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Doctrina del Alto Tribunal en el fallo "Camaronera Patagnica S.A.

":
retenciones a las exportaciones y sus lmites
Baistrocchi, Eduardo A.
1. Introduccin
La Corte Suprema de Justicia (en adelante, el Alto Tribunal) ha establecido con precisin
cul es la competencia del Poder Ejecutivo nacional (PEN), en lo atinente a retenciones a las
exportaciones. Su doctrina se funda sobre la Constitucin nacional, y prev dos puntos
centrales.
De un lado, es constitucionalmente invlida la creacin de retenciones a las exportaciones
por el PEN. De otro lado, el Congreso de la Nacin tiene competencia constitucional limitada
para validar esta clase de retenciones creadas por el PEN, pues el Congreso slo puede
ratificarlas mediante leyes y, adems, tales leyes slo pueden tener efecto prospectivo (en
lugar de retroactivo); esto es, el Congreso puede validar estas retenciones desde la entrada en
vigor de esas leyes.
Esta doctrina fue sentada, de modo unnime, por el Alto Tribunal en el caso "Camaronera
Patagnica SA c/ Ministerio de Economa y otros s/ amparo", resuelto el 15 de abril de 2014.
Se basa centralmente sobre el art. 76 de la Constitucin nacional, que regula los estndares de
validez constitucional de la delegacin de competencias del Congreso en favor del PEN (1).
El Alto Tribunal interpreta dicho art. 76 a la luz de cuatro fuentes alternativas: 1) otros
artculos de la Constitucin nacional (2); 2) lo afirmado por los miembros informantes de las
Convenciones Constituyentes de 1853 y 1994, sobre el alcance de tales artculos; 3) los
efectos que se produciran si el PEN no tuviera limites en esa materia (el Alto Tribunal
advierte, con cita de Juan Bautista Alberdi, el riesgo de saqueo del pas si el PEN tuviera
competencia en el poder de gravar (3)); y 4) jurisprudencia firme del Alto Tribunal en el
mbito tributario (l considera que las retenciones son una forma de impuesto).
El Alto Tribunal enumera, obiter dictum, ejemplos de retenciones a las exportaciones que
serian constitucionalmente vlidas, para que la doctrina en "Camaronera" minimice costos de
accin colectiva. As, prev que sera vlido que el Congreso estatuyera un piso y techo de
alcuotas de retenciones a las exportaciones, y delegue en el PEN la competencia para
determinar la alcuota relevante, dentro del lmite previsto por el Congreso.
Esta doctrina tuvo efecto neto fatal en la normativa impugnada en "Camaronera": el Alto
Tribunal, unnimemente, invalid cierta retencin a las exportaciones de pescado en el
perodo de vigencia durante el cual no haba sido ratificada por ley del Congreso (y sostuvo
que era constitucionalmente invlida su ratificacin con alcance retroactivo).(4) Cuatro jueces
entendieron que dicha retencin slo se convirti en constitucionalmente vlida desde el da,
en adelante, en que fue ratificada por el Congreso (jueces de la mayora) (5). Dos jueces
interpretaron el art. 76 de modo ms amplio que los de la mayora: resolvieron que el
Congreso no puede validar, ni de modo retroactivo ni prospectivo, retenciones creadas por el
PEN (6).
El Alto Tribunal dijo, obiter dictum, de modo unnime, que el poder de gastar fondos
federales tambin es competencia exclusiva del Congreso de la Nacin (7).
De esa manera, el Alto Tribunal reitera, en "Camaronera", que tanto el poder de gravar
como el poder de gastar es competencia exclusiva del Congreso de la Nacin.
Este trabajo consta de seis secciones: a esta Introduccin sigue la segunda seccin, donde
se sintetiza la evolucin de la jurisprudencia del Alto Tribunal desde el primer fallo relativo a
delegacin legislativa (1927), hasta el presente; y el modo en que "Camaronera" se inserta en
tal evolucin jurisprudencial. La tercera seccin expone los fundamentos del Alto Tribunal
en "Camaronera" e identifica la doctrina del fallo. La cuarta seccin esboza las posibles
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consecuencias civiles que padecera el funcionario pblico que desobedeciera la doctrina de


ese precedente. La quinta seccin identifica algunas de las preguntas abiertas que genera esta
doctrina en reas vecinas, tales como el rgimen creado por la ley Martnez Raymonda,
retenciones en el Mercosur y retenciones relacionadas con el biodiesel. La sexta seccin
contiene la conclusin.
2. Delegacin Legislativa: jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
La delegacin de facultades legislativas en el PEN est expresamente prohibida por la
Constitucin nacional en su art. 76. La delegacin legislativa puede tener lugar, de modo
excepcional, si la ley que la instituye cumple con los tres requisitos especficamente previstos
en ese texto: 1) determinacin de las bases de la delegacin, 2) fijacin de plazo y 3) ciertas
materias de administracin o emergencia pblica.
El papel de los lmites constitucionales a la delegacin legislativa es crucial para poder
hacer efectivo el principio de divisin de poderes, propio del sistema republicano de
gobierno. Al prohibir la delegacin de facultades legislativas en el PEN, el poder
constituyente de 1994 busc atenuar el sistema presidencialista, generar un nuevo equilibrio
en el funcionamiento de los tres rganos del poder el Estado, y fortalecer el papel del
Congreso de la Nacin.
La jurisprudencia del Alto Tribunal, en torno a la delegacin legislativa, se puede dividir
en dos etapas. La primera es relativamente permisiva en el tema; comienza en la dcada del
30 y finaliza con la reforma constitucional de 1994: en la mayora de los casos, el Alto
Tribunal opt por ampliar el concepto de facultades reglamentarias. A pesar de que en sus
fallos los jueces reiteraron que la delegacin legislativa estaba prohibida, por varias dcadas
declararon constitucionales numerosos actos que eran, a todas luces, de carcter legislativo.
Durante esta primera etapa, el Alto Tribunal acept, de modo implcito, la delegacin
legislativa en el PEN, al encasillar siempre las normas impugnadas, dictadas por el PEN,
entre las facultades reglamentarias concedidas por el art. 86, inc. 2, de la Constitucin
nacional (actual art. 99, inc. 2) (8).
El intervalo entre la primera y la segunda etapa jurisprudencial est marcado por la
reforma de 1994, que busc implementar un cambio jurisprudencial relativo a la delegacin
legislativa. Para lograrlo, introdujo en la Constitucin nacional el art. 76, que reza:
"Art. 76. Se prohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias
determinadas de administracin o emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y
dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca.
"La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el prrafo anterior no
importar revisin de las relaciones jurdicas nacidas al amparo de las normas dictadas en
consecuencia de la delegacin legislativa"
Al aprobar tal art. 76, la Convencin Constituyente a diferencia de cuanto hasta
entonces sostuviera la jurisprudencia del Alto Tribunal sancion una regla rgida y clara: la
delegacin legislativa est prohibida, salvo en materias determinadas de administracin o
emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin
que el Congreso establezca.
Estas dos etapas de la jurisprudencia del Alto Tribunal sembraron el camino para
"Camaronera". La primera etapa transcurre desde el caso "Delfino" (Fallos: 148-230),
resuelto el 20 de junio de 1927, hasta la reforma constitucional de 1994. El precedente
"Delfino" hizo una diferencia fundamental entre la delegacin para legislar la considera
inconstitucional y la delegacin para reglamentar, que considera vlida. Los fallos
posteriores al caso "Delfino" (los llamamos progenie) parten de esa distincin para
determinar cundo una delegacin es constitucional. En esta etapa, el Alto Tribunal tiende a
considerar, a la mayora de los supuestos de delegacin que debe examinar, como
pertenecientes al segundo grupo (el de la delegacin legislativa que confiere autoridad para
reglamentar, y no para legislar) y, por tanto, los considera constitucionalmente vlidos (9).
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La segunda etapa inicia con la reforma de 1994: pone freno a la facultad del Poder
Legislativo para delegar competencias en el PEN, con el referido art. 76. Adems de las
modificaciones dispuestas por la reforma, estudiaremos qu sucedi con la legislacin
delegada preexistente a 1994. El caso de esta segunda etapa es el de "Selcro S.A. c. Jefatura
de Gabinete" (Fallos: 326-4251), resuelto el 21 de octubre de 2003.
2.1. Delegacin Legislativa: las dos etapas en la jurisprudencia del Alto Tribunal
2.1.1. Primera etapa: de 1927 (caso "Delfino" ) a 2003 (caso "Selcro" )
Fueron hechos del caso "Delfino": la ley 3.445, sancionada en 1896, haba otorgado el
poder de polica de los mares, ros, canales y puertos nacionales, a la Prefectura General de la
Nacin, perteneciente al PEN. Su art. 3 facult a la Prefectura a juzgar las faltas a las
ordenanzas policiales cuando la pena no excediera de un mes de arresto o multa de $100,
entre otras, hasta tanto se sancionara el Cdigo de Polica Fluvial y Martima. En virtud de
esa ley, la Prefectura dict el Reglamento del Puerto de la Capital, cuyo art. 43 prohibi a los
buques arrojar objeto alguno en el interior del puerto.
Los agentes del barco alemn "Bayen" violaron esas normas; por ello la Prefectura aplic
multa de $50, prevista por el art. 117 del citado Reglamento. Los agentes sostuvieron la
inconstitucionalidad de esas normas, por estimar que constituan una delegacin de facultades
legislativas, violatoria de los arts. 18, 67, incs. 11 y 12 (actual art. 75, incs. 12 y 13) y 86, inc.
2 (actual art. 99, inc. 2) de la Constitucin nacional.
El Alto Tribunal estableci que el Congreso no puede delegar en el PEN (ni en ningn
departamento de la administracin) atribucin o poder alguno que la Constitucin ha
conferido al Congreso de modo expreso o implcito: consider que ni la ley 3445, ni los
artculos cuestionados por los agentes multados, eran incompatibles con esta regla, pues
entendi que el Poder Legislativo haba llamado al PEN a ejercitar sus potestades
reglamentarias (art. 86, inc. 2; actual 99, inc. 2) y que el PEN haba obrado en consecuencia
de ese texto constitucional.
El lmite resultante del art. 86, inc. 2, consista en no alterar el contenido de la ley. Los
jueces consideraron que los arts. 43 y 117 del mencionado decreto revestan el carcter de
contravencin de polica comprendida dentro de los fines generales de la ley 3445, por lo que
no alteraban su espritu, y constituan el ejercicio legtimo de la facultad de reglamentar
conferida al PEN por la Constitucin nacional.
El Alto Tribunal cre, de ese modo, el siguiente test constitucional para la delegacin
legislativa: "Existe una distincin fundamental entre la delegacin de poder para hacer la ley
y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo, o a un cuerpo administrativo, a fin de
reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecucin de aqulla. Lo primero no puede
hacerse, lo segundo es admitido."
Origen del caso "Delfino"
La doctrina sentada en el caso "Delfino" estuvo originada y fundada parcialmente sobre la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos, que admite atribuir
facultades reglamentarias al Poder Ejecutivo. No as la Constitucin estadounidense, por ser
menos receptiva de la delegacin legislativa: ni siquiera reconoce al Poder Ejecutivo el
ejercicio de facultades reglamentarias (en cambio, en el caso argentino, lo hace la
Constitucin nacional).
Nuestro Alto Tribunal cita el voto del juez John Marshall quien presidiera la Suprema
Corte de Justicia estadounidense desde 1801 a 1835, dado en el fallo "Wheaton" (10,
Wheaton, 1, 43), del siguiente modo: "No ha sido definitivamente trazada la lnea que separa
los importantes asuntos que deben ser regulados por la legislatura misma, de aqullos de
menor inters acerca de los cuales una provisin general puede ser hecha, dando facultad o
poder a los que deben cumplirlos bajo tal general provisin para precisar los detalles. La
diferencia entre los departamentos es ciertamente que la legislatura hace la ley, el ejecutivo la
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ejecuta y el Poder Judicial la interpreta, pero quien hace la ley puede delegar algo a la
discrecin de los otros departamentos y el lmite preciso de este poder es materia de delicada
investigacin".
El Alto Tribunal cita tambin parte del voto de la mayora de la Suprema Corte de Justicia
estadounidense en el precedente "Union Bridge Company" (204 US 364), donde se dijo:
"[N]egar al Congreso el derecho de delegar el poder para determinar algn hecho o estado de
cosas de las cuales depende la fuerza de sus sanciones, sera parar la mquina del gobierno y
producir [...] parlisis en el campo de las necesidades pblicas".
Progenie del caso "Delfino"
La mayora de los fallos dictados sobre delegacin legislativa, despus de resolver el caso
"Delfino", hasta el ao 1994, reitera, en primer lugar, la distincin elaborada en aquel
precedente, entre la invlida delegacin para legislar y la vlida delegacin para reglamentar
la ley. En segundo lugar, son encasillados de modo sistemtico (aun en supuestos claramente
legislativos) como delegacin para reglamentar la ley. Consecuentemente, en forma
implcita, el Alto Tribunal ampli la facultad atribuida al PEN por el precitado art. 86.
Algunos fallos son representativos de esta primera etapa de la jurisprudencia del Alto
Tribunal, a partir del precedente "Delfino".
El 13 de febrero de 1968 el Alto Tribunal se pronuncia en el caso "S.A. Laboratorios
Anodia c. Nacin Argentina" (Fallos: 270-42), que versa tambin sobre retenciones a las
exportaciones (10). El Alto Tribunal, con cita del precedente "Delfino", reiter que el
Congreso no puede delegar en el PEN, o en departamento alguno de la administracin, las
atribuciones o poderes que le han sido expresa o implcitamente conferidos por la
Constitucin nacional. Agregaron que no existe delegacin, salvo que una autoridad,
investida de un poder determinado haga pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o
persona, descargndolo sobre ella.
Sin embargo, revocaron el fallo de la Cmara Federal, y admitieron la constitucionalidad
del decreto 11.917/58 el cual por medio de una delegacin dada por el decreto ley
5168/58 haba establecido recargos en los derechos de exportacin e importacin en forma
temporaria y retenciones a las exportaciones de hasta el 25% del valor de los productos, sin
mediar para ello la autorizacin de la Comisin de Aranceles instituida por el citado decreto
ley. Consideraron al decreto 11.917/58 como mera reglamentacin del decreto ley 5168/58.
El 20 de septiembre de 1973, en "Banco Argentino de Comercio c. Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires", el Alto Tribunal analiz la constitucionalidad de la ley 13.487, en
cuanto delegaba en la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires la facultad de fijar el
impuesto a las actividades lucrativas. La parte actora argument que dicha ley era
inconstitucional, en tanto delegaba en la Municipalidad facultades propias del Poder
Legislativo.
A pesar de que los jueces reiteraron la prohibicin de delegar facultades, surgida
originalmente en "Delfino", consideraron que en el caso no exista propiamente delegacin de
facultades legislativas, pues la actividad normativa del poder administrador encontraba su
fuente en la ley, que, a su vez, otorgaba facultades a la Municipalidad con el solo fin de
facilitar el cumplimiento de lo ordenado por el Poder Legislativo.
El test constitucional aplicado por el Alto Tribunal en "Laboratorios Anodia" y en "Banco
Argentino de Comercio" se reitera en el caso "Conevial Sociedad Annima Constructora,
Industrial, Comercial, Inmobiliaria y Financiera c. Administracin Nacional de Aduanas"
(Fallos: 310-2193), resuelto por el Alto Tribunal el 29 de octubre de 1987.
Los hechos del caso "Conevial" se relacionan con la ley 20.545, dictada a fin de proteger
el trabajo y la produccin nacional: haba autorizado al PEN a realizar ciertos actos y le
permiti el ejercicio de las facultades otorgadas en los ministerios. En virtud de dicha ley, el
PEN deleg en el Ministerio de Economa, por medio de un decreto, la facultad de establecer
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y modificar los derechos de importacin. Con esta base, el ministerio elev del 5 al 48% los
derechos de importacin sobre diversas mercaderas. La empresa demand a la
Administracin Nacional de Aduanas por la repeticin del pago realizado a raz de la
importacin. La Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso-administrativo Federal
revoc la decisin de primera instancia e hizo lugar a la demanda de la empresa. El Alto
Tribunal revoc el fallo de la Cmara y declar la constitucionalidad de la ley 20.545.
El Alto Tribunal, con cita del caso "Delfino", reiter la prohibicin, que recae sobre el
Congreso, de delegar en el PEN la atribucin de legislar: record que nicamente puede
delegar la facultad de reglamentar. No obstante, el Alto Tribunal sostuvo: en tanto y en
cuanto la poltica legislativa fuera claramente establecida, se deba juzgar vlido el
reconocimiento legal de atribuciones libradas al arbitrio del rgano ejecutivo; consider que,
en este caso, la poltica legislativa estaba claramente establecida; y explic que la ley 20.545
no importaba una delegacin propia de facultades legislativas, sino un ejercicio condicionado
y dirigido al cumplimiento de las finalidades queridas por el legislador. Se trataba, pues, de
una actividad normativa circunscripta a los lmites de la ley en la que encontraba su fuente.
En esta primera etapa jurisprudencial result evidente que, a pesar de haber reiterado el
Alto Tribunal, una y otra vez, la prohibicin de la delegacin de facultades legislativas, tal
prohibicin era meramente nominal, al considerar vlido, sistemticamente, todo tipo de
delegacin legislativa llevado a sus estrados durante 67 aos: desde 1927 (precedente
"Delfino") hasta 1994, con la reforma constitucional.
2.2. La reforma constitucional de 1994
La primera etapa de la jurisprudencia del Alto Tribunal llega a su fin con la reforma
constitucional de 1994. Hasta entonces, la delegacin legislativa no estaba expresamente
regulada en el texto constitucional, aunque el art. 29 de la Carta Magna (11) pareca
prohibirla.
Desde el precedente "Delfino" la jurisprudencia marcaba una tendencia clara:
independientemente de los argumentos jurdicos, el Alto Tribunal, de hecho, convalidaba la
delegacin de facultes legislativas por parte del Congreso Nacional hacia el PEN. Esto
sucedi en la progenie representativa del precedente "Delfino", en los casos: "Laboratorios
Anodia" (retenciones a las exportaciones, 1968); "Banco Argentino de Comercio" (impuesto
a las actividades lucrativas, 1973); y "Conevial" (derechos de importacin, 1987). (en
adelante, la doctrina "Delfino" y su progenie).
La Convencin Constituyente de 1994 decidi enfrentar directamente la jurisprudencia del
Alto Tribunal in re "Delfino" y su progenie. Los constituyentes se alejaron de cuanto deca el
Alto Tribunal acerca de la delegacin legislativa y las facultades reglamentarias del PEN y
aprob el art. 76, que precepta, como regla general, prohbir de manera expresa la
delegacin legislativa en el PEN, mediante esa regla que tiene su excepcin: la delegacin
legislativa est permitida nicamente si se cumplen los tres requisitos indicados en el primer
prrafo in fine del 2.
Esta normativa de 1994 remite expresamente al derecho constitucional estadounidense; el
convencional miembro informante del que vino a constituir el art. 76 de la Constitucin
nacional, sostuvo:
"Los principios y los lmites de la delegacin legislativa quedan ajustados a lo que son las
prcticas de los Estados Unidos. El Congreso debe definir la materia de la delegacin y
suministrar un patrn o criterio claro para guiar al organismo administrativo al cual se
transfieren facultades" (12) .
El considerando 10, primer prrafo, del fallo indicado en la nota 12, hace notar que "si
bien la constitucin estadounidense no contiene una clusula como la de nuestro artculo 76,
Suprema Corte federal de ese pas ha fijado, a lo largo de su historia jurisprudencial, el modo
constitucionalmente aceptable en que debe tratarse la prctica de la delegacin legislativa".
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La pauta que establece la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos se puede resumir
en los siguientes prrafos extrados del caso "Loving v. United States", 517 U.S. 748, 758
[1996]" (13) :
"El principio fundamental de la doctrina de delegacin es que la funcin legislativa
pertenece al Congreso (...) y no puede ser transferida a otra rama del gobierno u organismo.
Este principio no significa, sin embargo, que solamente el Congreso puede dictar reglas de
seguimiento obligatorio ('prospective force'). Imponer al Congreso la carga de disear toda
norma federal, implicara distraerlo de temas ms acuciantes y malograr el designio de los
constituyentes de un Gobierno Nacional efectivo. (...)
"Esta Corte ha establecido desde antiguo que el Congreso debe tener permitido delegar en
otros al menos alguna autoridad que stos puedan ejercer por s mismos. La autntica
distincin... es entre la delegacin del poder para hacer la ley, que necesariamente involucra
discrecionalidad en cuanto a cmo ella debe ser, y conferir autoridad o discrecionalidad en
cuanto a su ejecucin, para ser ejercida bajo la ley y en funcin de ella. Lo primero no puede
hacerse, lo ltimo no merece ninguna objecin vlida".
Es momento de preguntarnos sobre el estatus constitucional de la legislacin delegada
preexistente, esto es, la dictada entre los aos 1853 y 1994. La Convencin Constituyente
reconoci la existencia de estas normas por las cuales el Poder Legislativo haba delegado
parte de las facultades del legislador en el PEN; como primera medida, mediante la
disposicin transitoria octava (14), les otorg vigencia por cinco aos, desde 1994, e indic
que luego de 1994 caducaran , salvo las que por ley se ratificaran expresamente.
El plazo fijado por los constituyentes de 1994 al Congreso Nacional, para revisar todas las
normas que incluan algn tipo de delegacin, no fue suficiente para ese fin. Por ello, a raz
de que numerosas leyes clave caducaran automticamente en 1999, el Congreso sancion la
ley 25.148: prorrog la totalidad de la legislacin delegante tres aos ms (hasta 2002).
Cuando esta ley estuvo por vencer, el Congreso opt por sancionar la ley 25.645, semejante a
la 25.148, y extendi el plazo por dos aos ms (hasta 2004). Transcurridos estos dos aos, el
Congreso sancion la ley 25.918, con vigencia de otros dos aos (hasta 2006) y contenido
similar a las normas antes mencionadas. De la misma manera, en 2006 se aprob la ley
26.135, de texto idntico al del resto de estas leyes y con plazo de prrroga de tres aos
(hasta 2009). (15)
En 2009, la ley 26.519 extendi el plazo un ao ms (hasta 2010). El 25 de agosto de 2010
venci la ltima prrroga y el Congreso dej caer las normas delegadas preexistentes (las
anteriores a la reforma de 1994). stas caducaron de pleno derecho al vencimiento del plazo,
sin ningn acto legislativo. No tena sentido mantenerlas, pues la mayora ya haba cumplido
su objetivo. Las normas posteriores a 1994, por su parte, quedaron contenidas en las leyes de
emergencia, que se renuevan todos los aos.
2.2.1. La segunda etapa: desde 2003 (caso "Selcro" ) hasta el presente
En la segunda etapa jurisprudencial, posterior a 1994, el citado caso "Selcro S.A. c.
Jefatura de Gabinete" el primero en establecer el test constitucional para que una delegacin
legislativa en el PEN sea vlida conforme al art. 76 de la Constitucin nacional.
Fueron hechos del caso: el PEN, mediante decreto, fij las tasas que deba percibir la
Inspeccin General de Justicia (IGJ), en ejercicio de las funciones y facultades atribuidas por
ley 22.315 y, a la vez, determin las sanciones aplicables por falta de pago. Otro decreto
posterior modific el rgimen anterior por nuevas tasas, la ley 25.237, de presupuesto para
2000 ratific ambos decretos, y por resolucin 55/00, la IGJ determin los servicios por los
cuales se deba abonar tasa, como tambin sus montos y las sanciones por falta de pago en
tiempo y forma. Esa resolucin fue modificada por otra de la IGJ.
Selcro S.A. interpuso accin de amparo: tanto en primera instancia como en la Cmara se
hizo lugar a la accin; la Jefatura de Gabinete interpuso recurso extraordinario Federal, que
fue concedido. A su turno, pues, el Alto Tribunal debi responder a la pregunta: la ley
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25.237 es constitucional, a la luz del art. 76 de la Constitucin nacional, en cuanto delega en


el PEN la facultad de establecer los servicios por los cuales la IGJ puede cobrar una tasa, los
montos de ella y las sanciones que acarrea el incumplimiento del pago?
El Alto Tribunal fue claro: la delegacin legislativa por ley 25.237 es invlida, pues viola
tal art. 76, y lo explica al sealar que la ley autorizaba a la Jefatura de Gabinete a fijar valores
o escalas para determinar el importe de las tasas a percibir por la IGJ, sin fijar lmite o pauta
alguna, ni una clara directriz legislativa para el ejercicio de tal atribucin. En consecuencia,
sostuvo que no poda ser admitida, ante lo prescripto por el art. 76, una delegacin legislativa
semejante, por cuanto careca de lmites precisos. Ni dicha ley, ni ley alguna, estableca cul
sera la alcuota aplicable a la tasas a percibir por la IGJ. Segn el Procurador General, esta
carencia resultaba suficiente para invalidar el tributo, pues faltaba uno de los elementos
esenciales de la obligacin tributaria: la alcuota.
Adems, el Alto Tribunal record haber afirmado que, respecto de las tasas, rige el
principio de raigambre constitucional de reserva de ley o de legalidad, y destac su
doctrina firme: "Los principios y preceptos constitucionales prohben a otro Poder que el
Legislativo establecer impuestos, contribuciones y tasas". Concluy que ni un decreto del
PEN ni una decisin del Jefe de Gabinete pueden crear, definir o modificar una carga
tributaria, ni los elementos esenciales de un tributo. A raz de que la ley 25.237 no contena
los valores o escalas aplicables para determinar la alcuota de las tasas a percibir por la IGJ,
el Alto Tribunal determin que la delegacin legislativa no cumpla con los requisitos
insertos en el art. 76 (en particular, con el que exige la "determinacin de las bases de la
delegacin"), por lo que resultaba inconstitucional.
Primera progenie de "Selcro": el caso "Colegio Pblico de Abogados de la Capital
Federal" (2008)
Cuatro aos despus de haber resuelto el caso "Selcro S.A. c. Jefatura de Gabinete", el
Alto Tribunal decidi, el 4 de noviembre de 2008, en "Colegio Pblico de Abogados de la
Capital Federal".
Los hechos del caso fueron: el decreto 1204/02 (arts. 3 y 5) autorizaron a eximir, a los
abogados del Estado, de las obligaciones de inscribirse en la matrcula del Colegio Pblico de
Abogados y de pagar el derecho fijo instituido por ley 23.187. El PEN dict ese decreto en
razn de la facultad delegada por el Congreso en el art. 1, inc. 1, apartado f), de la ley
25.414 (16), segn el cual poda derogar total o parcialmente normas especficas, de rango
legislativo, que afectaran o regularan el funcionamiento operativo de organismos o entes de
la administracin, empresas estatales o mixtas, o entidades pblicas no estatales.
A raz de este decreto, el Colegio Pblico de Abogados interpuso accin de amparo: el
juzgado de primera instancia hizo lugar a la accin: sostuvo que quienes ejercen la abogaca
desde el Estado estn dentro del mbito de aplicacin de la ley 23.187. La Cmara Nacional
competente confirm el fallo de primera instancia. Y el Estado nacional opuso recurso
extraordinario, en el cual argument que el decreto 1204/01 era vlido por haber sido dictado
en uso de las atribuciones legislativas que el Congreso delegara en el PEN mediante ley
25.414.
La litis a resolver por el Alto Tribunal era: el decreto 1204/01 resultaba ejercicio vlido
de una delegacin legislativa, dada por el art. 1, inc. I, apartado f), de la ley 25.414, a la luz
del mencionado art. 76?
La respuesta del Alto Tribunal fue ntida: no es vlido que el PEN emita disposiciones de
carcter legislativo contrarias a la ley 23.187, si no est habilitado de manera expresa por el
Congreso, de modo consistente con el art. 76, y dijo que los arts. 3 y 5 del decreto 1204/01
no podan ser validados por la delegacin de facultades legislativas contenida en el art. 1, inc.
I, apartado f), de la ley 25.414.
El Alto Tribunal reiter la regla general sentada en "Selcro": la Constitucin nacional
prohbe al presidente de la Repblica emitir disposiciones de carcter legislativo, sea por
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iniciativa propia porque es violatorio del art. 99, inc. 3, segundo prrafo, o por
delegacin que, en su favor, haga el Congreso porque es violatorio del art. 76.
El fallo en "Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal" precisa el test para
determinar la validez constitucional de los decretos delegados, basado sobre los arts. 76 y
100, inc. 12, de la Constitucin nacional, que consagran cuatro requisitos a cumplir por los
decretos emanados en uso de tales facultades delegadas:
1) se deben limitar a materias determinadas de administracin o emergencia pblica;
2) se deben dictar dentro del plazo fijado para su ejercicio;
3) se deben mantener dentro de las bases de la delegacin otorgada por el Congreso; y
4) se deben refrendar por el Jefe de Gabinete y sometidos al control de la Comisin
Bicameral Permanente del Congreso de la Nacin. (art. 100, inc. 12) (17)
De este modo, frente a la necesidad de cumplir ciertos requisitos, para que un decreto
emitido en uso de las facultades delegadas sea vlido, se cumple con el objetivo planteado en
la Convencin Constituyente de 1994: la delegacin legislativa es una excepcin al principio
general que prohbe al presidente dictar disposiciones de carcter legislativo.
Es necesario comentar el precedente requisito 3. Segn el art. 76 los decretos se deben
mantener dentro de las bases de la delegacin que el Congreso fije. En el fallo "Colegio
Pblico de Abogados de la Capital Federal", el Alto Tribunal realiza un anlisis todava ms
detenido sobre este requisito y de ello se desprenden dos premisas: 1) la delegacin, sin
bases, est prohibida; y 2) cuando las bases se formulen con lenguaje demasiado genrico e
indeterminado, la actividad delegada ser convalidada por los tribunales si el interesado
supera la carga de demostrar que la disposicin dictada por el presidente es concrecin de la
especfica poltica legislativa que tuvo en miras el Congreso al aprobar la clusula delegatoria
de que se trate.
Esta ltima premisa del Alto Tribunal entraa un remedio constitucional respecto de la
carga probatoria: si la delegacin es ambigua, se invierte la carga de la prueba. Es el
interesado en su validez quien debe probar que la disposicin dictada por el presidente est
en consonancia con el espritu de la ley relevante.
El indicado supuesto ocurre en "Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal": al
dictar el decreto 1204/01, el PEN se apoy en una lectura sumamente amplia e indeterminada
de la ley 25.414; aceptar que dicha ley lo autorizaba a dictar disposiciones de carcter
legislativo, contrarias a la ley 23.187, hubiera implicado admitir que por el citado art. 1, inc.
I, apartado f), el Congreso lo habilit para derogar cualquier norma legal, con miras a lograr
una reduccin del gasto pblico. Ello resultaba absurdo a la luz de la ley 25.414.
En suma, el test constitucional sobre delegacin legislativa, a la cual alude el art. 76 de la
Carta Magna, fue acuado por el Alto Tribunal en "Selcro" (2003), y precisado en su alcance
por el fallo en "Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal" (2008), como primer
progenie de "Selcro". Es tiempo de examinar la segunda progenie de "Selcro": "Camaronera".
3. Segunda progenie de "Selcro": el caso "Camaronera" (2014)
La segunda etapa jurisprudencial sobre delegacin legislativa comenz con la reforma
constitucional de 1994 y se concret principalmente en los precedentes citados en el prrafo
anterior, los cuales sembraron el terreno para la decisin en el caso "Camaronera", tambin
progenie del caso "Selcro".
La accin de amparo incoada por Camaronera Patagnica S.A. ante la justicia federal de
Mar del Plata inici esta etapa: la empresa reclam la inconstitucionalidad de la resolucin
11/02 del ex Ministerio de Economa e Infraestructura y, consecuentemente, su
inaplicabilidad en el caso. El fallo de primera instancia no hizo lugar a la demanda, pero la
Cmara Federal de Apelaciones de Mar del Plata lo revoc. Contra esta ltima decisin, la
AFIP present recurso extraordinario, que fue concedido.
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La resolucin 11/02 fijaba, con fundamento en lo previsto por las leyes 22.415 (Cdigo
Aduanero) y 25.561 (de emergencia pblica y reforma del rgimen cambiario), ciertos
derechos a la exportacin (retenciones), de entre 5 y 10%, de carcter temporario, a ciertas
mercaderas.
El voto mayoritario del Alto Tribunal, firmado por los doctores Lorenzetti, Fayt y
Maqueda, qued configurado con el voto del doctor Zaffaroni. Comenz por determinar la
naturaleza tributaria de estos derechos de exportacin, "en tanto grava[n] el hecho de la
exportacin misma de la mercadera, para consumo, involucrando una carga pecuniaria
coactiva para el sujeto pasivo que realice la accin gravada prevista por la norma, con destino
a las arcas pblicas" (considerando 6, segundo prrafo)
El Alto Tribunal destac que, a efectos de determinar esta naturaleza tributaria, resulta
irrelevante que el objetivo de instrumentar estos derechos fuera, o no, puramente tributario.
Con argumentos slidos y un desarrollo conciso, dej en claro su criterio en pocos prrafos.
Durante el conflicto agropecuario generado por la resolucin 125/08, del Ministerio de
Economa, la discusin respecto de si los derechos de exportacin eran, o no, tributos, cobr
amplia notoriedad.
A rengln seguido, el Alto Tribunal destaca que la Constitucin nacional prescribe, "tanto
en el art. 4 como en los arts. 17 y 52, que slo el Congreso impone las contribuciones
referidas en el primero de ellos", y reiter su criterio tradicional de que "los principios y
precepto constitucionales prohben a otro Poder que el Legislativo el establecimiento de
impuestos, contribuciones y tasas" (considerando 8, segundo prrafo).
Tambin advierte el Alto Tribunal sobre los riesgos que se produciran si esto no fuese as,
y se remite a conceptos de Alberdi "a fin de evitar que en la formacin del tesoro sea
'saqueado el pas, desconocida la propiedad privada y hollada la seguridad personal' e
impedir, adems, que en la eleccin y cantidad de los gastos se dilapide la riqueza pblica"
(Fallos: 321-2683)" (considerando 8, cuarto prrafo).
Constituye la delegacin legislativa una excepcin a la prohibicin de que un Poder
distinto al Legislativo pueda establecer tributos? La respuesta es negativa. En palabras del
Alto Tribunal, "ese valladar inconmovible que supone el principio de reserva de ley en
materia tributaria tampoco cede en caso de que se acte mediante el mecanismo de la
delegacin legislativa previsto por el art. 76 de la Constitucin" (considerando 9, primer
prrafo).
El Alto Tribunal aade que esta posibilidad no operara, por cuanto "ni la ley 22.415 ni
mucho menos la 25.561 establecen, siquiera con mnimos recaudos, los elementos esenciales
del tributo de que se trata (considerando 9, cuarto prrafo).
Con buen tino, a efectos de minimizar costos de accin colectiva, el Alto Tribunal, obiter
dictum, formula consideraciones adicionales a la doctrina expuesta, y en el considerando 10,
segundo prrafo, sostiene: "No puede soslayarse que los derechos aduaneros estn
ntimamente ligados a las continuas fluctuaciones que presenta el comercio internacional", y
que en ese contexto agrega el cuarto prrafo en ese considerando 10 "resulta admisible
que el Congreso atribuya al Poder Ejecutivo ciertas facultades circunscriptas,
exclusivamente, al aspecto cuantitativo de la obligacin tributaria".
Por ejemplo, explica el Alto Tribunal, sera vlido que el Congreso estableciera un piso y
un techo de alcuotas para las retenciones sobre las exportaciones y delegue en el PEN la
competencia para determinar la alcuota relevante dentro de este lmite.
Acerca de la delegacin legislativa, como ya explicamos, adems de incorporar a la
Constitucin su art. 76, los constituyentes de 1994 aprobaron la disposicin transitoria
octava, cuyo texto transcribe la nota 14. Sobre la base de esta disposicin transitoria, fueron
sancionadas diversas leyes a las cuales aludimos con detalle en seccin anterior.
La resolucin 11/02 entr en vigor el 5 de marzo de 2002. El Alto Tribunal consider que
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la ley 25.645 careca de eficacia para convalidar retroactivamente una norma que adolece de
nulidad absoluta e insanable, pero que no exista razn alguna para privarla de efectos
prospectivos, es decir, en relacin con los hechos acaecidos despus de su entrada en vigor.
Por este motivo, concluy que la invalidez de la resolucin 11/02 se circunscriba al perodo
entre el 5 de marzo de 2002 (cuando entraron en vigor las retenciones a las exportaciones
cuestionadas en el caso) y el 24 de agosto de 2002 (momento a partir del cual rige la ley
25.645 que convalida tales retenciones), disposicin que le otorga a su contenido rango legal.
La mayora del Alto Tribunal qued integrada segn ya lo sealamos con el voto
concurrente del doctor Zaffaroni, quien comparte la mayora de los argumentos del voto de
los doctores Lorenzetti, Fayt y Maqueda, pero destaca que, conforme el art. 4 de la
Constitucin, "El Gobierno federal provee los gastos de la Nacin con los fondos del Tesoro
nacional formado del producto de derechos de importaciones y exportacin [...]"
(considerando 12, primer prrafo). Destaca que los tributos obtenidos de retenciones a
exportaciones constituyen un elemento clave para los recursos pblicos del pas.
Sin embargo, el segundo prrafo de tal considerando 12, anota "que los derechos de
exportacion aplicados a los productos comercializados por la actora (pescados y crustaceos)
representan desde el an~o 2002 al 2012 inclusive en promedio menos del 3% del total
percibido por dicho recurso tributario en cada uno de los an~os", por lo que los efectos
macroeconmicos de la decisin no seran significativos . Este breve anlisis del doctor
Zaffaroni pretendera dar una seal de que los criterios del fallo no necesariamente se
aplicarn a casos anlogos, pero que puedan tener impacto significativo para las arcas del
Estado.
El voto del doctor Zaffaroni omite explicar el fundamento de este lmite a la doctrina en
"Camaronera". Dicho lmite no encuentra sustento visible ni en el art. 76 de la Constitucin
nacional, ni en la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos a la
que dicho artculo remite, segn lo sealamos al referir palabras del miembro informante de
esa norma en la Convencin Constituyente de 1994..
Por ltimo, los doctores Petracchi y Argibay coincidieron con la mayora en que la
resolucin 11/02 era inconstitucional por no cumplir con los estndares constitucionales
respecto del principio de legalidad tributaria y los reguladores de la delegacin legislativa,
pero votaron en disidencia: consideraron que al no existir una ley sobre los elementos
esenciales del tributo que se pretende exigir a la actora, la resolucin 11/02 no poda tener
efectos siquiera prospectivos, luego de una mera confirmacin genrica por parte de la ley
25.645.
Importa advertir que la de "Selcro" y su progenie principal han sido convalidadas por el
Alto Tribunal en dos diferentes composiciones de su integracin: "Selcro" es un precedente
unnime firmado por los jueces Fayt, Belluscio, Petracchi, Boggiano, Vzquez y Maqueda;
"Colegio Pblico", por su parte, fue firmado por los jueces Lorenzetti, Fayt, Petracchi,
Maqueda, Zaffaroni y Argibay; y "Camaronera" lleva la firma de los mismos jueces que
compartieron el precedente de "Colegio Pblico".
Todo ello muestra la solidez de la doctrina "Selcro" en el derecho constitucional argentino
con referencia a los lmites que rodean a la delegacin legislativa.
4. Posibles consecuencias civiles que enfrentaran funcionarios pblicos que violasen
la doctrina de "Camaronera"
La frecuente violacin de la jurisprudencia constitucional del Alto Tribunal de la
Repblica comporta un problema estructural del sistema jurdico argentino. Una posible
solucin para ello consiste en demandar civilmente a los funcionarios que violen
jurisprudencia constitucional firme, en tanto incurren en responsabilidad civil personal por
los daos que esta violacin genere a personas fsicas y jurdicas, en los trminos del art.
1112 del Cdigo Civil (18)
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, con su fallo del 26 de septiembre de
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2006, en la causa "Almonacid Arellano y otros v. Chile" resolvi que su jurisprudencia sobre
derecho a un recurso rpido y efectivo, es obligatoria en pases como la Repblica Argentina.
La doctrina del caso "Almonacid", a su vez, ha sido expresamente aceptada por el Alto
Tribunal en los autos "Julio Lilo Mazzeo y otros" (Fallos: 330-3248, del 13 de julio de 2007).
En consecuencia, cualquier patrn de comportamiento por parte del Estado (y sus
funcionarios), que convierta en lentos e inefectivos los recursos tendientes a, por ejemplo,
hacer valer la doctrina sentada en "Camaronera" viola la Convencin Americana de Derechos
Humanos, que es un tratado internacional con jerarqua constitucional, conforme al art. 75,
inc. 22, de la Constitucin nacional.
Adems, ese invlido patrn de comportamiento genera el riesgo cierto de responsabilidad
internacional de la Repblica Argentina, como sucedi en el caso "Narciso Palacios v.
Argentina", con fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 29 de octubre de
1999.
La violacin de jurisprudencia firme del Alto Tribunal, por parte de funcionarios pblicos,
es un hecho ilcito en los trminos del art. 1112 del Cdigo Civil. Esto es obvio, en casos
como el de "Camaronera", cuya doctrina reafirma la jurisprudencia de "Selcro", un
precedente de ms de diez aos y mantenido por distintas integraciones del Alto Tribunal. La
jurisprudencia firme del Alto Tribunal es de cumplimiento obligatorio por parte de las
autoridades, pues de otro modo se afectara el derecho constitucional a un recurso rpido y
efectivo, previsto en el art. 25 de la Convencin Americana de Derechos Humanos, en el art.
XVIII de la Declaracin Americana de los Derechos del Hombre (en la forma de un recurso
sencillo y breve), y en el art. 8 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos (en la
forma de recurso efectivo), todos tratados internacionales con jerarqua constitucional,
conforme al art. 75, inc. 22 de la Constitucin nacional.
La violacin del derecho constitucional de los contribuyentes a un recurso rpido y
efectivo se puede originar a raz de un alzamiento, por parte de los funcionarios, contra el
derecho federal aplicable. Imaginemos el caso de un ministro de Economa que,
unilateralmente, decide implantar retenciones a las exportaciones, con efecto inmediato, y sin
delegacin legislativa vlida previa por parte del Congreso; resultara evidente que el efecto
neto del accionar de este ministro sera el de procurarse fondos mediante la percepcin de
tributos claramente violatorios de la jurisprudencia antigua, pacfica y conocida del Alto
Tribunal, con la pretensin de subordinar su repeticin a los procedimientos locales y obtener
as una fuente ilegtima de financiamiento. Esta conducta constituira, adems, una evidente
desviacin de poder y una clara violacin al deber federal de obrar de buena fe, que debe
regir la conducta de los funcionarios de la administracin, en los trminos de un conjunto de
precedentes del Alto Tribunal. La doctrina que surge de estos precedentes seala que el
incumplimiento del deber de buena fe (que opera palmariamente en el supuesto de pretender
el cumplimiento de un tributo que se sabe declarado inconstitucional por el Alto Tribunal),
transforma en ilcito el accionar del funcionario que viole tal jurisprudencia y genera el deber
de resarcir con su patrimonio por imperio del art. 1112 del Cdigo Civil.
Marienhoff lamenta que, entre nosotros, no sea frecuente que el administrado demande
judicialmente al funcionario por daos y perjuicios en su patrimonio personal, y que se
prefiera accionar contra el Estado; piensa que esto se debe al poco conocimiento de este
aspecto del derecho. Marienhoff agrega que "las acciones contra los funcionarios que actan
irregularmente deberan ser ms frecuentes, pues ellas tienden a hacer efectivas las garantas
hacia los administrados y porque posiblemente contribuyan a que los funcionarios no acten
desaprensivamente basndose en su impunidad" (19) .
Como se infiere del precedente "Mario Nicols Tortorelli v. Provincia de Buenos Aires y
otros", resuelto por el Alto Tribunal el 23 de mayo de 2006 (Fallos: 329-1881), la
responsabilidad civil extracontractual de un funcionario pblico en su patrimonio personal se
configura en un caso dado si se cumplen los siguientes elementos: 1) hecho ilcito; 2)
atribucin de responsabilidad; 3) dao; 4) cuantificacin del dao.
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En este tipo de casos, el hecho ilcito es la violacin de la jurisprudencia firme del Alto
Tribunal, tal como la contenida en la doctrina de "Camaronera". La obligatoriedad vertical de
la jurisprudencia del Alto Tribunal en temas de derecho federal ha sido establecida de modo
unnime en el precedente "Pedraza" y en la acordada 14, del 6 de mayo de 2014, al
determinar el deber de 'acatamiento, por parte de las autoridades administrativas, de las reglas
de derecho establecidas consistentemente por esta Corte'.
En cuanto a la atribucin de responsabilidad, es pertinente destacar que los funcionarios
pblicos deben desempear su papel de modo diligente, so pena de responsabilidad civil
personal, tal como lo dispone el art. 1112 del Cdigo Civil. Este deber de diligencia se
asienta en, al menos, cuatro fuentes independientes entre s; las enumeramos.
En primer lugar, el art. 1109 del Cdigo Civil prev: "Todo el que ejecuta un hecho, que
por su culpa o negligencia ocasiona un dao a otro, est obligado a la reparacin del
perjuicio. Esta obligacin es regida por las mismas disposiciones relativas a los delitos del
derecho civil".
En segundo lugar, el art. 902 del mismo Cdigo dispone: "Cuanto mayor sea el deber de
obrar con prudencia y pleno conocimiento de las cosas, mayor ser la obligacin que resulte
de las consecuencias posibles de los hechos".
En tercer lugar, el art. 1071, segundo prrafo, del mismo cuerpo legal estatuye: "La ley no
ampara el ejercicio abusivo de los derechos. Se considerar tal al que contrare los fines que
aqulla tuvo en mira al reconocerlos o al que exceda los lmites impuestos por la buena fe, la
moral y las buenas costumbres"
En cuarto lugar, la identificacin de la causa eficiente del dao originado por un
funcionario pblico, ha sido establecida por el Alto Tribunal en numerosos precedentes, al
describirla en el caso "Tortorelli", cuando sostiene en el considerando 13, primer prrafo, in
fine: "quien contrae la obligacin de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones
adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido, siendo responsable de los
perjuicios que causa su incumplimiento o su irregular ejercicio (Fallos: 307-821; 318-845)".
5. Doctrina de "Camaronera" : posibles implicancias
Seguidamente identificamos algunos interrogantes generados por esta doctrina respecto de
retenciones a las exportaciones y reas vecinas.
1) Una parte de las normas que fijan alcuotas para los derechos de exportacin en
diversas materias, tales como soja, girasol, biodiesel, no cuentan con ratificacin legislativa.
Cules deberian ser las consecuencias de aplicar la doctrina de "Camaronera" en esta
situacin?
2) En qu medida pueden ser procedentes demandas de repeticin de derechos de
exportacin que no cumplan con el estndar constitucional sentado en "Camraronera"? Qu
papel tiene la doctrina del empobrecimiento en esta clase de disputas?
3) Cul es el efecto neto de la doctrina en "Camaronera" para leyes como la llamada
Martinez Raymonda?
6. Conclusiones
El artculo 76 de la Constitucin Nacional origina un crucial (y deseable) cambio de reglas
de juego en materia de delegacin legislativa. En efecto, el sistema normativo de la Argentina
hoy est transitando de una era caracterizada por regulaciones de bajo rango (tales como
resoluciones ministeriales) que encapsulan elementos clave del derecho, a una nueva era en la
que tales elementos deben ser establecidos por ley del Congreso de la Nacin. El artculo 76
fue incluido en la Constitucin Nacional en 1994 y hoy, veinte aos despus, ha hecho
visible su efecto neto en materia de retenciones a las exportaciones. (20)
Hemos analizado en estas lneas la evolucin jurisprudencial en el Alto Tribunal sobre los
lmites constitucionales del Congreso de la Nacin para poder vlidamente delegar parte de
su competencia en el PEN. El perodo de anlisis comprende 87 aos: desde los orgenes de
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esta jurisprudencia, en 1927 (caso "Delfino") hasta 2014 (caso "Camaronera"), y dicha
jurisprudencia puede dividirse en dos etapas.
La primera etapa comprende 76 aos: desde el caso "Delfino", en 1927, hasta el caso
"Selcro", en 2003. Una regla general se repite a lo largo de esta primera etapa: la delegacin
legislativa en el Poder Ejecutivo est prohibida. Mas, tal como surge del anlisis de los fallos,
la discusin radica en si lo jueces consideran un acto como una delegacin de poder para
hacer la ley o, en cambio, de poder para reglar los detalles para la ejecucin de la ley. Lo
primero no se puede hacer de modo vlido; lo segundo es constitucionalmente admitido.
En esa primera etapa, implcitamente, el Alto Tribunal ampli las facultades
reglamentarias (el poder del rgano ejecutivo para reglar los detalles para la ejecucin de la
ley), y permiti as que muchas medidas, a pesar de involucrar actos legislativos evidentes,
fueran declarados constitucionales.
Luego de la reforma constitucional en 1994, que incluy el crucial art. 76, la
jurisprudencia del Alto Tribunal comienza su segunda etapa, desde el precedente "Selcro"
hasta el presente. Esta segunda etapa es menos permisiva, se aleja de la jurisprudencia
"Delfino" y su progenie existente hasta ese momento. Reitera la importancia de la delegacin
legislativa como una excepcin a la regla e instituye los requisitos para que una delegacin
legislativa de facultades en el PEN sea vlida constitucionalmente.
"Selcro S.A. c. Jefatura de Gabinete" y "Colegio Pblico de Abogados de la Capital
Federal" marcan el comienzo de esta segunda etapa. Ambos fallos reiteran la importancia de
la prohibicin de la delegacin legislativa, como clave para respetar la divisin de poderes,
propia del sistema republicano de gobierno y conducir hacia un equilibrio en el
funcionamiento de los tres rganos entre los poderes del Estado.
La doctrina del caso "Camaronera", como progenie de "Selcro", prev dos puntos
centrales. Por un lado, es constitucionalmente invlido que el PEN establezca derechos de
exportacin. Por otro, el Congreso de la Nacin tiene competencia limitada para validar esta
clase de derechos, pues slo puede ratificarlos mediante leyes y, adems, tales leyes slo
pueden tener efecto prospectivo (en lugar de retroactivo); esto es, pueden validar esos
derechos desde la entrada en vigencia de tales leyes ratificatorias.
El Alto Tribunal reiter, obiter dictum, en el fallo "Camaronera", un principio
fundamental del sistema republicano de gobierno, previsto en la Constitucin nacional: tanto
el poder de gravar como el poder de gastar es competencia exclusiva del Congreso de la
Nacin.
Las implicancias de "Camaronera" son amplias, e incluyen la posible responsabilidad civil
del funcionario pblico que viole esta doctrina constitucional firme. Tal responsabilidad se
funda en el el art. 1112 del Cdigo Civil, segn lo interpretara en jurisprudencia firme el Alto
Tribunal (21).
En suma, la doctrina del Alto Tribunal, relativa al art. 76 de la Constitucin nacional
recogida en los precedentes "Selcro", "Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal"
y "Camaronera" es alentadora para las generaciones presentes y futuras de la Argentina,
por cuanto implica devolver al Congreso Nacional su competencia exclusiva en lo referente
al poder de gravar y al poder de gastar.
Dicha doctrina es congruente con los preceptos de la Constitucin nacional y, adems,
debera minimizar el riesgo de que tales poderes sean empleados de modo oportunista, tal
como se advierte en la historia de la humanidad, desde tiempos remotos. Inglaterra, en los
tiempos anteriores a la Carta Magna de 1215, es un dramtico ejemplo de ese riesgo (22).
(1) Miguel A.M. Tesn y Guillermo A. Lalanne, El Principio de Reserva de ley. Un fallo
que ratifica la sana doctrina de la Corte Suprema de Justicia. La ratificacin de la legislacin
delegada, Checkpoint, Thomson Reuters, mayo de 2014
(2) Tales normas incluyen los arts. 4, 17, 52 de la Constitucin nacional
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(3) Considerando 8, cuarto prrafo, de "Camaronera".


(4) En 1966 fueron establecidas retenciones a las exportaciones en la Argentina; vide
Julio Berlinsky, "International trade and economic policy", en New economic history of
Argentina, editado por Gerardo della Paolera y otros, Cambridge University Press.
(5) Tales jueces fueron los doctores Lorenzetti, Fayt, Maqueda y Zaffaroni.
(6) Tales jueces fueron los doctores Argibay y Petracchi.
(7) Considerando 8, cuarto prrafo, de "Camaronera".
(8) Oliver W. Holmes sostiene, en "La sSenda del derecho", que los precedentes
judiciales deben ser interpretados a la luz de lo que los tribunales hacen (en lugar de lo que
dicen). Este es el criterio de interpretacin de los precedentes aplicado en este trabajo.
(9) Para un anlisis ms detallado de la jurisprudencia del Alto Tribunal, en cuanto a
delegacin legislativa, vide Eduardo Baistrocchi (Director), "Derecho constitucional
tributario. Mximos precedentes", ed. La Ley, Buenos Aires, 2013, tomo II, captulo III,
seccin II, punto 2, pgs. 82/114, por Alexia Braun, Brenda Dvoskin, Diego Hammerschlag,
Francisco Jos Quintana y Justina Uriburu, (colaboradores).
(10) Julio Berlinsky, ob. cit. en nota 4.
(11) Art. 29 -- El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas
provinciales a los gobernadores de provincias, facultades extraordinarias, ni la suma del
poder pblico, ni otorgarles sumisiones o supremacas por las que la vida, el honor o las
fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta
naturaleza llevan consigo una nulidad insanable y sujetarn a los que los formulen,
consientan o firmen, a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la Patria.
(12) Fallo "Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal" (Fallos: 331-2406,
considerando 9, prrafo final), del 4 de noviembre de 2008.
(13) Fallo citado en la nota 12, considerando 10, prrafos segundo y tercero.
(14) Disposicin transitoria octava: La legislacin delegada preexistente que no contenga
plazo establecido para ejercicio caducar a los cinco aos de la vigencia de esta disposicin,
excepto aquella que el Congreso de la Nacin ratifique expresamente por una nueva ley
(corresponde al art. 76 de la Constitucin).
(15) Ibarra, Vilma. "Facultades legislativas delegadas en el Poder Ejecutivo Nacional",
La Ley, 23 de Junio de 2009 ( LA LEY 2009-D-1177).
(16) Art.1 - :Facltase al Poder Ejecutivo nacional al ejercicio de las siguientes
atribuciones hasta el 1 de marzo del ao 2002.I. Materias determinadas de su mbito de
administracin: (...) f) Con el objeto exclusivo de dar eficiencia a la administracin podr
derogar total o parcialmente aquellas normas especficas de rango legislativo que afecten o
regulen el funcionamiento operativo de organismos o entes de la administracin
descentralizada, empresas estatales o mixtas, o entidades pblicas no estatales, adecuando sus
misiones y funciones; excepto en materia de control, penal, o regulatoria de la tutela de
intereses legtimos o derechos subjetivos de los administrados, y con respecto al Instituto
Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados.
(17) Art.100 - El jefe de gabinete de ministros y los dems ministros secretarios cuyo
nmero y competencia ser establecida por una ley especial, tendrn a su cargo el despacho
de los negocios de la Nacin, y refrendarn y legalizarn los actos del presidente por medio
de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Al jefe de gabinete de ministros, con
responsabilidad poltica ante el Congreso de la Nacin, le corresponde: 12. Refrendar los
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decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarn sujetos al control
de la Comisin Bicameral Permanente.
(18) Para un estudio pormenorizado de la responsabilidad civil de funcionarios, por
incumplimiento de la jurisprudencia firme del Alto Tribunal, vase ob. cit. en nota 9, tomo II,
captulo IV, seccin II, pgs. 641/652..
(19) Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo: Contratos de la
Administracin Pblica. Teoras general y de los contratos en particular., ed. Abeledo
Perrot,Buenos Aires, 1994 tomo III-B, pgs, 1-31.
(20) Sobre el problema de transiciones en materia normativa, ver, por ejemplo, Daniel
Shaviro, When Rules Change: An Economic and Political Analysis of Transition Relief and
Retroactivity, University of Chicago Press, 2000.
(21) Vide ob. cit. en nota 9.
(22) http://www.bl.uk/treasures/magnacarta/index.html

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