La eficacia de los organismos de control en la

democracia delegativa. Aproximacin al problema del

control sobre la administracin desde la teora de la
democracia
por LEONORA COLOMBO
5 de Junio de 2014
www.infojus.gov.ar
Id Infojus: DACF140344

I- Introduccin. El problema de la eficacia de los organismos de control.

Una de las herramientas institucionales que suelen utilizarse para garantizar la legalidad de la actividad de la
administracin pblica y de sus funcionarios consiste en la creacin de organismos pblicos cuya misin especfica es
efectuar este control.

As, suele sostenerse que la existencia de estos organismos cumple diversas funciones en la erradicacin de la
corrupcin: preventiva (por ejemplo, a travs de la implementacin de controles ex ante sobre los actos de relevancia
econmica), de deteccin de hechos irregulares cometidos o en curso (a travs de controles sistemticos y planificados
sobre reas o procesos especficos, tales como las auditoras, o mediante las investigaciones sobre hechos puntuales
originadas en denuncias de diversas fuentes). Finalmente, los organismos administrativos de control deberan propender
a lograr el castigo de los funcionarios responsables de actos irregulares, a travs del impulso de sanciones polticas,
disciplinarias o penales. En nuestro pas existen diversos organismos cuya misin especfica consiste en controlar el
funcionamiento de la administracin pblica nacional. As, la Auditora General de la Nacin y la Sindicatura General de
la Nacin son los rganos rectores de los sistemas de control externo e interno respectivamente instituidos por la Ley de
Administracin Financiera N 24.156 (en adelante LAF); la Fiscala de Investigaciones Administrativas, integrante del
Ministerio Pblico tiene como misin especfica la investigacin de las irregularidades administrativas que tengan lugar
en la administracin pblica nacional, y la Oficina Anticorrupcin, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos de la Nacin tiene funciones de prevencin y asesoramiento en materia de polticas contra la corrupcin as
como de investigacin de hechos de corrupcin.

A primera vista, este variopinto panorama institucional debera indicar al observador ingenuo que, en Argentina, existen
los dispositivos institucionales adecuados para controlar en forma eficaz y razonable la actividad de la Administracin.
As, existen rganos de control interno (SIGEN, UAIs, y OA) y de control externo (AGN y FIA), rganos que dependen del
parlamento (AGN), otros que dependen del Poder Ejecutivo (SIGEN, UAIs y OA) y otros que integran el "rgano
extrapoder" denominado Ministerio Pblico, rganos que ejercen un control centralizado y otros que se imbrican con
cada jurisdiccin o entidad de la administracin conformando una verdadera "red de control"; rganos cuyas autoridades
son designadas por los poderes polticos y otros cuyos responsables deben ser seleccionados mediante estricto
concurso; rganos con competencias para efectuar recomendaciones a los poderes polticos, otros que pueden realizar
denuncias penales o impulsar sumarios disciplinarios, otros que pueden constituirse en querella en los procesos penales
y otros que pueden velar por el impulso de la accin pblica en dichos procesos y/o en los procedimientos
administrativo-disciplinarios.

Sin embargo, el funcionamiento de estos organismos en materia de prevencin, deteccin y sancin de la corrupcin
dista de ser satisfactorio. En efecto, no constituye una afirmacin original ni novedosa la de que nuestro pas sufre de un
fenmeno estructural de corrupcin que abarca a todos los poderes del Estado e involucra a todos los niveles de la
jerarqua administrativa. Esta situacin, por otra parte, es pblica y notoria y ocupa en forma creciente al debate pblico.

Frente a este escenario, el objetivo de este trabajo consiste en intentar reflexionar sobre ciertos aspectos puntuales del
fenmeno de la corrupcin generalizada y del rol de los organismos de control en ese contexto.

La primera pregunta se relaciona con la eficacia de los organismos de control. Por qu, dado que estos organismos
existen, tienen normas que los regulan, cuentan con recursos fsicos y materiales y desarrollan una cuantiosa actividad
que se refleja en la emisin de cientos de informes por ao, su eficacia en el control de la corrupcin parece ser tan
baja? Esta pregunta nos lleva a otras: La falta de eficacia es un problema de estos organismos o es un problema
endmico del sector pblico? En otras palabras, Es concebible la existencia de organismos administrativos que
desarrollen una labor eficaz en la lucha contra la corrupcin o todos - sean cuales sean las competencias que la ley les
otorga y/o su ubicacin institucional - estn condenados al fracaso? En segundo lugar, intentaremos aproximarnos a un
problema que es, sin duda, el que desvela en mayor medida a los convencidos demcratas y republicanos que intentan
enfrentar el flagelo de la corrupcin: Por qu la existencia - indudable- de corrupcin en las ms altas esferas del
gobierno, la proliferacin de escndalos y la existencia de deficiencias en los servicios pblicos directamente vinculadas
con el desvo de fondos estatales que han provocado decenas de muertos no generan una reaccin de indignacin
popular que haga funcionar el mecanismo de la rendicin de cuentas y ayude a controlar la proliferacin de este nefasto
fenmeno? Ambas cuestiones conducen, en ltima instancia a una misma pregunta: por qu las conductas corruptas
gozan de impunidad, tanto poltica como administrativa y/o judicial? A nuestro entender, estos interrogantes, que hacen
referencia a fenmenos estructurales, requieren explicaciones tambin estructurales. En efecto, creemos que el germen
del problema no se encuentra en la moral individual de los funcionarios y/o gobernantes - explicacin que no por
frecuente deja de ser simplista y que se agota en la afirmacin de que estamos en manos de una banda de maleantes
dispuestos a cualquier tropela, sin analizar por qu estos diablicos personajes parecen proliferar en los gobiernos de
distinto signo poltico ni, sobre todo, cul es la raz de la fenomenal impunidad de que gozan. Tampoco creemos que el
problema de la falta de efectividad de los organismos de control pueda desentraarse desde el anlisis aislado del
funcionamiento y/o de la normativa de alguno de ellos exclusivamente. En efecto, este anlisis es imprescindible pero no
nos brindar explicaciones causales del fenmeno sino descriptivas. As, podremos entender, por ejemplo, que los ms
de doscientos informes anuales que ha realizado la AGN durante 2012 han tenido un bajsimo impacto en la lucha contra
la corrupcin, pero no entenderemos por qu esto es as, o por qu el organismo tiene las competencias que tiene - y no
tiene las que no tiene.

Creemos que es ms fructfero en trminos tericos intentar analizar el fenmeno estructural de la ineficacia de los
controles sobre la administracin intentando comprender cul es el lugar y la funcin de este control en la democracia, y
qu caractersticas adquiere en el particular tipo de democracia que existe en Argentina. En consecuencia, intentaremos
abordar los interrogantes que hemos planteado utilizando algunos de los conceptos desarrollados por el politlogo
argentino GUILLERMO O'DONNELL (1) para caracterizar a las "democracias delegativas". En nuestra opinin, el anlisis
de ODONNELL brinda una potente y clara descripcin del modo del ejercicio del poder en Argentina, descripcin que
brinda algunas explicaciones causales al fenmeno de la falta de eficacia de los mecanismos institucionales de control en
nuestro pas.

II - Democracias delegativas y accountability.

Desde los aos '80, a partir de la instauracin de regmenes democrticos en Amrica Latina y ms tarde en el este de
Europa, la teora poltica ha trabajado frecuentemente con un concepto: las viejas democracias (las europeas y la de
Estados Unidos) son democracias "institucionalizadas", "maduras" o "consolidadas", en tanto que las jvenes
democracias son "poco institucionalizadas", "inmaduras" o "en vas de consolidacin". Esta imagen del crecimiento
orgnico de las democracias supone que todos los regmenes democrticos tienen una va de desarrollo que termina en
el mismo lugar: el modelo de las democracias representativas existente en Europa y Estados Unidos. Los regmenes que
no tienen las caractersticas de stos estaran "movindose" en ese sentido. Esto dio lugar al auge de los estudios sobre
transiciones a la democracia (2) y ms tarde a los de consolidacin de las democracias (3). Pero siempre se sigui
sosteniendo que el perodo de crecimiento de las democracias era transitorio, inestable, y que deba llevar a otro estadio
distinto de madurez de la democracia representativa.

Contra esta visin organicista de las democracias, O'DONNELL hace algunas afirmaciones que invitan a la reflexin y
abren nuevos campos de anlisis para la teora democrtica. Sus afirmaciones pueden reducirse a lo siguiente: a) La
poliarqua (o sea el rgimen poltico que denominamos comnmente democracia) es el resultado histrico de la
confluencia de tres corrientes de pensamiento y de teora poltica que son, en varios puntos, incompatibles entre s: las
corrientes republicana, liberal y democrtica; b) Las nuevas poliarquas se diferencian de las viejas en que contienen una
distinta proporcin de esos tres componentes; c) Nada indica que las nuevas poliarquas se transformen en viejas
poliarquas por un proceso natural de desarrollo; y d) Las nuevas poliarquas pueden ser muy estables en el tiempo, se
encuentran institucionalizadas, pero esta institucionalizacin es distinta a la de las viejas poliarquas representativas (4).

ODONNELL sostiene que nuevas y viejas democracias se diferencian en que, si bien ambas contienen los componentes
liberal, republicano y democrtico stricto sensu, el peso relativo de cada uno de ellos es distinto.

El componente liberal se caracteriza por una fuerte distincin entre lo pblico y lo privado, la visin individualista de la
defensa de los derechos de las personas frente a la autoridad del Estado y la consagracin de las libertades civiles y
polticas modernas. El segundo componente de la poliarqua es el republicano. Esta tradicin filosfica y poltica tambin
defiende una fuerte distincin entre lo pblico y lo privado, propicia el gobierno de hombres virtuosos y propugna el
encauzamiento del ejercicio del poder dentro del imperio de la ley como columna vertebral del rgimen poltico. En tercer
lugar, el componente democrtico hace un aporte central a la poliarqua, al instaurar la regla de la mayora: el demos, el
conjunto de ciudadanos, es soberano y tiene poder absoluto para decidir en todos los aspectos de la vida colectiva. En
este sentido, la democracia, a diferencia del liberalismo y el republicanismo, no defiende la distincin entre la esfera
pblica y la privada, ni la existencia de derechos inviolables por el gobierno. Tampoco la existencia de minoras que
deban ser protegidas de las decisiones mayoritarias. Por ultimo, para la concepcin democrtica "pura", la ley es la
voluntad de la mayora y puede ser modificada por esta cuando lo considere pertinente, sin limitacin alguna.

Democracias representativas y delegativas.

O'DONNELL sostiene que estos tres componentes coexisten con distinto peso especfico en viejas y nuevas poliarquas.
Las viejas poliarquas, que l denomina representativas, tienen fuertes componentes liberal y republicano. La diferencia
entre lo pblico y lo privado que estas corrientes defienden es la base de la idea de representacin: los ciudadanos que
viven en la esfera de lo privado son representados por los gobernantes que desarrollan sus actividades en el mundo de
lo pblico, quienes deben rendir cuentas de los actos que cumplen en virtud de esa representacin. Es ms, la idea
misma de representacin se basa en el concepto liberal de contrato entre ciudadanos y gobernantes. Asimismo, el
principio del imperio de la ley como garanta de los derechos de los particulares y de la sujecin estricta del gobierno al
rule of law ocupa un lugar central en estas democracias. El poder se entiende como esencialmente limitado y sujeto a
estrictas reglas en su ejercicio.

En consecuencia, en las democracias representativas la accountability (o rendicin de cuentas) es un elemento central

del rgimen poltico. La accountability tiene dos dimensiones: una vertical (la rendicin de cuentas de los gobernantes a
los gobernados que se realiza al momento de las elecciones) y otra horizontal (la existencia de agencias independientes
dentro del gobierno que controlen el cumplimiento de las leyes y que los gobernantes persigan los intereses pblicos y
no intereses privados o personales suyos o de terceros).

Por el contrario, las nuevas poliarquas tienen un fuerte componente democrtico y dbiles componentes liberal y
republicano. Esto genera que la idea bsica de representacin sea reemplazada por la de delegacin. En las
democracias delegativas el demos inviste al gobernante con el poder y la misin de perseguir los intereses pblicos en la
forma en que lo entienda adecuado. La idea del contrato de representacin de distintos intereses es reemplazada por
otra distinta: el gobernante electo por la mayora encarna e interpreta los intereses de la nacin. Su voluntad define el
inters pblico y lo lleva a cabo de la manera que cree ms conveniente. En consecuencia, el gobernante - quien por
definicin acta en pos del inters del demos - tiene una muy baja obligacin de rendir cuentas de sus acciones.

Es importante sealar que la diferencia entre la democracia representativa y la democracia delegativa no radica en la
virtud de los gobernantes. Los gobernantes "delegativos" no son canallas empecinados en avasallar los principios de la
representacin; en la mayor parte de los casos creen genuinamente estar gobernando en inters de la nacin. La
diferencia se funda en dos concepciones totalmente distintas del poder y de su ejercicio. Para la democracia
representativa el poder debe ser por esencia acotado (componente liberal), ejercerse en estricto cumplimiento de la ley y
con muy bajo grado de discrecionalidad (componente republicano) y en el marco de una clara diferencia entre intereses
pblicos y privados (ambos). Adems, el poder se otorga en el marco del contrato de mandato en torno a polticas
determinadas y ese mandato debe ser respetado por el gobernante (componente representativo).

Por el contrario, en los regmenes delegativos:

a) La mayora elige a un lder que, por su superior entendimiento de los intereses colectivos se transforma en el
enunciador e interprete de los mismos.

b) En consecuencia, no hay idea de mandato respecto a polticas especficas puesto que el gobernante es electo para
definir qu polticas son las ms apropiadas al bien de la mayora.

c) Los controles internos o externos al gobierno que limitan o cuestionan las decisiones del gobernante son vistos como
interferencias u obstculos en la consecucin del supremo inters colectivo.

d) No hay una clara distincin entre intereses pblicos y particulares. Existe una expectativa general respecto a que
quienes gobiernan se beneficien en su patrimonio personal y otorguen beneficios a familiares, allegados, amigos o
partidarios. Si bien en un nivel formal estas conductas son reprochadas, existe un amplio convencimiento respecto a que
"ese es el modo en que funciona el mundo". Si el lder se desempea satisfactoriamente en su misin de definir el bien
pblico, estos "pecadillos" le son perdonados y raras veces cuestionados.

e) La legitimidad que se desprende de haber obtenido una mayora del voto popular autoriza al gobernante a desor,
ignorar o incluso eliminar a las agencias no electas que pretenden cuestionar, criticar o castigar las conductas de los
funcionarios electos. El gobernante electo tiene la suprema responsabilidad por resolver los acuciantes problemas de la
nacin y esa tarea no puede ser obstaculizada por los "formalismos" de los organismos tcnicos de control.

f) Las democracias delegativas surgen a partir de graves crisis econmicas y polticas que aquejan al pas y brindan el
marco para el surgimiento del lder salvador. La existencia y persistencia de la crisis es central para la supervivencia de
las democracias delegativas, puesto que es de all de donde el lder extrae parte de su legitimidad. En consecuencia, "los
presidentes de las democracias delegativas han nacido de las crisis y en un sentido siguen viviendo de ellas. Incluso
cuando la sensacin de la crisis ha disminuido, intentan constantemente reavivarla, con la severa advertencia de que si
se abandona el camino que proponen ella resurgir, seguramente agudizada. El lenguaje de la crisis - la pasada y la que
se dice que vendr si se abandona el camino emprendido - es una constante de estos discursos, sobre la que se basa la
proclamada necesidad de contar con poderes extraordinarios, as como la hostilidad a los "estorbos" que plantean las
instituciones de control y de accountability" (5) Como consecuencia de lo expuesto, en las democracias delegativas se
cumple con la dimensin vertical de la accountability (rendicin de cuentas al momento de las elecciones) pero la
dimensin horizontal es extremadamente dbil, producto de la tensin estructural e intrnseca que existe entre la
concepcin del poder que subyace al rgimen y la existencia de controles intragubernamentales efectivos.

A modo de sntesis.

A modo de conclusin podemos resaltar los siguientes puntos:

a) En las democracias delegativas existe una tensin innata entre la concepcin del poder instalada socialmente y la
existencia de mecanismos de control de la Administracin independientes y efectivos. Esto implica que los gobernantes
electos intentan sistemticamente cooptar, anular o reducir las competencias de los organismos de control, si es que
estos existen formalmente.

b) En consecuencia, la existencia y buen funcionamiento de los organismos de control constituye un proceso conflictivo,
donde se observan avances y retrocesos. Las competencias y los lmites del accionar de estas agencias siempre son
cuestionados.

c) La existencia de un aceptable sistema de agencias de control no abarca a una institucin analizada en particular sino a
un conjunto interconectado de agencias: sistema judicial (en todas sus instancias), controles internos y externos a la
administracin, controles legislativos de tipo poltico (juicios polticos, mociones de censura, etc). Por ejemplo, de poco
sirve que existan agencias administrativas que denuncian ilcitos si stos no son luego castigados en los tribunales o por
el parlamento. Al mismo tiempo, si esas denuncias administrativas no tienen tratamiento en el poder legislativo o el
judicial, la agencia administrativa se torna extremadamente vulnerable a las presiones tendientes a acallar las denuncias.

d) Finalmente, es fundamental analizar a los sistemas de control en funcin de la cantidad, calidad y oportunidad de la
informacin pblica que producen. Las agencias de control deben tener como misin la publicidad y la amplia difusin de
sus informes y hallazgos. No es suficiente con la afirmacin formal del carcter pblico de la informacin producida,
adems es necesario que esta informacin circule efectivamente, sea ampliamente accesible y comprensible para un
ciudadano "comn", no especialista en gestin pblica. La ltima justificacin de la existencia de los sistemas de control
se encuentra en esta funcin de produccin de informacin pblica veraz y accesible y este aspecto no puede ser dejado

de lado a la hora de evaluar su funcionamiento. Esto obliga a analizar la informacin en base a los criterios de relevancia,
oportunidad, accesibilidad para el lego y accesibilidad fsica.

III - La situacin de los organismos de control en Argentina La actuacin de los organismos de control de la
administracin pblica parece tener un debilsimo impacto en la prevencin y sancin de los actos de corrupcin. Esto
demuestra el bajo nivel de accountability horizontal que existe en nuestra democracia. Es de destacar que el fracaso del
control interinstitucional en nuestro pas no es exclusivamente atribuible a los organismos administrativos de control;
como hemos sealado ms arriba, la rendicin de cuentas requiere la actuacin concatenada de diversos rganos,
incluido necesariamente el poder judicial. En este trabajo nos concentraremos en los organismos administrativos de
control y no abordaremos la profunda problemtica de la independencia y eficacia de los tribunales encargados de
castigar los hechos de corrupcin. Sealaremos tan slo que, conforme a un estudio realizado sobre diversas causas de
corrupcin, son pocos los casos que llegan a los tribunales, y de stos son menos an los que - luego de un lapso
promedio de once aos por causa - llegan a una condena (6).

Los principales organismos de control son la Auditora General de la Nacin - rgano de asistencia tcnica del Congreso
-, la Sindicatura General de la Nacin y las Unidades de Auditora Interna - que conforman el "sistema de control interno"
regulado por la Ley 24.156, la Oficina Anticorrupcin y la Fiscala de Investigaciones Administrativas dependiente del
Ministerio Pblico. El marco jurdico y las principales debilidades de estos organismos han sido recientemente relevados
en el Informe correspondiente a la Cuarta Ronda de Evaluacin del Mecanismo de Seguimiento de la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin (MESICIC)(7).

No abordaremos en este trabajo el anlisis pormenorizado de las debilidades intrnsecas de cada organismo. A modo de
apretadsima sntesis repasaremos algunos de los principales problemas que afectan su funcionamiento.

La Auditora General de la Nacin (AGN) fue creada por la Ley 24.156; dos aos ms tarde fue incluida en el art. 85 de la
Constitucin reformada. Sin embargo, contina rigindose por la primigenia regulacin legal, pese a que la misma es en
muchos aspectos incompatible con las disposiciones constitucionales (8). Las principales debilidades que afectan la
eficacia de la labor del organismo son: a) Falta de independencia respecto al partido de gobierno. Pese a que en el
espritu del art. 85 CN la AGN debe ser conducida por la oposicin, en la prctica el Colegio est compuesto por siete
miembros con similares facultades, cuatro de los cuales - la mayora - fueron propuestos por el partido de gobierno. Esto
hace que la fuerza poltica que ocupa el Poder Ejecutivo est en condiciones de formar la voluntad del rgano de control;
b) Carencia de facultades para efectuar controles ex ante o concomitantes. Al momento de la sancin de la Ley 24.156 el
rgano de control externo fue privado de las facultades de control previo con que contaba el Tribunal de Cuentas de la
Nacin. Esto provoca que, como se seal durante le debate parlamentario de la LAF, la Auditora est condenada a
realizar "autopsias legales" sobre los expedientes que han afectado el patrimonio de la Nacin (9); c) Carencia de
facultades para solicitar la suspensin de los efectos de actos lesivos, efectuar denuncias penales, impulsar las acciones
de recupero de perjuicio patrimonial o las acciones administrativas para la determinacin de responsabilidad disciplinaria
de los funcionarios. Bajo el rgimen actual la AGN slo efecta "recomendaciones" al Poder Ejecutivo, y a lo sumo
comunica sus informes a los restantes organismos de control. Si las observaciones son desodas el organismo no cuenta
con ninguna herramienta para tornarlas eficaces; d) Carencia de competencias para obtener la informacin necesaria
para realizar las auditoras frente a la resistencia de los funcionarios responsables. La AGN no cuenta ni con la facultad
de imponer multas con que contaba el TCN, ni con la de solicitar allanamientos, secuestros u otras medidas cautelares a
la justicia. En la prctica, la falta de colaboracin con la auditora no trae aparejada ninguna sancin para los funcionarios
responsables.

La Sindicatura General de la Nacin y las UAIs conforman el sistema de control interno del Poder Ejecutivo. Su principal
problema es la falta total de independencia respecto al Poder Ejecutivo. En efecto, el Sndico General es designado y
removido discrecionalmente por el Presidente de la Nacin, y los Auditores Internos, si bien dependen "tcnicamente" de
la SIGEN, dependen jerrquicamente de las mximas autoridades de los organismos y entidades a los que deben
controlar. Ninguno de ellos tiene estabilidad; su permanencia en el cargo depende de la buena voluntad de aqullos
funcionaros sometidos a su control (10).

Adicionalmente, ni la SIGEN ni las UAI publican sus informes, pese a que el art. 107 inciso c) de la LAF dispone que el
primer organismo debe informar a la ciudadana (11). En suma, los organismos que conforman el sistema de control
interno del Poder Ejecutivo carecen totalmente de eficacia en la tarea de prevencin y sancin de la corrupcin.

La Oficina Anticorrupcin fue creada en el ao 1999 por una modificacin de la Ley de Ministerios. El organismo tiene la
misin de prevenir e investigar hechos de corrupcin. Su principal debilidad, al igual que en el caso de los organismos de

control interno, radica en que depende en forma directa del Ministro de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin, por lo
cual carece de independencia frente a las mximas autoridades del Poder Ejecutivo; toda su actividad debe desarrollarse
en el espacio de libertad que los altos funcionarios gubernamentales le otorguen pero que, como es evidente, no incluir
el empoderamiento para analizar la conducta de estos mismos funcionarios. Adicionalmente, la OA haba desarrollado
durante los ltimos aos una interesante tarea en trminos de deteccin de conflictos de intereses; la modificacin a la
Ley de tica Pblica aprobada por Ley 26.857 (12) pone en serio riesgo la posibilidad de continuar este trabajo.

La Fiscala de Investigaciones Administrativas es el ms antiguo de los organismos de control existentes, ya que, si bien
su marco jurdico ha variado a lo largo de los aos, su creacin se remonta al ao 1962. Es un rgano que, formalmente,
goza de total independencia frente al Poder Ejecutivo puesto que se encuentra en la rbita del "rgano extrapoder"
Ministerio Pblico y su titular es designado por concurso pblico y abierto. En los ltimos aos esta independencia se ha
visto mermada por la vacancia de varios de sus cargos de conduccin - que se encuentran cubiertos en forma interina
por funcionarios designados por la Procuracin General y sujetos a su buena voluntad para la continuidad en el cargo - al
tiempo que varias de sus competencias fueron puestas en discusin a raz de la emisin de la Resolucin 147/08 del
Procurador General - en ese momento el Dr. Righi, alineado claramente con el partido de gobierno. La Resolucin intent
limitar la facultad de la FIA para asumir la accin penal en los casos judiciales que no se haban iniciado por su denuncia
y para intervenir en cualquier causa en materia de medidas cautelares, medidas de prueba o cualquier otro acto procesal
anterior al desistimiento definitivo de la accin por parte del fiscal de grado. Luego de diversos fallos adversos a la FIA
(13), la primera de estas pretensiones fue rechazada por la Corte Suprema en la causa "Moreno, Guillermo"(14), donde
el alto tribunal afirm que el organismo poda intervenir con las mismas facultades en las causas iniciadas por su
denuncia o en las que tuviesen otro origen.

Paralelamente, y pese a la facultad reconocida en el art. 49 de la Ley Orgnica del Ministerio Pblico y en el art. 3 del
Reglamento de Investigaciones Administrativas (Decreto 467/99), la Procuracin del Tesoro de la Nacin tambin ha
sostenido una interpretacin sumamente restrictiva de las facultades de la FIA, negndole la competencia para intervenir
en aqullas actuaciones que no se hubieren iniciado por su denuncia (15). IV - Los organismos de control en la
democracia delegativa La breve enumeracin efectuada de las debilidades que afectan a los distintos organismos nos
permite percibir que el lugar del control se ha convertido, en nuestro sistema poltico, en una arena plagada de tensiones
estructurales. En efecto, el poder opone una sutil pero tenaz resistencia a la actividad de los organismos de control. No
es esta una lucha descarada ni abierta; por el contrario, lo que los gobernantes de la democracia delegativa pretenden
no es hacer desaparecer a los organismos de control, sino regular su actividad de tal modo de tornarla totalmente inocua.

As, la lucha por la eficacia de los organismos se desarrolla "en los mrgenes", o en los detalles que regulan la
competencia y la interrelacin entre ellos, o entre ellos y el Poder Judicial. Por ejemplo, al sancionarse la Ley 24.156 el
sistema de control externo perdi las cuestionadas facultades "jurisdiccionales" con que contaba el Tribunal de Cuentas,
as como las de lograr la colaboracin compulsiva de los funcionarios reacios. Al mismo tiempo, el diseo de su rgano
de conduccin conduce a que, en un Congreso que cuenta con mayora oficialista, la AGN sea dirigida por funcionarios
propuestos por ese mismo partido. Por otra parte, el organismo cuenta con facultades para realizar investigaciones ex
post, pero no tiene ninguna competencia para impulsar la correccin de las irregularidades o la sancin a los
responsables. En cuanto al sistema de control interno, desde su propia gnesis est condenado a la intrascendencia:
puede pretenderse que los inferiores jerrquicos controlen eficazmente a los funcionarios superiores de los que
depende el mantenimiento de sus fuentes de trabajo? En consecuencia, si bien la Ley 24.156 crea un sistema de control
que es en apariencia extremadamente ambicioso, en la prctica ninguna de sus ramas (interna y externa) es eficaz para
detectar la corrupcin y promover su sancin.

La OA y la FIA no se encuentran en mejor situacin: la dependencia institucional de la OA y el modo de designacin de

sus autoridades implica que slo sea eficaz para controlar o a los funcionarios de los escalones medios y bajos de la
jerarqua administrativa, o a los de los gobiernos anteriores. Pero si la corrupcin estructural tiene su ncleo en los altos
niveles de gobierno, no cuenta con ninguna competencia para controlar, prevenir o sancionar este fenmeno. Por otra
parte, la insidiosa modificacin de la Ley de Etica Pblica que ha coartado la posibilidad de analizar conflictos de
intereses es una muestra ms de cmo, en voz baja y sin grandes enunciados - e incluso de manera engaosa - el poder
recorta, coarta y neutraliza la actividad de los organismos de control. En cuanto a la FIA, el conflicto desatado a partir del
2008 en torno a sus competencias es un excelente ejemplo de la lucha larvada por minimizar los efectos de la actuacin
de los organismos de control que caracteriza a las democracias delegativas: as, el organismo contina existiendo
aparentemente inmodificado, pero ha sido vaciado de buena parte de sus contenidos. Es este un mecanismo de evasin
del control ms perverso y al mismo tiempo mucho ms efectivo que el ataque frontal o la eliminacin de los organismos.
En efecto, si ste fuese el caso, podra generarse una reaccin adversa en la opinin pblica - tal como parece haber
pasado con el declamado proyecto de la "democratizacin de la Justicia". En lugar de esto, la estrategia de la

neutralizacin de los organismos es mucho ms aviesa: los organismos de control existen y funcionan habitualmente,
manteniendo una apariencia de control que no hace otra cosa que legitimar las acciones gubernamentales ("despus de
todo, si hubiese irregularidades seguramente los organismos de control haran algo al respecto").

La funcionalidad de los organismos de control a un rgimen que en realidad carece de todo control sustantivo y eficaz es
muchas veces fomentada por los propios organismos que, an conociendo perfectamente sus propias debilidades y
limitaciones, deben, como toda burocracia, justificar su propia existencia y reproduccin. As, son los propios organismos
los que construyen el relato de la apariencia del control: cantidad de informes producido por ao, recursos humanos y
materiales dedicados a las actividades de control, publicaciones varias, recomendaciones, proyectos, etc. Slo un
minucioso anlisis de los complejos procedimientos que llevan a cabo los distintos organismos, y una evaluacin fra de
sus efectos concretos en la prevencin de la corrupcin y la responsabilizacin de los funcionarios que han actuado en
forma irregular, permite percibir que toda esta actividad es, en su mayor parte, inconducente.

Enmarcar este conflicto del control dentro del anlisis de la democracia delegativa nos permite extraer valiosas
conclusiones. En primer lugar, las deficiencias en el ejercicio del control no pueden atribuirse a la inoperancia,
negligencia o mala fe de los auditores. En segundo lugar, tampoco pueden atribuirse a la mala fe o la vileza de los
gobernantes. De hecho, el proceso de neutralizacin de los organismos de control se remonta, al menos, a la sancin de
la Ley 24.156, momento en el cual el nuevo rgimen tuvo el apoyo de las dos fuerzas mayoritarias. Desde ese momento,
se han sucedido gobiernos de distinto tinte poltico e ideolgico; sin embargo, todos han tenido la misma actitud frente a
los organismos y la misma demanda: "laissez faire, laissez passer".

La tercera conclusin es la ms problemtica: si la inoperancia de los organismos de control no surge de ellos mismos o
de un error en su diseo institucional, sino que es el directo resultado del modo en que se ejerce el poder en nuestro
pas, la eficacia de los organismos no se incrementa por la voluntad de los propios auditores. Por otra parte, es difcil
concebir que sea el propio sistema poltico el que adopte las medidas para dotar a los organismos de condiciones
institucionales que les permitan desarrollar su tarea en forma eficaz - y que luego aplique las normas en este sentido
(autntica independencia respecto al partido de gobierno de todos los funcionarios con misiones de control, estabilidad y
proteccin en el ejercicio de los cargos, libertad de decisin para elegir qu materias y a qu funcionarios investigar,
acceso irrestricto a toda la actividad gubernamental y facultades para realizar e impulsar acciones judiciales y
administrativas).

En suma, no debe esperarse que la lucha contra la corrupcin sea liderada - o incluso seriamente impulsada - por los
organismos de control de la administracin. Tampoco ha de suponerse por su propia existencia que colaboren
sustancialmente en esta misin. Lo que el anlisis de la democracia delegativa nos indica es que la nica posibilidad de
control sustantivo del ejercicio del poder debe surgir desde fuera del poder. Sin embargo, no es suficiente la existencia
de ciertas organizaciones del tercer sector o referentes polticos o sociales que denuncien la accin del gobierno: no
habr control eficaz del poder en tanto y en cuanto nuestra sociedad siga entendiendo que los caracteres de la
democracia delegativa son los propios de un gobierno legtimo, y en particular, mientras siga siendo comnmente
aceptada la falta de distincin clara entre res publica y res privada, indistincin que el lxico popular ha definido con
meridiana franqueza: "roban pero hacen". En suma, slo cuando la sociedad demande cuentas a sus gobernantes y
eleve los estndares de la accountability el poder dejar de gozar de la total impunidad que hoy lo ampara.

Notas al pie:

1)O'DONNELL, GUILLERMO, Accountability Horizontal. Revista Agora N 8, verano de 1998; Otra Institucionalizacin.
Revista Agora N 5, invierno de 1996; Teora democrtica y poltica comparada. Revista Desarrollo Econmico N 156,
enero - marzo de 2000; Democracia Delegativa. En Contrapuntos, Editorial Paidos, Buenos Aires, 1997, Revisando la
democracia delegativa (2010), en www.escenariosalternativos.org.

2)Ver, por ejemplo, AAVV, Los lmites de la democracia. Volumen II, Cuarta Parte. Consejo Latinoamiericano de Ciencias
Sociales, Buenos Aires, 1985; LINZ, JUAN, La quiebra de las democracias. Alianza Editorial, Buenos Aires, 1991;
Transiciones a la democracia, en Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas N 51, Julio-Septiembre de 1990,
disponible en www.reis.cis.es.

3)Ver, por ejemplo, el informe La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004; PRZEWORSKI, ADAM ET AL, Democracia Sustentable.
Editorial Paids, Buenos Aires, 1998.

4)Cabe destacar que en sus ltimos trabajos ODONNELL se inclina por la postura opuesta sosteniendo que las
democracias delegativas son refractarias a la institucionalizacin. (Ver ODONNELL, GUILLERMO, "Revisando la....".
Op. Cit.). Consideramos ms adecuada la postura original del trabajo "Otra Institucionalizacin", donde se pona el
acento, justamente, en la capacidad de estos regmenes de lograr un grado de institucionalizacin relevante pero de
contenido diferente al existente en las democracias representativas.

5)ODONNELL, GUILLERMO, op. cit. "Revisando la democracia delegativa".

6)Un estudio llevado a cabo por la Oficina de Coordinacin y Seguimiento en Materia de Delitos contra la Administracin
Pblica de la Procuracin General de la Nacin (OCDAP), la Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y el
Centro de Investigacin y Prevencin de la Criminalidad Econmica (CIPCE) con el objetivo de analizar las causas de la
gran cantidad de expedientes que finalizan con la declaracin de prescripcin de la accin penal por el paso del tiempo,
seala que el tiempo promedio que insume el trmite de una causa judicial por corrupcin en Argentina es de ms de
once aos. Los autores del informe atribuyen esta injustificada dilacin a varios factores, entre los que pueden sealarse
la actitud de las defensas de los imputados, que en muchos casos asumen como nica estrategia la interposicin de
recursos con efectos dilatorios para luego solicitar la declaracin de la prescripcin por violacin del principio de plazo
razonable. El informe sostiene que estos procedimientos obstruccionistas no son adecuadamente corregidos ni
mensurados por los jueces. A esto se suman, como factores que impiden el normal desarrollo de los procesos, la
carencia de recursos, la falta de especializacin de los operadores y la complejidad de los casos. Ver el informe completo
"Los procesos judiciales en materia de corrupcin. Los tiempos del proceso. Estado de situacin". Disponible en
www.oas.org/juridico/pdfs/mesicic4_arg_proc.pdf.

7) Informe disponible en http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic4_inf.htm.

8) Para un anlisis de las incongruencias entre el art. 85 CN y la Ley 24.156 ver BARRA, RODOLFO, Tratado de
Derecho Administrativo, tomo 4, Ed. Abaco de Rodolfo Depalma, 1 edicin, Buenos Aires, 2010, pg. 719 y ss; y
DESPOUY, LEANDRO, Auditora General de la Nacin. Comentario al art. 85. Separata a SABSAY, DANIEL (dir) y
MANILI, PABLO (coord) Constitucin de la Nacin Argentina y normas complementarias. Anlisis doctrinario y
jurisprudencial.
Ed.
Hammurabi,
Buenos
Aires.
Disponible
en
http://www.hammurabi.com.ar/IMAGENES/00_obras_actual/SeparataOK.pdf. 9) Ver la exposicin del Diputado
CRUCHAGA en la sesin del 20 de noviembre de 1991, Diario de Sesiones, pg. 4552.

10) La falta de independencia de los auditores internos fue analizada en la causa "Padin, Carlos, c/ Universidad Nacional
de la Patagonia San Juan Bosco s/ Ordinario". La sentencia de primera instancia fue dictada por el Juzgado Federal de
Comodoro Rivadavia el 29 de septiembre de 2006 y la de la Camara Federal de Apelaciones de Comodoro Rivadavia es
del 21/08/08. Ambas se encuentran publicadas en Revista Rap N 368, con comentario de GUSTAVO SILVA TAMAYO.
Los jueces intervinientes declararon la inconstitucionalidad de las normas que establecen que los auditores internos son
funcionarios extraescalafonarios privados de estabilidad. 11) Esta cuestin tambin fue analizada por la justicia en la
causa "Morales, Gerardo Rubn c/ SIGEN s/ Decreto 378/05", Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo
Federal, Sala II, sentencia del 2 de agosto de 2011. En una decisin que no compartimos, los jueces intervinientes
consideraron razonable que la SIGEN no publicara sus informes arguyendo que se encuentra regulada solamente por las
normas de publicidad de la informacin contenidas en el Decreto 1172/03.

12) Esta norma equipara las declaraciones juradas que deben presentarse ante la OA con las declaraciones impositivas
que los contribuyentes obligados deben presentar ante la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (ver art. 4 de la
Ley). En consecuencia, y segn la opinin de numerosos expertos, la informacin que se brindar a partir de la vigencia
del nuevo rgimen ser sustancialmente menor a la que exiga anteriormente la OA (por ejemplo, no se incluiran los
bienes de conyuge, conviviente e hijos puesto que los mismos no integran las declaraciones impositivas del
contribuyente/funcionario). Es de sealar que el nuevo rgimen se encuentra en vas de ser reglamentado y sus efectos
recin podrn ser plenamente apreciados una vez que se haya puesto en prctica.

13)Por ejemplo, la recada en "Albistur, Enrique Ral", Sentencia del 27/04/2010, publicada en La Ley 2010-C, 669
14)Sentencia del 8 de mayo de 2012, Expte. M.534.XLVI 15)PTN, Dictmenes 243:412, 246:593 entre otros.

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