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gua e Democracia na Amrica Latina

UEPB

Universidade Estadual da Paraba


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Jos Esteban Castro

(Universidade de Newcastle - Reino Unido)

gua e Democracia na Amrica Latina

Campina Grande-PB
2016

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A reproduo no-autorizada desta publicao, por qualquer meio,
seja total ou parcial, constitui violao da Lei n 9.610/98.
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1.825, de 20 de dezembro de 1907.
553.7
C355a Castro, Jose Esteban.
gua e democracia na Amrica Latina [Livro Eletrnico]. /Jose Esteban
Castro. - Campina Grande: EDUEPB, 2016.
3800 kb. 450p.: il.
Modo de acesso: Word Wide Web
<http://www.uepb.edu.br/ebooks>
ISBN: 978.85.7879.227-5
ISBN EBOOK: 978.85.7879.228-2
1. gua 2. Democracia 3. Amrica Latina. 4. Democratizao.
5. Elementos da Natureza I. Ttulo.
21. ed. CDD

Sumrio

Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Captulo 1
Luchas sociales por el agua y el proceso de
democratizacin en Amrica Latina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Captulo 2
Incertezas manufacturadas, tecnocincia e as polticas
da desigualdade: o caso da gesto da gua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Captulo 3
Proposiciones para el examen terico y emprico
de la privatizacin: el caso de los servicios de agua y
saneamiento en Amrica Latina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

Captulo 4
Agua, democracia, y la construccin de la ciudadana. . . 100

Captulo 5
Agua y gobernabilidad: entre la ideologa neoliberal
y la memoria histrica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

Captulo 6
A normatizao da prestao dos servios de gua
e esgoto, a experincia de Inglaterra e Gales. . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

Captulo 7
A participao do setor privado nos servios pblicos
de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio:
resposta aos fracassos do setor pblico?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

Captulo 8
Gesto democrtica nos servios de saneamento . . . . . . . . . 244

Captulo 9
Participacin y control social en los servicios
de agua y saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305

Captulo 10
Los bienes comunes y la ciudadana: contradicciones
de una relacin en desarrollo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338

Captulo 11
A gua (ainda) no uma mercadoria: aportes
para o debate sobre a mercantilizao da gua . . . . . . . . . . . . . . 355

Captulo 12
Apuntes para una ecologa poltica de la integracin en
Amrica Latina y el Caribe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397

Agradecimento

Quero agradecer ao Prof. Cidoval Moraes de Sousa pela iniciativa de


organizar esta publicao que permite disponibilizar um conjunto de meus
trabalhos publicados como artigos e captulos num livro. Esta iniciativa
forma parte de uma parceria de longo prazo com a Universidade Estadual
da Paraba, no marco das atividades da Rede WATERLAT-GOBACIT (www.
waterlat.org).
Tambm quero agradecer Nidia Pieyro, colega da Universidade
Nacional do Nordeste (UNNE), Resistencia, Chaco, Argentina, pelo apoio na
reviso detalhada da maioria dos textos em espanhol.

Apresentao

Este livro apresenta uma srie de trabalhos publicados previamente


como artigos ou captulos. O propsito foi reunir estes diversos trabalhos
numa coletnea para facilitar o acesso, j que muitos deles no esto facilmente disponveis aos leitores em Brasil e na Amrica Latina em geral.
Como o ttulo indica, o eixo central dos trabalhos o processo de democratizao na Amrica Latina, um tema que abordo desde a perspectiva da
ecologia poltica, colocando a nfase nos temas da poltica e a gesto da
gua e dos servios essenciais baseados no uso da gua. Pode-se dizer que
os trabalhos abordam o tema da poltica da gua como um ponto de observao privilegiado para examinar os avanos e retrocessos do processo de
democratizao na regio, com foco nos processos de construo da cidadania substantiva. Neste sentido, um tema norteador dos trabalhos so
os obstculos e as ameaas ao processo democratizador. Entre estes obstculos e ameaas destacam-se os ataques as formas de propriedade e de
gesto comunitrias e pblicas dos elementos da natureza, a gua includa,
por parte das polticas neoliberais introduzidas na regio desde a dcada
de 1980. Estes obstculos e ameaas formam parte do processo mais abrangente de mercantilizao dos bens comuns e dos bens pblicos, e incluem
formas abertas ou encobertas da privatizao, a des- e a re-regulao, e a
liberalizao. Tambm cabe mencionar os ataques aos direitos cidados,
particularmente os direitos sociais, que apesar de ter sido consagrados
formalmente nas constituies dos pases da regio, na prtica continuam
sendo inacessveis para as grandes maiorias que nunca conseguiram beneficiar-se do seu exerccio concreto. Ainda assim, para os setores dominantes
nas sociedades latino-americanas a mera existncia formal de esses direitos constitui uma afrenta ao status quo excludente, baseado na reproduo
de desigualdades qualitativas e quantitativas, um status quo que estes atores procuram defender e consolidar. Em relao com isto, outro tema que
atravessa os diferentes trabalhos o das distintas formas e dimenses das
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lutas sociais que que procuram defender as experincias de democracia


substantiva e aprofundar e consolidar o processo de democratizao. O foco
na Amrica Latina justifica-se porque a regio tem sido um laboratrio das
lutas sociais pela defesa do direito a gua e dos servios pblicos essenciais, incluindo confrontaes dirigidas contra os processos privatizadores
e mercantilizadores e contra a destruio das fontes de gua pelas prticas
extrativistas impulsadas por polticas que reduzem a complexidade dos processos de desenvolvimento social ao plano de mero crescimento econmico.
Apesar de que a maioria dos textos se referem a casos latino-americanos, alguns trabalhos tambm trazem referncias a experincias europeias,
particularmente do Reino Unido. Este um ponto importante, porque no
debate local e regional na Amrica Latina existe uma tendncia a desconsiderar a experincia dos pases centrais, particularmente da Europa e dos
Estados Unidos, em relao a estes temas. Por exemplo, a pesar do fato de
que as polticas neoliberais tm sido promovidas desde esses pases, muito
incomum o exame das polticas ambientais, e em particular a poltica da
gua vigentes nesses territrios. Por exemplo, o fato de que nos Estados
Unidos os servios de saneamento da maioria da populao so fornecidos
por empresas pblicas, no privatizadas, e praticamente desconhecido na
Amrica Latina, o que contribui a obscurecer os debates sobre a poltica da
gua e as polticas de servios pblicos em geral na regio.
O livro debate estes e outros temas fazendo sobre a base de exemplos
empricos, analisados em perspectiva histrica, para contribuir a estabelecer
um balano no debate que permita aprofundar nos problemas que confronta
Amrica Latina em relao aos desafios da poltica e a gesto da gua e dos
servios pblicos essenciais. Nesse sentido, os trabalhos tambm procuram
expor alguns dos mitos que perigosamente continuam formando parte do
iderio poltico e ideolgico predominante em nossos pases. Desejo ao leitor
uma proveitosa leitura, esperando contribuir a fortalecer a capacidade de
anlise crtica de nossas realidades e inspirar a construo de forma de poltica e gesto da gua igualitrias, inclusivas, e genuinamente democrticas.
Jos Esteban Castro
Newcastle upon Tyne, Reino Unido, julho de 2016
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Captulo 1

Luchas sociales por el agua y el proceso de


democratizacin en Amrica Latina1

Introduccin
En este artculo me propongo explorar algunas de las conexiones entre
las luchas sociales por el agua y el ejercicio de la ciudadana substantiva y
la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina, con nfasis en el perodo
que comienza en la dcada de 1970. Dado lo breve de este artculo introductorio, solamente presento aqu los lineamientos ms genricos de un
argumento que he desarrollado en mayor detalle en otros trabajos (ver por
ejemplo Castro, 2004, 2006, 2007, 2008, 2009). Tambin por razones de espacio no trato en detalle aqu las caractersticas de los actores de las luchas por
el agua, un tema que de todas maneras ha sido objeto de una amplia gama de
trabajos que consideran, por ejemplo, el impacto de las identidades sociales
de clase, tnicas o de gnero en las luchas sociales por el agua registradas
en Amrica Latina durante las ltimas dcadas (vase, por ejemplo, Laurie
et. al., 2002; Bennett et. al., 2005; Crespo Flores, 2009; Castro y Costa Ribeiro,
2010). Finalmente, y por las mismas razones, este trabajo trata especficamente el caso de las luchas por el agua y no examina las interconexiones
entre stas y otros conflictos, aunque desde luego un estudio comprehensivo requerira la consideracin del entramado que componen las diversas
formas de lucha social que tienen lugar en Amrica Latina en relacin con
el control, propiedad y gestin del territorio (tierra, agua, bosques, etc.).
Ms bien, el centro de atencin en este artculo son algunas distinciones
1 El original en ingls de este artculo fue publicado en Development, 2008, 51, pp. 7276. Una traduccin al espaol fue publicada previamente en: Anuario de Estudios Americanos, Vol. 66, No 2,
2009, pp. 15-22.

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analticas que, en mi sugerencia, permiten avanzar en la sistematizacin del


estudio de las luchas por el agua. Finalmente, cierro el trabajo con una breve
referencia a las vinculaciones que pueden establecerse entre las luchas por
el agua y el proceso de democratizacin en Amrica Latina.

Algunos patrones reconocibles en las luchas por el agua


Una primera categorizacin de los eventos de lucha social por el agua
identificados en Amrica Latina desde la dcada de 1970 puede hacerse dividindolos en dos grandes grupos: luchas por el agua a) ecocntricas y b)
antropocntricas. Como instrumento analtico esta distincin es en cierto
modo artificial, ya que en la prctica la mayora de los eventos de lucha
por el agua tienden a combinar ambos aspectos. Sin embargo, la distincin
no es enteramente arbitraria y adems resulta de gran utilidad para iluminar ciertos aspectos especficos clave del proceso. En primer lugar, algunos
expertos han insistido tradicionalmente en la necesidad de mantener una
diferenciacin analtica entre el estudio de los ecosistemas acuticos, por
una parte, y la infraestructura de los servicios derivados del agua o basados
en ella. Por otra parte, la diferenciacin se mantuvo, entre otras razones,
porque histricamente ha existido una separacin entre ambas reas de
actividad. Esto se ha reflejado, por ejemplo, en una distincin de estas dos
esferas de accin en relacin a los sistemas legales e institucionales que las
regulan, las prcticas de gestin, e incluso en las formas que ha adoptado la
divisin del trabajo entre las distintas disciplinas cientficas que producen
conocimiento sobre el agua, por ejemplo, entre la hidrologa y la ingeniera
de infraestructuras hdricas.
En segundo lugar, otra razn para mantener esta distincin analtica
entre luchas ecocntricas y antropocntricas es que podemos identificar una
cierta divergencia entre las luchas sociales conectadas con la proteccin de
los ecosistemas acuticos (por ejemplo, luchas contra la contaminacin y el
deterioro de dichos ecosistemas o contra los impactos negativos que la intrusin humana en la forma de grandes obras de infraestructura tiene tanto
sobre el ciclo del agua como sobre la biodiversidad) y aquellas luchas orientadas a la defensa de los derechos de los seres humanos contemporneos a
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un ambiente acutico limpio o al acceso a servicios de agua que son esenciales para la sobrevivencia y para el mantenimiento de condiciones de vida
digna. Esta es una consideracin importante porque las contradicciones que
se dan al interior de los movimientos sociales y polticos conectados con las
luchas por el agua a menudo expresan la existencia de intereses materiales,
creencias, valores, principios y fines de carcter frecuentemente antagnico y, a veces, incluso irreconciliables. Aunque dichas contradicciones no
sean necesariamente inevitables o irresolubles, s es importante reconocer que las mismas son el resultado de procesos histricos especficos que
caracterizan el desarrollo del movimiento ambientalista en general (vase,
por ejemplo, Martnez Alier, 2002: 1-15), y que tambin se expresan en las
contradicciones que pueden observarse entre los actores involucrados en
las luchas por el agua en Amrica Latina y en otros lugares.
Por ejemplo, muy frecuentemente los actores que estn involucrados
en luchas orientadas a la proteccin de ecosistemas acuticos frgiles y de
la vida silvestre acutica (por ejemplo, vase WWFLA, 2011) han mantenido
silencio con respecto a la rpida expansin de la privatizacin del agua en
esos mismos territorios, a pesar de las enormes consecuencias que dichas
polticas tienen en relacin a la gobernabilidad democrtica y la justicia
social. Lo opuesto tambin es cierto con frecuencia, ya que como tendencia los actores que han estado al frente de la lucha contra la privatizacin
del agua han puesto menos nfasis sobre los problemas especficos vinculados a la necesidad de proteger y recuperar fuentes de agua que han sido
histricamente objeto de una gestin ecolgicamente deficiente por parte
de agentes pblicos y privados. Ms an, con frecuencia los actores que
luchan por la defensa del acceso universal a los beneficios derivados de la
gestin social del agua han tenido grandes dificultades para adoptar una
posicin crtica con respecto a las polticas gubernamentales fundadas en
la construccin de infraestructuras hidrulicas de gran escala, como son las
represas, las hidrovas o los transvases de cuencas, entre otros ejemplos,
muchas de los cuales tienen impactos negativos tanto sobre los ecosistemas
acuticos como sobre las poblaciones humanas.
Esta ltima contradiccin es un elemento crucial en los conflictos por
el agua que afectan a muchos de los proyectos de desarrollo implementados
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en Amrica Latina, en los cuales la construccin de grandes infraestructuras, con demasiada frecuencia, ha causado el desplazamiento forzado de
poblaciones indgenas y de color, la expropiacin autoritaria de derechos
de agua sin compensacin adecuada y daos irreversibles a los ecosistemas. Estas polticas han dado lugar, recurrentemente, a casos de corrupcin
pblico-privada y a la reproduccin de formas de injusticia socio-ambiental
en el acceso a los beneficios derivados de la construccin de dichas obras,
trtese de proyectos de agua para consumo humano, para irrigacin o para
la proteccin de las poblaciones contra eventos extremos como son las
sequas o las inundaciones (por ejemplo, vase Valencio, 1995; Boelens y
Hoogendam, 2002).
Actualmente existe un gran nmero de obras de infraestructura hdrica
en Amrica Latina enmaraadas en luchas sociales surgidas de los impactos
sociales, polticos, econmicos, culturales y ambientales de estos proyectos,
-las hidrovas, represas y otras obras- que son parte del Plan Puebla-Panam
en Mxico y Centroamrica, y de la Iniciativa para la Integracin de la
Infraestructura Regional (IIRSA) en Sudamrica (vase, entre otras fuentes,
MAB, 2011; OLCA, 2011, REDLAR, 2011, TRAGUA, 2011).
Una distincin analtica ms fundamental, siempre en la perspectiva
de este trabajo, lleva a diferenciar las confrontaciones entre las fuerzas
socio-econmicas y polticas que impulsan la expansin y consolidacin de
relaciones capitalistas, en particular, mediante la aceleracin y extensin
del proceso de mercantilizacin del agua, y las diferentes formas de resistencia contra el avance de formas hegemnicas de gestin y gobernabilidad
del agua. Estas luchas de resistencia adoptan un amplio rango de estrategias y vocabularios de protesta (Guha y Martnez-Alier, 1997: 11-16), que
van desde la defensa de los derechos indgenas y la denuncia del racismo
hdrico hasta la recuperacin de los bienes comunes y pblicos y la bsqueda del reconocimiento de un derecho humano al agua. El anlisis de
este aspecto de las luchas por el agua requiere tomar distancia con respecto
a los discursos y a los objetivos declarados de los actores y una consideracin cuidadosa de las tendencias estructurales tanto como de la direccin
que toman dichos procesos en ltima instancia ya que las dinmicas son,
en gran medida, autnomas de las preocupaciones ms inmediatas de los
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participantes. La comprensin de la relacin entre la dimensin subjetiva


de las luchas y las tendencias estructurales y direccin general del proceso
est frecuentemente ms all del alcance de los actores, en gran medida
debido al carcter multi-dimensional y trans-temporal de dicha dinmica.
Por ejemplo, en los debates contemporneos sobre la privatizacin del agua
en Amrica Latina frecuentemente se reifica la tensin entre lo pblico y
lo privado, lo cual tiende a obscurecer el hecho de que a pesar de las aparentes contradicciones entre agentes pblicos y privados, ambos bandos
contribuyen al avance y consolidacin de formas capitalistas de gestin
del agua fundadas en modelos de gobernabilidad democrtica y ciudadana
meramente formales, no substantivos. Esto puede verse en la prctica, y no
solamente en Amrica Latina, en las reformas introducidas desde la dcada
de 1980 en las empresas de agua y saneamiento de propiedad y gestin
pblicos. A partir de dichas reformas se espera que estas empresas presten servicios esenciales para la vida como los de agua y saneamiento sobre
la base de principios mercantiles y se les exige que abandonen la nocin
de que dichos servicios constituyen un derecho social o un bien pblico,
no digamos ya un derecho humano. Este proceso de transformacin de las
empresas pblicas en entes que se comportan como empresas privadas
cuyo objetivo prioritario es la produccin de ganancia antes que la satisfaccin de las necesidades esenciales de las poblaciones ya se encuentra muy
avanzado en Amrica Latina, incluyendo el caso de algunos pases cuyos
gobiernos se ubican nominalmente a la izquierda del espectro poltico. Esta
situacin es un ejemplo de que el proceso de expansin de consolidacin de
formas capitalistas de gestin y gobernabilidad del agua es en gran medida
autnomo del carcter pblico o privado de los agentes involucrados.
En relacin a lo anterior, cabe aclarar que la identificacin de esta ambigedad en las confrontaciones entre lo pblico y lo privado no significa
que debamos perder de vista la distincin entre privatizacin (en sus diferentes formas) y gestin pblica del agua y sus servicios. En este sentido,
existen lecciones muy importantes derivadas de ejemplos excelentes identificados en Amrica Latina, particularmente en Brasil, Venezuela, Mxico,
Uruguay, Argentina, El Salvador, Bolivia y Per, entre otros casos, donde los
actores han desarrollado una comprensin muy clara de estas complejidades:
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como tendencia general sus luchas contra la mercantilizacin del agua son
dirigidas indistintamente contra iniciativas privadas o pblicas. Esto se
expresa, por ejemplo, en el hecho de que sus luchas combinan blancos mltiples: la oposicin a la mercantilizacin de servicios esenciales de agua-que
incluye la resistencia contra formas abiertas o disimuladas de privatizacin,
como por ejemplo las asociaciones o partenariados pblico-privados o la
mercantilizacin de las empresas pblicas- intentos de revitalizar la nocin
de que dichos servicios constituyen un derecho social de ciudadana, un
bien comn, un derecho humano tanto como estrategias dirigidas a fortalecer a las autoridades locales y desarrollar asociaciones o partenariados
pblico-pblicos para la gestin eficiente y transparente de los servicios
esenciales de agua y saneamiento (vase, por ejemplo, Balany et. al., 2005;
RED VIDA, 2011). Las iniciativas y prcticas de estos actores estn dando
lugar a formas emergentes, potencialmente emancipatorias, de gestin y
gobernabilidad del agua que requieren apoyo para su profundizacin. Mi
argumento es que dichas iniciativas forman parte de la lucha ms amplia
por la democratizacin substantiva en Amrica Latina.
A pesar de lo breve, esta resea de algunos aspectos centrales de las
luchas por el agua en Amrica Latina no puede dejar de mencionar algunos de los desafos emergentes que confrontan la gestin y la gobernabilidad
democrticas del agua en la regin. Adems de las tendencias mencionadas
anteriormente, que incluyen el deterioro y la contaminacin de las fuentes
de agua dulce, los impactos negativos de las grandes obras de infraestructura
y la expansin penetrante y consolidacin de la mercantilizacin del agua
en diferentes formas, quiero resaltar la existencia de dos fuentes recurrentes y potencialmente crecientes de confrontacin por el agua, que en alguna
medida se encuentran interrelacionadas. La primera de ellas tiene que ver
con el impacto negativo de la rpida expansin de procesos productivos basados en usos intensivos del agua, como por ejemplo la minera y los cultivos
masivos como son los del eucaliptus destinado a la produccin de celulosa,
o de la soja, la caa de azcar, el maz y otros cultivos, que se encuentran en
el centro de la revolucin de los agro-combustibles que est teniendo lugar
en la regin. Aunque el impacto de la minera sobre las fuentes y servicios
esenciales de agua s ha dado lugar a un intenso debate, en el caso de los
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cultivos masivos y especialmente en el de los agrocombustibles se ha sobre


enfatizado el impacto potencial de estos procesos sobre la seguridad alimentaria, mientras que las implicaciones que los mismos tienen en relacin a los
ecosistemas acuticos y a los servicios de agua han recibido mucha menos
atencin, a pesar de que ya son significativas en muchos lugares.
La segunda tendencia que quiero resaltar tiene que ver con las posibilidades de confrontaciones militares conectadas con el control y gestin
del agua y otros recursos naturales, que ya es objeto de importantes
discusiones. Aunque dichas posibilidades de conflicto militar han sido probablemente exageradas en algunos trabajos, lo cierto es que este tema ha
pasado a ser un objeto de preocupacin en la regin, y especialmente en
Sudamrica. Este es el caso, por ejemplo, del Acufero Guaran, el reservatorio de agua dulce subterrneo ms grande del mundo que es compartido
por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Algunos gobiernos han desarrollado incluso hiptesis de guerra basadas en la posibilidad de que fuerzas
militares extranjeras puedan intentar tomar control del acufero. Si bien es
posible que, en forma similar a otras hiptesis de guerra por el agua que se
han postulado en otras partes del mundo, las bases reales para que se produzcan confrontaciones militares por el agua son mnimas. De todas formas,
estas conjeturas reflejan la preocupacin regional por la amenaza potencial
de que el futuro de la gestin y la gobernabilidad del agua en Amrica Latina
se vea fuertemente marcado por una conflictividad creciente entre pases.
Por otra parte, este debate tiene tambin un lado oscuro: la discusin entre
los gobiernos de la regin sobre la posibilidad de confrontaciones militares
internacionales por el agua podra contribuir a obscurecer la persistencia
de conflictos intra-nacionales causados por la desigualdad y la injusticia en
relacin al agua.

Conclusin: las luchas por el agua y el proceso de


democratizacin en Amrica Latina
Como tendencia general la gestin y la gobernabilidad del agua en
Amrica Latina han sido caracterizadas histricamente, con pocas excepciones, por prcticas paternalistas y en gran medida verticales y excluyentes.
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La gobernabilidad del agua, en la perspectiva de este artculo, es un proceso


poltico que involucra el ejercicio del poder por parte de actores sociales
que buscan influir en la eleccin de los fines que deben orientar el proceso
social, incluyendo los medios para lograr el alcance de dichos fines, en este
caso en relacin al control y gestin del agua y sus servicios y a la distribucin de los beneficios (y la proteccin contra los peligros) derivados de
los mismos. Siempre como tendencia general, este proceso ha sido caracterizado por el dficit democrtico, si rechazamos la reduccin del proceso
democrtico a la formalidad de los eventos electorales o su limitacin al
espacio de la poltica partidaria y, ms bien, defendemos una nocin de la
democracia que reclama como principio de partida el ejercicio substantivo
de la ciudadana. Dadas estas tendencias no sorprende, entonces, que en
muchos de los pases de Amrica Latina la historia de la gestin y la gobernabilidad del agua haya estado marcada por conflictos sociales, algunos de los
cuales fueron agravndose desde mediados del siglo veinte debido al rpido
avance de los procesos de urbanizacin e industrializacin. Las polticas de
privatizacin del agua y sus servicios desde la dcada de 1980 y la expansin
generalizada de actividades productivas basadas en consumos intensivos de
agua -que frecuentemente dependen de la explotacin de ecosistemas acuticos ya fragilizados-, han tendido a exacerbar los conflictos relacionados
con el agua preexistentes y a promover la emergencia de nuevos conflictos. Estos eventos y tendencias, sin embargo, se han venido dando en un
contexto de creciente estado de alerta en Amrica Latina sobre las consecuencias ambientales del orden capitalista prevaleciente, el cual tiende a
caracterizarse por la falta de atencin a los procesos ecolgicos cuando no
directamente por prcticas que conducen a la destruccin ambiental. Ese
estado de alerta creciente de la poblacin en parte se expresa en las numerosas luchas por el agua que continan deflagrndose en la regin.
Si bien debe hacerse un esfuerzo para evitar proyectar visiones romnticas de las luchas por el agua en Amrica Latina, estoy convencido de que,
y con relativa autonoma con respecto al nivel de conciencia de los actores
y de sus objetivos declarados, dichas luchas estn ntimamente conectadas con la lucha por la democratizacin substantiva de las sociedades de la
regin. En este sentido, una de las dimensiones cruciales de la lucha es el de
17

la produccin de conocimiento cientfico sobre el tema. En el caso del agua


no hay alternativa a la visin radical del rol de la ciencia: se trata no solamente de estudiar la realidad sino de transformarla.

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19

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20

Captulo 2

Incertezas manufacturadas, tecnocincia


e as polticas da desigualdade:
o caso da gesto da gua1

1. Introduo
A gesto dos recursos hdricos tornou-se uma questo global nas duas
ltimas dcadas. Iniciativas polticas de longo alcance tm sido implementadas, desde medidas para travar os crescentes fenmenos de desertificao
e poluio que afectam os recursos hdricos mundiais a polticas destinadas
a combater as ineficincias na colocao e distribuio da gua para uso
humano em reas rurais e urbanas. Instituies multilaterais e governos
uniram esforos para abrir a gesto da gua ao sector privado, especialmente
em zonas urbanas, na esperana de que as empresas privadas ajudassem
na gigantesca tarefa de actualizar, manter e expandir os servios hdricos,
nomeadamente levar gua e condies sanitrias salubres aos pobres e
contribuir para o esbatimento das desigualdades sociais crescentes (Banco
Mundial, 1998: 1; Savedoff et al., 1999; IDB, 1998: 120).
, todavia, cada vez mais consensual que, apesar dos importantes esforos realizados a partir dos finais da dcada de 70, a batalha para
implementar sistemas de gesto da gua capazes de preencher o objectivo
internacional de fornecerem a cada indivduo no planeta gua suficiente2 e de
1 Originalmente publicado em: Hermnio Martins e Jos Luis Garca (eds.), Dilemas da Civilizao
Tecnologica, Lisboa: Imprensa de Ciencias Sociais, 2003, pp. 199-223. Traduo de Maria Ins
Amaro.
2 A Conferncia da gua das Naes Unidas, em 1977, em Mar del Plata, Argentina, que conduziu
Dcada Internacional do Fornecimento de gua Potvel e Condies Sanitrias (1980-1990), declarou que todos tm direito a ter acesso a gua potvel em quantidade e de qualidade iguais s
suas necessidades bsicas. A Dcada foi oficialmente encerrada pela Consulta Global realizada em

21

serem, simultaneamente, ecologicamente sustentveis,3 economicamente


viveis e politicamente legtimos, est a ser perdida em muitos pases. De
acordo com relatrios recentes realizados pela UNICEF, mais de 600 milhes
de pessoas em reas urbanas do mundo em desenvolvimento continuam a
estar permanentemente expostas a riscos mortais devidos s precrias condies de vida, especialmente falta de gua e condies sanitrias salubres.
Como consequncia, as doenas relacionadas com a gua continuam a estar
entre as principais causas de morte, sendo a razo da morte de cerca de 2
milhes de crianas todos os anos. Para alm disso, cerca de 900 milhes de
pessoas todos os anos sofrem de doenas relacionadas com a gua. Neste
processo, o ciclo da gua fortemente pressionado, devido sobre-explorao dos recursos hdricos e degradao em larga escala causada pelo
abandono de gua inutilizada (menos de 5% da gua inutilizada nos pases
menos desenvolvidos tratada). No entanto, melhorar o acesso gua e a
condies sanitrias salubres no apenas crucial devido aos seus impactos
ambientais e na sade, mas tambm devido aos seus efeitos socio-econmicos mais alargados, por exemplo, atravs do aumento da produtividade do
agregado contribuindo assim para o fechamento do grande hiato de desigualdades no mundo em desenvolvimento (IDB, 1998:120-121).
Compreensivelmente, a gesto sustentada e eficiente dos recursos
hdricos, seja para a irrigao agrcola, a produo de energia hidrulica ou
para o fornecimento de servios hdricos, tornou-se numa das mais importantes questes globais do sculo XXI (IDB, 1998b: 1). Em particular, tal

Nova Deli em 1990, que produziu a Declarao de Nova Deli que apela para alguma [gua] para
todos, em vez de demais para alguns.
3 A Conferncia sobre gua e Ambiente realizada em Dublin em Janeiro de 1992, como reunio de
preparao para a Conferncia sobre o Ambiente e o Desenvolvimento das Naes Unidas (UNCED)
(A Cimeira da Terra), Rio de Janeiro, em 1992, produziu um conjunto de Princpios Orientadores,
os Princpios de Dublin, e uma Agenda de Aco de 40 pginas, que forneceu as linhas orientadoras para o desenvolvimento, gesto e conservao dos recursos hdricos. A UNCED aprovou a
Agenda 21, que incorporou os Princpios de Dublin como parte do seu Captulo 18, Proteco da
Qualidade e Fornecimento dos Recursos Hdricos, e acabou por se constituir na base do desenvolvimento sustentado, incluindo os recursos hdricos.

22

como sublinhado pela Comisso Mundial da gua no Sculo XXI,4 a melhoria dos servios de fornecimento e tratamento de gua continua a ser
crucial para o desenvolvimento das condies de vida de bilies de pessoas, no apenas nos pases menos desenvolvidos. Estes problemas so de
longa durao e, apesar dos enormes esforos empreendidos, o objectivo
de melhorar o acesso das pessoas gua potvel e, particularmente, s condies sanitrias, estabelecido pela comunidade internacional em 1980, no
foi alcanado, ao passo que as necessidades continuaram a crescer rapidamente em resultado da expanso demogrfica e urbana sustentadas.
Apesar de se terem vindo a atingir elevados nveis de sofisticao nos
campos da hidrologia, da engenharia hidrulica e, mais recentemente, da
biotecnologia aplicada gesto da gua, continuamos longe de um pleno
entendimento dos processos histricos, socio-econmicos, culturais e polticos que operam neste campo. Por um lado, estes so processos a longo
prazo, muitas vezes impenetrveis por esforos polticos bem-intencionados dirigidos promoo de uma gesto sustentvel dos recursos hdricos
em reas de actividade especficas. Por outro lado, e apesar das crescentes preocupaes globais com a transferncia transtemporal dos riscos
ambientais de diferentes tipos, na prtica as polticas hidrolgicas implementadas para evitar ou minimizar estes riscos tiveram, at ao momento,
um impacto muito limitado. Este hiato entre os campos de saber tecnocientfico e socio-poltico, defendemos, pode contribuir para explicar porque
que o enorme progresso tecnolgico verificado no sector da gua nas
dcadas recentes no se reflectiu em prticas mais sustentveis de gesto
dos recursos hdricos ou num acesso mais justo e mais abrangente gua
e ao saneamento pela populao, particularmente nos pases menos desenvolvidos. Nesta conjuno, cada vez mais reconhecida a necessidade
de encontrar um equilbrio entre as vertentes tcnica, socio-econmica e
poltica da gesto dos recursos hdricos, que permanecem artificialmente
separadas na prtica e, tambm, em grande parte da literatura especializada. Da mesma forma, o estabelecimento de sistemas de gesto da gua
4 A Comisso assessorada por um grupo de consultores de alto nvel e tem o patrocnio de entidades globais como o Banco Mundial, a UNESCO, a UNEP e a UNDP.

23

social e ambientalmente sustentveis, que tambm sejam economicamente


viveis e democraticamente justificveis um dos mais urgentes desafios
que encaramos.

2. Incertezas da gua
Relacionar os recursos hdricos com a incerteza tornou-se cada vez
mais comum. Por exemplo, a maior parte dos casos com que se ilustram os
actuais debates sobre o risco e a incerteza prendem-se com diferentes tipos
de perigos ambientais, entre os quais se destacam os desastres relacionados
com a gua. Alguns autores burilaram o conceito de incerteza manufacturada, querendo com ele significar que a gerao de novos riscos d-se no
decurso de processos conduzidos pelo Homem, que se supe manterem o
risco sob controlo (Beck, 1992, 1995). Talvez a maior expresso deste desenvolvimento seja o consenso poltico a que se chegou desde os anos 80 no
que concerne necessidade de reduo significativa das emisses de gs do
efeito de estufa para parar o processo de aquecimento global, a que se atribuiu a responsabilidade por grande parte das ameaas ambientais, desde
os cada vez mais frequentes e destrutivos tufes, cheias, furaces e processos de desertificao provocados pelo Homem at re-emergncia de
velhas (que se julgavam erradicadas) e novas doenas epidmicas relacionadas com a gua, incluindo a malria, o dengue e a clera. A preocupao
internacional com estes assuntos levou a uma grande variedade de esforos
destinados a avaliar a dimenso e a escala destes riscos e ao seu controlo.
Obviamente, a ltima incerteza ligada gua a de que para pedir de
emprstimo o ttulo de um relatrio recente da UNESCO se h suficiente
gua doce no mundo para todos. Particularmente a gua para fins agrcolas, que conta actualmente com cerca de 70% do consumo mundial de gua
doce, coloca um desafio crucial: enquanto que a manuteno dos nveis de
segurana dos alimentos necessita de um aumento de 15% a 20% do gasto
de gua at ao ano de 2025, os ambientalistas advogam que, para parar a
desertificao e preservar os recursos hdricos j sobreutilizados, o gasto de
gua dever ser reduzido em pelo menos 10% no mesmo perodo. difcil,
com o actual nvel de conhecimento e tecnologia, prever como poderemos
24

alcanar a segurana nos alimentos e a sustentabilidade ambiental simultaneamente. A este propsito, as atenes esto agora viradas para a aplicao
da biotecnologia gesto da gua, o que inclui um leque diverso de opes,
desde o desenvolvimento de tecnologias moleculares para a deteco e
identificao de micro-organismos patognicos nos sistemas de tratamento
de gua (bio-monitorizao) (OECD, 1996; OECD-WPB, 1999) transferncia de traos genticos para as colheitas com o objectivo de aumentar a
sua tolerncia escassez de gua e assim fomentar a segurana da gua na
agricultura (OECD, 1996; MSSRF, 1999; WCW, 1999). Esta uma audaz tentativa de utilizar a biotecnologia como um instrumento de gesto da procura
de gua e est a ser desenvolvida por companhias multinacionais, como a
Monsanto, com o apoio da comunidade cientfica. Tal como o coloca o pai
da revoluo verde e laureado com o Nobel Norman Borlaug:
Os cientistas esto a adquirir capacidade para inserir genes
(em plantas) que criam defesas biolgicas contra as doenas e
os insectos... e transmitem traos genticos que permitem s
colheitas tolerar melhor condies de seca. Com este poderoso
novo conhecimento gentico, os cientistas tm a possibilidade
de armazenar grandes quantidades de tecnologia numa nica
semente (cit. in CBI, 2000).

Nitidamente nem toda a comunidade cientfica partilha da perspectiva optimista de Borlaug mesmo os investigadores pr-biotecnologia mais
avanados alertaram para o facto de que, dado o limitado conhecimento
sobre os determinantes fisiolgicos, bioqumicos e genticos da tolerncia das plantas e dos microorganismos falta de gua, necessria mais
investigao antes que esta tecnologia possa ser utilizada na manipulao
da resistncia escassez de gua (WCW, 1999). Estas preocupaes generalizaram-se em resultado das discusses cientficas, polticas, econmicas e
ticas convocadas pelos recentes desenvolvimentos no campo da biotecnologia ou engenharia gentica como alguns crticos preferem design-lo.
O debate tem vindo a acompanhar, no s a transferncia transtemporal
do risco associado nova tecnologia, mas tambm outras consequncias

25

transdimensionais das aces actuais e prospectivas, como as que emergem


da produo de novas tecno-espcies, atravs de combinaes diversas de
materiais orgnicos e inorgnicos, desde os animais transgnicos aos sistemas de computador baseados no ADN (Martins, 1996).
Apesar da totalidade da gua doce ser certamente uma considerao
legtima e crucial, uma anlise mais minuciosa do problema demonstra que
a disponibilidade enquanto tal no (e poder no vir a ser num futuro
prximo) o problema mais importante. Diversos trabalhos de investigao
recentemente realizados sugerem que, pelo menos em termos dos volumes
da gua, existe gua doce suficiente para satisfazer as necessidades de todos
os seres humanos. Nesta base, alguns autores sublinharam correctamente
que a ltima verdadeira incerteza da gua a de se somos capazes de assegurar o acesso gua com qualidade adequada a todas as pessoas do planeta
(Samson e Charrier, 1997). Este um problema crucial, dada a crescente
certeza de que num futuro prximo a ocorrncia de conflitos violentos em
torno do acesso e controlo dos recursos hdricos entre e dentro dos pases poder ser inevitvel. Concentraremos agora a ateno neste tpico
especfico.

3. Conflitos em torno da gua


A perspectiva de que os conflitos sociais em torno da distribuio e
localizao da gua sero cada vez mais uma parte chave do panorama
do sc. XXI actualmente uma das maiores preocupaes da comunidade
internacional.5 Consequentemente, ao longo das ltimas dcadas peritos em
segurana internacional tm vindo a alertar para o facto de que a gua se
est a tornar mais importante que o petrleo como potencial fonte de conflitos mundiais (Gleick, 1993). E existem boas razes para este alerta, uma vez
que os recursos de gua doce tm uma distribuio irregular e desnivelada,
que algumas regies do mundo tm reservas de gua extremamente escassas
5 Hans van Ginkel, subsecretrio-geral das Naes Unidas, no Simpsio da gua em Estocolmo, 13
de Agosto 2001 (Financial Times, 14 Agosto 2001, p. 6).

26

e que esses recursos so muitas vezes partilhados por dois ou mais pases.
Estima-se que menos de 10 pases controlam cerca de 60% dos recursos mundiais de gua doce, enquanto que a bacia de cerca de 300 rios e lagos e um
nmero significativo dos lenis friticos so partilhados por dois ou mais
pases (Ohlsson, 1992; Samson e Charrier, 1997). Compreensivelmente, h um
florescente corpo de literatura sobre os conflitos em torno da gua, que
enfatizam os, assim designados, aspectos no militares da segurana internacional (por exemplo, elementos que se podem tornar em alvo para aces
militares), entre os quais a gua e os sistemas hdricos esto em posio de
destaque. Da mesma forma, o papel da mudana ambiental, quer seja de origem antropognica ou no, como causa de conflitos agudos foi explorado e a
gua ocupa um lugar central nesta literatura (Homer-Dixon, 1991).
Apesar de talvez a maior parte desta produo de conhecimento estar
focalizada nos confrontos internacionais advindos do controlo e gesto da
gua, h tambm uma conscincia emergente da dimenso intra-nacional
do problema. Tal como foi recentemente apontado por Mikhail Gorbachev,
actualmente o Presidente da Cruz Verde Internacional, mais pessoas tm
falta de gua potvel hoje do que h duas dcadas atrs (Gorbachev, 2000).
Uma vez que a gua um factor essencial para assegurar o direito humano
universal a um padro de vida adequado para [] a sade e o bem-estar,6
evidente que cada vez mais os governos enfrentam o desafio de se desenrolarem conflitos sociais e polticos originados pela elevao das exigncias
dos cidados de quantidades adequadas e regulares de gua potvel.
Este segundo aspecto do problema conflitos intra-nacionais em torno
da gua , julgamos que at agora tem recebido menor ateno. Existem,
contudo, contribuies importantes para esta questo crucial, entre as
quais se destaca o estudo provocatrio de Donald Worster sobre a construo o imprio hidrulico dos EUA (Worster, 1985; Hundley, 1992).
Mais recentemente, tem surgido um corpo de literatura sobre a segurana
hidrulica, que se esboa a partir da base terica e metodolgica desenvolvida pela investigao em segurana alimentar e enfatiza as interligaes e

6 Artigo 25, Declarao Universal dos Direitos Humanos.

27

contradies entre a gua como recurso natural, como uma comodidade e


como um direito (Webb et al., 1998). Estes autores esto mais preocupados
com a correlao entre pobreza, gnero e, entre outros, etnicidade
e a incapacidade de assegurar o acesso gua, afectando largos segmentos
da populao mundial. Desta forma, o seu trabalho tem alguns pontos em
comum com a designada abordagem dos direitos ambientais, que se baseia
no trabalho de Amartya Sen no que se refere ligao entre a pobreza e as
fomes (Sen, 1981; Mearns, 1995; Gasper, 1993; Gore, 1993).
No contexto desta rea temtica, o meu trabalho focou-se precisamente
no aspecto intra-nacional dos conflitos em torno da gua. Em particular,
gostaria de sublinhar o facto de que, no obstante os avanos formidveis
na tecnologia hidrulica, mesmo nos locais onde h disponibilidade de
gua em quantidades razoveis, o acesso a este recurso vital continua a ser
negado a um nmero elevado de pessoas. Neste caso, as incertezas da gua
podem ser claramente denunciadas como sendo o resultado de um sistema
de desigualdade social que foi e continua a ser confrontado em diversos
contextos. Em ltima anlise, a gesto dos recursos hdricos no apenas
um desempenho tcnico, mas antes uma empresa social multi-escalonada
que requer sempre sistemas mais sofisticados para assegurar a eficincia e
a justia. Neste sentido particular, os conflitos intra-nacionais em torno da
gua que procuram assegurar o direito universal gua so uma expresso
da luta social mais alargada pela expanso e consolidao dos direitos de
cidadania. Isto leva-nos interseco entre risco, governana e cidadania,
que o prximo assunto da nossa ateno.

4. O debate da governana
A actual discusso sobre o risco, e particularmente o risco ambiental,
est intimamente relacionada com a questo da governana, um conceito
que foi pela primeira vez desenvolvido na anlise econmica para o estudo
das corporaes e mais tarde adoptado pela cincia poltica em relao a
novas formas de governo e regulao para alm das tradicionais hierarquias de estado e sistemas de mercado (Hirst, 1994; Held, 1995; Amin, 1997).
Neste domnio, uma extensa literatura foi recentemente desenvolvida
28

reflectindo o debate em curso sobre as transformaes ocorridas no campo


da gesto dos recursos naturais, especialmente desde 1980, quando as
polticas de desenvolvimento sustentvel foram oficialmente adoptadas
a nvel internacional. Alguns autores descreveram estas transformaes
como a passagem de um modelo baseado no monoplio estatal para um
novo modelo baseado no que alguns chamam de pluralismo pragmtico
(Esman, 1991).
Talvez um dos elementos chave deste corpo de literatura largamente
inspirado pela perspectiva neoliberal sobre a reforma do estado, apesar de
no redutvel ao quadro de pensamento neoliberal tenha sido o reconhecimento do carcter multi-nivelado e multi-sectorial dos regimes de
gesto. Assim, os sistemas de governana incluem as formas clssicas de
autoridade incorporadas nos regimes de gesto do estado (hierarquia), mas
tambm compreendem os da gesto privada (competio de mercado) e do
sector do voluntariado (participao) (UNDP, 1997; Picciotto, 1997)7. Em
consonncia, o modelo da governana multi-escalonada seria caracterizado
por uma combinao de estruturas hierrquicas, dinmicas participativas,
aces associativas e mecanismos de mercado e seria fundamentalmente
baseado numa cultura de dilogo, negociao, cidadania activa, subsidariedade e fortalecimento institucional (Comisso Europeia, 2001).
A este propsito, um aspecto crucial do debate da governana a
relao entre as incertezas manufacturadas, que caracterizam a cidadania
e sociedade de risco Beck (1992a, 1992b, 1998) contemporneas e que provocaram uma inflao das formas de cidadania, incluindo a tecnolgica,
ecolgica e ambiental (Frankenfeld, 1992; Steenbergen, 1994; Newby,
1996; Mehta, 1998). O debate contribuiu para especificar mais e at expandir as tradicionais categorias da cidadania, tal como foram estabelecidas

7 Ver tambm o conceito de governana de interesses proposto por Streeck e Schmitter (1985)
em relao ao qual estes autores consideram um quarto modelo de ordem social, o modelo associativo, que funciona ao lado das ordens tradicionais incorporadas no estado (hierarquia), na
comunidade (dinmicas participativas) e no mercado (livre competio). Ver tambm o conceito
de acordos institucionais policntricos aplicado por Elinor Ostrom (1993) e outros autores
gesto dos recursos naturais.

29

pelo socilogo britnico T.H. Marshall,8 no sentido de incluir o direito


informao e ao consentimento informado, acrescendo ao direito de participao, tendo em conta a inovao tecnolgica e as suas potenciais ou
efectivas aplicaes.
Neste sentido, h questes importantes relativas ao debate da sociedade
de risco que permanecem obscuras, sem resposta ou no exploradas pela
literatura. Por exemplo, quem so (seriam) os sujeitos polticos e sociais (os
cidados) da sociedade de risco? Se o risco se prende com a tomada de conscincia de perigos e riscos cada vez mais sofisticados e multifacetados e se
os sujeitos da sociedade de risco so definidos em termos da sua conscincia
do risco, no querer isto dizer que a sociedade de risco tambm acarreta
formas mais sofisticadas e multifacetadas de produzir e reproduzir a desigualdade social? Como que um acesso justo participao em processos
vitais de informao, exigido para garantir um nvel seguro de conscincia
do risco, poder ser alcanado no presente (e, presumivelmente, no futuro)
contexto de crescimento em quantidade e complexidade das unidades de
informao? E, no querer isto tambm dizer, que nos cenrios previstos,
tanto o impacto real dos riscos e perigos como o espectro alargado de escolhas possveis, as trajectrias seguiro um (previsvel) padro de distribuio
muito titubeante, tal como j sugerido pelo impacto real da maior parte
dos desastres em larga escala tais como cheias, secas e surtos epidmicos
causados por super-vrus resistentes s drogas? No ser a emergncia da
sociedade de risco semelhante ao que outros chamam um novo modo de
desenvolvimento, informacionalismo, onde as redes globais de riqueza e
poder interligam pontos nodais e indivduos valorizados por todo o planeta,
ao mesmo tempo que desligam e excluem extensos segmentos das sociedades, regies e mesmo pases inteiros? (Castells, 1996: 24-25). No sero as
sociedades de risco e em rede (informacionais) duas faces da mesma moeda?
E quanto aos excludos e desligados? Como que o processo de excluso
se desenvolve atravs da emergncia da sociedade de risco? E como que
estes reagem (ser que reagem?)?
8 Marshall (1992) concebeu o referencial clssico para o estudo sociolgico da cidadania e sugeriu
trs grandes tipos de direitos de cidadania: cvicos, polticos e sociais.

30

4.1. Governana, conflito e cidadania


A este respeito, a contribuio feita pela abordagem da governana
anlise dos conflitos intra-nacionais muitas vezes o resultado das reaces dos cidados contra a excluso e a desigualdade social tem sido
muito modesta. Em particular, se se permanecer no mbito desta literatura muito difcil aprofundar a anlise dos conflitos para alm das suas
dimenses tecno-burocrticas. Mesmo no caso daqueles autores que so
sensveis aos processos de longo prazo e que examinam as formas institucionais no capitalistas, tais como, por exemplo, Elinor Ostrom (1990), em
ltima anlise, a estabilidade dos sistemas polticos e socio-econmicos
existentes que continua a ser a sua preocupao central. Por esta razo, talvez se pudesse afirmar que a principal contribuio dada por esta literatura
foi o emprstimo de um referencial terico talvez mesmo ideolgico
expanso sem precedentes dos mecanismos de mercado a quase todas as
esferas da interaco humana, incluindo a gesto de recursos naturais como
a gua.
Assim, apesar do facto de que a abordagem da governana reconhece
formalmente o carcter crescentemente multi-escalonado e multipolar da
estrutura de governana dos sistemas complexos, em ltima anlise, privilegia os mecanismos de mercado e os seus agentes, a que foi atribudo um
papel de liderana entre outras componentes do complexo da governana.
Em larga medida, pode defender-se que o consenso emergente desta literatura contribuiu para legitimar os processos polticos e socio-econmicos
particulares que promoveram a proeminncia da competio capitalista
sobre outros domnios da governana como o Estado ou a sociedade civil,
no contexto de um modelo tecnocrtico de desenvolvimento. Talvez o
melhor exemplo deste processo possa ser encontrado no consenso gerado
por esta literatura em favor da privatizao (isto , o sancionamento dos
direitos de propriedade privada) e a adequao da natureza como instrumentos chave para controlar riscos como o de esgotamento dos recursos
naturais (gua, florestas, ar, pesca, etc.). Na verdade, o mpeto para o mercado foi muito alm o seu papel controverso de estratgia defensiva contra

31

a, assim designada, tragdia dos comuns e j se estendeu aos prprios


fundamentos da vida humana: mesmo os territrios do mapa gentico, a
ser decifrado pela indstria biotcnica, j esto a ser objecto de privatizao e mercantilizao com uma rapidez que alguns descreveram como a
conjugao da posio do mercado com a posio da tecnologia (Martins,
1998a: 104-105).
Este processo foi diversas vezes causa de que os papis do Estado e dos
cidados comuns na definio, proteco e promoo do interesse pblico
se tenham gradualmente desgastado pelo movimento mundial claramente
em favor da privatizao e da comercializao do sector pblico. Em muitos
casos, e contrariamente retrica predominante, na prtica estas polticas
no trouxeram nem servios melhorados nem maior controlo das pessoas
comuns sobre o antigo sector pblico. Em vez disso, permitiram que interesses corporativos aumentassem o seu domnio sobre as principais alavancas
do poder econmico (Martin, 1996). Contudo, a expanso e aprofundamento dos processos de privatizao e mercantilizao custa do interesse
pblico no acontece num vcuo social. Historicamente, estes processos
sempre suscitaram a resistncia social e poltica de importantes sectores
sociais que pretendem proteger os seus interesses dos efeitos dos mecanismos de mercado (Schmidt, 1993) e no surpreendente que as actuais
tentativas encontrem resistncia de sectores alargados da populao mundial. Voltando ao caso da gesto da gua, em muitos pases a privatizao
dos servios hdricos tornou-se num assunto poltico e social quente. Na
Amrica Latina e na frica, por exemplo, a oposio aberta s polticas de
privatizao e o no cumprimento (por exemplo, recusa ao pagamento das
contas da gua) generalizou-se, dificultando os processos de privatizao
e resultando mesmo no cancelamento de concesses e consequente reverso de responsabilidades por este servio para o sector pblico (Tamayo et
al., 1999; Hardoy et al., 1999; Bond, 1997). Isto no est, porm, a acontecer
apenas nos pases menos desenvolvidos. No Reino Unido, os servios hdricos que foram privatizados durante o perodo Thatcher esto a encontrar
dificuldades crescentes em sobreviver como entidades privadas lucrativas
e alguns deles j adoptaram formas de gesto alternativas, que incluem a

32

total ou parcial colectivizao das companhias.9 O caso do Reino Unido oferece um exemplo claro das dificuldades que envolvem a governana dos
sistemas de gesto da gua orientados para a consecuo dos objectivos
contraditrios de proteco ambiental, de resposta crescente procura de
gua, de gesto como um negcio privado e de serem democraticamente
responsveis perante os cidados.
4.1.1. Ser suficiente? Manufacturao das desigualdades
sociais e da escassez de gua
Voltemos atrs, questo do conflito intra-nacional em torno da gua.
Tal como acima mencionado, apesar de formalmente a ltima incerteza da
gua ser a de se existe no mundo gua doce suficiente para satisfazer as
necessidades de todos os seres humanos, de facto, a questo mais crucial
reporta justia no acesso e distribuio do recurso. um facto bem documentado que mesmo onde existe gua suficiente, muitos seres humanos
no tm acesso sua parte.10 Pedindo de emprstimo as concluses de
Amartya Sen sobre o anlogo problema da fome, escassez a caracterstica
das pessoas no terem o suficiente [...], no a caracterstica de no haver
suficiente. Enquanto os ltimos podem ser a causa dos primeiros, essa apenas uma de vrias causas. (Sen, 1981: 1). Na perspectiva da abordagem
dos direitos de Sen, a chave para compreender porque que as pessoas
morrem de fome no pode ser procurada em termos de disponibilizao
de comida por cabea, uma vez que as fomes podem ocorrer mesmo sem
9 A gua de Yorkshire, por exemplo, pretende transferir a responsabilidade pela rede de fornecimento de gua para uma espcie de organizao comunitria, mantendo a parte de gesto em
mos privadas. Em Gales, os servios hdricos j mudaram de propriedade e gesto privada para
uma mistura de propriedade e gesto privada e pblica (OFWAT, 2000a, 2000b, 2000c).
10 Aprendemos que a escassez e o conflito em torno da gua pode acontecer mesmo onde os recursos
hdricos so abundantes. Por exemplo, Guayaquil, a maior cidade do Equador, atravessada pela
gua do rio Guayas, no entanto 35% da populao no tem acesso a gua potvel e a cidade est
sujeita a faltas de gua crnicas. Uma duradoura estrutura de desigualdade social, clientelismo
poltico e de conluio entre as autoridades e os empresrios privados da gua contam-se entre os
principais factores que explicam as deficincias dos sistemas hdricos da cidade, que esto na base
de muita insatisfao poltica e social. A descrio pode ser facilmente generalizada a vrias cidades nos pases em desenvolvimento (Swyngedouw, 1995; Swyngedouw et al., 2001; Castro, 2001).

33

haver um declnio na produo alimentar ou na disponibilizao por cabea


(Sen, 1990: 37). Pelo contrrio, o autor defende que independentemente das
suas causas particulares (por exemplo, secas, cheias, presso inflaccionria
geral, perda de emprego francamente recessiva, entre outras) uma fome
reflecte uma falha generalizada de uso dos direitos de seces substanciais
da populao, uma situao que tambm pode ser resultado de diversas causas (idem: 36). Em suma, o principal problema no tanto a disponibilidade
de comida, mas antes a capacidade que os indivduos e as famlias tm de
estabelecer um comando sobre esta, uma situao que o autor designou de
problema de apropriao.
A discusso de Sen sobre a independncia entre a produo per capita
de alimentos e os segmentos que passam fome, traz luz sobre o anlogo
problema da disponibilidade de gua per capita (na verdade, consumo de
gua per capita) e da generalizao das doenas relacionadas com a gua e
da morte provocada pela falta de gua potvel. Avanando nesta discusso,
a questo que uma elevada produo de gua por cabea num determinado pas ou regio no assegura que os indivduos e famlias tero um
acesso justo e adequado aos servios hdricos.11 A distino entre direitos
e concesso efectiva de direitos feita por Sen certamente crucial para um
entendimento mais claro de como os recursos so socialmente controlados
e acedidos. De uma forma geral, a gua tornou-se numa das comodidades
essenciais de que os indivduos e as famlias necessitam para assegurar a sua
sobrevivncia. Infelizmente, o reconhecimento formal do direito gua, ou
mesmo a concesso formal de direitos de propriedade sobre ela, no assegura o acesso a este recurso vital de uma forma regular. Direitos formais
podem ser conferidos s pessoas, por exemplo, o direito ao trabalho, habitao, sade ou, como alguns acadmicos sugeriram, gua (Gleick,1999;
11 Por exemplo, o volume de fornecimento de gua na rea Metropolitana da Cidade do Mxico
(MCMA) em mdia de 300 litros per capita por dia (pcpd), bastante acima do padro mnimo
internacionalmente aceite de 100 litros pcpd. No entanto, enquanto que nalgumas zonas o consumo de gua pcpd superior a 1000 litros, em extensas reas da metrpole milhes de pessoas
tm em mdia 5-10 litros pcpd durante longos perodos e a gua muitas vezes no potvel para
consumo pessoal (Castro, 2001). 100 litros pcpd a quantidade necessria para satisfazer necessidades bsicas, tais como beber, lavar e cozinhar; s um litro necessrio para beber todos os dias
(Clarke, 1991: 19).

34

Petrella, 2001). Estes direitos podem ser formalizados numa carta nacional,
mas esta concesso de direitos no garante s pessoas o direito efectivo e
sustentado a ter um bom emprego ou uma casa ou servios hdricos durante
toda a sua vida. A passagem das concesses aos factos afectada por uma
quantidade de factores variveis que podem at incluir a perda temporria ou permanente dos meios bsicos e, assim, privar o indivduo dos
seus direitos. Tal como foi sarcasticamente expresso por um protagonista
dos conflitos urbanos em torno da gua que estudmos, em alguns lugares a estao das secas j se prolongou por 15 anos.12 Assim, a escassez de
gua no apenas o resultado natural do ciclo hidrolgico, mas tambm
resultado das interaces entre os factores fsico-naturais e socio-polticos.
Apesar dos enormes progressos tecnolgicos realizados no campo da gesto
hidrulica, a produo e reproduo de desigualdades sociais duradouras
continua a ser um factor determinante subjacente incerteza da gua.

5. Produzir conhecimento sobre os conflitos em


torno da gua
Contribuir para esclarecer os problemas de investigao acima expostos requer a explorao das interligaes entre os processos fsico-naturais
e socio-polticos de uma forma interdisciplinar. O debate em desenvolvimento sobre o risco fornece provas fortes do facto de que normalmente as
aces racionalmente planeadas e direccionadas para o controlo da natureza pelos seres humanos produzem efeitos no intencionais, tanto no
sistema social como no natural. Um bom exemplo disto a tomada de controlo sobre o fogo pelos seres humanos, que foi examinada pelo socilogo
holands Johan Goudsblom (1992) no seu estudo intelectualmente provocatrio sobre Fire and Civilization. Seguindo os contributos de Norbert Elias
(1994) sobre os aspectos ecolgicos, psicolgicos e sociolgicos do processo
civilizacional, Goudsblom salientou o da interligao do controlo humano
sobre questes no humanas, interhumanas e intrahumanas por relao

12 Metrpoli, Cidade do Mxico, 30 de Maio 1989, p. 2.

35

ao controlo do fogo. Cada inovao conducente ao domnio da utilizao


do fogo trouxe novos perigos e riscos, ao mesmo tempo que tambm abriu
um amplo leque de novas trajectrias para o desenvolvimento societal e
individual: aumentou a produtividade humana e as capacidades fsicas melhorando as possibilidades de vida das pessoas ao mesmo tempo que tornou
os seres humanos vulnerveis a meios de destruio mais poderosos. Porm,
um dos resultados-chave imprevistos do processo de longa durao de controlo do fogo tem sido a distribuio desigual do conhecimento, que a longo
prazo transformou questes tais como a anlise dos riscos envolvidos no
controlo do (as cada vez mais sofisticadas formas e usos do) fogo em matria
para peritos.
Este desequilbrio ainda mais acutilante noutros campos do desenvolvimento tecnolgico, como nos casos das alteraes climticas induzidas
pelo homem e da inovao bioindustrial, em que a vasta maioria das pessoas, mesmo entre a classe mdia mais letrada, no detm uma compreenso
bsica destes processos, enquanto que as trajectrias de risco destes acontecimentos so imprevisveis mesmo para os peritos envolvidos. O caso dos
recursos hdricos, transformados para sempre em H2O, no uma excepo.
Mas, centremo-nos agora neste tpico de um ngulo diferente e olhemos os
conflitos emergentes em torno do controlo, da gesto e da distribuio dos
recursos hdricos sob a perspectiva do conflito em torno da gua como um
objecto de conhecimento.
5.1. O conflito em torno da gua como um objecto de
conhecimento
Apesar de existirem cada vez mais provas demonstrativas de que os
processos envolvendo os conflitos da gua so largamente autnomos das
condies fsico-naturais e tecnolgicas, tem sido muito difcil alcanar um
modelo interdisciplinar que possa avanar com uma descrio e explanao
integrais do problema. Uma razo essencial para isto, defende-se aqui, a
de que as condies para a observao cientfica do carcter social da ordem
fsico-natural se desenvolveu de uma forma muito lenta e fragmentada

36

e sofreu de estagnao, inrcia e at mesmo esquecimento em muitos


aspectos.13
No que se refere poltica da gua, pode defender-se que o conhecimento da dimenso social dos processos envolvidos quase negligencivel
comparado com a acumulao alcanada noutras reas como a hidrologia,
a engenharia hidrulica e, mais recentemente, a biotecnologia aplicada
gesto da gua. Para alm disto, a fragmentao do conhecimento acumulado, que reproduzido ao longo das linhas das culturas epistmicas
que tal como noutros campos se desenvolveram de uma forma muito
desligada (Knorr Cetina, 1999), continua a ser um obstculo crucial para
a compreenso dos processos que reforam os conflitos da gua. Desta
forma, os corpos de conhecimento que podero um dia ser catalizadores de
nveis mais elevados de restruturao cognitiva na rea, permanecem hoje
estranhos e esquecidos uns em relao aos outros, entrincheirados nas suas
auto-perpetuadoras maquinarias de conhecimento (idem) e estruturas
de poder. Todavia, a nossa tarefa no analisar a importncia relativa do
peso poltico das diferentes disciplinas e profisses envolvidas na gesto da
gua, uma vez que estaria para alm do mbito deste documento. Em vez
disso, o nosso objectivo salientar alguns dos obstculos epistemolgicos
que continuam a impedir a compreenso dessas inter-relaes entre os processos fsico-naturais, tcnicos e socio-polticos que reforam os conflitos
da gua.
5.2. Sujeitos epistmicos
Nesta relao, propomos examinar certos actores no seu papel de
sujeitos epistmicos,14 ou seja, como possuidores e produtores de corpos distintivos de conhecimento em relao gua como objecto de pesquisa
cientfica, que podem estar incorporados em instituies, em equipas de

13 Para uma reviso recente das descontinuidades histricas no tratamento das questes ecolgicas
nas cincias sociais, ver Foster, 1999.
14 Pedimos o conceito de emprstimo a Jean Piaget. Ver, por exemplo, Piaget, 1971, pp. 138-140.

37

trabalho, bem como serem indivduos. No nosso trabalho anterior,15 identificmos trs sujeitos epistmicos. Os dois primeiros, a quem chammos o
perito e o funcionrio,16 adquiriram um elevado grau de poder e autoridade
social no campo da gesto da gua. O terceiro, o cientista social, est longe de
ser um elemento novo neste campo mas, na nossa perspectiva, teve um grau
de influncia limitado no sector at ao presente.
O engenheiro hidrulico ser talvez o principal exemplo do perito
neste contexto. Este sujeito representa uma acumulao de conhecimento
altamente sofisticada sobre os aspectos fsico-naturais e tcnicos da gesto da gua e historicamente ocupou uma posio central no campo. Mais
recentemente, os peritos econmicos e financeiros tambm se juntaram
aos engenheiros hdricos no desenvolvimento de peritagem tcnica e no
comando do poder no campo da gesto da gua.
O funcionrio poltico17 tem de lidar com processos que caem fora do
domnio tcnico do perito. Estamos aqui a pensar em funcionrios polticos
que ocupam posies no sector hidrulico, que tm de lidar com questes
como o descontentamento popular em relao distribuio dos servios
hdricos, as caractersticas sociais e econmicas da populao que podem
afectar o seu acesso aos servios hdricos ou os valores econmico, social,
psicolgico e ambiental da gua (SARH, 1981: 14). Enquanto o perito considera estes aspectos como externalidades,18 na perspectiva do funcionrio
eles so factores cruciais que podem atingir uma posio muito proeminente na agenda poltica, por exemplo tornarem-se questes chave nos
programas eleitorais e projectos de desenvolvimento.
15 A maior parte dos exemplos utilizados neste documento so retirados da minha pesquisa na rea
Metropolitana da Cidade do Mxico (Castro, 2001).
16 No estamos aqui interessados no processo de implementao, onde os papis dos peritos e dos
funcionrios se misturam, tal como demonstrado h muito tempo por Grindle (1977). O nosso
enfoque nas interaces entre estruturas cognitivas distintas organizadas em torno de domnios artificialmente circunscritos e as possibilidades de coordenaes interdisciplinares entre
elas (Piaget, 1971: 137).
17 Gostaria de salientar o carcter poltico do funcionrio em contraste com a abordagem tecnocrtica referente ao perito.
18 Para uma aplicao do conceito econmico de externalidade das polticas de gesto da gua ver,
por exemplo, Roth, 1988, pp. 238-239.

38

O facto de que muitos funcionrios polticos no gabinete so engenheiros hdricos ou economistas por formao no deve obscurecer o ponto em
discusso. A abordagem quantitativamente orientada dos peritos largamente o produto da racionalidade tcnica que crescentemente penetra as
actividades de gesto da gua e tambm, em sentido lato, a gesto pblica.
Em contraste, o funcionrio incorpora as muitas vezes perspectivas contraditrias baseadas na racionalidade poltica (por exemplo poltico-partidria)
presente nas burocracias hidrulicas.
Finalmente, o corpo de conhecimentos com o qual identificamos o nosso
terceiro sujeito epistmico, o cientista social, tem vindo a preocupar-se com
o entrelaar entre as regularidades sociais e os processos fsico-naturais,
uma tradio que inclui figuras do sc. XIX anteriores profissionalizao
das cincias sociais. O nosso trabalho resulta da perspectiva deste sujeito e
faz uma tentativa para contribuir para o estabelecimento de coordenaes
interdisciplinares com os outros dois.
A anlise dos conflitos da gua d uma boa ilustrao das diferentes
trajectrias intelectuais representadas pelos nossos sujeitos epistmicos.
Por exemplo, quando os peritos da gua falam sobre os conflitos em torno
da gua habitualmente referem-se a observaes quantitativas.19 Os seus
conceitos (disponibilidade da gua, procura, oferta, consumo, custo) aponta
para volumes de gua por unidades de tempo, para sries numricas correlacionando o crescimento populacional esperado com quantidades de metros
cbicos de gua, metros de reservatrios, horas kilowatt, e por a fora, num
certo perodo de tempo. Nesta perspectiva, o conflito o resultado da falta
da correspondncia esperada entre variveis quantitativas.
No entanto, quando os funcionrios falam sobre os conflitos em relao
gua, usualmente fazem derivar a sua noo de conflito de um conjunto
muito diferenciado de unidades observveis. Assim, podem estar a referir-se aos acontecimentos recorrentes de protesto social que acontecem

19 O conceito de unidade observvel encerra uma posio epistemolgica: o objecto de conhecimento no dado, mas antes o resultado da aco de conhecer levada a cabo por um sujeito
particular. Tanto a aco como o seu resultado, a unidade observvel, so determinados pelas
estruturas de conhecimento j existentes. Ver Piaget, 1978, pp. 43-46; e 1977, pp. 342-346.

39

em determinada cidade devido pobre qualidade dos servios hdricos ou


desobedincia civil dos consumidores de gua que decidiram no pagar as
suas contas. Tal como ficou demonstrado no nosso trabalho, estas aces
constituem um tecido intricado quando observadas escala da interaco
diria entre cidados, autoridades municipais e servios hdricos.
Apesar destas diferenas no entendimento do que que conflito da
gua quer exactamente dizer, em ltima anlise recorre-se aos factores
fsico-naturais e tcnicos para explicar estes acontecimentos, passando
por cima do carcter social do processo. aqui que a perspectiva do cientista social pode dar um contributo positivo aclarando os processos sociais
que sustentam a emergncia destes conflitos. Consideremos o seguinte
exemplo.
5.2.1. Tornando as regularidades sociais observveis
No jargo hidrulico, a populao classificada com nomes genricos,
tais como utilizadores ou consumidores. Em pases menos desenvolvidos,
necessria uma categoria adicional de pessoas para reflectir o facto de
amplos sectores da populao no terem acesso s redes formais de fornecimento de gua: no Mxico, por exemplo, so chamados de requerentes
[demandantes], literalmente, aqueles que procuram ser ligados s redes
de fornecimento. O hiato entre estas diferentes categorias de cidados ,
de facto, muito grande, tal como explicitamente reconhecido pelas autoridades: os mexicanos que tm acesso gua potvel, drenagem ou
irrigao esto numa posio privilegiada.20 Em suma, nem todos os mexicanos tm acesso aos servios hdricos (ou seja, so reais utilizadores) e,
de facto, uma grande parte da populao tem falta deste servio essencial.
A explicao clssica dada a esta situao de desigualdade a falta ou o

20 O engenheiro Fernando Gonzalez Villarreal, no seu discurso durante a campanha presidencial de


1982 pelo Partido Institucional Revolucionrio (PRI) (PRI-IEPES, 1982b: 21). Em finais do anos 80
Gonzalez Villarreal tornou-se no nmero um da Comisso Nacional da gua (CNA). Actualmente,
lidera uma das equipas da gua do Banco Mundial.

40

atraso no desenvolvimento devido a uma diversidade de causas21 e, claro, a


constrangimentos tcnicos e fsico-naturais, tais como a escassez de gua
natural, que parece apresentar uma justificao evidente para este estado
de coisas.
No entanto, existem fortes razes para defender que esta explicao
para o acesso diferenciado aos servios hdricos no toma em considerao
uma srie de factores cruciais. Tal como j foi referido, sobejamente conhecido que em muitos contextos onde gua e peritagem hidrulica esto
perfeitamente disponveis, um elevado nmero de pessoas continua a no
ter acesso aos servios hdricos. Muito frequentemente, isto pode ser explicado por factores socio-polticos, tais como a operao de redes de poder
que exercem controlo sobre o recurso. No obstante, gostaria de debruar
a ateno noutros factores estruturais que esto na origem da desigualdade
social no acesso aos servios hdricos no Mxico. Em particular, gostaria
de realar duas exigncias bsicas estabelecidas pelos servios hdricos no
Mxico: a posse legal de terra e a exequibilidade tcnica para o fornecimento dos servios.
Pelo menos formalmente, para terem acesso aos servios da rede
hidrulica os utentes tm de ter um direito legal sua terra, estarem
regularizados, pedindo de emprstimo o jargo da poltica. Em termos
prticos, a regularizao tambm se refere exequibilidade tcnica para
trazer os servios para o bairro. Apesar destas duas exigncias parecerem
extremamente claras no papel, quando observadas em profundidade ambas
envolvem processos altamente problemticos. Acresce a isto, o facto de
serem largamente sujeitas a arbitrariedades das autoridades e de outros
focos de poder nas comunidades. O facto que a populao categorizada
em dois grupos essenciais de acordo com estas caractersticas: regularizados
21 O diagnstico oficial inclui: conservao e manuteno deficientes das redes e das instalaes
electromecnicas; reduzida eficincia na utilizao da gua devido a furos na rede e desperdcio
dos utentes; falta de auto-suficincia financeira nos municpios; baixo rendimento nas agncias
hidrulicas operacionais devido sub-taxao, e problemas polticos e sociais devidos a transferncias de gua entre regies e estados e s mudanas de padro na utilizao do recurso
(SARH, 1981: 49).

41

e no-regularizados. Examinemos estas questo em maior profundidade.


Apesar da regularizao da posse de terra se referir em princpio a aspectos legais formais, de facto, tambm implica outros factores, tais como as
circunstncias socio-econmicas das pessoas envolvidas. No que concerne
a exequibilidade, esta exigncia refere-se a constrangimentos fsico-naturais e tcnicos implicados na introduo dos servios hdricos de rede.
Neste sentido, cerca de dez milhes de pessoas na MCMA, especialmente no
Estado do Mxico, vive em reas urbanas ilegalmente desenvolvidas. Para
alm disso, a maior parte desses centros esto localizados em terras consideradas imprprias para o fornecimento de servios pblicos, tais como os
declives rochosos a sudeste da cidade ou os terrenos a este agora ocupados
em resultado da secagem de lagos, que esto expostos a cheias, na estao
das chuvas, ou a tempestades de areia no perodo da seca (Rowland et al.,
1996: 191).
Na perspectiva dos peritos e dos funcionrios, o hiato entre os requerentes regularizados e no-regularizados extremamente significativo, o que
d um exemplo pertinente dos pontos de vista frequentemente divergentes
destes sujeitos epistmicos. No entanto, ser-se regularizado apenas uma
condio necessria, mas de forma nenhuma suficiente, para se ter acesso
a esses servios. De facto, existem casos de zonas urbanas no regularizadas que foram capazes de ultrapassar a exigncia formal de regularizao
para obter os servios pblicos. Assim, o que inicialmente parecia ser uma
identidade abstracta e universal, a de um requerente ou utilizador, torna-se
muito mais complexa e diferenciada na base das caractersticas sociais e
econmicas das pessoas. Por sua vez, estas regularidades socio-econmicas
e a sua fachada legal e formal determinam quem tem ou no tem direito ao
acesso formal aos servios de gua. Em ltima anlise, uma densa trana de
interaces sociais, entre as quais as relaes de propriedade so paradigmticas, opera como um mecanismo que governa a incluso ou a excluso de
indivduos e famlias no acesso gua. No entanto, esta diviso fundamental
enovoada pela aparente identidade universal do procurador, o sujeito
interpelado pelas autoridades hidrulicas. Se continuarmos no quadro de
referncia dado pelas estruturas cognitivas desenvolvidas pelos sujeitos

42

epistmicos, o carcter social da gesto da gua permanece inobservvel


e os factores cruciais que sustentam a emergncia dos conflitos da gua
so negligenciados ou, na melhor das hipteses, reduzidos a determinaes
fsico-naturais ou tcnicas.

6. Concluso
A nossa concluso recai sobre a perspectiva do terceiro sujeito epistmico, o cientista social tal como foi anteriormente definido. Pode
argumentar-se que este sujeito representa uma longa tradio que desenvolveu as estruturas cognitivas apropriadas para tornar observveis tais
regularidades como conflitos sociais cclicos seja em relao gua ou no.
Apesar disto, o progresso no estabelecimento de coordenao interdisciplinar entre os domnios intelectuais, por exemplo, dos engenheiros hdricos
e dos socilogos, tem sido lento e relativamente infrutfero. O hiato ainda
maior quando consideramos os domnios intelectuais desenvolvidos pelos
tecno-cientistas e pelos indivduos envolvidos no estudo das desigualdades
sociais estruturais. Isto tem efeitos importantes no efectivo entendimento
dos conflitos da gua e, consequentemente, nas possibilidades que podemos ter de evitar as suas consequncias negativas, que afectam quase
sistematicamente os sectores mais vulnerveis da sociedade.
Neste sentido, a perspectiva do cientista social cptica quanto ao
carcter indiferenciado atribudo pelo jargo da gua populao como
requerentes, utentes ou consumidores, o que pressupe a existncia de
um campo de nvel em termos do acesso aos servios hdricos. De facto,
as estruturas cognitivas deste sujeito permitem-lhe tornar observveis os
processos que criam e reproduzem desigualdades socio-econmicas estruturais, tais como os que provocam a falta de acesso a gua segura e condies
sanitrias que afecta milhes de pessoas no Mxico e noutros locais. Assim,
nesta perspectiva, os conflitos da gua no podem ser reduzidos s suas
determinaes fsico-naturais e tcnicas, devem antes ser analisados como
parte integrante de processos mais alargados que estruturam a vida social.
No obstante o facto de que a crua materializao destes problemas na
forma de pobreza da gua e a constelao de problemas sociais que lhe esto
43

associados ter vindo cada vez mais a tornar-se no objecto de esforados


programas e declaraes de poltica em todo o mundo nas ltimas dcadas,
os processos polticos e socio-econmicos que lhe subjazem so, em larga
medida, deixados sem resposta. Assim, aqueles aspectos que para ns constituem as unidades observveis chave para compreender e eventualmente
evitar a incerteza da gua e os conflitos da gua, permanecem largamente
no observadas como objecto de conhecimento.
O nosso trabalho pretende contribuir para o estabelecimento de coordenaes entre as diferentes estruturas cognitivas e culturas epistmicas
envolvidas na produo de conhecimento sobre a gua e particularmente
sobre a gesto social deste recurso. Desta forma, a nossa proposio central
ser a de que a maior parte dos conflitos da gua intra-nacionais deveriam ser considerados como parte e parcela da dinmica que caracteriza
um sistema social fundado na reproduo da desigualdade social estrutural e da excluso social. Em consequncia, defendemos que estes conflitos
fazem parte de uma luta social para um maior e mais justo acesso s condies sociais de existncia. Neste sentido, a sua importncia no pode ser
reduzida s determinaes nem tcnico-burocrticas nem fsico-naturais
da gesto da gua.

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55

Captulo 3

Proposiciones para el examen terico y emprico


de la privatizacin: el caso de los servicios de
agua y saneamiento en Amrica Latina1

Siempre la mayor parte de las inversiones en materia de agua debe


ser del sector pblico, declar a La Jornada Katherine Sierra, vicepresidenta de infraestructura y desarrollo del BM [Banco Mundial], quien
encabeza la delegacin del organismo en el cuarto Foro Mundial [del
Agua] que inici ayer [en la Ciudad de Mxico]. []
Katherine Sierra indic que el BM ha tenido una evolucin muy interesante en la forma en que plantea el tema de las inversiones en el
sector. En los aos 90, debido a la cantidad muy fuerte de recursos
que se necesitan, cremos que el sector privado poda hacer inversiones importantes que podran salvar al sector del agua. Pero no haba
mucha inversin del sector privado; 90 por ciento de los recursos
siguen siendo del sector pblico, aun en las pocas ms fuertes de participacin privada.
La Jornada, Ciudad de Mxico, 17 de marzo de 2006

1 Introduccin
Los argumentos presentados en este artculo se basan en los resultados de una serie de trabajos de investigacin recientes, en particular el
Proyecto PRINWASS (CASTRO, 2004a). Este proyecto examin en perspectiva

1 Una versin previa de este texto fue publicada en: Nueva Sociedad, No 207, 2007, pp. 93-112.

56

comparativa una serie de casos de privatizacin2 de servicios de agua y


saneamiento en frica, Amrica Latina, y Europa, incluyendo ejemplos de
Argentina, Bolivia, Brasil, y Mxico (el Cuadro A-1 en el Apndice ofrece una
descripcin sinttica de los casos de estudio).3 El artculo est estructurado
en funcin de cuatro proposiciones elaboradas a partir de los resultados de
investigacin:
Proposicin No. 1: Las polticas de privatizacin implementadas
desde la dcada de 1990 para reorganizar los servicios de agua y
saneamiento en Amrica Latina han tenido poca relacin con los
problemas especficos de dichos servicios. En los argumentos utilizados para promover estas polticas frecuentemente se present la
privatizacin como solucin a la crisis de dichos servicios, caracterizados entre otros problemas por la falta de cobertura a amplios

2 Utilizaremos en este artculo el concepto de privatizacin en forma genrica para denominar


ciertas formas de participacin privada que caracterizan a las polticas impulsadas por los organismos financieros internacionales y los gobiernos de los pases desarrollados desde la dcada de
1980. En trminos rigurosos, preferimos utilizar el trmino privatizacin para referirnos a una
de las formas que asume la participacin privada: la transferencia completa de la propiedad y la
gestin de empresas pblicas al sector privado (comnmente referida en ingls como full divestiture), pero a los fines de este artculo utilizaremos el trmino en forma genrica. Vase el Cuadro
A-2 en el Apndice para una sntesis de las formas principales que puede adoptar la participacin
privada en la prestacin de servicios de agua y saneamiento. Tambin, utilizaremos en forma
intercambiable los trminos privatizacin, poltica privatista, poltica neoliberal y formas
similares.
3 El Proyecto PRINWASS emple una metodologa combinada (mtodos cuantitativos y cualitativos)
para el anlisis comparativo de los casos en seis dimensiones analticas: econmico-financiera,
ambiental, poltico-institucional, socio-poltica y cultural, tecno-infraestructural, y socio-demogrfica. Los informes del proyecto estn disponibles en forma gratuita y pueden solicitarse
en: http://www.prinwass.org. Los documentos incluyen los informes de los casos de estudio
(AZPIAZU et al., 2003; CASTRO, 2003; CRENZEL, 2003; KALLIS; COCCISSIS, 2003; CRESPO et al., 2003;
MASHAURI, 2003; NYANGERI, 2003; ROZE, 2003; SEPPALA et al., 2003; TORREGROSA et al., 2003;
VARGAS, 2003), los informes comparativos de las seis dimensiones analticas (AZPIAZU; SCHORR,
2004; CASTRO; LAURIE, 2004; CRENZEL; FORTE, 2004; KALLIS; COCCOSSIS, 2004a; TORREGROSA
et al., 2004; VARGAS; SEPPALA, 2004), los informes estratgicos por pas (AZPIAZU et al., 2004;
CASTRO, 2004b; LAURIE et al., 2004; KALLIS; COCCOSSIS, 2004b; MASHAURI, 2004; NYANGERI, 2004;
SEPPALA, 2004; TORREGROSA; KLOSTER, 2004; VARGAS, 2004), y los informes que contienen la
revisin bibliogrfica y las sntesis de resultados (CASTRO, 2002; 2004c; SEPPALA; HUKKA, 2002).

57

sectores de la poblacin, la calidad inadecuada de la prestacin, la


corrupcin o la falta de inversin pblica en la expansin y renovacin de la infraestructura. Sin embargo, nuestro argumento es
que la razn principal para la implementacin de dichas polticas
no fue la bsqueda de soluciones a dichos problemas, sino ms
bien la aceptacin acrtica de una poltica fundada en los principios y argumentos caractersticos de la ideologa privatista, que
resurgi durante la dcada de 1980 y pas a influir el diseo y la
implementacin de polticas pblicas a nivel global, incluyendo
las polticas para los servicios de agua y saneamiento. En nuestra
perspectiva, la crisis real de los servicios fue utilizada y en algunos casos provocada para promover la poltica privatista en este
sector de actividad.
Proposicin No. 2: Los argumentos utilizados para promover las
polticas de privatizacin de los servicios de agua y saneamiento
ignoran la evidencia histrica existente sobre la interrelacin
entre los sectores pblico y privado en la organizacin de los
servicios de agua y saneamiento. En particular, dichas polticas
han desconocido el registro histrico que demuestra que la universalizacin del acceso a estos servicios esenciales en los pases
desarrollados requiri la desprivatizacin de las empresas que
gestionaban estos servicios y la creacin de empresas pblicas,
con inversin pblica. Los argumentos privatistas han reemplazado estas lecciones provenientes de la evidencia histrica con
prescripciones derivadas del marco ideolgico neoliberal que no
tiene fundamento emprico.
Proposicin No. 3: Las polticas de privatizacin implementadas
para reorganizar los servicios de agua y saneamiento en Amrica
Latina han fracasado en el logro de sus objetivos explcitos,
entre los cuales se destacaba la atraccin de capitales privados
para financiar la expansin y la renovacin de infraestructura,

58

la extensin de los servicios a la poblacin no atendida, el incremento de la eficiencia en la gestin de los servicios, el alivio de la
responsabilidad financiera del sector pblico y la reduccin de la
pobreza y la desigualdad, entre los ms importantes.
Proposicin No. 4: Aunque las polticas de privatizacin de los
servicios de agua y saneamiento en Amrica Latina han fracasado
en sus objetivos declarados, la implementacin de dichas polticas
puso en marcha una serie de procesos cuya fuerza inercial continuar ejerciendo influencia en la organizacin y gestin de estos
servicios por un largo tiempo. No solamente las reformas privatizadoras han dejado irresueltos a la mayor parte de los problemas
pre-existentes, agudizndolos con frecuencia, sino que adems
han generado la emergencia de nuevos problemas y obstculos
para la gestin sustentable y democrtica de dichos servicios.

2. Ideologa privatista y polticas pblicas


Las polticas de privatizacin implementadas en los servicios de agua
y saneamiento en Amrica Latina desde la dcada de 1990 han sido presentadas frecuentemente como una solucin tcnica, desprovista de contenido
poltico, a los problemas crnicos que caracterizan a estos servicios en
muchas ciudades y regiones del continente. Por ejemplo, Terence Lee y
Andrei Jouravlev de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
de las Naciones Unidas (CEPAL) afirman que existe amplio apoyo para el
argumento de que la transferencia de empresas de agua y saneamiento
pblicas a manos de monopolios de propiedad y administracin privada
podra incrementar la eficiencia econmica (LEE; JOURAVLEV, 1997, p.8-9).
Ellos enumeran una lista de ventajas que podran resultar de la privatizacin de los servicios, incluyendo reduccin de la interferencia poltica,
restauracin de los incentivos para minimizar los costos, cancelacin de
la captura regulatoria -que ocurre cuando el estado es a la vez prestador y regulador del servicio-, administracin financiera ms efectiva y

59

capacidad de planeamiento a largo plazo que supuestamente no existe en


las empresas pblicas (LEE; JOURAVLEV, 1997).Otro ejemplo es el de Paulina
Beato, Economista en Jefe de la Divisin de Infraestructura y Mercados
Financieros del Banco Interamericano de Desarrollo, quien presenta argumentos muy similares a los de Lee y Jouravlev citados anteriormente y
aade que:
la experiencia demuestra que los sistemas administrados en
forma privada alcanzan ms alta calidad con menor inversin
[] al incorporarse al sector privado la administracin de la
empresa se vuelve independiente de las decisiones polticas.
[] la participacin privada aumenta la capacidad financiera
de los servicios. Por un lado, la participacin privada mejora el
cobro de tarifas y reduce los costos, aumentando de esta forma
el flujo de fondos internos a travs del capital o de deuda [] De
este modo, la participacin del sector privado permite romper
con el crculo de ineficiencia creciente (BEATO, 1997, p. 11-2).

Estos ejemplos podran multiplicarse fcilmente ya que desde fines de


la dcada de 1980 la promocin de las polticas de privatizacin se constituy en una actividad floreciente a nivel global y, particularmente, en
Amrica Latina, la cual qued reflejada en la literatura relevante. Ahora
bien, a pesar del esfuerzo consistente de estos autores por presentar la
privatizacin como un instrumento tcnico neutral, apoltico, no logran
ocultar el carcter esencialmente poltico e ideolgico del modelo. En este
sentido, el anlisis de esta literatura permite destilar lo que podemos denominar los principios clave de la poltica neoliberal para la gestin del agua y
sus servicios, que se ilustran en el Cuadro 1.

60

Cuadro 1. Principios clave de la poltica neoliberal para la gestin del


agua y de los servicios de de agua y saneamiento

a) Los recursos hdricos deben ser asignados a travs del mercado; para esto
deben crearse derechos privados de agua para reemplazar las formas de derechos colectivos o pblicos que puedan preexistir. Los derechos privados deber ser
libremente comercializables;
b) Los servicios de agua deben ser considerados un bien econmico, en el sentido
de ser un bien privado que debe ser adquirido en el mercado; por definicin, una
vez que los servicios del agua pasan a ser considerados bienes privados es posible
excluir de su uso a quienes no pagan; la nocin de que los servicios del agua son
un bien pblico o social debe ser abandonada;
c) Los servicios del agua deben ser provistos por operadores privados, que son
inherentemente ms eficientes que los pblicos; de ser posible, los servicios del
agua deben ser autoregulados mediante mecanismos de mercado y la intervencin estatal deber ser minimizada y, de ser posible, totalmente anulada;
d) Los servicios del agua no son un monopolio natural, como argumentan quienes defienden la intervencin estatal; la mayor parte de las operaciones pueden
abrirse a la competencia, quizs con la excepcin de algunas operaciones bsicas; sin embargo, la existencia de altos costos de transaccin pueden dificultar la
competencia, en cuyo caso es preferible tener un monopolio privado antes que
un monopolio pblico; en este caso tambin es mejor mantener la regulacin al
mnimo o de ser posible, anularla por completo;
e) Los usuarios del agua deber ser convertidos en consumidores, y los tenedores
de derechos en clientes.
Estos principios han sido derivados de la literatura especializada que promueve
la privatizacin de las empresas pblicas y en particular los servicios de agua y
saneamiento. Entre otros ejemplos hemos consultado:
ROTH, 1988; NELLIS; KIKERI, 1989; SNCHEZ; CORONA, 1993; ROGOZINSKI, 1993;
RICHARD; TRICHE, 1994; WINPENNY, 1994; RIVERA, 1996; BEATO, 1997; BROOK
COWEN, 1997a, 1997b; FARLEY, 1997; LEE: JOURAVLEV, 1997; NICKSON, 1997;
PIERCY, 1997; ROEMER, 1997; Banco Mundial, 1998; BROOK COWEN; COWEN,
1998; LEE; JOURAVLEV, 1998; ROGOZINSKI, 1998; LEE, 1999; NEWBERY, 1999; WSPPPIAF, 2002; NELLIS, 2003; BALEN, 2006; Banco Mundial, 2006b.
Fuente: CASTRO, 2006, p. 176-7.

61

Desde otro ngulo, la promocin de la privatizacin de los servicios


de agua y saneamiento estructurada sobre la base de estos principios est
articulada con las directivas provenientes de los organismos financieros
internacionales y otros agentes como las agencias de cooperacin de algunos
pases europeos y los Estados Unidos. Por ejemplo, el Banco Mundial a travs de su Grupo para la Participacin del Sector Privado en Infraestructura
se aboc a la tarea de promover la participacin privada en infraestructura dentro del contexto de sus objetivos generales de apoyar la reduccin
de la pobreza y el desarrollo sustentable (Banco Mundial, 1998, p. 1). El
Programa de Accin del Grupo declaraba que:
La participacin privada ofrece un enorme potencial para
mejorar la eficiencia de los servicios de infraestructura, extender su distribucin hacia los pobres, y aliviar la presin sobre
los presupuestos pblicos que, por mucho tiempo, fueron la
nica fuente de financiamiento. Incentivar un mayor involucramiento privado requiere que los gobiernos cambien su
papel donde ya no proveen servicios de infraestructura en
forma directa sino que ms bien se encargan de fomentar la
competencia entre proveedores privados, regulando en aquellos lugares donde la competencia es dbil, y apoyando al sector
privado en general (Id., p. 1).

En la misma direccin, pero abogando por un curso de accin radical


para privatizar los servicios de agua y saneamiento en los pases menos
desarrollados, la especialista en Sector Privado del Banco Mundial Penelope
Brook Cowen argumentaba a favor de la privatizacin desregulada,
monopolios privados desregulados, y laissez faire donde la provisin
de servicios sea regulada por las fuerzas del mercado y por incentivos econmicos para resolver la crisis de estos servicios (BROOK COWEN; COWEN,
1998, p. 22, 28). La prescripcin era:
La completa privatizacin de los activos del agua y un monopolio
natural desregulado [] La razn principal de la privatizacin desregulada es clara. Un monopolio privado desregulado

62

podra tener un incentivo para atraer al sistema tantos compradores potenciales como resulte posible, para maximizar la
ganancia. De este modo, los monopolios privados desregulados
aumentaran en forma significativa el nmero de conexiones
de agua en los pases en desarrollo. Si la privatizacin desregulada pudiera producir conexiones para los consumidores de
bajos ingresos, ahora abandonados, los pobres terminaran con
mayores ingresos, mejor servicio sanitario, mayor tiempo para
otros emprendimientos y una mayor probabilidad de una larga
expectativa de vida (Id., 1998, p. 22-3).

Sin bien los argumentos de Brook Cowen representan en alguna medida


la versin ms extrema del argumento privatista, ya que pocos autores proponen tan abiertamente la idea de crear monopolios privados no regulados,
el hecho de que la autora ocupara un puesto de importancia estratgica en
el Banco Mundial muestra que este modelo privatista radical cuenta con el
apoyo de sectores importantes dentro de las instituciones financieras internacionales, como lo sugiere la notable crtica de Stiglitz, Premio Nobel de
Economa y ex Economista en Jefe del Banco Mundial:
Al establecer las reglas del juego, los intereses y modos de
pensar comerciales y financieros parecen haber prevalecido
al interior de las instituciones econmicas internacionales.
Lo que ahora prevalece es una visin particular del rol del
gobierno y de los mercados una visin que no es compartida universalmente en los pases desarrollados, pero que est
siendo forzada sobre los pases en vas de desarrollo y las economas en transicin (STIGLITZ, 2002, p. 224-225).

Esta expansin de las reglas de juego privatistas a escala global se


convirti en una cuestin de militancia, particularmente debido a las resistencias encontradas a las polticas de privatizacin en muchos pases. Como
lo sealara un analista favorable a la privatizacin:
Es un hecho que la privatizacin de empresas del estado
en la regin del Africa sub-Sahariana, en Asia y en Amrica
Latina no tendr xito a menos que los pases occidentales

63

industrializados y desarrollados, las instituciones financieras


internacionales tales como el Banco Mundial y el FMI, y otros
donantes continen ejerciendo presin sobre estos gobiernos
para privatizar el sector pblico []. Una vez que el espritu de
libre empresa reine en estos pases en desarrollo a travs de
la privatizacin, emergern la economa de libre mercado y la
democracia (DINAVO, 1995, p. 133).

En este sentido, el Consenso de Washington -entendido como el conjunto de iniciativas polticas orientadas a transformar el rgimen de poltica
econmica de los pases en desarrollo a travs de la desregulacin, la liberalizacin del comercio, la disciplina fiscal y la privatizacin- se constituy en
una cultura compartida ampliamente en el espectro poltico, siendo adoptado en Europa tanto por gobiernos social demcratas como conservadores
y en Amrica Latina hasta por ex defensores del estructuralismo econmico
como la CEPAL. Esta amplia aceptacin de las reglas de juego prevalecientes
ha sido explicada como el resultado de un complejo conjunto de factores, entre los que se incluyen presiones externas, emulacin de polticas,
la expansin de las ideologas neoconservadoras, pragmatismo poltico
en tiempos de profunda crisis econmica, estrategias polticas dirigidas a
cambiar el equilibrio de poder entre actores socioeconmicos nacionales
(MANZETTI, 1999) y tambin, muy notoriamente, briberization (bribe
puede traducirse como coima), el trmino ingls utilizado sarcsticamente por Stiglitz para denunciar la corrupcin asociada con la promocin
de la privatizacin por parte del Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional durante la dcada de 1990 (STIGLITZ, 2002, p. 58).
En este marco, la influencia del gobierno de los Estados Unidos parece
haber ejercido un rol fundamental, ya sea a travs de la accin directa de
los departamentos del gobierno, a travs de las polticas de prstamo de la
Agencia Norteamericana para el Desarrollo Internacional (USAID) o a travs de programas diseados e implementados por instituciones bilaterales
y multilaterales (COMMANDER; KILLICK, 1988, p. 314). Las formas en que se
ejerce esta influencia fueron descritas por un simpatizante de las polticas
privatizadoras:

64

Se ha ejercido presin sobre los pases en desarrollo por


parte de organizaciones internacionales tales como el Banco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), y la Agencia
Norteamericana para el Desarrollo Internacional, para seguir
la poltica de privatizacin como parte de un paquete de
reformas econmicas [cita]. Para que los lderes de los pases en
desarrollo vean a la privatizacin como la mejor alternativa, ellos
tienen que ser entrenados y educados en este campo a travs de seminarios dictados por acadmicos y profesionales activos que tienen el
conocimiento (know-how) en este campo [la cursiva es nuestra]
(DINAVO, 1995, p. 51).

Ostensiblemente, esta agenda privatizadora encontr fuerte oposicin


por parte de diferentes sectores, una reaccin que a menudo ha sido explicada por los promotores de dichas polticas como el resultado del prejuicio
ideolgico y de la ignorancia que existira en los pases en desarrollo en
relacin a los beneficios que podran esperarse de la poltica privatista. Tal
como lo declar un representante de USAID comentando acerca del papel
preponderante que la agencia trata de asumir en la promocin de la privatizacin en el Siglo XXI:
La Agencia Norteamericana para el Desarrollo Internacional
est definiendo direcciones futuras para la asistencia a las privatizaciones basada en la experiencia de los ltimos 15 aos
desde un comienzo modesto en Latinoamrica hasta el reciente
aumento dominado por la asistencia a estados previamente
comunistas. En los pases del centro y este de Europa y en la ex
Unin Sovitica, la privatizacin de empresas administradas
por el estado y el desmantelamiento de los monopolios estatales son crticos para la transicin de estas naciones a mercados
libres [] los pases ms pobres y los gobiernos ideolgicamente
opuestos a la apertura de los mercados en gran parte de la regin
del Africa SubSahariana, el Cercano Oriente, y el sur de Asia necesitarn un continuo soporte tcnico y de polticas, as como tambin
de intervenciones nuevas y creativas [nuestra cursiva] (FARLEY,
1997, p. 10).

65

No cabe duda de que esta cruzada a favor de la privatizacin ha ejercido


una influencia significativa en las ltimas dos dcadas, y es en el contexto de
dicha poltica global que debemos examinar la situacin de Amrica Latina.
En este sentido, afirmamos que las polticas privatistas en los servicios de
agua y saneamiento han sido la consecuencia de una determinacin poltica
a escala internacional, que constituy uno de sus campos experimentales en
la Amrica Latina durante la dcada de 1990 (Tabla 1).
Tabla 1 Proyectos de Privatizacin de Servicios de Agua y Saneamiento
por Regin (1990-2005)
Regin

Nmero de contratos

Valor (US$ en millones)

Asia Oriental y rea Pacfico

139

36,5

19,207

42,6

Amrica Latina y el Caribe

147

38,6

20,971

46,5

Resto del Mundo

95

24,8

4,956

10,9

Total

381

100

45,134

100

Fuente: Resumen elaborado por el Banco Mundial (2006a). Segn el Banco Mundial, estos datos
cubren proyectos en pases con bajos y medios ingresos. Es importante tomar nota del hecho que
estos datos incluyen diferentes fuentes de inversin y que las fuentes privadas no tienen un rol
significativo en este contexto.

Dichas polticas no tuvieron como objetivo principal la resolucin de la


crisis real que afecta a estos servicios bsicos. Por lo contrario, en su diseo
e implementacin se ha ignorado consistentemente un hecho fundamental:
la evidencia histrica disponible muestra que la organizacin socialmente
eficaz y la universalizacin de los servicios bsicos de agua y saneamiento
en aquellos pases que lograron alcanzar estos objetivos requiri la desprivatizacin de dichos servicios y la implementacin de una poltica pblica
centrada en el principio de que los mismos constituyen un bien pblico y un
derecho ciudadano. Este es el objeto de la Proposicin No 2 que desarrollamos en la siguiente seccin.

66

3. El carcter ahistrico de la poltica privatista


Los argumentos utilizados para promover las polticas de privatizacin
de los servicios de agua y saneamiento son de carcter ahistrico ya que
ignoran las experiencias previas sobre la interrelacin entre los sectores
pblico y privado en la organizacin de los servicios de agua y saneamiento.
Dichas polticas han desconocido el registro histrico de la participacin
privada en los servicios de agua y saneamiento y han reemplazado las lecciones provenientes de la evidencia histrica con prescripciones derivadas
del marco ideolgico neoliberal, que no tienen fundamento emprico. En
particular, en la literatura privatista se excluye sistemticamente la referencia al proceso histrico por el cual los pases desarrollados lograron
universalizar sus servicios esenciales de agua y saneamiento. Este proceso,
que tuvo lugar desde fines del Siglo XIX, aproximadamente, en Europa y
en los Estados Unidos, envolvi la creciente regulacin de las empresas
privadas de servicios de agua, y posteriormente, la desprivatizacin de las
empresas y su reemplazo por empresas pblicas, primero a nivel municipal
y, posteriormente, como tendencia, a nivel regional y nacional.
Entre otras razones, para estas reformas se encontraba el hecho de que
las empresas privadas no eran eficientes, tendan a servir solamente ciertas
reas de las ciudades ms importantes porque no tenan incentivos para
extender los servicios a los sectores ms pobres y, adems, no estaban interesadas en desarrollar los servicios de recoleccin y tratamiento de aguas
sucias (se concentraban en los servicios de agua limpia). Existe una amplia
literatura que documenta este proceso histrico en Europa y en los Estados
Unidos (LASKI et al., 1935; MUKHOPADHYAY, 1975; SCHULTZ; MCSHANE,
1978; GOUBERT, 1986; LUCKIN, 1986; WARNER, 1987; MILLWARD, 1991;
FINER, 1997; WARD, 1997; HASSAN, 1998; OGLE, 1999; MELOSI, 2000; PEZON,
2000; NRC, 2002; HUKKA; KATKO, 2003).
El proceso fue similar en Amrica Latina, como lo demuestra una serie
de trabajos recientes y en va de expansin, vase, por citar algunos ejemplos,
Catenazzi y Kullock (1997) para Argentina; Connolly (1970) y Aboites Aguilar
(19980) para Mxico; Prez-Rincn (2002) para Colombia; Swyngedouw
(1999, 2004) para Ecuador; Rezende y Heller (2008) para Brasil. En resumen,
67

la evidencia histrica es concluyente: la organizacin socialmente eficaz de


los servicios esenciales de agua y saneamiento y la consecuente universalizacin de los mismos durante el Siglo XX en Europa y en los Estados Unidos
requiri: a) primero la regulacin y, posteriormente, la desprivatizacin de
los monopolios privados que gestionaban los servicios de agua corriente
desde los Siglos XVIII (en Inglaterra) y XIX (en el resto de Europa, Estados
Unidos, y Amrica Latina); b) el abandono de la nocin de que estos servicios
eran solamente para quienes podan pagar por ellos, y la aceptacin de que
los mismos constituyen un bien pblico y un derecho social de ciudadana,
cuya provisin y satisfaccin universal, respectivamente, debe recaer en
manos del Estado; y c) como consecuencia de lo anterior, la aceptacin de
que estos servicios deben estar a cargo de empresas pblicas o bajo control
pblico, ser de propiedad pblica, y que la mayor parte del financiamiento
requerido debe estar a cargo del Estado.4
Volviendo a nuestro punto principal, la literatura privatista consistentemente ignora o incluso tergiversa la evidencia histrica sobre el
desarrollo de los servicios de agua y saneamiento. Por ejemplo, el Informe
del Desarrollo Mundial 2004 del Banco Mundial tiene un recuadro sobre la
participacin privada en la historia de los servicios de agua y saneamiento
en el cual se alega que los monopolios privados no regulados que servan
la ciudad de Londres en el Siglo XIX habran sido exitosos y que los mismos habran contribuido a la universalizacin de los servicios en esa ciudad
(Banco Mundial, 2003, p.167). Aparte de cometer varios errores histricos,
el texto de ese recuadro omite informacin crucial para entender el proceso
de universalizacin de estos servicios en Londres y en Inglaterra, en general. En particular, el texto no dice nada de las batallas polticas que tuvieron
lugar desde mediados del Siglo XIX para obligar a los ocho monopolios

4 Esto no significa desconocer el rol de formas alternativas de organizacin y provisin de servicios


de agua (y en menor medida, tambin de saneamiento), que en algunos pases, particularmente
en los menos desarrollados pero tambin en ciertos pases europeos (por ejemplo en los pases
nrdicos como Finlandia), han jugado un rol muy importante en la expansin de estos servicios,
como son las cooperativas en zonas rurales o las organizaciones comunitarias. Sin embargo, histricamente la tendencia mayoritaria en la universalizacin de estos servicios se ha fundado
centralmente en el rol del Estado dada la magnitud y la escala del esfuerzo requerido.

68

privados que provean agua a la ciudad de Londres a adoptar estndares de


calidad, extender los servicios a las zonas perifricas y proveer el servicio
a precios accesibles, un largo y difcil proceso que culmin en 1902 con la
desprivatizacin de los monopolios privados y la creacin de una empresa
nica controlada por las autoridades de la ciudad, para el caso de Londres y
de Inglaterra en general como lo sugieren los trabajos de Laski et al. (1935);
Mukhopadhyay (1975); Millward (19910; Finer (1997); Ward (1997); Hassan
(1998). Un dato fundamental en este proceso fue el hecho de que la desprivatizacin de las empresas monoplicas cont con el apoyo mayoritario de
representantes de todo el espectro poltico, ya que incluso los defensores
del liberalismo econmico admitan que servicios esenciales como el agua y
el saneamiento no podan organizarse sobre la base de principios mercantilistas y deban ser provistos y controlados por el Estado. Todava pasaran
varias dcadas ms hasta que, finalmente, se acept que la universalizacin
de estos servicios requera la accin del Estado a travs del financiamiento
de la infraestructura y el control general del proceso, un objetivo que slo
se logr despus de la Segunda Guerra Mundial.
Pero el texto del Banco Mundial (Banco Mundial, 2003, p.167). va ms
all y, adems de presentar una versin distorsionada que ignora la evidencia histrica hace referencia a la re-privatizacin de los servicios de agua
y saneamiento en Inglaterra y Gales que llev a cabo la Primera Ministra
Margaret Thatcher en 1989 sugiriendo que con dicha decisin el orden de
cosas habra retornado a la normalidad, presumiblemente la normalidad
del orden privatista Cabe decir adicionalmente que el informe del Banco
Mundial O BM hace extensivo el argumento histrico al caso de otros
pases, incluyendo a los Estados Unidos, con lo cual extiende tambin la distorsin histrica a otros casos.
El anterior es un breve ejemplo, pero un anlisis de la literatura privatista en general demuestra que la evidencia histrica acerca de cmo se
logr efectivamente la universalizacin de los servicios de agua y saneamiento en los pases desarrollados es sistemticamente ignorada o en el
mejor de los casos distorsionada para fortalecer el caso de la privatizacin.
La historia suele ser convocada para sealar el fracaso del Estado en la
mayora de los pases de Amrica Latina en desarrollar servicios pblicos
69

eficientes y de acceso universal pero el debate crucial acerca de cmo se


logr la universalizacin en los pases que alcanzaron dicho objetivo es simplemente ignorado o manipulado. De este modo, el debate necesario sobre
cmo deben organizarse los servicios esenciales de agua y saneamiento en
los pases menos desarrollados ha sido reemplazado por prescripciones simplistas, derivadas de la ideologa privatista disfrazada de teora econmica
rigurosa e ignorando la evidencia histrica.
En este sentido, y en perspectiva histrica, los resultados de la reforma
privatista de los servicios de agua y saneamiento en Amrica Latina podran
haberse anticipado con cierta certeza: dichas polticas han fracasado en el
logro de sus objetivos declarados. Este es el tema de la Proposicin No. 3 que
discutimos a continuacin.

4. El fracaso de la privatizacin
A pesar de que los expertos privatistas se resisten a reconocer el fracaso de la privatizacin (LEE, 1999; NELLIS, 2003) el caso de los servicios de
agua y saneamiento deja poco lugar a dudas acerca de los resultados negativos de las polticas privatistas en Amrica Latina. No podemos analizar este
tema en detalle dada la brevedad de este artculo, pero hemos examinado
algunos aspectos en mayor profundidad en otros trabajos que pueden consultarse (CASTRO, 2004c, 2005, 2007, 2008; CASTRO; LAURIE, 2004). Aqu nos
concentraremos principalmente en el fracaso de la poltica privatista en dos
temas cruciales: la promesa de la inversin privada y la promesa de reducir
la pobreza y la desigualdad.
Uno de los argumentos centrales que se utilizan para promover la
reforma privatista en los servicios de agua y saneamiento es que la privatizacin contribuira en aliviar la presin sobre los presupuestos pblicos
mediante la provisin de inversin privada fresca (Banco Mundial, 1998,
p.1) y la atraccin de nuevas fuentes [privadas] de capital (WSP-PPIAF,
2002, p.8-10). La evidencia obtenida por nuestro equipo de investigacin,
la cual resulta congruente con resultados similares obtenidos por otros
equipos, revela que las polticas privatistas han fallado en el logro de dicho
objetivo. No solamente el volumen de la inversin privada asociada con
70

la privatizacin de servicios de agua y saneamiento ha sido muy modesta,


sino que el grueso de los recursos financieros captados por las empresas
privatizadas han provenido de la recaudacin, de subsidios pblicos o del
endeudamiento (AZPIAZU; SCHORR, 2004).
Por ejemplo, la Tabla 2 presenta el caso de la empresa Aguas Argentinas
en Buenos Aires, que ha sido recomendada con frecuencia por el Banco
Mundial como un modelo de privatizacin exitosa (vase por ejemplo, Banco
Mundial, 2003, p.168). Como muestra la Tabla, el capital privado solamente
aport el 2.6 por ciento de los capitales invertidos en la empresa entre el
perodo 1993 -2001. Por otra parte, la empresa adopt una estructura financiera basada fuertemente en el endeudamiento, que en algunos momentos
de la dcada de 1990 super el 15 por ciento del total de recursos financieros
disponibles. La mayor parte de esta deuda se tom en mercados internacionales y lleg a representar cerca de un tercio de las ganancias de la empresa
calculadas sobre el patrimonio neto (ASPIAZU et al., 2003).
Tabla 2 - Fuentes de Financiamiento Aguas Argentinas (mayo de
1993-diciembre de 2001) (en US$ y porcentajes)
Fuente

US$ (millones)

Porcentaje

3.640,2

78,1

Incremento neto de la deuda

706,1

15,2

Capital privado (socios)

120,0

2,6

Otros ingresos financieros

140,0

3,0

Otras

54,0

1,1

Total

4.660,3

100,0

Recaudacin

Fuente: AZPIAZU y SCHORR (2004, p. 9).

El caso de Aguas Argentinas no es un caso aislado y ms bien es consistente con el patrn observado en otros casos de nuestro estudio (AZPIAZU;
SCHORR, 2004) y con los resultados de investigacin de otros equipos (HALL,
2002, 2004, 2006; HUKKA; KATKO, 2003). En perspectiva, inclusive el informe
Camdessus sobre formas de financiamiento de los servicios de agua y saneamiento presentado durante el Tercer Foro Mundial del Agua en Japn en
71

2003, un documento claramente enmarcado dentro de la agenda privatista,


reconoci que existen ciertos factores que limitan la contribucin de los
operadores privados en trminos estrictamente financieros (CAMDESSUS,
2003, p.2). De todas formas, como lo ilustra la cita de Katherine Sierra
que encabeza este artculo (La Jornada, 2006), existe un creciente reconocimiento incluso por parte del Banco Mundial de que este objetivo de la
privatizacin ha fracasado y que el mismo se fundaba en la presuposicin
errnea de que el sector privado se convertira en el principal proveedor de
los recursos financieros necesarios para expandir y renovar la infraestructura de estos servicios (Banco Mundial, 2003, p.10-11; KLEIN, 2003; HALL et
al., 2003, p. 5-7).
El segundo aspecto que consideraremos brevemente aqu es el del
fracaso de la reforma privatista de los servicios de agua y saneamiento en
reducir la pobreza y la desigualdad (para una elaboracin ms detallada de
este argumento consultar Laurie, 2006). Este objetivo fue explicitado claramente en los documentos privatistas a partir de mediados de la dcada
de 1990. Por ejemplo, el Banco Mundial afirmaba que la participacin privada ofrece un enorme potencial para mejorar la eficiencia de los servicios
de infraestructura [y] extender su distribucin hacia los pobres (Banco
Mundial, 1998, p.1; SAVEDOFF; SPILLER, 1999; BID, 1998). Igualmente, como
ya sealamos, oficiales de alta jerarqua en el sector de agua y saneamiento
del Banco Mundial propusieron formas radicales de privatizacin como la
creacin de monopolios privados sin regulacin (autorregulados) como la
mejor solucin para extender el acceso a los servicios a los sectores pobres y
mejorar sus condiciones de vida en general (BROOK COWEN; COWEN, 1998).
La evidencia emprica tambin demuestra que la privatizacin fracas
en lograr estos objetivos. Por ejemplo, examinemos brevemente el caso de
Cochabamba en Bolivia, donde los servicios de agua y saneamiento de la
ciudad fueron privatizados en 1999 mediante una concesin a la empresa
Aguas del Tunari. Una de las primeras decisiones de la empresa fue elevar
las tarifas del servicio en un promedio de 35%, y a pesar de que el incremento estaba orientado tericamente a los usuarios de mayores ingresos,
en la prctica, los ms afectados fueron los sectores pobres ya que la tarifa
bsica pas a representar el 22% del salario mnimo (CRESPO et al., 2003,
72

p.140). Este fue uno de los elementos detonantes de la movilizacin y protesta social que en marzo del ao 2000 resultara en la renuncia del gabinete
entero del gobierno federal y en la cancelacin del contrato de privatizacin. La empresa ha demandado una indemnizacin al Estado boliviano y
el caso se sigue discutiendo en un tribunal internacional al momento de
escribirse este artculo.
Los casos de estudio en Argentina tambin ejemplifican el fracaso de
este objetivo de la poltica privatista. En Buenos Aires, la empresa Aguas
Argentinas increment las tarifas en un 88,2% entre 1993 y 2002, un perodo
durante el cual el ndice general de precios al consumidor aument solamente el 7,3%. El impacto del incremento en la tarifa del servicio de agua y
saneamiento afect particularmente a los sectores ms pobres: en el Gran
Buenos Aires la tarifa pas a representar el 9% del ingreso familiar para el
decil de menores ingresos, mientras que para el usuario promedio constitua solamente el 1,9% (AZPIAZU et al., 2004, p.14). El otro caso estudiado en
Argentina fue Tucumn, provincia donde se privatizaron los servicios de
agua y saneamiento en 1993 mediante una concesin a la empresa Aguas
del Aconquija. Aqu tambin una de las primeras medidas de la empresa privada fue aumentar la tarifa, la cual si se suma un nuevo cargo introducido
para financiar al organismo regulador represent un aumento inmediato
del 106%. Adems, la empresa introdujo un cargo de infraestructura, que
efectivamente trasladaba a los usuarios la responsabilidad de financiar la
expansin de la red. El impacto de dichas medidas no se hizo esperar y desencaden un movimiento de desobediencia civil que incluy una campaa
de no pago de las facturas del servicio a la cual adhiri el 86% de los usuarios,
incluyendo a las pequeas empresas locales y a los organismos pblicos.
Finalmente, tras varios meses de conflicto, la concesin fue cancelada en
1997 pero, al igual que la situacin de Cochabamba, el caso contina siendo
debatido en un foro internacional ya que la empresa privada demanda una
indemnizacin de 300 millones de dlares al Estado argentino (CRENZEL,
2003).
Finalmente, el caso de estudio en Mxico fue el Estado de Aguascalientes,
donde los servicios de agua y saneamiento fueron privatizados en 1993 con la
concesin otorgada a la Concesionaria de Aguas de Aguascalientes. A pesar
73

de que este estado mexicano experiment un boom econmico durante la


dcada de 1990- de acuerdo a la propia empresa privada cerca del 70% de sus
usuarios domsticos estaban catalogados como de bajos ingresos (perodo
2001-2004)-, lo cual resulta significativo ya que estos usuarios representan el
91% del total de usuarios de la empresa. Segn el plan financiero de la concesin la viabilidad de la empresa requera un aumento en la tarifa del 170%, el
cual comenz a aplicarse en 1993 mediante incrementos parciales bimensuales. Sin embargo, la crisis financiera que afect a Mxico en 1994 interrumpi
la aplicacin del plan, lo que condujo a la empresa al borde del colapso financiero, del cual fue rescatada por el gobierno mexicano mediante un paquete
de medidas que incluyeron la renegociacin del contrato para transferir de
vuelta al Estado toda responsabilidad por inversin en infraestructura. El
paquete de medidas tambin incluy un Fondo de Subsidio para los usuarios
pobres y fue complementado por una Ley de Aguas aprobada en el ao 2002
que prohibi la desconexin de los usuarios por falta de pago debido a su
negativo impacto social (TORREGROSA et al., 2003).
Como ejemplo complementario es aleccionador referirse al caso de
Inglaterra y Gales, que como dijimos suele ser mencionado como un caso
de privatizacin exitosa digno de rplica. En este caso, el impacto de la
privatizacin de los servicios de agua y saneamiento sobre las condiciones de pobreza y desigualdad es tambin significativo, lo cual provee un
excelente punto de referencia para el anlisis de estas polticas en Amrica
Latina. Entre el comienzo de la privatizacin en 1989 y 1999 las empresas
aumentaron las tarifas de agua y saneamiento en un 95%, y en los primeros
5 aos el nmero de intimaciones de pago enviadas a los usuarios morosos
aument en un 900%, mientras que casi 2 millones de usuarios (alrededor
de 9% del total) dejaron de pagar su factura en 1994 (HERBERT; KEMPSON,
1995; BAKKER, 2001; DRAKEFORD, 2002). La situacin continu empeorando
y, segn estimaciones recientes, entre el 15 y el 20% de los usuarios no paga
actualmente su factura de agua y saneamiento en el pas, mientras que
segn datos del gobierno entre 2 y 4 millones de familias estn viviendo en
situacin de pobreza del agua dado que la factura de agua y saneamiento
excede el 3% de su ingreso familiar (KLEIN [G], 2003; FITCH; PRICE, 2002;
GREENE, 2002; UKP, 2003; OFWAT, 2004; NCC, 2005).
74

Volviendo al caso de Amrica Latina, el anlisis del impacto de la privatizacin sobre la pobreza y la desigualdad debe ponerse en el contexto de las
condiciones generalizadas de aumento de las desigualdades socio-econmicas que han afectado a la regin durante la dcada de 1990, precisamente
cuando la reforma privatista comenzaba a implementarse. En particular
nos referimos a los patrones regresivos de distribucin del ingreso, el incremento del desempleo y el subempleo, la profundizacin de la segregacin
espacial en las ciudades y el empeoramiento de lis indicadores de pobreza
(BAYLISS; KESSLER, 2006; CRENZEL; FORTE, 2004; PNUD, 2004; UN-HABITAT,
2003; PERRY et al., 2003; BID, 1998). Fue en este contexto que se implement
la poltica privatista, fundada en el principio de que los servicios de agua y
saneamiento deben convertirse en bienes privados cuya provisin debe estar
en manos de empresas privadas orientadas a la obtencin de ganancias. No
sorprende que la evidencia emprica indique que dichas polticas han fracasado en su objetivo de reducir la desigualdad y la pobreza (UN-HABITAT,
2003). Tampoco sorprende que recientemente instituciones como el propio
Banco Mundial hayan comenzado a reconocer que las empresas privatizadas no carecen de problemas, especialmente cuando se trata de servir a
los ms pobres (Banco Mundial, 2003, p.10-11). Por otra parte, tras la serie
de conflictos que derivaron en la cancelacin de contratos de concesin en
diversos pases y, particularmente, despus de la debacle de la economa
argentina en 2001 y la subsiguiente crisis de la empresa Aguas Argentinas
que constitua el caso modelo empleado por los promotores privatistas, las
empresas transnacionales que han sido el actor principal de la privatizacin
de los servicios de agua y saneamiento anunciaron su retirada de Amrica
Latina y de otras regiones menos desarrolladas para concentrar su actividad en expandir su influencia en Europa y en los Estados Unidos, regiones
que consideran ms favorables en trminos de estabilidad poltica y econmica (HALL, 2002, 2006; HALL et al., 2003). Como lo sintetiz un comentarista
ligado a estas empresas: quin puede seguir imaginndose invertir divisas fuertes en proyectos de agua en pases como las Filipinas, Argentina o
Bolivia? (GWI, 2004, p. 5).
En perspectiva, hay algo de verdad en el argumento de algunos autores
segn los cuales cuando se observa lo limitado de la experiencia concreta
75

de la privatizacin y lo modesto de su alcance en trminos de logros concretos, los debates y las controversias surgidos sobre este tema parecen estar
un tanto sobredimensionados (BUDDS; MCGRANAHAN, 2003). De hecho, a
pesar de la campaa privatizadora lanzada a escala global durante la dcada
de 1990 hoy menos del 10% de la poblacin mundial recibe sus servicios de
agua y saneamiento de empresas privadas (HALL et al., 2004; UN-Habitat,
20035). Por lo tanto, teniendo en cuenta estos resultados y dado el creciente
reconocimiento del fracaso de la reforma privatista por parte de sus propios promotores, sera de esperar que se introdujeran cambios profundos
en las polticas del sector. Sin embargo, la evidencia indica que las reformas
introducidas han puesto en marcha mecanismos y procesos cuyas fuerzas inerciales continuarn determinando y restringiendo la capacidad de
accin de los pases en relacin a los servicios de agua y saneamiento. Este
es el tema de la cuarta y ltima proposicin que discutimos a continuacin.

5. Conclusin: las fuerzas inerciales de las reformas


privatistas
Aunque las polticas de privatizacin de los servicios de agua y saneamiento en Amrica Latina han fracasado en sus objetivos declarados, la
implementacin de dichas polticas puso en marcha una serie de procesos
cuya fuerza inercial continuar ejerciendo influencia en la organizacin
y gestin de estos servicios por un largo tiempo. No solamente las reformas privatizadoras han dejado irresueltos la mayor parte de los problemas
pre-existentes - con frecuencia los ha agudizado-, sino que adems han
generado la emergencia de nuevos problemas y obstculos para la gestin
sustentable y democrtica de dichos servicios.

5 En mayor detalle, la expansin de la privatizacin en el sector presenta fuertes variaciones entre


pases y regiones. Por ejemplo, la Argentina pas de 0 a 70% de la poblacin servida por empresas
privadas de agua y saneamiento entre 1993 y 1999 (el dato incluye un 10% atendido por cooperativas; hay que agregar tambin que desde 2001 se ha reducido significativamente el peso del sector
privado debido a los procesos de desprivatizacin y devolucin de empresas al sector pblico)
(AZPIAZU et al., 2004), mientras en Brasil las empresas privadas atienden cerca de 7 millones de
personas (ABCON, 2006), menos del 4% de la poblacin.

76

En primer lugar, cabe sealar que a pesar del reconocimiento del fracaso de los objetivos de la privatizacin por parte de funcionarios del Banco
Mundial y de otras instituciones, la campaa privatizadora sigue vigente,
como lo demuestran documentos recientes del propio Banco (Banco
Mundial, 2006b), de otras entidades con influencia global como la UNESCO6
y las agencias de desarrollo de los pases desarrollados (HALL, 2004) as
como tambin de consultores y acadmicos afines al modelo (BALEN, 2006).
En segundo lugar, el adoctrinamiento realizado desde fines de la dcada de
1980 ha dado resultado y, por lo tanto, los argumentos privatistas estn muy
enraizados en ciertos sectores acadmicos y polticos de los pases menos
desarrollados, ciertamente en Amrica Latina. Por ejemplo, aunque el propio Banco Mundial ha reconocido el error del argumento de que la solucin
para resolver la crisis de los servicios de agua y saneamiento reside en la
inversin privada, el mismo tiene gran vitalidad en los debates actuales de
la regin, no solamente en pases que continan aplicando el modelo neoliberal7 sino tambin en pases con gobiernos de centroizquierda.8
En relacin con lo anterior debe enfatizarse el hecho que incluso en
aquellos casos en los cuales las concesiones privadas fueron canceladas o
abandonadas - como ocurri en Buenos Aires, Tucumn y Cochabamba,
entre los casos mencionados aqu-,, los problemas causados a los pases
por las polticas privatistas no han terminado sino que por el contrario
han empeorado ya que por una parte queda la promesa incumplida de
6 Es sorprendente ver que el ltimo informe de la UNESCO sobre el agua a nivel mundial clasifica a
los servicios de agua y saneamiento domsticos como bienes privados o mercancas (UNESCO,
2006, p.409), ignorando por completo el hecho de que existe un debate a nivel internacional del
cual forma parte la propia Organizacin de las Naciones Unidas sobre si el agua y sus servicios
deben ser considerados un bien pblico, comn, y un derecho humano o un bien econmico privado y una mercanca. Para un debate ms a fondo de esta controversia actual, vase por ejemplo:
ESCH et al., 2006 y Castro, 2010.
7 En Mxico, por ejemplo, el Banco Nacional de Obras Pblicas (BANOBRAS) tiene como requisito
para otorgar apoyo financiero a las empresas pblicas de agua y saneamiento que las mismas se
asocien con una empresa privada.
8 Por ejemplo, vase el debate sobre el rol del sector privado en los servicios de agua y saneamiento
que tiene lugar en Brasil. Puede consultarse los sitios de Internet de ABCON (2006), la organizacin
que representa los intereses de las empresas privadas del sector en Brasil, y de ASSEMAE (2006), la
Asociacin Nacional de Servicios Municipales de Agua y Saneamiento.

77

renovacin y expansin de la infraestructura que debe ser asumida por el


sector pblico, pero al mismo tiempo los pases confrontan nuevos desafos
en la forma de demandas judiciales emprendidas por las empresas privadas
que buscan una indemnizacin por el lucro cesante no obtenidos debido a
la cancelacin de contratos que se extendan por 20 o 30 aos. Argentina
solamente enfrenta en este momento unos 30 juicios de empresas transnacionales, incluyendo juicios por centenares de millones de dlares por parte
de Aguas del Aconquija en Tucumn y de Aguas Argentinas en Buenos Aires.
En este sentido, es posible que pases como Argentina, Brasil o Mxico sean
capaces de disear sus propias estrategias financieras y polticas para resolver la crisis de los servicios de agua y saneamiento, pero pases ms pobres
como Bolivia, que son extremadamente dependientes de la ayuda externa,
tienen mucho menos margen de maniobra para decidir e implementar
polticas autnomas. Bolivia tambin enfrenta en este momento varios juicios millonarios en dlares emprendidos por multinacionales que buscan
indemnizaciones por las cancelaciones de los contratos de privatizacin,
incluyendo los casos de Cochabamba y, ms recientemente, La Paz-El Alto.
Este tambin es uno de los resultados de la privatizacin de los servicios de
agua y saneamiento, cuyo costo real para los pases de Amrica Latina todava espera ser estimado en su real magnitud.
Sin embargo, probablemente la dimensin ms importante de lo que
llamamos aqu las fuerzas inerciales de la reforma privatista reside en las
transformaciones introducidas mediante las reformas legales e institucionales que se introdujeron en los distintos pases con el objetivo de promover la
privatizacin, en particular las medidas dirigidas a convertir a los servicios
esenciales de agua y saneamiento en bienes privados, mercancas, cancelando la nocin de que estos servicios constituyen un bien pblico y que
existe un derecho ciudadano al acceso universal a los mismos que debe ser
independiente de la capacidad de pago de los usuarios. Este ltimo punto
es crucial, pues implica la reduccin del ciudadano a la dimensin de un
consumidor de mercancas lo cual entra en confrontacin con el consenso
creciente a nivel internacional en defensa del derecho humano a los servicios esenciales de agua y saneamiento. Esta transformacin ocurre con
independencia del carcter pblico o privado de las empresas que prestan
78

los servicios, de tal modo que en muchos pases las empresas pblicas ya
estn operando sobre principios mercantilistas, con el peligro de que servicios esenciales para la reproduccin vital de las personas como los servicios
de agua y saneamiento sean reorganizados sobre el principio de exclusin
dictado por la mera eficiencia econmica (slo recibe el servicio quien lo
puede pagar) y no sobre el principio de inclusin social que permiti la universalizacin de estos servicios en Europa y en los Estados Unidos.
Desde otra perspectiva, este es un proceso muy dinmico, con cambios frecuentes de direccin y con un futuro incierto. Un desarrollo muy
importante, desde el punto de vista socio-poltico, ha sido la creciente insatisfaccin pblica y la oposicin abierta hacia las polticas privatistas que
se han venido registrando en muchos pases de la regin latinoamericana
en el perodo bajo estudio. Es un error intentar explicar esta oposicin
meramente como un rechazo de las polticas de libre mercado o un ataque
al sector privado, como algunos autores suelen sugerir, ya que de hecho
existi bastante apoyo o al menos tolerancia- a la reforma privatista en
algunos pases a comienzos de la dcada de 1990, como ser en Argentina. Sin
embargo, la combinacin de procesos autoritarios en la toma de decisin e
implementacin de dichas polticas (como las privatizaciones por decreto
introducidas sistemticamente por el Presidente Menem en Argentina), la
ausencia de participacin ciudadana que las ha caracterizado, la amplia percepcin (y frecuente confirmacin) de la existencia de corrupcin pblica
y privada asociada con las privatizaciones y la creciente evidencia de que
tales polticas han favorecido los intereses de las empresas privadas, particularmente transnacionales, antes que los intereses de las comunidades
locales, han contribuido a la proliferacin de acciones de protesta, desobediencia civil, e incluso violencia abierta contra el modelo privatista y sus
representantes.
La evidencia sugiere que la reforma privatista de los servicios de agua
y saneamiento pas por alto los desafos que presenta la transformacin de
relaciones y estructuras sociales requerida para su implementacin. Dichas
polticas presuponen la existencia de ciertas identidades y relaciones sociales, tales como el consumidor con estatus de sujeto de crdito y solvente
que puede comprar bienes y servicios a precios que permiten la viabilidad
79

de la ganancia privada y, en general, la generalizacin de relaciones sociales mercantiles en la organizacin de los servicios pblicos esenciales. Sin
embargo, dichas identidades y relaciones sociales slo tienen un desarrollo
parcial y fragmentario en los pases menos desarrollados, y con frecuencia ni siquiera existen en amplias reas del planeta donde se concentra la
poblacin pobre e indigente, incluyendo ciertamente Amrica Latina. Por
otra parte, el desarrollo de las identidades y relaciones sociales mercantiles
entra en contradiccin con identidades y relaciones sociales alternativas,
algunas pre-existentes, otras en plena emergencia, las cuales constituyen
primeramente un obstculo para las polticas privatistas y al mismo tiempo
prefiguran la posibilidad de formas de sociabilidad ms avanzadas en el desarrollo histrico. De este modo, puede argumentarse que el intento neoliberal
de impulsar el proceso de mercantilizacin de los servicios pblicos de agua
y saneamiento confronta simultneamente la resistencia de una amplio
abanico de formas sociales que parecen converger, desde espacios muy
diferentes, en una oposicin comn al modelo privatista. Por otro lado, la
iniciativa neoliberal confronta tambin una trama de relaciones y estructuras sociales bien atrincheradas, como aquellas enraizadas en las tradiciones
de propiedad y gestin del agua indgenas que pueden identificarse, por
ejemplo, en Cochabamba o aquellas representadas en los movimientos muy
bien organizados que defienden la tradicin de un sector pblico eficiente
en la gestin del agua y el saneamiento, que puede observarse por ejemplo
en Amrica Latina y en Europa, como lo revelan los resultados de nuestro
trabajo de investigacin. Tambin, el avance neoliberal confronta el desafo
de nuevas identidades y relaciones sociales que rechazan el reduccionismo
mercantilista y el dominio capitalista en su busca de formas superiores de
organizacin social. Una de las expresiones que asumen estas formas sociales en pleno desarrollo puede identificarse en las luchas sociales que tienen
lugar a nivel global por la democratizacin de la gobernabilidad y la gestin
del agua y de sus servicios, como por ejemplo aquellas que buscan el reconocimiento del derecho humano al agua para usos esenciales.
Finalmente, cabe enfatizar que el desarrollo de alternativas factibles
a la reforma privatista de los servicios de agua y saneamiento en Amrica
Latina requiere la comprensin de los factores que permitieron el logro de
80

los objetivos de universalizacin de estos servicios en los pases ms desarrollados. La evidencia histrica demuestra que ese logro fue posible porque
como resultado de largas confrontaciones sociales y polticas que tuvieron
lugar desde el Siglo XIX las polticas del sector pasaron a fundarse en el
principio de que el acceso a dichos servicios debe ser considerado un derecho social universal, un bien comn que debe recibir prioridad sobre los
intereses particulares y los principios y mecanismos de la eficiencia mercantil. Los principios y polticas que inspiraron la universalizacin de estos
servicios en Europa y Estados Unidos fueron aceptados y apoyados por un
amplio rango de fuerzas sociales y polticas, que incluy a sectores que en
otros respectos defendan los principios del libre mercado pero que llegaron
a aceptar que la organizacin de los servicios pblicos esenciales requera
arreglos diferentes a los del mercado. En nuestra perspectiva, el xito en el
diseo e implementacin de polticas de agua y saneamiento orientadas a
la universalizacin de estos servicios slo ser posible si logra articular una
combinacin similar de fuerzas sociales amplias y de carcter universalista.
El aspecto positivo es que estos procesos estn ya en marcha, a pesar de
que siguen siendo todava incompletos y fragmentarios. El apoyo crtico a
dichos procesos con el objeto de contribuir a su multiplicacin y expansin
debe constituirse en una prioridad para las fuerzas progresistas en Amrica
Latina.

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Apndice
Cuadro A-1 - Casos de Estudio del Proyecto PRINWASS9 10 11 12 13
REGIN/
PAS

CASO

POBLACIN

OPERADOR DE LOS
SERVICIOS DE AGUA Y
SANEAMIENTO9

PERODO DE
OPERACIN

FRICA
Nyeri

120,540

Tala

22,375

Kenia

Tanzania

Dar es Salaam

2,497,940

NYEWASCO, empresa
municipal organizada sobre
principios comerciales10
Romane Agencies Ltd.,
privada
City Water Services Ltd.,
privada, (Biwater Plc / JBG
Gauff Ingenieure)11

1998 a la fecha
1999 a la fecha
2003-2005

EUROPA
Inglaterra Cuenca del Ro Tmesis
Grecia

Finlandia

12,493,000

Thames Water, privada

1989 a la fecha

3,187,734

EYDAP, ente mixto


controlado por el estado12

As a mixed
entity since
1999 a la fecha

Lahti

98,000

LV Lahti Water Ltd.,


municipal

Over 30 years

Lappavesi13

36,000

Lappavesi Ltd. and Lapua


Sewerage Ltd., municipal

1972 a la fecha

Kangasala

23,000

Kangasala Municipality
Water and Sewerage Ltd.,
municipal

1950s a la fecha

Atenas

Fuente: Castro, 2004c

9 Nombre del operador, tipo (pblico, privado o mixto), y socio principal (en el caso de consorcios
multinacionales).
10 NYEWASCO es propiedad de la Municipalidad de Nyeri pero est dirigido por un Equipo
Corporativo de Gestin sobre la base de modelos de operacin y gestin privados. Es parte de un
Proyecto Piloto para reorganizar los servicios de agua y saneamiento en Kenia en base a principios
comerciales, en preparacin para una posible privatizacin de dichos servicios en el pas.
11 La concesin al operado privado fue cancelada en el ao 2005.
12 La empresa ha colocado el 39 por ciento de sus acciones en la bolsa, de esa forma transfiriendo
parcialmente la propiedad a inversores privados.
13 Atiende a las municipalidades de Lapua (poblacin 13,000 habitantes), Nurmo (poblacin 11,000
habitantes), Kauhava (poblacin 8,000 habitantes), y Kuortane (poblacin 4,000 habitantes).

97

Cuadro A-1 - Casos de Estudio (sigue)14 15 16 17 18


REGIN/
PAS

CASO

POBLACIN

OPERADOR DE LOS
SERVICIOS DE AGUA Y
SANEAMIENTO

PERODO DE
OPERACIN

AMRICA LATINA
Buenos Aires
Argentina
Bolivia

Brasil

Mxico

11,453,725

AASA, privada
(Suez Ondeo)14

1993-2006

Tucumn

697.936

ENOHSA, provincial15

1998 a la fecha

Resistencia (Chaco)

365,637

SAMEEP, provincial

1980 a la fecha

Cochabamba

517,024

SEMAPA, municipal16

1967 a la fecha

Niteri (Rio de Janeiro)

459,451

guas de Niteri, privada

1999 a la fecha

Regin de los Lagos


(Rio de Janeiro)

403,418

PROLAGOS, privada (EPAL) 1998 a la fecha

Limeira (Sao Paulo)

249,046

Aguas de Limeira, privada


(Suez, Ondeo)17

1995 a la fecha

Aguascalientes

643,419

CAASA, privada
(Vivendi - Veolia)

1993 a la fecha

17

Fuente: Castro, 2004c

14 AASA fue desprivatizada por decisin del gobierno nacional en marzo de 2006 y reemplazada por
una empresa pblica
15 En 1995 los servicios de agua y saneamiento de Tucumn fueron concesionados a la empresa
Aguas del Aconquija, un consorcio multinacional liderado por el grupo francs Vivendi, pero el
contrato fue cancelado en 1997 y los servicios retomados por una empresa provincial.
16 En 1999 los servicios de agua y saneamiento de Cochabamba fueron concesionados a la empresa
Aguas del Tunari, un consorcio multinacional liderado por International Water (controlada por
la compaa norteamericana Bechtel), pero la concesin fue cancelada en abril del ao 2000 y los
servicios fueron retomados por una empresa municipal.
17 Incluye las municipalidades de Arauama, Saquarema, Silva Jardim, Armao dos Bzios, Arraial do
Cabo, Cabo Fro, Iguaba Grande y S. Pedro da Aldeia.
18 El socio principal en el consorcio, Suez-Ondeo, decidi abandonar la concesin en agosto de 2006.
La concesin qued en manos de operador privado brasilero.

98

Cuadro A-2 - Formas Principales de Participacin Privada en los Servicios


de Agua y Saneamiento
PRIVATIZACIN COMPLETA (FULL DIVESTITURE)
Transferencia completa al sector privado, incluyendo la propiedad de la infraestructura.
El sector privado pasa a ser responsable por la inversin de capitales, el mantenimiento,
las operaciones y la cobranza.
PRIVATIZACION PARCIAL (PARTIAL DIVESTITURE)
El gobierno (u otra entidad pblica relevante) vende una parte de las acciones a
inversores privados y crea una nueva empresa con participacin de los socios privados.
CONCESIN
El gobierno otorga los servicios a una empresa privada mediante un contrato de largo
plazo, usualmente 25 aos o ms. El operador privado pasa a ser responsable por la
inversin de capitales, el mantenimiento, las operaciones y la cobranza.
LEASE
Contrato de largo plazo (usualmente 10-20 aos pero puede ser ms largo). El operador
privado pasa a ser responsable por las operaciones y el mantenimiento, incluyendo a
veces la renovacin de infraestructura. La infraestructura permanece en manos pblicas
y la mayor parte de la inversin de capitales sigue siendo responsabilidad del sector
pblico.
CONTRATOS BOT (Build-Operate-Transfer) / BOO (Build-Operate-Own)
Estos son contratos realizados para la construccin de elementos de infraestructura
especficos, como ser una planta de tratamiento de agua. Normalmente en este tipo de
contratos el sector privado es responsable por la inversin de capitales y mantiene la
propiedad de la infraestructura hasta que la misma es transferida al sector pblico. La
excepcin es en los contratos tipo BOO, en los cuales se mantiene la propiedad privada
de la infraestructura.
CONTRATOS DE GESTIN
Son contratos de corto plazo, tpicamente por cinco aos. La empresa privada es
responsable solamente por las operaciones y el mantenimiento.
CONTRATOS DE SERVICIO [BUYING IN]
Contratos para la prestacin de servicios especficos (por ejemplo, para la instalacin
de medidores).

Fuente: Adaptado de SEPPALA; HUKKA (2002).

99

Captulo 4

Agua, democracia, y la construccin de la


ciudadana1

La barbarie [] es ms bien un subproducto de la vida


en un contexto social e histrico particular, []
los niveles de barbarie se incrementaron durante el siglo veinte y no
existen indicios de que dicha tendencia est por terminar. []
Primero, la ruptura y el colapso de los sistemas de reglas
y conducta moral por los cuales todas las sociedades
tienden a regular las relaciones entre sus miembros
y, en menor medida, entre sus miembros y los de otras sociedades.
Segundo [] la reversin de lo que podemos denominar
el proyecto del Iluminismo del siglo dieciocho,
es decir el establecimiento de un sistema universal de dichas reglas
y estndares de conducta moral,
encarnados en instituciones estatales
dedicadas al progreso racional de la humanidad.
Eric Hobsbawm, La Barbarie: Una Gua para Usuarios

El contexto del debate


Una de nuestras premisas al investigar el agua como mirador privilegiado para examinar cuestiones fundamentales de la vida social y poltica
contempornea es que la situacin de desigualdad extrema que impera a
nivel planetario tanto en el acceso a los beneficios derivados del agua como
1 Uma verso prvia foi publicada em Esch, Delgado, Helfrich, Salazar Ramrez, Torregrosa, e PrezTejada, La Gota de la Vida: Hacia una Gestin Sustentable y Democrtica del Agua, Cidade do
Mxico: Edies da Fundao Heinrich Bll, 2006, pp. 266-287.

100

en el sufrimiento causado por la ineficiencia y la injusticia en la gestin de


este elemento tiene races de carcter social, econmico y poltico. El estudio de la relacin entre agua y ciudadana permite iluminar algunos de los
aspectos ms importantes de esta problemtica y tiene la potencialidad de
contribuir a la identificacin de posibles soluciones prcticas. Ciertamente,
la pobreza y la desigualdad social encuentran una expresin extrema en
relacin a la distribucin de bienes y males vinculados a la gestin de ecosistemas y cuerpos acuticos y, notablemente, en el acceso a los servicios
esenciales de agua y saneamiento. Una gran proporcin de las amenazas y
peligros que acechan al ser humano se encuentran precisamente relacionados con la gestin del agua.2 Sin embargo, la gestin adecuada del agua a nivel
de los ecosistemas y de los cuerpos acuticos y en relacin al acceso universal a los servicios esenciales de agua y saneamiento, son slo condiciones
necesarias ya que su impacto real en el bienestar de las personas est condicionado por otras consideraciones, entre las cuales se encuentran aspectos
cruciales de la ciudadana como son el acceso a la educacin (por ejemplo
la educacin higinica de los nios)3 y la participacin de la poblacin en la
gobernabilidad del agua y de sus servicios derivados.4 Lamentablemente,
el crecimiento de la desigualdad y la injusticia social experimentada por
Amrica Latina en las ltimas dos dcadas se encuentra correlacionado con
los graves retrocesos experimentados en relacin al desarrollo de la ciudadana y al establecimiento de sistemas de gobernabilidad basados en los
principios de la democracia sustantiva.5
2 SIMS, J., y BUTTER, M. E.,Gender, equity and environmental health. EnWorking Paper Series,
Harvard Center for Population and Development Studies, Harvard University, 2000 (http://www.
hsph.harvard.edu/organizations/healthnet/HUpapers/gender/simsbutter.html); SMITH, K. R.,
CORVALN, C. F. y KJELLSTRM, T. How much global ill health is attributable to environmental factors.
En Epidemiology, Vol. 10, #5, 1999.
3 CAIRNCROSS, S., y KOCHAR, V. (eds.). Studying Hygiene Behaviour. Sage, Nueva Delhi,1994.
4 MCGRANAHAN, G., JACOBI, P., SONGSORE, J., SURJADI, Ch., y KJELLEN, M. The Citizens at Risk.
From Urban Sanitation to Sustainable Cities.Stockholm Environment Institute y Earthscan,
Londres y Sterling, VA., 2001.
5 Utilizamos la nocin de democracia sustantiva para diferenciarla de la democracia formal, institucional, que constituye tan slo una dimensin del proceso democrtico. Similarmente hablamos
en este captulo de ciudadana sustantiva para enfatizar la necesidad de profundizar el anlisis
y trascender la dimensin formal/institucional de la ciudadana.

101

En conexin con esto, antes de adentrarnos en el anlisis es importante


contextualizar el debate de la ciudadana en relacin a los procesos histricos recientes en la regin latinoamericana.6 En este sentido, cabe decir
que tras promediar ya ms de dos dcadas desde que comenzara la retirada de los regmenes militares en la regin y se iniciara su reemplazo por
gobiernos elegidos democrticamente en la mayor parte de los pases, la
implementacin de las instituciones y principios formales de la democracia
liberal, como precisamente lo es el ejercicio de los derechos ciudadanos,
sigue constituyendo una promesa largamente incumplida. An si restringimos el concepto de democracia a su momento electoral y al respeto de
sus principios elementales tales como la divisin de poderes y aceptando
que su recuperacin, an precaria, ha supuesto de por s un enorme paso
adelante respecto del perodo dominado por el autoritarismo militar no
podemos menos que reconocer que los avances logrados han sido opacados por graves retrocesos en reas fundamentales. En realidad, si lo que
nos interesa es medir la extensin alcanzada por los principios liberales y
su encarnacin en la identidad social que supone su plena realizacin, el
ciudadano/la ciudadana, entonces cualquier evaluacin objetiva de la situacin nos conducir a asumir una posicin crtica y radical.7 No podra ser
de otra manera dado que el retorno de gobiernos elegidos democrticamente en Sudamrica y Centroamrica desde mediados de la dcada de
1980 y los procesos de ampliacin de la participacin poltica ciudadana,
como en el caso de Mxico desde la dcada de 1990 se han correlacionado en

6 Por razones de espacio no podemos hacer justicia en este breve captulo al amplio debate acadmico y poltico que tiene lugar en este momento en Amrica Latina en torno a los problemas de
la democracia y la ciudadana. Entre otros influyentes trabajos recientes que pueden consultarse
al respecto, pueden mencionarse: PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO,
La Democracia en Amrica Latina: Hacia una Democracia de Ciudadanas y Ciudadanos.
(2da edicin), Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, Buenos Aires, 2004 (http://democracia.undp.
org/Informe/); DE SOUSA SANTOS, BOAVENTURA (organizador), Democratizar a Democracia:
Os Caminhos da Democracia Participativa, Vol. 1 de la Coleccin Reinventar a Emancipao
Social: Para Novos Manifestos. Editora Civilizao Brasileira,Ro de Janeiro, 2002.
7 CASTRO, J. E. El retorno del ciudadano. Los inestables territorios de la ciudadana en Amrica Latina. En
Perfiles Latinoamericanos, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Mxico D. F., Num.14,
1999.

102

forma perversa con el crecimiento desmesurado de la desigualdad social as


como tambin con la persistencia de situaciones de pobreza extrema en la
mayora de los pases. Un informe del Banco Interamericano de Desarrollo
a fines de la dcada de 1990 anunciaba que Amrica Latina tiene el triste
privilegio de ser la regin ms desigual no la ms pobre ciertamente del
mundo,8 una situacin que ha sido recientemente confirmada por expertos
del Banco Mundial9 y por investigaciones acadmicas que han ratificado las
desigualdades existentes en el acceso a los servicios esenciales de agua y
saneamiento en la regin.10 Como veremos a continuacin, el enfoque de
este problema desde la perspectiva de la construccin de la ciudadana permite hacer observables algunos de los factores fundamentales que subyacen
a dichas condiciones de desigualdad.

Ciudadana y agua: un marco conceptual


Es importante sealar que en este artculo se reconoce la relevancia
de los derechos de ciudadana como vehculo emancipatorio en el marco
de las condiciones que caracterizan al sistema capitalista. En palabras de
Marx, la ciudadana representa la forma final de emancipacin humana en
el contexto del orden mundial existente.11 Sin embargo, y continuando el
razonamiento de Marx, buscamos evitar conceptualizar los sistemas de ciudadana vigentes como si los mismos ofrecieran efectivamente el mximo
grado de emancipacin posible para los seres humanos. Por lo contrario,
enfatizamos las limitaciones intrnsecas de los sistemas de ciudadana, los
cuales constituyen en nuestra perspectiva una etapa parcial en la bsqueda
8 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Amrica Latina frente a la Desigualdad. Progreso
Econmico y Social en Amrica Latina. Informe 1998-1999. Washington, D.C., 1998.
9 PERRY, G. E., FERREIRA, F. H. G., y WALTON, M. Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe:
Ruptura con la Historia? Washington, 2003 (http://wbln0018.worldbank.org/LAC/LAC.nsf/
ECADocByUnid2ndLanguage/4112F1114F594B4B85256DB3005DB262?Opendocument).
10 CRENZEL, E., y FORTE, G. Cross-comparative Report on the demo-geographic and socio-economic dimension, en: CASTRO, J. E. (Coord.), Proyecto PRINWASS, Oxford: Universidad de
Oxford, 2004 (http://users.ox.ac.uk/~prinwass/).
11 MARX, K On the Jewish Question En MARX, K. y ENGELS, F., Collected Works, Vol. 3, Lawrence
and Wishart, Londres, 1975.

103

y en la construccin de formas sociales emancipatorias. Sin embargo, no


pasa inadvertido el hecho de que gran parte de las luchas sociales contemporneas parecen estar orientadas hacia la apertura, ampliacin y conquista
(y reconquista) de los territorios sociales delineados por los sistemas de ciudadana existentes. Aqu tomamos como punto de partida la nocin de la
ciudadana como un territorio en disputa y nos proponemos analizar ciertos aspectos de dicha confrontacin en el contexto de los procesos polticos,
econmicos y sociales relacionados con la gestin del agua.
Debo aclarar que inicialmente empleo el concepto de ciudadana en
su sentido ms laxo de membresa plena de una comunidad siguiendo
la clsica definicin del socilogo ingls T. H. Marshall,12 y luego avanzar
hacia una definicin ms precisa en relacin con el tema del agua. En la
definicin laxa que uso para iniciar la discusin, ciudadana, se refiere al
conjunto de derechos y obligaciones que determinan el carcter de las relaciones entre los individuos de una determinada comunidad poltica. Ahora
bien, por una parte la ciudadana tiene una dimensin formal, que da cuenta
de cierta identidad que los individuos adquieren a partir de su pertenencia a la comunidad poltica relevante, como miembros de un estado nacin
o de una comunidad de naciones (ej. la Comunidad Europea o el Mercado
Comn del Cono Sur). Por otra parte, sin embargo, la ciudadana incorpora
fundamentalmente una dimensin substantiva, la cual no se encuentra
necesariamente vinculada a la dimensin formal.13 La ciudadana sustantiva hace referencia a un determinado conjunto de derechos y formas de
participacin en la vida poltica, econmica y social que no se encuentran
garantizados por la mera pertenencia formal a un estado-nacin o a una
comunidad de estados y cuyo ejercicio efectivo se encuentra sujeto a una
serie de determinaciones ancladas en mecanismos de distancia social, en
particular en las diferencias de clase, tnicas y de gnero.

12 MARSHALL, T. H.Citizenship and social class.En MARSHALL, T. H. y BOTTOMORE, T. Citizenship


and Social Class, Pluto Perspectives, Londres y Concord, Mass.,, 1992.
13 BRUBAKER, W. R. (ed.). Immigration and the Politics of Citizenship in Europe and North
America. University Press of America, Lanham, Nueva York y Londres, 1989.

104

Se acepta generalmente que los elementos bsicos para una conceptualizacin integral de los derechos de ciudadana fueron enunciados en
el trabajo clsico de Marshall originalmente presentado en 1949,14 el cual
se ha convertido en el punto de partida clsico del debate. En su estudio
del caso ingls Marshall describi el desarrollo de los derechos ciudadanos
como una evolucin histrica en tres etapas, los derechos civiles o legales,
representados principalmente por los derechos de propiedad cuyos antecedentes rastre por lo menos hasta el siglo XII y encarnados en instituciones
como las cortes, el habeas corpus y el derecho a un juicio justo; los derechos
polticos, que comenzaron a desarrollarse en los siglos XVIII y XIX mediante
la democracia parlamentaria y que incluyeron el derecho a votar, el de libre
asociacin as como tambin el de participar en las instituciones de gobierno;
y finalmente, en el Siglo XX, los aspectos sociales como un conjunto complementario de derechos individuales a ser incorporados, principalmente,
en relacin al acceso universal a los servicios de salud y educacin.15 Los
escritos de Marshall reflejan el ambiente poltico de posguerra a finales de
1940 cuando la creacin del estado de bienestar ingls buscaba consolidar la
universalizacin de servicios esenciales, una poltica aceptada entonces por
amplios sectores como derechos sociales de ciudadana.
Ahora bien, aunque en su anlisis Marshall dividi los derechos
ciudadanos en tres conjuntos diferentes -los civiles, los polticos y los sociales- algunos crticos han sealado que en realidad dichos conjuntos no son
excluyentes entre s ya que existen derechos que pueden clasificarse dentro de varias de estas categoras.16 Adems, con el transcurso del tiempo ha
habido una expansin de los derechos de ciudadana, a punto tal que distintos
14 MARSHALL, T. H. citado antes, 1992.
15 No avanzamos en este captulo, por motivos de espacio, en el anlisis de la relacin entre la definicin clsica de los derechos de ciudadana (civiles, polticos y sociales) que forma parte del debate
en las ciencias sociales que seguimos aqu, y las definiciones derivadas del debate sobre los derechos humanos y los derechos econmicos, sociales y culturales (vase por ejemplo, en relacin al
agua, la documentacin al respecto suministrada en el sitio de Internet del FORO INTERSECTORIAL
POR EL DERECHO AL AGUA EN LA CIUDAD DE MXICO: http://www.derechoalagua.org/documentosdesca.html).
16 KING, D. S., y WALDRON, J. Citizenship, social citizenship and the defence of welfare provision. En
British Journal of Political Science ,18, 1988.

105

autores hablan de ciudadana tecnolgica,17 ecolgica,18 ambiental,19


ciberntica,20 para mencionar solamente algunos ejemplos, lo cual ha contribuido a concretar y, ciertamente, a extender las categoras tradicionales
sugeridas por Marshall para incluir, por ejemplo, el derecho a la informacin (ej. sobre cmo se gestionan y gobiernan los ecosistemas acuticos y
los servicios pblicos esenciales) y al consenso informado (por ejemplo, el
derecho a contar con informacin precisa antes de otorgar consentimiento
a una cierta poltica pblica, como la privatizacin de servicios esenciales),
los cuales son especialmente importantes para nuestra discusin.
Uno de los aspectos ms controvertidos del anlisis sugerido por
Marshall concierne a la categora de los derechos sociales. Segn l los derechos sociales, reestablecidos durante el Siglo XX en el curso de un largo
proceso de lucha entre los movimientos por una ciudadana inclusiva y las
fuerzas propulsoras de un orden social fundado en los principios de libre
mercado, habran logrado equipararse en importancia con las otras dos
categoras fundamentales de la ciudadana (los derechos civiles y polticos) a travs de la universalizacin del acceso a servicios esenciales como
la salud y la educacin.21 En su perspectiva, la institucionalizacin de los
derechos sociales permitira la abolicin de las desigualdades cualitativas, las cuales, en contraste con las desigualdades cuantitativas, son
concebidas como incompatibles con los principios de la democracia liberal.
Mientras que en la democracia liberal las desigualdades cuantitativas (las
desigualdades econmicas que estn determinadas por el lugar que ocupan
los individuos en el mercado) son vistas como un factor de libertad en la

17 FRANKENFELD, Ph., Technological citizenship: a normative framework for risk studies, en


Science, Technology and Human Values, Vol. 17, 1992.
18 STEENBERGEN, B. van, Towards a global ecological citizen, en The Condition of Citizenship,
Londres: Sage, 1994.
19 NEWBY, H.Citizenship in a green world: global commons and human stewardship. En BULMER M. y
REES A. (eds.). Citizenship Today. The Contemporary relevance of T. H. Marshall. University
College Press, Londres, 1996.
20 GRAY, Ch. H. Cyborg Citizen. Politics in the Posthuman Age. Routledge, Nueva York y Londres,
2001.
21 MARSHALL, T. H. citado antes, 1992.

106

medida en que se trata de desigualdades en el acceso a la provisin de bienes y servicios determinadas por la capacidad adquisitiva de los individuos,
las desigualdades cualitativas implican desigualdades de derechos, y son
incompatibles con la democracia liberal porque se trata de desigualdades
determinadas por la situacin de clase, tnica o de gnero que caracterizan
a los individuos. En la perspectiva de Marshall, el progreso de la ciudadana
a travs de la institucionalizacin de los derechos sociales a mediados del
Siglo XX habra contribuido a abatir las desigualdades cualitativas mediante
el otorgamiento de un derecho de acceso universal a los bienes esenciales
para la vida en comunidad (no solamente los bienes y servicios necesarios
para la supervivencia sino tambin aquellos requeridos para el disfrute del
estndar de vida mnimo disponible en la sociedad). Este proceso permitira
que las posibilidades que tienen los individuos para acceder a dichos bienes y servicios esenciales se independizaran de sus condiciones econmicas
inmediatas resultantes de las desigualdades cuantitativas determinadas por
su posicin en el mercado. En sus palabras, el otorgamiento de los derechos
sociales de ciudadana habra creado un derecho universal a un ingreso
real que no es proporcional al valor de mercado del demandante.22 Esta
universalizacin del derecho de acceso a los satisfactores esenciales para
el bienestar social tena como objetivo potenciar la participacin universal
y sin discriminacin de gnero, clase u origen tnico en el proceso econmico, social y poltico. Puede decirse que, al argumentar que el derecho a
las condiciones mnimas de bienestar social es un componente crucial de la
ciudadana en las sociedades modernas, Marshall reflejaba las condiciones
existentes en una etapa central de la larga lucha por la construccin de la
ciudadana sustantiva y ofreci un marco interpretativo para la defensa de
una concepcin incluyente de la misma.23
Otro aspecto relevante para nuestra discusin es que Marshall reconoca la existencia de una tensin inherente entre el sistema de produccin
capitalista, fundado en la reproduccin de las desigualdades cuantitativas asociadas con el valor de mercado de los individuos, y el proceso de la
22 MARSHALL, T. H. citado antes, 1992.
23 KING, D. S., y WALDRON, J.citados antes, 1988.

107

ciudadana, que se fundamenta en la eliminacin de las desigualdades cualitativas y que, consecuentemente segn hemos visto, conlleva tambin la
reduccin potencial de desigualdades cuantitativas. Por eso para Marshall
el impacto del desarrollo de los derechos de ciudadana sobre la desigualdad de clase caracterstica del sistema capitalista tomara la forma de un
conflicto entre los principios opuestos de la democracia liberal y el capitalismo. stos y otros argumentos de Marshall son claramente discutibles y
han sido criticados desde distintas posiciones del espectro poltico. Lo que
s nos interesa destacar aqu fundamentalmente es el reconocimiento de la
contradiccin que se da en el seno de la democracia liberal capitalista entre
el proceso de ciudadana en expansin, en el plano poltico, y el proceso de
reproduccin de desigualdades cuantitativas, en el plano socio-econmico.
Marshall ha sido criticado entre otras cosas porque bas sus generalizaciones en la experiencia britnica y dej fuera de consideracin otros
procesos histricos que difieren notablemente de aqul. En este sentido,
el concepto de ciudadana es el resultado de procesos histricos especficos que llevaron a la formacin de estados-nacin modernos en los pases
occidentales desarrollados. La conceptualizacin de estos procesos en la
literatura especializada refleja, principalmente, la experiencia concreta
de los pases de Europa Occidental y los Estados Unidos. Sin embargo,
incluso en estos pases la conceptualizacin y las prcticas asociadas con
la ciudadana han adoptado formas diversas, por ejemplo, entre las concepciones de la ciudadana que corresponden a la tradicin anglosajona de
libre mercado y las que corresponden a las tradiciones social democrtica,
republicana, comunitaria, o radical.24 De igual forma, mientras que en la cultura poltica europea, con excepcin de la tradicin de libre mercado, se
ha desarrollado una nocin -que aunque adopte formas diversas en cada
pas y cultura poltica tiende a aceptar que el acceso universal a ciertos bienes y servicios esenciales- constituye un derecho social de la ciudadana, no

24 FRASER, N. y GORDON L. Civil citizenship against social citizenship? On the ideology of contract-versus-charity, En STEENBERGEN, B. van, The Condition of Citizenship. Sage, Londres, 1994; COHEN,
J. L. y ARATO A. Civil Society and Political Theory. The Massachusetts Institute of Technology
(MIT) Press,Cambridge, Mass. y Londres, 1994.

108

existe una nocin equivalente en la cultura poltica de los Estados Unidos


de Norteamrica. En este ltimo pas, con la excepcin posiblemente nica
de las polticas del New Deal del Presidente Roosevelt en la dcada de 1930,
la tradicin dominante ha sido la de reservar la categora de derechos ciudadanos para referirse exclusivamente a los derechos civiles y polticos.25
Esto tambin nos previene contra la generalizacin acrtica de conceptos
como el de ciudadana al examinar las experiencias de los pases en Amrica
Latina y el Caribe ya que el establecimiento y desarrollo a travs del tiempo
de los derechos de ciudadana en las diferentes formaciones sociales centroamericanas y caribeas ha seguido procesos singulares que no pueden ser
ignorados en el anlisis, a los cuales nos referiremos ms adelante.
Retomando brevemente el caso de Marshall cabe sealar que una de las
crticas ms severas que se han hecho a su enfoque es que el mismo coloca
el nfasis en el impacto del proceso de la ciudadana sobre el sistema capitalista de clases sociales sin explorar la relacin inversa, es decir, el impacto
de la estructura y la dinmica de clases sobre el acceso a y el ejercicio de
estos derechos. En esta perspectiva, una radicalizacin del esquema de
Marshall implicara la superacin del modelo del bienestar que se funda en
la asignacin de un porcentaje del producto nacional para el gasto en seguridad social pero deja intocadas las cuestiones cruciales de cmo se organiza
el proceso productivo y cmo se distribuye el producto del trabajo, procesos
que estn, precisamente, determinados por la estructura y la dinmica de
clases capitalistas. Por otra parte, desde la derecha del arco poltico-ideolgico los tericos neoliberales y neoconservadores (quienes han lanzado
un ataque sostenido sobre las instituciones de bienestar desde fines de los
aos 1970) han argumentado que el modelo de Marshall ha servido para
legitimar una cultura de la dependencia. Estos autores abogan por polticas orientadas a revertir el modelo de bienestar teorizado por Marshall
y a subordinar el ejercicio de los derechos ciudadanos a las condiciones

25 Para una discusin reciente de la relacin entre ciudadana y desigualdad, incluyendo importantes referencias al caso de los Estados Unidos, vase TILLY, Ch. Durable Inequality.University of
California Press, Berkeley, Los Angeles y Londres, 1999.

109

demarcadas por la dinmica capitalista.26 En el sector del agua este movimiento que busca desmantelar la estructura de derechos sociales ha logrado
ejercer una influencia relevante en el campo de las polticas pblicas, como
lo evidencian los argumentos defendidos por instituciones como el Banco
Mundial, en el sentido de que debe abandonarse la nocin de que servicios
como los de agua y saneamiento son un servicio pblico o un bien social.27
Visto desde otro ngulo, el proceso de la ciudadana puede examinarse
como un avance en la expansin de derechos y del acceso a los mismos en
el largo plazo que, sin embargo, se encuentra sujeto a frecuentes obstculos
e incluso, retrocesos. Como lo ilustra la Figura 1, en el devenir histrico al
conjunto original de derechos bsicos de ciudadana se han ido agregando
nuevos derechos al mismo tiempo que se ha ido ampliando el acceso al
conjunto de derechos existentes a un nmero tendencialmente mayor de
seres humanos. Por ejemplo, en la mayora de los pases, las mujeres no
lograron ganar acceso a los derechos polticos hasta entrado el Siglo XX
y, como acabamos de ver, los derechos sociales de ciudadana slo fueron
consolidados como tales hacia mediados del Siglo XX, aunque en muchos
pases estos derechos nunca lograron suficiente reconocimiento. Producto
de confrontaciones sociales y de otros procesos, como la creciente toma
de conciencia a nivel global del impacto social y poltico de los problemas
ambientales, nuevos derechos han ido aceptndose y formalizndose, como
26 Vase por ejemplo, MEAD, L. Beyond Entitlement: The Social Obligations of Citizenship.
Free Press, NuevaYork, 1986; y SAUNDERS, P. Citizenship in a liberal society En B. S. Turner (ed.).
Citizenship and Social TheorySage, Londres, 1993.
27 WATER AND SANITATION PROGRAM AND PUBLIC PRIVATE INFRASTRUCTURE ADVISORY
FACILITY. New Designs for Water and Sanitation Transactions. Making Private Sector
Participation Work for the Poor. Washington D. C., 2002. Para un argumento similar pero en
relacin a la gestin del agua en general, vase LEE, T. y JOURAVLEV A. Los precios, la propiedad y los mercados en la asignacin del agua. (LC/L 1097), Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile1998. Es importante sealar aqu que algunos de estos
autores parecen argumentar indiscriminadamente a favor de la mercantilizacin y privatizacin
del agua, sin diferenciar entre los distintos usos y funciones de la misma. No es lo mismo aplicar
el principio de racionalidad mercantil al uso del agua en, para dar un ejemplo, los servicios tursticos o la agricultura mercantilizada a gran escala, que hacerlo en relacin a los usos esenciales
domsticos, particularmente en zonas urbanas de pases menos desarrollados (sobre esto, vase
por ejemplo el debate formulado en la Declaracin Europea por una Nueva Cultura del Agua
(http://moncayo.unizar.es/fnca/europeandeclaration.nsf).

110

precisamente el derecho a un medio ambiente limpio y, ms recientemente,


el derecho al agua. Sin embargo, la relacin entre estos nuevos derechos y
los derechos de ciudadana es un tema controvertido, que abordamos en la
siguiente seccin en mayor detalle.
Figura 1. El proceso de la ciudadana

Fuente: CASTRO.28

Como ya se seal, el proceso de la ciudadana tiene tambin obstculos y retrocesos, como lo indica la figura. Evidentemente, esto resulta claro
en relacin con los derechos civiles y polticos que, en Amrica Latina, han
sido recurrentemente amenazados, restringidos y suspendidos en el curso
de dictaduras militares y otras circunstancias similares. Pero tambin es

28 CASTRO, J. E. Water, Power, and Citizenship. Social Struggles in the Basin of Mexico.
Palgrave-Macmillan, Houndmills, Basingstoke y Nueva York, 2006.

111

importante reflexionar en los aspectos sociales de la ciudadana, que con


frecuencia han sido tambin recortados o inclusive negados, muchas veces,
en el nombre de la democracia y la libertad. Este es un elemento central
del debate sobre la crisis del estado, cuya expresin poltica dominante
desde la dcada de 1980 han sido las polticas de ajuste estructural, la liberalizacin, la transferencia de empresas pblicas al sector privado (como las
de servicios de agua y saneamiento) y la des- y re-regulacin en el mbito
econmico.29 En relacin al agua, estas polticas se han expresado en diversas formas, que van desde la creacin de derechos privados y mercados de
agua para la gestin de ecosistemas acuticos,30 hasta ciertos modelos de
descentralizacin, y expansin de la participacin privada en la provisin
de servicios esenciales de agua y saneamiento, incluyendo la privatizacin
radical (full-divestiture) de las empresas siguiendo el modelo de Inglaterra
y Gales implementado por Margaret Thatcher en la privatizacin de 1989
y, en Chile, durante la dcada de 1990. Tanto la creacin de mercados de
agua privados para reemplazar sistemas de derechos indgenas, comunales o pblicos,31 como la transferencia de la gestin de servicios esenciales
de agua al sector privado cobr gran fuerza en Mxico, Centroamrica y el
Caribe desde la dcada de 1980 y sus consecuencias para el desarrollo de
la ciudadana continan siendo largamente inexploradas.32 Volvemos sobre
este tema en las siguientes pginas.

29 LEYS, C.,Market-Driven Politics. Neoliberal Democracy and the Public Interest. Verso,
Londres, 2001.
30 Vase por ejemplo BAUER, C. Canto de Sirenas: El Derecho de Aguas Chileno como Modelo
para Reformas Internacionales. Bakeaz, Bilbao, 2004; y del mismo autor, Contra la Corriente:
Privatizacin, Mercados de Agua y el Estado en Chile. LOM Ediciones / Fundacin Terram /
Resources for the Future,Santiago, Chile, 2002.
31 Vase, por ejemplo, BOELENS, R. y HOOGENDAM, P. (eds.). Water Rights and Empowerment.Van
Gorcum.Boelens y Hoogendam, Assen, Holanda,2002.
32 Para una primera aproximacin al tema, vase CASTRO, J. E. citado antes, 2006 (captulo 6);
CASTRO, J. E. y LAURIE, N., Cross-comparative Report on the Socio-political and cultural dimension. En: CASTRO, J. E. (Coord.). PRINWASS Project, Oxford, University of Oxford, 2004 (http://
users.ox.ac.uk/~prinwass/).

112

Agua y ciudadana: la especificidad del vnculo


La relacin entre agua y ciudadana puede abordarse desde varios
ngulos, como lo ilustra la Figura 2. Por una parte, el desarrollo de los derechos de propiedad y sus instituciones relacionadas constituy un elemento
central en la formacin de los sistemas de ciudadana modernos, en particular de los derechos civiles.33 Teniendo en cuenta dicha perspectiva, los
derechos de propiedad sobre el agua o los derechos de agua pueden ser considerados como un componente de los derechos civiles de la ciudadana.
No es comn realizar esta asociacin. En particular, en los medios urbanos
los individuos y las familias no se plantean con frecuencia el tema de quin
tiene el derecho (en el sentido de tener el ttulo de propiedad sobre) al agua
y, en general, dichos derechos en reas urbanas estn en poder de instituciones (municipios, empresas, otros organismos de gobierno), no de personas
privadas. La situacin es diferente en zonas rurales donde los derechos de
agua han sido histricamente ms conspicuos, por as decir, y son frecuentemente detentados por personas privadas o por entidades conocidas (por
ejemplo, por comunidades de regantes).
Figura 2 - Algunos vnculos entre el agua y los derechos de ciudadana

Fuente: CASTRO, J. E. citado antes, 2006


33 MARSHALL, T. H. citado antes, 1992.

113

Por otra parte, puede argumentarse que el desarrollo de los derechos


de agua ha estado estrechamente relacionado tambin con el desarrollo de
los derechos polticos y sociales de la ciudadana. Por ejemplo, en relacin
a los derechos polticos, los principios e instituciones asociados a la definicin y el ejercicio de los derechos de agua estn ntimamente ligados a
la gobernabilidad del agua y de sus servicios derivados. Hablamos aqu de
gobernabilidad-un concepto relativamente reciente acuado en los pases
desarrollados y sujeto a permanente controversia- porque este tema ha
venido a ocupar un lugar central en los debates internacionales actuales
pero no podemos analizar aqu el concepto en gran detalle por razones de
espacio.34 Sin embargo, queremos apuntar que en nuestra perspectiva el proceso de la gobernabilidad pensado en relacin al agua es el resultado de
la incesante confrontacin social en torno a la definicin de los principios,
valores, e instituciones que intervienen en el gobierno, gestin y asignacin del agua y sus servicios derivados as como tambin en las decisiones
acerca de quin gobierna, gestiona y asigna el agua y sus servicios y para el
beneficio de quines.35 Esta es un rea crucial de decisin poltica de la cual

34 Una secuencia de obras recientes permite trazar los contornos de este debate. Vase por ejemplo HIRST, P. Associative Democracy: New Forms of Economic and Social Governance.
Polity Press, Cambridge1994; HELD, D. Democracy and the Global Order: from the Modern
State to Cosmopolitan Governance. Polity Press, Cambridge, 1995; AMIN, A., Beyond Market
and Hierarchy: Interactive Governance and Social Complexity. Elgar, Cheltenham, 1997;
KOOIMAN, J. Societal governance: levels, modes, and orders of social-political interaction. En PIERRE,
J. (ed.).Debating Governance. Authority, Steering and Democracy. Oxford University Press,
Oxford,2000; y SWYNGEDOUW, E. A. Authoritarian governance, power, and the politics of rescaling.En
Environment and Planning D; Society and Space, Vol. 18, 2000. Para aplicaciones del concepto
en reas de poltica ambiental vase por ejemplo PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA
EL DESARROLLO, Governance for Sustainable Growth and Equity. Nueva York, 1997; GLOBAL
WATER PARTNERSHIP. Effective Water Governance. Learning from the Dialogues. 2003 (http://
www.gwpforum.org/gwp/library/Effective%20Water%20Governance.pdf), y SWYNGEDOUW E.,
PAGE, B., y KAKA, M. Kaika. Sustainability and policy innovation in a multi-level context: crosscutting
issues in the water sector. En HEINALT, H., GETIMIS, P., KAFKALIS, G., SMITH, R., y SWYNGEDOUW,
E. (eds). Participatory Governance in Multi-level Context. Leske y Budrich, Opladen,2002.
35 Para una definicin de gobernabilidad que es congruente con esta interpretacin, vase HANF, K. y
JANSEN, A. (eds.). Governance and Environment in Western Europe, Addison Wesley Longman,
Harlow,1998.

114

la mayora de las personas han sido histricamente excluidas o en la cual


han visto su participacin severamente limitada, en el mejor de los casos.36
Por otra parte, en relacin a los derechos sociales puede decirse que
el acceso a los servicios esenciales de agua ha sido una parte crucial de la
expansin del derecho a compartir la herencia social y a vivir la vida de un
ser civilizado segn los estndares prevalecientes en la sociedad, es decir,
la caracterstica de ser un miembro pleno de la sociedad si aceptamos una
definicin incluyente de la ciudadana.37 En este sentido, por ejemplo, la universalizacin de los servicios de agua y saneamiento en Europa se convirti
en una prioridad no slo por razones de higiene o salud sino tambin por
ser un factor de crecimiento econmico.38 Ahora bien, es importante sealar que la nocin de que el acceso a una cantidad de agua esencial para la
vida constituye un derecho inalienable de los seres humanos surgi mucho
antes de que se desarrollaran los sistemas modernos de ciudadana y puede
encontrarse en las costumbres de las diversas sociedades. Es una nocin que
en verdad pertenece a la herencia de la civilizacin humana y que recientemente ha sido reformulada con la Declaracin del Derecho Humano al Agua
por parte del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (CDESC)
de las Naciones Unidas.39 Sin embargo, e ilustrando el argumento sobre el
carcter agonstico del desarrollo de los derechos, la nocin de que el acceso
a volmenes esenciales de agua sea un derecho humano sigue constituyendo
un objeto de confrontacin a nivel internacional a tal punto que la ONU no

36 Sobre la exclusin histrica de la participacin ciudadana en los procesos de gestin pblica, vase,
por ejemplo, el estudio de DRYZEK, J.The Politics of the Earth. Environmental Discourses.
Oxford University Press, Oxford 1993.
37 MARSHALL, T. H. citado antes, 1992.
38 GOUBERT, J. P. The Conquest of Water. The Advent of Health in the Industrial Age. Polity
Press and Basil Blackwell, Cambridge y Oxford, 1986; HASSAN, J., A History of Water in Modern
England and Wales, Manchester University Press, Manchester, 1998.
39 ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS,.The right to water. (articles 11 and 12 of the
International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights), Nueva York, 2002; vase tambin ORGANIZACIN MUNDIAL DE LA SALUD, El derecho al agua. Ginebra, 2003 (http://www.
who.int/water_sanitation_health/rightowater/es/). Vease tambin LANGFORD, Malcolm y
KHALFAN, Ashfaq. Una introduccin al Derecho Humano al Agua, en este mismo libro.

115

ha refrendado todava la declaracin del CDESC debido a la fuerte oposicin


por parte de un nmero importante de gobiernos.40
En resumen, los vnculos entre el agua y un concepto incluyente de la
ciudadana involucran varios aspectos que van desde el desarrollo de los
derechos de propiedad sobre el agua y de las instituciones que gobiernan el
manejo del agua y sus servicios derivados, la participacin ciudadana en la
gestin de lo pblico y las interconexiones entre el acceso al agua y sus servicios y la salud y el bienestar general. Ahora bien, vista en una perspectiva
de largo plazo, la incorporacin de individuos al territorio de la ciudadana
forma parte del proceso histrico de integracin creciente de seres humanos en unidades de organizacin social cada vez ms amplias, siguiendo la
conceptualizacin sugerida por Norbert Elias en su anlisis de los procesos
de cambio social de largo plazo.41 Sin embargo, el hecho que una gran parte
de la poblacin humana, normalmente la ms vulnerable, contine sujeta
a altas tasas de morbi-mortalidad debido a la gestin ineficiente del agua
o a la desigualdad en el acceso a los servicios esenciales de agua y saneamiento demuestran que, cuando hablamos de una lucha sobre el territorio
de la ciudadana, no estamos meramente utilizando una imagen metafrica.
Existen procesos que subyacen a las tendencias a largo plazo de ampliacin
de la ciudadana y que continan restringiendo el alcance de los derechos,
impidiendo el acceso pleno a dicho territorio a grandes sectores de la poblacin humana dificultando o negando el ejercicio efectivo de los derechos e,
incluso, causando la prdida de ciertos derechos que haban sido conquistados en batallas favorables. En la siguiente seccin analizaremos brevemente
algunos ejemplos basados en el caso histrico de Mxico.

40 AMNESTY INTERNATIONAL, Human right to water (public statement), Londres, 2003 (http://
web.amnesty.org/library/index/engIOR100022003?open&of=eng-398).
41 ELIAS, N. El Proceso de la Civilizacin. Investigaciones Sociogenticas y Psicogenticas.
Fondo de Cultura Econmica, Mxico D. F., 1989.

116

Agua y ciudadana en Mxico


Como discutimos en pginas previas, el proceso de formacin de sistemas ciudadanos sigue siendo un proyecto incompleto a escala planetaria,
una de las expresiones de la desigualdad persistente que caracteriza a los
sistemas sociales contemporneos.42 Este es un proceso que adopta caractersticas extremas en el caso de los pases llamados menos desarrollados
incluyendo Mxico y la mayora de los pases centroamericanos y caribeos.
En este sentido, las advertencias hechas hace ya varias dcadas acerca de
los grandes atrasos en el proceso de ciudadanizacin en este pas continan
teniendo gran validez,43 a pesar de la existencia de indudables avances en
varias reas. Ahora bien, las condiciones de desigualdad que enmarcaron la
construccin histrica de la ciudadana en Mxico pueden rastrearse hasta
el perodo colonial, lo cual en un cierto sentido permite establecer puntos de contacto y analogas con el estudio de Marshall sobre el caso ingls,
aunque por razones de espacio slo revisaremos brevemente aqu algunos
procesos desde el Siglo XIX.44
Desde la primera mitad del Siglo XIX Mxico se convirti en un campo
experimental de procesos de ingeniera social dirigidos a desmantelar los
sistemas colectivos de propiedad, encarnados en las posesiones de la Iglesia
y de los poblados indgenas con el objeto de impulsar los procesos de individualizacin y construccin de derechos de ciudadana inspirados en las
revoluciones democrticas de fines del Siglo XVIII.45 Este proceso tuvo una
expresin concreta en la transformacin de la estructura de la propiedad
de la tierra y el agua. Las fracciones liberales de la sociedad lucharon desde
42 TILLY, Ch. citado antes, 1999.
43 Vase por ejemplo GONZLEZ CASANOVA, P. La Democracia en Mxico.Era, Mxico D. F., 1965.
44 Hemos desarrollado esto en mayor detalle, incluyendo una discusin sobre la aplicabilidad del
concepto de ciudadana en la Nueva Espaa en CASTRO (citado antes, 2006). Algunos autores, como
Brian Roberts, tambin han sealado que Amrica Latina en general, Mxico incluido, ha seguido
un modelo de ciudadanizacin ms cercano al caso del Segundo Imperio alemn de Bismarck que
al modelo ingls estudiado por Marshall, aunque la referencia de Roberts es a un perodo histrico ms breve (ROBERTS, B. R. The Making of Citizens. Cities of Peasants Revisited. Arnold,
Londres, 1995).
45 ESCALANTE G., F. Ciudadanos Imaginarios. El Colegio de Mxico, Mxico D. F.,1992.

117

temprano por erradicar las formas colectivas de propiedad en manos de las


rdenes religiosas y de las comunidades indgenas, pero durante la primera
mitad del siglo diecinueve sus esfuerzos fueron derrotados por las fuerzas
conservadoras que resistan las reformas. No fue sino hasta mediados de la
dcada de 1850 que las fuerzas liberales lograron una primera oportunidad
para ejecutar su proyecto, consolidado con la abolicin de las inmunidades
del clero por parte del Ministro de Justicia Benito Jurez (1855), la Ley Lerdo
que obligaba a las rdenes religiosas la venta de sus propiedades (1856) y la
Constitucin de 1857 en la que, por primera vez, se extendieron los derechos
civiles y polticos de ciudadana fuera de los lmites de la lite oligrquica que
gobernaba el pas.46 A pesar de estos avances en la direccin de un proceso
ampliado de ciudadanizacin existe un consenso amplio entre los historiadores y analistas del perodo en que la poltica de los sectores liberales tena
un doble carcter: por una parte, el programa liberal intentaba emular el
modelo de la democracia norteamericana basada en una amplia clase pionera de pequeos propietarios pero, en la prctica, el proceso social real
asumi la forma de un colonialismo interno,47 reafirmando el patrn colonial de apropiacin extensiva de las tierras y el agua por parte de grandes
terratenientes. No causa sorpresa por lo tanto que muchos de estos terratenientes se encontraran entre los principales promotores de las reformas
liberales.48 El proceso de expropiacin y acumulacin extensiva de la tierra
avanz rpidamente durante la modernizacin porfiriana (1884-1911), que
exacerb el proceso de exclusin social al favorecer la concentracin de la
propiedad de la tierra en manos de un reducido grupo de acumuladores

46 BAZANT, J.From Independence to the Liberal Republic, 1821-1867. En BETHELL, L. (ed.). Mexico
since Independence. 2nd rep., Cambridge University Press, Cambridge, 1994.
47 GONZLEZ CASANOVA, P. Internal colonialism and national development. En Studies in Comparative
International Development, Vol. I, #4, 1965.
48 BAZANT, J. citado antes, 1994; KATZ, F. The Liberal Republic and the Porfiriato, 1867-1910. En BETHELL,
L. (ed.). Mexico since Independence. 2nd rep., Cambridge University Press, Cambridge, 1994;
TUTINO, J. From Insurrection to Revolution in Mexico. Social Bases of Agrarian Violence
1750-1940. Princeton University Press, Princeton, NJ, 1986; y del mismo autor, Agrarian social
change and peasant rebellion in nineteenth-century Mexico: the example of Chalco.En KATZ, F.
(ed.). Riot, Rebellion, and Revolution. Rural Social Conflict in Mexico. Princeton, Princeton
University Press, NJ:1988.

118

privados a punto tal que hacia fines del rgimen cerca del 90 por ciento de
los campesinos haban sido despojados de sus tierras.49
Sin embargo, es importante resaltar aqu que el caso del agua sigui un
proceso diferente al de la tierra. Las mismas fuerzas sociales que formaban
la base del rgimen porfiriano y su poltica privatizadora de la tierra tendieron a favorecer, cuando no directamente impulsar, una poltica de aguas
que otorgaba al estado nacional un rol primordial, particularmente en relacin a los usos productivos del agua en la agricultura de irrigacin y en la
industria.50 Esto en realidad no constituy una excepcionalidad mexicana,
ya que la tendencia a nivel internacional desde fines del siglo diecinueve
crecientemente otorgaba al estado, en el nombre del inters pblico, la
responsabilidad por la inversin masiva necesaria para la expansin de la
infraestructura bsica de la economa, incluyendo la infraestructura hidrulica.51 En el caso de Mxico este proceso tom la forma de una creciente
monopolizacin del control del agua en manos estatales con el rpido desarrollo de un cuerpo de expertos al servicio del estado, la expansin masiva
de informacin sobre los recursos hdricos en el pas y el intento de consolidar el proceso a travs de la legislacin.52
En el caso de los servicios esenciales de agua y saneamiento, al menos
en el plano formal-legal, durante el perodo porfiriano se consolida el reconocimiento del estatus de bien comn y uso prioritario ligado a los usos
esenciales del agua. Tambin, en el perodo 1880-1910 la inversin en obras
hidrulicas de agua, saneamiento y drenaje urbano en la Ciudad de Mxico
fue muy importante, representando ms de un tercio del total invertido

49 KATZ, F. citado antes, 1994.


50 KROEBER, C. B. El Hombre, la Tierra y el Agua. Las Polticas en Torno a la Irrigacin en
la Agricultura de Mxico, 1885-1911. Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua y Centro
de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social, Mxico D. F., 1994; ABOITES
AGUILAR, L. El Agua de la Nacin. Una Historia Poltica de Mxico (1888-1946). Secretara de
Educacin Pblica (SEP) y Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social
(CIESAS), Mxico D. F.,1998.
51 SWYNGEDOUW, E. A., KAKA, M, y CASTRO, J. E.Urban water: a political-ecology perspective. En Built
Environment 28 (2), 2002.
52 KROEBER, C. B.citado antes, 1994; ABOITES AGUILAR. citado antes, 1998.

119

en obras pblicas en la metrpolis.53 Sin embargo, el carcter real del proceso estaba marcado por una polarizacin y desigualdad social extrema y
el acceso a los servicios estaba limitado a una reducida lite de habitantes mientras que la mayora de la poblacin estaba sujeta a condiciones de
insalubridad y elevadas tasas de morbi-mortalidad, en gran medida, determinadas por la falta de servicios adecuados.54 Por ejemplo, el Ingeniero
Alberto Pani, escribiendo en plena Revolucin, deca que si bien la Ciudad
de Mxico era el lugar ms avanzado en el pas en relacin a las condiciones
materiales de vida, la metrpolis era tambin la ciudad ms insalubre del
mundo. Pani fundamentaba este juicio en un anlisis comparativo de las
condiciones en ms de treinta ciudades de Europa, Amrica, Asia, y frica,
y llegaba a la conclusin de que el agua que han consumido los habitantes metropolitanos, hasta hace muy poco tiempo, [ constituye] una de las
causas determinantes de la mortalidad y, sobre todo, de la alta morbilidad
de la ciudad de Mxico. El libro de Pani est fundamentado, en el estilo de
los ingenieros sanitaristas de la poca, en datos estadsticos y en el conocimiento cientfico disponible acerca de las relaciones entre las condiciones
materiales de vida y la salud individual y pblica. Sin embargo, l aada
un elemento poltico y moral a su evaluacin: el pas necesita, ante todo y
sobre todo, organizar su Administracin Pblica sobre una base de absoluta
moralidad. Sacadas de contexto, sus palabras pueden ser interpretadas en
forma negativa como excesivamente moralizantes, pero al leer el texto completo uno percibe que Pani escriba motivado por un odio profundo por las
condiciones de desigualdad imperantes ante la indiferencia o abstencin
del estado que es el nico poder capaz de conjurarlos, una indiferencia
que l consideraba monstruosamente criminal.55

53 MANSILLA, E. De cmo Porfirio Daz domin las aguas: historia de la construccin de la obra
hidrulica. Concurso Nacional Sobre Historia y Etnohistoria de los Aprovechamientos Hidrulicos
en Mxico, Comisin Nacional del Agua y Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en
Antropologa Social, Mxico D. F.. 1994.
54 MRQUEZ MORFN. La Desigualdad ante la Muerte en la Ciudad de Mxico. El Tifo y el Clera.
Siglo XXI, Mxico D. F.,1994.
55 PANI, A. J. La Higiene en Mxico. Imprenta de J. Ballesca, Mxico D. F.,1916.

120

Los pasajes de Pani citados ms arriba reflejan el momento crtico


previo al final de la Revolucin Mexicana, en el cual se forjaron algunos
de los principios que seran poco despus formalizados en la Constitucin
Revolucionaria de 1917, particularmente en su Artculo 27, y que conduciran a la creacin del Consejo de Salud Pblica en el mismo ao. Sin embargo,
a pesar de los esfuerzos de Pani y otros, como Molina Enrquez,56 por otorgar
a los servicios esenciales de agua y saneamiento prioridad mxima en las
polticas pblicas, en perspectiva histrica se puede ver que la inversin en
estos servicios fue mnima durante las primeras dcadas del perodo revolucionario.57 Escribiendo en 1927, el Ingeniero Miguel ngel de Quevedo deca
que la situacin del pas en relacin a los servicios de agua y saneamiento
era lamentable debido a la pobre infraestructura, la falta de mantenimiento,
y la ausencia de educacin sanitaria.58 No es de extraar que las epidemias
relacionadas con la falta de servicios adecuados de agua y saneamiento
afectaran regularmente a la poblacin durante la primera mitad del Siglo
XX y las enfermedades relacionadas con el agua siguieron siendo la primera
causa de mortalidad hasta la dcada de 1970.59
De esta forma, y retomando el tema de la ciudadana, puede decirse que
aunque la Revolucin Mexicana formalmente busc revertir el proceso de
exclusin y expandir el alcance y el ejercicio de los derechos ciudadanos,
por ejemplo, en relacin al acceso a la tierra y a los servicios esenciales bsicos para seres humanos que viven en una comunidad civilizada,60 en la
prctica, la formalizacin de la ciudadana revolucionaria no fue suficiente
56 MOLINA ENRQUEZ, A. Los Grandes Problemas Nacionales. Instituto Nacional de la Juventud
Mexicana,Mxico D. F., 1964.
57 WILKIE, J. W. The Mexican Revolution: Federal Expenditure and Social Change since 1910.
University of California Press, Berkeley y Los Angeles,1967; PERL COHEN, M.Historia de las obras,
planes y problemas hidrulicos en el Distrito Federal: 1880-1987. Taller de Investigacin Nro
6, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Sociales, Mexico D.
F.,1989.
58 CENICEROS, J. A. El Problema Social de la Insalubridad. Ediciones Botas, Mxico D. F.,1935.
59 FUGIGAKI, L., y GONZLEZ GALVN, A., Epidemias conocidas en Mxico durante el siglo XX.
En FLORESCANO, E. y MALVIDO E. (eds.). Ensayos sobre la Historia de las Epidemias en Mxico.
Vol. 2, IMSS, Mxico D. F.,1982.
60 PANI, citado antes, 1916.

121

para revertir la dinmica interna de la desigualdad que caracterizara al


perodo posrevolucionario.61 En realidad, la implementacin prctica de los
principios constitucionales, como los contenidos en el Artculo 27, pas a
ser el objeto de luchas prolongadas durante el Siglo XX y hasta hoy, irresueltas.62 En relacin a los servicios esenciales de agua y saneamiento el
proyecto de algunos revolucionarios como el Ingeniero Pani no tom fuerza
en la prctica hasta la dcada de 1970,63 a pesar de los notables esfuerzos
realizados durante la presidencia de Lzaro Crdenas en la dcada de 1930.64
En verdad, a comienzos del Siglo XXI, la deficiencia en el acceso a los servicios de agua y saneamiento contina siendo uno de los factores cruciales
que determinan los niveles de morbi-mortalidad por enfermedades prevenibles en Mxico, incluso en el rea Metropolitana de la Ciudad de Mxico.65
En perspectiva histrica, la promesa revolucionaria permanece incumplida
y el acceso al territorio de la ciudadana plena contina cerrado para una
proporcin muy grande de mexicanos y mexicanas. Salvando las distancias
histricas particulares, el proceso de ciudadanizacin visto desde el mirador del agua reviste caractersticas lamentablemente similares en los pases
centroamericanos y caribeos.66

61 GONZLEZ CASANOVA. citado antes, 1965.


62 BARTRA, A., Los Herederos de Zapata. Ediciones Era, Mxico D. F., 1985; BARTRA, R. Estructura
Agraria y Clases Sociales en Mxico. Ediciones Era, Mxico D. F.,, 1978; TUTINO, J. citado
antes, 1986; GORDILLO, G. Campesinos al Asalto del Cielo. De la Expropiacin Estatal a la
Apropiacin Campesina. Siglo XXI, Mxico D. F., 1988; KNIGHT, A. The Mexican Revolution. 2
vols., University of Nebraska Press y Cambridge University Press, Lincoln y Londres, 1990.
63 PERL COHEN. citado antes, 1989.
64 ABOITES AGUILAR. citado antes, 1998.
65 CIFUENTES GARCA, E., MAZARI-HIRIART, M., FERREIRA, F., BIANCHI, F., y GONZLEZ, D. The risk
of enteric diseases in young children and environmental indicators in sentinel areas of Mexico City. En
International Journal of Environmental Health. 2003 (en espaol: http://www.insp.mx/cisp/
censa/agua/trada.php); CIFUENTES GARCA, E., HERNNDEZ-AVILA, J., VENCZEL, L., y HURTADO,
M. Panorama of acute diarrheal diseases in Mexico En Health and Place. #5, 1999.
66 Una excepcin notable en este contexto, en relacin al acceso a la salud, los servicios esenciales, y
la educacin sanitaria es Cuba, como ha sido reconocido recientemente por el Banco Mundial: as
como una democracia que funciona adecuadamente no garantiza que la gente pobre se beneficie
de los servicios pblicos, algunos estados de partido nico muestran buenos resultados en salud y
en educacin incluso en relacin a la poblacin pobre. Cuba tiene algunos de los mejores indicadores de Amrica Latina aunque tiene un ingreso mucho ms bajo que sus pares, por ejemplo Chile

122

En vista de las condiciones arriba descritas, no es de extraar que en las


ltimas dcadas los problemas relacionados con el acceso al agua y a sus servicios esenciales se hayan constituido en un objeto privilegiado de la lucha
social y poltica en Mxico y otros pases. En el caso de Mxico, por ejemplo,
cuando uno observa el proceso desde fines de la dcada de 1970 llama la
atencin el nivel de conflicto social en relacin a la gobernabilidad y la gestin del agua y sus servicios y la consecuente politizacin de las cuestiones
relacionadas con el agua, que es en gran medida una respuesta del sistema
poltico a las demandas cada vez ms extendidas por parte de la poblacin
por la democratizacin de la vida pblica, incluyendo la gestin del agua y
el acceso a sus servicios esenciales.67 En este perodo se registr una enorme
cantidad de acciones por parte de la poblacin mexicana por cuestiones que
van desde la demanda por acceder a los servicios esenciales de agua y la
mejora de la calidad de dichos servicios hasta la lucha contra la corrupcin
en la administracin del agua, pasando por una extensa gama de problemas que incluyen la contaminacin de fuentes, el impacto de enfermedades
relacionadas, la disputa por el control de fuentes de agua entre distintos
actores sociales y polticos y, a partir de comienzos de la dcada de 1990,
la lucha contra la privatizacin de las empresas pblicas.68 Esta creciente
movilizacin social en torno al agua fue correspondida por una tambin
creciente politizacin del tema que se ilustra, por ejemplo, en el rol central
que los problemas del agua pasaron a tener en las campaas presidenciales de la dcada de 1980 y, posteriormente, en las reformas institucionales
que se introduciran en el sector desde comienzos de la dcada de 1990.
Por ejemplo, candidatos presidenciales como Miguel de la Madrid Hurtado
y Costa Rica (BANCO MUNDIAL. World Development Report 2004. Making Services Work for
Poor People. Banco Mundial y Oxford University Press, Washington D.C.,2003 (http://www-wds.
worldbank.org/servlet/WDS_IBank_Servlet?pcont=details&eid=000090341_20031007150121).
67 Hemos estudiado en ms detalle este caso en CASTRO (2006), citado antes. Nuestro estudio tom
como punto de partida el material emprico producido por el Programa de Investigacin Agua
y Sociedad coordinado por la Dra. Mara Luisa Torregrosa Armentia en el marco de cooperacin
establecido entre la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Mxico, y el
Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua (IMTA) durante la dcada de 1990.
68 Vase tambin VILA, Patricia: Movimiento urbano y conflictos por el agua. en este mismo
libro.

123

en 1982 y Carlos Salinas de Gortari en 1988 constituyeron la cuestin del


agua en uno de sus temas de campaa centrales. Durante la campaa presidencial del Partido Revolucionario Institucional (PRI) de 1982, el Ingeniero
Fernando Gonzlez Villarreal, quien aos ms tarde presidira la recin
creada Comisin Nacional del Agua (1989), present un discurso en la ciudad de Tuxtla Gutirrez, Chiapas, en el que dio centralidad a la lucha por el
agua en la bsqueda por mejorar las condiciones de vida de la poblacin de
acuerdo a los principios constitucionales. l agreg que para lograr dichos
objetivos sera necesario trascender los factores tcnicos y econmicos para
incorporar tambin las cuestiones de equilibrio ecolgico y justicia social.69
Aos despus, en la siguiente campaa presidencial del PRI (1988), el candidato Carlos Salinas de Gortari volvi a colocar los problemas del agua en
el centro de su discurso. En un encuentro celebrado en Acapulco, Guerrero,
en 1987, titulado Agua, un recurso vital, Salinas present lo que en gran
medida constitua una repeticin de los temas discutidos en la Reunin de
Tuxtla Gutirrez.70 No obstante, la influencia de los cambios polticos acontecidos en el perodo presidencial que culminaba (1982-88) se reflej en el
nfasis especial dado por Salinas a dos temas originales: la necesidad de
crear una autoridad del agua central a nivel nacional y la determinacin de
cambiar el estatus del agua de bien pblico a bien privado y re-centrar la
gobernabilidad del agua en torno a los principios de mercado. En palabras
de Salinas, sera necesario erradicar la nocin vlida en otras pocas de que
el aire y el agua son gratuitos porque hoy ni el aire ni el agua pueden considerarse gratuitos.71 Esta premisa dominara en lo que, posteriormente, las
autoridades del agua pasaran a denominar una nueva cultura del agua
en Mxico. Estos dos temas constituiran pilares centrales en la poltica del

69 PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS POLTICOS, ECONMICOS


Y SOCIALES. eunin Preparatoria de Consulta Popular. La Problemtica de los Servicios
Hidrulicos en el Distrito Federal (Agua Potable / Drenaje). Mxico D. F., 1982.
70 PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS POLTICOS, ECONMICOS
Y SOCIALES. El agua: recurso vital. En Dilogo Nacional. Revista de la Consulta Popular. Mxico
D. F., 1987.
71 PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS POLTICOS, ECONMICOS
Y SOCIALES. citado antes, 1987.

124

agua mexicana en los aos subsiguientes y, en verdad, formaban parte del


avance a nivel internacional de las polticas neoliberales impulsadas desde
los pases centrales y las instituciones financieras internacionales.72
No es este el lugar para analizar el alcance, grado de concrecin y estatus
real de dichas polticas en Mxico dado el espacio limitado de que disponemos.73 En realidad, a pesar de la retrica neoliberal, cuando se compara la
experiencia mexicana en el sector del agua con otros pases surgen serias
dudas en cuanto al alcance efectivo logrado por dichas polticas neoliberales.
Por ejemplo, mientras que en Argentina entre 1993 y 1998 la proporcin de
la poblacin cuyos servicios de agua y saneamiento pasaron a ser provistos por empresas privadas creci de 0 por ciento a aproximadamente 70 por
ciento, en el caso mexicano la proporcin no llegaba al 5 por ciento al final
de dicho perodo, lo cual deja serias dudas sobre el alcance de dichas polticas
en Mxico. En realidad, Argentina ha sido un caso extremo, slo comparable con el de Inglaterra, donde la privatizacin de 1989 abarc al 100 por
ciento de la poblacin, o el de Chile, que constituye un caso excepcional dada
la radicalidad del proyecto neoliberal en ese pas. A nivel global, a fines de
la dcada de 1990 la poblacin cuyos servicios eran provistos por empresas
privadas fluctuaba entre 5-7 por ciento. De todas maneras, lo importante en
esta discusin no es en s el alcance de las polticas de agua nominalmente
neoliberales, sino la relacin entre las mismas y el proceso de la ciudadana.
Terminaremos este breve artculo con una reflexin al respecto.

Conclusin: el momento neoliberal en el proceso de la


ciudadana
Volvamos brevemente al problema de la promesa incumplida de la revolucin, en el caso de Mxico, o pensando ms all de Mxico, en la promesa
incumplida de la democracia en los pases llamados menos desarrollados.

72 LEYS, C.citado antes, 2001; STIGLITZ, J. E. Globalization and its Discontents. Penguin, Londres,
2002.
73 Para un tratamiento ms extenso del tema por parte del autor, vase CASTRO, J. E. (citado antes,
2006), especialmente el captulo 6.

125

Aunque funcione adecuadamente en el sentido electoral, para parafrasear


al Banco Mundial74 en garantizar el acceso de la poblacin a las condiciones
de vida dignas, en este caso a los servicios esenciales de agua y saneamiento
y, en general, a un ambiente limpio y saludable. En este sentido, no se
puede negar, por supuesto, la validez de la crtica a los sistemas pblicos
por sus niveles elevados de ineficiencia, corrupcin y desatencin de las
necesidades de las fracciones sociales marginadas del sistema, una crtica
ampliamente generalizada en todos los sectores del espectro poltico. Sin
embargo, en nuestra perspectiva las preguntas fundamentales que surgen
cuando reflexionamos sobre este tema en relacin al proceso de la ciudadana son: sobre qu fundamento terico o emprico se basa una poltica
que parte de presuponer que las fallas del sector pblico pueden resolverse
mediante la mercantilizacin y la privatizacin de la gestin y en casos
extremos como el de Chile tambin de la propiedad- del agua y de los servicios derivados, como los servicios esenciales de agua y saneamiento? En
qu momento histrico y en qu pas o regin del mundo se logr universalizar el acceso a estos servicios de forma ecolgica, social, econmica y
polticamente sostenible, sin que el Estado haya tenido que jugar un rol central en el proceso?
En este sentido, corresponde sealar que en un pas como los Estados
Unidos, claramente uno de los abogados ms notorios, activos y poderosos
en la campaa neoliberal global, el porcentaje de la poblacin que recibe
sus servicios bsicos de agua y saneamiento de empresas privadas es alrededor de 15 por ciento, y los expertos de ese pas pronostican que no existen
posibilidades de que ese porcentaje crezca significativamente en el futuro.75 Entonces, sobre qu base se puede esperar que otros pases puedan
cumplir esa parte de la promesa implcita en los principios de la ciudadana
liberal democrtica asociada con la universalizacin de sus servicios bsicos

74 Citado antes, 2003.


75 NATIONAL RESEARCH COUNCIL COMMITTEE ON PRIVATIZATION OF WATER SERVICES IN THE
UNITED STATES. Privatization of Water Services in the United States. An Assessment of
Issues and Experience. National Academy, Washington DC, 2002 (http://www.nap.edu/catalog/10135.html).

126

mediante la mercantilizacin y la privatizacin de los mismos, cuando eso


no ha ocurrido ni ocurre siquiera en los pases centrales? Cmo podran
hacerlo en cualquier caso, dadas las condiciones crecientes de desigualdad
socio-econmica registradas en la regin desde la dcada de 1990, que en la
prctica impiden la expansin de relaciones mercantiles en el sector de los
servicios esenciales ya que amplios sectores de la poblacin se ven imposibilitados de pagar por los mismos?76
Ahora bien, un elemento central en el debate sobre el proceso de la
ciudadana en relacin al agua tiene que ver con el ejercicio efectivo de
los derechos, por ejemplo, en el acceso a la informacin sobre las decisiones cruciales en relacin a cmo se gobierna el agua, quin la gobierna, o
sobre cmo se decide quin y cmo se gobiernan el agua y sus servicios
esenciales. En resumen, el acceso a la informacin necesaria para la participacin social en el control, en el monitoreo de las instituciones pblicas
a cargo de los servicios esenciales, que en las condiciones actuales constituye un requisito central para el desarrollo de una democracia sustantiva.
En este sentido, puede decirse que las polticas de reforma estatal de corte
neoliberal, especialmente el desmantelamiento del sector pblico y la mercantilizacin acelerada de los servicios esenciales de educacin, salud, agua
y saneamiento, entre otros, tienden a eliminar los derechos de ciudadana.
Se trata de transformar lo que en una poca se haba definido como derecho en una mercanca, en nombre de lo que un socilogo neoliberal ha
denominado la soberana del consumidor.77
En verdad, este intento de reducir al sujeto portador de derechos civiles,
polticos, y sociales al comn denominador de un sujeto mercantil, el consumidor o la consumidora de mercancas, forma parte de la utopa privatista
caracterstica de las vertientes extremas del liberalismo y guarda poca relacin con los procesos y los actores y actoras concretos. Como lo demuestran

76 Para ejemplos del impacto socio-econmico de la privatizacin de los servicios de agua y saneamiento sobre los sectores mas empobrecidos, incluyendo los casos de Aguascalientes (Mxico),
Cochabamba y Buenos Aires, vase el informe comparativo de diferentes estudios de caso compilados por CRENZEL y FORTE, 2004, antes citado.
77 SAUNDERS, P., citado antes, 1993.

127

las luchas en expansin en Mxico y Amrica Latina por la defensa del derecho humano al agua y por la provisin de servicios pblicos de calidad, con
control y participacin social, la confrontacin va mucho ms all del aparente conflicto entre pblico y privado. Si las amenazas neoliberales
de privatizacin y mercantilizacin creciente de la vida social desaparecieran, las razones fundamentales de la confrontacin persistiran debido a la
recurrente produccin de la desigualdad social que caracteriza al sistema
social. La expansin, extensin y profundizacin de una concepcin de la
ciudadana que busca la democratizacin sustantiva de la poltica y la gestin del agua es una de las expresiones de dicho proceso.

128

Captulo 5
Agua y gobernabilidad: entre la ideologa
neoliberal y la memoria histrica1

Introduccin: la historia se repite


El espritu de la poca estaba dominado por la creencia en que la iniciativa privada solucionara todos los problemas humanos y que la
empresa pblica era perversa y dispendiosa por naturaleza. El resultado fue la emergencia de un nuevo tipo de crimen: el robo de agua
(Ward, 1997, pg. 5).

Las frases precedentes2 podran ser escritas en cualquier momento del


futuro no tan lejano con respecto a los aos ochenta y noventa del Siglo
XX, caracterizados notoriamente por el renacimiento y expansin de la
ideologa neoliberal y de la dinmica mercantil a escala planetaria y por su
tendencia a colonizar casi todos los espacios de la vida social, incluyendo el
que nos ocupa en este artculo, el de la cultura del agua. Sin embargo no es
as, y la historia a la que hace referencia la cita del comienzo nos retrotrae
ms a bien a la Inglaterra de mediados del Siglo XIX. All por el ao 1844, en
Preston, pleno corazn del noroeste industrial del pas, un peridico publicaba el siguiente Llamado de atencin a los ladrones de agua:
Ayer, Elizabeth Stubbs se present ante los jueces acusada de
tomar agua de una de las canillas provistas por la empresa
Preston Waterworks Co., sin tener un contrato previamente
firmado con la compaa que la autorizara. Con todas las pruebas en su contra, se le orden pagar una pequea multa ms los
gastos de litigio.

1 Originalmente publicado en Cuadernos del CENDES, Vol. 22, #59, 2005, pp. 1-22.
2 Las referencias a esta historia en este y los siguientes prrafos han sido tomadas de Ward, op. cit.,
pp. 5-6.

129

Por cierto, el de Elizabeth Stubbs fue tan slo un caso ejemplarizante


elegido convenientemente para aleccionar al nmero creciente de ladrones de agua creado por la transformacin de lo que previamente era
considerado un recurso de uso comn en propiedad privada. En verdad, esta
poltica no se limitaba al tema del agua, como lo demuestra la crtica del
joven Marx escribiendo en 1842 sobre las leyes alemanas castigando los
robos de lea, que estaban convirtiendo un derecho consuetudinario de
los pobres en un monopolio de los ricos (Marx, 1842: 258).3 Podramos decir
que estos eventos formaban parte de un proceso ms amplio, uno de cuyos
correlatos en el plano de la cultura de los grupos dominantes se daba en la
cristalizacin de la tradicin privatista, una de las formas ms extremas
de la cultura asociada al libre mercado y estructurada en torno a:
la suposicin de que el sector privado es inherentemente
dinmico, productivo y confiable; la creencia de que las instituciones privadas son intrnsecamente superiores a las
instituciones pblicas para el suministro de bienes y servicios
y, la confianza en que la eficiencia de mercado es el criterio
apropiado para evaluar el rendimiento social en prcticamente
todas las esferas de actividad comunitaria (Barnekov et. al.,
1989:1).

3 En realidad, esta nocin de que el acceso a los elementos esenciales para la subsistencia tales como
el agua, los alimentos o el abrigo, constituyen un patrimonio humano universal puede hallarse en
las ms diversas culturas. Por ejemplo en el Islam, aunque se permite la venta del agua existe un
principio por el cual no puede negarse al sediento impedido de pagarla. Una expresin material
de esta tradicin cultural es el zir, una vasija de cermica que se utiliza para ofrecer agua gratuita
a los caminantes. Puede verse el uso del zir en las ciudades contemporneas del mundo islmico.
La nocin del agua como bien procomunal en la cultura hispnica, heredera de las vertientes
culturales germnica, cristiana y musulmana es otro ejemplo, que adems en casos como Mxico
y otros pases con una amplia base indgena al tiempo de la llegada de los conquistadores se mestiz con las culturas del agua indgenas en las que el estatus comunal del recurso era prioritario
sobre los usos privados (ver, por ejemplo, Morse, 1984; Meyer, 1997; Glick, 1970; Musset, 1991;
Hundley, 1992; Cano, 1991; Lanz Crdenas, 1982). El carcter del agua como bien pblico y objeto
de satisfaccin de las necesidades humanas esenciales tambin hall su expresin material en
diversas formas en la cultura iberoamericana, entre las cuales obviamente son ejemplos paradigmticos las fuentes pblicas y otros instrumentos de distribucin comunitaria gratuita de
volmenes de agua esenciales.

130

En este sentido, el desarrollo temprano de los servicios de suministro de agua en los pases europeos industrializados y en Estados Unidos
estuvo estrechamente correlacionado con el auge de los ideales privatistas,
e Inglaterra se constituy en proveedora del modelo tpico de servicios de
suministro de agua basado en los principios del libre mercado. Existe un
amplio acuerdo en la literatura respecto a este carcter privatista asumido
por el desarrollo de los sistemas de suministro de agua hasta mediados del
Siglo XIX en Inglaterra, Francia, EE UU y que fue exportado a otros lugares, incluyendo Amrica Latina, con diferentes grados de xito. Este modelo
dio lugar a una proliferacin de compaas de agua relativamente pequeas
que, normalmente, operaban en los centros urbanos ms grandes y ricos
donde, con raras excepciones, abastecan principalmente a los barrios ms
prsperos, una cultura elitista en la que se entenda que la provisin de agua
era solamente para aquellos que podan pagarla.4
En Europa y EE UU esta cultura privatista fue desafiada desde muy
temprano por un movimiento de carcter ms universalista que perciba
en forma creciente los impactos sociales y ambientales negativos de una
sociedad centrada exclusivamente sobre los principios del libre mercado.
Esta oposicin fue alimentada por un complejo grupo de fuerzas polticas
y sociales que inclua a algunos defensores del libre mercado, portadoras
de una cultura ms sensible a los procesos sociales y polticos. Por ejemplo,
en 1844, el mismo ao en que Elizabeth Stubbs y otros ladrones de agua
eran perseguidos en Preston y otros lugares de Inglaterra, en la ciudad de
Liverpool, Samuel Holme un acaudalado hombre de negocios que lleg a
ser lder del Partido Conservador y alcalde de la ciudad argumentaba que:
El agua es tan esencial para la salud y el bienestar de
la humanidad como lo es el aire que respiramos, y
cuando la humanidad se agrupa en masas de miles de
personas como ocurre crecientemente en nuestras
4 Sobre la abundante evidencia histrica existente sobre el tema, vanse, entre otros autores:
Hassan (1998), Luckin (1986), Mukhopadhyay (1975), MWB (1949), y Laski et. al. (1935) para el caso
de Gran Bretaa; Goubert (1986) para Gran Bretaa, Francia y Alemania; Katko (2002) para el caso
de Finlandia; Ogle (1999), Warner (1987) y Schultz y McShane (1978) para EE UU.

131

ciudades es esencial para la salud pblica que exista


una mayor provisin de agua accesible mediante
una tarifa pblica que sea calculada para recuperar
el costo neto, no para generar tasas de ganancia privada del 30 por ciento (citado en Ward, 1997: 5-6).
Otros miembros conspicuos de las sociedades britnica y europea
se amalgamaron en lo que se ha dado en llamar en un sentido amplio el
movimiento higienista.5 En ese perodo se acuaron nociones tales como
conciencia sanitaria o poltica social en el mundo anglosajn, Francia,
Alemania, EE UU, mientras que en Amrica Latina se desarrollaban procesos similares.6 El creciente imperativo social con relacin a la necesidad de
garantizar el acceso universal a la higiene y al saneamiento debi confrontar la cultura prevaleciente entre las lites econmica y poltica de que los
servicios de agua eran slo para aquellas personas que podan pagarlos. En
gran medida, el avance de esta cultura ms universalista y heterognea fue
ayudada por los horrores ocasionados por las epidemias del Siglo XIX, en
particular, el clera, que no respetaban lmites de clase en sus estragos. Tal
como lo plantea Goubert, por encima de especialidades o nacionalidades,
exista una toma de conciencia de que si los estados nacionales queran proteger a sus hijos, deban asumir el deber de mantener a la poblacin sana
y fuerte para prevenir la procesin de enfermedades evitables (Goubert,
1986: 103-9).7
Pero retornemos ahora por un momento al escenario de la Inglaterra
industrial durante los aos cuarenta. La experiencia de la ciudad de Preston,
con sus alarmantes tasas de mortalidad causadas por enfermedades relacionadas con la falta de agua y drenaje sanitario condujo finalmente a la
5 Ver Finer (1997) para el caso britnico; tambin Goubert (1986) para Gran Bretaa y Europa en
general; Schultz et. al. (1978), para el caso de EE UU, que revisti caractersticas muy diferentes al
movimiento europeo.
6 Ciertamente, hacia fines del Siglo XIX y comienzos del XX Amrica Latina tambin jug un papel
muy importante en este movimiento y tuvo figuras muy destacadas, como la del Ing. Alberto Pani
en el caso de Mxico. Para un tratamiento ms extenso del caso de Mxico, ver Castro (2005).
7 Ver tambin el trabajo clsico de Karl Polanyi sobre el consenso generalizado en torno a la necesidad de regulacin y control pblico para resolver las crisis social y econmica, incluyendo la de
salud pblica (Polanyi, 1957: 144-150).

132

decisin por parte del gobierno municipal de comprar la empresa Preston


Waterworks, ya que sta se limitaba a atender solamente un sector pequeo
de la ciudad. Este tipo de medida se generaliz en Inglaterra y tambin en
otros pases europeos y en EE UU desde la dcada de los aos 1840 mediante
un proceso, primero de regulacin creciente por medio de contratos con las
autoridades locales, y. luego, tras el fracaso de la regulacin como mtodo
de inducir cambios en la conducta del sector privado, la directa municipalizacin de los servicios de suministro de agua (Foreman-Peck y Millward,
1994; Millward, 1991). Tambin fue dentro de este contexto que los sistemas
cloacales en red fueron desarrollados a travs de iniciativas pblicas, ya que
los empresarios privados no se involucraban en resolver el creciente desafo
de la recoleccin, tratamiento y disposicin de volmenes cada vez mayores de agua sucia. En resumen, puede decirse que hacia fines del Siglo XIX
se haba conformado una cierta cultura de carcter ms universalista, compartida por sectores procedentes de las ms diversas afiliaciones polticas
e ideolgicas, segn la cual la provisin de agua y drenaje sanitario entre
otros bienes y servicios esenciales no poda dejarse librado a las fuerzas
del libre mercado sino que constitua ms bien un deber social y moral que
recaa necesariamente en manos del poder pblico.

Estado, mercado y gobernabilidad


Como resultado de una convergencia de procesos complejos, incluyendo
los desarrollos sumariamente descritos en la seccin previa, hacia comienzos del Siglo XX se haba instalado en el mundo occidental desarrollado y,
de forma creciente, en los pases de la periferia capitalista, un modelo de
gobernabilidad centrado en la premisa de que el Estado deba asumir un rol
ordenador y director del desarrollo social. Este modelo de gobernabilidad se
profundiz como resultado de las crisis de entreguerras, an ms, desde la
segunda posguerra y hasta fines de la dcada de los setenta. En el sector del
agua este desarrollo tuvo su correlacin, entre otros procesos, en la formacin de burocracias estatales especializadas en la gestin del recurso y sus
servicios, lo que tomando prestadas las palabras de John Dryzek ha dado
en llamarse la tradicin del racionalismo administrativo, un matrimonio
133

entre el conocimiento cientfico de los procesos fsico-naturales involucrados en la gestin del agua y la profesionalizacin burocrtica del Estado
(Dryzek, 1997). Ahora bien, mientras que por muy diversas razones en los
pases ms desarrollados de Europa y en EE UU el modelo de la gobernabilidad centrado en el Estado permiti alcanzar el objetivo de universalizar el
acceso a los servicios esenciales de agua y saneamiento, en general, en algn
momento de la dcada de los sesenta, en la mayora de los pases perifricos
el Estado fall en alcanzar esos objetivos. Incluso pases como Mxico,
cuya constitucin revolucionaria a comienzos del Siglo XX haba entronizado el carcter de bien comn y prioritario del acceso al agua, el avance
en la universalizacin de servicios esenciales fue muy lento hasta la dcada
de los setenta y, a pesar del enorme progreso realizado desde entonces, la
promesa sigue siendo largamente incumplida. En otros casos donde situaciones socio-econmicas ms favorables haban permitido mayores avances
como en Argentina, donde para 1930 se haba logrado otorgar cobertura
total en la provisin de agua en la Capital Federal, en las ltimas dcadas se
han experimentado grandes retrocesos caracterizados por una desestructuracin y polarizacin social en trminos de una creciente desigualdad y
exclusin de los sectores ms desfavorecidos (Azpiazu et. al., 2003).
Desde la dcada de los ochenta - tambin producto de una serie de
procesos bastante conocidos que no podemos discutir en detalle aqu por
razones de espacio- el rol tradicional del Estado en garantizar el acceso universal a los servicios y bienes esenciales, rol que haba surgido de un amplio
consenso social hacia fines del Siglo XIX, pasa a ser fuertemente cuestionado
y eventualmente transformado mediante las polticas de liberalizacin, desregulacin y privatizacin implementadas a travs del globo. Dentro de este
marco, nuestro inters particular en este artculo se centra especficamente
en los cambios introducidos a partir de estas transformaciones en el campo
de la gobernabilidad de los recursos hdricos y de los servicios de agua y
saneamiento. En particular, nos referimos a las polticas de expansin de la
participacin privada en el sector que han privilegiado la accin de grandes
monopolios del agua privados nacionales e internacionales y, por lo tanto,
las reflexiones no aplican con el mismo rigor a otras formas privadas de gestin en el sector, como por ejemplo, los pequeos vendedores de agua que
134

abastecen a gran parte de la poblacin en las grandes ciudades de los pases


desarrollados. Hecha esta aclaracin, antes de proseguir nos detendremos
brevemente para revisar lo que entendemos por gobernabilidad en este
contexto.
Desde una cierta perspectiva, se ha argumentado que el concepto de
gobernabilidad se refiere a los procesos mediante los cuales se gestionan
los asuntos colectivos e involucra la articulacin de reglas de conducta
y el acuerdo de principios para la asignacin de recursos en el marco de
una comunidad poltica (Healey, 1997: 206). Similarmente, se enfatiza que
la gobernabilidad tiene que ver con la eleccin de los fines y valores que
deben orientar a la sociedad, as como tambin de los medios por los cuales se deben perseguir estos fines y valores, lo cual implica la formacin y
sustento de los arreglos de autoridad y poder dentro de los cuales se toman
decisiones y se implementan polticas que involucran actores individuales y
colectivos en diferentes niveles territoriales (estatal, regional, municipal)
(Hanf y Cansen, 1998: 3). En este sentido, puede decirse que las transformaciones introducidas en el campo de la gestin de los recursos naturales y de
servicios pblicos esenciales desde la dcada de los ochenta, especialmente
mediante las polticas de desregulacin, liberalizacin y privatizacin
constituyen un intento por descentrar el sistema de gobernabilidad tradicionalmente fundado sobre la premisa del rol rector del Estado y recentrarlo
sobre la base de los principios del libre mercado. Esto constituye a la vez una
reformulacin de los fines y valores que orientan el desarrollo social, as
como tambin el de los arreglos institucionales y de poder involucrados en
la prosecucin de esos fines. Clara y explcitamente esa reformulacin en el
caso que nos ocupa ha conducido al abandono de las metas universalistas
adoptadas desde fines del Siglo XIX y su reemplazo por valores de mercado
donde se intenta redefinir el estatus del agua transformando su carcter de
bien pblico y derecho social universal en bien privado sujeto a las reglas
del libre mercado. Como lo plantea un documento recientemente publicado
por una de las agencias del Banco Mundial a cargo de promover la participacin privada en el sector del agua, la mayora de los Gobiernos ha creado
monopolios para la provisin de servicios de saneamiento. [] El pblico se
ha acostumbrado a esto y percibe a dichos servicios como un bien pblico
135

o inclusive un bien social (WSP & PPIAF, 2002: 8). Una percepcin que
debe ser abandonada, en la visin predominante en las instituciones internacionales, mediante la transformacin del agua y sus servicios en bien
econmico, privado, o ms llanamente hablando, en una mercanca.8
Un punto de inflexin importante en estae revitalizacin de los principios privatistas tuvo lugar como resultado de la Declaracin adoptada en
la Conferencia de las Naciones Unidas para el Agua y el Medio Ambiente en
Dubln (enero de 1992), cuyo Cuarto Principio estableci que el agua tiene
un valor econmico en todos sus usos y debera ser reconocido como un
bien econmico (ONU, 1992). El principio en s contiene un alto grado de
ambigedad pero a partir de ste se han derivado conclusiones con consecuencias mucho ms definitivas con relacin a los cambios en el sistema de
gobernabilidad del recurso y sus servicios. Por una parte, no se puede negar
que la introduccin de principios de racionalidad econmica es una condicin necesaria para resolver los graves problemas de gestin en el sector.
Sin embargo, el reconocimiento de que el agua tiene un valor econmico no
implica que el recurso (y por derivacin sus servicios) deba ser conceptualizado como un bien econmico9, segn la teora econmica que distingue
entre bienes pblicos y bienes econmicos, donde los segundos son aquellos
en los que resulta posible excluir de su consumo a quienes no pagan. Hay un
implcito pero no muy sutil desplazamiento de significados en esta operacin, como lo demuestra la siguiente interpretacin del cuarto principio
de Dubln:
finalmente, en la declaracin de Dubln [] la retrica de los
encuentros internacionales sobre la gestin de recursos hdricos reconoci que el agua es esencialmente un bien econmico.
8 En relacin con el agua, y los bienes y servicios relacionados con el medio ambiente en general,
la mercantilizacin puede definirse como el proceso por el cual las relaciones entre los seres
humanos y el medio ambiente son crecientemente transformadas en transacciones mercantiles y
los elementos de la naturaleza crecientemente convertidos en mercancas.
9 Esto plantea el problema de la inconmensurabilidad, que no podemos discutir aqu por la brevedad de este artculo. Para un debate reciente sobre inconmensurabilidad, teora econmica y
conflicto social en torno a la distribucin de bienes y males ecolgicos, vase Martnez-Alier
(2002).

136

[] Esta no es una propuesta muy nueva. Los economistas interesados en la gestin de recursos hdricos han insistido por
largo tiempo en la necesidad de reconocer que el agua es un
bien econmico y que no debe ser considerada como un bien
de importancia singular sino ms bien como un bien ms
entre todos los dems. [] Si el agua es un bien econmico,
entonces debera ser posible gobernar su distribucin por
medio del mercado (Lee y Jouravlev, 1998: 7).10

El desplazamiento de significados ha sido operado y del reconocimiento


de una necesidad (la de introducir principios de racionalidad econmica) se
ha pasado al dictado de lo que no es ms que una opcin de poltica recentrar la gobernabilidad del recurso y sus servicios en torno a los principios
de libre mercado como si fuera la nica consecuencia lgica del primer
movimiento. Para estos autores, que conscientemente o no reflejan en
ese pasaje el renovado mpetu de la cultura privatista, racionalidad econmica es equivalente a mercantilizacin. Una expresin ms extrema de este
movimiento puede encontrarse en los escritos de la especialista en Sector
Privado del Banco Mundial, Penelope Brook Cowen, quien ha argumentado en favor de la privatizacin desregulada, la creacin de monopolios
privados desregulados para los servicios de agua y saneamiento, y laissez
faire donde la provisin de servicios sea regulada por las fuerzas del mercado y por incentivos econmicos para resolver la crisis de estos servicios
y extender su cobertura a los pobres (Brook Cowen y Cowen, 1998: 22-3,
28.). Podramos sumar otros ejemplos a la lista, pero el propsito de esta
discusin es simplemente realzar algunos de los ejes ms importantes de lo
que hemos caracterizado como el intento de recentrar la gobernabilidad del
agua y sus servicios en funcin de los principios privatistas.
10 Podra iniciarse aqu un til debate sobre las implicaciones de este tipo de posicionamiento sobre
los procesos culturales, pero no tenemos el espacio para eso. De todas, formas cabe sealar la arrogancia con que se suele asumir que es posible transformar la valoracin social de un cierto bien
o servicio mediante ciertas operaciones tcnicas como un cambio en la legislacin de los pases
o la inclusin de clusulas de condicionamiento en los prstamos otorgados por los organismos
financieros internacionales. Los procesos culturales y las formas sociales de valoracin de bienes
y servicios han sido largamente ignorados o minimizados en el debate dominante, lo cual ha
conducido a numerosos fracasos en la implementacin de esas polticas (para una discusin de
estos problemas basada en estudios de casos recientes, vase Castro (2004b).

137

En este sentido, detengmonos ahora por un momento para reflexionar sobre estos procesos. En primer lugar, cabe preguntarse cul ha sido el
fundamento histrico y/o emprico que suministra la base para este renacimiento del privatismo en el sector del agua. Por ejemplo, en qu lugar
del planeta y en qu perodo histrico se logr la universalizacin de servicios esenciales como el agua y el drenaje sanitario mediante la accin de
monopolios privados?; en qu espacio histrico-social se ha registrado un
proceso de universalizacin de estos servicios que incluya a los sectores ms
desposedos de la sociedad mediante su mercantilizacin?; qu criterios
permitieron llegar a la conclusin de que las fallas evidentes observadas en
la mayora de los pases menos desarrollados por parte del sector pblico
con relacin a la universalizacin de servicios esenciales seran subsanadas
mediante la mercantilizacin de dichos servicios en manos del sector privado? y, cules son los resultados observados en este sentido a partir de la
implementacin de estas polticas alrededor del planeta desde la dcada de
los ochenta?
Algunas de estas preguntas han sido largamente debatidas por muchos
autores y este no es el espacio para reproducir esos debates.11 En breve, s
corresponde decir que es preocupante observar cmo la historia del privatismo ha sido rescrita en aos recientes en un aparente esfuerzo por
legitimar la poltica neoliberal predominante en el sector del agua desde
los aos ochenta.12 Por ejemplo, en el Informe del Desarrollo Mundial 2004
publicado por el Banco Mundial (Banco Mundial, 2004) se presenta un breve
resumen de la participacin privada en la historia de los servicios de agua
en Europa y EE UU que pasa por alto la evidencia abrumadora que existe,
entre otros temas, sobre cmo la decisin de municipalizar y luego estatizar
el sector del agua durante la segunda mitad del Siglo XIX fue una respuesta
al fracaso del modelo privatista. En particular, nada se dice de las epidemias de clera de mediados de aquel siglo en la ciudad de Londres, que era
servida por ocho monopolios privados no regulados, ni tampoco de la falta
de inters del sector privado en el desarrollo de los sistemas de drenaje
11 Hemos revisado este debate con mayor profundidad en Castro (2003).
12 Vase Principios de la poltica neoliberal en el sector del agua, en el Apndice a este artculo.

138

sanitario, que fueron exclusivamente desarrollados por el sector pblico. Se


nos dice, a modo de advertencia, que en la dcada de 1980 Inglaterra finalmente retorn al modelo privatista, como si se tratara del regreso de un
hijo descarriado al seno del hogar. Lamentablemente, el informe tampoco
reflexiona sobre la experiencia de Inglaterra desde su retorno al buen sendero, un ejercicio que permitira introducir un mayor grado de racionalidad
en el anlisis, como brevemente ilustramos a continuacin con materiales
tomados de nuestra investigacin.

La experiencia de Inglaterra y Gales


Las diez empresas de aguas y saneamiento pblicas regionales de
Inglaterra y Gales fueron privatizadas por el gobierno de Margaret Thatcher
en 1989. Tras la privatizacin, se autoriz a las empresas a incrementar los
precios por encima de la inflacin, lo cual gener un aumento promedio del
95 por ciento durante el perodo 1989-1999. En una reedicin actualizada
del escenario de mediados de Siglo XIX , descrito al comienzo, las empresas
fueron autorizadas a desconectar a los usuarios que no pagaban la factura,
con lo cual entre 1990 y 1995 el nmero de intimaciones por falta de pago
creci en 900 por ciento, mientras que tan solo en 1994 alrededor de 2 millones de hogares (9 por ciento del total) dejaron de pagar su factura (Herbert y
Kempson, 1995; Drakeford, 2002).13 Pero el ao de 1995 fue tambin un parteaguas, en sentido literal y simblico, y una prolongada sequa expuso los
graves problemas que afectan a las empresas privadas en la gestin de estos
servicios, incluyendo falta de cumplimiento con los programas de inversin
comprometidos y carencia de alternativas para resolver crisis como la producida por la sequa mencionada (Bakker, 2000).
La sequa fue el amplificador de un debate que se vena sosteniendo con
relacin a varios aspectos de la privatizacin, que van desde el problema de
la desconexin y su impacto sobre la salud pblica, hasta la performance
13 Es importante notar que de acuerdo con entrevistas a personal que trabaj en las empresas inglesas antes de la privatizacin, el problema de la falta de pago habra sido muy limitado antes de
pasar a manos privadas.

139

y sustentabilidad financiera de las empresas y, de gran importancia para


nuestra discusin, la transparencia en la gestin y el control pblico de las
compaas privadas, en otras palabras, algunos de los presupuestos bsicos de la gobernabilidad democrtica. Con relacin al primer punto, tras
una larga lucha por parte de diversos sectores sociales y polticos, incluyendo organizaciones como la Asociacin Mdica Britnica, la desconexin
por falta de pago fue prohibida por el Gobierno en 1997. El mismo ao, el
regulador econmico OFWAT exigi a las empresas que redujeran el precio
del servicio en un promedio de 12 por ciento en todo el pas, para compensar por la acumulacin de ganancias extraordinarias desde la privatizacin.
Esto, en parte, fue una respuesta del gobierno recientemente electo del primer ministro Tony Blair al creciente descontento entre la poblacin por
los incrementos de precios y por las ganancias extraordinarias distribuidas
entre los accionistas y dirigentes de las empresas privadas de agua y saneamiento.14 Sin embargo, la situacin empeor sensiblemente desde fines de
la dcada de 1990 a tal punto que en 2004 el 20 por ciento de los hogares
de Inglaterra y Gales estaban en mora en el pago de sus cuentas de agua y
saneamiento, mientras que segn los propios criterios del Gobierno entre
2 y 4 millones de hogares se encontraban entonces en una situacin de
pobreza con relacin al costo de estos servicios.15
Con relacin al segundo punto solamente mencionaremos aqu que
las propias empresas que en 1989 haban comenzado su nueva vida como
entidades privadas sin deudas,16 para 2004 haban acumulado una deuda
combinada de 19 mil millones de libras esterlinas (ms de 34 mil millones de
dlares), dando lugar a un intenso debate en el pas sobre la viabilidad del
sistema privatizado en el mediano y largo plazo. En realidad, son pocos los
autores incluso entre los que favorecen la privatizacin de las empresas de
14 Este descontento creciente de la poblacin fue tema regular en la prensa britnica durante los
aos noventa. Las empresas pagaron a sus accionistas un total de 17 mil millones de libras esterlinas (casi 31 mil millones de dlares) durante el perodo 1990-2002 (Shaoul, 2004).
15 Sobre el debate en Inglaterra y Gales acerca de la deuda creciente de los usuarios con las empresas
de agua, vanse: Fitch y Price (2002), Taylor (2002), Klein (2003).
16 El Estado britnico asumi las deudas de las empresas pblicas al momento de la privatizacin
(Greene, 2002).

140

agua y saneamiento que recomiendan la aplicacin del modelo privatista


ingls en otras partes pero este es tema de otro debate.
Finalmente, con relacin al tercer punto, la transparencia en la gestin
y el control pblico de las empresas, fundamentos bsicos de la gobernabilidad, nos referiremos en la siguiente seccin17.

Gobernabilidad y democracia substantiva en el


sector del agua
Como ya se dijo, la gobernabilidad tiene que ver con la eleccin de los
criterios centrales que orientan el funcionamiento social, la adopcin de
ciertas metas colectivas, de ciertos valores, y de ciertos medios mediante
los cuales se espera poder alcanzar esas metas colectivas. En este sentido
es de gran relevancia resaltar el hecho de que en el ao 2002 el Comit de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (CDESC) de las Naciones Unidas
complement el texto del Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales declarando que el acceso a agua limpia potable y a
condiciones sanitarias adecuadas [ y a] un medio ambiente sano es un
derecho humano fundamental e indispensable para el ejercicio de los dems
derechos humanos (ONU-CDESC, 2002; ver tambin OMS, 2003).18 Desde
una cierta perspectiva, podemos decir que este paso representa una reafirmacin de vertientes culturales ms universalistas, que rechazan las formas
ms extremas del mercantilismo y el neoliberalismo como principios ordenadores del sistema social. En este sentido, existe una tensin fuerte entre
17 La falta de espacio nos impide referirnos a otras experiencias aparte de la britnica. Vase el resumen de resultados de investigacin ms importantes de nuestro proyecto ms reciente, donde
examinamos ejemplos de participacin privada en los servicios de agua y saneamiento en varios
pases de frica, Europa y Amrica Latina desde la dcada de los ochenta. Estas son tendencias
generales bien documentadas, que son coherentes con los resultados obtenidos por otros colegas,
y que han sido en parte corroborados por algunas de las empresas privadas multinacionales con
las cuales hemos mantenido un contacto profesional a lo largo del estudio (http://users.ox.ac.
uk/~prinwass/PDFs/OW04Summary_es.pdf).
18 Es importante especificar que. al momento de escribirse este artculo (agosto de 2005) este
reconocimiento del carcter de derecho humano asociado a los servicios esenciales de agua y
saneamiento y a un ambiente sano no ha sido todava aceptado al ms alto nivel de Naciones
Unidas. Esta declaracin slo ha sido hecha hasta el momento por el CDESC de la ONU.

141

los valores y el ideal de sociedad expresados en esta declaracin y aquellos


encarnados en el modelo privatista que se ha venido impulsando globalmente desde la dcada de los ochenta. En el centro de esta tensin se
colocan los temas cruciales de la gobernabilidad democrtica y la democracia substantiva.
Ahora bien, en el debate ms reciente, el sistema de gobernabilidad
democrtico ha sido representado incluyendo las formas clsicas de autoridad estatal (orden jerrquico), las formas de gestin privada (competencia
mercantil), y la participacin social solidaria y voluntaria propia de la sociedad civil (por ejemplo, ver Picciotto, 1997). Frecuentemente, esta forma de
entender el proceso de gobernabilidad se representa como un sistema ideal,
caracterizado por relaciones simtricas de poder entre los actores centrales, a saber el Estado, el mercado y la sociedad civil (Figura 1).
Figura 1

En realidad, cuando examinamos el proceso de reordenamiento del


sistema de gobernabilidad que ha tenido lugar desde la dcada de 1980,
no solamente en el sector del agua, nos encontramos que este modelo
142

idealizado de la gobernabilidad oculta el hecho de que el mercado ha pasado


a tener un rol dominante con relacin al Estado y a la sociedad civil. En
este sentido, el debate idealizado de la gobernabilidad provee un marco
terico e ideolgico a la expansin del proceso de mercantilizacin que
amenaza con abarcar todas las esferas de interaccin humana (Martins,
1998), incluyendo la gestin del agua y sus servicios. Esta reificacin del
imperativo mercantil, que segn algunos autores forma parte de un intento
concertado para establecer hegemona ideolgica y poltica (Swyngedouw,
2000), ha tomado precedencia a tal punto que en muchos pases menos
desarrollados el Estado y la sociedad civil son incapaces de ejercer un rol
que contrabalancee y ejerza un mnimo de control sobre las actividades
privadas corporativas. Sistemticamente hemos observado esto en nuestra
investigacin, especialmente con relacin a la ausencia o debilidad extrema
de los sistemas regulatorios en las experiencias de participacin privada
en los servicios de agua y saneamiento, uno de cuyos ejemplos mximos
ha sido el de la concesin de la empresa municipal de agua y saneamiento
en Cochabamba, Bolivia, en 1999. Sin embargo, situaciones muy similares
han podido observarse en Argentina, Brasil, Mxico, en los pases de frica
que hemos considerado en nuestro estudio (Kenia y Tanzania), e incluso en
varios pases europeos.
Los acontecimientos registrados en el caso de Cochabamba en Bolivia,19
uno de los pases ms pobres de Amrica Latina, nos sugieren que los planificadores de la reforma neoliberal en la gestin del agua parecen haber
identificado a este pas como un campo experimental ideal para sus polticas
de desregulacin, liberalizacin, y mercantilizacin/privatizacin. En septiembre de 1999 el Gobierno Boliviano otorg una concesin de 40 aos a la
empresa Aguas del Tunari, un consorcio liderado por la compaa britnica
Internacional Water, subsidiaria de la estadounidense Bechtel, un miembro del grupo Enron, para prestar los servicios de agua y saneamiento en la
Ciudad de Cochabamba. Este fue un caso nico en varios aspectos: por una
parte, la concesin incluy no solamente los servicios de agua y saneamiento

19 Esta referencia al caso de Cochabamba est basada en Laurie et. al. (2003).

143

sino tambin control sobre los recursos hdricos; por otra parte, la concesin inclua la construccin y explotacin de una gran obra hidrulica, la
represa Misicuni. El proceso de concesin se caracteriz desde el comienzo
por la falta de transparencia y la ilegitimidad, como lo ilustra el hecho de
que la propia empresa concesionaria, Aguas del Tunari, tena base legal en
las Islas Caimn, un paraso fiscal y no en Bolivia. An ms, la empresa fue
creada con un capital simblico de 2000 dlares mientras que recibi en
concesin una empresa pblica con un valor estimado en unos 110 millones
de dlares. Finalmente, aunque la ley boliviana requiere la existencia de al
menos tres ofertas para validar el proceso de concesin, Aguas del Tunari
fue el nico oferente, pese a lo cual el gobierno dio por vlido el proceso. No
sorprende, entonces, que protegiera estas acciones mediante una clusula
de confidencialidad que impeda el acceso a la informacin que la empresa
consideraba crtica, lo cual inclua su modelo financiero. En cualquier caso,
el hecho de que Aguas del Tunari fuera una empresa extraterritorial, sin
existencia legal en Bolivia, la colocaba fuera del alcance de la legislacin y
de las instituciones regulatorias bolivianas.
Por estos y otros elementos que no podemos discutir aqu en detalle,
Cochabamba constituye un ejemplo notable para reforzar nuestro argumento de que el modelo dominante de la gobernabilidad es principalmente
un instrumento retrico para legitimar la implementacin de polticas neoliberales radicales. En la prctica, la sociedad civil y los ciudadanos comunes
son tratados con completo desinters por sus preferencias y opiniones,
lo cual fue particularmente cierto en Cochabamba, donde adems de la
falta de transparencia que caracteriz al proceso se incurri tambin en
un increble grado de ignorancia con relacin a los valores culturales y las
instituciones de la poblacin indgena. Sin embargo, ignorar a los actores
sociales no les impidi a stos ejercer la defensa de lo que consideraban sus
derechos legtimos, y los usuarios del agua de Cochabamba tenan una larga
tradicin de organizacin y lucha en la proteccin de sus recursos hdricos
y sus derechos de aguas. Su respuesta no se hizo esperar y en noviembre de
1999 lanzaron una serie de movilizaciones orientadas a rechazar la concesin y la accin ciudadana se generaliz despus de enero de 2000 cuando
la empresa privada decidi aplicar un aumento de tarifas del 35 por ciento.
144

Finalmente, en marzo de 2000, y a pesar de una represin masiva lanzada


por el Gobierno, la movilizacin social por el agua oblig a la renuncia
del gabinete federal en pleno con la nica excepcin del Presidente de la
Repblica. La empresa Aguas del Tunari decidi dejar la concesin y, en una
estrategia similar a la seguida por la empresa Aguas del Aconquija, subsidiaria del grupo francs Vivendi, en Tucumn, Argentina, decidi enjuiciar al
Gobierno boliviano ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias
Relativas a Inversiones (CIADI) por una suma de 30 millones de dlares. El
caso sigue en litigio al momento de escribirse este artculo (agosto de 2005).
El caso de Cochabamba, y otros como Tucumn y Buenos Aires en
Argentina20 son evidencia concreta de que ms all de la retrica de la
gobernabilidad y la participacin, la transformacin de servicios pblicos
esenciales como los de agua y saneamiento en negocios privados se ha convertido en un fin en s mismo y no en un medio para el alcance de objetivos
de inters social ms general. Por ejemplo, en el caso de Inglaterra y Gales,
el principal rol del regulador econmico (OFWAT) no es velar por el inters
de los usuarios y garantizar que los mismos tengan acceso asegurado a los
servicios esenciales sino ms bien garantizar que se cumplan las condiciones para que las empresas privadas sean rentables y por lo tanto puedan
continuar prestando el servicio.21 El ordenamiento de los valores ha sido
invertido: la viabilidad comercial de las empresas privadas se ha convertido
en un objetivo social. Aunque en trminos comparativos el ciudadano de
Inglaterra y Gales, en principio, tiene muchos ms dispositivos democrticos a su disposicin para protegerse que su contraparte en la mayora de los
pases menos desarrollados, su peso especfico en el sistema de gobernabilidad del agua y de los servicios de agua y saneamiento es extremadamente
limitado.
En cierto modo, los ciudadanos de algunas regiones de Amrica Latina
han logrado ejercer un nivel de control ms importante que sus contrapartes
en Gran Bretaa. Por ejemplo, cuando se tom la decisin de privatizar las
empresas en Inglaterra y Gales en 1989 las encuestas de opinin demostraban
20 Ver el artculo a cargo de Azpiazu et. al. en este mismo nmero.
21 Ver, por ejemplo, Schofield y Shaoul (1997).

145

que alrededor del 80 por ciento de la poblacin se opona a la decisin, pero


la decisin se tom sin consultar ni tener en cuenta las preferencias de la
ciudadana. Como es notorio, este tipo de situacin ha sido repetida numerosas veces en nuestros pases, donde los procesos de privatizacin han sido
normalmente implementados de espaldas a la ciudadana y sin garantizar
condiciones mnimas de control de la gestin de las empresas privadas. Sin
embargo, cabe destacar que en el curso de nuestra investigacin hemos identificado ciertos procesos de ejercicio democrtico que tienden a brindar a
los ciudadanos una mayor capacidad de control sobre este tipo de procesos.
Por ejemplo, en la Provincia de Chaco en Argentina, en 1994 se realiz una
consulta ciudadana vinculante para sondear si exista apoyo a la poltica
de privatizaciones impulsada por el gobierno nacional del momento. Los
votantes rechazaron masivamente la opcin y la decisin se incorpor a la
constitucin provincial, que prohibi la privatizacin de servicios pblicos
en su territorio, un desarrollo de notable trascendencia dado que ocurri en
un momento en el que el gobierno federal implementaba una ola de privatizaciones aprovechando la virtual ausencia de oposicin poltica y la gran
apata social que reinaba en el pas (Roze, 2003).22
Otros ejemplos notables, quizs mejor conocidos, son los del proceso
participativo en algunas municipalidades de Brasil, como Porto Alegre y
Recife o la reciente reforma al marco regulatorio de los servicios de agua y
saneamiento en Venezuela.23 El caso de Porto Alegre es relativamente bien
conocido por haber sido la cuna del modelo del presupuesto participativo
que, desde la llegada del Partido de los Trabajadores al poder municipal en la
dcada de 1980, permiti a los habitantes de esa ciudad disfrutar de un experimento de democracia redistributiva original y sustantivo (Sousa Santos,
1998). En el sector de los servicios de agua y saneamiento este proceso participativo permiti la virtual universalizacin de los servicios en la ciudad
22 Lamentablemente para la provincia de Chaco, el rechazo de la privatizacin por el voto negativo de sus ciudadanos llev a la exclusin de la provincia de los beneficios del plan nacional
de inversiones en agua y saneamiento, financiado parcialmente por el Banco Interamericano de
Desarrollo, que inclua una clusula condicional de prstamos a cambio de la privatizacin de
empresas pblicas.
23 Para una consideracin en mayor detalle de la reforma, vase Lacabana et. al., (2004).

146

en el curso de una dcada (Viero, 2003), lo que convirti a la empresa municipal (Departamento Municipal de Aguas y Esgotos, DMAE) en un modelo
internacionalmente reconocido de eficiencia en gestin pblica.24 En el
caso de la Ciudad de Recife, capital del Estado de Pernambuco, sta tiene
concesionados sus servicios de agua y saneamiento a una empresa pblica
estatal, la Companhia Pernambucana de Saneamento (COMPESA) desde la
dcada de los setenta. Desde comienzos de los aos 1990, particularmente
a partir de 1995, Brasil impuls una fuerte poltica de privatizaciones que,
en el caso de las empresas de agua y saneamiento, se convirti en una clusula condicionante en el otorgamiento de prstamos para infraestructura.
La empresa de Pernambuco pas a ser una de las candidatas a la privatizacin y hacia 1999-2000 se haba avanzado en el proceso preparatorio para
el llamado a concurso, cuando ocurri un hecho inesperado: el Partido de
los Trabajadores (PT) gan las elecciones municipales en Recife y en otros
municipios metropolitanos con un programa de oposicin a la privatizacin. En el ao 2002, el nuevo gobierno municipal de Recife convoc a la
Primera Conferencia Municipal de Saneamiento, en la cual se invit a la
poblacin a expresar su opinin y preferencias en relacin con la poltica
de agua y saneamiento, entre muchos otros temas, y el resultado fue una
decisin masiva a favor de retener los servicios de agua y saneamiento en
el sector pblico. Ante este resultado, el gobernador estatal que favoreca la
privatizacin decidi imponer un comps de espera y congelar el proyecto,
que sigue en discusin al momento de escribirse este artculo (agosto de
2005).25
Estos y otros ejemplos nos permiten centrar el foco de atencin en un
aspecto central del problema de la gobernabilidad: la participacin de la
sociedad civil. No podemos detenernos aqu a discutir el complejo concepto
24 El xito del modelo de democracia participativa en Porto Alegre ha sido reconocido por el Banco
Mundial (2003: 42), aunque el anlisis de los expertos del banco tiende a sobreenfatizar los aspectos
tcnicos del modelo y presta mucho menos atencin al carcter social y poltico del proceso. Para un
anlisis detallado del proceso en Porto Alegre, vanse Fedozzi (2001) y Sousa Santos (2002).
25 Entrevista del autor con el Ing. Antnio da Costa Miranda Neto, ex Secretario de Saneamiento de la
Municipalidad de Recife (12-12-2003). Para una descripcin de la promocin del proceso participativo en Recife vase Rocha Ferreira (2003).

147

de sociedad civil aunque es necesario recalcar que ese rtulo oculta muchas
veces una gran variedad de fenmenos mutuamente contradictorios.26 .
Tampoco podemos detenernos en el an ms controvertido concepto de
participacin. Pero podemos afirmar a partir de la evidencia recabada en
la investigacin, que en el modelo de gobernabilidad centrado en el mercado
que se ha venido instalando desde la dcada de 1980, la nocin de participacin de la sociedad civil tiende a entenderse como obediencia esperada a
decisiones ya tomadas con antelacin. Aspectos cruciales del ejercicio de los
derechos ciudadanos esenciales, tales como el derecho a decidir quin, cmo
y para quin se gobierna, quedan afuera de consideracin. Por ejemplo, en
el caso del agua y sus servicios derivados, el ejercicio de los derechos polticos de ciudadana incluira el derecho a decidir sobre quin debe gobernar
esos bienes y servicios (ej.: cmo se elige a los que gobiernan el agua, quin
los elige, etc.), cmo se los debe gobernar, y para quin, es decir, para el
beneficio de quin. Estos son elementos cruciales y, en verdad, elementales,
de la gobernabilidad del agua y sus servicios. Sin embargo, el modelo dominante tiende a agravar la indefensin ciudadana ya existente con relacin
al control y acceso a los bienes y servicios esenciales mediante el intento
de convertirlos en bienes econmicos, mercancas, que no requieren ciudadanos sino tan slo proveedores y consumidores. Participacin, en este
modelo, es equivalente a obediencia y voluntad de pago.

Conclusiones
Ya no es posible, en cierto sentido y para retornar al tema del inicio,
evitar la repeticin de la historia y estamos observando los efectos predecibles de esta imposibilidad. El impulso de un modelo de gobernabilidad social
centrado en la predominancia de los principios mercantiles ha contribuido a
exacerbar las condiciones ya existentes de desigualdad y polarizacin social,

26 Por ejemplo, mientras que en la tradicin anglosajona de libre mercado la sociedad civil es idntica
al mercado, una amalgama de individuos egostas persiguiendo sus propios intereses, en las tradiciones republicana y comunitaria la sociedad civil tiende a representar el espacio de cooperacin y
solidaridad que existe entre el espacio de la competencia mercantil y el Estado.

148

no solamente en los pases menos desarrollados. La necesidad de introducir principios de racionalidad econmica para mejorar la gestin del agua
y sus servicios ha sido confundida con la introduccin de la racionalidad
mercantil que, a diferencia de la primera, invierte el orden de los valores y
transforma en fin lo que debera ser el instrumento. En este modelo la sociedad debe garantizar las condiciones de la ganancia privada y no la iniciativa
privada contribuir al alcance de las metas colectivas. A pesar de la retrica
democrtica y participativa que suele adornar los programas privatistas el
anlisis de las prcticas concretas derivadas de los mismos permite identificar los trazos de una cultura fundada en el principio de exclusin.
Sin embargo, tal como ocurriera en la Inglaterra de los ladrones de
agua, las formas culturales de carcter ms universalista suelen atravesar
campos polticos e ideolgicos en gran medida irreconciliables cuando lo
que est en juego son elementos esenciales para el ser humano, como el
acceso a los satisfactores vitales. En realidad, en otro cierto sentido, la historia nunca vuelve a repetirse.

149

Apndice
Principios de la poltica neoliberal en el sector del agua
a) Los recursos hdricos deberan ser asignados para su uso a travs de mecanismos
capitalistas de mercado; se deben crear y asignar derechos de agua privados que
reemplazarn las formas colectivas y/o pblicas de derechos de agua pre-existentes y que sern libremente comercializables;
b) los servicios de agua y saneamiento deben ser considerados como un bien econmico, en el sentido de ser un bien privado que debe comprarse en condiciones
de mercado; por definicin, una vez que estos servicios sean considerados bienes
privados ser posible excluir de su uso a quienes no pagan por ellos; la nocin de
que estos servicios constituyen un bien pblico o un bien social debe ser abandonada;
c) los servicios de agua y saneamiento deben ser provistos por operadores privados, quienes son inherentemente ms eficientes que los pblicos; si es posible,
estos servicios deben ser autorregulados mediante mecanismos de mercado y la
regulacin debe ser minimizada o, de ser posible, evitada;
d) los servicios de agua y saneamiento no constituyen un monopolio natural, tal
como lo argumentan los defensores de la intervencin estatal; la mayora de las
operaciones puede ser abierta a la competencia mercantil, con la nica excepcin,
quizs, de algunas actividades centrales, aunque la introduccin de mecanismos
competitivos puede ser dificultada por los elevados costos de transaccin; en estos
casos, un monopolio privado es preferible a un monopolio pblico y en lo posible
debe ser un monopolio no regulado;
e) los usuarios de los servicios de agua y saneamiento deben ser convertidos en
consumidores y los derecho-habientes en clientes.

Fuente: Castro (2005), captulo 6.

150

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159

Captulo 6

A normatizao da prestao dos servios de gua


e esgoto, a experincia de Inglaterra e Gales1

Introduo
Este captulo oferece uma breve introduo ao desenvolvimento da
regulao no setor do saneamento2 na Inglaterra e Gales.3 A primeira seo
explora os antecedentes histricos da regulao no pas, com uma referncia paralela a alguns aspectos da evoluo dos princpios e instituies
regulatrios nos Estados Unidos, j que os processos em ambos pases tm
importantes pontos em comum e se influenciaram mutuamente ao longo
do tempo. A importncia da viso histrica desses processos no deve ser
excessivamente exagerada, mas um dos pressupostos principais do captulo
que necessrio recuperar a memria histrica sobre o desenvolvimento
dos servios de saneamento especialmente nos pases que tiveram sucesso
para alcanar a sua universalizao durante o sculo vinte. Os debates
sobre polticas pblicas e regulao com freqncia tendem a adotar uma
1 Originalmente publicado em: Alceu de Castro Galvo Junior e Marfisa Maria de Aguiar Ferreira
Ximenes (eds.), Regulao: Normatizao da Prestao dos Servios de gua e Esgoto, Fortaleza,
Brasil: Associao Brasileira das Agncias de Regulao (ABAR) e Agncia Reguladora de Servios
Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE), 2008, pp. 161-201.
2 Em geral traduzi water services e water and sanitation services como saneamento ou servios de saneamento, mas, em alguns casos utilizei simplesmente gua e esgotos. Por exemplo,
traduzi Office for Water Services (OFWAT) como Escritrio dos Servios de Saneamento
(OFWAT), para facilitar a compreenso do leitor em portugus do Brasil.
3 Ainda que alguns aspectos genricos da atividade regulatria correspondem ao Reino Unido da
Gr-Bretanha (Inglaterra, Gales, Esccia, Irlanda do Norte e territrios de ultramar) em seu conjunto, a maior parte da reflexo neste captulo baseia-se na experincia da Inglaterra e, no perodo
mais recente (desde a privatizao das empresas de saneamento em 1989) Inglaterra e Gales. Em
muitos aspectos os casos de Esccia e Irlanda do Norte tm caractersticas diferentes (por exemplo, as empresas de saneamento no foram privatizadas).

160

viso estritamente tcnica que tende a excluir as lies histricas e no


consideram adequadamente a relevncia dos aspectos scio-econmicos e
polticos nesse desenvolvimento. A segunda seo examina mais em detalhe
a estrutura e desenvolvimento da regulao do setor de saneamento desde
a sua privatizao, implementada em 1989, e oferece uma breve sntese do
estado atual do debate e dos principais problemas que enfrenta o setor. As
reflexes se baseiam principalmente nos resultados do projeto de pesquisa
PRINWASS (www.prinwass.org), coordenado pelo autor, que entre outros
casos considerou a experincia de reformas profundas introduzidas nos
servios de saneamento na Inglaterra e Gales particularmente a partir da
privatizao das empresas do setor em 1989.

1. O desenvolvimento da regulao na perspectiva


histrica
Na Inglaterra y nos Estados Unidos a regulao se desenvolveu a partir da necessidade de estabelecer controles sobre o fornecimento de bens e
servios como a distribuio de gua e gs para uso domstico por parte de
empresas privadas durante a segunda metade do sculo dezenove (ForemanPeck e Millward, 1994; Newbery, 1999). Essas empresas eram pequenos
monoplios que operavam sem regulao e que serviam em geral os bairros
mais ricos nas cidades importantes. A necessidade de estabelecer controles rgidos sobre a atividade desses monoplios privados no regulados foi
resultado em grande medida ao crescente mal-estar do pblico usurio pelo
carter insatisfatrio (em qualidade, preos, cobertura, etc.) dos servios
prestados e pela necessidade de estend-los ao conjunto da populao, uma
tarefa que no era assumida pelas empresas privadas e exigiu a ao decisiva do estado (uma breve anlise da literatura existente sobre este tema
pode ser consultada em Castro, 2005 e Castro et. al., 2003).
Mesmo que alguns setores liberais interpretaram o movimento a favor
de uma maior regulao da vida econmica e social que comeou no sculo
dezenove como uma conspirao antiliberal e como um ataque democracia, o fato que as foras sociais e polticas que pugnavam pela introduo
de uma regulao estrita eram muito heterogneas e incorporavam a
161

proeminentes representantes do pensamento liberal e, inclusive, a convencidos defensores do laissez faire que no entanto apoiavam uma maior
regulao e interveno estatal como meios para garantir a preservao do
mercado e da propriedade privada. Naturalmente, as lutas dos trabalhadores por melhorar suas condies de trabalho e de vida e pela ampliao dos
direitos de cidadania tiveram um papel decisivo nesse processo (Marshall,
1963). No surpreende ento que a introduo de uma poltica regulatria crescentemente estrita contasse com um amplo consenso e abrangesse
praticamente todos os aspectos da vida social e econmica, com apelos
imposio de padres mnimos de qualidade, o controle dos preos dos alimentos, a vacinao obrigatria das crianas, a cobrana de impostos para
estender as redes de abastecimento de gua e gs nas cidades, ou a proibio
do trabalho infantil e da tortura dos trabalhadores por parte dos patres,
entre muitos outros temas (Polanyi, 1957: 144-150).
Na Inglaterra, o processo de crescente regulao dos servios pblicos
se desenvolveu a partir de meados do sculo dezenove com a assinatura
de contratos entre governos municipais e fornecedores privados que obtinham direitos de explorao de monoplios como a distribuio de gs e gua
com a condio do cumprimento de padres de qualidade previamente estipulados e sujeitos a um controle de preos (Millward, 1991). No entanto,
por volta do fim do sculo dezenove se havia chegado concluso de que a
regulao de monoplios privados era insuficiente para garantir a qualidade
dos servios e, particularmente, para incentivar a expanso da cobertura
em um contexto de rpido crescimento urbano e populacional e ameaas
permanentes de epidemias. Eventualmente a soluo adotada foi a municipalizao dos servios, e por exemplo a Cidade de Londres em 1902 decidiu
reunir os oito monoplios privados de gua que serviam a metrpole e substitu-los por uma empresa sob controle pblico, enquanto em outras regies
do pas ocorriam processos similares (MWB, 1949; ver tambm Laski et. ao.,
1935; Hassan, 1998). bom frisar tambm que os monoplios privados se
haviam concentrado na captao e distribuio de gua limpa, mas praticamente no participaram no desenvolvimento dos servios de coleta e
evacuao de esgotos e na proteo de bacias, atividades que foram desenvolvidas a partir da iniciativa do setor pblico s vezes secundada, como no
162

caso da proteo ambiental, por organizaes sem fins de lucro (Antonelli,


1992; Finer, 1952; Luckin, 1986).
Mas, as razes pelas quais os monoplios privados de gua foram
paulatinamente substitudos por empresas municipais no se limitavam
necessidade de elevar a qualidade dos servios e estend-los ao conjunto da
populao, j que alm disso existiam o que podemos denominar fatores e
condicionantes sistmicos externos ao setor do saneamento, por exemplo
consideraes de carter financeiro e poltico, que em grande medida determinavam o curso de ao que inexoravelmente conduzia a nveis crescentes
de regulao e interveno pblica direta. Como indicou recentemente
um analista do processo de municipalizao de fins do sculo dezenove na
Inglaterra, a propriedade municipal
fornecia apoio poltico local ao manter os preos em nveis
razoveis enquanto gerava ganhos para financiar os bens pblicos locais e reduzir a carga dos impostos locais. Esse equilbrio
poltico-econmico outorgou voz poltica aos consumidores, e
aos polticos poder econmico, enquanto os ganhos beneficiavam os dois. [] Com o poder crescente da classe trabalhadora
emergente, com ou sem democracia, chegaram demandas para
aceder a esses servios a preos justos - preos que a maioria
da populao pudesse pagar. As preocupaes polticas se deslocaram da sade e a segurana para a eqidade e a eficincia
[]. O processo poltico, seja local ou central, estava inevitavelmente envolvido na regulao desses servios pblicos. Os
verdadeiros problemas surgiram quando o processo poltico
foi capturado por aqueles que viram que a necessidade de
regular os servios pblicos em rede oferecia a oportunidade
de redistribuir renda e adquirir poder de patronato (Newbery,
1999: 19-22).

Desse modo, podemos dizer que na Inglaterra o processo de desenvolvimento da regulao e, crescentemente, da interveno estatal direta
no fornecimento de servios de gua em rede e de coleta e evacuao de
esgotos (assim como outros servios pblicos essenciais) desde fins do
sculo dezenove foi o resultado da convergncia de um nmero de fatores
163

tanto internos como externos ao setor de saneamento propriamente dito.


Como enfatizaremos novamente mais adiante, este um elemento analtico
importante para compreender o desenvolvimento da regulao, no s no
passado mas tambm na conjuntura atual.
1.1. O caso dos Estados Unidos
Paralelamente ao desenvolvimento da regulao dos servios pblicos
essenciais na Inglaterra importante considerar tambm o caso dos Estados
Unidos, entre outras razes porque os processos em ambos pases compartilham uma base jurdica comum e se influenciaram mutuamente ao longo
do tempo. Convencionalmente se divide o desenvolvimento da regulao
nos Estados Unidos em trs perodos principais. A primeira etapa que teve
lugar aproximadamente entre 1870 e 1930 e que inclui a criao da primeira
instituio regulatria em 1887, a Comisso Interestatal de Comrcio, que
teve continuidade com uma srie de entidades similares criadas nas dcadas de 1910 e 1920. Uma segunda etapa se desenvolveu dentro do marco das
polticas do New Deal implementadas pelo Presidente Franklin Roosevelt
nos anos 1930 como resposta Grande Depresso de 1929, um perodo
durante o qual o setor privado apoiou consistentemente a aplicao de polticas regulatrias com o objetivo de proteger as condies do mercado e a
propriedade privada em momentos de grande turbulncia social e econmica. Uma terceira etapa, mais recente, estaria caracterizada por aquilo
que alguns chamam de regulao social, fazendo referncia extenso do
brao regulatrio para cobrir novas reas tais como os padres de sade, de
segurana e de qualidade ambiental, aspectos que foram ganhando importncia desde a dcada de 1970 (Peters, 1998: 55-60). Mais amplamente, os
processos desde a dcada de 1980, e em grande medida sob a influncia
dos Estados Unidos e a Gr-Bretanha, se caracterizaram por um agressivo
retorno das polticas ultra-liberais que consideram a regulao como um
obstculo s liberdades privadas e ao esprito empresarial e defendem a desregulao e liberalizao das atividades econmicas a partir do argumento
de que a regulao ineficiente e que o mercado pode ser auto-regulado
efetivamente sem necessidade de intervenes burocrticas.
164

Apesar da existncia de pontos de contato fundamentais no desenvolvimento da regulao nos Estados Unidos e na Inglaterra, a evoluo
dos princpios e instituies regulatrias no primeiro seguiu um caminho
bastante diferente do caso ingls, e em particular se destaca o papel central do poder judicirio nesse processo. Neste sentido, a Corte Suprema
de Justia estabeleceu uma srie de princpios regulatrios fundamentais
seguindo a Lei Comum anglo-saxona (Common Law), pela qual se afirmava
que a regulao necessria para proteger o interesse pblico e para corrigir problemas de concorrncia imperfeita como os derivados da existncia
de monoplios naturais no fornecimento de servios em rede como a gua.
Um desses princpios introduzidos para justificar a regulao estatal que
as companhias que fornecem servios pblicos estejam legalmente dentro
do domnio pblico, desempenhando uma funo pblica, e portanto esto
sujeitas a regulao. Por exemplo, uma regulamentao da Corte Suprema
em 1877, relacionada com uma disputa sobre ferrovias, sentava este princpio da seguinte forma:
Quando o dono da propriedade a destina para um uso no qual
o pblico tem certo interesse, ele de fato outorga ou cede ao
pblico um interesse nesse uso, e debe at o ponto desse interesse, se submeter a ser controlado pelo pblico, para o bem
comum, sempre e enquanto mantiver o uso (U. S. Supreme
Court, 1877).

Outro exemplo tem a ver com o princpio de equilbrio entre o respeito


constitucional propriedade privada e a proteo do interesse pblico,
pelo qual se supe que as companhias privadas no devem receber taxas de
retorno desproporcionadas que beneficiem seus acionistas em prejuzo dos
usurios. Por exemplo, em 1904 a Suprema Corte justificava a fixao de um
limite taxa de retorno de uma companhia de gua privada na Califrnia da
seguinte maneira:
O fato de fixar as tarifas de gua de modo tal que dem um
ganho de seis por cento sobre o valor da propriedade que
usada com o propsito de fornecer gua segundo prev a lei,

165

no confisco, nem tomar a propriedade sem o devido processo


legal, nem a negao da proteo equitativa das leis, ainda que,
anteriormente a isto, se tenha permitido companhia fixar
tarifas que lhe assegurariam entre um, e um e meio por cento
de retorno mensal sobre o capital investido no empreendimento. Se isso no obstaculizado por um contrato inaltervel,
sempre e quando receber certa compensao, pensamos que
uma lei que reduz a compensao at aqui permitida a seis por
cento do presente valor da propriedade utilizada pelo pblico,
no inconstitucional. No h nada de confiscatrio nisso.
O custo original pode ter sido muito grande, podem ter sido
cometidos erros de construo, mesmo que sem intencionalidade, aumentando o custo; pode ser que se tenha adquirido
mais propriedade que a necessria para o propsito original.
Outras circunstncias podem existir que demonstrem que as
tarifas originais so muito altas para uma compensao justa
ou razovel no presente. No obstante estes fatos, se pretende
dizer que os acionistas da companhia vo ter direito a dezoito
por cento sobre esse custo para sempre ou que a reduo desse
percentual, como est prevista na ata de 1885, os destitui da
propriedade, violando as previses da Constituio Federal?
Ns achamos que no (U.S. Supreme Court, 1904; veja tambm:
U.S. Supreme Court, 1912).

Outro caso que envolveu Knoxville Water Company em 1909 previa


que haveria uma crescente necessidade de regulao nos prximos anos e
discutia os problemas intrnsecos que enfrentam os reguladores que precisam preservar o equilbrio entre os interesses privados e pblicos. Ao
mesmo tempo em que defendia a santidade da propriedade privada como
fundamento do sistema social, a sentena da Corte Suprema neste caso confirmava o direito dos cidados a ter acesso aberto informao sobre as
operaes das companhias privadas concessionrias de servios pblicos:
O regulamento das corporaes de servio pblico que desempenham suas tarefas sob condies de monoplio necessrio,
se exercer com maior freqncia com o correr do tempo.
uma funo delicada e perigosa, e deveria ser exercida com

166

um agudo sentido de justia por parte do corpo regulatrio,


em conjunto com uma abertura por parte da companhia a ser
regulada. [] Nosso sistema social descansa em grande parte
na santidade da propriedade privada, e aquele estado ou comunidade que busque invadi-la rapidamente descobrir o erro
no desastre provocado. O mais leve ganho que o consumidor
obteria pela reduo das tarifas cobradas pelas corporaes
de servios pblicos no nada comparado com sua parte na
runa que se suscitar ao negar-lhe propriedade privada sua
justa recompensa, desestabilizando valores e destruindo a
confiana. Por outra parte, as companhias a serem reguladas
encontraro til para seu interesse perdurvel facilitar livremente a informao que sirva como fundamento para uma
regulao justa (U. S. Supreme Court, 1909).

margem das implicaes polticas e ideolgicas que podem identificar-se nesta e em outras sentenas da Corte Suprema, elas contriburam
no longo prazo ao estabelecimento de uma slida tradio regulatria nos
Estados Unidos, muitos de cujos princpios seguem tendo clara relevncia contempornea e influenciaram o desenvolvimento da regulao em
muitos outros pases. Um aspecto importante que cabe destacar que a
regulao era claramente percebida como um instrumento necessrio para
preservar o funcionamento do sistema capitalista e, em particular, a propriedade privada, apesar de que alguns setores empresariais e intelectuais
liberais tendiam a criticar o avano da regulao das atividades privadas
como um ataque s liberdades individuais e, em ltima instncia, ao sistema democrtico. Este um aspecto importante porque as tenses geradas
ao interior do sistema capitalista em relao regulao persistem at os
nossos dias e permeiam em grande medida os debates contemporneos,
incluindo o debate atual no Brasil sobre a nova Lei de Saneamento (Lei n
11.445/2007) e sobre as formas institucionais e alcance que deve adotar a
atividade regulatria.
Finalmente, outro ponto que convm enfatizar novamente que mesmo
que os processos de desenvolvimento da regulao de servios pblicos
bsicos na Inglaterra y nos Estados Unidos se influenciaram mutuamente
ao longo da histria, ao mesmo tempo existem diferenas significativas
167

entre ambos. Em particular, o poder judicirio no tem jogado um papel


to preponderante na Inglaterra como nos Estados Unidos e alguns autores argumentaram que na Inglaterra a negociao e o entendimento mtuo
entre o governo e o setor privado sustentaram o desenvolvimento de um
modelo regulatrio negociado, que contrasta com o carter litigioso
que caracteriza o caso dos Estados Unidos (Wilks, 1998). Esse um aspecto
importante para alcanar uma melhor compreenso do desenho e funcionamento do sistema regulatrio existente no setor de saneamento na
Inglaterra contempornea.
1. 2 Racionalismo administrativo vs. Racionalismo
econmico-mercantil
O desenvolvimento da regulao e a crescente interveno estatal
direta na economia se acentuaram depois da primeira Guerra Mundial e,
particularmente, depois da Grande Depresso de 1929, quando se expandiu
o consenso a respeito de que o estado devia desempenhar um papel crucial
para assegurar o crescimento econmico e a eqidade social. No setor da
gua, o processo tomou a forma de uma crescente centralizao dos servios em mos dos estados nacionais, com a criao de burocracias pblicas
organizadas hierarquicamente sobre a base da unio entre conhecimento
cientfico e excelncia administrativa, no caso de instituies como o
Bureau of Reclamation e o Corps of Engineers nos Estados Unidos (Lee 1999:
44). Esse processo forma parte do desenvolvimento da tradio que John
Dryzek chamou o racionalismo administrativo (Dryzek, 1997) caracterizado por um papel central do estado na regulao e/ou interveno direta
dos servios pblicos essenciais funes que os crticos da interveno
estatal tendem a denominar de comando e controle, uma tradio que
no setor da gua foi em grande parte dominada por expertos em engenharia, em cincias do meio ambiente, e outras disciplinas relacionadas, que
jogaram um papel-chave no desenvolvimento das estruturas e mecanismos
regulatrios assim como nos padres de monitoramento dos servios.
Este modelo de regulao estatal, baseado na noo de que a interveno governamental necessria para assegurar o interesse pblico
168

frente aos interesses privados, esteve fortemente associado s teorias da


economia do bem-estar (Welfare Economics) e deu lugar ao desenvolvimento de um corpo de teoria regulatria que se conhece geralmente como a
teoria normativa da regulao. A teoria normativa considera que possvel
chegar em um resultado timo em um determinado problema, por exemplo o problema do acesso equitativo a servios pblicos essenciais, a partir
de decises baseadas em um julgamento justo e tico sobre quais so as
melhores solues disponveis para alcanar o bem-estar social independentemente das preferncias individuais dos atores. As noes de bem-estar
social e interesse pblico, e a pressuposio de que as instituies pblicas
constituem o instrumento fundamental para garantir que os objetivos sero
atingidos, ocupam um lugar central na teoria normativa da regulao, que
jogou um papel crucial no desenvolvimento dos princpios e instituies
regulatrias (Newbery, 1999).
Mas, os pressupostos e princpios da teoria normativa foram criticados
desde o comeo por uma tradio de autores que, genericamente, representam o que se deu em chamar teoria regulatria positiva, que rejeita a validade
de conceitos como bem-estar social e interesse pblico que so o ponto
de partida das teorias normativas (Newbery, 1999: 136-7). Essa tradio tem
fortes pontos de contato com o que Dryzek denominou o racionalismo
econmico (Dryzek, 1997), especialmente na sua verso extrema que favorece o desmantelamento das funes de controle e regulao pblicas e o
retorno ao modelo ultraliberal do laissez faire/laissez passer que preconiza
a capacidade auto-reguladora do mercado. Esses autores rejeitam a noo
de que o setor pblico seja inerentemente um maximizador benevolente
do bem-estar social, e apiam seu argumento na evidncia emprica que
sugere que pelo contrrio com freqncia o setor pblico mais um obstculo que uma ajuda. Por exemplo, esses crticos argumentam que no setor
da gua aps vrias dcadas de interveno o estado fracassou na obteno
de suas metas, especialmente no que se refere regulao econmica (Lee,
1999: 41-2). Esses autores desenvolveram uma srie de argumentos fundados nas noes de falhas de governo, burocrticas ou regulatrias,
onde a presuno principal que longe de ser o guardio do bem pblico,
o estado se encontra sujeito a princpios similares queles prevalecentes
169

no setor privado. Por exemplo, o economista William Niskanen, um estudioso do comportamento burocrtico que exerceu uma grande influncia
nos recentes debates acadmicos e polticos a favor da desregulao, liberalizao e privatizao dos servios pblicos, aplica os fundamentos da
economia neoclssica sobre os agentes econmicos anlise da burocracia:
os burocratas segundo esse modelo so atores racionais que atuam em princpio por interesse prprio e buscam maximizar seus objetivos particulares
(Niskanen, 1968; 1971; ver tambm Jackson, 1982; 1985). No caso das burocracias da gua, crticos dentro desta linha de argumentao assinalaram
que enquanto as teorias normativas do interesse pblico rara vez levam em
conta que os funcionrios pblicos podem estar perseguindo seus prprios
objetivos e no necessariamente procurem maximizar o bem-estar social
atravs de suas aes, a teoria positiva parte do pressuposto de que os funcionrios pblicos tm objetivos alternativos, genericamente definidos
como a busca de rendas individuais, o que costuma ter um impacto negativo
nos processos de administrao da gua e seus servios (Lee, 1999: 43).
Se bem indubitavelmente a teoria positiva da regulao conta no seu
favor com uma abundante base emprica para fundar sua crtica burocracia e, correspondentemente, teoria normativa, as conseqncias que se
derivam dela em termos de polticas concretas so o objeto de um debate
inacabado e provavelmente inacabvel. Em particular, essa abordagem que
parte da considerao de que a regulao desnecessria no melhor dos
casos e no pior um obstculo ao crescimento e ao desenvolvimento econmico inspirou reformas radicais no setor da gua em nvel mundial desde
a dcada de 1980, momento em que nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha
comea a se promover uma poltica radical de desregulao, liberalizao e
privatizao dos servios pblicos, que em teoria se propunha substituir a
racionalidade administrativa por uma racionalidade fundada na assim chamada livre concorrncia das foras do mercado autoregulado.4 O argumento
que prevaleceu neste novo contexto foi resumido por Newbery:
4 Este debate no meramente uma divagao acadmica e pelo contrrio de grande relevncia para compreender os processos contemporneos que tm lugar no setor do saneamento no
Brasil e na Amrica Latina em geral. Por uma parte, argumentamos em outros trabalhos (ver por

170

A introduo da concorrncia dentro dos servios pblicos


em rede anteriormente monopolizados e regulados o chave
para alcanar os benefcios plenos da privatizao. A privatizao parece ser necessria, mas no suficiente. A regulao
inevitavelmente ineficiente, o que sugere que seja confinada
ao ncleo do monoplio natural da rede. Sempre que a concorrncia for efetiva, pode substituir regulao dos servios
em rede e assim aumentar sua eficincia (Newbery, 1999: 386).5

Mas, na prtica, e em perspectiva histrica, esse processo no produziu


a transformao radical no mbito regulatrio tal como se preconizava
no papel e, de fato, em alguns casos os servios pblicos privatizados
foram sujeitos a uma regulao pblica ainda mais estrita, ou r-regulaao (Swyngedouw, 2009), como o caso dos servios de saneamento na
Inglaterra e Gales desde sua privatizao em 1989 (Hogwood, 1998; mas
veja tambm Taylor, 1999, 2002; tambm Schofield e Shaoul, 1997 e Shaoul,
1998), que consideramos a continuao.

exemplo Castro, 2005, 2007a,b,c,, 2008) que a crescente influncia do racionalismo econmico
extremo, estreitamente vinculado com algumas posies derivadas da teoria positiva da regulao, influenciaram as polticas de reforma no setor do saneamento na Amrica Latina e outras
regies desde a dcada de 1980 com chamados ao desmantelamento da interveno pblica e do
regulamento e, como recomendara uma especialista em saneamento do Banco Mundial, a transferncia dos servios a monoplios privados no regulados (Brook Cowen e Cowen, 1998; Brook
Cowen, 1997; ver tambm Richard e Triche, 1994; Foster, 1998, 1999; Zerbe e McCurdy, 2000). Sobre
as conseqncias dessa poltica que tm grande relevncia para o caso de Brasil, ver entre outros
Solanes (1999, 2002).
5 Dado o breve espao deste artigo no podemos estender-nos neste ponto, mas cabe assinalar que
a partir desse tipo de argumentos se desenvolveu um extenso debate sobre as diferentes formas
de competitividade que podem ser introduzidas na gesto dos servios de saneamento e seu
alcance relativo. Ver, entre outros, Lee (1999), Beato e Laffont (2002). Para o caso da Inglaterra e
Gales ver por exemplo: OFWAT (2000, 2007, 2008), Vass (2002) e, para uma avaliao crtica recente
ver Yarrow et. al. (2008).

171

2. A regulao das empresas de saneamento privatizadas


na Inglaterra e Gales6
A estrutura atual do setor do saneamento na Inglaterra e Gales se estabeleceu em 1989 com a privatizao das dez empresas regionais de gua
e esgoto nesse ano, sancionada pelo Ata da gua de 19897, que foi revisada logo depois e eventualmente substituda pela legislao subseqente
(Tabela 1). O sistema implementado ento contemplava a propriedade e
operao privadas das empresas (full divestiture), e mesmo que tenham
ocorrido mudanas significativas que consideramos nas seguintes pginas
em termos gerais, o modelo se manteve at o momento de redigir este captulo. Um dos aspectos destacveis a expanso da atividade e instituies
regulatorias a partir da privatizao, que derivou em um complexo sistema
composto por entidades do governo de diferentes nveis e a criao de um
novo tipo de organismos hbridos curiosamente denominados quasi non
governamentais (que passaram a conhecer-se como QUANGOS, sigla em
ingls para quasi mpar governmental organizations) ou tambm entidades pblicas no departamentais.

6 Como foi antecipado no incio, nos concentramos principalmente no caso da Inglaterra e Gales
porque Esccia e Irlanda do Norte seguiram um caminho diferente (entre outras questes, as
empresas de saneamento s foram privatizadas na Inglaterra e Gales), mesmo que em diversos
aspectos o sistema regulatrio se aplica em general ao Reino Unido no seu conjunto.
7 Adicionalmente a estas dez empresas pblicas regionais existiam na Inglaterra 29 pequenas
empresas privadas que forneciam gua somente (no coleta de esgotos) para cerca de 25 por cento
da populao, algumas das quais tinham subsistido desde o sculo dezenove. Essas empresas no
foram includas na reorganizao de 1989 mas com o tempo foram sendo fusionadas atravs de
aquisies por parte de investidores nacionais e estrangeiros.

172

Tabela 1. Peas de legislao chave que governam a gesto dos servios de


saneamento na Inglaterra e Gales desde a privatizao de 1989
Ano

Lei

1989 Ata da gua

Assunto

Medidas Relevantes
Transferncia das funes relativas aos servios de gua
e esgotos aos operadores privados; criao da NRA e
OFWAT

Privatizao

1991

Ata da Indstria da
gua

Substituiu a Ata da gua de 1989. Atribuiu poderes e


responsabilidades para a regulao da qualidade da
Organizao e regulao gua para consumo humano na Inglaterra a Secretaria
de Estado de Ambiente, Transportes e as Regies, e em
Gales a Secretaria de Estado para Gales

1991

Ata de Recursos
Hdricos

Proteo dos recursos


hdricos

Outorga de poderes e definio clara das


responsabilidades da NRA

Organizao e regulao

Estabelece os direitos e obrigaes estatutrias dos


operadores privados

Ata que institui as


1991 Obrigaes
das Companhias

Marco regulatrio
Ata de
para a competitividade
1992 Competitividade nos
comparativa e de
Servios Pblicos
mercado
Proteo de recursos
1995 Ata do Ambiente
hdricos

Estabelece o rol do regulador econmico e as obrigaes


dos operadores privados em relao a competitividade
orientada a melhoria da eficincia do sector
Criao da Agncia do Ambiente (Environment Agency)

1998 Ata de Pesticidas

Proteo de fontes de
gua para consumo
humano

Reviso da Ata de Alimentos e Proteo Ambiental de


1985

Ata de
1998
Competitividade

Marco regulatrio
para a competitividade
comparativa e de
mercado

Introduo de polticas anti-monoplio; outorga


maiores poderes ao regulador econmico (OFWAT)
para aplicar polticas antimonoplio; d incentivos para
melhorar a competitividade comparativa e de mercado

Ata de Preveno
1999 e Controle da
Contaminao
1999

Ata da Indstria da
gua

Implementao da norma 96/61/EC da Unio


Proteo contra a
Europia relativa preveno e controle integrais da
contaminao ambiental
contaminao
Proibio de corte por falta de pagamento; reviso
Organizao e regulao
dos mtodos de faturamento (impulso instalao de
do sector
medidores)

Regulaes para
o Planejamento
1999 Regional (Town and Proteo ambiental
Country Planning na
Inglaterra e Gales)
2003 Ata da gua

Implementao da Norma Europia introdutria de


Estudos de Impacto Ambiental para projetos que
envolvem recursos hdricos

Organizao e Regulao Modifica a Ata da gua de 1991

Existem, tambm, trs cdigos estatutrios de conduta que regulam a) obrigaes em relao a atividades ambientais e recreativas, b) boas prticas na agricultura, e c) o exerccio dos poderes das
empresas de saneamento no caso de terras privadas. Tambm, a Licena de Atribuio outorgada s
empresas de saneamento em 1989 requeria que elas criassem seus prprios cdigos de conduta em
relao a a) as relaes com os consumidores, b) os procedimentos para suspender o servio por falta
de pagamento e ouras ofensas, e c) a gesto de perdas na rede.

Fonte: adaptado de Castro (2002), basado en fontes do governo britnico

173

Na poca da privatizao em 1989 a responsabilidade pelo desenho de


polticas e legislao no setor do saneamento e pela nomeao8 das companhias
privadas para atuar como fornecedores dos servios de gua e esgoto passou a
ser responsabilidade da Secretaria de Estado para o Ambiente e da Secretaria
de Estado para Gales (a que foi substituda posteriormente pela Assemblia
Nacional de Gales9 ). Por outra parte, o Ministrio de Agricultura, Pesca e
Alimentao (MAFF) manteve suas responsabilidades com relao s defesas
contra inundaes e pescas, assim como tambm sobre licenciamento, monitoramento e controle de efluentes e outras descargas ao mar. As Secretarias
tinham tambm a seu cargo a elaborao e atualizao do marco regulatrio
que estabelece entre outras coisas os padres de desempenho de servios,
parmetros de qualidade da gua, critrios para monitorar o estado dos rios ou
medidas para prevenir a contaminao das fontes de gua. As Secretarias tambm tinham poderes para a aprovao de cdigos de prtica para as empresas
e para impor sanes em caso de descumprimento de seus deveres estatudos
no contrato de sua nomeao. Desde 1998, com a chegada do governo trabalhista ao poder o ano anterior, esses poderes foram transferidos no caso da
Inglaterra Secretaria de Ambiente, Alimentao e Assuntos Rurais (DEFRA),
e em caso de Gales, como j se disse, Assemblia Nacional de Gales.
8 Este um conceito importante, j que na Inglaterra e Gales a privatizao no se implementou mediante uma concorrncia aberta entre empresas, como ocorreu normalmente em nvel
internacional. Pelo contrrio, o governo ingls criou 10 empresas privadas para substituir s 10
empresas pblicas regionais que existiam, e as nomeou para prestar servios (em muitos casos,
como o da empresa Thames Water que serve a Londres e a bacia do Tmisa, uma boa parte dos
diretores da empresa privada criada em 1989 tinham sido diretores na empresa pblica que existia anteriormente). A possibilidade de adquirir as empresas criadas em 1989 estava vetada por
lei, o que foi modificado em 1994, momento a partir do qual comeou uma etapa de aquisies
das empresas especialmente por parte de investidores estrangeiros (ver Apndice A2 para uma
sntese da evoluo do processo). Adicionalmente, a nomeao das empresas privadas para atuar
como prestadoras do servio foi protegida por uma clusula que obrigava ao governo a dar 15 anos
de aviso antecipado no caso de querer-se modificar o status das mesmas (ex. em caso de houver
inteno de devolve-las ao setor pblico), clusula modificada posteriormente pelo PrimeiroMinistro Tony Blair para estender o perodo obrigatrio de aviso a 25 anos.
9 Gales recuperou um certo grau de autonomia com relao ao governo central a partir das eleies
gerais de 1997 que ganhou o Partido Trabalhista com uma plataforma que inclua a devoluo de
certos poderes Esccia, Gales e as regies da Inglaterra. Entre outros poderes devolvidos a
Gales se incluiu a gesto dos servios pblicos como os de saneamento. Sobre o caso especfico dos
servios de saneamento em Gales vr Drakeford (2002).

174

Mas a maior inovao foi a criao de um ente regulador especfico para


o setor: o Escritrio de Servios da gua (OFWAT), complementado com outras
agncias governamentais ou quasi governamentais, tais como a Inspetoria da
gua Potvel (Drinking Water Inspectorate, DWI) e a Autoridade Nacional de
Rios (National Rivers Authority, NRA), substituda em 1995 pela Agncia do Meio
Ambiente (Environment Agency). Adicionalmente, outras entidades exercem um
papel regulatrio sobre aspectos especficos do funcionamento das empresas,
como a Comisso de Monoplios e Fuses (Monopolies and Mergers Commission
MCC, substituda posteriormente pela Comisso de Competitividade), a Inspetoria
de Poluio (HM Inspectorate of Pollution, depois absorvido pela Agncia do
Ambiente), as Autoridades Distritais de Sade (District Health Authorities) e
as autoridades locais que mantiveram papel de controle sobre alguns aspectos
particulares (ver snteses na Figura 1). Por outra parte, existem outros entes
reguladores que tm tambm uma ingerncia importante no setor do saneamento, em particular o Departamento de Assuntos Constitucionais, a cargo de
implementar a legislao sobre Liberdade no Acesso Informao (Freedom of
Information), e o Escritrio de Comrcio Justo (Office of Fair Trading, OFT), que
tem a seu cargo diferentes aspectos relativos proteo dos usurios.
Figura 1 - Instituies chave no sistema regulatrio dos servios de saneamento
na Inglaterra e Gales
Normas da Unio
Europia

GOVERNO DO
REINO UNIDO
Departamento do Ambiente,
Alimentos e As suntos Rurais
(DEFRA)
Asamblia Nacional de Gales

Escritrio dos Servios


de Saneamento
(OFWAT)
Regulador Eco nmico

Comisso de
Competitividade

Inspetoria da gua
para Consumo
Humano (DWI)

Agncia do Ambiente
English Nature
Countryside Council
for Wales

Empresas privadas

175

O regulador econmico OFWAT, criado em 1989, tem como obrigao


primria assegurar o funcionamento adequado dos servios, incluindo a de
garantir a viabilidade financeira das empresas privadas. Adicionalmente a
essa obrigao primria, OFWAT tem tambm responsabilidade pela proteo dos interesses dos usurios em relao eqidade no custo dos servios,
promover a eficincia econmica das empresas, e facilitar a competitividade
entre elas. O sistema de regulao econmica de OFWAT est orientado ao
controle de preos (price cap) mais que ao controle de ganhos (return rate
regulation) como ocorre nos Estados Unidos. O princpio do sistema que
a regulao de preos da incentivos mais potentes para as melhoras em eficincia e inovao. OFWAT utiliza a denominada frmula RPI X que leva
em conta um complexo conjunto de variveis incluindo os requerimentos
de investimento individuais para cada uma das dez empresas e o ndice de
preos de varejo para proteger o faturamento das companhias da inflao
mais ou menos um valor (X) determinado pelo prprio regulador a partir da
anlise das condies especficas de cada empresa. Os preos so fixados por
perodos qinqenais com o objetivo de outorgar incentivos s companhias
para melhorar a eficincia.
Adicionalmente, uma das responsabilidades de OFWAT a de dirimir
as disputas entre as companhias e os usurios. Em relao a isso, originalmente OFWAT designou dez Comits de Servio aos Clientes (CSCs) para cada
regio atendida por cada uma das dez empresas regionais, e os presidentes
de cada comit formavam juntamente com o Diretor de OFWAT o Conselho
Nacional de Clientes. O sistema de representao dos consumidores foi
reestruturado em 2002, entre outras razes em resposta s crticas recebidas pelo grau de extrema dependncia dos CSCs com relao ao Diretor de
OFWAT, que de fato nomeava pessoalmente seus membros, com a criao de
WaterVoice, uma entidade tambm organizada com dez comits regionais e
um Conselho Nacional de WaterVoice. Em 2005, por sua vez, WaterVoice foi
substituda pelo Conselho de Consumidores da gua (Consumer Council for
Water), com uma estrutura similar.

176

2.2 Regulao do impacto ambiental dos servios de


saneamento
Como j se mencionou, na poca da privatizao em 1989 a regulao
ambiental das empresas de saneamento se confiou Autoridade Nacional de
Rios (NRA), que foi substituda em 1995 pela Agncia do Meio Ambiente. A
Agncia do Meio Ambiente criou-se a partir da fuso da NRA, da Inspetoria
de Poluio, de 83 Autoridades de Regulao dos Resduos Slidos (Waste
Regulation Authorities), e de alguns escritrios do Departamento do Meio
Ambiente. A Agncia operou dentro do marco legal outorgado pela Ata de
Recursos Hdricos de 1991 e a Ata do Meio Ambiente de 1995 (ver Tabela 1).
As funes principais atribudas Agncia foram a preveno e controle
da contaminao mediante a fixao de limites s descargas de substncias
perigosas ao ambiente, o estabelecimento de permisses para o despejo de
efluentes por parte de estaes de tratamento de esgoto, o controle do uso
do lodo de guas residuais (sewage sludge) na agricultura, a fixao de fluxos mnimos para a corrente dos rios, a outorga de formas de abstrao de
gua, o controle da pesca, espaos de recriao aqutica, e a conservao e
navegao de alguns rios. A Agncia tambm desenvolveu uma srie de atividades para promover iniciativas orientadas gesto da demanda atravs
de seu Centro Nacional para a Gesto da Demanda da gua, incluindo entre
outras questes a promoo da conservao da gua e medidas relacionadas como o desenho e difuso de mecanismos para a economia da gua nos
usos domsticos, industriais e pblicos, programas de reduo de perdas e
expanso do uso de medidores de consumo de gua10. A partir da chegada do
governo trabalhista ao poder em 1997 os poderes e obrigaes da Agncia
foram estendidos para cobrir tambm o planejamento da gesto de recursos hdricos a longo prazo e a preveno e controle de secas, incluindo a

10 Apesar disso, entre o momento da privatizao em 1989 e 2008 a porcentagem de usurios domsticos que tm um medidor de consumo de gua na Inglaterra e Gales cresceu somente de 14 a 30
por cento.

177

capacidade de monitorar regularmente os planos das empresas privadas de


saneamento em relao a esses aspectos11.
2.3 Regulao da qualidade da gua para consumo humano
Em 1990 criou-se um regulador especfico para controlar a qualidade
da gua para consumo humano fornecida pelas empresas de saneamento,
a Inspetoria de Qualidade da gua para Consumo Humano (Drinking Water
Inspectorate, DWI). A Inspetoria tem a responsabilidade de monitorar o
cumprimento das empresas como as normas do Governo Britnico e da
Comisso Europia12 em relao aos parmetros fsico-qumicos e biolgicos
da gua distribuda para consumo humano (ingesto, higiene e preparao
de alimentos). A Inspetoria realiza auditorias tcnicas e inspees regulares
das empresas de saneamento, busca informaes sobre os incidentes que
afetam a qualidade da gua para consumo humano, fornece apoio tcnico
na preparao da legislao correspondente e representa ao governo britnico no processo de padronizao de critrios em relao incorporao
das normas da gua europias na legislao do pas. A Inspetoria tambm
possui poderes para iniciar aes em nome da Secretaria de Estado e da
Agncia Nacional de Gales em casos extremos de violao dos regulamentos
de qualidade da gua (DWI, 2001; ver a informao atualizada anualmente
no stio de Internet da Inspetoria: www.dwi.gov.uk).

11 Essa ampliao dos poderes e obrigaes da Agncia do Meio Ambiente foi o resultado direto da
ao do governo do Primeiro-Ministro Tony Blair fundada nas promessas da campanha eleitoral
assumidas na Cpula da gua (Water Summit) em 1997 de revisar radicalmente a gesto do setor
da gua e dos servios de saneamento diante da insatisfao crescente da populao com o desempenho das empresas privatizadas. Essa insatisfao se havia acentuado durante uma seca que teve
lugar em 1995 e que exps a falta de planejamento estratgico das empresas privadas em relao
gesto dos recursos hdricos em condies de crescente insegurana climtica (sobre esse debate,
ver por exemplo: OFWAT, 1998; Haughton, 1998; Bakker, 2000; Environment Agency, 2000; Walker
e Smithers, 2007).
12 A Comisso Europia estabelece normas sobre a gesto da gua e seus servios que depois
devem ser incorporadas na legislao dos estados-membros (ver figuras 1 e 2 e Apndice A1).

178

2. 4. Regulao da conduta empresarial e outros aspectos


Finalmente existem outras entidades regulatrias que tambm tm
poderes e obrigaes em relao aos servios de saneamento, em particular
a Comisso de Monoplios e Fuses, depois substituda pela Comisso de
Competitividade, e o Escritrio de Comrcio Justo. A primeira desempenha
um papel similar a uma corte de apelao que podem acudir tanto OFWAT
como as empresas privadas em relao, por exemplo, a disputas sobre os
controles de preos estabelecidos pelo regulador econmico. Este regulador tambm tem sob sua responsabilidade o monitoramento das propostas
de fuses entre empresas. Por sua vez, o Escritrio de Comrcio Justo tem
o papel de supervisar as atividades das empresas que possam afetar aos
usurios.
Mesmo que significativamente menor em importncia, as autoridades de planejamento e municipais tambm tm certo papel regulatrio em
relao gesto da gua e seus servios, e a tendncia recente foi para uma
intencionalidade crescente devoluo de algumas funes regulatrias
aos poderes locais e regionais, mesmo que no claro o grau de progresso
conseguido nessa direo (Environment Agency, 2001).
2.5 Resumo e perspectivas futuras do sistema regulatrio na
Inglaterra y Gales
Como sugerem os pargrafos anteriores, apesar da imagem que pode se
obter a partir de alguns debates ideolgicos que se suscitaram em torno da
privatizao de 1989, especialmente a noo de que era parte de um processo
de encolhimento do setor pblico, se corrobora uma expanso substancial
das atividades de controle e regulamento do setor de saneamento. Esse desenvolvimento obedece a uma srie de fatores internos e externos ao setor
do saneamento, em parte um resultado no planejado j que certamente
um dos objetivos declarados da privatizao implementada pelo governo
de Margaret Thatcher tinha sido precisamente o de liberar s empresas
dos controles estatais e reduzir o setor pblico. No entanto, na prtica o
desenvolvimento do processo foi para uma multiplicao dos organismos
179

reguladores e uma ampliao das reas sujeitas ao controle regulatrio


(Hoogwood, 1998). Acrescentaram-se novas instncias regulatrias para
controlar as empresas privatizadas, ao mesmo tempo em que a influncia das normas europias sobre os estados-membros foi aumentando a tal
ponto que necessrio consider-las como parte constitutiva do processo
e institucionalizao regulatria do pas. A Figura 2 apresenta uma sntese
da estrutura da regulao do setor de saneamento na Inglaterra e Gales que
permite distinguir a existncia de diferentes nveis e inter-relaes entre
as diferentes instncias da regulao, particularmente as escalas internacional, nacional, horizontal (transetorial) e setorial (especfica do setor de
saneamento).
Figura 2. Estrutura da regulao do setor de saneamento na Inglaterra e Gales
Setorial

Horizontal

Nacional

OFWAT (regulador
econmico)

Agncia do Meio
Ambiente

Departamento do Meio
Ambiente, Alimentos, e
Assuntos Rurais

Inspectoria de
Qualidade da gua
para Consumo
Humano (DWI)

Comisiso de
Competitividade

Asamblia Nacional de
Gales

Internacional
UNIO EUROPIA
Normas

Escritrio de
Comrcio Justo

Fonte: Adaptado de Doern e Wilks (1998).

Continua existindo um profundo debate sobre as razes que levaram


privatizao das empresas de saneamento assim como dos resultados
conseguidos pelo sistema regulatrio nesta nova etapa, que no podemos
refletir com justia neste trabalho por razes de espao (ver, entre outros,
Green, 1997, 1999; Greene, 2002; DEFRA-OFWAT, 2003; Bakker, 2004; Hall e
Lobina, 2007). Em particular, o esquema regulatrio do setor de saneamento
na Inglaterra e Gales objeto de um debate contnuo, principalmente em
180

referncia a sua efetividade e possibilidade de ser implementado en otros


pases. Adicionalmente, se construram certos mitos em torno ao sistema,
que costumam aceitar-se sem crticas em outros pases que se encontram
desenvolvendo seus prprios sistemas de regulao do saneamento, em
particular o que chamo o mito do regulador independente e neutro. fundamental efetuar uma crtica objetiva que permita acabar com esse mito.
Nesse sentido, os crticos da privatizao indicaram reiteradamente
a existncia de falhas severas no sistema e o fato de que os organismos
reguladores, e em particular o regulador econmico OFWAT, tenderam a
favorecer os interesses das empresas privadas antes que defender os direitos
dos cidados e usurios das empresas (entre outros ver Schofield e Shaoul,
1997 e Shaoul, 1998; Taylor, 1999, 2002; Bakker, 2004; Hall e Lobina, 2007;
Castro, 2007). Durante a dcada de 1990 o debate sobre o papel do regulador
OFWAT se fez cada vez mais agudo por uma srie de razes que incluram a
percepo que as empresas privadas gozaram de uma extrema flexibilidade
na aplicao da lei e dos regulamentos, o que lhes permitiu acumular ganhos extraordinrios e pagar salrios milionrios a seus diretores ao mesmo
tempo em que se fazia evidente a falta de investimento na renovao da
infra-estrutura (uma das razes esgrimidas para justificar a privatizao)
e de planejamento estratgico (ver nota de rodap nmero 11), em um
contexto de elevado aumento das tarifas para os usurios acompanhado
de um grave processo de excluso do acesso aos servios atravs do corte
por falta de pagamento que alcanou percentuais elevados no comeo da
dcada de 199013. Esses problemas constituram um dos temas importantes
da campanha do Partido Trabalhista, que finalmente chegou ao poder em
1997, e como conseqncia a partir da sua chegada ao governo o ambiente
regulatrio sofreu mudanas significativas, que demonstram o mito da
13 Entre 1990 e 1995 o nmero de notificaes de corte por falta de pagamento enviadas pelas
empresas privadas s famlias aumentou em 900%, e em 1994 quase 2 milhes de famlias (cerca
de 9% do total) deixaram de pagar suas faturas de servios de saneamento (Herbert e Kempson,
1995; Ward, 1997). Segundo informao obtida em entrevistas realizadas pelo autor com pessoas
que tinham ocupado postos de direo nas empresas de saneamento antes da privatizao historicamente a taxa de no pagamento dos usurios sempre se mantinha em um nvel muito baixo, de
2-3% do total de usurios.

181

suposta independncia do regulador. Entre outras decises fundamentais,


o governo proibiu o corte do servio por falta de pagamento a partir de
1997 e na definio de nveis de tarifas para o perodo 1999-2004 o regulador
OFWAT obrigou s empresas a reduzi-las 12% em mdia para compensar
pelos ganhos excessivos acumulados no perodo prvio e pelo descumprimento com os planos de investimento, o que constituiu uma mudana
radical na conduta do regulador e que sugere uma adaptao de OFWAT
ao novo ambiente poltico derivado da chegada da Partido Trabalhista ao
poder. Adicionalmente, tambm em 1997 o governo trabalhista aplicou um
imposto extraordinrio s empresas (windfall tax) de cerca de 1,65 bilho
de libras esterlinas tambm em compensao pelos ganhos excessivos do
perodo anterior.
Essas transformaes no ambiente regulatrio a partir da substituio
do Partido Conservador, que tinha levado a cabo as privatizaes, pelo
Partido Trabalhista so evidncia suficiente para indicar a fragilidade do
conceito de independncia ou neutralidade do sistema regulatrio, que
evidentemente se encontra fortemente determinado pelo processo poltico.
No entanto, desde outra perspectiva as mudanas introduzidas no foram
suficientes para restabelecer mais um equilbrio favorvel aos usurios das
empresas privadas. Como resultado, a proporo de famlias com dvidas
no pagas acumuladas com as empresas de saneamento continuou crescendo at alcanar cifras que em 2008 beiravam entre 15 e 20% do total de
usurios, enquanto segundo dados do prprio governo entre 2 e 4 milhes
de famlias vivem atualmente em pobreza da gua (que ocorre segundo o
governo, quando o custo da fatura dos servios de saneamento supera 3%
da renda familiar).14
Por outra parte, um dos objetivos declarados da privatizao tinha
sido o de introduzir competitividade no sistema mediante a exposio das
empresas de saneamento s foras do mercado, um aspecto que o regulador OFWAT consistentemente tende a defender como uma conquista do
14 Ver por exemplo, Klein, 2003; Fitch e Price, 2002; Greene, 2002; UKP, 2003; OFWAT, 2004, pp.
1419; NCC, 2005. A situao piorou nos ltimos anos e uma das preocupaes atuais do governo
em relao ao futuro do setor do saneamento no pas.

182

modelo regulatrio introduzido em 1989. Um exemplo tpico da postura


do regulador econmico se encontra em um relatrio sobre o estado da
competitividade no setor saneamento, no qual pode ler-se que a competitividade comparativa teve sucesso em estimular eficincia nas companhias.
A competitividade do mercado est estimulando maior eficincia (OFWAT,
2000: 1). No entanto, as empresas de saneamento foram o objeto de crticas
permanentes pela sua falta de eficincia e, inclusive, a piora de sua performance, por exemplo, em relao ao impacto ambiental15. Esse um aspecto
claramente controvertido e os ferventes defensores da privatizao e de
seu sistema de regulao defendem o que consideram um exemplo bem-sucedido de polticas pblicas e gesto no setor do saneamento em nvel
internacional (Rouse, 2009).
No entanto, apesar de que os defensores do sistema, incluindo o regulador econmico OFWAT, assinalam diversos elementos para fundamentar
sua posio otimista sobre os resultados da privatizao, as vozes discordantes com essa postura oficial so cada vez mais numerosas e audveis, e
no somente entre que so cticos da privatizao dos servios essenciais.
Por exemplo, em claro reconhecimento da inexistncia de uma competitividade real no setor do saneamento, um informe recente publicado por um
jornal britnico que claramente apia o setor privado desde uma perspectiva favorvel liberdade de mercado anunciava:
Ofwat, o regulador da gua, deu os primeiros passos tentativos para a liberalizao da indstria dos [servios de] gua na
Inglaterra e Gales, e publicou um cardpio de opes que poderia dirigir diviso dos monoplios regionais que se tm feito
infames pelo seu abuso do mercado e seu deficiente servio
(Fortson, 2008).

15 Enquanto o regulador econmico OFWAT consistentemente informa melhoras constantes na


infra-estrutura dos servios por parte das empresas privadas nos seus relatrios anuais, o regulador ambiental (Agncia do Ambiente) publica anualmente a lista das dez empresas mais poluentes
do pas entre as quais figuram vrias das empresas de saneamento privatizadas e uma delas,
Thames Water, consistentemente encabea a lista dos piores culpados. Ver, por exemplo, Beard,
2002; BBC, 2006.

183

O artigo no requer de maiores explicaes dada sua eloqncia: do


ponto de vista dos defensores da liberdade do mercado e da competitividade
empresarial o sistema regulatrio do setor de saneamento na Inglaterra
e Gales fracassou e contribuiu para manter os privilgios de um mercado
de monoplio controlado por um grupo reduzido de empresas privadas
(o artigo sugere que o regulador OFWAT demorou 20 anos em dar os primeiros passos tentativos para introduzir competitividade no setor). Essa
reportagem jornalstica somente um indicador do debate profundo que
est ocorrendo no pas neste momento. Em um relatrio tambm recente
baseado em um estudo detalhado do setor, os autores concluem que existem
enormes dificuldades para avaliar a performance das empresas de saneamento e do processo regulatrio na Inglaterra e Gales porque a informao
relevante [para efetuar uma avaliao] limitada, em grande medida pelo
papel restrito da competitividade no setor [do saneamento] at o momento
(Yarrow et. al., 2008: 4). O relatrio claramente ctico sobre os resultados
do modelo implementado desde a privatizao:
as perspectivas para o desenvolvimento da competitividade
na indstria de [os servios de] de gua deveriam ser boas, mas
a realidade que muito provavelmente no o sejam. Existiram
um bom nmero de falsos avanos neste tema durante o
perodo desde a privatizao dos servios de gua na Inglaterra
e Gales h j vinte anos, e a ltima tentativa de avanar, que
se deu na forma da Ata da gua de 2003 que tratava o tema da
abertura do mercado e do acesso s redes de servio, amplamente considerado um fracasso. [] Aqueles que so cticos
sobre as contribuies dos mercados competitivos podem
certamente assinalar o fato de que a evidncia de sucessos conseguidos limitada (Yarrow et. al. 2008: 86)

Esses e outros balanos crticos da privatizao dos servios de saneamento na Inglaterra e Gales e do sistema regulatrio implementado de
monitoramento somam-se uma consistente srie de crticas que foram
sendo formuladas nas ltimas duas dcadas por uma srie de autores que
mencionamos ao longo do trabalho. Aps duas dcadas de funcionamento,
184

o sistema de regulamento dos servios de saneamento na Inglaterra e Gales


ser provavelmente sujeito a um severo julgamento e muito provavelmente
deve esperar-se mudanas substantivos nele nos prximos anos, e no se
deve descartar inclusive a desprivatizao (estatizao) das empresas (ver,
por exemplo, Hall e Lobina, 2007).16

Concluses
Certamente, o exame do modelo da Inglaterra e Gales encerra lies
substantivas para o Brasil e outros pases que se encontram desenvolvendo
seus prprios modelos de organizao e regulao do servios de saneamento. Podemos sintetizar algumas destas lies em uma srie de temas
cada um dos quais mereceria provavelmente um estudo separadamente: a)
o papel histrico do setor pblico na organizao, regulao e universalizao dos servios, b) a existncia de fatores internos e externos ao setor de
saneamento, verdadeiros condicionantes sistmicos, estruturais, que constituem elementos chaves no desenvolvimento desses processos e que so
em grande medida independentes da ao racional dos atores envolvidos
(governos, empresrios, grupos sociais organizados, usurios individuais,
etc.), c) a necessidade de promover estudos crticos, no contemporizadores, sobre os processos de regulao e de organizao dos servios de
saneamento em geral, e especialmente desnudar os mitos criados em torno
de diferentes questes, como por exemplo o mito do regulador independente ou tecnicamente neutro que pode ser muito atrativo por um
nmero compreensvel de razes mas que no sobrevive anlise rigorosa
da evidncia emprica sobre o funcionamento concreto da regulao na
prtica.
Com relao ao primeiro aspecto, cabe dizer que em grande parte do
debate contemporneo na Amrica Latina, incluindo o Brasil, e tambm
em outros pases, se deixou de lado consistentemente a anlise histrica de
16 Em 2001, logo depois da devoluo de poderes a Gales, a empresa privada que servia o pas foi
desprivatizada, o que constituiu o primeiro caso de modificao radical do sistema privatizado em
1989 (Drakeford, 2002).

185

como se conseguiram organizar efetivamente os servios de saneamento


nos pases que alcanaram universalizar o acesso durante o sculo vinte.
Esse esquecimento no casual, em nossa opinio, e responde principalmente predominncia de enfoques analticos que tendem a excluir a
considerao dos processos de longo prazo que permitem explicar a gnese
de um determinado fenmeno. No caso do saneamento, por exemplo, na
literatura contempornea especializada poucas vezes se pergunta como
se alcanou o sucesso na universalizao dos servios nos pases que o
alcanaram, como a Inglaterra y Estados Unidos? A resposta muito clara
quando se examina o registro histrico, como argumentamos brevemente
neste captulo: a universalizao e efetividade conseguidas nesses pases, com todos seus problemas e limitaes, s foi possvel a partir de um
papel decisivo do estado desde o fim do sculo dezenove e foi uma tarefa
que demandou vrias dcadas de esforos. O retorno de uma participao
direta do setor privado no setor, como o caso na Inglaterra desde 1989, s
foi possvel pelas condies criadas por dcadas de investimento e controle
pblicos no setor, e como vimos a poltica de privatizaes est longe de
ser um sucesso inclusive desde a perspectiva de que defendem uma poltica
de mercado livre no Reino Unido. Considero que estas lies fundamentais
da histria do saneamento na Inglaterra y os Estados Unidos so lamentavelmente ignoradas sistematicamente em grande parte do debate que
realizado em nossos pases, incluindo o Brasil, uma tendncia que deveria
ser revertida urgentemente para evitar repetir erros que outros cometeram
e para beneficiar nossos pases das experincias realmente positivas que
podem se extrair desses exemplos.
Em relao ao segundo ponto, tambm muito importante recuperar um equilbrio entre o papel que lhes cabe aos agentes e s condies
sistmicas, estruturais, na anlise dos processos que tm lugar em relao
ao desenvolvimento da regulao e outros aspectos dos servios de saneamento. Nesse sentido, uma lio fundamental que pode ser extrada do
caso da Inglaterra que a crtica aguda que pode ser feita ao sistema de
privatizao e seu modelo regulatrio s possvel devido existncia de
condies comparativamente abertas e muito transparentes de informao
sobre o funcionamento das empresas, do governo e do sistema regulatrio.
186

Digo comparativamente porque como vimos no captulo, os crticos


do sistema na Inglaterra, desde diferentes mbitos do leque poltico, isto
, desde os cticos do mercado e da privatizao at ardentes defensores
do mercado autoregulado sem controles burocrticos, tm severas reservas sobre a qualidade da informao disponvel e sobre os mecanismos de
produo e acesso ela. No entanto, em comparao com a situao em
muitos pases do Sul Global, incluindo o Brasil, a disponibilidade de informao sobre o funcionamento dos sistemas tal como existe, por exemplo,
na Inglaterra continua sendo pouco menos que ilusrio. Este na verdade
um excelente exemplo de condies sistmicas, estruturais, j que a possibilidade de contar com informao e mecanismos de acesso que permitem aos
diferentes agentes sociais a anlise e a tomada de posies com relao a um
determinado fenmeno ou processo, como o caso do funcionamento dos
servios de saneamento, faz parte do contexto scio-poltico e cultural do
pas, que se expressa tambm nas suas instituies. No necessrio fazer
o papel de acordo com esse modelo nem pretender reproduzi-lo, que no
o que estou sugerindo, mas o ponto principal aqui que a considerao
das condies sistmicas so um fator fundamental para entender e explicar o funcionamento concreto de, por exemplo, o sistema regulatrio dos
servios de saneamento, algo que com freqncia se deixa de lado na literatura especializada no assunto e nos debates correspondentes. Certamente
este s um exemplo, j que existem diversos condicionantes sistmicos,
majoritariamente externos ao setor saneamento, que devem incorporar-se
anlise, desde o impacto das condies do sistema financeiro internacional at os desafios gesto dos recursos hdricos causados pelo processo de
mudana climtica, para dar s dois exemplos.
Em estreita relao com o anterior, o terceiro ponto que queramos
enfatizar na concluso a necessidade de promover estudos crticos, no contemporizadores, e especialmente a desmistificao de certos pressupostos
como a muito celebrada independncia ou neutralidade do regulador,
que freqentemente nos debates que tm lugar na Amrica Latina e no Brasil
costuma ser ilustrada precisamente com o caso do regulador econmico do
servios de saneamento na Inglaterra, OFWAT. Acho que o captulo deu suficientes elementos para que o leitor quando menos questione sua posio
187

com relao a esta noo de independncia ou neutralidade, que na prtica no resiste anlise crtica baseada na evidncia emprica. O problema
no a intencionalidade ou posio moral dos atores envolvidos (mesmo
que obviamente no deve descartar-se este aspecto, como nos lembram os
tericos positivos da regulao), um esclarecimento necessrio para evitar
confuses, j que precisamente consideramos que a independncia e a neutralidade so com efeito impedidas pelas condies sistmicas, estruturais,
que determinam em grande medida a configurao e funcionamento dos
sistemas regulatrios e suas relaes com outras esferas da atividade como
a economia ou os sistemas poltico e legal. Provavelmente a distino chave
que deveria explorar-se em maior profundidade entre autonomia e independncia, assumindo que enquanto um grau de autonomia do regulador
certamente possvel a partir da criao de condies adequadas (financeiras, institucionais, etc.), a independncia em termos restritos implicaria um
status do regulador acima das prprias autoridades nacionais do pas, uma
situao que certamente no existe na Inglaterra ou em outros lugares com
uma tradio regulatria slida. Finalmente, o segundo mito que deve ser
examinado em detalhe e exposto como tal o da neutralidade do regulador, que supostamente exerce um rol tcnico completamente libertado de
implicaes polticas, ideolgicas, valorativas, etc. Este obviamente um
velho debate e continuar sendo um tema controvertido, mas desde nossa
posio e em funo dos exemplos considerados previamente, claro que
quienes tentam defender o argumento da neutralidade do regulador se colocam em uma posio de extrema fragilidade. Quando a Corte Suprema de
Justia dos Estados Unidos emitia suas sentenas histricas, bases dos princpios regulatrios hoje aceitos universalmente, o fazia inequivocamente a
partir de claros supostos ideolgicos e de uma posio poltica especfica:
a defesa da propriedade privada e do mercado capitalista. Quando o regulador OFWAT, ou qualquer um dos reguladores do sistema de saneamento
ingls, exerce suas funes com autonomia e profissionalismo, o faz dentro
de um determinado marco institucional, seguindo certas regras e diretrizes,
que pressupem um determinado entendimento de como deve organizar-se
o sistema (por exemplo, com empresas privadas emprestando os servios e
onde o acesso no constitui um direito social nem um bem pblico, e portanto
188

no est sujeito a nenhum tipo de subsdios para cobrir populao que


no pode pagar o seu custo), que no necessariamente compartilhado por
todos os cidados (as pesquisas de opinio e outros estudos na Inglaterra
consistentemente assinalaram que uma proporo importante da cidadania
no est de acordo com o modelo existente). Nesse e outros sentidos que
no podemos desenvolver em profundidade aqui, a suposta neutralidade do
regulador indefensvel, o que certamente no implica que o regulador no
possa exercer seu papel eficientemente.

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199

Apndice A1. Normas da Unio Europia que intervm


no setor de saneamento
Norma
Norma de Nitratos
Norma de Habitats
Norma de Peixes de gua Doce

Objeto da Norma
reduzir a contaminao por nitratos na agricultura e preveni-la
no futuro
proteger e restaurar habitats para a flora e fauna silvestres.
Reviso de licenas existentes de abstrao de gua e emisso de
efluentes.
requer que os Estados Membros protejam as guas designadas
por a Norma de contaminao potencialmente perigosa para os
peixes

Norma de Mariscos

estipula nveis mximos de contaminao para substncias que


podem ser txicas para os mariscos

Norma de Substncias

probe jogar no meio ambiente certas substncias perigosas


Perigosas sem autorizao prvia

Norma de guas

requer a preveno de certas substncias que no devem


Subterrneas

Norma de Tratamento de

estabelece requisitos para a proviso de sistemas de guas


Residuais Urbanas

Norma de gua Potvel

proteo da sade pblica e manuteno da qualidade esttica da


gua para consumo humano

Norma de Praias

estabelece padres para a proteo da sade dos banhistas e


manter a qualidade esttica das guas da costa utilizadas com
esse fim

Norma de Abstrao de

estabelece parmetros de qualidade para as fontes de gua guas


de Superfcie

Norma Marco da gua

fornece um marco integral para a gesto da gua na Europa (incorpora e substitui as normas anteriores)

Fonte: Adaptado de DEFRA (2002).

200

Apndice A-2. Momentos chave na evoluo recente da


estrutura dos servios de saneamento na Inglaterra y
Gales
Mudanas radicais na estrutura do setor; propostas de mutualizao (Grupo
Kelda); desprivatizao (Welsh Water);
Diversificao dos modelos financeiros

Criao de 10
Autoridades
Privatizao das
Regionais de
Saneamento (RWAs) RWAs
1974

Abertura das
empresas de
saneamento a
investidores
estrangeiros.
Criao de multiutilities
1995 em diante

1989

Incremento significativo da
demanda de investimento
estimada entre 2 e 3
bilhes de libras esterlinas
anuais at 2014, o que
questiona o futuro financeiro
das empresas
1998 em diante
2005-2015

PRINCIPAIS FATORES
DE MUDANA
Pre-1989

1994

1997

Necessidades de investimento
crescentes provocadas pelas
normas da UE.

cancelada a
Golden Share em
poder do governo que
impedia a venda das
empresas a
investidores
estrangeiros.

Windfall Tax; muda o


ambiente regulatrio
(reduo de12% em mdia
na tarifa para 1999-04);
monitoramento mais rgido
(ex. Metas de reduo de
perdas; proibio do corte
por no pagamento).

Dvida crescente das RWAs (5


bilhes de libras esterlinas em
1989.
1989 onwards

Inquietao social crescente sobre a equidade e


do sistema (debate pblico sobre os gatos
gordos, diretores das empresas privadas com
salrios exorbitantes; impacto social do corte por
no pagamento e incremento da dvida dos
usurios com as empresas).

2000

1995-6
Seca acentuada expe a falta de
planejamento estratgico, problemas
operacionais e falta de investimento das
empresas. Crescente conscincia dos
impactos da mudana climtica.

201

2003

Norma MarcoAta da gua


incorpora a
da gua
WFD na
Europia
legislao do
RU
(WFD)

2004-2008
Em 2004 a dvida
combinada das empresas
privatizadas alcana os
19 bilhes de libras
esterlinas (de 0 em 1989)

15-20 por cento das residncias na Inglaterra


e Gales atrasadas no pagamento s
empresas de saneamento desde 1998; 2-4
milhes de famiias viven na pobreza da
gua segundo relatrio do governo.
Aumento significativo das necessidades de
investimento.

Captulo 7

A participao do setor privado nos


servios pblicos de abastecimento
de gua e esgotamento sanitrio:
resposta aos fracassos do setor pblico?1

Introduo2
Este artigo examina o que chamamos as polticas dominantes de
Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio (AAES)3 que foram implementadas desde os anos 80 para reorganizar a proviso desses servios
pblicos em todo o mundo. Estas polticas so parte integrante do processo de gobalizao econmica, que tem sido caracterizado pela expanso
global de certas formas de participao do setor privado (PSP),4 incluindo
1 Uma verso prvia foi publicada em: Alceu de Castro Galvo Junior e Marfisa Maria de Aguiar
Ferreira Ximenes (eds.), Regulao: Normatizao da Prestao dos Servios de gua e Esgoto,
Fortaleza, Brasil: Associao Brasileira das Agncias de Regulao (ABAR) e Agncia Reguladora de
Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE), 2008, pp. 161-201
2 O artigo traz os resultados de pesquisa do projeto PRINWASS (Programa da 5 Estrutura da
Comisso Europeia, INCO-DEV, Contrato: PL ICA4-2001-10041, http//www.prinwass.org), que
estudou a implementao de projetos PSP em AAES em nove pases da frica, Europa e Amrica
Latina, cuja metodologia e lista de casos podem ser consultados no website do projeto: http//www.
prinwass.org/proreports.shtml. Verses previas de este material foram publicadas previamente
em ingls.
3 Por polticas dominantes de AAES queremos nominar as polticas de desregulamentao e re-regulamentao, liberalizao, comodificao e expanso do setor privado em AAES que tm sido
a prioridade das instituies financeiras internacionais (IFIs) (ex: Banco Mundial), agncias de
ajuda (ex. USAID) e os governos dos pases da OECD desde os anos 80. Sabemos que h diferentes
abordagens dentro desta tendncia poltica geral, e que no h posio monoltica mesmo dentro
das instituies que tm estado frente dessas polticas.
4 Evitou-se usar o conceito de privatizao onde possvel porque o seu uso na literatura e em
debates pblicos frequentemente obscurece o fato de que o setor privado tm sempre estado
envolvido em diferentes formas na proviso de AAES e continuar a fazer assim. Portanto, escolheu-se o conceito mais amplo de participao do setor privado (PSP) para referir ao processo em

202

a de monoplios multinacionais privados de gua. Dois indicadores de globalizao em AAES so o significante incremento de fluxos internacionais
de investimentos, que subiram de estimados 300 milhes de euros entre
1984 e 1990 para 25.000 milhes de euros durante o perodo 1990-1997, e
o nmero de contratos envolvendo vrias premissas PSP, incluindo que: 1)
utilidades de AAES dirigidas por instituies pblicas so inerentemente
ineficientes e subfinanciadas; 2) a PSP seria inerentemente mais eficiente
na proviso de AAES; 3) a PSP contribuiria para reduzir o dficit do setor
pblico proporcionando novos investimentos privados; 4) a PSP reduziria
a interferncia poltica e aumentaria a transparncia; 5) a PSP ajudaria a
ampliar a cobertura dos servios para a populao pauperizada; e 6) a PSP
melhoraria a equidade social. Conclumos porm, que a evidncia emprica
emergindo de pesquisa recente e atual no d apoio a estas constataes5.
Alm do mais, o artigo indica que as reformas de poltica de AAES no
foram dirigidas primariamente pela necessidade de resolver os problemas
especficos que afetam esses servios. Da nossa perspectiva, estas polticas
so partes integrantes das politicas dirigidas ao mercado caractersticas
do projeto poltico de globalizao neoliberal (LEYS, 2001) que dirigido
para recentrar a organizao da vida social ao redor de principios de mercado. O artigo tambm previne que apesar do crescente reconhecimento
retrico pelas instituies financeiras internacionais (IFIs) e outros atores
de que polticas de AAES falharam em conseguir seus objetivos declarados,
na prtica a continuao dessas iniciativas sob diferentes nomes e por diferentes meios, e as foras inerciais desatadas por estas polticas desde os anos
80, vo continuar a influenciar e dar forma negativamente a reais desenvolvimentos no assunto (CASTRO, 2013). Portanto, em face ao desafio posto

geral e restringir o uso de privatizao para aqueles casos especficos envolvendo a transferncia de direitos de propriedade sobre fontes de gua ou infraestrutura de gua para o setor privado
(ex: o completo modelo de venda de patrimnio (full divestiture), conforme implementado na
Inglaterra desde 1989 at a data).
5 Fornecemos aqui um sumrio de pareceres, e portanto o leitor pode achar til tambm checar os
relatos do projeto original listados nas Referncias, como tambm nossas anlises complementares do processo que foram publicadas em outras partes (CASTRO, 2007a, 2007b, 2008).

203

pelos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs)6, o artigo conclui


que h uma urgente necessidade de mudana radical nas opes de poltica
distante da promoo explcita ou implcita da PSP como a soluo para os
graves problemas afetando o AAES em termos mundiais. Esforos deviam
ser dirigidos para o fortalecimento do servio pblico, particularmente no
nvel regional e local, criando oportunidades para a colaborao Norte-Sul
e Sul-Sul, incluindo o apoio do desenvolvimento de parcerias pblico-pblico e pblico-comunitrio, e promovendo governabilidade democrtica e
cidadania substantiva no gerenciamento da gua e dos servios pblicos de
abastecimento de gua.

As reivindicaes de polticas dominantes de AAES


As reivindicaes apresentadas por promotores da PSP como soluo
chave para a crise no AAES so de amplo espectro e no possvel dar um
tratamento abrangente da matria num simples artigo. Por esta razo nos
concentraremos aqui em alguns aspectos do que identificamos serem as
principais justificativas usadas para promover estas polticas, como sumarizado por um documento do Banco Mundial:
A participao privada oferece enorme potencial para melhorar a eficincia dos servios de infraestrutura, estender seu
fornecimento aos pobres, e aliviar a presso sobre oramentos
pblicos que tem sido por muito tempo a nica fonte de financiamento. O encorajamento de mais envolvimento privado
requer que os governos mudem seu papel no mais fornecendo diretamente servios de infraestrutura, mas conduzindo
o novo negcio de fomentar a competio entre fornecedores
privados, regulando onde a competio fraca, e apoiando o

6 A meta do ODM de reduzir pela metade a proporo de populao global que carece de acesso a
AAES at 2015. No momento de se estabelecer os ODM, estimava-se em 17% a populao mundial
que no tinha acesso a gua segura, e 40% no tinha proviso de saneamento bsico (UN 2000,
2002). A evidncia recente sugere que o progresso em atingir essas metas tem sido realmente
decepcionante.

204

setor privado em geral (BANCO MUNDIAL, 1998, p.I; ver tambm SAVEDOFF; SPILLER, 1999).

Em acrscimo, tem tambm sido discutido que a expanso do PSP


seria a mais adequada ferramenta tanto para preencher os Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio (ODMs) e para contribuir ativamente para a
justia social no mundo inteiro (BALEN, 2006, p. 4; IDB, 1998, p. 120; BANCO
MUNDIAL, 2006). De outro ngulo, autores que promovem as polticas dominantes de AAES argumentam que no h particular razo pela qual AAES
deveria ser categorizada como bem pblico7 que tm que ser excludo do
mercado (ROTH, 1988; TRICHE, 1999), e alguns tem afirmado que o argumento em favor da proviso de [suprimento urbano de gua] tm sido
tradicionalmente baseado na falsa premissa de que um bem pblico
(NICKSON, 1966, p. 25), que teria levado as pessoas a acreditar erroneamente
que AAES um servio pblico ou mesmo um bem social (WSP-PPIAF,
2002, p. 8-10). A campanha neoliberal para apagar a noo de que AAES so
bens pblicos ou sociais e reorganizar a proviso destes servios como mercadorias foi incluso aderida pelo Programa de Assessoria da gua no Mundo
da UNESCO, que reserva o status de bem pblico para atividades tais como
a proteo do ambiente aqutico e da biodiversidade mas define o suprimento de gua e o esgotamento sanitrio residenciais como mercadorias
privadas (UNESCO, 2006, p.409).
Tambm, a literatura de tendncia dominante fica repetindo que a
transferncia de instituies e empresas pblicas [AAES] para a propriedade
privada pode trazer substanciais melhorias na eficincia produtiva (LEE,
7 A noo de que servios essenciais tais como AAES so bens pblicos foi desenvolvida no
processo que desde o fim do Sculo IX levou primeiro crescente regulamentao de servios
prestados por empresas privadas, tais como o suprimento de gua, e depois municipalizao e
ento o Estado absorveu estes servios. Economistas do Welfare State argumentaram que existem falhas de mercado isto situaes onde o mercado no fornece uma eficiente alocao de
recursos, que desafiou os clssicos princpios da economia do laisez-faire, tais como, que os mercados so auto-regulveis e proporcionam uma racionalidade para a interveno do setor pblico. A
literatura da economia do welfare costumeiramente discute tpicos exemplos de falhas de mercado como monoplios naturais, grandes economias de escala levando a custos decrescentes,
externalidades, bens pblicos puros e bens de mrito. A falha de mercado surge porque
nessas situaes particulares os mercados privados so improvveis para fornecer o padro mais
eficiente de bens e servios preferidos pelos consumidores (ROTH, 1987, p.6-7; LEE, 1999).

205

1999, p. 101), e que a proviso privada competitiva pode ser a mais eficiente
forma de organizao para a entrega de servios de gua (ROTH, 1988, p.
7). Como citado antes, o Banco Mundial assegurou oficialmente a superioridade da proviso de AAES privada sobre a pblica (BANCO MUNDIAL, 1998).
Alm do mais, experts de proa no Banco abertamente adotaram uma posio
extrema pr-mercado livre e pediram completa privatizao dos recursos
de gua e a criao de monoplios privados no regulados para resolver
a crise do AAES nos pases em desenvolvimento (BROOK COWEN; COWEN,
1998, p. 22-23). Esta chamada para a proviso desregulamentada de AAES foi
tambm defendida por autores que argumentam que a privatizao parece
ser necessria, porm no suficiente, ela deve ser complementada com a
competio, a qual se efetiva, [...] pode substituir a regulao para servios
em rede e da aumentar a eficincia (NEWBERRY, 1999, p. 386).
Estas e outras justificativas para a expanso de PSP em AAES que podem
ser encontradas na literatura de tendncia dominante nos levou a formular
um nmero de questes de pesquisa: Qual a evidncia histrica ou emprica
para apoiar estes argumentos? Qual foi o real resultado da implementao
destas polticas desde os ltimos anos da dcada dos 80? Que lies podemos
aprender deste processo?

Background histrico
Considerando a evidncia histrica, polticas de AAES dominantes tendem a ignorar, se no mesmo deturpar o registro histrico da mudana de
proviso de AAES privada para pblica que teve lugar primeiro na Europa e
nos EUA e depois em todas as partes desde o fim do Sculo XIX. Um caso em
questo a referncia enganosa para a Inglaterra no Sculo XIX no Relato
do Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial de 2004. O relato dedica
um box para a Participao privada na histria onde os autores louvam
os monoplios privados que serviram Londres no sculo dezenove como
bem sucedidos e at mesmo sugerem que essas companhias privadas teriam
contribuido para a universalizao de AAES na referida cidade (BANCO
MUNDIAL, 2003). No somente este um grosseiro erro histrico, mas o
relato falha em mencionar o fato de que a performance abaixo do padro
206

de AAES privado na Inglaterra do Sculo XIX levou municipalizao dos


servios (HASSAN, 1998; LASKI et al., 1935; MILWARD, 1991), e no caso de
Londres, a assumir a direo dos oito monoplios de gua privada no regulados que serviam a metrpole por um joint board de autoridades locais em
1902 (MWB, 1949). Na Inglaterra, no fim do Sculo XIX havia aceitao geral
de que a realizao de justia social na proviso de AAES no poderia ser
deixada para o desregulado trabalho das foras de mercado e que assegurar
o acesso universal gua limpa e a disposio segura de excretas eram um
dever moral da comunidade (LUCKIN,1986; WARD, 1997; MUKHOPDHYAY,
1975; GOUBERT, 1986). Em consequncia, servios essenciais como os de
AAES, que no passado haviam sido entregues como mercadorias privadas (disponvel somente para pessoas que podiam pagar por elas), foram
reconceitualizadas como bens pblicos cuja proviso tornou-se uma responsabilidade do Estado e seu acesso universal se tornou um direito social
da cidadania. Por fim, a conquista de tal amplo consenso, que era apoiada
at mesmo por alguns defensores do mercado livre daquele tempo, levou
universalizao dos servios pblicos de AAES no Pas. Similares processos
tiveram lugar em outros lugares da Europa, incluindo a Frana, pas que
produziu as empresas privadas que hoje dominam o mercado global de
AAES (JUUTI et al., 2006; GOUBERT, 1986; PEZON, 2000).
O processo foi similar nas Amricas. Enquanto em 1806 ao redor de 94%
dos servios pblicos de abastecimento de gua nos EUA eram privados,
at 1896, 53% tinham j sido incorporadas ou diretamente construdas pelo
setor pblico, uma tendncia que era especialmente significante nos maiores centros urbanos. Sistemas de esgotamento sanitrio, como na Inglaterra,
eram quase exclusivamente um empreendimento do setor pblico e
seu desenvolvimento no comeou at a segunda metade do Sculo XIX
(HUKKA; KATKO, 2003; MELOSI, 2000; OGLE, 1999; WARNER, 1987; SCHULTZ;
MCSHANE, 1978). A situao da Amrica Latina se assemelhava s experincias da Europa e dos EUA monoplios privados de gua que serviam
bairros ricos nas mais importantes cidades falharam ao expandir os servios
para cobrir a crescente populao e foram progressivamente incorporados
pelo setor pblico desde o fim do Sculo XIX (ver CATENAZZI; KULLOCK,

207

1997, para a Argentina, CONOLLY, 1997 e ABOITES AGUILAR, 1998, para o


Mxico; PREZ-RINCN, 2002, para a Colmbia; SWYNGEDOUW, 1999, 2004,
para o Equador; REZENDE; HELLER, 2002, para o Brasil).
Embora haja uma literatura muito rica sobre a histria do AAES, documentos da poltica dominante ou falham consistentemente ao fazer alguma
referncia para isso ou tendem a representar mal o real desenvolvimento.
O fato de que a universalizao do AAES em pases desenvolvidos foi conseguida somente porque o setor pblico interveio num campo previamente
dirigido como negcio privado para lucro completamente ignorada e
substituda pelas prescries da poltica dominante. Esta situao foi recentemente reconhecida, relutantemente, pelo Banco Mundial, que admitiu
que seria errado
concluir que o governo deveria desistir e deixar tudo para o
setor privado. [...] Se indivduos so deixados propria sorte,
eles no daro nveis de educao e sade que eles coletivamente desejam [...]
Isto no s verdade na teoria, mas na prtica nenhum pas
conseguiu melhorias significativas na mortalidade infantil e
educao primria sem o envolvimento governamental. Alm
do mais, como mencionado antes, o setor privado ou a participao de ONG na sade, educao e infraestrutura no ocorre
sem problemas especialmente em atingir os pobres. A posio
extrema claramente no desejvel (BANCO MUNDIAL, 2003,
p.10-11).8

Resumindo, o registro histrico no d suporte reivindicao de que


PSP pode dar a soluo nos casos em que o setor pblico fracassa em fornecer acesso universal para o AAES nos pases em desenvolvimento.

8 Nesta passagem o Banco Mundial implicitamente reconheceu que outra reivindicao para justificar a PSP, de que ajuda a expandir a cobertura de AAES para os pobres, tambm imperfeita. Ns
discutimos esta reivindicao em mais detalhe em outra parte (CASTRO, 2007a; LAURIE, 2007).

208

Evidncias de pesquisa recente e em curso


Uma das principais reivindicaes para se promover a expanso PSP
em AAES tm sido a necessidade de trazer fundos privados novos para aliviar a presso sobre os oramentos pblicos que tem sido por longo tempo
a nica fonte de financiamento (BANCO MUNDIAL, 1998).
No entanto, depois de crescente evidncia de que investimentos privados esperados da implementao de polticas dominantes de AAES no
se materializaram, o Banco Mundial e outros atores, incluindo as prprias
empresas privadas, reconheceram que esta reivindicao era imperfeita
desde o princpio. Conforme afirmado por Katherine Sierra, a vice-presidente de Infraestrutura e Desenvolvimento do Banco Mundial durante o
Quarto Frum Mundial da gua no Mxico:
Sempre o peso do investimento em gua tem que ser fornecido pelo setor pblico [...] dada a magnitude dos recursos
necessrios, nos anos 90 ns acreditamos que o setor privado
poderia fazer importantes investimentos para salvar o setor da
gua. No entanto, no tem havido muito investimento privado
e 90 % dos recursos vieram do setor pblico mesmo quando
a participao privada estava no seu pico (LA JORNADA, 2006;
ver tambm BANCO MUNDIAL, 2003, p.10-11; KLEIN, 2003;
HALL et al., 2003, p.5-7).

Efetivamente, nossa pesquisa encontrou um padro consistente nos


casos estudados, de onde o real investimento por companhias privadas era
muito modesto ou mesmo negligencivel (Quadro 1).

209

Quadro 1. Aspectos econmicos financeiros de PSP: sumrio de pareceres





Rendimentos de taxas de AAES com algumas variaes de caso para caso so


as mais importantes fontes de fundos para operadores de AAES, se pblicos,
privados ou mistos.
Subsdios diretos do Estado e emprstimos so as prximas mais importantes
fontes de financiamento; estas fontes esto crescentemente se tornando um
componente estrutural no financiamento de AAES.
Recursos novos (capital privado genuno) tm um papel significantemente
menor.
Como tendncia geral, a formao de capital bem abaixo do esperado com
um padro de:
- recorrente no conformidade de compromissos de investimento de acordo com o contrato;
- renegociao de contratos para reduzir os compromissos de investimento
original da empresa privada ou imediata transferncia do nus do investimento de volta para o setor pblico.

Fonte: Azpiazu; Schorr (2004).

Um exemplo proeminente o caso de guas Argentinas em Buenos


Aires, concesso privada concedida em 1993 para um consrcio liderado
pela empresa privada francesa Suez, que foi finalmente cancelada pelo
governo argentino em maro de 2006. Conforme mostrado na Tabela 1, o
real investimento privado neste projeto representava apenas justos 2,6% do
total de fontes de recursos da empresa entre 1993 e 2001. Este caso significante porque naquele momento foi louvado pelo Banco Mundial como uma
histria de sucesso e um modelo a seguir (BANCO MUNDIAL, 2003, p.168).
No entanto, este exemplo mostra que a reivindicao de que a PSP traria
investimento privado novo e contribuiria para aliviar a presso sobre oramentos pblicos no sustentada pela evidncia emprica.

210

Tabela 1. Fontes de financiamento guas Argentinas (maio 1993-dez. 2001)


(em e %)
Fonte

(milhes)*

Percentagem

2,976,5

78,1

Aumento lquido do dbito

577,4

15,2

Aporte de Capital de scios

98,1

2,6

Outros rendimentos financeiros

114,5

3,0

Outros

44,2

1,1

3810,6

100,0

Receita

Total

Fonte: Azpiazu; Schorr (2004).


*1 US$ = 0,8171

Este padro de baixo ou negligencivel investimento privado constante por meio dos diferentes casos de estudo, embora com variaes, e
os pareceres so tambm consistentes com outros resultados de pesquisa
(HALL, 2002, 2004, 2006; HUKKA; KATKO, 2003). Assim, representantes dos
IFIs e empresas privadas globais de gua reconheceram abertamente que a
reivindicao sobre novos investimentos privados no se mostrava altura
das expectativas (AYLARD, 2004; LABRE, 2004; PRINWASS, 2004).
Outra reivindicao usada para justificar a poltica dominante de AAES
que os servios pblicos seriam irremediavelmente envolvidos num crculo vicioso de ineficincia e somente poderiam ser salvos por meio de
reformas de PSP. Como outro documento relacionado com o Banco Mundial
argumenta:
servios pblicos dirigidos em pases em desenvolvimento
tm sido singularmente mal sucedidos no fornecimento de
um suprimento de gua confivel e servios de esgotamento
sanitrio. A maioria encontra-se trancado em uma espiral de
incentivos de fraca performance, baixa vontade de pagar dos
clientes, insuficincia de fundos para manuteno levando
deteriorao de ativos, e interferncia poltica. Uma medida

211

comum de reforma est trazendo para seu interior o setor


privado para fornecer expertise especializado, gerenciamento
eficiente e novas fontes de capital (WSP; PPIAF, 2002, p.8-10).

No obstante, a evidncia colhida na pesquisa sugere que quando


consideramos o processo de AAES como um todo, da captao de gua
disposio final dos esgotos sanitrios, os servios privados tendem a funcionar to mal quanto as to criticadas entidades pblicas (TORREGROSA
et al., 2004). Inversamente, os servios de AAES que funcionam melhor
nos pases estudados tendem a ser empresas pblicas e no privadas, tal
como nos casos do Brasil e Mxico.9 A este respeito, a evidncia mostra que
embora as operadoras de gua privadas tendam a introduzir significantes
melhoramentos na eficincia comercial e aumentar os lucros, elas tambm
tendem a subinvestir na renovao da infraestrutura, at mesmo falhando
no cumprimento de acordos de investimento realizados por contrato. O que
pode ser detectado que as empresas privadas tendem a introduzir significantes melhoramentos nas tecnologias de gerenciamento dos usurios tais
como sistemas de faturamento e coleta de taxas, e tambm expandindo a
cobertura do suprimento de gua para incluir novos clientes em setores
comercialmente viveis. Por exemplo, em Buenos Aires e Cochabamba a
expanso das redes e o investimento na renovao de ativos, manuteno,
e melhoria da qualidade do servio foram principalmente dirigidos para as
reas que ofereciam a maior lucratividade (AZPIAZU et al., 2003; CRESPO et
al., 2003). Tambm, no caso do Brasil (Limeira, Niteri e a Regio dos Lagos),
Buenos Aires e Aguascalientes, empresas privadas fizeram substancial

9 O fato bem estabelecido de que muitos operadores tanto em pases em desenvolvimento como
nos desenvolvidos tm nveis mximos de eficincia global tm sido largamente ignorado ou
negligenciado tambm na literatura dominante. Por exemplo, no Brasil e no Mxico depois de
aproximadamente duas dcadas de experincia de PSP na rea de AAES, segundo o estudo as
empresas de melhor desempenho eram pblicas: SABESP (empresa estatal estadual de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio de So Paulo) e DMAE (o departamento municipal de
gua e esgoto de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul), entre muitas outras no Brasil, e a empresa
estatal de gua de Nuevo Len SADM no caso do Mxico. Na Colmbia, os multiservios pblicos
como Empresas Pblicas de Medelln criados em 1955, pertencente municipalidade de Medelln,
outro proeminente exemplo de eficincia sustentada do setor pblico que raramente (talvez
nunca) mencionada na literatura dominante. Ver tambm Balany et al. (2005).

212

progresso no melhoramento da data base do usurio, medida de consumo


e faturamento de AAES (VARGAS, 2003; AZPIAZU et al., 2003; TORREGROSA
et al., 2003). As operaes privadas nos casos quenianos de Nyeri e Tala
tambm reportaram significantes melhoras no gerenciamento global do
usuario, do registro medio e cobrana (NYANGERI NYANCHAGA, 2003).
No obstante, tem havido um claro desequilbrio entre os esforos feitos
para melhorar a eficincia comercial das empresas e aumentar a eficincia
global dos sistemas. Isto tem levado a ampla insatisfao do usurio porque
a crescente eficincia na cobrana e coleta de taxas e tarifas acompanhada por elevados aumentos em tarifas de gua raramente comparada
com mais alta qualidade de servio. Por exemplo, em Buenos Aires, o ente
regulador, a Entidade Tripartite do Mecanismo de Servios de Saneamento
(ETOSS), e o Ouvidor tiveram que intervir muito frequentemente devido ao
movimento de protestos dos usurios contra irregularidades na implantao
das novas tecnologias de gerenciamento dos usurios pelas empresas privadas (e.g. erros no registro e na cobrana de faturas, supertaxao, ordens de
pagamento injustificadas, etc.), o que levou repetida aplicao de multas
e outras sanes tendo alguns casos, chegado Suprema Corte de Justia
(AZPIAZU et al., 2003). Outro exemplo o caso de Aguascalientes, Mxico,
onde dada a pobre condio da rede de distribuio que transporta uma mistura de gua e ar, a melhoria da leitura da gua levou a um injusto aumento
no volume de gua/ar cobrados que afetou, em particular, os setores mais
carentes da populao. Compreensivelmente, de acrdo com uma pesquisa
levada a cabo pela municipalidade um tero dos usurios se queixou que a
empresa privada continuava cobrando e pressionando a coleta de taxas sem
considerar o fato de que seu suprimento de gua potvel era intermitente e
no confivel (TORREGROSA et al., 2003).
Analistas do Banco Mundial reconheceram que a PSP tm tido resultados mistos no suprimento de AAES urbano (RICHARD; TRICHE, 1994,
p.4), e que o setor privado ou participao de ONG na sade, educao e
infraestrutura no isenta de problemas especialmente em alcanar os
pobres (BANCO MUNDIAL, 2003, p.11). Estas concluses coincidem com os
achados das nossas pesquisas, que mostram que as desigualdades sociais

213

estruturais no acesso ao AAES que existiram por dcadas nos pases desenvolvidos, sob monoplio do setor pblico, no foram revertidas e foram
bastante exacerbadas por essas polticas dominantes de AAES. Os operadores privados precisam focar seus investimentos para assegurar um retrno
de capital para os seus acionistas, que sua principal prioridade, e, portanto,
expandir a rede para os pobres claramente no tm sido parte de sua estratgia, com raras excesses que tendem a confirmar a regra (LAURIE, 2007;
UN-HABITAT, 2003). Eles, confessadamente, somente expandiriam os servios para os pobres se isto for um termo do contrato original. No obstante
as empresas no tm cumprido ao p da letra nem os contratos originais,
particularmente com respeito expanso da infraestrutura para cobrir as
populaes mais carentes. Mesmo quando os requisitos de investimento
so estipulados no contrato, na ausncia de regulamentao apropriada e
controle pblico, a no conformidade por provedores privados tm sido o
padro na maioria dos casos estudados.

De cidados a consumidores?
Outro aspecto crucial da poltica dominante de AAES a tentativa de
apagar a noo de que estes servios so bens comuns ou sociais que deven
ser fornecidos independentemente da situao financeira dos usurios,
isto , independente de sua capacidade de pagar por eles.10 A poltica visa
remarcar estes servios (e podemos acrescentar todos os outros servios
essenciais, tais como, a sade pblica ou a educao bsica) classicamente
conceitualizados como bens sociais desde o fim do Sculo XIX e considerados como direitos sociais da cidadania desde a Segunda Guerra Mundial,
como bens privados, como mercadorias. Consequentemente, os prprios
usurios tiveram que ser recategorizados: no haveria direito social para
AAES como tal, mas somente o direito que pode ser ganho comprando-os no
mercado, isto , direitos de consumidor.

10 importante notar aqui que a noo de bem pblico ou social no implica que estes servios
devam ser gratuitos, embora as duas noes so frequentemente confundidas em debates atuais.

214

Como uma nota de cuidado, est claro que o processo de transformao


de servios essenciais tal como gua potvel em mercadorias tm estado
em progresso por dcadas a despeito de seu status sancionado de direitos
sociais e bens pblicos, como demostrado pelo fato bem conhecido de que
milhes de pessoas que compem a populao pauperizada urbana em pases em desenvolvimento tm que comprar gua insegura de vendedores
privados no regulamentados a preos vrias vezes mais elevados do que
aqueles cobrados pelo servio pblico na mesma cidade. Naturalmente, o
crescimento exponencial da indstria de gua engarrafada, tanto em pases
desenvolvidos como nos em desenvolvimento, outro exemplo. No obstante, o processo de transformao de servios essenciais em mercadorias
tm sido bem mais lento no caso de AAES por rede, e, como j discutido, um
dos objetivos explcitos das polticas dominantes de AAES tm sido mover
este processo para diante acelerando a marketizao destes servios e eliminando a noo de que eles constituem um bem pblico ou um direito
social universal.
Fazendo assim, os principais esforos da poltica dominante de AAES
foram focados em transformar a identidade do fornecedor do servio por
meio do processo de reforma do setor pblico e expanso PSP. Uma importante implicao da transio para uma maior PSP recebeu muito menos
ateno: aquilo de transformar a identidade do cidado de titular do direito social de acessar o AAES como um bem pblico em um consumidor de
AAES e cliente de um provedor privado. Talvez as polticas dominantes
assumiram que a transio seria mecnica e que as pessoas simplesmente
aceitariam as mudanas uma vez que o sistema baseado em PSP de proviso fosse colocado no lugar. No entanto, partidrios da PSP deram pouca
ou nenhuma importncia resposta potencial que essas polticas obteriam
entre a populao. Assim, a introduo de PSP nos servios de AAES durante
a dcada de 90 tomou a forma de uma experincia de engenharia social que
assumiu que os valores, prticas, normas culturais, interesses materiais e
relaes sociais associadas com a gua e com os servios de gua poderiam
ser transformados por meio de mudanas legal-institucionais.
Por exemplo, o governo mexicano anunciou em 1993 que a gua tem
cessado de ser um bem grtis e a partir de agora ela um recurso que tem
215

um valor econmico, e a sociedade deve pagar por ela (CNA, 1993, p. 11;
ROGOZINSKY, 1993, 1998). A suposio de que a gua no Mxico era grtis
antes dessas reformas uma inverdade, porque na prtica para a maioria
dos mexicanos a gua potvel segura tinha j se tornado um bem caro havia
muito tempo. Mais importante, a suposio de que a transformao de grtis para bem econmico pode ser operada por meio de mecanismos legais
e institucionais somente est no corao do fracasso experimentado por
essas polticas no Mxico e outras partes. A tentativa da engenharia social
associada com polticas dominantes de AAES enfrenta no somente os problemas especficos envolvidos na transformao da gua de bem pblico
ou social em mercadoria, mas tambm um amplo espectro de problemas
proporcionados pela tentativa de reduzir os valores conflitantes e interesses materiais representados por diferentes atores que operam no AAES a
valores e interesses de mercado.
De qualquer maneira, este exerccio de engenharia social no foi bem
sucedido e a tentativa de acelerar essa transformao de AAES em mercadorias encontrou significantes desafios incluindo forte oposio dos cidados,
que em casos extremos levou ao cancelamento de contratos de PSP (ex.
Tucumn na Argentina em 1997, Cochabamba na Bolvia em 2000, Grenoble
na Frana tambm em 2000, Gales no Reino Unido em 2001, Atlanta nos
EUA em 2003, Buenos Aires na Argentina [Azurix] em 1999, Dar Es Salaam
na Tanznia em 2005, Buenos Aires na Argentina [Aguas Argentinas] em
2006, La Paz-El Alto na Bolvia em 2006, etc.), e at mesmo a proibio de
introduzir a PSP em AAES (e.g. Chaco, Argentina em 1994, e Uruguai em
2004). Mais recentemente, a cidade de Paris, bero das multinacionais
Suez e Vivendi que foram atores centrais em muitos dos casos estudados,
tambm cancelou os contratos de PSP existentes com essas empresas e
voltou a colocar a gesto dos AAES em mos pblicas em 2010 (PIGEON et
al., 2012;). Conhecimento ou real experincia da inquietao dos usurios
causada pela introduo de polticas de PSP levaram ao reconhecimento da
necessidade de envolvimento do usurio ou participao para induzir a
aceitao pblica destas polticas. Assim, na maioria dos casos examinados
em nosso estudo, havia uma explcita referncia para a crucial importncia
do envolvimento do cidado e sua participao para assegurar o sucesso da
216

implementao da PSP. Infelizmente, na maioria dos casos, isto foi meramente um dispositivo retrico e o significante envolvimento da cidadania,
mesmo em seu papel de clientes individuais, foi largamente negligenciado
no processo. Por exemplo, no Mxico reformas de grande alcance foram
introduzidas em 1992 na rea da gua, buscando substituir as tradicionais
prticas clientelistas que caracterizavam as polticas de AAES do setor
pblico, por uma nova cultura da gua baseada no envolvimento cidado, responsabilidade da comunidade, e proviso dos servios pelo setor
privado (CASTRO, 2006). Na Bolvia foi promulgada uma Lei de Participao
Popular em 1994, visando promover mais envolvimento cidado em negcios do governo local, que foi complementada pela criao de uma estrutura
regulatria inter-setorial que levava em conta a participao na regulao
dos operadores de AAES (CRESPO et al., 2003). Na Unio Europeia, a Diretiva
Quadro Europeia da gua que passou no ano 2000, e que est sendo transposta para cada legislao nacional dos pases, declara que o seu sucesso
repousa em cooperao ntima e ao coerente nos nveis da comunidade,
do estado e das autoridades locais, como tambm sobre o fornecimento de
informao, a consulta e o envolvimento do pblico, incluindo os usurios
(EU, 2000). No seria difcil estender o nmero de exemplos deste formal
reconhecimento da crucial importncia de se envolver os cidados e os
usurios dos servios pblicos de AAES. No entanto, h uma esmagadora
evidncia de que na prtica, o envolvimento dos cidados, mesmo quando
seus papis so reduzidos ao de consumidores, tm sido altamente restrito
em muitos casos, e, particularmente, em processos envolvendo reformas
pr-PSP em AAES. A seguir apresentada uma seleo de exemplos.
Por exemplo, o caso de Cochabamba o nico entre os casos estudados onde os direitos sobre os recursos de gua estavam em jogo, quando a
nova lei da gua passou em 1999 e a concesso outorgada a um consrcio
privado no mesmo ano ameaou expropiar os direitos de gua existentes
dos fazendeiros indgenas do Vale de Cochabamba. De fato, direitos de gua
indgenas, baseados no que localmente conhecido como usos e costumes, foram negligenciados nas relevantes reformas de poltica levadas a
cabo na Bolvia durante os anos 1990 tal como o Plano Bsico de Saneamento
(1992-2000). Alm do mais, ao transferir todos os direitos da gua para a
217

companhia privada, incluindo os direitos de extrao de gua previamente


nas mos do operador municipal SEMAPA, a expropriao se estendia para a
comunidade inteira, que possui os direitos de gua por meio do ente municipal. Esta foi uma das razes-chave para a mobilizao de massa que levou
ao cancelamento da concesso privada em maro de 2000, menos de um ano
desde a assinatura do contrato (CRESPO et al., 2003).
Na Bolvia, a estrutura institucional para a participao do usurio
foi limitada criao de canais formais para a apresentao de queixas e
apelos sobre deficincias do servio. H tambm uma previso pela qual
o ente regulador tm o poder de convocar audincias pblicas para consultar os usurios sobre items particulares. Em geral, esses instrumentos
no ajudaram a promover um envolvimento significante dos cidados,
como demostrado pelo fato de que uma audincia pblica levada a cabo
em Cochabamba, em dezembro de 1999, para consultar os usurios sobre o
aumento de tarifas a ser implementada pela concessionria privada atraiu
somente 14 participantes. Embora o regulador devesse agir em defesa dos
interesses dos usurios, a percepo prevalescente entre a populao era
de que o interesse do operador privado de gua estava recebendo prioridade sobre o da comunidade (CRESPO et al., 2003). Estes sentimentos
foram mais acentuados porque a municipalidade foi tambm deixada de
fora da discusso sobre os aumentos de tarifas, efetivamente cancelando
o nico outro mecanismo disponvel para os cidados exercerem controle
sobre o processo. Alm do mais, as pessoas tinham sido alienadas desde o
comeo, porque o processo que levava concesso tinha sido conduzido
com completa desconsiderao pelas preferncias e opinies dos cidados,
em condies de segredo pelas quais informaes essenciais tais como as
obrigaes contratuais e os planos financeiros do operador privado eram
escondidos do escrutnio pblico por meio de uma clusula de confidencialidade inclusa no contrato (CRESPO et al., 2003).
Na Argentina, a maioria das concesses para empresas privadas feitas
durante os anos 90 foi levada a cabo contornando o Congresso (por meio do
item especial Decretos de Necessidade e Urgncia) e evitando a consulta
pblica ou envolvimento do cidado, tal como o caso de 1993 das guas
Argentinas, em Buenos Aires. Alm do mais, concesses foram oferecidas
218

na ausncia de qualquer legislao anti-monoplio, entes de regulao


especficos ou representao dos consumidores. No caso de Buenos Aires,
sucessivas renegociaes do contrato de concesso original seguiram o
mesmo modelo favorecendo os interesses da empresa privada sobre o
pblico. No extremo, o ente regulador ETOSS foi excludo de negociaes
cruciais em 1997 quando o ente tentou exercer algum grau de controle dada
a clara falta de conformidade pela empresa privada com suas obrigaes
contratuais em relao a compromissos de investimento (AZPIAZU et al.,
2003; AZPIAZU; CASTRO, 2012).
Outro aspecto crucial afetando a participao dos cidados em Buenos
Aires foi a monopolizao da produo, acesso e uso de informao vital
sobre o funcionamento do operador privado, que resultou em que tanto
os reguladores como as organizaes de usurios ficaram dependentes da
informao liberada pela empresa, o que deixou pouco espao para a avaliao independente e monitorizao da gesto. O papel das organizaes
de usurios foi somente definido depois que a concesso foi aprovada e
era limitada a apresentar reclamaes legais e administrativas. Aps uma
reviso do papel dos usurios, em face crescente inquietao no fim da
dcada de 90, o envolvimento do usurio permaneceu severamente restrito
e era principalmente limitado ao engajamento das pessoas como fornecedoras de trabalho e materiais para a expanso da rede em bairros pobres,
um programa que foi conjuntamente desenvolvido pela empresa privada e
o escritrio local de uma ONG internacional (UN-HABITAT, 2003). Embora
essas formas de engajamento da sociedade civil fossem um passo adiante
da alienao que os usurios sofreram no contrato de concesso original,
eles ainda tinham pouco a dizer sobre cruciais aspectos da governana de
AAES, especialmente no tocante a decises sobre quem governa o sistema,
como, a que custo e para quem. Finalmente, a concesso privada foi encerrada pelo governo Argentino em 2006, com base no alegado fracasso do
operador privado cumprir com os compromissos contratuais (AZPIAZU;
CASTRO, 2012).
No caso de Tucumn, o processo que conduziu concesso da utilidade
pblica em 1995 foi anulado por falta de transparncia e ampla suspeita
de corrupo de funcionrios pblicos e polticos. As negociaes foram
219

levadas a cabo na ausncia de debate pblico ou mesmo consulta, e os cidados foram tambm excludos das atividades de controle e regulamentao
previstas na estrutura regulatria e no contrato de licena. No entanto, em
agudo contraste com o caso de Buenos Aires, o autoritrio carter do processo no fim resultou no prematuro colapso da concesso. O aumento de
106% aplicado s contas de gua pouco depois de o operador tomar controle
do servio provocou ampla inquietao entre os usurios de gua e acelerou
a organizao de uma ampla frente de oposio por meio de uma campanha
recusa a pagar que teve a adeso das autoridades municipais, legisladores provinciais e trabalhadores que tinham sido suspensos do trabalho pela
empresa privada. Em acrscimo, problemas com a qualidade da gua fornecida e as extremas altas temperaturas do vero de 1995-96 pioraram a
situao e o movimento de protesto cresceu rapidamente ao ponto de que
86% dos usurios, incluindo o comrcio e departamentos governamentais
se juntaram desobediencia civil ao recusarem-se a pagar as contas de gua
(CRENZEL, 2003).
Em trs casos estudo levados a cabo no Brasil, Limeira, Niteri e a
Regio dos Lagos, o padro era bem semelhante: os processos que levavam concesso foram envolvidos de controvrsia poltica, alegaes de
corrupo, e longos litgios no sistema judicial. Contra este pano de fundo,
possvel talvez entender porque o antigo Diretor do escritrio do Banco
Mundial no Brasil, Sr. Vinod Thomas, declarou no fim de 2003 que quando
h o risco de que a privatizao possa criar um monoplio, melhor deixar
os servios nas mos do Estado. ...[Ele se referiu] ao caso da Rssia, um pas
que nos ltimos anos tm tido uma das piores performances em termos
sociais, como um exemplo de processos de privatizao que no deviam ter
nunca acontecido (Folha de So Paulo, 2003). Problemas similares estavam
j afetando o processo de expanso de PSP no Brasil. Um trao comum nos
casos brasileiros o segredo envolvendo os contratos, especialmente a falta
de informao sobre itens, tais como, as taxas autorizadas de retorno do
investimento ou os detalhes do investimento comprometido e planos financeiros, o que tornava a monitorizao regulatria e o escrutnio pblico
impraticveis (VARGAS, 2003).

220

Inversamente, tem havido importantes exemplos do que pode acontecer quando os cidados so significativamente envolvidos no processo
de tomada de deciso ou as autoridades locais tm algum grau de autonomia para decidir entre possibilidades alternativas, livres da presso para
introduzir a PSP vindo de condicionalidades de emprstimo ou a imposio
de polticas dominantes de AAES pelo governo federal. Um de tais exemplos teve lugar na provncia de Chaco, na Argentina, quando em 1994, o
governo provincial convocou uma consulta pblica sobre a aceitabilidade
de introduzir PSP no funcionamento dos servios pblicos, includo o AAES.
Os votantes maciamente rejeitaram a opo de PSP e decidiram manter os
servios essenciais em mos pblicas. Este resultado da consulta, que era
legalmente vinculante, tomou o establisment poltico de surpresa j que os
mais importantes partidos polticos apoiavam, ou pelo menos no contestavam, o programa de longo alcance de expanso de PSP naquele tempo.
Esta deciso foi inscrita na Constituio Provincial, a qual como resultado
proibiu a introduo de PSP em seu territrio. Infelizmente para o Chaco, a
democrtica deciso tomada pelos cidados foi punida pelo governo federal,
que excluiu a provincia do esquema de fundos para infraestrutura de AAES,
parcialmente financiada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), porque o acesso aos fundos era condicionada pela introduo de PSP
em AAES (ROZE, 2003).
Outros exemplos do que pode acontecer quando os cidados tm a
oportunidade de expressar suas opinies so fornecidas pelos processos
participatrios implementados em vrias cidades brasileiras, tais como
Porto Alegre e Recife. O caso de Porto Alegre muito melhor conhecido
como um bem sucedido exemplo da participao cidad na organizao
de servios pblicos (BANCO MUNDIAL, 2003). O Departamento Municipal
de gua e Esgotos de Porto Alegre (DMAE), um servio pblico municipal autnomo criado em 1961, um dos melhores prestadores de servios
pblicos de AAES no Brasil. Desde os anos 90, o DMAE se tornou repetidamente o alvo para a introduo de PSP. As razes para esta presso no
eram a necessidade de melhorar a eficincia da infraestrutura, aliviar oramentos do setor pblico ou expandir o servio para os pobres, porque o
DMAE era auto-suficiente e j tinha conseguido altos padres de eficincia
221

e cobertura. As principais razes eram polticas, porque o governo federal


estava empurrando uma agressiva poltica de expanso PSP com o apoio
de IFIs como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Os principais instrumentos desta poltica eram a nova Lei de Concesses (Lei no 8.987) promulgada
em 1995 pelo governo do ento Presidente Fernando Henrique Cardoso, e o
Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS) implementado
pelo governo federal com financiamento do Banco Mundial. Neste contexto,
o DMAE foi pressionado sistematicamente por representantes das IFIs com
ofertas de emprstimos para financiar a renovao e expanso da infraestrutura sempre com a condio de que o servio publco deveria ser aberto
PSP. Estas ofertas, que, s vezes, alegadamente tomaram a forma de tentativas de suborno, foram consistentemente rejeitadas pelas autoridades do
DMAE que almejavam manter a instituio em mos pblicas, graas ao alto
nvel de apoio pblico e poltico que eles tinham localmente.11
Em Recife, desde 1995, a Companhia Pernambucana de Saneamento
(COMPESA) se tornou um alvo para o programa de PSP fomentado pelo
governo federal. Em 1999/2000 os preparativos para a oferta de um lance
estavam j bem adiantados com a concordncia dos governos federal,
estadual e municipal e com o apoio do Banco Mundial por meio do PMSS.
Somado a isso, um emprstimo negociado com o Banco Mundial para
investimento em infraestrutura bsica foi amarrado condio de que a
COMPESA se tornasse aberta PSP. Contudo, o inesperado sucesso eleitoral
de uma aliana liderada pelo Partido dos Trabalhadores (PT) em Recife e
outras importantes municipalidades da metrpole mudaram a dinmica do
processo, porque o PT venceu a eleio com um programa oposto s polticas dominantes de PSP nos servios pblicos. Em 2002, o governo municipal

11 Entrevista com o Eng. Atlio Todeschini, ex-diretor geral do DMAE e posteriormente vereador
municipal, Cmara de Vereadores de Porto Alegre, Porto Alegre, janeiro de 2005. As tentativas de
suborno se referem a situaes onde se diz que funcionrios das IFIs estavam tentando negociar
emprstimos em troca de contratos de consultoria para companhias privadas dirigidas por eles
mesmos, seus parentes ou amigos. Isto nos recorda da afirmao de Joseph Stiglitz de que a privatizao conforme promovida pelas IFIs antes deveria chamar-se subornao (STIGLITZ, 2002,
p.58).

222

da Capital organizou a 1. Conferncia Municipal de Saneamento do Recife,


abrindo o debate sobre o futuro dos servios pblicos na Cidade junto com
outros tpicos cruciais num processo altamente participatrio que levou
a uma macia votao a favor de se manter os servios pblicos, incluindo
o AAES, em mos pblicas. Confrontado com o resultado da Conferncia, e
com a determinao das autoridades municipais em manter suas promessas
de campanha, o governador do Estado concordou em congelar o processo
de leilo. No entanto, mais presso foi posta sobre o governo municipal para
aceitar a introduo da PSP nos servios pblicos prestados pela COMPESA
por meio das condies includas no emprstimo negociado com o Banco
Mundial para a recuperao de reas degradadas da Cidade. Foi somente
aps difceis negociaes levadas a cabo no Brasil e em Washington, e aps
a interveno do governo federal do Brasil, que os negociadores do Banco
concordaram em retirar a condicionalidade da PSP do contrato de emprstimo, como requerido pelas autoridades municipais de Recife na poca.12
Estes so exemplos muito relevantes do que pode acontecer quando se
d a populao uma significante oportunidade para participar e expressar
suas preferncias e isto combinado com um minmo grau de autonomia
para as autoridades locais e governos regionais. Infelizmente, como j
foi mencionado, isto tm sido raramente o caso nas polticas dominantes
promovendo PSP na rea de AAES. Pode-se argumentar que embora retoricamente a participao social tenha sido reconhecida como um fator crucial
para assegurar-se o sucesso de reformas de poltica de AAES (EC, 2002, 2003;
GWP, 2002, 2003; UNDP, 2003), as prticas prevalentes continuam a alienar
e excluir mais que incluir cidados no governo e no gerenciamento desses
servios.

12 Entrevista com o Eng. Antnio da Costa Miranda Neto, ex-Secretrio de Saneamento da Prefeitura
Municipal do Recife e Representante Internacional da Associao Nacional dos Servios Municipais
de Saneamento (ASSEMAE), Recife, 12 de dezembro de 2003. Ns omitimos os detalhes das negociaes por razes de espao, mas a entrevista forneceu boa evidncia da fora que as IFIs usaram
condicionalidades de emprstimo para fomentar polticas de PSP nos pases em desenvolvimento.
As negociaes finais para este projeto, chamado Prometrpole, teve lugar em Washington, em
novembro de 2002, e o contrato foi finalmente assinado em 23 de junho de 2003.

223

importante, no entanto, situar esta crtica em perspectiva histrica.


Deve ser reconhecido que a participao cidad no tm sido uma caracterstica das maneiras pelas quais os servios de AAES tm sido governado
e gerenciado no passado. Como apontado por John Dryzek, na tradio do
racionalismo administrativo, o modelo altamente tecnocrtico da entrega
do servio pblico que prevaleceu durante grande parte do Sculo XX e que
tm sido o alvo das reformas do setor pblico desde os anos 80, o princpio
organizador era deixe isso para os experts: esperava-se dos cidados que
fossem passivos e obedientes beneficirios (DRYZEK, 1997).
No obstante, deve ser tambm reconhecido que nas polticas dominantes desde os anos 80, as oportunidades para uma participao cidad
substantiva so limitadas. A participao cidad frequentemente e
entendida como boa vontade por parte das pessoas para aceitar decises j
tomadas com pouca ou nenhuma consulta. Este no um problema novo, e
na maioria dos casos pode ser observado que lutas sociais para a democratizao da governana da gua so de longa data, como vividamente ilustrado
pelas experincias analisadas dos pases da Amrica Latina. A despeito de
um limitado grau de sucesso obtido durante os anos 80 por meio da experincia de descentralizao em alguns pases, a persistencia de arranjos
polticos paternalistas e autoritrios continuam a atrapalhar as possibilidades de aprofundar-se o exercicio da cidadania substantiva e a governana
democrtica. Infelizmente, a expanso de PSP promovida pela poltica
dominante de AAES tm tendido a exacerbar problemas existentes e mesmo
a criar novos, elevando o nvel de contestao e inquietao cidad, como
refletido na aceitao declinante de polticas de PSP achado pela pesquisa
de opinio do Latinobarmetro durante o perodo do estudo (Tabela 2).

224

Tabela 2. Evoluo do apoio pblico (%) para PSP na Amrica Latina*


(1998-2003)
1998

2002

2003

Costa Rica

60

32

--

Brasil

51

38

33

Venezuela

51

38

32

Mxico

49

28

31

Chile

51

22

29

Honduras

47

34

25

Colombia

39

23

24

Paraguai

46

19

23

Peru

44

32

22

Equador

52

40

20

Nicargua

46

30

20

Bolvia

49

23

19

Guatemala

62

29

16

Uruguay

29

16

16

El Salvador

54

35

15

Argentina

32

14

12

Panam

20

31

10

Amrica Latina

46

28

22

Fonte: Lagos (2004)


* Percentagem de respostas positivas questo: Voc concorda fortemente, concorda algo, discorda algo, ou fortemente discorda com cada das seguintes frases que eu vou ler: A privatizao
de empresas pblicas/estatais foi benfica para o pas. A tabela s mostra resultados para as
respostas Concordo fortemente e Alguma concordncia.

Os resultados da expanso do PSP tm sido catastrficos para os pases em desenvolvimento e pobres, particularmente, se pensarmos em
termos de oportunidades para conseguir atingir os ODMs em casos como
o da Bolvia.13 A experincia tm sido tambm catastrfica para alguns
13 Um importante clculo que est a mido faltando nos debates o custo de introduzir a PSP
nos pases em desenvolvimento: o custo em termos de preparao de servios pblicos para a
privatizao. Somado a isto, em casos como a Bolvia: os contratos de PSP que fracassaram em
Cochabamba (2000) e mais recentemente en La Paz-El Alto (2006) puseram uma pesada carga
sobre o Pas, dado que os operadores privados processaram o governo boliviano, reclamando

225

operadores privados que se aventuraram no programa de expanso de PSP


com muito limitado conhecimento e entendimento das condies scio-polticas e culturais locais. Como disse uma avaliao do ento Vice-Presidente
Executivo da Suez:
Eu gostaria de ter uma rpida viso para trs em 2002 e 2003,
cujos desastrosos resultados balanaram nossas convices at
o ntimo: a exageradamente apressada expanso da gua internacionalmente terminou em fracassos que foram dolorosos
para todos ns; as aquisies pela ONDEO e SITA de empresas
que deveriam ter sido fontes de crescimento em vez disso geraram perdas ou foram uma causa de preocupao. Ns fomos
forados a cair fora de projetos no lucrativos (Porto Rico,
Atlanta, etc.) e a vender parte ou todas as companhias, tais
como, Northumbrian e Cespa, cujo desenvolvimento ns no
eramos capazes de financiar. Isto dolorosamente ps prova,
no entanto, nossos comprovados modelos de negcios e nossas
certezas (CHAUSSADE, 2004).

Esta experincia de fracasso de negcio compartilhada por outros,


ao ponto de que operadores globais de gua anunciaram suas retiradas dos
pases em desenvolvimento. Nas palavras de um analista, Pode algum
imaginar a inverso de moeda forte em projetos de gua em pases como
as Filipinas, Argentina e Bolvia agora? (GWI, 2004). Esta questo fornece
um insight da avaliao que empresas privadas globais de gua fizeram a
respeito do papel que elas podem desempenhar ajudando os pases em desenvolvimento a conseguir os ODMs. Ela tambm d mutatis mutandi, uma
contribuio para a nossa prpria avaliao das reclamaes feitas nas polticas dominantes a respeito do papel do setor privado em resolver falhas
pblicas nos pases em desenvolvimento.

compensao pela perda de futuros lucros da vida restante dos contratos. Uma similar situao
enfrentada pela Argentina em relao a numerosos contratos de PSP que falharam (AZPIAZU;
CASTRO, 2012).

226

Concluso
Este artigo apresentou alguns dos achados chave e concluses da
pesquisa sobre polticas dominantes de AAES implementadas ao redor
do mundo desde a dcada de 90. A evidncia emprica derivada de nosso
estudo no apoia as pretenses de que a PSP pode ser a soluo para os
fracassos prolongados do setor pblico, especialmente em pases em desenvolvimento. Estes exemplos sugerem que a maioria dos argumentos usados
para justificar a expanso de PSP ou so imperfeitos, como as pretenses
de que a PSP pode fornecer o necessrio investimento pela explorao de
fontes de financiamento privadas ou que ele pode ser a melhor estratgia
para expandir os servios para a populao pauperizada no servida, ou
grandemente exagerado, porque a PSP no necessariamente produz nveis
mais altos de eficincia global na proviso de servios pblicos de AAES.
Quando observamos o ciclo inteiro do AAES desde a captao da gua at
a adequada disposio dos esgotos sanitrios, os operadores privados tendem a evidenciar um pobre desempenho enquanto h excelentes exemplos
de instituies/empresas pblicas altamente eficientes e bem gerenciadas.
Enquanto os operadores privados tendem a concentrar seus investimentos em ampliar os aspectos comerciais do negcio (e.g. medir e expandir
a cobertura para gua potvel), eles tendem a negligenciar o investimento
muito necessrio em renovao da estrutura e no gerenciamento dos esgotos
sanitrios. No h evidncia nos casos estudados que operadores privados
deem adequada ateno ao gerenciamento e planejamento ambiental ou de
recursos naturais que so componentes vitais das estratgias de sustentabilidade mesmo quando essas atividades so estipuladas em contrato ou,
de outra forma, sujeitas estrita regulamentao.
Numa perspectiva histrica, mais do que ser conduzido por uma
genuna procura por melhoramentos de eficincia e universalizao do
acesso ao servio, as polticas de PSP dominantes formam parte de um ciclo
pendular entre a expanso do setor pblico e privado que tm sido interligados com transformaes nas estruturas scio-econmicas dos pases
capitalistas lderes. Enquanto durante a maior parte do Sculo XX, e especialmente depois do perodo aps Segunda Guerra Mundial, ao Estado foi
227

dado um papel central como ator econmico-chave; no incio dos anos 70,
significantes mudanas na economia global transformaram completamente
o peso relativo do Estado vis a vis outros atores, em particular o setor privado
transnacionalizado. Uma das mais significantes consequncias das polticas
de AAES inspiradas pelo liberalismo de livre-mercado foi a tentativa de radicalmente transformar a estrutura de governana em AAES, que tinha sido
tradicionalmente desenvolvida ao redor do princpio de que esses eram servios essenciais que deveriam ser universalmente disponveis e, portanto,
fornecidos sob estrito controle do setor pblico ou diretamente pelo setor
pblico. Sob as condies prevalentes internacionalmente desde os anos 80,
tentativas tm sido feitas para reorganizar a governana em AAES ao redor
de princpios de mercado, reduzindo o controle estatal sobre os operadores
privados a um mnimo e transformando o status de AAES de servios pblicos essenciais em mercadorias.
No entanto, este no tem sido um processo linear e no produziu um
modelo uniforme. A despeito de algumas megatendncias (e.g. a monopolizao do mercado privado de gua por uma poro de operadores
multinacionais, principalmente europeus) encontramos diferenas e diversidade em polticas e estratgias entre e no interior de pases e regies.
Mesmo entre as instituies- chave que promoveram o modelo desde os
anos 80, como o Banco Mundial, existem tenses internas e debate que
produziram uma diversidade de resultados. Enquanto durante os anos 90
os crticos do modelo (por exemplo, dentro do Banco) eram pouco e suas
vozes muito moderadas, mas desde 2002 a disseno tm sido mais aberta
e pronunciada. Finalmente, em seu Relatrio do Desenvolvimento Mundial
2004 e posteriores afirmaes, o Banco Mundial abertamente admitiu que a
poltica dominante de AAES, face aos desafios assumidos pela comunidade
internacional em relao aos ODMs, no podem ser baseados numa estrutura de governana centrada no mercado e o setor privado no pode ser
considerado como o principal ator para universalizar os servios pblicos
de AAES nos pases em desenvolvimento.
Em retrospecto, claro que essas mudanas no posicionamento das IFIs
podem ser relacionadas com os fracassos recorrentes experimentados por
projetos envolvendo a PSP durante os anos 90, e crescente relutncia de
228

empresas privadas de gua de se engajarem na proviso de AAES em pases


em desenvolvimento devido aos riscos polticos e financeiros envolvidos.
Embora operadores privados possam estar dispostos a empreender a proviso destes servios em condies que garantam um sustentvel retorno
para os seus acionistas, os pases no podem confiar na PSP para a expanso
e manuteno dos servios pblicos de AAES para a parcela da populao
em pases em desenvolvimento que tem limitado ou nenhum acesso a estes
servios. Estes so normalmente os setores mais pobres da sociedade, nos
quais uma larga proporo da populao vive em extrema pobreza e mal
podem pagar pelos servios pblicos de AAES ao verdadeiro preo do mercado internacional (e nem mesmo ao preo do seu custo-recuperao), e
cuja situao foi piorada sistematicamente nos anos 90 devido crescente
desigualdade e privao (CRENZEL; FORTE, 2004; PERRY et al., 2003; IDB,
1998).
Alm do mais, a tradio de longa data de limitar-se ou excluir-se o
envolvimento cidado na proviso de servios pblicos de AAES (seja pblico
ou privado) continua, a despeito de recente retrica de que a participao
civil se tornou um elemento-chave nos programas de AAES atuais. Isto
particularmente verdadeiro nos pases em desenvolvimento, mas pode ser
tambm detectado em pases desenvolvidos. No extremo, a ausncia de
canais para o adequado envolvimento cidado (ou a real violao do direito
de significante participao e monitorizao dos cidados) levou a amargos confrontos em muitos casos envolvendo a PSP, ampliado desde os anos
80. Tais confrontos levaram ao colapso das concesses, violncia, crise poltica, destruio de propriedade e muito lamentavelmente, a perda de vidas
humanas, como em Cochabamba (2000) e La Paz El Alto (2006), na Bolvia.
Como resultado dos fracassos e das situaes contenciosas criadas,
promotores de projetos PSP que do prioridade ao lucro privado crescentemente reconhecem a necessidade de se levar em conta condies culturais e
scio-polticas ao projetarem-se polticas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Esta mudana foi refletida em novos programas para
desenvolver parcerias e parcerias tri-partites (entre o pblico e os
setores privado e voluntrio), popularizadas recentemente no Brasil como
PPPs. No entanto, o desconhecimento ou at mesmo a desconsiderao com
229

os processos culturais e scio-polticos continua a ser um fator crucial em


grande nmero de experincias e fracassos altamente controversos registrados. Em muitos casos, isto tem levado a amargos conflitos e ao colapso
ou aborto prematuro de programas envolvendo a PSP (especialmente com
operadores privados estrangeiros) na proviso de AAES. Na dimenso
institucional, a fraqueza ou ausncia de legislao adequada e estruturas
regulatrias tm sido um problema recorrente nos casos estudados, o que
confirmado pela pesquisa levada a cabo por outros autores (e.g. HALL, 2002,
2006; HALL et al., 2003, 2004; HUKKA; KATKO, 2003). Alguns pases reformaram a legislao (e.g. leis da gua) para facilitar a expanso de PSP em AAES
em formas que mostraram pouco caso para importantes consideraes, tais
como, a sustentabilidade ecolgica (e.g. conservao dos recursos de gua) e
responsabilidade poltico-social (e.g. mecanismos para proteger os direitos
dos cidados em seu papel como usurios de AAES). Na maioria dos pases
em desenvolvimento a PSP foi introduzida na ausncia de quaisquer estruturas e entes regulatrios, enquanto pouca ateno foi dada necessidade
de fortalecer a capacidade local do setor pblico e de regulamentao e controle da PSP. Como regra, contratos de PSP para AAES tm sido mantidos
longe do escrutnio pblico, e informao crucial necessria para a efetiva
monitorizao da conformidade por operadores privados no disponvel
no domnio pblico (ela normalmente considerada propriedade privada
das empresas).
No corao do problema, h uma confrontao entre modelos alternativos de governabilidade, estruturados ao redor de princpios em mtua
contradio, os quais no atual estgio histrico tomaram a forma de uma confrontao entre a ressureio de governana centrada no mercado contra o
pr-existente modelo de governana centrada no Estado que prevaleceu na
rea de AAES pela maior parte do Sculo XX. Uma das questes cruciais que
dirigiu este estudo se a evidncia terica, histrica e emprica apoia a noo
de que o fracasso de governana centrada no Estado em AAES de pases em
desenvolvimento poderia ser resolvida por transferir radicalmente o papel do
Estado para monoplios privados. Este estudo encontrou escasso suporte histrico para este argumento. Novas evidncias produzidas pela mais recente onda
de PSP na rea de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio fortemente
230

desaprovam reivindicaes de que problemas crnicos em AAES enfrentados


por pases em desenvolvimento podem ser resolvidos confiando-se no setor
privado, o que aceito at mesmo pelas empresas privadas globais de gua que
tem acumulado uma longa experincia desde os anos 90.
No entanto, este tem sido um processo altamente dinmico, com frequentes mudanas de direo e um horizonte muito pouco claro em termos
de para onde o sistema vai se mover. Por um lado, a despeito da arrogante
negligncia com as preferncias e opinies do cidado, especialmente, mas
no somente nos pases pobres em desenvolvimento, tm havido crescente
insatisfao e aberto desafio para com as polticas de PSP em muitos pases. Seria um erro caracterizar esta oposio como uma mera rejeio de
polticas de mercado ou PSP; de fato, havia algum grau de apoio entre importantes setores no princpio da dcada de 90, em pases como a Argentina. No
entanto, a falta de participao na tomada de decises e implementao,
ampla percepo do pblico e corrupo privada na negociao da concesso de contratos, e crescente evidncia de que o modelo PSP privilegia os
interesses dos operadores privados mais do que as necessidades das comunidades, contribuiram para o observado marcante declnio na aceitao ou
pelo menos tolerncia de PSP e exploso de protesto pblico, desobedincia civil e at mesmo violencia contra estas polticas.
Por outro ngulo, a despeito da promoo de PSP em AAES durante
os anos 90, o real impacto destas polticas tem sido bastante modesto e as
empresas privadas de gua ainda atendem a uma parcela restrita da populao mundial (HALL et al., 2004; UN-Habitat, 2003). Mesmo no EUA, cujo
governo um dos campees mundiais na promoo de PSP, somente 15% da
populao atendida por empresas privadas e esta proporo no crescer
no futuro de acordo com um relato comissionado pelo governo (NRC, 2002).
Pases em desenvolvimento que nos anos 90 se tornaram o campo experimental lder para polticas de AAES neoliberais, como a Argentina onde
entre 1991 e 1999 a proporo da populao atendida por servios privados
de AAES subiu para cerca de 70%,14 comeou um acelerado processo para

14 Este nmero inclui 10% atendidos por cooperativas (AZPIAZU et al., 2004, p.3-4)

231

colocar os servios pblicos de AAES de volta nas mos pblicas como consequncia de PSP ter falhado em entregar o prometido em contrato (PIGEON
et al., 2012). Tendncias similares podem ser identificadas em outros lugares, tanto nos pases desenvolvidos como nos pases em desenvolvimento,
onde vrios deles baniram a privatizao de AAES em nvel nacional (e.g.
Uruguai, Sucia, Holanda). No surpreendente, portanto, que alguns analistas tenham argumentado que o debate de PSP foi exagerado de propores
(BUDDS; MCGRANAHAN, 2003). Embora isto seja verdade, h o perigo de
minimizar-se a significncia das foras desatadas por polticas dominantes
desde os anos 80, porque seu impacto pode ter consequncias negativas
de longo alcance nos anos vindouros, independentemente, do grau de real
expanso de PSP. Em particular, o processo de transformar-se o status de
servios pblicos de AAES (e outros servios essenciais tais como a sade e a
educao) de bens pblicos ou sociais em mercadorias e cancelar os direitos
dos cidados, reduzindo-lhes o papel para o de meros consumidores est
tomando lugar, independentemente, da expanso de PSP. Isto porque a
poltica de reforma tambem implementada em servios pblicos, que so
pressionadas a reorganizar o AAES nas bases de princpios comerciais e adotar critrios de eficincia de mercado, abandonando a noo de que estes
servios so bens pblicos que devem ser universalmente disponveis independentemente do status de mercado dos usurios. Alm do mais, a despeito
de uma retrica de mudana, as IFIs e outros atores dominantes continuam
a empurrar a expanso de PSP sob diferentes formas e nomes, desconsiderando lies aprendidas em recentes experincias (CASTRO, 2013).
Algumas lies-chave podem ser tiradas da recente experincia com
PSP em AAES a fim de pensar frente e contribuir para a construo de
alternativas factveis. Tais alternativas deveriam priorizar direitos sociais
e o bem comum sobre os interesses do mercado. Como no pasado, polticas
abraando estes princpios seriam aceitas e apoiadas por um amplo espectro de foras polticas e sociais, mesmo por setores que em outros aspectos
defendem o liberalismo de livre mercado, mas reconhecem que a proviso
universal de AAES requer diferentes arranjos. Conseguir sucesso no desenho e implementao de atuais e futuras polticas de AAES e alcanar os
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs) da ONU pode somente
232

acontecer por meio da fuso de uma ampla e universalista aliana de foras


sociais para fomentar uma nova viso para defender o bem comum. Este
processo j est tendo lugar, e deveria ser sustentado fortalecendo-se a
capacidade local, fomentando a cooperao e as parcerias pblico-pblico
e pblico-comunitrias e consolidando a democratizao da governana
e gerenciamento da gua e servios pblicos de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio.

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243

Captulo 8

Gesto democrtica nos servios de saneamento1

Introduo
Este captulo aborda o problema da democratizao da gesto no setor
de saneamento, a partir de uma perspectiva interdisciplinar baseada nas
cincias sociais. Como ser citado posteriormente, a necessidade de avanar
no desenvolvimento de articulaes interdisciplinares, de complexidade
cada vez maior, principalmente entre as tecno-cincias e as cincias sociais,
constitui um dos desafios mais importantes enfrentados pela democratizao da gesto do saneamento. Este trabalho tenta fazer uma contribuio
a este avano.
O principal argumento do presente captulo que o desenvolvimento
dos servios modernos de saneamento nos pases ocidentais, relativamente
recente, datando do fim do sculo dezoito, est estreitamente relacionado ao
desenvolvimento das formas modernas da democracia capitalista, em particular s instituies da cidadania. Por esta razo, analisamos detalhadamente
as relaes entre a evoluo dos direitos de cidadania e o desenvolvimento
dos servios de saneamento, enfatizando os processos que contriburam para
a universalizao do acesso a tais servios, nas democracias capitalistas centrais, durante o sculo vinte. Este captulo tambm analisa as principais etapas
que podem ser distinguidas nas formas de governabilidade, que preponderaram no setor de saneamento urbano nos pases ocidentais, desde suas origens,
centradas nos princpios do privativismo econmico e poltico, predominantes no final do sculo dezoito, a institucionalizao e profissionalizao desses
1 Originalmente publicado em formato eletrnico em: Lo Heller (ed.), Panorama do Saneamento
Bsico no Brasil, Vol. 7, Brasilia: Ministrio das Cidades, pp. 420-452.

244

servios e a ampliao do acesso, a partir da adoo dos princpios do racionalismo administrativo, desde o final do sculo dezenove, at as reformas
neo-privatistas surgidas na dcada de 80.
O objetivo central do trabalho esclarecer as relaes entra a gesto
do saneamento, tradicionalmente considerada uma atividade fundamentalmente tcnica, e o processo de democratizao da sociedade, que tem um
carter eminentemente social e poltico. O captulo parte da premissa de que a
democratizao da gesto do saneamento , consequentemente, um processo
de carter social e poltico, que enfrenta uma srie de desafios cuja superao
requer uma compreenso cada vez mais precisa das complexas relaes entre
a gesto desses servios e o processo de democratizao em nvel sistmico.
Neste sentido, o trabalho tambm adota uma viso crtica das formas dominantes da democracia capitalista, que ditam o contexto e a estrutura aos
desenhos particulares de gesto no setor de saneamento, j que as mesmas
apresentam limitaes severas ao processo de democratizao substantiva da
sociedade, ou seja, a democratizao efetiva, no meramente formal ou retrica das relaes sociais. No entanto, este captulo examina objetivamente os
avanos alcanados no interior da democracia capitalista, como a expanso do
acesso aos servios essenciais para uma vida digna, como os de saneamento,
que foram o produto de lutas sociais de longo prazo, na busca pela emancipao humana e pela democratizao substantiva. O fato de que em dcadas
recentes alguns desses avanos foram revertidos, por exemplo, atravs da
introduo de reformas neo-privativistas no governo e na gesto de servios
pblicos, alerta para uma fragilidade dos sistemas atuais dos direitos do cidado e para a necessidade de aprofundamento do processo de democratizao,
que requer, em primeiro lugar, a defesa dos direitos bsicos que haviam sido
obtidos em etapas passadas.

1. As Dimenses Conceituais da Gesto Democrtica


A gesto dos servios de saneamento modernos no mundo ocidental
tem uma histria relativamente recente, que remonta de fins do sculo
dezoito. No por acaso que este seja o mesmo perodo que caracteriza a

245

histria da democracia moderna ocidental capitalista, fortemente ligada


herana das revolues norte-americana e francesa, no final do mesmo
sculo. Na realidade, o desenvolvimento dos servios de saneamento est
estreitamente ligado ao processo de democratizao e esteve fortemente
marcado pelas lutas sociais que caracterizam este ltimo. Neste contexto,
as dimenses conceituais que proponho abordar para discutir o processo
de democratizao, em relao aos servios de saneamento so a) o processo de cidadanizao e b) os modelos de governabilidade dos servios de
saneamento.
importante esclarecer que a anlise da inter-relao entre o desenvolvimento dos sistemas modernos de saneamento e o processo de
democratizao nos pases ocidentais tem como propsito principal oferecer elementos para o estudo objetivo das condies e mecanismos que
podem facilitar a democratizao substantiva, no meramente formal, da
gesto destes servios. Neste sentido, o trabalho explora as contradies
intrnsecas do processo de democratizao ocidental a partir da perspectiva de suas implicaes na gesto do saneamento. Cabe destacar que este
captulo no considera que as formas concretas assumidas pelo processo
de democratizao prevalecente nos pases ocidentais, ou seja, as distintas verses da democracia liberal representativa que de um modo ou de
outro, do forma ao modelo dominante em nvel internacional, constituem
a forma mxima de democratizao que se pode aspirar e muito menos
que constituam a forma mxima de emancipao humana. Muito ao contrrio, e em particular pensando nas experincias latino-americanas, as
formas concretas assumidas pelos regimes democrticos dominantes levam
a questionar profundamente o prprio sentido do conceito de democracia e, consequentemente, a adotar uma viso crtica a respeito das formas
concretas assumidas no terreno que aqui denomino como o processo de
democratizao. Existe um debate profundo sobre este tema na Amrica
Latina, onde os regimes democrticos existentes foram conceituados, entre
outros exemplos, como tutelados (Walksman, 1989; Portales, 2000), de
baixa intensidade (Torres Rivas, 1989), delegveis (ODonnell, 1994), e
onde, inclusive a prpria democracia foi considerada conceitualmente, nas

246

cidas palavras de Jorge Luis Borges, como uma superstio (citado em


Marn, 1996, p. 42). No de se estranhar que, neste contexto, at mesmo
o aprofundamento dos princpios da prpria democracia liberal e, particularmente os princpios da cidadania, possam assumir na prtica o carter
de uma proposta que vista como muito radical, at extrema, pelos setores
dominantes. Como tento demonstrar neste captulo, esse debate tem uma
importncia central para a gesto dos servios de saneamento, um setor de
atividade que tradicionalmente se restringe dimenso tcnico-administrativa, artificialmente isolando-se dos processos scio-econmicos e polticos
que, no entanto, estruturam, do contexto e at mesmo determinam a forma
em que estes servios so organizados e geridos. Neste sentido, examinar
as inter-relaes entre o desenvolvimento dos servios de saneamento e
o processo de democratizao nos permite atingir uma compreenso mais
completa e profunda das condies sistmicas, os obstculos e as oportunidades que a democratizao da gesto desses servios essenciais enfrenta.
1.1 O Processo de Cidadanizao
O desenvolvimento da cidadania no contexto da democracia liberal
pode ser analisado enfocando-se dois aspectos fundamentais: a cidadania como identidade poltica e a cidadania como relao social. Ainda que
ambos os aspectos se encontrem estreitamente relacionados, neste contexto
enfatizaremos o segundo, que est fortemente vinculado ao desenvolvimento histrico dos servios de saneamento e que constitui um elemento
fundamental em sua gesto democrtica. Entretanto, cabe explicar que a
cidadania caracterstica da democracia liberal constitui assim um fenmeno
historicamente determinado, que, por sua vez, assume uma diversidade de
formas em distintos territrios, o que conseqncia do desenvolvimento
especfico de culturas nacionais, regionais e locais que refletem princpios,
valores e interesses materiais tambm distintos. Entre outros autores que
trataram deste problema em detalhe, podemos mencionar Rogers Brubaker,
em seus estudos sobre as diferentes formas histricas de desenvolvimento
da cidadania nos casos da Alemanha, Gr Bretanha e Frana, e tambm

247

Benedict Anderson, em sua reflexo sobre o carter artificial, imaginrio,


das comunidades polticas (Brubaker, 1992; Anderson, 1983). Ou seja, apesar
de serem um componente central da democracia capitalista ocidental, as
formas especficas que a cidadania assume em diferentes territrios reflete
grandes diferenas e contradies, que discutiremos mais detalhadamente
na sequncia.
Em relao ao primeiro aspecto, cumpre aqui dizer que a cidadania na
democracia capitalista moderna fundamentalmente a identidade poltica que os membros de um Estado nao assumem, o que constitui uma
herana da Revoluo Francesa (Delanty, 2000). Porm, o aspecto que
de interesse analisar neste trabalho o da cidadania como relao social,
ou como preferi denominar nesta seo, o processo de cidadanizao, ou
seja, o processo histrico do desenvolvimento da cidadania como relao
social. Nesta perspectiva, esse segundo aspecto da cidadania tanto antecede
como tambm pressupe o primeiro: por um lado, a gnese histrica dos
elementos caractersticos da cidadania como relao social antecederam a
formao dos modernos Estados-nao, no entanto, por outro lado, desde
finais do sculo dezoito o exerccio da cidadania pressups que as pessoas
pertencessem a uma comunidade poltica que garante os direitos e deveres
sobre os quais definem tais relaes. Esta tenso entre os dois aspectos do
processo de cidadanizao tente a se aprofundar e mudar a natureza no contexto das transformaes vividas pelo Estado nao desde meados do sculo
vinte, com a expanso de comunidades polticas sub e supranacionais. Entre
outros exemplos destas transformaes, pode ser mencionado o reconhecimento de comunidades polticas regionais no interior dos Estados, como o
caso das autonomias tnicas dentro do Estado pluri-nacional da Bolvia,
reconhecidas pela nova Constituio desse pas, aprovada em 2009, ou a
consolidao de certos direitos e deveres de cidadania em nvel transnacional como o caso da Comunidade Europia de naes ou, de uma forma mais
limitada, no caso dos pases do MERCOSUL (ver, por exemplo, Dvalos, 2005;
Garcs et. al., 2006; Giraudo, 2007; Lister e Pia, 2008). Neste processo, existem certos direitos e deveres que os cidados podem exercer com relativa
independncia de sua relao de identidade nacional, por exemplo, dentro

248

da Comunidade Europia, os cidados de qualquer pas membro podem


exercer os direitos de propriedade, de residncia, de emprego ou de justia
em qualquer dos outros pases, e podem, inclusive, recorrer os vereditos
de seus tribunais nacionais nos tribunais supranacionais da Comunidade
(ver, por exemplo, Goldhaber, 2009). Este um processo muito dinmico
e complexo, que necessariamente implica em profundas transformaes
nos contedos e na extenso da cidadania (ver, por exemplo, Theory and
Society, 1997).
claro que este no um processo idlico e a cidadania, tanto no
seu carter de identidade poltica como no de relao social, apresenta
contradies fundamentais. Neste sentido, nas democracias ocidentais
capitalistas, a cidadania uma relao entre sujeitos formalmente iguais
e est circunscrita a um conjunto de direitos e obrigaes que regula a
propriedade, o acesso justia, a participao poltica e, em algumas sociedades, a distribuio de certos bens e servios considerados essenciais como
a educao, a sade ou a habitao e os servios de saneamento. Esta forma
clssica da cidadania inspirada na tradio liberal democrtica incorpora
uma contradio fundamental entre a igualdade formal e a desigualdade
real, entre a igualdade uniforme pressuposta nos direitos de cidado e a
gama de expresso concreta que assume a desigualdade no exerccio real
dos mesmos. Esta tenso entre igualdade formal e desigualdade concreta
caracteriza o desenvolvimento histrico do processo de cidadanizao,
que viveu um movimento de expanso e extenso nos ltimos sculos,
mas que tambm sofreu retrocessos recorrentes, por exemplo, mediante
a suspenso ou at mesmo revogamento de certos direitos do cidado
durante perodos autoritrios ou de retrocesso democrtico. Por exemplo, a suspenso do habeas corpus, um dos direitos civis fundamentais da
democracia liberal, foi um fato recorrente tanto no mbito das ditaduras
cvico-militares, que suspenderam a democracia eleitoral na maioria dos
pases da Amrica Latina durante dcadas, como crescentemente tambm
como conseqncia do avano de setores autoritrios dentro da prpria
democracia formal, como no caso do seqestro e priso sem direito a julgamento implementado sistematicamente pelo governo dos Estados Unidos

249

e seus aliados no contexto da guerra contra o terror, impulsionada por


esses pases desde 2001 (ver, por exemplo, Marn, 1996; Glenn, 200; Fallon
Jr. e Meltzer, 2007; Morrison, 2007). Outro exemplo, que explicitaremos em
seguida com mais detalhes dada sua relevncia para os servios de saneamento, foram as polticas neoliberais no setor de bens e servios bsicos,
como a educao, a sade e o saneamento bsico. Essas polticas, implementadas globalmente desde a dcada de 1980, tentam cancelar a noo
de que existem direitos sociais de acesso a tais bens e servios bsicos, um
princpio que as democracias capitalistas ocidentais, pelo menos da Europa,
haviam consagrado durante o perodo de ps-guerra, a partir de fins da
dcada de 1940 (ver, por exemplo, Leys, 2001; Harvey, 2005). Retomaremos
este ponto numa seo posterior.
importante lembrar que fora da Europa e dos Estados Unidos, o
processo de cidadanizao foi transplantado, adotado, adaptado ou at
mesmo imposto por diferentes mecanismos desde o sculo dezenove, o que
acrescenta outro nvel de complexidade anlise. Em geral, ocorreu um
processo de implantao dos princpios e instituies da democracia liberal na maioria dos pases da Amrica Latina, um processo que em grande
escala tomou a forma de confrontos armados e guerra civil. Em geral, o processo de cidadanizao na Amrica Latina esteve limitado a comunidades
polticas restringidas, excludentes, frequentemente compostas pelas elites governantes emergentes da colonizao europia e fechado s grandes
maiorias. Apesar dos avanos significativos vividos pela maioria dos pases
da regio desde o sculo dezenove, o exerccio dos direitos de cidadania
continua sendo negado a amplos setores da populao em nossos pases
(Dagnino, 1994; Carvalho, 1995; Roberts, 1995; Fleury, 1997; Svampa, 2005;
Sousa, 2006; Yamin, 2006). Na realidade, pode-se dizer que esta dinmica de
incluso e excluso uma caracterstica central do processo de cidadanizao em geral, embora tenha tendido a adotar formas extremas nos pases
da Amrica Latina.

250

Quadro 1. A Cidadania como Processo de Incluso e Excluso


A cidadania como relao social caracterstica da democracia capitalista implica
em um duplo processo: por um lado a igualizao formal dos indivduos e, pelo
outro, a reproduo de formas de diferenciao social e mecanismos de inclusoexcluso entre os cidados e no-cidados, cujas razes estruturais se encontram
nas desigualdades de classe, de gnero, tnicas, entre outras. Este um processo
dinmico e em constante mudana, que ao longo da histria tendeu contnua
extenso do nmero de seres humanos que acessam a categoria de cidados em
cada territrio, mas que tambm est sujeito a retrocessos freqentes. Por exemplo,
como tendncia geral, as mulheres s adquiriram o direito de possuir propriedade
muito tempo depois dos homens, e ainda existem territrios nos quais este direito
lhes severamente limitado. Ocorreu igualmente com o direito justia ou com os
direitos polticos, aos quais as mulheres s tiveram acesso muito depois, durante
o sculo vinte. As populaes no-brancas (negros, ndios, etc.) e as grandes
maiorias no-proprietrias, trabalhadoras, ou marginalizadas dos mercados de
trabalho tambm foram historicamente excludas do exerccio dos direitos de
cidadania. Originalmente, os cidados eram os que tinham propriedade, e, apesar
desta limitao ter sido superada no plano da legalidade formal, na prtica das
desigualdades estruturais, continuam constituindo a barreira fundamental que
determina a excluso de amplos setores da populao do exerccio da cidadania.

Por um lado, o processo de cidadanizao na democracia capitalistas


parte fundamental do processo que garante a reproduo ampliada do
sistema, j que os princpios fundantes da cidadania neste contexto so o
direito propriedade privada e liberdade individual para o intercmbio
mercantil desta propriedade. Por outro lado, no entanto, a cidadania e o sistema capitalista entram tambm em contradio, esto em guerra como
citou T. H. Marshall, j que a expanso e o aprofundamento do contedo,
alcance e exerccio da cidadania so constitutivos das lutas emancipatrias
que caracterizam o sistema (Marshall, 1963). Desta maneira, a cidadania fornece a base da igualdade formal que legitima o sistema de desigualdade real,
mas ao mesmo tempo fornece as condies que potencialmente podem dar
lugar a um processo de equalizao crescente dos desiguais. Como alguns
exemplos que datam do sculo passado, o caso da extenso s mulheres
dos direitos propriedade e ao voto, que antes s estavam disponveis para
os homens, o reconhecimento dos direitos dos trabalhadores a uma jornada de 8 horas e a um salrio mnimo, ou, mais recentemente, os direitos

251

lingusticos das comunidades indgenas da Amrica Latina, que alguns pases


comearam a formalizar. Sem dvidas, a extenso do contedo dos direitos,
a expanso da comunidade beneficiria dos mesmos e o aprofundamento do
seu exerccio real e no meramente formal constituem avanos no processo
de democratizao da sociedade, resultantes de lutas sociais recorrentes.
A partir de outro ngulo, o desenvolvimento da cidadania est intimamente relacionado com o processo de mercantilizao, ou seja, com o
processo mediante o qual as relaes sociais tendem a se transformar em
relaes mercantis. A mercantilizao crescente dos elementos da natureza,
incluindo a gua e os servios baseados nos derivados da gua, parte constituinte deste processo. Este outro aspecto importante das contradies
que caracterizam o desenvolvimento do governo e a gesto democrtica
dos servios de saneamento. Como discutiremos em seguida mais detalhadamente, o desenvolvimento dos primeiros sistemas urbanos de gua
nos pases capitalistas centrais, principalmente na Inglaterra e na Frana,
teve como princpio fundante a noo de que o servio de gua corrente
nas habitaes era uma mercadoria que deveria estar disponvel a quem
pudesse pagar por ela. Ou seja, o ponto de partida do desenvolvimento do
que hoje consideramos um servio essencial para a vida no foi o de satisfazer uma necessidade comum a todos os habitantes, mas o de produzir
uma mercadoria, quer dizer, um objeto de apropriao privada, orientado
a produzir um lucro e dirigida s a quem tinha a capacidade econmica de
comprar essa mercadoria, o cliente privado adimplente ou consumidor.
Necessariamente, nesta etapa inicial da histria do saneamento, essa categoria social emergente, o cliente privado da gua-mercadoria, correspondia
a um setor muito reduzido da populao, o mesmo que tambm constitua a
cidadania propriamente dita, ou seja, aquela parte da populao que tinha
acesso ao exerccio pleno dos direitos do cidado. Evidentemente, esta
relao ntima entre os processos de cidadanizao e mercantilizao no
exclusiva do ramo dos servios de saneamento, mas caracteriza o desenvolvimento da democracia capitalista nos seus diversos aspectos, incluindo a
esfera do acesso aos servios de consumo coletivo (ver, por exemplo, Kroen,
2004; Soper and Trentmann, 2008).

252

1.1.1 Os Direitos de Cidadania, a gua e o Saneamento Bsico


A existncia ou no de um direito ao acesso gua limpa para consumo
humano e aos servios bsicos de esgotamento sanitrio, coleta de lixo e
outras necessidades essenciais para a vida digna objeto de um debate inacabado (v-se, por exemplo, Esch et. al., 2006). Este trabalho aborda esse tema a
partir de dois ngulos: por um lado, examinamos brevemente a emergncia
dos direitos e deveres da cidadania e sua relao com esses servios essenciais e, por outro lado, assume-se a posio de que de fato o acesso a esses
servios constitui um direito fundamental. Os direitos de cidadania clssicos
desenvolvidos nos pases ocidentais foram categorizados em civis, polticos e sociais, aos quais foram incorporando outras dimenses no curso do
processo de cidadanizao, como, por exemplo, os direitos trans-especficos
(o reconhecimento de outras espcies, da prpria natureza e inclusive de
entes artificiais como sujeitos de direitos) e trans-geracionais (o reconhecimento das geraes futuras como sujeitos de direitos).
Os direitos civis de cidadania so basicamente o direito propriedade
e justia, quer dizer, os direitos individuais fundamentais no contexto da
democracia capitalista. Os direitos polticos, que surgem a partir do sculo
dezoito, tm a ver com o direito tambm individual de eleger quem governa
e de ser eleito para participar do governo. Os direitos sociais, que consistem no reconhecimento de certos bens e servios essenciais vida digna,
devem ser disponveis a todos os membros da comunidade poltica independente de sua posio no mercado, ou seja, com independncia de sua
capacidade monetria. Existe uma grande controvrsia em torno dos direitos sociais: para a tradio liberal individualista, tais direitos no existem,
j que a mesma restringe os direitos de cidadania somente aos direitos civis
e polticos. Quer dizer, nesta tradio poltico-intelectual, bens e servios
essenciais, como os servios de saneamento bsico, no tm o status de direitos do cidado, j que so considerados como bens econmicos privados que
devem ser adquiridos individualmente no mercado como qualquer outro
tipo de bem ou servio, ou seja, como uma mercadoria. Como veremos mais
detalhadamente nas sees seguintes, este foi e continua sendo um debate
de importncia central para a gesto democrtica do setor de saneamento.
253

Nas ltimas dcadas, o debate sobre os direitos e deveres da cidadania avanou incorporando novas dimenses, particularmente a partir da
crescente tomada de conscincia em nvel internacional sobre a insustentabilidade do modelo de desenvolvimento dominante, especialmente em
relao ao seu impacto sobre o meio ambiente e os processos ecolgicos.
O aprofundamento deste debate tem levado ampliao do contedo dos
direitos e deveres do cidado, de modo que, adicionalmente aos direitos
civis, polticos e sociais, incorporou-se uma srie de direitos do cidado
ampliados que incluem o direito a viver em um ambiente limpo (livre de
contaminao dos ecossistemas aquticos, do solo ou do ar), mas tambm
o direito do resto dos seres vivos e da prpria natureza preservao das
condies que possibilitam a vida no planeta e o direito das futuras geraes
a desfrutar de tais condies.
Figura 1. Evoluo do Processo de Cidadanizao Liberal Democrtico

Perodo inicial

Perodo moderno
(desde o sculo 18)

Direitos civis (habeas corpus e outros direitos


fundamentais justia; direito propriedade)

Direitos polticos (direito participao nas


decises e no governo dos assuntos pblicos)

Perodo moderno
(desde fins do sculo 19)

Direitos sociais (direito universal ao acesso s


condies bsicas para uma vida digna, como os
servios essenciais de educao, sade,
habitao, saneamento, etc.)

Perodo recente
(desde fins do sculo 20)

Direitos estendidos (direito ao ambiente limpo,


gua, direitos trans-especficos e transgeracionais, etc.)

254

No existe acordo referente a esses direitos estendidos ou ampliados da


cidadania, e a partir de diferentes mbitos do espectro poltico, discute-se a
validade e utilidade de tais direitos. Por exemplo, para alguns atores envolvidos diretamente com o desenvolvimento da infra-estrutura de servios, o
debate dos direitos uma discusso artificial, de pouca utilidade, que no
contribui para as tarefas imediatas como so, por exemplo, a extenso de
sistemas de saneamento s populaes no atendidas. Num debate recente,
ocorrido na Universidade de Sussex na Inglaterra1, por exemplo, atores
envolvidos com a tarefa tcnica de estender a infra-estrutura de servios em
pases pobres argumentaram que o debate acerca do direito gua carece
de sentido e tem pouca relao com a realidade que eles devem encontrar
em campo. Os tcnicos que expressavam esta opinio consideravam que a
tarefa que eles realizavam como engenheiros civis encarregados da construo de obras de saneamento era neutra em termos polticos e viam
com desconfiana e ceticismo a politizao do debate sobre o
Simpsio sobre a gua conduzido pelo Institute of Development
Studies (IDS) da Universidade de Sussex, 2 e 3 de novembro de 2009.
acesso a esses servios, um debate que se d precisamente em torno
da noo de que existe um direito aos mesmos. Por outro lado, atores
como as grandes empresas transnacionais que controlam o mercado privado dos servios de saneamento em escala global comearam a utilizar a
noo de direito humano gua abertamente declarando que eles apiam
a existncia deste direito (v-se, por exemplo, Labre, 2007; Veolia, 2007).
Lamentavelmente, esses atores no aprofundaram as contradies existentes entre as noes de direito humano gua e o processo de mercantilizao
dos servios bsicos de saneamento que suas empresas incorporam na prtica. De qualquer maneira, esses so apenas alguns exemplos das diversas
posies que existem sobre a noo de direitos em relao aos servios
de saneamento bsico, um debate cujas conseqncias analisaremos com
mais detalhes na sequncia. Apesar de alguns atores ativos no setor dos
servios de saneamento no visualizarem a relao entre a noo de direitos e a prtica concreta, a inter-relao entre o processo de cidadanizao,
incluindo o desenvolvimento dos direitos de cidadania, e a evoluo do

255

setor de saneamento so muito claras, como veremos na seo histrica


posterior. Porm nos deteremos brevemente aqui para considerar algumas
vinculaes conceituais entre ambos os processos.
1.1.1.1. Direitos Civis

Em primeiro lugar, quando consideramos os direitos civis de cidadania,


quer dizer, fundamentalmente o direito propriedade e justia, podem se
estabelecer conexes importantes com o setor do saneamento. Sem dvidas, o elemento chave no funcionamento deste setor a gua, ou melhor,
os ecossistemas aquticos, mesmo que com freqncia a linguagem tcnica
tenda a reduzir a gua sua dimenso econmica, a gua como recurso.
Mas, mesmo numa concepo limitada do que a gua que a reduza a sua
dimenso como recurso econmico, possvel tornar observvel sua
relao com os direitos do cidado, o que nos leva a desenvolver uma srie
de perguntas. Se o direito bsico da cidadania na democracia capitalista a
propriedade, quem tem a propriedade sobre a gua? Esta pergunta tem uma
resposta mais simples no caso da gua nos setores rurais, onde em geral a
propriedade da gua costuma estar vinculada propriedade da terra. Mas
em relao aos servios de saneamento bsico em meios urbanos, a pergunta assume outro carter, dado que a propriedade gua no caso dos
aglomerados humanos implica num problema diferente. Formalmente, os
direitos de propriedade sobre a gua, com algumas excees, como o caso
do Chile, esto nas mos do Estado, que por sua vez estende os direitos de
extrao de gua limpa e de disposio de guas residuais s empresas que
se encarregam do fornecimento destes servios. Deixando de lado por um
momento a dimenso legal, que considerando sua fundamental importncia, s representa um aspecto do problema, vale pena repetir a pergunta:
quem tem a propriedade da gua, no sentido de direito fundamental da
cidadania, numa democracia capitalista, em relao aos servios de saneamento bsico? Os indivduos tm um direito de propriedade sobre a gua no
que se baseiam estes servios? Se o tm, de que forma exercem tal direito?
Na prtica, a resposta genrica a esta pergunta seria que o Estado exerce

256

esse direito em nome dos indivduos, j que o Estado detm os direitos de


propriedade sobre a gua em ltima instncia. Ou, em outras palavras, os
cidados exercem seu direito indiretamente, por mediao do Estado. Deste
modo, quando o Estado outorga direitos de extrao de gua limpa ou direitos de disposio de guas residurias a uma empresa de saneamento, o est
fazendo em representao dos cidados, que so os que detm o direito de
cidado sobre os ecossistemas aquticos em questo. provvel que este
argumento possa resultar esotrico a alguns leitores, porque, na prtica, a
relao entre os cidados e os ecossistemas aquticos e com o territrio em
termos gerais, costuma ser invisvel, inobservvel, j que a cidadania foi historicamente separada do controle efetivo da propriedade, governo e gesto
de bens como a gua.
Um problema importante que surge desta aplicao do conceito de
direito civil de cidadania em relao gua, e em particular o direito gua
como propriedade privada, que na prtica pode-se dizer que a formao
de direitos privados desta natureza um processo de muito longo prazo,
que assumiu uma diversidade de formas nos diferentes territrios, e um
processo fundamentalmente parcial, incompleto, inacabado, j que uma
grande parte da gua utilizada em nvel internacional no foi convertida em
propriedade privada. Como discutiremos mais adiante, as polticas neoliberais implantadas desde a dcada de 1980 tentaram acelerar este processo de
privatizao da propriedade da gua, mas encontraram enormes obstculos
e retrocessos e pode-se dizer que existam poucos exemplos em nvel internacional onde este objetivo foi alcanado. Entre outras razes para esta
contradio, pode-se dizer que a gua, e especialmente a gua em zonas
urbanas, apresenta obstculos formidveis ao processo de privatizao,
entendido neste caso como o processo de transferncia dos direitos de propriedade sobre a gua a atores privados. Examinaremos com mais detalhes
as implicaes deste argumento posteriormente.
Outro importante problema que surge deste tratamento da relao
entre os direitos civis da cidadania e a gua a contradio que se produz a
partir da introduo das instituies e princpios da democracia liberal, como
a cidadania, em contextos nos quais pr-existem formas de propriedade

257

e gesto da gua, fundamentados em princpios e instituies diferentes,


frequentemente antagnicos ao modelo liberal capitalista. Neste caso, a
introduo de direitos do cidado, como o da propriedade privada na gesto da gua e seus servios associados, conduz frequentemente a profundos
confrontos, muitas vezes no solucionados ou possivelmente no solucionveis. Por exemplo, este um dos eixos no debate atual sobre a gesto da
gua na Bolvia, onde alguns atores advertem que a introduo de direitos
do cidado liberal democrticos na gesto da gua representa a expropriao dos direitos da gua pr-existentes, fundamentados em princpios
e instituies indgenas caracterizados por uma diversidade de formas de
direitos de propriedade coletivos. A mesma noo de um Estado que garante
os direitos de propriedade da gua privados vista por esses atores como
uma ameaa gesto democrtica efetiva da gua e seus servios, no mbito
de sociedades altamente segregadas, como a boliviana (v-se, por exemplo,
Crespo, 2010; tambm Boelens, 2008, sobre as sociedades andinas em geral).
Este exemplo ilustra uma questo que retomaremos em breve: a evidncia
sugere que a interao entre o processo de cidadanizao liberal democrtico dominante e as formas pr e co-existentes de direitos e obrigaes pode
potencialmente contribuir emergncia de novas relaes sociais em torno
da propriedade, gesto e governo da gua e de seus servios essenciais.
1.1.1.2. Direitos Polticos

A segunda dimenso dos direitos bsicos de cidadania representada


pelos direitos polticos. Neste caso, em relao gua e aos servios bsicos
de saneamento, pode-se gerar uma srie de questes que vo ao corao
do problema da gesto democrtica. Os direitos polticos tm a ver com a
participao dos cidados no exerccio do poder, no governo dos assuntos
comuns, seja mediante a eleio de quem governa ou sendo eleitos para
participarem diretamente do governo. Na prtica corrente dos sistemas
democrticos vigentes, o exerccio dos direitos polticos tende a se limitar
pela participao eleitoral, na qual os cidados elegem seus governantes
e, portanto, o exerccio dos direitos polticos alm do momento eleitoral

258

excepcional. No caso da gesto do meio ambiente, incluindo a gua, e dos


servios de infra-estrutura bsica, os exemplos da ausncia do exerccio
dos direitos polticos so abundantes. Por exemplo, na Cpula da Terra das
Naes Unidas, ocorrida no Rio de Janeiro em 1992, a maioria dos governos se comprometeu a estabelecer mecanismos jurdicos e administrativos
que possibilitassem aos cidados o exerccio de seus direitos ambientais. O
Princpio 10 adotado na cpula estipula que:
A melhor forma de tratar as questes ambientais assegurar a
participao de todos os cidados interessados ao nvel conveniente. Ao nvel nacional, cada pessoa ter acesso adequado s
informaes relativas ao ambiente detidas pelas autoridades,
incluindo informaes sobre produtos e atividades perigosas nas suas comunidades e a oportunidade de participar em
processos de tomada de deciso. Os Estados devero facilitar
e incentivar a sensibilizao e participao do pblico, disponibilizando amplamente as informaes. O acesso efetivo aos
processos judiciais e administrativos, incluindo os de recuperao e de reparao, deve ser garantido (ONU, 1992).

Entretanto, apesar das louvveis intenes da Declarao do Rio e dos


avanos significativos que foram obtidos no plano legal-formal em muitos pases, na prtica, os cidados comuns, a maioria da populao nos
diferentes pases segue assistindo mais como espectadores do que como
participantes com direitos a gesto ambiental, incluindo a gesto da gua e
seus servios. Um exemplo notrio na Amrica Latina foi o aprofundamento
e a acelerao da implantao das polticas neoliberais durante a dcada de
1990, precisamente a mesma dcada na qual se aprovou a declarao do Rio.
Na grande maioria dos pases, a implementao destas polticas, que incluram no somente a privatizao da gua e seus servios, como tambm uma
ampla classe de iniciativas com conseqncias diretas sobre o direito a um
ambiente limpo e seguro, como o so a introduo de cultivos geneticamente
modificados, o incentivo direto ou indireto ao desflorestamento, o enraizamento de indstrias contaminantes que emigram dos pases centrais onde a

259

regulao mais severa, a expanso de monoculturas que esto destruindo


as terras mais frteis da regio, o uso incontrolado de defensivos agrcolas
que envenenaram as terras e as guas e esto afetando a sade de milhes
de pessoas, a continuidade de obras enormes de infra-estrutura com impactos sociais e ambientais altamente negativos, a expanso sem precedentes
da minerao a cu aberto, inclusive em regies de alta fragilidade ecolgica, entre outras vrias polticas que vem sendo implementadas em grande
escala, dando costas opinio e interesses das comunidades afetadas e
da maioria dos cidados. Nos poucos casos que os governos deram a seus
cidados a oportunidade de participar de forma decisiva nas decises, manifestou-se uma rejeio contundente a estas iniciativas, mas na maioria dos
casos optou-se pela implantao de tais polticas ignorando, ou at mesmo
violando os direitos polticos do cidado. As privatizaes massivas realizadas pelos governos de Carlos Menem na Argentina (1989-1999), Gonzalo
Snchez de Losada (1993-1997) e Hugo Banzer (1997-2001) na Bolvia e
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) no Brasil so exemplos notveis
desta situao, mas, lamentavelmente, o exerccio dos direitos polticos em
relao ao ambiente e aos servios essenciais continua sendo postergado e
at negado, mesmo no mbito dos governos que nominalmente se consideram progressistas ou de esquerda.
Um determinante fundamental na manuteno das situaes que
impedem a maioria da populao de exercer seus direitos polticos de
maneira extensiva, ou ao menos que limita severamente este exerccio, a
reproduo de desigualdades sociais estruturais, notoriamente extremas na
Amrica Latina. Historicamente, o exerccio substantivo dos direitos polticos na regio foi restringido a certas fraes de classes dominantes e a
rpida ampliao da participao da populao no exerccio destes direitos
desde meados do sculo vinte foi violentamente restringida mediante a instaurao de ditaduras cvico-militares que deixaram uma marca profunda
nas sociedades do referido continente. Na realidade, como demonstram
os acontecimentos recentes na Bolvia (2008), Honduras (2009) e Paraguai
(2009), mas tambm, em menor quantidade, em outros pases, o cancelamento mediante o recurso a golpes de Estado dos ainda muito limitados

260

direitos polticos em vigor na Amrica Latina um mecanismo latente e que


conta com o apoio de importantes setores da sociedade. Porm, inclusive
no marco institucional vigente, os direitos polticos dos cidados vem-se
limitados, em grande escala, ao exerccio do voto nos perodos eleitorais,
e qualquer tentativa de ampliao deste exerccio deve enfrentar a oposio frrea dos setores que tradicionalmente detiveram o poder. Estas
severas limitaes da cidadania poltica na Amrica Latina esto estreitamente relacionadas com o carter restrito, tutelado, de baixa intensidade,
da democracia em nossos pases, como analisamos anteriormente. No de
se estranhar que, num contexto social no qual os direitos polticos em geral
encontram-se altamente restringidos, seu exerccio em relao gesto da
gua e os servios de saneamento tambm se encontre severamente afetado, o que abordaremos com mais detalhes e com referncia a exemplos
concretos numa seo posterior.
1.1.1.3. Direitos Sociais

A terceira dimenso da cidadania em sua forma liberal democrtica


a dos direitos sociais. A noo de direitos sociais de cidadania, incorporada nas instituies do Estado de Bem Estar desenvolvidas na Europa
do segundo ps-guerra e adotadas em diferentes formas em outros pases,
parte do reconhecimento de que o acesso a certos bens e servios essenciais
sobrevivncia e vida digna deve ter carter universal e deve ser independente da posio dos indivduos e das famlias no mercado, ou em termos
mais simples, deve ser independente da capacidade monetria das pessoas.
Como expressou T. H. Marshall (1963), a noo de direitos sociais assume
que todos os membros de uma comunidade poltica devem ter acesso irrestrito ao patrimnio comum que foi desenvolvido pela sociedade em
questo, especificamente em termos de certas questes fundamentais como
a educao bsica, o cuidado com a sade e as condies materiais de vida
essenciais, como a habitao e os servios de saneamento. No entanto, esta
noo de direitos sociais foi sempre rejeitada por algumas tradies intelectuais, particularmente pelas tradies liberais individualistas e algumas

261

faces neoconservadoras, para as quais a noo de direito social constitui


seno um obstculo ao exerccio da cidadania. Para estes atores, os direitos
de cidadania se reduzem aos direitos civis e polticos, enquanto que os assim
chamados direitos sociais constituem um atentado liberdade individual e
um obstculo ao cumprimento dos deveres da cidadania, j que o fornecimento pblico de bens e servios seria uma fonte de corrupo do sentido
de responsabilidade dos indivduos (ver, por exemplo, Murray, 1984; Mead,
1986; v-se tambm a crtica de King, 1988). Outras tradies localizadas
mais esquerda no espectro poltico tambm dirigiram severas crticas aos
direitos sociais de cidadania, ou mais precisamente a suas instituies como
o Estado de Bem Estar, j que as mesmas foram utilizadas para legitimar
o sistema capitalista de explorao mediante polticas redistributivas, que
apenas servem para amortecer o impacto das desigualdades estruturais do
sistema sem questionar seus fundamentos. Deste modo, nesta perspectiva,
as polticas associadas aos direitos sociais de cidadania representam mais
uma contribuio manuteno da explorao de classes, do que uma possibilidade emancipatria para as maiorias trabalhadoras (ver, por exemplo,
os trabalhos j clssicos de Preteceille, 1974, Decaillot et al., 1977; Lojkine,
1979, entre outros; mais recentemente, Kouvlakis, 2005).
Em relao experincia da Amrica Latina, o debate sobre os direitos
sociais de cidadania ilumina uma srie de contradies que caracterizam o
desenvolvimento de nossas comunidades polticas. Por um lado, em sentido
restrito e com poucas excees, os direitos sociais na Amrica Latina no
chegaram a se consolidar no tipo de instituies que se desenvolveram na
Europa como parte do Estado de Bem Estar. Embora alguns pases tenham
desenvolvido sistemas eficientes e de carter universal para a proviso de
certos servios, como a educao bsica ou a ateno sade, na grande
maioria dos casos estes desenvolvimentos foram muito limitados em seu
alcance, com a exceo clssica da Cuba revolucionria e, em algumas reas
e durante certos perodos histricos, de pases como a Argentina, o Chile,
a Costa Rica ou o Uruguai. Por outro lado, como frisou Roberts, em alguns
aspectos, o desenvolvimento dos direitos sociais de cidadania na Amrica
Latina precedeu o desenvolvimento dos direitos civis e polticos, o que

262

constitui um processo inverso ao que ocorreu nas democracias capitalistas centrais, nas quais os direitos sociais foram os ltimos a se consolidar
(Roberts, 1995).
Quadro 2. Os Direitos Clssicos de Cidadania e o Saneamento
A discusso da relao entre os direitos de cidadania e a gua leva a uma srie de
questionamentos onde necessrio se aprofundar.
Em relao aos direitos civis de cidadania, quem tem a propriedade da gua em uma
cidade, em uma regio? Como os cidados exercem esse direito de propriedade?
Que mecanismos os cidados tm para exercer seu direito justia, em relao aos
servios de saneamento?
Em relao aos direitos polticos: quem governa a gua e os servios bsicos baseados
na gua? Como se exercem os direitos polticos de cidadania em relao gua, ao
saneamento e, em geral, gesto ambiental? Quem elege os que governam a gua
e o saneamento? Como os elegem? Pode qualquer cidado participar no governo
da gua e seus servios? Ou esse um tema reservado somente aos especialistas
tcnicos e aos polticos profissionais? Como os cidados controlam quem governa
a gua e seus servios?
Em relao aos direitos sociais: qual o status dos servios de saneamento bsico,
tanto em termos formal-legais, como em termos prticos? O acesso a estes servios
constitui um direito do cidado independente da capacidade monetria dos
indivduos e famlias? Ou tal acesso est determinado pela capacidade monetria
e, portanto, mediado por uma relao mercantil? Em outras palavras, o acesso
aos servios bsicos de saneamento um direito ou uma mercadoria? A diferena
importa?

No caso do fornecimento de servios de saneamento bsico, como


discutiremos com mais detalhes em sees posteriores, a Amrica Latina
apresenta um quadro de grande desigualdade e iniquidade, que, tambm
com poucas excees, caracterizou a histria inteira de nossos pases. Na
realidade, a desigualdade no acesso aos servios essenciais de saneamento
um indicador muito eloqente na dinmica excludente que caracteriza as
democracias predominantes em nossa regio.

263

1.1.1.4. Os Direitos Estendidos ou Ampliados

Os direitos estendidos da cidadania so o resultado de processos que


ocorreram principalmente desde a dcada de 1960. Tanto por seu carter
recente, como por sua natureza e contedo, estes direitos tambm acabam sendo altamente controversos, tendo sido sujeitados a fortes crticas.
Em primeiro lugar, podemos indicar a extenso dos direitos e deveres da
cidadania a uma srie de mbitos no contemplados anteriormente de
forma direta ou explcita, como, por exemplo, os direitos sexuais, o direito ao meio ambiente, os direitos das crianas, os direitos tnicos, ou mais
recentemente, o direito gua, que desencadeou um amplo debate (ver,
por exemplo, Esch. et al., 2006). Em geral, estes direitos e deveres foram
includos em declaraes internacionais, muitos deles foram sancionados
nas constituies dos pases e foram inclusive incorporados na legislao,
levando em conta que as evidncias sugerem que o progresso foi mais retrico que real, na maioria dos casos. Esta a base das crticas mais severas,
que, a partir de diferentes mbitos do espectro poltico, apontam a falta
de concretizao destes direitos ampliados e, principalmente, as dificuldades inerentes sua implantao prtica. Em segundo lugar, deu-se um
processo de extenso espao-temporal do sujeito da noo de cidadania.
Por um lado, alguns direitos foram atribudos a entes e seres no humanos,
os quais, segundo algumas opinies, deveriam ser aceitos como sujeitos de
direitos do cidado. Diferentes tentativas em estender os direitos de cidadania alm da espcie humana procuram converter os animais, a natureza e
at entes artificiais, como os robs, em sujeitos de direitos do cidado (ver,
por exemplo, Goodin et. al., 1997; Gray, 2001; IPSOS-MORI, 2006). Por outro
lado, em debates como o da sustentabilidade ambiental, deu-se uma convergncia dos argumentos a favor de formas trans-especficas de cidadania
com aqueles que propem a extenso trans-geracional dos direitos. De fato,
na perspectiva da sustentabilidade, implcito o reconhecimento do direito
das geraes ainda no nascidas s condies bsicas de vida, que requerem
a preservao da base natural da vida e do meio ambiente (ver, entre outros,
Steenbergen, 1994; Newby, 1996).

264

Quadro 3. Os Direitos Estendidos de Cidadania e o Saneamento


Os direitos estendidos da cidadania so de origem mais recente e altamente
controversos.
Em relao aos direitos trans-especficos de cidadania, possvel e desejvel
reconhecer direitos a entes e seres no humanos? Que significado tem reconhecer
um direito gua para os animais e as plantas? possvel e desejvel reconhecer
que a natureza tambm sujeito de tais direitos? Como os seres e entes no
humanos podem exercer tais direitos?
Em relao aos direitos trans-geracionais: possvel e desejvel reconhecer estes
direitos s geraes humanas futuras?

Em perspectiva histrica, o processo de extenso e aprofundamento


dos direitos e deveres do cidado resultante de diversas lutas emancipatrias foi transformando o significado da cidadania muito particularmente em
seu carter de relao social. Simultaneamente, necessrio evitar que os
avanos que este processo representa no plano legal-formal obstaculizem
nossa compreenso da complexidade do mesmo, j que tais avanos vm
frequentemente acompanhados pelo aprofundamento de certas formas
tradicionais de excluso e desigualdade social e pela emergncia de novas
formas (Tilly, 2003). Por outro lado, o processo de cidadanizao carece
de potencial para transformar o carter da cidadania e dar lugar a novas
formas de relao social que eventualmente superem as contradies dos
sistemas de cidadania prevalecentes, que esto fundamentados, em ltima
instncia, nos princpios da democracia liberal capitalista.
1.1.2 A Participao Social e a Esfera Pblica
A participao um componente central dos conceitos de cidadania e
de gesto democrtica. No desenvolvimento histrico da cidadania como
relao social, pode-se dizer que aquilo que nos debates contemporneos
denomina-se como a participao cidad tem sua origem nas lutas sociais
pela expanso dos direitos do cidado a setores cada vez mais amplos da
populao, e em particular pela expanso dos direitos polticos que comea
a se consolidar na Europa durante o sculo dezenove. Neste sentido, a participao cidad est estreitamente vinculada ao desenvolvimento da esfera
265

pblica, um processo que tambm esteve sujeito s particularidades histricas dos distintos territrios e que tomou dimenses diferentes em funo
da diversidade de tradies e culturas polticas. Por exemplo, enquanto a
tradio liberal da democracia representativa convencionalmente restringe
a participao nas decises da esfera pblica aos polticos profissionais e aos
especialistas, outras tradies recusam esta definio restrita e elitista e propem diversas alternativas, incluindo a participao direta dos cidados nas
decises (v-se, por exemplo, Robbins, 1995; Ferree et al., 2002). Isto ilustra
o fato de que conceitos como democracia, cidadania ou participao
so vagos e de alta generalidade, que requerem incorporar a dimenso histrico-social e o contexto, para dar maior preciso a seu significado. Este
ponto tem grande relevncia para o debate sobre a participao e o controle
social na gesto democrtica dos servios de saneamento no Brasil.
Quadro 4. Esfera Pblica e Participao Social em Tradies Polticas Rivais
Tradies
polticas

Critrios de participao social

Quem participa?

Em que tipo de processo?

Resultado

Liberal representativa

A elite poltica profissional;


os especialistas

Livre mercado de idias

Restrio (sistmica) da
participao

Liberal participativa

Possibilidade de participao
popular restrita

Empoderamento

Discursiva

Incluso popular

Deliberativo

Evitar a restrio prematura,


no consensuada

Construcionista

Incluso popular

Empoderamento
+
Reconhecimento

Evitar a restrio excludente

Fonte: Adaptado de Ferree et. al., 2002.

266

Evitar a restrio (sistmica)


da participao

Expande a comunidade
poltica

Aproximadamente desde a dcada de 1980, o conceito de participao


passou a ganhar grande importncia na Amrica Latina, incluindo os debates sobre as polticas pblicas nos setores de servios essenciais como
a ateno sade ou o acesso habitao, a educao ou o saneamento
bsico. Por um lado, a retirada das ditaduras cvico-militares e o retorno da
democracia eleitoral aos pases da regio permitiram a abertura de espaos
mais amplos para a participao efetiva da populao na vida poltica. Por
outro lado, desde a dcada de 1970, em muitos pases da regio, se registrou
uma crescente mobilizao social em torno da busca por melhorias das condies materiais de vida, especialmente nas zonas urbanas e peri-urbanas,
um processo no qual a luta pelo acesso aos servios de gua e esgotamento
sanitrio passou a ter um papel muito importante (Castro, 2006). Neste
sentido, pode-se dizer que, neste contexto de recuperao dos espaos da
democracia formal e de crescente mobilizao social pela melhoria das
condies vitais, o conceito de participao social foi tomando contedos
concretos surgidos de tais experincias. Em alguns casos, notoriamente
no Brasil, o processo chegou inclusive a promover iniciativas de polticas
pblicas fundamentadas no princpio da participao cidad efetiva e na
democracia direta, como o caso do modelo do oramento participativo
(Dutra e Benevides, 2001; Fedozzi, 2001).
No entanto, como em todo processo social e poltico, as experincias
tendem a seguir desenvolvimentos que so determinados por mltiplas
circunstncias e dinmicas, cujos resultados so imprevisveis e incontrolveis para os atores envolvidos. Neste sentido, participao se converteu
com o tempo num vocbulo de grande utilidade instrumental empregado
no somente por acadmicos nos seus estudos do processo de re-democratizao, mas tambm por movimentos sociais, organizaes no
governamentais, grupos polticos, governos, instituies financeiras internacionais e, inclusive, quando j iniciada a dcada de 1990, por empresas
privadas de saneamento. Deste modo, em muitos casos o conceito foi transmutado e ainda esvaziado de seu sentido atravs dos usos instrumentais de
que foram objeto para diferentes atores. Como mostra uma literatura crescentemente abundante, devido ao abuso, o conceito participao social
da cidadania foi assumindo diversos significados e foi, inclusive, convertido
267

num instrumento de cooptao, manipulao e desmobilizao dos atores


sociais. Em algumas opinies, a participao entendida na prtica como
obedincia antecipada por parte da populao em relao s decises tomadas por especialistas e polticos profissionais. Em outros casos, em nome da
participao, implementam-se polticas que procuram liberar o Estado de
suas responsabilidades pela prestao de servios essenciais e transferir tais
responsabilidades aos cidados, incluindo a responsabilidade do financiamento e do fornecimento de fora de trabalho voluntria para a construo
de obras de infra-estrutura bsica. No de se surpreender ento que alguns
autores definiram essas formas instrumentais de participao como a nova
tirania (Cooke e Khotari, 2001).
Neste sentido, o tema da participao social um aspecto central no
setor de saneamento bsico na Amrica Latina, onde tradicionalmente o
desenvolvimento destes servios se caracterizou por um alto nvel de desigualdade de acesso por parte da populao e pela ausncia de mecanismos
de controle democrtico efetivo sobre o funcionamento dos organismos e
empresas envolvidos. Retomaremos este assunto posteriormente para apresentar alguns exemplos destes usos e abusos do conceito de participao
social no caso dos servios de saneamento.
1.2 A Governabilidade na Gesto do Saneamento
O conceito de governabilidade de desenvolvimento relativamente
recente e, de maneira similar aos conceitos modernos de cidadania, democracia ou sociedade civil, o mesmo surge das experincias especficas das
democracias capitalistas ocidentais. O conceito tambm esta sujeito a um
amplo debate e deu espao a um grande nmero de definies, muitas
delas contraditrias entre si. Assim, como no caso dos direitos de cidadania que abordamos anteriormente, os confrontos entre diferentes tradies
intelectuais e polticas determinam que o conceito de governabilidade
assuma significados diversos e at mesmo antagnicos. Por exemplo, uma
das definies mais convencionais da governabilidade tende a apresent-la
como a articulao de trs regimes de gesto: de forma sintetizada, a gesto
pblica estatal, a gesto privada mercantil e a gesto voluntria e solidria
268

caracterstica da sociedade civil (ver, por exemplo: Piccioto, 1997). Mesmo


que esta concepo de governabilidade tenha se convertido em dominante,
a mesma tem uma grande fragilidade porque, para dar um exemplo, o significado de sociedade civil muito diferente para as diversas tradies
intelectuais e polticas. Por exemplo, para a tradio liberal individualista e,
muito particularmente em sua verso neoliberal privativista contempornea, a sociedade civil sinnimo de mercado, ou seja, uma constelao
de indivduos, cada um destes perseguindo seus prprios interesses. Quer
dizer, os campos de ao real para esta tradio so o Estado e o mercado
e a meta central para um neoliberal privativista a reduo do papel do
Estado sua mnima expresso possvel e a ampliao mxima da esfera
de influncia dos atores privados. Podemos dizer que o ideal neoliberal da
governabilidade a ao privada livre de regulao e controle, incluindo o
controle democrtico por parte dos cidados, tema que retomaremos em
breve com alguns exemplos. Dado que esta tradio intelectual e poltica
dominou, em nvel internacional, o campo das polticas pblicas, incluindo
as polticas pblicas de saneamento, desde a dcada de 1980, fica claro que
o emprego do conceito de governabilidade em relao gesto democrtica
dos servios bsicos deve ser examinado em profundidade e com ceticismo
intelectual. Por exemplo, quando atores e instituies fortemente inspirados
pela ideologia neoliberal privativista falam de governabilidade nos servios
pblicos, importante se perguntar o que estes atores e instituies entendem por governabilidade. No podemos assumir que existe um conceito de
governabilidade universalmente aceito, ainda que s vezes seja apresentado
assim na literatura de polticas pblicas oficial.
Um dos maiores problemas que se detecta no uso do conceito de governabilidade em relao gesto de servios pblicos essenciais, como os
de saneamento, a reduo do conceito ao plano tcnico-administrativo,
instrumental, e sua virtual despolitizao (Castro, 2007a). Por exemplo,
segundo alguns atores mais influentes no setor da gesto da gua em nvel
global, governabilidade refere-se ao conjunto de instrumentos tcnico-administrativos disponveis para a administrao da gua e os bens e servios
relacionados (GWP, 2003; UNESCO, 2006). Em outros casos, e em relao ao
que mencionamos anteriormente, a governabilidade tende a se identificar
269

com o conceito de parcerias tripartites entre os governos, a iniciativa privada


e a sociedade civil, este ltimo conceito sujeito a uma ampla discusso,
mas que, no contexto destes debates, costuma ser utilizado como sinnimo
de organizaes no governamentais (ONGs). Em geral, estas maneiras de
conceituar a governabilidade reduzindo-a em suas dimenses tcnico-administrativas cumprem uma funo instrumental de esvaziar o conceito de
um de seus componentes centrais: o exerccio do poder. De fato, a governabilidade tem a ver principalmente com o exerccio do poder na tomada
de decises, por exemplo, em relao distribuio dos benefcios provenientes dos investimentos que a sociedade faz no desenvolvimento dos
bens e servios bsicos e no controle democrtico da sua gesto por parte
dos cidados, mas estes aspectos ficam postergados a um segundo plano,
quando no diretamente excludos, nas conceitualizaes instrumentais da
governabilidade.
Em relao ao ponto anterior, cabe ressaltar que a relao entre
democracia e governabilidade no necessria nem mecnica, j que frequentemente o exerccio do poder, que caracteriza a governabilidade, toma
formas autoritrias e at mesmo anti-democrticas, como obviamente o
caso das ditaduras cvico-militares, mas tambm recorrentemente no contexto das democracias restringidas ou de baixa intensidade. Como citaram
Hanf e Jansen em seu trabalho sobre governabilidade ambiental na Europa,
a governabilidade tem a ver com o exerccio do poder em relao aos fins
e valores que articulam a viso da sociedade desejada, assim como sobre
os meios mediante os quais os atores de determinada sociedade procuram
alcanar estes fins e defender estes valores (Hanf e Jansen, 1998). Na prtica,
o exerccio do poder neste sentido tem a ver com o confronto entre fins
e valores alternativos, s vezes antagnicos e incompatveis, que correspondem s preferncias e interesses materiais de diferentes atores sociais.
Por esta razo, fundamental extrapolar as vises idealizadas e ideolgicas
da governabilidade que a reduzem a um conjunto de tcnicas de governo,
supostamente apolticas, e restabelecer uma compreenso da governabilidade que d centralidade aos processos polticos e ao exerccio do poder.
Como veremos mais detalhadamente na seo seguinte, este debate tem uma
importncia crucial para a gesto democrtica dos servios de saneamento.
270

Quadro 5. A Governabilidade dos Servios de Saneamento e o Poder


Em relao gesto democrtica dos servios de saneamento, a governabilidade,
entendida como exerccio do poder, implica em confrontos sociais em torno de
questes, tais como:
Quem deve ser responsvel pelo financiamento dos bens e servios bsicos? Quem
devem ser os beneficirios de tais bens e servios e em que ordem de prioridade?
Quais devem ser os critrios e mecanismos para decidir como os beneficirios
tero acesso aos mesmos?
Quais devem ser os valores e fins que orientam a gesto do saneamento? Estes
devem ser considerados um bem pblico, um direito social, ou uma mercadoria?
Que tipo de meios devem ser empregados para obter tais fins e defender tais
valores?
Como se decide quem deve tomar e implementar as decises no setor do
saneamento? Como se decide qual deve ser o papel do Estado, do setor privado e da
sociedade civil na gesto destes bens e servios? Quais mecanismos existem para
impedir, ou pelo menos limitar, o autoritarismo e as formas anti-democrticas de
gesto no setor de saneamento?

Outro aspecto importante que cabe destacar que, de forma analgica


ao tema da participao social que foi discutido previamente, a governabilidade num ramo determinado de atividade, como pode ser o setor de
saneamento, est enquadrada no processo de governabilidade no nvel
do sistema social e imbricada com os processos de governabilidade de
outros setores inter-relacionados, como, por exemplo, a governabilidade
ambiental, que inclui a governabilidade da gua, das bacias, etc., ou a governabilidade do sistema bsico de sade (ver figura 2).
Figura 2. Governabilidade inter-setorial e multi-nvel
Governabilidade do sistema social

Governabilidade
ambiental
(includa a gua)

Governabilidade
dos servios de
sade

Governabilidade
dos servios de
saneamento

271

Neste sentido, por exemplo, seria possvel que uma determinada


sociedade introduzisse mudanas no sistema de governabilidade do setor
de saneamento orientadas democratizao da gesto, por exemplo,
impulsionando uma legislao que promovesse a participao efetiva dos
usurios no controle da gesto, e, no entanto, o impacto potencial de tais
reformas se visse diminudo ou mesmo neutralizado porque a estrutura
de governabilidade em nvel sistmico altamente refratria ao processo
de democratizao e tende a se estabilizar em torno da manuteno das
relaes de poder tradicionais que podem ter um carter tecnocrtico, com
participao altamente restrita, quando no francamente autoritrio. Da
mesma forma, possvel que sejam introduzidas reformas na governabilidade do setor de saneamento orientadas a aprofundar o carter democrtico
de sua gesto, mas que simultaneamente outros setores estreitamente vinculados ao saneamento, como so a gesto das bacias ou da sade pblica,
tendam a reproduzir formas de governabilidade que obstaculizem o processo democratizador. Claramente, tambm podem ocorrer contradies
e desajustes entre os processos de governabilidade em escalas territoriais
diferentes (por exemplo, entre os nveis nacional, regional e local) ou entre
domnios territoriais de nvel similar (por exemplo, entre diferentes estados e municpios). As implicaes deste carter inter-setorial e multi-nvel
da governabilidade so efetivamente um aspecto fundamental que deve ser
incorporado anlise da gesto democrtica do saneamento, o que discutiremos novamente com referncia aos exemplos citados na seo seguinte.

2. A Gesto Democrtica dos Servios de Saneamento em


Perspectiva Histrica
A origem dos servios de saneamento em sua forma moderna, principalmente nos setores urbanos dos pases ocidentais, est estreitamente
ligada aos processos de cidadanizao e de mercantilizao. Para efeito de
sntese, podemos, em termos gerais, analisar este processo histrico em
trs etapas: 1) o privatismo, que engloba desde fins do sculo dezoito at
a segunda metade do sculo dezenove, 2) o racionalismo administrativo,

272

que se estabelece desde finais do sculo dezenove, e 3) o neo-privatismo,


que tenta se reinstalar a partir da dcada de 1980. Necessariamente, esta
diviso em etapas com fins analticos no pretende ser exaustiva, nem
tampoco significa que as etapas sejam mutuamente excludentes entre si,
o que explicaremos em seguida. No entanto, estas etapas surgem da anlise das tendncias centrais observveis no desenvolvimento dos servios
de saneamento nos pases capitalistas ocidentais, o que, certamente, no
significa que no existam variaes ou at mesmo casos que se afastem de
tais tendncias (para uma breve reviso da literatura sobre este assunto, ver
Castro, 2005; um tratamento mais ampliado do assunto pode ser consultado
em Castro, 2011).
2.1. O Saneamento Privatista
O surgimento dos primeiros sistemas de abastecimento domiciliar
de gua encanada em reas urbanas a partir de fins do sculo dezoito na
Inglaterra e na Frana, os pases pioneiros neste desenvolvimento, se d
no mbito das condies particulares que caracterizam o desenvolvimento
da democracia capitalista nestes pases. Neste contexto, o fornecimento do
servio de gua aos domiclios particulares comea pela forma de empreendimentos privados pautados pelo lucro, frequentemente financiados por
recursos pblicos. Nesta etapa inicial, entendia-se que o acesso domiciliar
a gua encanada era uma deciso individual, uma escolha, e o carter de
tal fornecimento era o de uma relao mercantil, privada, entre um fornecedor e um cliente. O caso tpico deste modelo foi a cidade de Londres,
onde at meados do sculo dezenove, o fornecimento de gua s habitaes
estava nas mos de pequenas empresas privadas que detinham monoplios
territoriais, um modelo que logo se estendeu ao resto do pas. Processos
similares ocorreram na Frana e nos Estados Unidos e o modelo se estendeu
posteriormente em nvel internacional, inclusive maioria dos pases da
Amrica Latina.
O modelo privatista de saneamento enfrentou desde o comeo numerosos obstculos. Por um lado, o fornecimento domiciliar de gua encanada

273

pautada no lucro privado requeria a expanso ampliada de uma identidade


social que at ento s tinha uma existncia limitada: o cliente privado e
adimplente de gua domiciliar. O disciplinamento social requerido para a
reproduo ampliada do cliente privado de gua como identidade social
foi percebida por historiadores como Colin Ward, quem registra em seu
trabalho tanto o carter excludente do processo, como as limitaes do
modelo. De fato, a expanso dos servios de gua privados e pautados no
lucro deu lugar criminalizao dos que, por um motivo ou outro, resistiam
ao modelo, ou simplesmente ficavam excludos do mesmo, convertendo em
ladres de gua os que ousaram utilizar a gua para satisfazer suas necessidades bsicas sem firmar primeiro um contrato com as empresas (Ward,
1997: 5). Este processo de disciplinamento inteiramente compreensvel
desde a perspectiva do modelo privatista, j que o mesmo se fundamentava
no princpio de excluso: o acesso gua domiciliar era fundamentalmente
um bem privado, disponvel somente aos que pudessem pagar por ele.
interessante, como exemplo deste princpio fundante do modelo privatista,
que um artigo do The Economist, o porta-voz histrico e por excelncia do
capitalismo liberal britnico, escrito apenas dois anos depois das epidemias
de clera que afetaram Londres em 1847-48 e no meio de um forte debate
poltico com setores pleiteando a estatizao das empresas de gua privadas,
defendia o modelo privatista dizendo que a cidade j contava com a tecnologia para dotar de gua a qualquer moradia, inclusive aquelas localizadas
nos pontos mais altos das redondezas, sempre e quando os proprietrios
estivessem dispostos a pagar o preo respectivo. Como para eliminar qualquer dvida a respeito do carter poltico-ideolgico que assumia a gesto
da gua urbana, o editor acrescentava:
a grande distino entre a Inglaterra e as naes do continente, a principal fonte de nossa superioridade, foi o grande
espao outorgado empresa privada e muito limitada esfera
de operaes do governo. Eventos recentes reforaram nossa
crena e no podemos permitir que a influncia do terror
momentneo, ocasionado por uma epidemia, suprima todas as

274

convices morais que foram tangveis experincia dos sculos (The Economist, 1850:62).

De maneira semelhante, o historiador Jean-Pierre Goubert registra o


caso de um Comit Consultivo do governo francs que, em 1819, examinava
um pedido de instalao de sistemas purificadores de gua para consumo
humano das populaes, ao qual os oficiais promulgam que, ainda que o
fornecimento de gua limpa seja certamente algo desejvel, este no um
assunto do governo e deve ser resolvido de maneira privada (Goubert, 1860:
40). Estes exemplos ilustram a viso dominante neste perodo: a noo de
que o acesso gua potvel devia ser garantido ao conjunto da populao
no fazia parte do modelo de gesto privatista prevalecente nessa fase, para
o qual o acesso a este servio, inclusive em situaes de ameaas epidmicas
como as que afetavam as cidades europias do sculo dezenove, constitua
estritamente uma relao mercantil entre atores privados. A partir do
ponto de vista da gesto democrtica, este modelo incorporava a viso liberal privatista clssica da cidadania, na qual os direitos se circunscrevem s
dimenses civil e poltica e, muito particularmente, ao direito propriedade, cujo intercmbio deveria ocorrer de acordo com as regras do mercado
e sem interferncia do Estado. Nesta viso, a identidade do cidado tende a
se confundir quase totalmente com a do proprietrio privado.
Uma das implicaes deste carter excludente do modelo privatista,
mercantilizado, dos servios de gua domsticos, foi a limitao da expanso
dos servios s reas que as empresas consideravam rentveis. Este enfoque
de servios de gua orientados aos setores urbanos que podiam oferecer
uma demanda efetiva levou ao desenvolvimento de um padro de alta
desigualdade no acesso ao servio que caracterizou a situao na Europa,
Estados Unidos e, posteriormente, tambm na Amrica Latina. Quanto a
isto, cabe acrescentar que o desenvolvimento dos sistemas de esgotamento
sanitrio foi praticamente uma tarefa exclusiva do setor pblico, j que as
empresas privadas a cargo da distribuio de gua no se interessavam pelo
problema da gua suja, entre outras razes, pela escala dos investimentos necessrios, que excediam a capacidade financeira das empresas vista a
sua escassa potencialidade que apresentavam estes servios para sua efetiva

275

comercializao. Por outro lado, durante a etapa privatista e praticamente


at a segunda metade do sculo dezenove, as empresas privadas a cargo dos
servios estavam sujeitas a poucos controles, quando no diretamente livres
de toda regulao, em termos de qualidade e regulao do servio, preos,
etc. A necessidade de regular estas empresas comea a surgir a partir de
meados do sculo dezenove, quando os problemas e limitaes do modelo
privatista se tornam cada vez mais evidentes num contexto de rpido crescimento urbano e populacional nas cidades da Europa e dos Estados Unidos,
ainda que no seja at fins do sculo dezenove que os princpios e as instituies reguladoras do setor de saneamento comeam a se estabelecer
firmemente (para uma anlise mais detalhada do desenvolvimento da regulao no setor de saneamento, ver Castro, 2008a).
Quadro 6. Aspectos do modelo privatista de gesto do saneamento
A origem dos sistemas modernos de saneamento nos pases capitalistas centrais,
especialmente na Inglaterra, Frana e Estados Unidos, desde fins do sculo dezoito,
foi orientada pela ideologia liberal privatista. Os princpios fundamentais deste
modelo de gesto eram:
o fornecimento de servios de gua nas mos de empresas privadas
monopolistas, desreguladas;
a concepo de que o acesso gua nos domiclios era uma escolha
individual, sujeita a um acordo contratual entre atores privados, sem
mediao do Estado;
a consolidao da identidade do cidado-proprietrio privado tpica da
verso liberal individualista da cidadania;
a formao de novas identidades sociais, como o cliente privado da gua e
o ladro de gua;
a concentrao dos servios nos bairros abastados das cidades mais ricas;
a incapacidade (financeira, tcnica) ou falta de interesse dos prestadores
privados em estender as redes ao conjunto da populao ou ampliar os
servios para incluir o esgotamento sanitrio.

Como conseqncia, desde fins do sculo dezenove, vem ocorrendo


um processo de crescente controle e regulao dos servios de gua prestados por empresas privadas, e uma crescente participao do Estado,
especialmente atravs de autoridade locais, na prestao direta destes
servios, incluindo o esgotamento sanitrio. Um caso notvel foi o da

276

cidade de Londres onde, depois de vrias dcadas de confrontos polticos,


um governo conservador, liderado pelo partido que representava os interesses empresariais, decide colocar as empresas de gua privada em mos
pblicas com a criao, em 1902, da Junta Metropolitana de guas. Casos
semelhantes ocorreram no resto da Inglaterra, Europa e Estados Unidos e,
posteriormente tambm nos pases da Amrica Latina (ver, entre outros
autores, Mukhopadhyay, 1975; Ogle, 1999; Melosi, 2000; Pezon, 2000; Castro
e Heller, 2006; Rezende e Heller, 2008). Um dos motores deste processo
foi o movimento sanitarista, ainda que os atores que participaram nestes
confrontos pela ampliao do acesso aos servios essenciais compusessem
uma ampla gama de alianas que incluam defensores do livre mercado
e da empresa privada. Como tendncia geral, at incios do sculo vinte,
havia se estabelecido certo consenso sobre a necessidade de concentrar a
responsabilidade pelo controle e gesto dos servios essenciais no setor
pblico, o que refletiu na progressiva retirada do modelo de gesto privatista e na consolidao de um novo modelo que, utilizando a definio de
John Dryzek, podemos denominar como o racionalismo administrativo
(Dryzek, 1997).
2.2. O Racionalismo Administrativo no Setor do Saneamento
O conceito de racionalismo administrativo, derivado dos trabalhos
de Max Weber sobre os processos de racionalizao e burocratizao, faz
referncia ao modelo de gesto que se instalaria crescentemente nos pases ocidentais, a partir de fins do sculo dezenove e, em particular, incios
do sculo vinte. O racionalismo administrativo se constituiu a partir da
articulao da crescente aplicao do conhecimento cientfico e da organizao burocrtica governamental no mbito da gesto de recursos, bens
e servios. A regulao crescente das atividades privadas que, como foi
mencionado antes em referncia aos servios privados de gua, comea
a se ampliar a partir do final do sculo dezenove, fazendo parte constitutiva do processo que crescentemente conduziu ao estabelecimento de
uma forma de gesto centrada em grande escala no controle e interveno

277

direta do Estado em praticamente todas as esferas de atividade. Este processo consolidou-se a partir do desastre do modelo de livre mercado no
perodo de entre-guerras que, por fim, resultou no colapso financeiro
mundial de 1929 (ver, entre outros autores que analisam este processo:
Polanyi, 1957; Aglietta, 1976; Hobsbawm, 1994). Como resultado, durante
a primeira metade do sculo vinte, o racionalismo administrativo retira a
idia por completo, praticamente, do privatismo como modelo dominante
de gesto dos servios pblicos essenciais no mundo ocidental e, a partir
do segundo ps-guerra, pode-se dizer que existe um consenso dominante,
at mesmo entre os defensores do livre mercado, sobre o papel fundamental do Estado no fornecimento direto de tais servios (Swyngedouw et. al.,
2002).
Um dos resultados indiscutveis do avano e consolidao do racionalismo administrativo no mbito dos servios essenciais, e do saneamento
em particular, foi a expanso e, finalmente, a universalizao do acesso
a estes servios. Na maioria dos pases industrializados, por exemplo, o
acesso aos servios urbanos de gua para consumo humano consegue
se universalizar aproximadamente na dcada de 1960. Em pases como
a Inglaterra, que foi o bero do modelo de gesto privatista, a adoo e
avano do racionalismo administrativo na gesto do saneamento em
muitos aspectos representou uma guinada de 180 graus com relao ao
passado. Na Amrica Latina, o avano do racionalismo administrativo
refletiu, por exemplo, na criao de poderosas instituies pblicas dedicadas gesto do saneamento urbano na maioria dos pases e tambm na
estatizao das empresas privadas de gua que, como seus semelhantes na
Europa e Estados Unidos, no podiam encarar as requisies de expanso
e aprimoramento dos servios no contexto de um rpido crescimento
urbano e populacional.

278

Quadro 7. Aspectos do modelo racional-administrativo na gesto do


saneamento
O modelo racional-administrativo de gesto do saneamento comeou a se
consolidar desde fins do sculo dezenove e progressivamente substituiu o modelo
liberal privatista durante a primeira metade do sculo vinte. Os princpios
fundamentais deste modelo de gesto so:
a noo de que o fornecimento dos servios de saneamento afetado por
falhas do mercado (constituem um monoplio natural e um bem pblico
a cujo acesso ningum pode ser excludo; em geral, requerem economias
de escala; geram externalidades positivas e negativas que no podem ser
adequadamente capturadas pelos mecanismos do mercado; so bens de
mrito ao nvel da sociedade, mas no podem no ser valorizados como tais
pelos consumidores individuais, etc.);
a regulao das empresas privadas de gua domiciliar em nome do interesse
pblico;
a substituio da empresa privada pela empresa pblica como ator central na
gesto da gua domiciliar; o desenvolvimento dos sistemas de esgotamento
sanitrio por parte das empresas pblicas;
a extenso do controle centralizado dos servios de saneamento a cargo
de entidades pblicas (nacionais e internacionais) dotadas de pessoal
tcnico-administrativo especificamente capacitado (conformao de hidroburocracias). A formulao de padres gerais de qualidade do servio sob o
controle destas entidades;
a expanso das redes de gua e esgotamento sanitrio para universalizar o
acesso aos servios, com financiamento pblico;
a substituio das identidades sociais geradas pelo modelo privatista (o cliente
privado da gua e o ladro de gua) pela identidade do cidado formalmente
dotado do direito ao acesso aos bens e servios bsicos considerados parte dos
padres socialmente aceitos da vida civilizada.

A partir de outro ngulo, e retomando o debate anterior, importante


analisar as contradies do modelo de gesto do racionalismo administrativo desde o ponto de vista do exerccio da cidadania. Por um lado, este
modelo fundamentado na ao decisiva do Estado para a resoluo de problemas sociais bsicos, como o acesso aos servios essenciais, constituiu
um passo fundamental na direo de uma ampliao dos benefcios derivados do investimento social no conjunto da populao. Este processo de
ampliao concreta do acesso aos servios bsicos essenciais se encontrava
estreitamente vinculado ampliao das dimenses da cidadania, que
passavam a incorporar, pelo menos no campo das tradies intelectuais
279

e polticas dominantes na Europa, a noo de direitos sociais, que sancionava o princpio de que o acesso aos bens e servios essenciais deve ser
universal, independente da capacidade monetria dos indivduos e famlias.
Nas palavras de T. H. Marshall, em sua anlise clssica dos direitos sociais
de cidadania, o reconhecimento destes direitos na Inglaterra do segundo
ps-guerra era uma resposta reivindicao do conjunto da populao que
procurava acessar o gozo do padro da vida civilizada alcanado por sua
sociedade, ou seja, a reivindicao da maioria de conseguir a admisso ao
[direito de] compartilhar o patrimnio comum da sociedade, o que, por sua
vez, significa uma reivindicao de serem aceitos como membros plenos da
comunidade, quer dizer, como cidados (Marshall, 1963: 72).
Este enfoque representava uma inverso do princpio privatista de
excluso. Na viso liberal-social da cidadania defendida por Marshall, o
acesso a servios essenciais que j faziam parte do padro de vida civilizada
alcanado pela sociedade inglesa, como acesso gua limpa ou o esgotamento sanitrio, j que no podiam continuar sendo conceituados como
uma escolha individual, um assunto que devia ser resolvido entre atores privados, uma mercadoria disponvel somente aos que podiam pagar por ela. O
acesso a estes servios devia ser garantido pelo Estado a todos os membros
da sociedade, independente de sua posio no mercado. Os direitos sociais,
nesta perspectiva, no eram somente um elemento que compunha a cidadania, mas, alm disso, constituam as condies necessrias para o exerccio
pleno dos outros direitos do cidado, sempre no contexto da democracia
capitalista. Seguramente, como j foi citado anteriormente, a noo de direitos sociais da cidadania foi fortemente criticada por diferentes mbitos do
espectro poltico. Apesar de no repetirmos aqui essa discusso, retomaremos esse tema na seo final.
Entretanto, e atrelado ao exerccio dos direitos de cidadania, uma
caracterstica medular do racionalismo administrativo foi a verticalidade
do modelo, fundada no pressuposto que o papel central nos processos de
gesto corresponde aos polticos profissionais e aos especialistas cientficos. De fato, tradicionalmente o modelo racional-administrativo deixou
pouco espao para a participao efetiva dos cidados, tanto na tomada de
decises, como no monitoramento e controle democrtico da gesto dos
280

servios. Enquanto nos pases capitalistas centrais este problema teve provavelmente menos repercusso devido grande efetividade do modelo em
alcanar a expanso e universalizao do acesso ao saneamento, a tendncia
do resto dos pases foi a de um grande conflito social e poltico em relao
gesto destes servios (Castro, 2006). Lamentavelmente, e com poucas
excees, o racionalismo administrativo na Amrica Latina no obteve o
mesmo nvel de xito em alcanar as metas de qualidade e universalizao
dos servios de saneamento. No Brasil, um exemplo eloqente dos xitos e
fracassos do modelo do racionalismo administrativo foi o Plano Nacional de
Saneamento (PLANASA), cujos avanos e limitaes foram analisados detalhadamente por Rezende e Heller (2008).
Por outro lado, as implicaes complexas do avano do modelo racional-administrativo para a gesto democrtica de bens e servios essenciais
no meio urbano foram estudadas e discutidas profundamente por diversos
autores h tempos (ver, entre outros, Preteceille, 1974; Decaillot et. al., 1977;
Lojkine, 1979; Topalov, 1979). Entre outros aspectos desta discusso, que so
dignos de serem destacados brevemente, encontram-se o carter instrumental deste avano e a consolidao do racionalismo administrativo para
a superao da crise que o sistema capitalista enfrentava, sobretudo a partir
da grande crise de 1929. Neste sentido, ainda que em debates contemporneos, algumas correntes de opinio tendem a opor Estado e mercado
como se estes tratassem de campos antagnicos, mesmo em relao ao tema
da gesto dos servios de saneamento, durante a maior parte do sculo
vinte, a necessidade de uma ao decisiva do Estado para garantir a acumulao privada de capital e a prpria reproduo do sistema era um princpio
aceito nas polticas pblicas dominantes. Inclusive a nova etapa que analisaremos na seqncia, a tentativa de reintroduzir o modelo de gesto
privatista, caracterizou-se pelo papel ativo do Estado na promoo de tal
modelo, mesmo que, no debate atual, continue se contrapondo o estatal e o
mercantil, como se fossem duas esferas naturalmente antagnicas.
Finalmente, importante destacar que o racionalismo administrativo
como modelo de gesto conciliou-se, na prtica, com formas de organizao
poltica muito diversas, que vo desde a democracia liberal representativa

281

at as ditaduras cvico-militares, que teve como exemplo precisamente a


implementao do PLANASA, no Brasil, a partir de 1968. Em relao a este
ponto, como discutimos na seo anterior, o processo da governabilidade
no se reduz meramente ao campo da gesto tcnico-administrativa, como
entendem alguns atores. Pelo contrrio, a governabilidade tem a ver, sobretudo, com o exerccio do poder na tomada de decises a respeito dos fins
que devem seguir uma sociedade, os valores e os interesses materiais que
se deseja defender, e os meios pelos quais se tentar alcanar essas metas.
Neste sentido, como tendncia geral, no contexto do racionalismo administrativo, existiu pouco espao para o exerccio dos direitos polticos da
cidadania na tomada de decises sobre tais questes, como as relacionadas
gesto dos bens e servios pblicos, o que um aspecto fundamental do
processo de governabilidade. Como diz John Dryzek em relao ao racionalismo administrativo no campo da gesto ambiental, o princpio operador
deste modelo pode se resumir na frase deixe estas questes para os especialistas (Dryzek, 1997). Quer dizer, a participao efetiva dos cidados se
viu severamente restringida no contexto do racionalismo administrativo,
inclusive no contexto dos governos democrticos, dado que um pressuposto
central deste modelo foi a outorga de exclusividade virtual na gesto aos
especialistas cientficos, aos administradores e aos polticos profissionais.
Este enfoque dominante do modelo racional-administrativo de gesto
conduz abordagem de uma srie de interrogaes em relao ao exerccio
dos direitos polticos, que constituem um componente chave do processo
de governabilidade democrtica. Por exemplo: quais so os mecanismos
para a designao dos funcionrios e especialistas a cargo da gesto dos servios de saneamento no contexto do racionalismo administrativo? Quem
os designa e com quais critrios? Como se definem as metas que a sociedade deve fixar em relao gesto dos servios essenciais? Quais valores e
interesses materiais so refletidos em tais metas? So levados em conta os
valores e os interesses materiais de quem na fixao destas metas? Como
se chega nessa definio? Quais mecanismos tm os cidados para exercer
um controle sobre os atores e instituies que esto a cargo destas decises
e de sua implementao? As respostas a estas e outras perguntas de ordem

282

semelhante, em geral, conduzem concluso de que o racionalismo administrativo, inclusive quando teve xito em seus objetivos concretos como
a universalizao do acesso aos servios essenciais, se caracterizou por
combinar-se com formas de gesto democrtica restrita, verticais, pouco
participativas, quando no com formas de gesto diretamente autoritrias
ou inclusive ditatoriais. Este fato foi utilizado precisamente com grande
xito por parte dos defensores do retorno do modelo privatista de gesto a
partir da dcada de 1980, os quais utilizaram o carter pouco participativo
do modelo racional-administrativo de gesto como uma desculpa para promover a desregulao, a liberao e a privatizao destes servios. Como
veremos na seo seguinte, este desenvolvimento recente tem conseqncias importantes para a gesto democrtica do saneamento.
2.3. O Neo-Privatismo na Gesto dos Servios de Saneamento
Esta etapa cobre o perodo mais recente da evoluo dos servios de
saneamento, particularmente a partir da dcada de 1980. marcada pela
introduo de reformas que objetivavam substituir o modelo de gesto
baseado no racionalismo administrativo por uma verso atualizada do
modelo privatista, que havia imperado no setor de saneamento at fins
do sculo dezenove. Por falta de espao, no me deterei a discutir aqui os
detalhes deste processo, que foram desenvolvidos por numerosos autores
(incluindo, por exemplo, Castro, 2005, 2007b, 2008b, 2009, 2010). O que
importante destacar aqui so as principais tendncias desta etapa, incluindo
as possveis trajetrias futuras, ressaltando as relaes e implicaes deste
modelo para a gesto democrtica do saneamento.
Atrelado ao que foi dito antes, cabe destacar que, ainda que a promoo
das polticas que procuram instalar um modelo de gesto neo-privatista no
setor do saneamento tenha tentado frequentemente justificar como uma
resposta crise interna destes servios, na prtica, a origem destas polticas
teve muito pouco ou nada a ver com os problemas prprios do saneamento.
Em geral, a aplicao de polticas neo-privatistas fez parte do assim chamado Consenso de Washington, que representou um marco ideolgico e
poltico para estas reformas em praticamente todos os campos de atividade,
283

incluindo a gesto dos servios bsicos (ver, entre outros, Leys, 2001;
Harvey, 2005). Ainda que desde o incio desta dcada o processo poltico
em nvel internacional, e notoriamente na Amrica Latina, tenha tendido
a cancelar ou, pelo menos, limitar o alcance de certos aspectos importantes do Consenso de Washington, estas reformas instalaram mecanismos e
desencadearam foras cuja dinmica inercial continua e provavelmente
continuar influenciando e at determinando as formas de governabilidade
e gesto em quase todos os setores, incluindo o dos servios de saneamento.
Retomaremos este ponto na ltima seo deste trabalho.
Neste sentido, as polticas neo-privatistas no setor de saneamento se
caracterizam fundamentalmente pela tentativa de transferir o controle,
e nos casos mais radicais, inclusive a propriedade, da gesto do saneamento para a iniciativa privada por diferentes meios. Por exemplo, o Banco
Mundial, uma das instituies que motivaram com mais fora as reformas
neo-privatistas em dcadas recentes, escalou um Grupo para a Participao
do Setor Privado em Infra-estrutura, para o qual foi encomendada a tarefa
de aumentar a participao privada em infra-estrutura dentro do contexto
dos objetivos gerais [do Banco] de apoiar a reduo da pobreza e o desenvolvimento sustentvel (Banco Mundial, 1998). O Plano de Ao do Grupo
declara que:
A participao privada oferece um enorme potencial para
melhorar a eficincia dos servios de infra-estrutura, estender
sua distribuio at os pobres e aliviar a presso sobre os pressupostos pblicos que, por muito tempo, foram a nica fonte
de financiamento. Incentivar um maior envolvimento privado
requer que os governos mudem seus papis onde j no fornecem servios de infra-estrutura de maneira direta, mas se
encarregam de fomentar a competio entre fornecedores privados, regulando naqueles casos onde a concorrncia fraca, e
apoiando o setor privado em geral (Banco Mundial, 1998, p.1).

Ou seja, a estratgia central destas reformas foi a de tirar o Estado da


funo de prestao direta dos servios, que deveriam ser transferidos a
empresas privadas, e limitar a funo de controle e regulao estatal das
284

empresas privadas ao mnimo possvel, efetivamente transformando o


papel do Estado no de suporte e fiador da gesto privada dos servios essenciais. Em outras palavras, na viso neo-privatista, trata-se de restabelecer
a noo do Estado mnimo caracterstica do liberalismo individualista, que
em sua verso contempornea determina que o Estado j no deva fazer
o papel de provedor e responsvel pelo acesso universal da populao aos
servios bsicos, como foi durante a maior parte do sculo vinte, seguindo o
modelo de gesto do racionalismo administrativo. Nas novas condies promovidas pelo neo-privatismo, os servios bsicos devem voltar a ter o status
de mercadoria, de bens privados que devem ser adquiridos no mercado, sem
mediao do Estado. Por exemplo, num documento do Banco Mundial, que
promove o modelo neo-privatista de gesto como soluo para estender
o acesso aos servios de saneamento aos pobres, os autores sugerem que
um dos obstculos mais importantes na introduo deste modelo que o
pblico se acostumou [ prestao dos servios de saneamento por empresas pblicas] e define estes servios como um servio pblico ou inclusive
como um bem social (WSP-PPIAF, 2002: 8). Em outras palavras, segundo o
documento, necessrio banir a noo de que o acesso aos servios essenciais de saneamento uma responsabilidade do Estado e um direito de todas
as pessoas e, alm disso, deve ser instaurada a noo de que as pessoas so
responsveis por comprar estes servios de maneira privada. Este princpio
central da iniciativa neo-privatista tambm est sendo proposto por alguns
setores dentro das instituies especializadas das Naes Unidas, como
mostra o Segundo Informe Mundial da gua da UNESCO, no qual so classificados os servios de gua e esgotamento sanitrio domiciliar como bens
mercantis ou privados (UNESCO, 2006: 409). importante ressaltar aqui
novamente que este assunto no deve se confundir com o clssico debate
pblico x privado na gesto do saneamento, que ocorreu em anos recentes. O ponto principal aqui que a reforma neo-privatista busca reformular
completamente o papel do Estado e o status dos servios bsicos, independente do tipo de prestador do servio, ou seja, mesmo se este for uma
empresa pblica, um assunto que retomaremos mais adiante.

285

Na prtica, como se sabe, as formas predominantes assumidas por esta


poltica no setor do saneamento foram as concesses e os contratos parciais
a empresas privadas e, mais recentemente, as assim chamadas parcerias
pblico-privadas. Mesmo que estas polticas tenham sido implementadas,
em nvel global, desde a dcada de 1980 (ainda que algumas experincias j
houvessem sido realizadas anteriormente no Chile durante poca passada),
esta implementao avanou em velocidades e em seqncias diferentes
nos diversos territrios. Por exemplo, na Inglaterra e em Gales, o governo de
Margaret Tatcher procedeu com a privatizao completa (full divestiture)
das empresas de saneamento, em 1989, um modelo que, com algumas modificaes, continua vigente ainda hoje. Por outro lado, nos Estados Unidos,
por exemplo, a maior parte da populao (em torno de 85%) continua sendo
atendida por empresas pblicas j que, em geral, no se optou pela possibilidade de transferir estes servios ao setor privado, apesar de que o governo
desse pas foi um dos principais defensores das polticas neo-privatistas no
resto do mundo. Na Amrica do Sul, o Chile e a Argentina foram os dois
pases que mais avanaram na implementao das polticas neo-privatistas.
No caso da Argentina, o governo do presidente Carlos Menem realizou uma
transferncia macia das empresas pblicas ao setor privado, o que, no caso
do saneamento, fez com que, em entre 1993 e 1999, passou-se de 0% a 70%
a populao atendida por fornecedores privados. J no Brasil, apesar dos
esforos do presidente Fernando Henrique Cardoso em aprofundar as reformas neo-privatistas, durante a dcada de 1990, a proporo da populao
atendida por empresas privadas de saneamento no passou de 10% durante
essa dcada, uma proporoque ainda menor em outros pases, como o
Mxico.
Entretanto, enquanto as experincias negativas com as reformas
neo-privatistas levaram a um nmero importante de governos deciso
de cancelar as reformas neo-privatistas e recuperar as empresas pblicas, incluindo casos na Argentina, Bolvia, China, Estados Unidos, Frana,
Tanznia e Uruguai, entre muitos outros, em outros casos, como no Brasil
e no Mxico, a acelerao e aprofundamento do processo comeou mais
tarde.

286

Quadro 8. Aspectos do modelo neo-privatista de gesto do saneamento


A re-introduo de muitos dos princpios do privatismo do sculo dezenove
mediante a reforma da gesto dos sistemas de saneamento a partir da dcada de
1980 surge como resultado da implementao em nvel internacional das polticas
neo-liberais motivadas pelo assim denominado Consenso de Washington. Na
prtica, muitas das reformas introduzidas no setor de saneamento tiveram pouco a
ver com os problemas intrnsecos do setor, e foram, seno, o resultado da dinmica
imposta pelos governos centrais e as agncias internacionais de financiamento,
com a aceitao voluntria ou obrigada das administraes nacionais. Os princpios
fundamentais deste modelo de gesto so:

o fornecimento de servios de saneamento deveria ser transferido s empresas


privadas monopolistas, com o menor grau possvel de regulao. O Estado
deve retirar-se da funo de provedor destes servios e exercer o papel de
facilitador da gesto privada;
a concepo de que o acesso aos servios de saneamento constitui um direito
social ou um bem pblico deve ser abandonada e deve-se retomar o princpio
de que estes servios so, no realidade, uma mercadoria, um bem privado
que os indivduos e famlias devem adquirir mediante um contrato com as
empresas privadas e sem mediao do Estado;
a promoo da identidade social do cliente privado da gua (e do ladro de
gua), o que constitui uma redeno do processo iniciado no comeo do
sculo dezenove durante a poca privatista, tentando deslocar a identidade do
cidado portador de direitos tpico da verso liberal da cidadania, que havia
predominado nas democracias capitalistas durante boa parte do sculo vinte;
a reduo dos direitos do cidado dimenso civil e, em particular, a um
aspecto dos direitos de propriedade privada: o direito do consumidor.

As conseqncias das reformas neo-privatistas no setor de saneamento


a partir da perspectiva da gesto democrtica destes servios so mltiplas
e, em sua maior parte, regressivas. No me detenho aqui a examinar as conseqncias dos processos concretos de expanso da participao privada,
incluindo a privatizao total ou parcial dos servios, que foram objetos
de numerosos trabalhos, alguns dos quais citei nesta seo. Seno que me
concentrarei aqui nos aspectos conceituais e nas tendncias discernveis
neste processo. Um ponto central que deve ser ressaltado, antecipado anteriormente, que os mecanismos e as foras surgidos atravs das reformas
neo-privatistas transcendem as dicotomias retricas de Estado x mercado ou pblico x privado, j que estas reformas conseguiram instalar os

287

princpios e os valores do privatismo no funcionamento do prprio Estado


e das instituies pblicas, inclusive as empresas pblicas de saneamento.
Um exemplo recente procedente de Uganda permite ilustrar este ponto:
Ainda no faz um ano desde que a gua limpatratada comeou a chegar ao centro de sade Tiriri, em Katine, no nordeste de Uganda, e o servio
foi cortado j faz dois meses porque o centro no tem dinheiro para pagar
a conta de gua. A Corporao Nacional de Saneamento (NWSC) desconectou o fornecimento h dois meses, dado que as autoridades de sade no
pagaram a conta de mais de 600.000 chelines ugandenses (uns 560 reais).
As autoridades dizem que no tm dinheiro para pagar a dvida. A deciso
despertou a preocupao entre os pacientes e os trabalhadores do hospital de que a falta de gua limpa poderia gerar a proliferao de infeco.
A sala mais afetada a sala da maternidade. [...] O ano passado, o governo
de Uganda construiu 7 km de extenso da rede de gua que abastece o distrito vizinho de Kaberamaido at Katine, beneficiando particularmente
o centro de sade [...] Mas o governo no planejou com detalhes a forma
que os servios de sade deveriam pagar suas contas de servios e muitas
autoridades em Uganda esto tendo dificuldades para pagar a gua e a eletricidade. Alm disso, como a assistncia mdica gratuita nas instalaes
do governo, o centro de sade no tem fontes alternativas de financiamento.
A desconexo agora significa que o centro de sade deve depender da gua
de chuva, poos de qualidade questionvel e gua insalubre procedente de
pntanos (Malinga, 2009)
Uganda um dos principais exemplos na frica da implementao das
reformas neo-privatistas no setor de saneamento, em particular a reforma
do setor pblico mediante a introduo das polticas de recuperao total
de custos (eliminao completa de subsdios) como ante-sala para a posterior privatizao dos servios bsicos, um caso que o Banco Mundial e
outros atores que promovem as reformas neo-privatistas apresentam
com um exemplo do xito de tais polticas (ver, por exemplo, Jones et al.,
2008). Este no um exemplo isolado, mas um caso recente que ilustra a
continuidade de uma poltica cujos resultados regressivos j foram convincentemente demonstrados em muitos pases. O principal ponto que desejo

288

ilustrar com este exemplo a extino da noo de direito universal a um


servio essencial para a vida digna, como a gua potvel, e sua substituio
pelo princpio de excluso: a gua somente para quem pode pagar por ela,
uma regra que se aplica inclusive s prprias instituies pblicas responsveis por servios essenciais para a vida, como o cuidado com a sade.
Neste sentido, por um lado, e em relao aos direitos de cidadania, as
polticas neo-privatistas constituem um ataque viso social liberal de cidadania que havia predominado desde meados do sculo vinte. Se aceito
o nosso argumento inicial de que inclusive os direitos sociais de cidadania so apenas um reconhecimento formal das desigualdades estruturais
da democracia capitalista, que so s um paliativo frgil para confrontar
o impacto real de tais desigualdades, e que, na prtica, em muitos pases,
muito notavelmente na Amrica Latina, a institucionalizao de tais direitos
foi fragmentria e inconsistente, com poucas excees, ento sua abolio
e substituio pelos princpios do privativismo do sculo dezenove constituem um retrocesso injustificvel. Pegando emprestadas as palavras de Eric
Hobsbawn, a revogao dos direitos sociais e o retorno ao princpio privatista de excluso constituem outro passo no processo de barbarizao,
que expresso na inverso das regras e padres de conduta moral que
haviam sido incorporadas nas instituies dos Estados dedicadas ao progresso racional da humanidade (Hobsbawm, 1997: 253-254).
No entanto, mesmo se limitarmos os direitos do cidado s dimenses
civil e poltica, como o caso da verso liberal individualista da democracia
capitalista, ainda possvel realizar uma crtica s polticas neo-privatistas
no setor do saneamento, j que a aplicao lgica dos princpios de cidadania
civil e poltica podem ter consequncias de alcance potencialmente radical. Por exemplo, consideremos brevemente as conseqncias das reformas
neo-privatistas na gesto democrtica dos servios de saneamento:

o modelo e implementao destas reformas, com poucas excees,


foram realizados contra a vontade da maior parte das cidades.
Na maioria dos casos, reformas como a privatizao dos servios
de saneamento foram implementadas por decreto ou sem debate
pblico, at mesmo sem debate legislativo. Este foi o caso, por
289

exemplo, na Inglaterra, quando Margaret Tatcher privatizou os


servios de saneamento em 1989, ainda que a opinio pblica, em
sua maioria, se opusesse a esta poltica. Este foi tambm o caso em
praticamente todos os pases da Amrica Latina;
nos poucos casos onde se chamou consulta pblica, atravs de
plebiscitos ou outras formas de participao aberta da populao,
como ocorreu, por exemplo, na provncia de Chaco, Argentina, em
1994, ou no Uruguai em 2004, a populao maciamente rejeitou
a implementao das reformas privatistas (Roze, 2003; Santos e
Villarreal, 2005);
em geral, a implementao destas reformas, particularmente as
diversas verses da privatizao, se realizou sem o provimento de
mecanismos de controle e regulao mnimos do cidado. O estabelecimento de controle e regulao foi historicamente o resultado
das demandas populacionais por causa de problemas com a qualidade dos servios ou por abuso dos Estados. Mas, ainda nesses
casos, a cidadania teve pouca capacidade de monitorar a gesto
destes servios bsicos, inclusive em pases com ampla tradio de
instituies de regulao e controle, como a Inglaterra (ver, por
exemplo, o crtico relatrio de Yarrow e outros sobre as falhas da
regulao dos servios de saneamento na Inglaterra: Yarrow et al.,
2008; para o caso da Amrica Latina, v-se, por exemplo, Solanes,
2002).

Concluses: os desafios que enfrenta a democratizao


substantiva da gesto do saneamento
Com foi dito no comeo deste trabalho, ao falar de gesto democrtica
dos servios de saneamento, nos referimos ao processo de democratizao
substantiva, no meramente s verses da democracia formal, retrica. Esta
abordagem me levou a analisar em certo detalhe alguns elementos fundamentais do processo de democratizao assim entendido, em particular a
relao entre o desenvolvimento dos servios de saneamento e o processo
de cidadanizao, assim como os modelos sucessivos de governabilidade do
290

setor de saneamento. Para concluir, desejo insistir em alguns dos desafios


mais importantes que podem ser identificados em relao s possibilidades de aprofundar o processo de democratizao na gesto destes servios
bsicos.
Um aspecto importante do processo de democratizao substantiva
da gesto de saneamento tem a ver com a produo do conhecimento.
Historicamente, a produo do conhecimento sobre a gua, o meio ambiente
e os servios essenciais foi fundamentalmente uma tarefa reservada s
disciplinas tecno-cientficas. Crescentemente reconhecido, pelo menos
retoricamente, que os complexos problemas apresentados pela gesto dos
bens e recursos naturais, incluindo a gesto de servios como os de saneamento, num contexto de profundas transformaes scio-ecolgicas, so de
carter multidimensional e requerem a adoo de enfoques inter e trans-disciplinares, que permitam aproximar-se com maior preciso e efetividade da
compreenso de tal complexidade. Entretanto, existem obstculos significativos para o desenvolvimento de enfoques que transcendam os limites
mono-disciplinares e, mais alm, de enfoques que outorguem um papel aos
atores no acadmicos na produo e utilizao do conhecimento.
Por um lado, apesar do reconhecimento retrico da necessidade de
maior interdisciplinaridade, a institucionalizao da produo de conhecimentos segue, em grande escala, o modelo centrado em torno de disciplinas
especializadas em aspectos especficos. Apesar dos esforos importantes
realizados neste campo, o avano na busca de nveis de coordenao interdisciplinar cada vez mais elevados foi lento e fragmentrio. No caso dos
servios de infra-estrutura bsica como o saneamento, houve importantes avanos, especialmente com a crescente participao de estudiosos das
cincias sociais e campos afins falando amplamente para incluir a economia, as cincias de administrao, o direito e os estudos histricos, levando
em conta que persistem abismos importantes, especialmente entre os
campos das disciplinas tcno-cientficas e as demais: em muitos sentidos,
continua predominando a noo de que a gesto dos servios como o saneamento uma questo fundamentalmente tcnica. Como conseqncia,
as contribuies a este tema advindas das cincias sociais, tendem tambm, frequentemente, a concentrar-se nos aspectos mais tcnicos, como a
291

formulao e implementao de polticas pblicas, as reformas legais e institucionais ou modelos e aplicaes de sistemas de administrao e gesto
de empresas. O problema da democratizao da gesto dos servios, que
um problema fundamentalmente poltico, costuma ficar marginalizado
como objeto de conhecimento legtimo neste campo. Este um s exemplo,
ainda que muito importante, da necessidade de promover maiores oportunidades de articulao entre as diversas disciplinas envolvidas com o setor
de saneamento.
Por outro lado, existe um crescente reconhecimento de que a produo
e utilizao do conhecimento no se restringem ao mbito acadmico e
profissional, e sim que existe uma gama mais ampla de atores sociais que
participam do processo, independente de que este seja ou no reconhecido
formalmente. As noes de trans-disciplinaridade e de cincia ps-normal
tentam capturar este aspecto do processo de produo do conhecimento,
o que apresenta grande relevncia para a democratizao da gesto do
saneamento. Este ponto est estreitamente conectado ao processo de cidadanizao em relao, neste caso, gesto dos servios bsicos. De fato,
como j foi discutido em sees anteriores, a consolidao das formas de gesto destes servios nos pases ocidentais, especialmente nas reas urbanas,
foi possvel no mbito da adoo dos princpios do racionalismo administrativo, que outorgaram primazia aos especialistas tcno-cientficos e aos
polticos profissionais em tal gesto. Sem dvida, o xito obtido no avano
da universalizao destes servios nas democracias capitalistas centrais
at meados do sculo vinte foi, em grande parte, devido capacidade do
modelo de gesto do racionalismo administrativo fundado num poderoso
compromisso entre o conhecimento cientfico aplicado na gesto destes
servios e percia administrativa de um setor pblico profissionalizado.
Entretanto, como foi tambm dito anteriormente, um dos aspectos mais
frgeis do racionalismo administrativo, como modelo de gesto do saneamento foi o escasso espao outorgado participao social democrtica, ao
exerccio dos direitos do cidado de acesso ao conhecimento sobre como
estes servios de interesse pblico so governados e geridos e, sobretudo,
ao controle social democrtico da gesto. Lamentavelmente, as reformas
neo-privatistas implementadas desde a dcada de 1980, em geral, tenderam
292

a reproduzir e at piorar estas condies, tornando ainda mais difcil o


acesso informao sobre a gesto destes servios e o controle social democrtico. Por exemplo, algum pode perguntar, a ttulo de ilustrao, quando
o Segundo Informe Mundial da gua da UNESCO, citado anteriormente, nos
disse que os servios de gua e esgotamento sanitrio domiciliar so mercadorias, bens privados, ou quando o Banco Mundial, em seus documentos de
promoo das reformas neo-privatistas argumenta que a populao incorretamente cr que estes servios so um bem pblico ou, at mesmo, um bem
social, j que os mesmo so efetivamente uma mercadoria na viso destas
instituies, como chegaram a estas concluses? Que tipo de processo de
desenvolvimento do conhecimento aconteceu? Quem pode se autodesignar
o direito de decidir em nome de todos que estes servios so uma mercadoria, um bem privado, e no mais um servio pblico ou direito social? Com
quem discutiram estas questes? Qual foi o processo de elaborao conceitual que os leva a defender essas afirmaes? Os interesses de quem esto
defendendo? Certamente, como esclarecemos anteriormente, estas perguntas no tm a ver com o debate pblico x privado ou Estado x mercado,
j que as reformas neo-privatistas tambm esto transformando o contexto
e as formas de operao dos organismos pblicos, incluindo as empresas
pblicas de saneamento. As respostas a essas e outras perguntas so bem
conhecidas, j que uma longa lista de estudos recentes abertamente disponveis, muitos dos quais foram citados neste captulo, demonstram que, com
poucas excees, a populao encontra-se em uma situao de desamparo,
incapacitada de exercer seu direito de cidado no controle democrtico efetivo do processo poltico, incluindo a gesto de servios essenciais para a
vida, como os de saneamento. Este tambm um dos desafios cruciais que a
democratizao da gesto destes servios enfrenta.
Finalmente, e em relao a este ltimo ponto, muito importante
reafirmar o fato de que o processo de democratizao ocorre na escala do
sistema social, no possvel pensar no setor do saneamento como um
compartimento estanque, mas o mesmo se encontra envolvido numa grande
complexidade sistmica de ordem crescente, em particular em relao s
rpidas transformaes scio-ecolgicas que esto ocorrendo aceleradamente. Como j foi antecipado anteriormente, no contexto histrico recente
293

e, particularmente nos pases da Amrica Latina, a defesa das, em grande


quantidade, tmidas conquistas da democracia social liberal, como so os
direitos sociais da cidadania, que formalmente tentam estabelecer o reconhecimento do direito das maiorias a compartilhar os benefcios dos padres
de vida social alcanados por uma determinada comunidade poltica, parece
se converter numa empresa radical, muito difcil de levar a cabo e sob permanente ameaa devido ao avano generalizado das formas neo-privatistas
da democracia. Alm disso, obter xito em defender essas tmidas conquistas, como o direito a uns poucos litros de gua limpa por pessoa e a sistemas
de esgotamento sanitrio que permitam o gozo de condies de vida minimamente dignas, independente da capacidade econmica das pessoas, se
trataria de um passo a mais na longa caminhada em busca da democratizao substantiva da sociedade. Isto no desmerece a validade da empresa
que busca democratizar a gesto do saneamento, mas nos alerta para o fato
de que a mesma forma parte de um processo de grande complexidade histrica que devemos tentar compreender cada vez mais com o objetivo de
tentar transform-lo na direo desejada.

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304

Captulo 9

Participacin y control social en los servicios


de agua y saneamiento1

Participacin y gestin de los asuntos pblicos


El concepto de participacin ha pasado a formar parte del vocabulario
estndar de la gestin de servicios pblicos en general y de los servicios
de saneamiento bsico en particular. Las muchas razones que explican esta
creciente popularidad del concepto ocupan un amplio rango de posibilidades que van desde la genuina presin ejercida por los actores sociales que
procuran mejorar sus condiciones de vida y exigen mayor transparencia y
rendicin de cuentas por parte de las autoridades y los prestadores de servicios hasta el oportunismo manipulador de quienes ven en la participacin
social un mecanismo ideal de cooptacin y de disciplinamiento social. Por
otra parte, la participacin social es un proceso constitutivo de los conceptos centrales de la tradicin democrtica occidental moderna, tales como
ciudadana, esfera pblica, y sociedad civil, para mencionar slo algunos de los ms importantes dada la brevedad de este captulo. Sin embargo,
tanto el contenido y extensin del concepto as como tambin su significado en la prctica presentan una gran variacin e inclusive, en el extremo,
pueden ser completamente incompatibles entre s.
Una de las contradicciones fundamentales que determinan esas variaciones es la que existe en relacin al concepto de libertad que, a su vez,
determina la conceptualizacin de los distintos derechos asociados con
el proceso democrtico y muy particularmente con los derechos de la
1 Una versin previa fue publicada en Lo Heller (Ed.), Agua y Saneamiento: en la Bsqueda de
Nuevos Paradigmas para las Amricas, (ISBN: 978-92-75-11669-2), Washington, D.C.: Organizacin
Panamericana de la Salud, pp. 137-155.

305

ciudadana. Mientras que la tradicin poltica del liberalismo individualista


pone nfasis en el carcter negativo de la libertad, entendiendo a sta como
la ausencia de lmites o barreras a la bsqueda de la satisfaccin de deseos
y metas individuales, en las tradiciones asociadas con la democracia radical
el nfasis se enfoca ms bien en el carcter positivo de la libertad. Para estas
tradiciones tiene que ver con las condiciones estructurales que garantizan
que todos los individuos puedan desarrollar sus potencialidades lo cual, por
definicin, requiere la existencia de reglas y lmites que impidan que los
individuos y grupos de poder monopolicen el control de dichas condiciones.
Entre ambas posiciones existe toda una gama de posibilidades que permiten dar cuenta de las distintas variaciones que pueden identificarse en la
prctica y que ejercen una influencia determinante en el desarrollo de las
instituciones, incluyendo aquellas involucradas en la gestin de los servicios esenciales. En particular, las distintas concepciones de la libertad en un
sistema democrtico que surgen de dichas tradiciones polticas conducen a
interpretaciones divergentes, muchas veces incompatibles, del significado
de la participacin social en su carcter de derecho ciudadano.
En conexin con lo anterior, la nocin de participacin como un derecho ciudadano est estrechamente vinculada con el desarrollo de la esfera
pblica, que a su vez asume formas diversas en distintos territorios y
momentos histricos (Ferree, Gamson et al. 2002). Mientras que en las tradiciones polticas predominantes, fundadas en los principios de la democracia
liberal representativa, se tiende a restringir la participacin en la gestin de
los asuntos pblicos a los polticos profesionales y a los expertos, las tradiciones que alientan la profundizacin y ampliacin del proceso democrtico
proponen una ruptura del monopolio elitista de la gestin y la incorporacin de sectores cada vez ms amplios de la poblacin en el proceso. Estas
profundas contradicciones entre la concepcin elitista, restringida de
la participacin social, y las concepciones que ven en la ampliacin de la
participacin social uno de los instrumentos claves del proceso de profundizacin de la democracia substantiva han ejercido y continan ejerciendo
una influencia determinante en la gestin de los asuntos pblicos en general, incluyendo los servicios pblicos esenciales.

306

En este sentido, la evidencia histrica sugiere que la gestin de los


servicios pblicos en general,2 con pocas excepciones que han tendido a
confirmar la regla, se ha caracterizado por sus formas tecnocrticas, jerrquicas, fundadas en la nocin de que dichas actividades son un monopolio
de los expertos tecno-cientficos y de los polticos profesionales, no del ciudadano comn. Parafraseando a John Dryzek, en los enfoques tradicionales
de gestin de estos servicios el lema ha sido djelo a los expertos (Dryzek
1997). Este modelo jerrquico, no participativo, muy frecuentemente
paternalista, normalmente opaco al escrutinio de los ciudadanos, de sus
representantes, de los usuarios directos y de la poblacin en general, acompa el gran xito de la sociedad contempornea, al menos la de los pases
capitalistas centrales, que condujo a la universalizacin de dichos servicios
y, consecuentemente, a la expansin de los beneficios concomitantes con
dicho proceso, desde la drstica reduccin de la morbi-mortalidad hasta la
mejora sustantiva de la calidad de vida. Es conveniente aclarar que nos referimos aqu a las tendencias dominantes, ya que existen diversos ejemplos
histricos de gestin de los servicios bsicos que han asumido formas ms
democrticas y han estado sujetas en distintos grados a formas de control
democrtico, como es el caso por ejemplo de los servicios bsicos de saneamiento en los pases de la Europa nrdica donde existe una fuerte tradicin
de democracia local (Pietil, Gunnarsdttir, et al., 2009). Del mismo modo,
debe recordarse que los logros mencionados son relativamente recientes
incluso en los pases ms avanzados, en los cuales la universalizacin de los
servicios pblicos esenciales tuvo lugar generalmente a partir del fin de la
Segunda Guerra Mundial y, en muchos casos, a partir de la dcada de 1960,
mientras que en la gran mayora de los pases capitalistas perifricos la promesa de la universalizacin nunca logr materializarse.
Desde luego, una pregunta incmoda que nos surge a partir de este
panorama histrico es por qu, si la tendencia histrica dominante sugiere
2 Esta caracterstica aplica muy particularmente a los servicios pblicos principalmente en reas
urbanas, aunque frecuentemente tambin puede extenderse al caso de las reas rurales, y muy
especficamente a partir de la creciente intervencin directa del estado en la provisin de estos
servicios esenciales que se dio a partir de fines del Siglo XIX.

307

que el logro de los grandes avances en la universalizacin de servicios


pblicos bsicos tuvo lugar en el marco de formas de gestin de carcter
elitista-no participativo, paternalista, y muy frecuentemente autoritario,
por qu, repetimos, insistir en la necesidad de una gestin participativa,
de la profundizacin de formas democrtico-participativas de gestin de
estos servicios. Esta es una cuestin que no podemos resolver en este breve
artculo y que en realidad tiene que ver con un problema ms amplio: la
democratizacin mediante la profundizacin de la participacin social en
la gestin de los servicios pblicos es parte del proceso de democratizacin de la sociedad en su conjunto, en sus distintos niveles y esferas de
actividad y responsabilidad. En ltima instancia, la decisin de apoyar la
profundizacin del proceso de democratizacin de la sociedad, incluyendo
la democratizacin de la gestin de servicios pblicos bsicos, es una preferencia normativa, fundada en la defensa del principio de la igualdad y la
equidad.
En este sentido, las formas dominantes de gestin tecnocrtica y
jerrquica que excluyen, o, en el mejor de los casos, limitan severamente
las posibilidades de participacin en el monitoreamiento y control social
democrtico por parte de los ciudadanos, han sido histricamente criticadas
y confrontadas desde diversos espacios, particularmente, por parte de los
actores que luchan por la profundizacin del proceso de democratizacin.
En Amrica Latina, en las ltimas dos dcadas, esta confrontacin entre las
concepciones elitistas y democratizantes de la participacin social ha sido
frecuentemente exacerbada por el impulso de las reformas neoliberales del
sistema poltico que han preconizado la privatizacin de la gestin de los
asuntos pblicos en nombre de una mayor participacin de la sociedad. A
travs de estas reformas la gestin de estos servicios, que histricamente
haba tendido a ser un monopolio de la accin estatal, ha sido frecuentemente convertida en un monopolio de las empresas privadas garantizado
por el estado y, por lo general, blindado contra el escrutinio democrtico
por parte de los ciudadanos y lo usuarios. No es de extraar entonces que
las reformas recientemente implementadas en la gestin de los servicios
pblicos esenciales hayan provocado en muchos pases de la regin una

308

multiplicacin de los conflictos sociales en torno a la democratizacin de


dicha gestin, a veces, mediante el reavivamiento de conflictos pre-existentes pero muchas veces, tambin, mediante la emergencia de nuevas
confrontaciones.

Tendencias en la gestin participativa del saneamiento


en Amrica Latina y el Caribe
En funcin de la discusin previa sobre las formas que asume la participacin de la poblacin en distintos contextos, particularmente, en
diferentes marcos socio-econmicos, culturales y poltico-institucionales,
esta seccin examina algunos ejemplos provenientes de la investigacin
reciente sobre la gestin de los servicios bsicos de saneamiento en Amrica
Latina. Podemos identificar ciertas tendencias en las formas de participacin, las cuales no son mutuamente excluyentes sino que ms bien estn
frecuentemente asociadas entre s:
1. formas de gestin tecnocrticas que excluyen la participacin de
la poblacin tanto en su carcter ciudadano como tambin en su
carcter de usuario-cliente-consumidor de los servicios pblicos;
2. formas de gestin tecnocrtica que permiten (o inducen) espacios
de participacin altamente restringidos que tienden a circunscribir
la misma, por ejemplo, a las actividades de auto-ayuda o al ejercicio
de derechos de consumidor;
3. la participacin social desde abajo, promovida por organizaciones sociales de distinto tipo (trabajadores, usuarios, comunidades,
ONGs ambientales, etc.);
Cabe aclarar que estas tendencias no son puras, en el sentido de que en
el terreno se pueden identificar distintas combinaciones de estas formas de
gestin que, a su vez, se van transformando en el tiempo, lo cual es el resultado de la dinmica de los procesos socio-econmicos, polticos y culturales.
Por ejemplo, las formas de gestin tecnocrticas que inducen formas restringidas y controladas de participacin suelen iniciar procesos con resultados
309

no esperados, que pueden producir el desarrollo de formas emergentes de


participacin genuinamente autnomas. En contraste, muchas veces, los
procesos de participacin que surgen como experiencias autnomas en el
seno de la sociedad terminan siendo cooptados y eventualmente desmovilizados y/o neutralizados. A continuacin consideramos algunos ejemplos
surgidos de la investigacin reciente en distintos pases de Amrica Latina,
que nos permiten ilustrar estas tendencias predominantes.

La gestin tecnocrtica no participativa


Como se vio en la seccin previa, el modelo tecnocrtico no participativo ha sido la forma dominante de gestin en los servicios pblicos
esenciales. Durante el perodo de expansin y consolidacin de estos servicios que tuvo lugar durante la mayor parte del Siglo XX la gestin de los
mismos fue, fundamentalmente, una actividad monopolizada o, cuando
menos, controlada por el Estado en sus distintos niveles. Este fue claramente
el caso del desarrollo de los servicios de agua y saneamiento en la mayora
de los pases de Amrica Latina (ver por ejemplo: Castro 2006; Castro and
Heller 2006; Rezende and Heller 2008, para los casos de Argentina, Brasil y
Mxico, entre otros). En el caso de Brasil, por ejemplo, ha sido notorio el rol
del Plano Nacional de Saneamento (PLANASA) que introdujo la dictadura
militar iniciada en 1964, cuyos rasgos principales continan demarcando en
buena medida el funcionamiento de estos servicios en el pas (Heller 2009).
De esta forma aunque, como discutimos en una seccin posterior en aos
recientes Brasil, ha visto el desarrollo de mecanismos altamente participativos en ciertos aspectos de la gestin de servicios esenciales, el modelo
tecnocrtico no participativo sigue teniendo fuerte presencia. Valga como
ejemplo el caso de los Comits de Cuencas creados a fines de la dcada de
1990 que formalmente estn compuestos principalmente por los distintos
usuarios del agua en cada cuenca, pero en los cuales los usuarios domsticos no tienen participacin como tales ya que son representados por las
empresas prestadoras del servicio, que para la ley constituyen el usuario
con derecho a participar en los comits. De esta forma millones de usuarios
domsticos de las reas metropolitanas del pas son representados en los
310

comits por las respectivas empresas de agua y cloacas, sin que los usuarios,
como tales, tengan participacin en el monitoreo de la gestin.3 Situaciones
similares pueden identificarse en la mayora de los pases de la regin (ver,
por ejemplo, Castro, Kloster et al. 2004a; Castro, Kloster et al. 2004b para el
caso de Mxico).
En diversas formas, la introduccin de polticas agresivas de privatizacin de los servicios esenciales a partir de la dcada de 1990, muchas veces,
justificadas como una forma de promover una mayor participacin y monitoreo del funcionamiento de los servicios por parte de la sociedad, ha tendido
a consolidar o inclusive profundizar el carcter no participativo, frecuentemente, autoritario de esta forma de gestin tecnocrtica.4 En este sentido,
puede tomarse como ejemplo la experiencia de Argentina en la dcada de
1990, cuando el pas se convirti en uno de los campos experimentales ms
importantes a nivel internacional para la implementacin de las polticas
de liberalizacin, desregulacin5 y privatizacin de los servicios pblicos,
incluyendo los servicios de saneamiento bsico. Argentina llev a cabo una
transferencia masiva de la gestin de sus servicios de saneamiento bsico

3 Por ejemplo, en entrevistas realizadas por el autor con representantes de varios comits de
cuenca en Pernambuco durante 2009 se pudo confirmar que los usuarios domsticos no tienen
representacin directa en los comits y son representados por la Companhia Pernambucana de
Saneamento (COMPESA). Por su parte, al menos hasta el momento de realizarse las entrevistas, la
COMPESA no contaba con organismos internos de participacin para sus usuarios domsticos. Del
intercambio de informacin con investigadores en distintas regiones del pas se pudo confirmar
que el caso de Pernambuco no es una excepcin y en general los usuarios domsticos de servicios
de saneamiento en Brasil no cuentan con mecanismos de participacin en el monitoreamiento de
la gestin.
4 Los crticos de la gestin y la regulacin centralizadas y verticalistas (no participativas) adoptaron
el concepto militar de comando y control para describir el carcter centralizador y monopolizador de la toma de decisiones en estas formas de gestin. Sin embargo, esa crtica frecuentemente
ha sido convenientemente utilizada no para promover mayor participacin y control ciudadano
sino ms bien para transferir el rol de comando y control de monopolios de poder pblico a
monopolios privados. Ver por ejemplo: Castro (2010); Malloy (2010).
5 Mientras que en los pases ms desarrollados las polticas neoliberales incluyeron un proceso de
re-regulacin que en algunos casos, como en Inglaterra y Gales, condujeron a una expansin de
las instancias y mecanismos regulatorios (Hogwood, 1998); Bakker, 2004); Swyngedouw, 2005), la
tendencia general en los pases del Sur Global fue la del desmantelamiento y neutralizacin de
las instituciones regulatorias y fiscalizadoras, cuya operacin frecuentemente se subordin a los
intereses de los operadores (Azpiazu and Schorr, 2004; Castro, 2007, 2008; Solanes, 2002).

311

al sector privado entre 1993 y 1999 al punto que para esta ltima fecha,
aproximadamente, el 70 por ciento de la poblacin lleg a estar atendida
por empresas privadas. En su mayor parte, el proceso consisti en otorgar
concesiones a largo plazo (25-30 aos) a consorcios multinacionales, en la
mayora de los casos evitando el debate pblico con los ciudadanos o con
sus representantes, ya que casi todas las concesiones se realizaron mediante
Decretos Presidenciales de Necesidad y Urgencia, como por ejemplo ocurri
en el caso de la concesin de los servicios en el rea Metropolitana de la
Ciudad de Buenos Aires a la empresa Aguas Argentinas en 1993. En este caso,
no slo la concesin se otorg sin participacin de los usuarios, ni de los
ciudadanos o sus representantes polticos sino que, adems, la capacidad
de ejercer control democrtico sobre la gestin de la empresa privatizada
qued severamente limitada dado que el nico derecho otorgado a los usuarios fue el de presentar quejas mediante procedimientos administrativos y
legales pero sin posibilidad de ejercer ningn tipo de control democrtico
de la gestin. An ms, la posibilidad de que el organismo regulador ETOSS
(Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios) pudiera ejercer efectivamente su funcin de contralor de la gestin privada qued neutralizada
porque ETOSS careca de acceso independiente a los datos necesarios para
auditar a la empresa, ya que esa informacin haba pasado a ser propiedad
privada del concesionario (Azpiazu, Catenazzi et al. 2003). Eventualmente,
el creciente descontento de la poblacin llev a la reforma del sistema y ms
tarde a la cancelacin del contrato de concesin en el ao 2006.
A pesar de ser un caso conspicuo por sus caractersticas particulares,
de ninguna manera Argentina constituye un caso aislado, sino que ms
bien el modelo de gestin tecnocrtico no participativo sigue teniendo
una influencia substancial en la mayora de los pases de Amrica Latina,
incluyendo aquellos que han experimentado avances notables en el proceso
de democratizacin de la gestin en pocas recientes (Castro 2005; Castro
2005). Sin embargo, en la mayora de los casos lo que puede registrarse es
una flexibilizacin de las formas rgidas, estrictamente autoritarias o no
participativas, en donde la gestin tecnocrtica permite grados limitados de
participacin, altamente controlados y frecuentemente inducidos desde

312

el poder. Este tipo de gestin con participacin restringida es probablemente el ms recurrente.

La gestin tecnocrtica con participacin restringida


Por diversas circunstancias el modelo tecnocrtico, a veces, introduce
elementos de participacin restringida o inducida y dirigida desde el poder.
En algunos casos, el proceso asume formas paternalistas, clientelares, relativamente benignas en las que la participacin inducida cumple una
funcin de inclusin poltica de la poblacin, mientras que en otros casos se
trata de formas ms directas de manipulacin y control. Frecuentemente,
tambin, la apertura de canales restringidos de participacin es meramente
una concesin, muchas veces provisional, resultante de la presin social
por una mayor democratizacin de la gestin. Por ejemplo, en relacin a
este ltimo comentario, en el caso de Buenos Aires el creciente descontento
de los usuarios, especialmente hacia fines de la dcada de 1990, oblig a la
ampliacin de los mecanismos de participacin en la gestin de los servicios. Sin embargo, estos mecanismos se limitaron al involucramiento de los
usuarios como proveedores de insumos y de mano de obra para la expansin
de las redes a los barrios pobres, un programa desarrollado por la empresa
privada y un grupo de ONGs locales e internacionales (Azpiazu, Catenazzi
et al. 2003; Almansi and Urquiza 2005). Si bien esta ampliacin de la participacin ciudadana represent un cierto avance respecto a la situacin
anterior en los temas cruciales de control y seguimiento democrtico del
funcionamiento de los servicios los usuarios y ciudadanos continuaron
excluidos. La investigacin sugiere que este tipo de participacin restringida, dirigida desde arriba, es probablemente el ms recurrente en el caso
de los servicios esenciales.
Por ejemplo, a comienzos de la dcada de 1990 el gobierno de Mxico
introdujo una serie de reformas importantes en el sector del agua en general, y de los servicios de agua y saneamiento, en particular. En el lenguaje
empleado por las autoridades de la poca dichas reformas estaban orientadas a reemplazar las prcticas clientelares que caracterizaron a la gestin
del agua y sus servicios durante dcadas por una nueva cultura del agua
313

que deba estar fundada en el involucramiento de la ciudadana, la responsabilidad de los usuarios, y la creciente transferencia de la gestin de los
servicios pblicos de agua y saneamiento al sector privado. En realidad,
las autoridades mexicanas haban comenzado a enfatizar la necesidad de
una mayor participacin de los usuarios en la gestin del agua en general
al menos desde comienzos de la dcada de 1980, cuando el Plan Nacional
Hidrulico de 1981 propuso la promocin de una participacin ms amplia
de los usuarios en la resolucin de los problemas comunes (SARH 1981). Ya
en la dcada de 1990, el gobierno intent institucionalizar ciertos aspectos
de la participacin de los usuarios, por ejemplo, creando una Coordinacin
de Participacin dentro de la Comisin Nacional del Agua (CNA), una
Subcoordinacin de Participacin Social en el Instituto Mexicano de
Tecnologa del Agua (IMTA) e incluso un Movimiento Ciudadano del Agua
a nivel nacional. Sin embargo, este intento de formalizar e instituir desde
arriba la participacin de los usuarios en la gestin del agua no condujo a
una mayor participacin efectiva ni tampoco al desarrollo de la nueva cultura del agua que se buscaba promover. A pesar de que sucesivos gobiernos
han continuado con la implementacin de reformas institucionales similares, la nocin de participacin prevaleciente en dichas reformas tiende a
reducir el proceso a su dimensin tcnica y administrativa, en desmedro de
los aspectos socio-polticos de la participacin, y a entender la participacin
como acatamiento, obediencia por parte de los usuarios a las decisiones
tomadas por las autoridades y los expertos (Torregrosa, Saavedra et al. 2003;
Castro, Kloster et al. 2004; Castro 2006). En este modelo, la participacin no
incluye, por ejemplo, el debate pblico, ciudadano, sobre los principios que
deben guiar la gestin de los servicios pblicos esenciales o las modalidades
de dicha gestin (pblica, privada, comunitaria, etc.), entre otros temas cruciales que no se abren a la consulta pblica ni al control democrtico. Ms
an, el gobierno decide quin puede participar en los organismos creados,
lo cual restringe severamente las posibilidades de participacin autnoma
de los usuarios y ciudadanos (Jimnez Cisneros and Torregrosa 2009). Con
demasiada frecuencia, la participacin que este modelo promueve se
limita al aumento de las responsabilidades por parte de los usuarios, muy
particularmente, en lo referente a aceptar incrementos de tarifas (la
314

voluntad de pago) pero tambin en relacin a inversiones directas por


parte de los usuarios conectadas, por ejemplo, con la expansin de las redes
de servicios, ya sea en forma pecuniaria o mediante la provisin de materiales y trabajo voluntario.
En el caso de Bolivia,6 en 1994 se aprob una nueva Ley de Participacin
Popular para promover el involucramiento de la ciudadana en los asuntos
de gobierno local. Tambin una serie de reformas introducidas durante el
perodo 1993-1997, a partir de la creacin de un nuevo marco regulatorio
para las empresas de servicios pblicos, incorporaron algunos mecanismos
de participacin ciudadana. Por ejemplo, el nuevo marco regulatorio contemplaba la posibilidad de convocar audiencias pblicas para consultar a los
usuarios sobre temas especficos. Sin embargo, en general, en este modelo
la participacin se vea restringida a la provisin de canales administrativos para la presentacin formal de quejas y apelaciones por parte de los
usuarios con respecto a falencias y otros problemas con la prestacin de
los servicios, mientras que la funcin del organismo regulador se vio afectada desde el comienzo por una severa crisis de legitimidad. Por ejemplo,
en la Ciudad de Cochabamba donde los servicios de agua y saneamiento
fueron entregados en concesin a un consorcio privado en 1999, el ente
regulador convoc a una audiencia pblica en diciembre de ese ao para
consultar a los usuarios sobre un incremento de precios a punto de ser aplicado por la empresa privada, pero solamente 14 personas respondieron a
la convocatoria. La investigacin realizada sobre este caso demostr que
una gran mayora de la poblacin perciba al regulador como un defensor
de los intereses de la empresa privada ms bien que de los de la poblacin,
una percepcin que se acentu cuando el propio gobierno municipal fue
excluido de las negociaciones relacionadas con dicho incremento de las
tarifas lo cual, efectivamente, cerr el nico canal que restaba a la ciudadana para ejercer algn tipo de contralor sobre el proceso. Como es bien
sabido, el proceso de privatizacin de los servicios de agua y saneamiento
en Cochabamba tuvo un final violento con la as denominada Guerra del
6 Para esta descripcin del caso de Bolivia nos hemos basado en el trabajo de Crespo Flores, Laurie,
et al. (2004).

315

Agua, una movilizacin popular que condujo a la cancelacin del contrato


con el consorcio privado en marzo del ao 2000. Volvemos a este caso en la
prxima seccin.
La tensa interrelacin entre las formas tecnocrtico-no participativa y
tecnocrtica con participacin restringida se puso de manifiesto con notoria
claridad en las confrontaciones polticas libradas en Brasil en relacin al proyecto de una nueva Ley Nacional de Saneamiento Ambiental propuesta por
el gobierno del Presidente Lula a partir del ao 2003. Dicho proyecto de ley,
concebido en el contexto de una amplia movilizacin popular que buscaba
una mayor democratizacin en la gestin de los servicios pblicos, contena importantes elementos de democracia directa dando un amplio rol a las
organizaciones sociales y a los movimientos ciudadanos tanto a nivel local y
estatal como nacional. Estas iniciativas, lideradas por movimientos de base
como el Frente Nacional de Saneamento Ambiental (FNSA) y la Associao Nacional
dos Servios Municipais de Saneamento (ASSEMAE) y asumidas por los cuadros
sociales y sindicales que haban logrado acceder al poder poltico y actuaban
desde la Secretara Nacional de Saneamiento Ambiental del Ministerio de
las Ciudades, enfrentaron una poderosa oposicin articulada por la oposicin poltica y por los lobbies empresariales (pblicos y privados) con fuertes
intereses en el sector de los servicios de agua y saneamiento. Eventualmente,
los mecanismos de democracia directa fueron severamente restringidos o
directamente excluidos de la Lei Nacional de Saneamento Bsico que finalmente
se logr aprobar en 2007, un recordatorio tanto de la influencia persistente
del modelo tecnocrtico que excluye, o en el mejor de los casos severamente
restringe, la participacin, as como tambin del carcter fundamentalmente
poltico de los modelos de gestin de los servicios pblicos esenciales.

La participacin social desde abajo


Ahora bien, en dcadas recientes se ha producido una amplia movilizacin social dirigida a profundizar la democratizacin de la gestin de
y el acceso a los servicios pblicos esenciales, notablemente los de agua y
saneamiento y recoleccin y reciclaje de residuos, en la mayora de los pases de Amrica Latina (Grosse, Thimmel et al. 2004; Medina 2005; Grosse,
316

Santos et al. 2006; Bell, Conant et al. 2009; Castro 2009; Red Latinoamericana
de Recicladores 2010). Esta movilizacin ha tomado diversas formas desde
denuncias y demostraciones pacficas hasta confrontaciones violentas,
muchas veces, resultantes en prdidas humanas y materiales. Muy frecuentemente, tambin la poblacin ha decidido tomar responsabilidad por
el desarrollo de los servicios ante la inaccin del estado mediante formas
diversas de autoorganizacin que van desde la formacin de empresas
comunitarias hasta cooperativas de servicios. En ciertos casos, estos movimientos de base han tenido una gran capacidad de accin y de articulacin
poltica, lo cual les ha permitido acceder a instancias importantes de poder
y consolidar su capacidad de intervencin directa en la gestin de estos servicios lo cual ha sido el caso, entre otros ejemplos, en Argentina, Bolivia,
Brasil, Ecuador, Nicaragua, Uruguay y Venezuela.7 Por razones de espacio
no podemos cubrir estos ejemplos en su totalidad ni tampoco con la profundidad requerida para un anlisis riguroso pero, al menos, presentamos aqu
una breve referencia dada su importancia y tambin por sus implicaciones
para el estudio de la desmovilizacin y la cooptacin de la participacin
social, tema de la siguiente seccin. En efecto, los casos que describimos
abajo representan al mismo tiempo formas muy exitosas de participacin
social desde la base as como tambin, en algunos casos, de su posterior
desmovilizacin y cooptacin en el marco de procesos en los cuales los
movimientos sociales participantes formaron parte de la base de apoyo que
condujo a la toma del poder poltico.

7 Los casos de Bolivia y Ecuador resaltan dado el rol central de los movimientos populares, particularmente indgenas y campesinos pero tambin urbanos, en los procesos polticos que llevaron
al poder a los presidentes Juan Evo Morales Ayma en 2006 y Rafael Correa en 2007, respectivamente. En el caso de Bolivia, el movimiento social conectado con las guerras del agua pas a
formar parte del equipo de gobierno del Presidente Morales, notoriamente mediante la creacin
del Ministerio del Agua encabezado por Abel Mamani, lder del movimiento popular de la ciudad
de El Alto. En el caso de Ecuador, cabe notar la creacin a nivel nacional de una Secretara de
Pueblos, Movimientos Sociales y Participacin Ciudadana, que desde 2010 es encabezada por la
ministra Alexandra Ocles Padilla, dirigente de los derechos civiles de las poblaciones indgenas
y afro-descendientes del pas. En el marco de dichos procesos polticos recientes, ambos pases
tomaron la delantera a nivel internacional en declarar que el agua es un bien comn, y que el
acceso al agua constituye un derecho humano, declaraciones que pasaron a formar parte de las
respectivas constituciones nacionales.

317

Bolivia. El caso de la Guerra del Agua en Bolivia, primero en


Cochabamba en 1999-2000 y, posteriormente, en La Paz-El Alto en
2005-2006 se convirti en un emblema global de la lucha popular contra la privatizacin de los servicios pblicos esenciales. En
particular, el caso de Cochabamba tuvo amplias repercusiones a
nivel nacional, donde el gabinete entero del gobierno renunci
en marzo del ao 2000 como consecuencia de la confrontacin, e
internacional, donde se convirti en un smbolo de la participacin
popular que busca profundizar la democratizacin de la gestin
de los servicios pblicos esenciales (ver entre otros: Assies 2003;
Crespo Flores, Laurie et al. 2004; Laurie and Crespo 2007; Spronk
and Webber 2007; Prez Barriga 2010). En este caso, muchas de
las organizaciones sociales que lideraron la movilizacin contra
la privatizacin constituyeron un componente fundamental de la
base social que llev al Presidente Evo Morales al poder en 2006
y que posteriormente pasaron a tener un rol significativo en el
intento de reorganizacin de las empresas pblicas.
Argentina. En el caso de Argentina, cabe mencionar en primer
lugar la sucesin de luchas ciudadanas contra la privatizacin
de los servicios de agua y saneamiento y la defensa de carcter
pblico de los mismos en la provincia de Tucumn, en la dcada
de 1990. El gobierno provincial otorg una concesin para la prestacin de estos servicios a un consorcio multinacional en 1995, en
un proceso que se vio afectado desde el comienzo por denuncias
de corrupcin, falta de transparencia, y ausencia de debate o consulta pblicos, lo cual atiz una fuerte resistencia. Un aumento del
105 % en las tarifas e impuestos de estos servicios, agravado por
serios problemas en calidad del agua distribuida, desencaden una
masiva protesta ciudadana que incluy entre sus participantes a
autoridades municipales, legisladores provinciales, trabajadores
despedidos por la empresa pblica privatizada, y representantes
del empresariado local. Alrededor del 86 por ciento de los usuarios

318

particip en una campaa de desobediencia civil mediante el


no pago de la factura del servicio y demostraciones pblicas
de protesta que incluy una Sesin Popular de la Legislatura
para denunciar el carcter corrupto del proceso de privatizacin.
Finalmente el contrato fue cancelado en 1997 (Crenzel 2004; Luna
and Cecconi 2004: 234).
Otro caso notable fue el de la provincia del Chaco. En 1994 el Gobierno
Provincial convoc a una Consulta Popular sobre la posibilidad de viabilizar en el Chaco la poltica de privatizaciones impulsada desde el Gobierno
Nacional por el Presidente Carlos Menem. Este llamado a consulta tuvo un
carcter inusual ya que en el resto del pas los procesos de privatizacin se
venan realizando mediante decretos presidenciales especiales y en ausencia de debate pblico, pero en el Chaco la Consulta era un requisito de la
Constitucin Provincial. Lo que torna interesante este caso es que a) los partidos polticos ms importantes apoyaban la privatizacin de los servicios y
b) el resultado de la Consulta Popular tena carcter vinculante y deba ser
incorporado a la Constitucin Provincial. El resultado de la Consulta tom
por sorpresa al establishment poltico provincial, que no anticip la posibilidad de un voto negativo a la propuesta. Sin embargo, una mayora de los
votantes rechaz la enmienda a la Constitucin Provincial y de esa manera
qued decretado el rechazo a la privatizacin y la decisin de mantener
los servicios esenciales en el mbito pblico. Lamentablemente, la eleccin
soberana de los ciudadanos del Chaco fue severamente penalizada por el
gobierno central, el cual excluy a la provincia del programa de inversiones para infraestructura de servicios pblicos, un programa parcialmente
financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y que exiga la
privatizacin de las empresas pblicas como condicin para recibir el financiamiento (Roze 2002).
Otro ejemplos importantes de participacin social en la forma de
movilizacin popular son los casos de Buenos Aires, donde la poblacin fue
progresivamente pasando de una cierta apata a comienzos de la dcada de
1990 a formas muy activas de presin sobre las autoridades y las empresas
privatizadas, que finalmente condujo a la cancelacin de los contratos de
319

privatizacin vigentes (Azpiazu, Catenazzi et al. 2003; Amorebieta 2005).


Del mismo modo, en las provincias de Santa Fe y Crdoba organizaciones
sociales de distinto tipo, incluyendo grupos ambientalistas, trabajadores y
movimientos de vecinos, con el apoyo de acadmicos y representantes polticos locales, llevaron a cabo campaas muy efectivas. En el caso de Santa
Fe, la movilizacin popular, ayudada por el ascenso al poder de una alianza
de partidos de centroizquierda, contribuy a la decisin de cancelar los contratos de privatizacin de los servicios de agua y saneamiento en el ao 2006
y a la implementacin de formas de control ciudadano de la gestin de los
servicios (Rovere 2010). En Crdoba, al momento de escribir este trabajo los
grupos sociales de base continan una lucha de larga data por la cancelacin
del contrato de privatizacin, la recuperacin de las empresas pblicas, y la
bsqueda de soluciones a los problemas de falta de acceso y mala calidad de
los servicios mediante la autoorganizacin popular (Spedale 2009; Berger
2010). Tambin, aparte del caso de los servicios de agua y saneamiento, existen ejemplos significativos de formas exitosas de autoorganizacin popular
en otros servicios bsicos, notablemente en la recoleccin y reciclado de
residuos (ver, por ejemplo: Paiva 2004; Anglico and Maldovan 2008; Los
Caminantes 2010).
Brasil. Quizs el ejemplo de participacin social desde abajo
ms conocido y celebrado internacionalmente, conectada con la
construccin de formas de democracia participativa y directa,
es el de Brasil. Al igual que en Bolivia, los movimientos de base
que participaron activamente en la lucha contra la privatizacin
de los servicios y por la universalizacin del acceso fueron actores importantes del proceso poltico que llev al Presidente Luiz
Incio Lula da Silva al poder en el ao 2002 y pasaron a ocupar
posiciones en las instituciones de gobierno responsables por estos
servicios. Entre otras iniciativas de base popular introducidas en
el marco de este proceso cabe destacar particularmente la bien
conocida experiencia del presupuesto participativo, iniciada en la
ciudad de Porto Alegre y luego replicada con xito en muchas otras
ciudades y regiones, que constituye un caso paradigmtico de las
320

polticas participativas (Dutra and Benevides 2001; Fedozzi 2001).


De igual manera, pueden destacarse las experiencias participativas promovidas por organismos como los Consejos y Conferencias
de las Ciudades para la discusin y establecimiento de prioridades de polticas pblicas a nivel de los servicios urbanos. Incluso
instituciones internacionales como el Banco Mundial han reconocido su capacidad movilizadora y efectividad en la generacin
de legitimidad para la implementacin de polticas pblicas,
como por ejemplo en relacin a las iniciativas para universalizar
el acceso a los servicios esenciales con mecanismos de control
social democrtico de la gestin (ver, por ejemplo: World Bank
2003: 42). En el caso de los servicios de agua y saneamiento Brasil
cuenta con numerosas experiencias exitosas de gestin pblica,
principalmente, a nivel local, con amplia participacin ciudadana
(Maltz 2005; Miranda Neto 2005; Costa, Heller et al. 2006). De igual
manera, los movimientos de catadores de lixo, o agentes ambientais como los denominan quienes buscan dignificar el rol de estos
actores, constituyen otro ejemplo notable de las interaccin entre
formas de autoorganizacin social y procesos polticos de carcter
progresista e inclusivo (Pimenta Velloso 2005; MNCR 2010).
Por falta de espacio haremos aqu slo una breve referencia a otros
procesos cuya relevancia para nuestro tema no puede resaltarse con justicia
en este texto pero que permiten completar nuestra ejemplificacin de las
formas emergentes de autonomas participativas en la gestin de servicios
pblicos esenciales en Amrica Latina. Slo consideraremos aqu los casos
de Nicaragua y Venezuela.8

8 Entre otros muchos ejemplos, ver: para Colombia, Vlez Galeano, Budds, et al. (2010), para
Ecuador, CEDA, (2009), para Per Cabel Noblecilla, Ortiz Snchez, et al. (2004), Cordero (2005),
para Uruguay, Santos y Villarreal (2005).

321

Nicaragua. La experiencia reciente de Nicaragua9 aade algunas


lecciones importantes. Por una parte, desde la dcada de 1990, en
consonancia con el impulso a nivel regional de polticas de descentralizacin de la gestin del agua y sus servicios, el gobierno
nicaragense procedi a delegar la gestin de servicios de saneamiento a los gobiernos locales en algunas regiones. En algunos
casos, el proceso responda a la movilizacin de la poblacin que
luchaba por un mayor control sobre la gestin para mejorar los
niveles de acceso y calidad de los servicios. El gobierno tambin ha
estimulado algunos mecanismos formales de participacin como
son los Cabildos abiertos, las Asociaciones de Consumidores y los
Comits de Desarrollo Municipal.
Sin embargo, investigaciones recientes sugieren que las formas de participacin ms efectivas tienen que ver principalmente con dos procesos: a)
la gestin de los servicios bsicos en reas no servidas por el estado, principalmente, en zonas rurales y en las periferias urbanas y, b) en la lucha contra
la privatizacin de las empresas pblicas. En parte, estas formas participativas se inscriben en una tradicin de organizacin popular en torno a los
servicios bsicos de saneamiento en Nicaragua que puede rastrearse hasta la
dcadas de 1960 y 1970, con la creacin de comits de agua que buscaban
resolver el problema de los asentamientos urbanos perifricos. Estas experiencias populares atravesaron diversos procesos de cambio como resultado
de las transformaciones polticas experimentadas por el pas desde entonces. En relacin al primer punto, en las zonas rurales y de la periferia urbana
se han creado Comits de Agua Potable y Saneamiento (CAPS), compuestos
por miembros elegidos por las comunidades locales y que tienen a su cargo
la cobranza y el mantenimiento de los servicios. Se estima que existen unos
6000 CAPS en todo el pas que dan servicio a casi un cuarto de la poblacin y
que en muchos casos han logrado desarrollar mecanismos de participacin

9 Para el caso de Nicaragua me he basado principalmente en: Kreimann Zambrana (2009); Barrios
Jackman y Wheelock Daz (2005).

322

y control democrtico efectivos. Los miembros de los CAPS son elegidos en


Asambleas Comunitarias, mecanismo que, a su vez, convoca a la poblacin
a discutir las tarifas de los servicios, las prioridades de inversin y las formas de regulacin de usos del agua incluyendo las sanciones a aplicarse a
los infractores. Ahora bien, la relativa autonoma de operacin de los CAPS
con respecto al gobierno y a otros actores es el objeto de tensiones con las
instancias gubernamentales, en parte, porque la autoorganizacin a nivel
local frecuentemente entra en colisin con los procesos dirigidos desde el
poder central, inclusive en el marco de la nueva administracin sandinista
que lleg al poder en el ao 2006.
En relacin al segundo aspecto, el proceso de participacin desde abajo,
al igual que en muchos otros pases de la regin, recibi un fuerte impulso a
partir del rechazo popular a las polticas de privatizacin del gobierno, particularmente a partir del ao 2001. Un momento clave en este desarrollo fue
la creacin en el ao 2003 de una Alianza por la No Privatizacin y Acceso
al Agua, que se vino a sumar a las acciones de la Red de Accin Conjunta de
Iglesias y de ONGs que representan los derechos de los consumidores. Estos
son movimientos de gran heterogeneidad en trminos del origen social e
identidades polticas de los actores, pero que han encontrado una base de
entendimiento en la defensa del agua como bien comn y de los servicios
bsicos de saneamiento como un bien pblico y un derecho humano.
Venezuela.10 Como en la mayora de los pases de la regin, las experiencias participativas en torno a la gestin de los servicios bsicos
en Venezuela pueden rastrearse hasta por lo menos la dcada de
1960. En tiempos recientes, una de las experiencias fundantes del
proceso de movilizacin social en torno a estos servicios se dio en
la dcada de 1990 en la zona perifrica de Caracas donde se inici
el desarrollo de un proceso de democracia directa a nivel de las
parroquias locales en el cual la gestin de los servicios de saneamiento ocup un papel central. Este proceso dio lugar a la creacin
10 Esta seccin sobre Venezuela se basa en Arconada Rodrguez (1996, 2005, 2006); Lacabana y
Cariola (2005); Ramrez (2006); Arreaza (2008); Lpez Maya (2008); Matos (2008).

323

de Mesas Tcnicas del Agua (MTAs) y Gobiernos Parroquiales, instancias de participacin local efectiva que comenzaron en dos
municipios de la metrpolis, Antmano y El Valle y que, posteriormente, se convertiran en un referente de la poltica nacional a
partir de la llegada al poder del Presidente Hugo Chvez Fras en
1999. En efecto, a partir de las experiencias en estos dos municipios se introdujo en el debate pblico que condujo eventualmente
a la elaboracin de la nueva Constitucin venezolana la propuesta
de crear a nivel nacional MTAs y Consejos Comunitarios de Agua
(a los que se sumara luego las Organizaciones Comunitarias
Autogestionarias, a partir del ao 2004) con el objeto de promover
la participacin efectiva de la poblacin en los asuntos de inters
local inmediato, como son el estado de las cuencas y los servicios
pblicos esenciales. Entre otros mecanismos concretos, el funcionamiento de las MTAs involucra a la poblacin conjuntamente
con los funcionarios y tcnicos del gobierno local y de la empresa
pblica a cargo de los servicios en el desarrollo de un censo
de la situacin local, incluyendo la elaboracin de planos o croquis que representan grficamente las redes de infraestructura
y otros componentes del espacio en el que habitan las comunidades. Frecuentemente, la elaboracin de estos planos condujo a
la incorporacin de situaciones desconocidas o ignoradas por las
autoridades, incluyendo elementos de la infraestructura como
redes, equipos, vlvulas y otros componentes de los servicios de
saneamiento cuya existencia era desconocida por las autoridades
y las empresas a cargo de los mismos. Otra funcin de las MTAs
es la de elaborar diagnsticos de situacin y proyectos de intervencin para solucionar los problemas identificados, monitorear
el cumplimiento de las obras y la calidad de los servicios, as como
tambin cogestionar el financiamiento recibido para la realizacin
de obras, incluyendo la regularizacin del pago de las tarifas por
parte de las comunidades. Por su parte, las MTAs, como instancias
locales de participacin en una determinada regin administrativa
o geogrfica, se renen peridicamente en el marco de Consejos
324

Comunitarios de Agua, que constituyen una instancia de nivel


superior que permite coordinar las acciones de las MTAs en sus
distintos territorios. Se estima que existen actualmente unas 2700
MTAs en todo el pas.

Obstculos y posibilidades para la democratizacin


substantiva de la gestin del saneamiento
Los ejemplos considerados en la seccin previa no solamente ilustran
algunas de las tendencias ms importantes en las formas de gestin de los
servicios pblicos esenciales sino que tambin contribuyen a identificar
algunos de los obstculos y oportunidades que se presentan en funcin del
proceso de democratizacin de dicha gestin. Las luchas sociales orientadas a la ampliacin del espacio democrtico que se registran en toda la
regin han abierto oportunidades de transformacin, permitiendo logros
importantes en una serie de dimensiones que van desde la introduccin de
experiencias de democracia directa en distintos niveles de la gestin de los
servicios pblicos hasta la consolidacin de formas autnomas de la misma
, particularmente, en zonas rurales y perifricas. Existen numerosos ejemplos de experiencias exitosas que representan un enorme potencial para
la expansin de formas de participacin social conducentes a la profundizacin del proceso de democratizacin de la gestin. Sin embargo, no
existen panaceas y los procesos participativos desde abajo, incluso cuando
se trata de formas genuinamente emergentes a partir de la base social, estn
expuestos a todo tipo de distorsiones y amenazas, desde la corrupcin y
degradacin interna del proceso de democratizacin, cuando los sectores
sociales acceden a posiciones de poder poltico, hasta la cooptacin y manipulacin de los movimientos sociales por parte del Estado, los organismos
de cooperacin y de financiamiento internacionales e incluso las grandes
corporaciones privadas que actan en el sector (Cooke and Kothari 2001).
Frecuentemente tambin, desde el estado se han promovido formas de
participacin social que encubren una poltica de abandono de la responsabilidad estatal por garantizar el acceso universal a los servicios esenciales,

325

muchas veces transfiriendo a la poblacin generalmente a los sectores desatendidos, que suelen ser obviamente los ms pobres y marginalizados- la
carga de financiar los costos de provisin de la infraestructura de servicios.
Ahora bien, en una perspectiva ms general, el predominio de las
formas de la democracia representativa, basada en el principio de que la
gestin de los asuntos pblicos es una materia para polticos profesionales y expertos sigue constituyendo uno de los obstculos centrales para la
profundizacin del proceso democratizador. Estas formas de la democracia
representativa continan ocupando un lugar dominante en Amrica Latina
y El Caribe, incluyendo a los pases que en la ltima dcada han experimentado la llegada al poder poltico de gobiernos impulsados por la movilizacin
de amplios sectores sociales. Este situacin se ve agravada por las tendencias regresivas de la propia democracia representativa, que han tendido a
exacerbar an ms las condiciones de exclusin ciudadana que de por s
caracterizaban a las sociedades de la regin. La tradicin de lucha social
que caracteriza a las sociedades de Amrica y El Caribe en relacin con la
dignificacin de las condiciones de vida y la profundizacin de la democracia substantiva, no meramente formal o retrica, permite explicar algunas
de las transformaciones progresivas experimentadas por la democracia
representativa en la regin, particularmente la apertura a formas de participacin social limitadas, vigiladas, circunscritas a esferas especficas de
actividad, a territorios bien definidos y en el marco de temporalidades bien
demarcadas. En el caso de los servicios pblicos esenciales, los gobiernos
frecuentemente han respondido a las presiones resultantes de las luchas
sociales, por ejemplo, las luchas por la ampliacin del acceso a los servicios
de saneamiento bsico, con la promocin de formas de participacin que,
normalmente, se limitan a la autoayuda y a la corresponsabilidad en la organizacin de ciertos aspectos como la inversin en materiales y mano de obra
para la extensin de redes o la regularizacin de los sistemas de cobranza
de las tarifas. Sin embargo, con pocas excepciones, cuestiones substantivas
como son las decisiones en relacin a los principios y valores que deben
orientar a la gestin de dichos servicios son consistentemente excluidas del
debate pblico y cerradas a la participacin de las mayoras.

326

Este tipo de participacin limitada, restringida, vigilada y circunscrita


a temas especficos pero que excluye del debate pblico los componentes
polticamente substantivos es promocionada tambin por las agencias de
cooperacin y por los organismos financieros internacionales, para los cuales la participacin en los servicios pblicos se ha convertido incluso en
un requisito para el otorgamiento de financiamiento para infraestructura
de servicios. Lamentablemente, con demasiada frecuencia la nocin de
participacin que se maneja en estas esferas podra traducirse mejor como
obediencia esperada por parte de la poblacin usuaria a las decisiones
tomadas por los polticos profesionales y los expertos, y, de ninguna forma,
como participacin ciudadana substantiva en las decisiones fundamentales
y sobre todo en el control democrtico de la gestin. En dcadas recientes
esta situacin se ha puesto de manifiesto muy particularmente en relacin
a las decisiones relacionadas con la mercantilizacin de los servicios esenciales, es decir, con el abandono de la nocin de que los servicios esenciales
constituyen un bien pblico y un derecho ciudadano y su transformacin
en bienes privados, mercantiles. Si bien las formas ms extremas de dicho
proceso se han dado mediante la introduccin de diversas formas de participacin privada en el gobierno y gestin de estos servicios, el proceso de
mercantilizacin se viene dando con independencia del carcter pblico-estatal o privado de las empresas que prestan el servicio. Esto es as porque
las empresas pblicas se ven cada vez ms presionadas a adoptar criterios
mercantiles de operacin, en los que los objetivos sociales de los servicios
pblicos esenciales quedan crecientemente subordinados a la lgica de la
produccin de un excedente a partir de la cobranza de las tarifas, tal como
si se tratara de empresas privadas orientadas a la acumulacin de ganancias. En gran medida, este es el resultado de un proceso que ha erosionado
la tica del espacio pblico que mal o bien se haba instalado desde fines
del Siglo XIX en el sector de la provisin de servicios esenciales para la vida
digna, como los servicios de saneamiento bsico.
Esta erosin de la tica de lo pblico, sobre la que se sustentaba la nocin
de que el acceso a servicios esenciales para la vida deba ser independiente
de la capacidad de pago de los individuos y las familias, y su reemplazo por

327

una tica mercantilista constituye uno de los obstculos ms importantes


que confronta la democratizacin substantiva de la gestin del saneamiento
en la regin. La defensa y recuperacin de dicha tica y su ampliacin y profundizacin mediante la consolidacin de la nocin de que el acceso a los
servicios esenciales para la vida es un bien comn cuya gestin debe estar
excluida de la lgica mercantil orientada a la acumulacin de la ganancia
privada constituye uno de los desafos fundamentales que confronta nuestra civilizacin.

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Captulo 10

Los bienes comunes y la ciudadana:


contradicciones de una relacin en desarrollo1

General
Dos tendencias que se sustentan sobre bases enteramente
heterogneas lucharn entre s.
El viejo orden econmico preguntaba, cmo puedo darle trabajo y sustento al mayor nmero de hombres con esta porcin
de tierra? El capitalismo pregunta: cmo puedo producir el
mayor nmero posible de cosechas para el mercado usando al
menor nmero posible de hombres? [] El capitalismo extrae
frutos de la tierra, de las minas, las fundiciones e industrias de
mquinas. Los miles de aos del pasado luchan contra la invasin del espritu del capitalismo.
Max Weber, Ensayos de Sociologa
Desde el punto de vista de una formacin socio-econmica ms
elevada, la propiedad privada de ciertos individuos en la tierra
ser igual de absurdo que la propiedad privada de un hombre
dentro de otro. Incluso toda una sociedad, un pas, o todas las
sociedades en su conjunto que existen simultneamente no
son dueos de la tierra.
Karl Marx, Capital, Vol. 3.

Este artculo busca contribuir al debate continuo de los bienes comunes explorando el potencial emancipador de las luchas contemporneas por
su defensa y recuperacin en conexin con el desarrollo de una ciudadana
1 Uma verso prvia foi publicada em: S. Helfrich (Ed.), Genes, Bytes y Emisiones: Bienes Comunes
y Ciudadana, Cidade do Mxico: Edies da Fundao Henrich Bll, 2008, pp. 68-80.

338

sustantiva, y no meramente formal. En favor de la claridad, organic el anlisis en tres propuestas centrales:
Propuesta 1: los principios de la ciudadana, conforme se han
desarrollado en las democracias capitalistas, tienden a contradecir los principios relacionados con la existencia y sobrevivencia y
persistencia de los bienes comunes.
Propuesta 2: a corto y mediano plazo el ejercicio sustantivo, y, no
meramente formal de las formas existentes de ciudadana, podra
contribuir a la defensa y la recuperacin de los bienes comunes.
Propuesta 3: la exitosa defensa y recuperacin de los bienes
comunes a escala global podra contribuir a la emergencia de nuevas formas sociales que transciendan los lmites impuestos por los
sistemas existentes de ciudadana.
Primeramente, aunque estamos tratando con la nocin un tanto abstracta de los bienes comunes nuestra reflexin se centra en la investigacin
emprica de una clase particular de los commons: los arreglos sociales y
polticos que caracterizan el control y la gestin del agua dulce como un
bien comn. Nuestro trabajo ms reciente ha abordado sus distintos aspectos de gestin y gobernanza, incluyendo el desarrollo de ciudadana con
relacin al control del agua. Este captulo presenta una parte importante
de los argumentos derivados de nuestra investigacin.2 Es por ello que la
mayora de los ejemplos y referencias hechas tienen que ver con casos de
Latinoamrica, aunque las lecciones extradas tambin arrojan luz en procesos similares en otras partes.

2 CASTRO, Jos E.: Agua, Electricidad y Ciudadana. La lucha social en la Cuenca de Mxico.
Houndmills, Basingstoke y New York, Palgrave-Macmillan. 2006.; CASTRO, Jos E. & LACABANA,
Miguel: Agua y desarrollo en Amrica Latina: por una democracia sustantiva en la gestin del
agua y sus servicios. Cuadernos del Cendes 22(59), 2005. ix-xv.

339

En segundo lugar, aunque nos concentremos en defender y reclamar los


bienes comunes como un proyecto contra hegemnico estamos conscientes
de que no necesariamente todos los bienes comunes son conducentes a la
democracia sustantiva y poltica emancipadora y de que ciertos proyectos
desarrollados bajo la bandera de gestin de bienes comunes pueden, en
realidad, ser vehculos primitivos de acumulacin, mayor expropiacin y
encierre de los mismos logrando empeorar la exclusin social.3
En tercer lugar, nos aproximamos a la ciudadana desde una perspectiva sociolgica que enfatiza ms el proceso que el estatus. Ante todo, la
ciudadana es un sistema de inclusin-exclusin que opera siguiendo criterios especficos para definir la membresa de las personas dentro de cierta
comunidad poltica incluyendo la asignacin de sus derechos y obligaciones. Dicho proceso es altamente dinmico porque la ciudadana evoluciona
con el paso del tiempo en trminos cualitativos y cuantitativos va adoptando una diversidad de formas en los distintos territorios, y se caracteriza
por las contradicciones en curso entre el estatus formal otorgado a las y los
ciudadanos en lo individual y el ejercicio actual, sustantivo de los derechos
y obligaciones que se les permite en trminos prcticos.
En resumen, en este artculo la conexin entre ciudadana y nacionalidad u otras formas de identidad poltica no nos concierne. Ms bien, nos
enfocaremos en la ciudadana como el conjunto de relaciones sociales con
reconocimiento de los derechos y obligaciones mutuas entre miembros de
igualdad formal de la sociedad y las tensiones que surgen de las contradicciones entre esta igualdad abstracta del estatus formal y las asimetras sociales
y desigualdades reales que caracterizan a los verdaderos seres humanos.
Propuesta 1: los principios de la ciudadana, conforme se han
desarrollado en las democracias capitalistas, tienden a contradecir
los principios relacionados con la existencia y persistencia de los
bienes comunes.
3 GOLDMAN, Michael:Customs in Common: The Epistemic World of the Commons Scholars.
Theory and Society 26(1): 1-37. 1997. Tambin McCARTHY, James: Commons as counterhegemonic projects. Capitalism Nature Socialism 16(1), 2005. pp. 9-24.

340

Los principios e instituciones que caracterizan los modelos prevalentes


de ciudadana son, a grandes rasgos, un producto histrico especfico de las
sociedades occidentales. Se puede decir, por analoga a la caracterizacin
clsica de Herman Heller del estado- nacin moderno, que el desarrollo de
formas modernas de ciudadana ha sido un proceso circunscrito por el crculo occidental de pases.4 Esto no significa que no existan componentes
de los sistemas modernos de ciudadana en otras sociedades pero el punto
es que los principios e instituciones ms importantes que son el sello distintivo de las formas de ciudadana que hoy prevalece (particularmente los
derechos y obligaciones civiles y polticos) son, en gran medida, el resultado
del desarrollo de las sociedades occidentales y su adaptacin, adopcin o
imposicin en otras sociedades, particularmente, desde el Siglo XVIII. Pero
sobre todo, significa que, al igual que con el caso de los conceptos occidentales, ciudadana no deber aplicarse mecnicamente a otras sociedades
sin analizar cuidadosamente sus implicaciones.
En relacin al punto anterior, la formacin y expansin de los sistemas
modernos de ciudadana son parte integral del desarrollo de la democracia capitalista. Ante todo, la ciudadana se encuentra en el centro de la
contradiccin crucial entre la igualdad formal y las condiciones reales de
desigualdad que estructuran las democracias capitalistas. Hace mucho
tiempo, T. H. Marshall afirmaba que la ciudadana en una democracia capitalista proporciona el fundamento de la igualdad formal sobre el que se
basan las desigualdades estructurales socio-econmicas que caracterizan al
capitalismo.5 En este sentido, en una sociedad contempornea el sistema de
ciudadana es instrumental a la reproduccin y expansin del capitalismo.
Esto es altamente pertinente para nuestro anlisis porque el proceso ms
formidable de intrusin a los bienes comunes ocurre por medio de la expansin de las formas capitalistas de organizacin social, particularmente, por
medio del proceso de comodificacin (commodification). No slo no son
incompatibles estos procesos con las formas prevalentes de ciudadana sino
4 HELLER, Hermann: Teora del Estado. Mxico DF, Fondo de Cultura Econmica. 1987. pp. 43, 78.
5 MARSHALL, Thomas H.: Citizenship and social class. Sociology at the Crossroads and other
Essays. London, Heinemann. 1963. pp: 67-127.

341

que de hecho las instituciones mismas de ciudadana llegan a promover la


colonizacin de los bienes comunes por medio de formas capitalistas de
propiedad y gestin.
Desde otro ngulo, la evolucin a largo plazo de la ciudadana occidental se ha caracterizado, en trminos generales, por una expansin cualitativa
y cuantitativa que ha sido dispareja y ha estado sujeta a las tendencias de
regresin. Hablando en trminos generales, el ser ciudadano en pocas
modernas evolucion de ser burgus (jefe de familia masculino, dueo de
propiedad) en ciudades europeas medievales,6 a convertirse en un individuo
(todava hombre, dueo de propiedad) miembro de un estado- nacin hacia
finales del Siglo XVIII con la Revolucin Francesa. Posteriormente, se llegaron a desarrollar formas de ciudadana ms incluyentes (delimitadas por el
estado- nacin), particularmente, durante los Siglos XIX y XX, e incluyeron
la expansin formal de ciudadana a mujeres y a la mayora de dueos que
no tuvieran propiedad (todava con importantes exclusiones de sectores
de la poblacin, a menudo, por motivos tnicos). En tiempos ms recientes, hemos sido testigos de la reaparicin de formas viejas de ciudadana
y del surgimiento de las nuevas cuya tendencia es trascender las fronteras de las naciones-estado , como el caso de ciudadanas pos-nacionales,
trasnacionales, cosmopolitas, del mundo, o globales.7 Por lo tanto,
en una perspectiva a largo plazo, puede decirse que, como patrn general,
la membresa formal de los sistemas de ciudadana se ha expandido para
incorporar como dice Norbert Elias- a nmeros siempre crecientes de
seres humanos.8 Ms an, en tiempos recientes, los debates en torno a la

6 WEBER, Max: Economy and Society. Berkeley, Los Angeles, London, University of California
Press. 1978. p. 1243.
7 Para ver el resumen de este debate, consultar: THEORY AND SOCIETY: Special Issue on
Recasting Citizenship Theory and Society 26(4), 1997. Tambin: DELANTY, Gerard: Citizenship
in a global age: society, culture, politics. Philadelphia, PA, Open University Press. 2000.
8 ELIAS, Norbert: The Civilizing Process. The History of Manners, and State Formation and
Civilization. Oxford, Basil Blackwell. 1994. p. 354.

342

ciudadana abarcan, cada vez ms, la idea de ampliar la ciudadana a no-humanos, as sean animales9 o incluso a entes artificiales.10
Esta evolucin tambin tiene una dimensin cualitativa dado que el
contenido de ciudadana particularmente, los derechos y obligaciones
de su ejercicio- ha avanzado en amplitud y profundidad. Por lo tanto, los
componentes tradicionales bsicos de ciudadana -las dimensiones civiles
y polticas- se ampliaron durante el Siglo XX al incorporarse la dimensin social consolidada tras la Segunda Guerra Mundial. Desde las ltimas
dcadas del Siglo XX se ha venido dando una transformacin rpida del contenido de ciudadana sobre todo a travs de una mayor especificacin del
significado y alcance de los derechos y obligaciones pero tambin, yendo
ms all de las inquietudes clsicas antropocntricas, pasando por la incorporacin de reas totalmente nuevas como son la ciudadana ecolgica,11
verde (los seres humanos como guardianes de los bienes comunes globales),12 o pos-humana, tecnolgica (cyborg). 13
Sin embargo, esto no ha sido un avance lineal ni uniforme y, el desarrollo histrico de la ciudadana lo han puntualizado ms bien las luchas
sociales recurrentes, incluso quedando sujeto a retrocesos importantes
cuando los derechos, adquiridos durante pocas favorables, se han suspendido o cancelado en su totalidad. Esto se puede ilustrar con la cancelacin de
derechos civiles bsicos, como el habeas corpus, en dictaduras capitalistas14

9 GOODIN, Robert E., Carole PATEMAN, and Roy PATERMAN: Simian Sovereignty. Political Theory
25(6), 1997. pp. 821-849.
10 IPSOS-MORI:Robo-rights: Utopian dream or rise of the machines?, London, Office of Science and
Innovations Horizon Scanning Centre, United Kingdom Government. 2006.
11 STEENBERGEN, Bart v.: Towards a global ecological citizen. The Condition of citizenship. Bart. v.
STEENBERGEN. London, Thousand Oaks, 1994. pp. 141-152.
12 NEWBY, Howard:. Citizenship in a green world: global commons and human stewardship.
Citizenship Today. The Contemporary relevance of T. H. Marshall. Martin BULMER & Anthony M.
REES. London, UCL Press. 1996. pp. 209-221.
13 GRAY, Chris H.: Cyborg citizen : politics in the posthuman age. New York, London, Routledge.
2001.
14 MARN, Juan C.: Los Hechos Armados. Argentina 1973-1976. La Acumulacin Primitiva del
Genocidio. Buenos Aires, PICASO - La Rosa Blindada. 1996.

343

y democracias15 o con la reduccin o hasta anulacin de derechos sociales


por medio de reformas neoliberales instrumentadas mundialmente desde
los ochentas. 16 Adems, queda bien establecido que hasta en democracias
tradicionales y capitalistas el ejercicio real de la ciudadana es altamente
desparejo, lo cual obliga a puntualizar la diferencia entre ciudadana formal
y sustantiva, adems de las asimetras sociales expresadas en el desarrollo actual de las distintas jerarquas de ciudadanos (ciudadanos de primera,
segunda y hasta de tercera clase, los no ciudadanos, etc.).. La desigualdad de
clase, gnero y etnicidad son los que determinan que, para grandes sectores
de la poblacin en democracias capitalistas, la ciudadana es, principalmente, una formalidad cuyo impacto en sus vidas diarias es limitada.
Adems, dentro la experiencia occidental existen diferentes modelos de ciudadanos que se inspiran en las tradiciones rivales intelectuales y
polticas, y las reproducen. 17 Por otra parte, las instituciones particulares
de ciudadana derivadas de estos modelos tienden a divergir, a menudo y
marcadamente, entre culturas polticas nacionales y regionales. Las instituciones de ciudadana que prevalecen en la Europa nrdica han seguido
un patrn muy diferente al del resto del continente,18 mientras que tambin son significativas las diferencias entre Oeste y Sur y, entre la Europa
anglosajona y la continental.19 As mismo existen variaciones fundamentales entre las instituciones europeas de ciudadana y las que se desarrollaron
en los Estados Unidos.20

15 MORRISON, Trevor W.: Suspensions and the extrajudicial constitution. Columbia Law Review
107(7), 2007. 1533-1616.
16 LEYS, Colin: Market-driven politics: neoliberal democracy and the public interest. London, Verso.
2001.; HARVEY, David: A brief history of neoliberalism. Oxford, Oxford University Press. 2005.
17 DELANTY, op cit.
18 ESPING-ANDERSEN, Gsta: The three worlds of welfare capitalism. Princeton, N.J., Princeton
University Press. 1990. KAUTTO, Mikko, Johan FRITZELL, Bjrn HVINDEN, Jon KVIST & Hannu
UUSITALO, Eds.: Nordic Welfare States in the European Context. London, New York, Routledge.2001.
19 BRUBAKER, Rogers: Citizenship and Nationhood in France and Germany. Cambridge, Mass. y
London, Harvard University Press. 1992. STEENBERGEN, op. cit.
20 GLENN, Evelyn: Citizenship and Inequality: Historical and Global Perspectives. Social Problems
47(1), 2000. pp. 1-20.

344

De manera comprensible, la aplicacin mecnica del concepto de ciudadana a las experiencias de pases no europeos es an ms problemtico.
Por ejemplo, qu quiere decir ser ciudadano en Amrica Latina o, mejor
dicho, en cada uno de sus pases y regiones? Algunos autores dicen que el
caso de los pases latinoamericanos es el de estados sin ciudadanos en
donde el desarrollo de las naciones- estado no tuvo correspondencia con
la formacin de una ciudadana que pudiera dar base legtima al ejercicio
del poder poltico. 21 Incluso otros han escrito sobre los ciudadanos imaginarios, refirindose as a los limitados intentos, a menudo artificiales, de
trasplantar las instituciones liberales de ciudadana (particularmente, los
de propiedad privada) a pases como Mxico, nacin que tena tradiciones
indgenas y espaolas muy bien establecidas de propiedad colectiva de los
activos naturales (tierra, agua, bosque).22 De hecho, qu significa ser un ciudadano, en la prctica, por ejemplo, para la gran proporcin de poblaciones
indgenas en pases como Bolivia, Ecuador, Guatemala, Mxico y Per (pero
tambin para las proporciones menores de indgenas y gente no blanca que
integran la poblacin de la mayora de los pases en la regin)? Por otra
parte, an en lugares en donde las condiciones para ejercer la ciudadana,
en principio, han experimentado cierto grado de desarrollo, como en los
pases del Cono Sur, las dcadas de dictadura seguidas por reformas neoliberales implementadas desde los ochenta han empeorado marcadamente
esas condiciones, como se observa claramente con el resurgimiento de una
sociedad excluyente en pases como Argentina23 y Chile.24

21 FLEURY, Sonia: Estados sin Ciudadanos. Seguridad Social en Amrica Latina. Buenos Aires, Lugar
Editorial. 1997.
22 ESCALANTE GONZALBO, Fernando: Ciudadanos Imaginarios. Mxico DF, El Colegio de Mxico.
1992. Ver tambin el artculo de Leticia Merino: La propiedad colectiva en Mxico y su papel en
el resguardo de los bienes y servicios ambientales y Las comunidades forestales en Mxico, en
este mismo libro.
23 SVAMPA, Maristella:. La Sociedad Excluyente. La Argentina bajo el Signo del Neoliberalismo.
Buenos Aires, Taurus. 2005.
24 LATIN AMERICAN PERSPECTIVES: Chile since 1990: The Contradictions of Neoliberal
Democratization (Special Issue, Part 1). Latin American Perspectives 30(5), 2003.

345

Ciudadana y los bienes comunes: las contradicciones


Las formas de ciudadana institucional que prevalecen son parte integral de la democracia capitalista. Se desarrollan en correspondencia ntima
con los otros componentes clave estructurales del mismo sistema: la mercanca y el proceso correspondiente de mercantilizacin, en permanente
expansin hacia nuevos territorios.
Dentro de esta conexin, la mercantilizacin es un proceso a largo plazo
por el que se mediatizan y transforman cada vez ms las relaciones entre
los seres humanos en el marco de la produccin y circulacin de productos,
procesos centrados en la apropiacin privada no comn- de la naturaleza.
El desarrollo de los sistemas de ciudadana que actualmente prevalece y que
est centrado en los derechos individuales, adems de ser instrumental a
tal proceso, ha sido parte inextricable del mismo. Dicha relacin entre los
principios de la ciudadana y el capitalismo es ms transparente en la tradicin liberal-individualista de la ciudadana, que se sustenta en el supuesto
de que las personas son fundamentalmente racionales y siempre buscan
maximizar su propio beneficio personal. En esta visin de la ciudadana,
las decisiones racionales individuales conducen a los mejores resultado
posibles para el conjunto social, con la condicin de que estn presentes
las condiciones apropiadas (por ejemplo, la existencia generalizada de la
propiedad privada). Tales suposiciones son conocidas en los debates sobre
los bienes comunes, por ejemplo en los influyentes argumentos de Garret
Hardin en La Tragedia de los Bienes Comunes,25 y de neoinstitucionalistas como North y Thomas quienes aseveraron que la propiedad comn es
un legado anacrnico de tiempos pasados cuando los recursos eran vastos26
hasta las posiciones extremas de corte neoliberal que tratan de sustituir a

25 HARDIN, Garret: The Tragedy of the Commons. Science 162(3859), 1968. pp. 1243-1248.
26 NORTH, Douglass C. and Robert P. THOMAS (1973). The rise of the Western world: a new economic
history. Cambridge, Cambridge University Press.

346

los bienes comunes por la propiedad privada como solucin a la crisis de los
recursos27 naturales.
En funcin de lo anterior, cabe afirmar que las formas prevalentes
de ciudadana son, en principio, antagnicas a la existencia misma de los
comunes. Se puede argumentar que la lgica del progreso de la ciudadana
en democracias capitalistas tiende a la sustitucin de los bienes comunes
por la propiedad privada y sus instituciones. En el largo plazo, la lgica de
la ciudadana capitalista conduce a la extincin de las relaciones sociales
fundadas en la nocin de bienes comunes.
Propuesta 2: A corto y mediano plazo, el ejercicio sustantivo, no
meramente formal, de las formas existentes de ciudadana, podra
contribuir a la defensa y la recuperacin de los bienes comunes.
A pesar del aspecto instrumental de la ciudadana en el contexto de
democracia capitalista, como se plante antes, su desarrollo histrico ni ha
sido monoltico ni lineal. Ms bien se ha caracterizado por la divergencia,
la diversidad y por las contradicciones entre la lgica de la ciudadana y la
lgica de la acumulacin privada caracterstica del capitalismo. En palabras
de T.H. Marshall, desde una cierta perspectiva, los principios de la ciudadana y del capitalismo siempre han estado en guerra, particularmente,
porque mientras que el capitalismo se basa en la produccin y reproduccin
de las desigualdades sociales, los principios de la ciudadana se sustentan
sobre la nocin de igualdad universal, cuya extensin y profundizacin en
la prctica puede contribuir a la disminucin de las desigualdades estructurales cualitativas.28 Adems, la expansin cuantitativa y cualitativa de la
ciudadana, con el tiempo tambin ha incorporado formas embrionarias de
modos potencialmente emancipadores de organizacin social que, entre
otras cosas, pueden promover la defensa y la recuperacin de los bienes
comunes. Como afirm Marx, el ejercicio de ciudadana representa la forma
27 SMITH, Robert J. (1981. Resolving the tragedy of the commons by creating private property
rights in wildlife. The CATO Journal 1(2): 439-468.
28 MARSHALL, op. cit.

347

ltima de la emancipacin humana dentro del orden del mundo actual.29


Exploremos algunos de los aspectos de dicho potencial emancipador a corto
plazo de la ciudadana.
Los componentes bsicos de la ciudadana en una democracia capitalista ataen las dimensiones civiles y polticas, bsicamente, los derechos
y obligaciones involucrados en tener propiedad, proteccin judicial y en
participar en la vida poltica. Con el paso del tiempo, estos derechos se han
ampliado para incorporar los derechos sociales (ciertamente un tema controvertido, ya que para los liberales individualistas la ciudadana se limita
a las dimensiones civil y poltica). Aunque tales derechos y obligaciones se
asignan principalmente a las personas, las implicaciones reales del ejercicio sustantivo de tales derechos y obligaciones rebasan por mucho la esfera
individual. Por ejemplo, mientras que la propiedad del agua dulce, en relacin con ciertos usos se asigna a actores privados individuales, como en
general acontece con los derechos del agua subterrnea, los derechos de uso
del agua en medios urbanos normalmente estn en manos de actores colectivos como son los municipios o los gobiernos provinciales o nacionales. En
muchos casos, estos derechos consisten en permisos de abstraccin otorgados por el Estado pero, ocasionalmente, toman la apariencia de un derecho
de propiedad de facto sobre el agua que pudo haberse adquirido junto con
los derechos de propiedad de la tierra. Sea cual fuera el caso, el ejercicio real
de los derechos y obligaciones derivados de los derechos de agua en manos
de actores colectivos, como son las ciudades o las regiones metropolitanas,
puede entenderse como una expresin del ejercicio de los derechos de ciudadana por parte de la poblacin de esos conglomerados urbanos.
En relacin con esto y, quedndonos slo dentro del mbito de los derechos civiles y polticos, surge una serie de preguntas. Qu clase de derechos y
obligaciones ciudadanos intervienen en las actividades de control, gobierno
y asignacin de agua en reas urbanas? Est disponible la informacin sobre
la existencia de estos derechos y obligaciones a los habitantes urbanos? Si
cuentan con esa informacin, cmo ejercen los habitantes urbanos tales
29 MARX, Karl (1975). On the Jewish Question. Collected Works. Karl MARX and Friedrich ENGELS.
London, Lawrence and Wishart. 3: 146-74.

348

derechos y obligaciones en la prctica? La cuestin de fondo en relacin a los


derechos civiles relacionados con el agua sera: quin es el dueo del agua
en una ciudad o una zona metropolitana? Son sus habitantes (aunque la
propiedad est formalmente en manos de las instituciones gubernamentales)? Si lo son, cmo ejercen sus derechos de propiedad sobre el agua? Qu
mecanismos e instituciones (jurdicas y administrativas) estn disponibles
para que los ciudadanos puedan ejercer esos derechos y obligaciones en relacin al agua? Adems, ya en relacin a dimensin poltica de la ciudadana,
cmo participan los ciudadanos en las decisiones polticas relacionadas con
el control, el gobierno y l\ asignacin del agua en sus ciudades? Cmo se
toman las decisiones (por ejemplo, al decidir si los servicios urbanos de agua
deben proporcionarse como un bien pblico o como un servicio comercializado o directamente privatizado)? Quin decide? Eligen los ciudadanos
a quienes deciden estos temas? Qu mecanismos hay para impugnar las
decisiones y prcticas de los diseadores e implementadores de las polticas
y las legislaciones relacionadas con el agua? Qu instrumentos permiten
a los ciudadanos tomar consciencia de sus propias responsabilidades como
guardianes del agua y de otros bienes comunes?
La respuesta a estas y otras preguntas es que, en perspectiva histrica,
a los ciudadanos se les ha excluido de ejercer sus derechos en relacin al
agua, porque las decisiones en torno al control, gobierno y asignacin del
agua en las ciudades ha sido histricamente un patrimonio de las burocracias hdricas. Esto no solo es aplicable a la poltica y la gestin del agua
convencionalmente paternalista, cuando no autoritaria, que ha caracterizado histricamente a este sector de actividad, sino tambin a las formas
de gobierno y gestin del agua implementadas en pocas recientes bajo
la bandera de la participacin ciudadana y el empoderamiento, que, en
buena medida, continan ignorando, si no es que de plano cancelando, los
derechos de la poblacin con relacin al control del agua en sus ciudades y
regiones, pues resultan instrumentales a la continuidad de formas verticales y tecnocrticas de gobierno y gestin.
En este sentido, al analizar las polticas prevalecientes desde la dcada
de 1980 a nivel internacional en torno al agua puede observarse un patrn
claro de exclusin sistemtico de los usuarios del proceso de toma de
349

decisiones e incluso de la posibilidad monitorear a los tomadores e implementadores de decisiones. En general, el gobierno y el control del agua
se caracterizan por la negacin, implcita o explcita, del ejercicio de los
derechos ciudadanos, no solamente en los casos altamente publicitados
de privatizacin de los servicios de agua y saneamiento sino tambin en
todo el rango de decisiones polticas en el sector, desde las decisiones de
crear mercados de agua hasta la construccin de grandes infraestructuras
hidrulicas (como represas, trasvases de ros, o hidrovas), o la implementacin de actividades con gran impacto sobre la base material de la vida, la
tierra, el agua, el aire (grandes proyectos extractivos, agricultura intensiva
con uso masivo de agrotxicos, etc.) que afectan no solamente los derechos
ciudadanos de millones de seres humanos sino que ponen en riesgo su propia existencia. De hecho, las decisiones polticas relacionadas con el agua,
generalmente, se adoptan desatendiendo completamente las opiniones, los
valores y los intereses de la mayora de los usuarios y de los ciudadanos, an
en los casos en los que dichas polticas estn correctamente orientadas a
solucionar problemas como la seguridad alimentaria, la proteccin contra
desastres, o el subdesarrollo.
Este es el patrn general y no es alentador. Sin embargo, al mismo
tiempo, como vemos en las crecientes luchas sociales relacionadas con la
defensa del derecho al agua y de los bienes comunes en general, el intento
por transformar los derechos de ciudadana meramente formales en un ejercicio sustantivo, material de los derechos civiles, polticos y sociales tiene
un potencial emancipador formidable. Ya sea mediante acciones directas,
como sucedi en las famosas guerras bolivianas por el agua que condujeron
a la cancelacin de los proyectos de privatizacin de los servicios esenciales
de agua y saneamiento en Cochabamba (2000) y en La Paz-El Alto (2006),
o a travs de confrontaciones polticas como el plebiscito uruguayo del
ao 2004 que culmin con la prohibicin de la privatizacin del agua en la
Constitucin Nacional, los usuarios de agua no han sido vctimas pasivas de
las prcticas de exclusin ciudadana y de la toma de decisiones autoritarias.
Las fuerzas sociales y polticas que han surgido de las luchas contra el
autoritarismo y los gobiernos dictatoriales en Amrica Latina han hecho
progresos importantes en contribuir al desarrollo de formas innovadoras
350

de ciudadana sustantiva, que ya han demostrado su potencial de democratizacin en relacin a la defensa y recuperacin de los bienes comunes. Ello
incluye el ejemplo mundialmente conocido de las polticas de presupuesto
participativo implementadas en Porto Alegre y en otros municipios brasileos,30 replicado exitosamente en otras ciudades latinoamericanas y europeas.
Otro ejemplo lo dan las Mesas Tcnicas y los Consejos Comunitarios de Agua
en Venezuela, que enfatizan la promocin de participacin ciudadana en la
toma de decisiones a nivel local.31 Estos ejemplos pueden multiplicarse fcilmente en relacin a las luchas contra la desigualdad y la injusticia ambiental
emprendidas mundialmente para proteger o recuperar los bienes comunes
de la apropiacin privada promovida por el Estado y los actores dominantes
en el mercado.32 Estos procesos dan excelentes ejemplos de cmo las formas existentes de ciudadana pueden, a la larga, convertirse en vehculos de
cambio radical en la lucha por la defensa y recuperacin de los bienes comunes. De hecho, el potencial existente en estos procesos para profundizar el
ejercicio de la ciudadana es muy importante lo cual reviste consecuencias
significativos ya que la tarea de cerrar la enorme brecha que existe entre la
ciudadana formal y el ejercicio substantivo de los derechos es uno de los
desafos ms importantes que confronta el proceso de democratizacin.
Propuesta 3: la exitosa defensa y recuperacin de los bienes
comunes a escala global podra contribuir a la emergencia de nuevas formas sociales que transciendan los lmites impuestos por los
sistemas existentes de ciudadana.

30 DUTRA, Olivio & Maria V. Benevides: Oramento participativo e socialismo, Perseu Abramo. 2001.
MALTZ, Hlio: Porto Alegres water: public and for all. In BALANY, et. al., op. cit., 2005. pp. 29-36;
MIRANDA NETO, Antonio: Recife, Brazil: building up water and sanitation services through citizenship. In BALANY, et. al., op. cit., 2005. pp. 113-119.
31 ARCONADA, Santiago: Seis aos despus: mesas tcnicas y consejos comunitarios de agua (aportes para un balance de la experiencia desarrollada). Revista Venezolana de Economa y Ciencias
Sociales 11(3), 2005. pp. 187-203.
32 Por ejemplo, vea GOLDMAN, Michael, Ed.: Privatizing Nature: Political Struggles for the Global
Commons. London, Pluto Press. 1998. MARTINEZ-ALIER, Joan: The Environmentalism of the Poor:
A Study of Ecological Conflicts and Valuation. Cheltenham, UK y Northampton, MA., Edward
Elgar. 2002.

351

El desencadenar el potencial emancipador por medio de un ejercicio


substantivo de los derechos de ciudadana ciertamente puede ser un instrumento poderoso para preservar y recuperar los bienes comunes. Sin
embargo, no podemos dar descontada la replicabilidad de las experiencias
exitosas ni su sustentabilidad, dado que las condiciones para ejercer la ciudadana son altamente desiguales para los individuos y los grupos sociales,
se caracterizan por un equilibrio inestable y, son determinadas en gran
medida por la lgica y las limitaciones que impone la democracia capitalista. La dinmica capitalista impulsa el proceso de mercantilizacin, que
requiere la expansin de derechos privados de propiedad, lo cual conlleva
la eliminacin progresiva de los bienes comunes y su conversin en bienes
privados. Sin embargo, este no es un proceso necesario ni teleolgico y,
a pesar del impulso dado por las polticas neoliberales a los procesos de
mercantilizacin y privatizacin, los obstculos que confronta la dinmica
capitalista para profundizar el proceso de mercantilizacin de los bienes
comunes siguen siendo enormes.33 Esto deja amplio espacio para los proyectos contra hegemnicos dirigidos a la preservacin y la recuperacin
de los bienes comunes existentes y tambin para el desarrollo de nuevas
formas de propiedad, gobierno y gestin fundadas en el principio de la
igualdad, que promuevan la distribucin social y no la acumulacin privada de la riqueza.
Sin embargo, existen posibilidades y escenarios alternos, algunos de
los cuales nos presentan dilemas difciles en relacin con el futuro tanto
de los bienes comunes como de la propia ciudadana. Por un lado, como
ya se dijo, el avance de la apropiacin capitalista de los bienes comunes
no es incompatible con las formas prevalecientes de ciudadana. Es ms,
las formas actuales dominantes de la democracia capitalista basadas en
la representacin formal dictaminan la exclusin de la mayora de los
ciudadanos de la esfera pblica, ya que en esta forma prevaleciente de
la democracia formal se considera que la esfera pblica es una reserva
exclusiva de los especialistas tcnicos y de los polticos profesionales.
33 HEYNEN, Nik y ROBBINS, Paul: The neoliberalization of nature: Governance, privatization,
enclosure and valuation. Capitalism Nature Socialism 16(1), 2005. pp.5 - 8.

352

Este modelo imperante de ciudadana restricta se ha visto fortalecido


durante las ltimas dcadas, simultneamente con el proceso de expansin acelerada de apropiacin privada de los bienes comunes, un proceso
que crecientemente se extiende a nivel planetario y tiende a abarcar las
fuentes de agua dulce, los mares, los bosques, la propia atmsfera. Por
otro lado, las luchas sociales por la defensa y recuperacin de los bienes
comunes tienden tambin a asumir una dimensin global y suelen estar
asociadas con las formas de ciudadana que mayor nfasis hacen en la participacin directa de los ciudadanos en los debates y decisiones y en el
mismo gobierno y gestin de lo pblico y lo comunitario. Un ejemplo de
esto proviene de otro caso tambin conocido mundialmente, como ha sido
la lucha de los zapatistas mexicanos que basaron su declaracin de guerra de 1993 en el Artculo 39 de la Constitucin de Mxico, diciendo que
uno de sus objetivos principales era el de suspender el saqueo de nuestra
riqueza natural.34 Puede decirse, y espero no malinterpretar a los zapatistas, que su lucha es tanto por lograr la ciudadana sustantiva logrando
el reconocimiento de la poblacin indgena como ciudadanos plenos y la
participacin actual de los ciudadanos mexicanos en los asuntos pblicos de su pas y por proteger, defender y recuperar sus espacios y bienes
comunes.
En perspectiva, y como sugiere la experiencia de los zapatistas y de
muchos otros actores, la defensa exitosa de los bienes comunes tiene el
potencial de promover el desarrollo de nuevas relaciones sociales que puedan trascender las limitaciones que imponen las formas e instituciones
prevalecientes de la ciudadana capitalista. Este tipo de procesos no puede
ser planificado, no es necesario y puede no acontecer. Como anticip Marx:
Slo cuando el hombre individual real recobra en s al ciudadano abstracto y se convierte, como hombre individual,
en ser genrico, en su trabajo individual y en sus relaciones

34 COMANDO GENERAL DEL EJRCITO ZAPATISTA DE LIBERACIN NACIONAL (EZLN) Declaracin


de la Selva Lacandona EZLN Documentos y Comunicados. 1994. en ? Antonio G. d. LEN, Elena
PONIATOWSKA y Carlos MONSIVIS. Mexico City, Ediciones Era: 33-35.

353

individuales; slo cuando el hombre ha reconocido y organizado sus forces propres como fuerzas sociales y cuando, por
tanto, no desglosa ya de s la fuerza social bajo la forma de
fuerza poltica, slo entonces se lleva a cabo la emancipacin
humana. 35

No hay certeza de que la emancipacin humana as definida as se


alcance, por lo menos no en el corto plazo, a juzgar por la enajenacin creciente de los ciudadanos comunes provocada por la globalizacin neoliberal
hegemnica de las ltimas dcadas. Sin embargo, la lucha por la defensa y
la recuperacin de los bienes comunes forma una de las lneas de avanzada
en la lucha ms amplia por el territorio de la democracia y la ciudadana
substantivas. En el proceso es dable esperar que surjan nuevas formas
sociales que contribuyan a reequilibrar el sistema en un nivel superior de
organizacin humana que privilegie la cooperacin y la solidaridad intra- e
intergeneracional en lugar de la dinmica ciega de la competencia y de la
supervivencia del ms fuerte.

35 MARX, op. cit.: 168.

354

Captulo 11

A gua (ainda) no uma mercadoria: aportes


para o debate sobre a mercantilizao da gua1

Em 2008, uma empresa comercial denominada Makhena divulgou na


internet a seguinte propaganda: venda de gua doce em grandes volumes
comercializa-se gua doce de rios (MAKHENA, 2008). A propaganda oferecia a remessa de gua doce natural e no tratada de rios de plancies da
Argentina, [...] entre 60.000 e 70.000 toneladas por embarque para consumo,
irrigao e potabilizao etc. (MAKHENA, 2008). O comercial despertou a
ateno de pesquisadores e polticos da Argentina e deflagrou uma investigao pelas autoridades das atividades de explorao comercial da gua nos
rios da Prata e Paran. Descobriram que tentativas semelhantes haviam sido
realizadas na dcada de 1980, que este tipo de empreendimento no estava
sujeito a regulao, e que, portanto, em princpio, no poderia ser considerado ilegal uma vez que havia uma lacuna na legislao a esse respeito. A
maior preocupao na poca parecia ser a necessidade de regulamentao
daquilo que poderia se tornar um novo tipo de negcio e no o impacto
ambiental que nveis potencialmente altos e no regulados de extrao de
gua doce poderiam exercer sobre os ecossistemas fluviais. No entanto, a
iniciativa desencadeou uma srie de questes para as quais, em princpio,
no haveria respostas claras. Quem deveria ser responsvel pela regulao
da extrao comercial de gua fluvial? A atividade seria sujeita a tributao
ou a alguma taxa de extrao? Quais os critrios a serem utilizados para
estimar o valor desses encargos assim como para definir o que precisamente
deveria ser objeto de encargo? Quem teria os direitos de propriedade para
impor tais tributaes ou taxas? Que tipo de instituio deveria assumir a
responsabilidade? Por fim, Makhena afirmou que, embora compradores
1 Originalmente publicado em: Revista da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Vol. 20,
No. 2, 2014, pp. 190-221.

355

potenciais da Arglia, Israel, Espanha, Tanznia e algumas ilhas caribenhas


tivessem demonstrado interesse em encomendar volumes de gua doce a
granel, eles no puderam garantir qualquer transao devido aos custos
proibitivos da remessa da carga (LATIN AMERICAN HERALD TRIBUNE, 2011).
A essa altura, na provncia de Santa F rio acima, especialistas j haviam
solicitado ao Congresso local que fosse iniciada uma investigao a respeito
das alegaes de que embarcaes no controladas estariam retirando gua
do Rio Paran para venda, mas o caso foi posteriormente rejeitado pelas
autoridades (ORSOLINI, 2011).
Essas iniciativas no so originais nem excepcionais. Na verdade, a
remessa comercial de gua doce a granel (inclusive o transporte de icebergs
por longas distncias) j tem sido praticada por algum tempo e a viabilidade
tcnica e comercial de aumento dessas atividades continua em discusso
(e.g. GLOBAL WATER INTELLIGENCE, 2006; SPANDONIDE, 2009). A importncia do assunto no deveria ser subestimada como sugerido pelo fato de que,
em maio de 2010, aps uma longa dcada de debates polticos, a Cmara dos
Comuns do Canad finalmente aprovou o Projeto de Lei C-26, banindo as
exportaes de quantidade massiva de gua doce a granel do pas. Embora
o principal argumento utilizado para justificar a proibio canadense de
exportaes de gua doce a granel tenha sido tecnicamente baseado em questes de proteo ambiental, preocupaes com as implicaes da permisso
de que volumes de gua doce a granel se tornassem uma mercadoria no contexto do Acordo de Livre Mercado Norte-Americano com os Estados Unidos
e Mxico aparentemente foram a maior razo da deciso tomada (CANADA
DEPARTMENT OF ENVIRONMENT, 2010; HOUSE OF COMMONS OF CANADA,
2010; QUINN, 2007). No entanto, o artigo versa no sobre empreendimentos
de venda de gua doce a granel, mais uma tentativa de esclarecer alguns
aspectos dos longos e histricos processos de valorizao e mercantilizao
dos recursos naturais, com nfase no caso da gua doce.2 Este um tpico
relevante como j sugerido pela importncia que os interesses financeiros
globais parecem associar gua doce como a nova commodity, a prxima
2 A gua doce participa com aproximadamente 2,5% do total de guas do planeta, e somente uma
pequena frao dela est disponvel para consumo humano.

356

commodity, a commodity estratgica, ou simplesmente a prxima fortuna (DUGAN; FISHER, 2006; GEMAN; KANYINDA, 2007; HUDSON, 2007;
LEWIS; SMITH, 2007; ROYAL BANK OF SCOTLAND, 2008).
Meu principal argumento que a frequente noo de que a gua j se
haveria tornado uma mercadoria teria uma correspondncia emprica relativamente fraca em termos globais. essa a questo que sustento, pois o
incessante processo de desdobramento da mercantilizao capitalista da
gua , ao mesmo tempo, incompleto, altamente fragmentado e em grande
medida embrionrio quando comparado aos avanos realizados, por exemplo, pela mercantilizao de outros recursos naturais, incluindo o prprio
corpo humano (ver, entre outras discusses sobre o assunto: ALMELING,
2007; SEALE; CAVERS; DIXON-WOODS, 2006; MARTINS, 1996; 1998a, b).
Assim, apesar das recorrentes referncias na literatura mercantilizao
da gua, eu gostaria de discutir que, se usamos um conceito teoricamente
restrito de mercantilizao, ento a maior parte da gua do mundo, e no
somente a gua doce, permanece no mercantilizada.3 Se esse argumento
vlido, pode-se dizer ainda que, entre outras razes, o fato de a maior
parte da gua no planeta permanecer no mercantilizada tem relao com
os desafios ainda intransponveis com que se depara o processo de racionalizao nas interaes entre os seres humanos e a hidrosfera. Para embasar
este argumento, examino os atuais debates e evidncias a respeito da valorizao e da mercantilizao capitalista da gua. Discuto que esses processos
ainda enfrentam grandes obstculos, inclusive formas disseminadas e diversificadas de resistncia social invaso das relaes sociais capitalistas nas
atividades de controle e administrao das guas, mesmo nos territrios
capitalistas mais consolidados. As dificuldades encontradas por aqueles que
tentam desenvolver um novo negcio exportando gua doce a granel na
Argentina e no Canad discutidas anteriormente ilustram o tema.

3 A bvia exceo regra a comercializao de gua engarrafada, que agora est bem estabelecida
no mundo inteiro e tem sido denominada por alguns a commodity pura (WILK, 2006; ver tambm
OPEL, 1999). Por razes de espao, no abordei em detalhe o caso da privatizao de servios de
saneamento, que objeto de uma literatura especfica (e.g. BAKKER, 2004; 2010; CASTRO, 2008;
2010; GOLDMAN, 2007; LAURIE, 2007; SCHORR, 2006; SWYNGEDOUW, 2005).

357

Divido este artigo em duas partes principais. A primeira parte discute


o processo da mercantilizao capitalista da gua, enquanto a segunda se
refere ao problema da valorizao da gua e analisa os paradigmas dominantes que reduzem as funes e valores multidimensionais da gua ao
papel de um mero fator no desenvolvimento humano.

A gua como mercadoria e a mercantilizao da gua


A venda de gua com fins lucrativos tem uma longa histria demonstrada, por exemplo, pelo fato de que antigas sociedades do Oriente Mdio
implantavam regras para a justa alocao das fontes de gua e proteo a
segmentos vulnerveis da populao expostos queles que exploravam os
mananciais comercialmente. Estas regras incluam a proibio de venda
de gua em casos de usos essenciais para as comunidades, o Direito Sede
para salvaguardar o acesso gua para consumo dos seres humanos e animais, e o princpio de que no se pode negar acesso gua para uso humano
essencial a ningum (CAPONERA, 1954; CIVIC, 1998; HIRSCH, 1959). Na
prtica, as relaes sociais desenvolvidas em torno da circulao de gua
para uso humano essencial se substanciaram em diferentes formas, entre
elas como mercadoria, como ddiva, e como direito coletivo desde tempos
imemoriais (em debates mais recentes acerca da relao entre as noes
de ddiva e de mercadoria, ver, por exemplo, CASTREE, 2003; GODDARD,
2000; LAPAVITSAS, 2004). Os princpios resultantes sobreviveram at hoje
e, exemplarmente, pode-se verificar suas expresses concretas em cidades contemporneas como o Cairo, onde as pessoas deixam seu zir, jarros
de barro contendo gua para beber, do lado de fora de suas casas para uso
gratuito de transeuntes sedentos (para uma discusso sobre a relevncia
contempornea desses princpios no Norte da frica e Oriente Mdio, ler
SALZMAN, 2005; WOLF, 2000).
interessante notar que empresas contemporneas que comercializam produtos por meio de mquinas automticas, inclusive gua, tm
argumentado como publicidade que a venda de gua por meio de mquinas
origina-se de uma inveno atribuda ao matemtico e engenheiro grego
Heron de Alexandria (ca. 10-70 d.C.): uma mquina vendedora de gua benta
358

operada por moedas no interior de templos (VENDING MACHINE BUSINESS,


2009). Embora parea que a inveno de Heron tenha sido projetada para
evitar o desperdcio de gua benta por fiis mais incautos e no para vender
gua com fins lucrativos (HUMPHREYS apud JAFFE, 2006), ela parece haver
atrado grande ateno entre os empreendedores contemporneos interessados na mercantilizao da gua. Alm disso, parece que a venda de gua foi
disseminada na maioria das sociedades como induzem comprovadamente a
crer cenrios to dspares quanto o antigo Oriente Mdio (CAPONERA, 1954),
Tenochtitlan, a capital do imprio asteca pr-conquista (CORTS, 1520),
cidades medievais europeias como a Londres do sculo XIV (SHEPPARD,
1998; SISLEY, 1899) ou a Lisboa do sculo XVI (RAMOS TINHORO, 1997),
a Paris pr-revolucionria (GOUBERT, 1986), as cidades coloniais da IberoAmrica, como Buenos Aires (HERZ, 1979), a Cidade do Mxico (LLAMAS
FERNNDEZ, 1991), Rio de Janeiro (SOARES, 1988) e So Paulo (SANTANNA,
2007), ou os centros urbanos do mundo islmico (GRAN, 1999). Em suma, o
processo de mercantilizao da gua, compreendido como a venda privada
de gua com fins lucrativos, notadamente para o emprego bsico humano,
pelo menos to antigo quanto a histria escrita.
No entanto, preciso distinguir as commodities da gua e a mercantilizao capitalista da gua. A esse respeito, os conceitos de commodity e
mercantilizao so frequentemente empregados tanto nos trabalhos acadmicos quanto no acadmicos sobre o tema, no raro com significados
divergentes e potencialmente contraditrios (CASTREE, 2003). Exemplos
incluem recentes obras acadmicas que tecem uma crtica s polticas
de mercantilizao da gua, como a de Karen Bakker, An Uncooperative
Commodity (BAKKER, 2004), a de McDonald e Ruiters, The Age of Commodity
(McDONALD; RUITERS 2004), e referncias indstria de gua engarrafada
como um puro exemplo da mercantilizao da natureza (OPEL, 1999;
WILK, 2006). Alm disso, h ainda o Segundo Relatrio Mundial da gua da
UNESCO, em que os servios de gua encanada e esgotamento sanitrio so
classificados como mercadorias (United Nations Educational Scientific
and Cultural Organization, World Water Assessment Programme [UNESCO
WWAP], 2006, p. 409), artigos de consultores de investimento globais que
alertam seus clientes a respeito do potencial das futuras commodities de
359

gua (LEWIS; SMITH 2007), e, evidentemente, o abundante trabalho dos


movimentos sociais e outros atores sociais opositores da mercantilizao da
gua em defesa dos direitos do cidado, da comunidade, do ser humano e da
Natureza (ver, por exemplo, BOND, 2004).
Todavia, mesmo num sentido mais amplo, o conceito de mercadoria
originalmente definido por Marx como a articulao do valor de uso e do
valor de troca na produo generalizada dos valores sociais de uso que
caracteriza o modo capitalista de produo (MARX, 1974, p. 48) somente
seria aplicvel a um universo relativamente restrito de usos da gua doce
num sentido mais estrito. Sem dvida alguma, a gua tem uma diversidade
de valores de uso para os seres humanos, e esse fato pode ser corroborado
com relao ao desenvolvimento de relaes sociais de produo e troca
de mercadorias baseadas na gua, inclusive as diferentes formas de venda
de gua nas ruas para satisfazer as necessidades humanas essenciais que se
verificam na maioria das sociedades. No entanto, at que ponto essas formas to diversificadas de uso da gua podem ser analisadas como exemplos
de mercantilizao em seu sentido mais estrito uma questo que precisa
ser analisada cuidadosamente. Particularmente, o conceito de mercantilizao capitalista pressupe o conceito de propriedade privada, ou seja, o
direito dos proprietrios privados a trocar seus produtos no mercado. H
uma necessidade de se reter a distino conceitual entre troca em geral e
a forma particular de troca que caracteriza o modo mercantil de produo:
a troca generalizada entre proprietrios privados, com fins lucrativos, de
produtos no mercado.
Nesse sentido, as formas de propriedade privada associadas gua,
mesmo at hoje, foram, na maioria das vezes e com raras excees, vinculadas ao direito de uso da gua (para uso prprio ou para outros fins, inclusive
de natureza produtiva), e no no sentido de trocar a gua como uma mercadoria que propriedade privada e que circula num mercado genuinamente
capitalista. verdade que h exemplos histricos e contemporneos de
mercados de gua em todo o mundo, tais como os mercados de neve desenvolvidos na costa semirida a leste da Espanha (MALLOL FERRNDIZ,
1989), os mercados de irrigao por gua subterrnea nas Ilhas Canrias
(AGUILERA KLINK, 2002; MACAS HERNNDEZ, 1990), ndia, Bangladesh ou
360

Paquisto (MEINZEN-DICK, 2000; SADEQUE, 2000), ou os chamados mercados maduros ou estabelecidos de gua na regio sul da Austrlia, Chile
ou partes dos Estados Unidos como referido a seguir, embora devamos fazer
uma advertncia importante no que se refere ao verdadeiro significado
de mercados neste contexto. At que ponto as trocas realizadas nesses
mercados de gua so resultado de transaes livres e espontneas entre
proprietrios de direitos de propriedade sobre produtos da gua em um
processo de intercmbio mercantil uma questo que requer cuidadosa
anlise. Como sugerido pelas concluses de um recente estudo que simpatiza com a implementao de polticas mercantis de administrao da gua
que examinara exemplos contemporneos de mercados de gua,
[...] Resultados eficientes de mercado s sero realizados em
determinadas condies, tais como: um eficiente fluxo de
informaes de mercado, por exemplo, preo, demanda e
fornecimento; direitos de propriedade seguros; facilitadores
de mercado eficientes, e um esforo de pesquisa suficiente.
Provavelmente o melhor exemplo de um mercado to eficiente
o mercado de aes. Todavia, os mercados de gua so desprovidos da maioria dessas caractersticas muito em funo da
natureza do recurso e do local do mercado, e, portanto, fadados
a falhas de mercado. (BJORNLUND; MCKAY, 2002, p. 788)

De forma semelhante, Kaiser e Philips concluram, no que se refere ao


caso dos chamados mercados de transferncia de gua no Texas da atualidade, que, na realidade, as transferncias de gua mais parecem negociaes
diplomticas do que simples transaes de mercadorias (KAISER; PHILLIPS,
1998, p. 429-430). Estudos de mercados de gua induzidos por polticas no
Chile, que se transformaram num modelo de grande influncia implementado em muitos outros pases desde a dcada de 1990, tambm expuseram
as falhas e mitos da pressuposio de que eles so realmente mercados
capitalistas de gua funcionais (DOUROJEANNI; JOURAVLEV, 1999; BAUER,
2004). Estes exemplos so muito relevantes porque os mercados de gua
australianos, chilenos e americanos acima mencionados so os principais
casos recorrentemente discutidos na literatura dominante para apoiar a
361

administrao e alocao de gua por meio de mercados. Entretanto, as


evidncias apontam que, em termos estritos, a troca generalizada de gua
como mercadoria em mercados genuinamente capitalistas bastante rara.
Por esta e outras razes a serem discutidas a seguir, importante no se partir do pressuposto de que, uma vez que as atividades de controle, alocao
e administrao de gua no mundo inteiro esto cada vez mais engolfadas
de uma maneira ou de outra pela dinmica do processo de mercantilizao
capitalista, ento a gua em si j se tornou uma mercadoria em seu sentido
mais estrito.

A gua e o processo de racionalizao: valorizao e


mercantilizao
Embora muitos elementos do processo de racionalizao, dentre os
quais se destacam a valorizao e a mercantilizao, no sejam exclusividade da experincia ocidental (e.g. GRAN, 1999; HOBSON, 2004; POMERANZ,
2000), foram as formas de desenvolvimento capitalista criadas no Ocidente
as que vieram para dominar o sistema mundial nos ltimos sculos. Neste
contexto, o caso da gua colocou imensos obstculos ao avano desses processos, que, segundo as percepes clssicas de Max Weber, so afirmados
na crescente calculabilidade e previsibilidade da vida que tornam possvel o controle humano do mundo (WEBER, 1946a, p. 139; 1946b, p. 215). De
acordo com Weber, a calculabilidade e a previsibilidade so baseadas em
conhecimento preciso e na subordinao e, afinal, no deslocamento de conhecimento e de sistemas de valores preexistentes (supersticioso, mtico,
religioso etc.) pelas formas de organizao e ao sociais caractersticas
do capitalismo ocidental, em especial a produo e circulao capitalista
de mercadorias. A esse respeito, pode-se discutir que, fundamentalmente,
e a despeito dos avanos altamente sofisticados da cincia e tecnologia da
gua, em pleno sculo XXI a relao entre os humanos e a gua se furta,
em grande parte, ao processo de racionalizao, at mesmo nos principais
territrios da racionalidade capitalista (STRANG, 2004; 2005).
Isso pode ser ilustrado por uma recente declarao veiculada pelo
Terceiro Relatrio Mundial da gua da UNESCO com referncia natureza
362

fragmentada, incompleta e at mesmo suspeita do conhecimento que a


maioria dos pases tm da gua nos seus territrios:
Poucos pases tm conhecimento de quanta gua est sendo
utilizada e para quais propsitos, a quantidade e qualidade
da gua disponvel e o que pode ser retirado sem graves consequncias ambientais, e quanto est sendo investido em
administrao e infraestrutura hdrica. A despeito da disponibilidade de sensoriamento remoto e tecnologias de sistemas
de informao geogrfica que podem simplificar o monitoramento e os relatrios, e apesar da crescente necessidade de tal
informao num mundo cada vez mais complexo e que sofre
rpidas alteraes, sabe-se cada vez menos a cada dcada que
passa. (UNESCO WWAP, 2009, p. xi)

Acrescente-se a isso que o conhecimento fragmentado e incompleto


a respeito da gua estende-se ao tema crucial da propriedade da gua, sua
regulao e sua administrao. A quase total falta de conhecimento de questes tais como quem possui qual gua, ou quanta gua extrada quando,
onde e por quem e para que fins em vastas extenses de territrio, quando
no em pases inteiros, expe algumas das fragilidades do argumento de que
a gua j se tornou uma mercadoria. A calculabilidade e a previsibilidade so
raramente estimadas na maioria das reas de controle e administrao da
gua, mesmo nos territrios das economias capitalistas avanadas. Este fato
especialmente fundamentado quando considerada a estreita relao entre
o processo de mercantilizao e de racionalizao da propriedade incorporado no desenvolvimento dos direitos de propriedade privada claros e
seguros que constituem a fundao dos mercados capitalistas de mercadorias. Com relao a isso, as sociedades humanas desenvolveram relaes de
propriedade baseadas na diversidade de formas da propriedade coletiva,
sendo a gua um exemplo fundamental. No houve mudanas substanciais
desde que North e Thomas discutiram que a lentssima converso de formas de propriedade coletivas do ar, florestas, gua e outros recursos em
formas privadas, comerciveis que, para eles, principalmente devida ao
subdesenvolvimento institucional e tecnolgico continua sendo o grande
363

obstculo para uma maior expanso do capitalismo ocidental (NORTH;


THOMAS, 1973, p. 1-8, 91-101). Apesar dos grandes esforos mundiais desde
o fim da dcada de 1980 no sentido de acelerar a racionalizao capitalista
das guas comuns do planeta por meio de massivos programas de privatizao que incluam a criao de direitos privados de gua e mercados
de gua,4 o progresso tem sido extremamente modesto devido, no em
pequena medida, oposio social e poltica dita acelerao da invaso
capitalista dos bens comuns (e.g. BAKKER, 2010; CASTRO, 2008; GOLDMAN,
1998; MCCARTHY, 2005; SWYNGEDOUW, 2005; URS; WHITELL, 2009).
A partir de outra perspectiva, o ritmo do processo de racionalizao
com relao s guas mundiais permanece incerto tambm em outros
aspectos fundamentais, o que se reflete, entre outras questes, no fato de
que, em pleno sculo XXI, ainda somos incapazes de responder a questes
muito bsicas como: Qual o valor da gua? Qual a origem de seu valor?
Qual a natureza (econmica, social, poltica etc.) do valor ou valores que
reconhecemos para a gua e para bens e servios baseados na gua? De que
forma so identificados e medidos ditos valores? possvel medi-los? O que
deve ser includo no custo da gua e dos bens e servios baseados na gua?
O custo um custo para quem, especificamente? Por qu? As mltiplas
funes da gua como componente fundamental da biosfera impuseram
grandes desafios aos processos de valorizao e mercantilizao a longo
prazo em diferentes sociedades.
Nesse sentido, a abordagem de valores (e custos) da gua na literatura
especializada limita-se normalmente dimenso econmica do problema
que, por sua vez, frequentemente reduzida subdimenso do mercado.
A despeito do crescente reconhecimento retrico da alta complexidade
envolvida na estimativa do valor da gua na literatura, na prtica, os argumentos e instrumentos propostos seguem reproduzindo um nmero de
pressupostos reducionistas e basicamente economicistas que informam as
abordagens prevalecentes da administrao e governo da gua.
4 Nas palavras de um ex-funcionrio das Naes Unidas e entusiasmado defensor da privatizao da
gua: o ato mais significativo da privatizao pode ser a concesso de direitos de propriedade da
gua (LEE, 1999, p. 93).

364

O valor da gua
Recentemente, uma rica literatura que compreende uma grande variedade de reas disciplinares tem sido publicada, discorrendo sobre os valores
e a valorizao da gua havendo certo consenso de que os valores da gua
so multidimensionais, possuem vrios nveis e at mesmo que esses valores so, muitas vezes, incomensurveis.5 Por exemplo, um recente relatrio
sobre o estado mundial da gua afirmou que:
Na qualidade de elemento vital fsico, emocional e cultural, a
gua precisa ser considerada algo alm de um mero recurso
econmico. O compartilhamento da gua um imperativo
tico e uma expresso da identidade e solidariedade humanas
[...]. Valorar a gua, incluindo a promoo da sustentabilidade
hdrica e da diversidade cultural, o patrimnio, e o conhecimento relacionados com a gua, crtico para aprimorar nossa
capacidade de adaptao a um mundo sempre mutvel. A
valorizao econmica dos recursos hdricos precisa ser reconhecida dentro desse contexto mais amplo e mais complexo da
valorizao da gua (UNESCO WWAP, 2006, p. 403, 405).

5 Devido ao foco do artigo e o espao limitado disponvel, deixei de abordar uma srie de questes
importantes, que incluem as tcnicas de valorizao e de poltica de preos, tais como a anlise de
custo-benefcio e outras alternativas como as tcnicas de valorizao baseadas em uma multiplicidade de critrios proposta por economistas ecolgicos ou a economia hdrica dos economistas
polticos evolucionrios, que so assunto especfico de uma vasta literatura (BLAMEY; COMMON,
1994; VAN DER BERGH; VAN DER STRAATEN, 1994; MERRETT, 1997; DINAR, 2000; VAN DER ZAAG;
SAVENIJE, 2006; AGRAWALA; FANKHAUSER, 2008; ARNELL, 2009; entre outros). Tampouco discuti
algumas das ferramentas conceituais mais importantes sendo desenvolvidas para a captao da
gua oculta que escapou historicamente e que, em grande parte, continua escapando da valorizao econmica dos usos da gua de uma maneira completa. Trata-se de conceitos como gua
virtual cunhado por Allan (1998; 2002) e elaboraes mais recentes desta noo com relao ao
conceito da pegada hdrica (CHAPAGAIN; HOEKSTRA, 2004; HOEKSTRA, 2006; 2007). Tambm
deixei de lado outras ferramentas conceituais importantes, como dvida ecolgica ou trocas ecologicamente desiguais, colocadas por economistas ecolgicos para lidar com as desigualdades intra
e intertemporais envolvidas nas trocas entre o hemisfrio norte desenvolvido e o resto do planeta
(e.g. GUHA; MARTINEZ-ALIER, 1997; MARTINEZ-ALIER, 2002), que incluem desigualdades no uso da
gua, que continuam a ser desconsideradas nos debates dominantes sobre polticas da gua.

365

No entanto, apesar do reconhecimento formal cada vez maior dos valores multidimensionais da gua ilustrados pela afirmativa, pode-se dizer com
segurana que o entendimento prevalecente do valor da gua nas culturas
capitalistas ocidentais baseado em trs principais pressupostos reducionistas que refletem contradies e tenses fundamentais no que se refere
ao processo de racionalizao. O primeiro pressuposto que a principal
ou mesmo nica fonte do valor da gua o trabalho humano.6 Em outras
palavras, apesar das muitas discusses sobre a multidimensionalidade das
funes e valores da gua, na prtica no h reconhecimento das dimenses
pr-sociais (especialmente pr-econmicas) do valor da gua, o que no
ocorre somente no caso da gua prevalece tambm na abordagem do valor
da Natureza em geral (sobre esse assunto, ver o debate de, entre outros:
BENTON, 1989; BURKETT; FOSTER, 2006; GIRI, 2004; MARTINEZ-ALIER, 2002;
MURPHY, 1997; OCONNOR, 1998). Uma importante consequncia desse
pressuposto que, independentemente dos variados tipos de fontes ou usos
da gua, da extrao de gua renovvel de superfcie ao bombeamento da
gua subterrnea fssil (quase no renovvel), do uso da gua para suprir
necessidades humanas essenciais em vilas pequenas irrigao comercial
em larga escala, a hidrocultura, a produo hidroenergtica etc., o valor da
gua seria sempre estimado como uma combinao de capital (compreendido como trabalho passado ou morto) e o custo do trabalho. Ou seja, nas
abordagens prevalecentes, a gua em si gratuita, uma ddiva da Natureza,
como na clssica definio de Alfred Marshall: o material e as foras que
a Natureza despende gratuitamente para ajudar o homem, em terra ou
gua, em ar, em luz e calor (MARSHALL, 2009, p. 115).7 Um segundo pressuposto que o volume de gua doce utilizvel ilimitado, eterno, que se
6 Ainda por falta de espao, no foi possvel desenvolver neste artigo a discusso da teoria do valor,
central no conceito de mercantilizao. Sobre este assunto, ver, entre outros: CASTREE, 2003; GIRI,
2004; LAPAVITSAS, 2004.
7 Todavia, os fundamentos que sustentam o pressuposto de que a Natureza uma ddiva gratuita
para os seres humanos esto presentes nas principais vertentes do legado intelectual ocidental, e
alguns de seus aspectos centrais podem ser rastreados pelo filo da tradio grega e judaico-crist.
Uma recente crtica dos continuados debates a respeito das origens intelectuais desta noo da
Natureza como uma ddiva gratuita para os seres humanos pode ser encontrada, por exemplo, em
DUNLAP et al. 2002; REDCLIFT; BENTON, 1994.

366

purifica automaticamente, ainda que a sua verdadeira disponibilidade seja


sujeita a distribuies geogrficas e temporais irregulares. As crenas profundamente arraigadas subjacentes a este pressuposto talvez tenham suas
origens na Teogonia de Hesodo, que registrou o antigo mito de Okeanus,
um rio de infinitas guas doces circundando o planeta (BRYANT, 1986, p.
282). Embora hoje o pressuposto da gua doce como um prmio ilimitado
seja cada vez mais difcil de se defender em discusses racionais, quanto
mais luz da preponderante evidncia da reduo ou mesmo exausto das
fontes de gua doce limpa no planeta,8 ele se mantm estabelecido nas prticas dirias e na cultura da grande maioria dos seres humanos.9 Alm disso,
um terceiro pressuposto que dominou o pensamento e a prtica no que se
refere gua no Ocidente desde a Revoluo Industrial que a gua um
recurso, refletindo a reduo das funes e valores multidimensionais da
gua a ser somente um fator de desenvolvimento humano.
Esses pressupostos esto subjacentes ao pensamento e prtica dominantes com relao gua, inclusive quando a gua desempenha o papel de
sumidouro ambiental (por exemplo, a gua como receptora direta ou indireta de fluxos poluentes), meio ou apoio (e.g., para recreao, navegao ou
pescaria), ou fator de risco (como enchentes, transmisso de doenas etc.).
O primeiro e o terceiro pressupostos, em boa parte, resultam do processo de
8 Embora o volume total de guas no planeta permanea o mesmo, a quantidade relativa de gua
doce disponvel de qualidade adequada para sustentar a biosfera vem sendo seriamente afetada
em muitas regies e a situao est piorando diante da crescente extrao, poluio e deteriorao generalizada das fontes de gua doce. Conforme descrito no Terceiro Relatrio da gua da
UNESCO, o padro e a intensidade da atividade humana vm impactando o papel da gua como
agente ambiental de primeira ordem quantitativa e qualitativamente. Em algumas reas, a degradao e a poluio de bacias hidrogrficas e aquferos associados economicamente importantes
ultrapassaram os limites e no tm retorno. Lidar com um futuro sem sistemas de recursos hdricos confiveis agora uma perspectiva real em algumas partes do mundo (UNESCO WWAP,
2009, p. xxiii).
9 Um indicador desta caracterstica o desperdcio de gua causado por infraestrutura ultrapassada ou defeituosa. Um recente relatrio da situao dos 27 pases da Unio Europeia mostrou que,
no uso domstico e pblico da gua, que corresponde a 17% do total de extraes de gua, seria
possvel economizar at 50% da gua que atualmente est sendo desperdiada devido a tubulaes
com vazamento e outros problemas. Na agricultura, que emprega 24% das extraes totais, a economia seria de 15 a 60%, dependendo das condies regionais e setoriais. A indstria usa cerca
de 15% do total das extraes e estima-se que 15 a 90% dessa gua poderiam ser economizados
(DWORAK et al., 2007, p. 6-7).

367

racionalizao pelo qual a valorizao da gua motorizada pela dinmica


da produo e acumulao capitalistas, deixando de lado ou ultrapassando
sistemas de valores e racionalidades alternativos. No entanto, a displicncia e o desperdcio vinculados ao segundo pressuposto representam uma
grande contradio um elemento irracional no processo de racionalizao. Por um lado, a extrao no controlada da gua no planeta pode
ser considerada uma permanente reapresentao da acumulao primitiva, tambm verificada com relao a outros recursos naturais (ver,
por exemplo, MANSFIELD, 2004), que assegura acesso gratuito ou muito
barato, muitas vezes por meio do intercmbio ecolgico desigual, a um
fator de produo to crucial como a gua. Por outro lado, a iluso da abundncia ilimitada da gua, de sua caracterstica autolimpante e da eterna
disponibilidade se ope calculabilidade e previsibilidade necessrias ao
funcionamento da mercantilizao capitalista. No processo, a mercantilizao de guas ainda no mercantilizadas emerge como uma nova fronteira
nesse desenvolvimento a longo prazo e traz tona a natureza contraditria
da racionalizao capitalista.10
O entendimento dominante da Natureza arraigado nesses pressupostos
foi habilmente captado em recente livro da histria do Nigara Falls, um
verdadeiro exemplo de como as naturezas so socialmente construdas:
Na dcada de 1890, quando a cachoeira estava sendo aproveitada, uma torrente de artigos sobre a energia do Nigara
chegou s bancas de revistas [...] promovendo a imagem do
Nigara como um bnus interminvel. O peridico Popular
Science Magazine declarou em setembro de 1894 que as pessoas
de um modo geral tm a ideia de que a energia proveniente
das guas do Nigara inesgotvel, e provavelmente , em
relao ao requerido pelas necessidades humanas. [...] Em
1903, o Harpers Weekly alardeava que o Nigara se revelava,
como se esperava, ser uma fonte ilimitada de energia barata.
(STRAND, 2008, p. 163-164, 175)

10 No debate a respeito das contradies internas do processo de racionalizao capitalista do meio


ambiente, ver, entre outros: MURPHY, 1994; SCHNAIBERG; GOULD, 1994.

368

No foi talvez surpresa que a rea do Nigara Falls tenha se tornado um


dos locais que deram vazo a movimentos de justia ambiental. Surgidos na
dcada de 1970, esses movimentos, protestando contra o impacto da poluio
sobre a sade proveniente de atividades industriais atradas pela promessa
de energia hidrulica barata e ilimitada, significativamente contriburam
para a reavaliao radical das polticas ambientais em todo o mundo (GIBBS,
2002; LIVESEY, 2003). Evidentemente, com o tempo, a significncia do Nigara
Falls foi diminuda por outras infraestruturas hidrulicas gigantescas, como
a Hidreltrica de Itaipu na fronteira do Brasil com o Paraguai, considerada
uma das Sete Maravilhas do Mundo Moderno pela American Association
of Civil Engineering na dcada de 1990 (ASCE, 2011), ou a Hidreltrica de
Trs Gargantas na China, concluda em 2003, hoje a maior do mundo. No
entanto, foi sugerido, em recente artigo sobre a engenharia hidrulica chinesa, que o combustvel da hidreltrica essencialmente infinito, ou
seja, o pressuposto da existncia de uma fonte inesgotvel e ilimitada de
gua se mantm mais forte que nunca (HUANG; YAN, 2009, p. 1653). Assim
tambm as duradouras crenas humanas nas propriedades infinitamente
autopurificadoras da gua podem ser parte da explicao de por que uma
grande proporo de gua de esgoto no planeta ainda descarregada sem
tratamento, ou sem o tratamento adequado, no meio ambiente, o que no
uma exclusividade de pases pobres que no podem se dar ao luxo de possuir caras tecnologias de tratamento.11 A esse respeito, h fortes evidncias
para se discutir que, a despeito do progresso observado nas ltimas dcadas no desenvolvimento de uma compreenso mais sofisticada do valor
da gua, e apesar do crescente reconhecimento retrico da complexidade
desse valor, os pressupostos profundamente arraigados considerados acima
11 Por exemplo, cerca de 80% da gua de esgoto urbana mundial, muitas vezes incluindo industriais perigosos, so descarregados sem qualquer tratamento (UNESCO WWAP, 2009, p. 141).
Entrevistas com especialistas e funcionrios da rea durante a nossa pesquisa no raro advogam
que grandes corpos aquferos como rios, lagos e mares tm propriedades quase ilimitadas de autopurificao, o que justificaria a descarga de gua de esgoto no tratada na natureza. A descarga
de esgoto no mar aberto vem sendo praticada at mesmo por pases ricos at recentemente (e.g.
WHILELAW; ANDREWS, 1988), e esta prtica ainda prevalece no mundo inteiro. Um dos maiores
impactos sobre os corpos aquferos mundiais a eutrofizao resultante de imensas descargas de
efluentes no tratados (e.g. KHAN; ANSARI, 2005).

369

continuam sendo os princpios que fundamentam as formas predominantes


de valorizao da gua no mundo inteiro. Isto se deve expanso global e
consolidao das formas de gesto e uso de gua baseadas nos pressupostos da gratuidade, infinidade, capacidade de autopurificao sem limites da
gua, e de que ela meramente um recurso e um sumidouro para o crescimento econmico. Esta abordagem dominante provocou transformaes
quantitativas e qualitativas sem precedentes em nossa relao com a gua
e com a natureza de forma mais geral nas ltimas dcadas, como pondera
John McNeill:
No sculo XX, a humanidade alterou a hidrosfera como nunca
antes. Usamos e desviamos gua numa escala nunca testemunhada em tempos idos. [...] As mudanas fsicas impostas ao ciclo
hidrolgico tiveram vastas consequncias para a vida selvagem, para as pessoas e para as sociedades, e, na medida em que
coagimos o futuro para nos liberar do passado, as consequncias se estenderam tambm para a posteridade. (MCNEILL,
2000, p. 190-191)

A crescente conscientizao a respeito das reais ou potenciais consequncias dessas transformaes antropognicas de longo alcance da
hidrosfera provocou um debate cada vez mais expressivo a respeito da
valorizao da gua e da prpria Natureza em termos mais gerais. Embora
apelos para a adoo de sistemas mais abrangentes de valorizao da
Natureza j sejam de longa data,12 provavelmente s na dcada de 1990 que
os debates sobre a valorizao da gua passaram por uma transformao
qualitativamente significativa em termos globais. A reviravolta foi talvez
marcada pela Declarao de Dublin sobre gua e desenvolvimento sustentvel de
1992 (UNITED NATIONS [UN], 1992). Particularmente, o Primeiro Princpio
da Declarao de Dublin afirmava que a gua doce um recurso finito e
vulnervel, essencial para a manuteno da vida, do desenvolvimento e
12 Georgescu-Roegen sugeriu em seu debate a respeito da necessidade de se introduzir a considerao de fluxos materiais na anlise da economia que talvez o primeiro a propor tal noo tenha
sido o fsico alemo em fins do sculo XIX G. Helm (GEORGESCU-ROEGEN, 1971, p. 283).

370

do ambiente, ao passo que o Quarto Princpio sustentava que a gua tem


um valor econmico em seus mais diversos usos, e deveria ser reconhecida
como um bem econmico (UN, 1992). No caso do Primeiro Princpio, o
reconhecimento da finitude e vulnerabilidade da gua refletiu a crescente
influncia das questes ecolgicas nos crculos de polticas internacionais,
que foi propulsionado pelo debate sobre o desenvolvimento sustentvel
desencadeado pela criao da Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento (WEDC) em 1984 e pela subsequente publicao do relatrio da comisso intitulado Nosso Futuro Comum (WCED, 1987). Quanto
ao Quarto Princpio, embora o reconhecimento do valor econmico da
gua tenha sido devidamente comemorado por muitos como um passo
frente no desenvolvimento de um entendimento mais exaustivo do valor
da gua, as reais aplicaes do princpio muitas vezes contriburam para a
exacerbao do reducionismo prevalecente e do pensamento unidimensional. Primeiramente, a renovada nfase na necessidade de se reconhecer o
valor econmico da gua muitas vezes levou, na prtica, a uma abordagem
reducionista pela qual: a) as funes e valores multidimensionais da gua
tendem a se transmutar em um equivalente econmico amigvel para as
polticas pblicas dominantes, ou simplesmente so abandonados; e b) a
complexidade econmica em si tende a ser diluda na prosaica instrumentalidade de consideraes mercadolgicas de curto prazo. Em segundo lugar e
intimamente relacionados com os pontos anteriores, embora o ilusrio pressuposto da abundncia ilimitada da gua tenha sido criticamente exposto
no Primeiro Princpio, na prtica esse pressuposto, no raro, foi substitudo
pela noo igualmente falaciosa de que a mercantilizao do governo e da
gesto da gua no s solucionaria a maioria dos dilemas de alocao, como
tambm os intricados problemas colocados pela valorizao da gua em
diferentes contextos. isso que se encontra no cerne dos debates contemporneos sobre valorizao, precificao e mercantilizao da gua
(ver, entre outros: WHITTINGTON et al., 1990; LEE; JOURAVLEV, 1998; MOSS
et al., 2003; ADDAMS et al., 2009).
Com relao a isso, podemos ainda ponderar que, apesar das importantes
iniciativas e de um inegvel grau de progresso no debate a respeito da valorizao da gua, a preponderante abordagem reducionista se mantm em boa
371

parte irredutvel. Um claro indicador o fato de que, embora referncias


complexidade e multidimensionalidade estejam envolvidas na valorizao
da gua, muito da literatura especializada continua a reproduzir os antigos
pressupostos. Por exemplo, consideremos a discusso sobre os princpios e
critrios de identificao do valor total e custo total da gua desenvolvida por membros do Comit Assessor da Parceria Global da gua (GWP em
ingls), um think tank de poltica pblica mundialmente influente sediado
na Sucia. Os autores esto cientes de que, mesmo levando em considerao todos os componentes de custos que eles conseguem identificar nas
atividades de gesto da gua, o assim chamado valor total da gua no
propriamente representado, que, em si, j supera o seu custo total (ROGERS;
BHATIA; HUBER, 1998, p. 6-14). Eles defendem que o valor total a soma
do valor econmico mais o valor intrnseco da gua. Todavia, enquanto
eles fornecem indicadores para o valor econmico, tais como o valor para
o usurio, benefcios lquidos de fluxos de retorno, benefcios lquidos
de usos indiretos e ajustes para objetivos sociais, eles deixam a categoria valor intrnseco sem explicao (ROGERS; BHATIA; HUBER, 1998, p.
13). Assim, os autores falham na identificao de critrios para a avaliao
da lacuna existente entre o custo total e o valor total, e, na verdade, eles
nem mesmo conseguem explicar o que seria exatamente o seu conceito de
valor da gua. Este um exemplo eloquente do reducionismo economicista
dominante uma vez que, para os autores, o valor econmico da gua quase
equivalente ao seu valor total, sendo que eles jogam todas as outras dimenses
possveis do valor da gua na categoria residual do valor intrnseco.
Vale notar que, como os autores reconhecem,
o conceito de valor econmico no atribui qualquer valor a
questes como planejamento e gesto responsvel de recursos,
valores de legado e valores de pura existncia. Embora sejam
questes de difcil avaliao, elas representam conceitos vlidos e realmente refletem o valor real associado ao uso (ou no
uso) da gua. (ROGERS; BHATIA; HUBER, 1998, p. 14)

Assim sendo, o reconhecimento dos valores da gua fora do processo econmico permanece basicamente retrico. Alm disso, em artigo
372

publicado posteriormente pelos mesmos autores, os pressupostos subjacentes tornaram-se mais transparentes quando afirmam que a gua um bem
econmico (ROGERS; SILVA; BATHIA, 2002). Portanto, a despeito da retrica
em contrrio, na prtica, o entendimento comumente aceito da gua como
uma ddiva gratuita da natureza e como principalmente um recurso econmico permanece solidamente arraigado. A esse respeito, um estudo mais
recente elaborado por um grupo de economistas para o Terceiro Relatrio
Mundial da gua da UNESCO em 2009 ilustra algo alm. Seu trabalho tambm reconhece claramente que questes como necessidades ecolgicas
ou o valor intrnseco da gua precisam ser levadas em considerao, mas,
quando eles apresentam sua anlise de custos da gua, essas categorias
desaparecem e eles se concentram na discusso da convencional combinao dos custos trabalhistas e de capital:
Quase todas as atividades relativas gua, sejam elas estruturais (infraestrutura) ou no (planejamento, coleta de dados,
regulamentao, educao pblica etc.), exigem fundos para
o desenvolvimento, implementao e execuo [...] Embora a
gua seja muitas vezes descrita como ddiva da natureza,
o controle e gesto da gua para as necessidades humanas e
ecolgicas implicam custos financeiros. Esses custos so frequentemente em muito ignorados, subestimados ou carecem
de recursos suficientes, resultando em negligncia e carncia
de importantes funes e ativos, enquanto os ativos e servios
existentes deterioram. [...] Os custos associados a essas funes
so custos de capital (investimento) ou custos recorrentes
anuais, tanto variveis quanto fixos. Para operar adequadamente, o setor hdrico precisa cobrir todos os custos e no
somente aqueles das grandes infraestruturas fsicas de forma
sustentvel. Isso significa assegurar finanas confiveis e previsveis da arrecadao governamental (impostos), venda de
servios de gua ou compromissos de auxlio de longo prazo.
(CONNOR et al., 2009, p. 56-57)

Os exemplos acima mostram que, apesar do reconhecimento formal


do que poderia ser chamado de fontes pr-sociais do valor da gua, parece
373

que h obstculos intransponveis para se vencer as prescries tradicionais. Contudo, a valorizao da gua est subjacente ou mesmo subordinada
a um conjunto de processos socioeconmicos e polticos mais amplo que
determina como a gua realmente valorizada na prtica. Nessa perspectiva, a continuada prevalncia de formas de valorizao fundamentadas
em pressupostos convencionais referentes fonte do valor da gua reflete
a configurao do poder entre sujeitos epistmicos, interesses materiais,
alm dos valores e fins relativos gua e natureza de forma mais generalizada, que so divergentes, rivais, e muitas vezes irreconciliveis. Como
sugerido por Funtowicz e Ravetz em seu artigo intitulado Quanto vale o
canto dos pssaros?:
O ameaado canto dos pssaros representa um novo problema
de valorizao em que as medies no podem fingir ser independentes de metodologia e tica. [...] Uma nova linguagem
enriquecida que no dominada pela viso global de um tipo
particular de interessados (expresso no padro monetrio)
viria tona quando negociadores reconhecerem a irredutvel
complexidade das questes que esto em jogo. Isso implica
uma pluralidade de perspectivas e valores legtimos, inclusive
a do insubstituvel canto dos pssaros. (FUNTOWICZ; RAVETZ,
1994, p. 198-199)13

A transformao dos mecanismos por meio de quais valores so identificados e atribudos para transcender os sistemas unidimensionais de
valorizao propostos por Funtowicz e Ravetz exige o reconhecimento da
existncia de uma pluralidade de racionalidades, interesses materiais, perspectivas, significados e conhecimento que no podem desaparecer como
por capricho e encanto de truques metodolgicos. Por exemplo, um ecologista cientfico pode levantar a discusso de que as estimativas do valor
da gua precisam abandonar o entendimento da gua como um recurso
econmico ilimitado e que consideraes tais como limites ecolgicos,
13 Para outras contribuies a este debate de uma perspectiva semelhante, ver tambm DALY, 1986;
1990; MARTINEZ-ALIER, 2002.

374

insustentabilidade, direitos transespecficos e transtemporais ou questes


culturais precisam ser incorporadas ao processo de valorizao. Segundo o
hidrlogo espanhol e ecologista Javier Martnez Gil:
At que ponto e em que circunstncias concretas moralmente
admissvel mudar essas funes do meio natural, dos rios, para
transform-las em um simples recurso? Como so estabelecidos os limites? Quem far a distino entre [gua] como uma
mercadoria temporria e o valor permanente que precisa ser
preservado? (MARTNEZ GIL, 2003, p. 7)14

Por outro lado, especialistas a favor do livre mercado hdrico podem


enfatizar consideraes como eficcia econmica, custo-benefcio, a existncia de direitos a propriedade privada da gua e a criao de mercados
hdricos. Como alguns autores alinhados a essa linha de pensamento escreveram em defesa de sua prpria interpretao do Quarto Princpio da
Declarao de Dublin:
Finalmente, na Declarao de Dublin [] a retrica dos
encontros internacionais sobre a gesto de recursos hdricos
reconheceu que a gua essencialmente um bem econmico.
[] Esta no uma proposta muito nova. Os economistas
interessados em gesto de recursos hdricos vm debatendo
h muito a necessidade de reconhecer que a gua um bem
econmico e no trat-la como detentora de uma importncia
nica, mas como um bem em meio a tantos outros. [] Se a
gua um bem econmico, ento deveria ser possvel governar
a sua alocao por meio do mercado. (LEE; JOURAVLEV, 1998,
p. 7)15

14 importante contextualizar a afirmao de Martnez Gil: a Espanha o pas com o maior nmero
de represas por quilmetro quadrado e per capita do mundo, e ele escreve a partir de um contexto
de acalorado debate poltico desencadeado por planos governamentais de construir centenas de
novas represas e outras infraestruturas de grande porte, tais como transposies de rios. Ver tambm ARROJO AGUDO E MARTNEZ GIL, 1999; FUNDAO NOVA CULTURA DA GUA, 2005.
15 Uma verso mais radical desta posio pode ser encontrada, por exemplo, em SEGERFELDT, 2005.

375

As perspectivas do hidrlogo-ecologista e dos especialistas do mercado livre da gua ilustram a natureza contraditria dos processos de
valorizao da gua, que ainda poderia ser ilustrada pela incorporao das
variadas perspectivas do valor da gua fundamentadas no somente nas
divises disciplinares que caracterizam o conhecimento cientfico, mas
ainda na cultura, classe, gnero e outros mecanismos de diferenciao
e poder social (e.g. AKPABIO, 2011; BALL, 1999; BERRY, 1998; FARUQUI;
BISWAS; BINO, 2001; BOELENS; DVILA, 1998; HUE, 2006; HUNDLEY, 1996;
GHOSH, 2007; GYAWALI; DIXIT, 2001; MATSUI, 2005; MEYER, 1984; MORAES;
PERKINS, 2007; MOSS et al., 2003; NEIBURG; NICAISE, 2009; PRITCHARD,
2004; TRENTMANN; TAYLOR, 2006; SEMENTELLI, 2008; WILLIAMS; FLOREZ,
2002). Portanto, embora dinmica constante dos processos de expanso da
mercantilizao capitalista continue reduzindo a gua funo de matria-prima, fator produtivo, e bem privado que pode ser economicamente
explorado, persistem as racionalidades alternativas que se expressam por
meio de uma complexa gama, no raro incomensurvel, de valores sociais,
funes e interesses materiais que contribuem para a explanao do carter
incompleto e fragmentado dos processos de racionalizao capitalista concernentes gua.

Concluses
A mercantilizao capitalista de naturezas um processo histrico
continuado que vem engolfando cada vez mais amplas reas da atividade
humana mas que, ao mesmo tempo, incompleta e pontuada por enormes
obstculos, atrasos e muitas vezes at entraves significativos, resultantes,
especialmente, da resistncia de prolongadas lutas sociais contra maiores
incurses da ordem capitalista. Enquanto teoricamente se pode dizer que a
abrangente dinmica de controle e gesto da gua motorizada pelo processo de mercantilizao, empiricamente s podemos formular o problema
por meio de perguntas de cunho investigativo, tais como: At que ponto,
onde e como a gua se tornou uma mercadoria? Qual etapa do processo
capitalista de mercantilizao refletida na produo de gua engarrafada?
a mesma etapa refletida na extrao da gua fluvial de superfcie ou na
376

explorao comercial de icebergs rticos ou no bombeamento de aquferos


subterrneos fsseis? Como discuti neste artigo, as respostas a essas e a muitas outras questes provenientes da anlise da incompletude e do carter
fragmentrio do processo de racionalizao capitalista, e, em especial, dos
processos de valorizao e mercantilizao, esto longe de serem respostas
prontas e diretas.
De outra perspectiva, embora a maior parte das sociedades humanas
tenha permitido vender gua, formalmente o acesso gua tem sido amplamente regulado por princpios normativos que at hoje do prioridade
ao uso comum ou pblico mais do que ao privado, mesmo quando formas
de direitos de propriedade privada relativos gua esto em pauta. Alm
disso, a maior parte das sociedades tambm formalizou, de uma forma ou de
outra, o princpio de que a gua para usos essenciais tanto por humanos
quanto por animais no pode ser negada a quem quer que seja, mesmo a
quem no possa pagar pelo acesso.16 Na verdade, pode-se argumentar que as
relaes sociais envolvidas na circulao da gua para uso essencial humano
na maioria das sociedades, mesmo at hoje, tem tomado mais a forma de
ddiva, ou de um bem comum, social ou pblico, e no a de uma propriedade privada que pode ser comercializada em mercados.17 Certamente no
se pode negar que, em muitos casos, a gua vem sendo tratada como uma
mercadoria, mesmo em seu mais estrito sentido, como no caso da gua
comercializada em garrafas. Alm disso, a gua parte integrante de qualquer processo de produo e comrcio de mercadorias, embora ela seja
sistematicamente incorporada como uma matria-prima gratuita ou como
um sumidouro ambiental, raramente como uma mercadoria de propriedade
16 Naturalmente, no houve congruncia entre os princpios formais e a real universalizao do
acesso gua, que continua sendo uma das formas mais extremas de desigualdade e injustia
social no mundo inteiro. Fao referncia a esse tpico em especial em outro trabalho (CASTRO,
2008, p. 2009).
17 Este princpio foi recentemente sancionado pela primeira vez, aps longos e amargos debates, pela Assembleia Geral das Naes Unidas que declarou que gua potvel limpa e segura e
saneamento so um direito humano essencial completa fruio da vida, entre outros direitos
humanos (UN, 2010). Vale mencionar que 41 pases se abstiveram de votar, sendo que a maioria
destes havia se oposto abertamente proposta de declarao da gua como um direito humano
durante muitos anos de debate. Ver: AMNESTY INTERNATIONAL, 2003.

377

privada comercializada no mercado. A noo de mercados capitalistas de


gua permanece amplamente como uma expresso de desejo e como um
projeto poltico antes, que como um fato empiricamente demonstrvel.
H pouca dvida ou nenhuma de que a mercantilizao da produo
o modo dominante no sistema mundial, mas isso no significa que tudo o
que atualmente produzido e comercializado por seres humanos assumiu
a forma de mercadoria. Nem tudo o que produzido e comercializado de
uma forma ou de outra corresponde s caractersticas-chave da forma mercadoria, em particular a de se sujeitar ao regime de direitos de propriedade
privada e de ser objeto de troca mercantil em mercados genuinamente capitalistas. O caso da gua um notvel exemplo.
No surpresa que os promotores contemporneos do capitalismo
especulativo tendam a expressar claramente o fato de que a maior parte
da gua no planeta permanece no mercantilizada. Para eles, a hidrosfera,
especialmente seu componente de gua doce, configura um novo horizonte
para o desenvolvimento capitalista: eles argumentam que a gua est evoluindo para se tornar a prxima commodity (DUGAN; FISHER, 2006; GEMAN;
KANYINDA, 2007; HUDSON, 2007; ROYAL BANK OF SCOTLAND, 2008). E eles
esto falando srio.

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