Tema 09 - Managerialism Na Gestão Universitária

DOI: http://dx.doi.org/10.5007/1983-4535.
2016v9n1p37
MANAGERIALISM NA GESTO UNIVERSITRIA:

IMPLICAES DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO
SEGUNDO A PERCEPO DE GESTORES DE UMA
UNIVERSIDADE PBLICA
MANAGERIALISM IN THE UNIVERSITY MANAGEMENT: IMPLICATIONS OF
STRATEGIC PLANNING IN THE PERCEPTION OF MANAGERS FROM A PUBLIC
UNIVERSITY
Lucilaine Pascuci, Doutora

Universidade Federal do Esprito Santo - UFES
lucilaine.pascuci@gmail.com
Victor Meyer Junior, Doutor
Pontifcia Universidade Catlica do Paran - PUCPR
victormeyerjr@gmail.com
Bianca Magioni, Graduada
bianca-magioni@hotmail.com
Rennan Sena, Graduado
rennan.sena@hotmail.com
Recebido em 28/maio/2014
Aprovado em 26/novembro/2015
Sistema de Avaliao: Double Blind Review
Esta obra est sob uma Licena Creative Commons Atribuio-Uso.
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Revista GUAL, Florianpolis, v. 9, n. 1, p. 37-59, jan. 2016
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MANAGERIALISM NA GESTO UNIVERSITRIA: IMPLICAES DO PLANEJAMENTO

ESTRATGICO SEGUNDO A PERCEPO DE GESTORES DE UMA UNIVERSIDADE PBLICA
DOI: http://dx.doi.org/10.5007/1983-4535.2016v9n1p37
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RESUMO
A transio do modelo de administrao pblica burocrtico para um modelo gerencial mais
efetivo tem exigido uma nova postura das universidades pblicas. Em resposta cobrana por
resultados e ao novo cenrio, mais exigente e competitivo, tem sido crescente a utilizao, na
gesto universitria, de abordagens gerenciais oriundas do mercado denominadas de
managerialism. Todavia, tais prticas tm se mostrado inadequadas, perdendo muito de sua
eficcia por desconsiderarem a complexidade organizacional de universidades, em especial,
pblicas. O objetivo deste estudo analisar as contribuies e limitaes do Planejamento
Estratgico, na percepo dos gestores de uma universidade pblica. Dados foram coletados
por meio de entrevistas, observao no participante e documentos. Os resultados evidenciam
um consenso por parte da gesto e das unidades acadmicas quanto necessidade e s
contribuies da profissionalizao da gesto pblica. Indicam, porm, que a ambiguidade das
polticas pblicas e a excessiva regulamentao do governo federal aliadas complexidade da
organizao acadmica se constituem em srios limitadores para o sucesso de
prticas managerialistas como o planejamento estratgico. As concluses revelam que a
efetividade dessa abordagem gerencial requer adequao da racionalidade implcita no
modelo s especificidades das organizaes acadmicas, como condio para que os esforos
possam produzir os benefcios esperados.
Palavras-chave: Managerialism.
Universidades Pblicas.
Planejamento
estratgico.
Gesto
Universitria.
ABSTRACT
The transition from the bureaucratic public administration model to a more effective
managerial model requires a new kind of behavior within public universities. As a response to
demands of a new more competitive for better performance there is a growing trend among
universities of incorporating managerial approaches oriented by the market, and characterized
as managerialism. However, such practices have identified as inappropriate losing much of its
effectiveness by neglecting the organizational complexity of universities, especially the public
ones. The purpose of this study is to analyze the contributions and limitations of the strategic
planning incorporated by a public university. The results indicate the existence of a consensus
among the central administration and the academic units related to the need for a
professionalization of public management. It is also stressed that the ambiguity of public
policies and overload of regulations together with the complexity of the academic
organization ended up being serious barriers to the success of managerial practices like the
strategic planning. The main conclusions reveal that the success of such managerial approach
requires the adjustment of the rationality implicit in the model to the specificities of the
academic organizations, as a condition by which the efforts can generate the expected
benefits.
Key Words: Managerialism. Strategic planning. University Management. Public universities.
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1 INTRODUO
Referindo-se ao contexto universitrio brasileiro Claudio de Moura Castro certa vez
afirmou que, dentre pblicas e privadas, h dinossauros por todos os lados (CASTRO,
2003, p. 29). A metfora dinossauros, utilizada pelo autor, faz referncia estrutura das
instituies de ensino superior (IES) brasileiras que, ao longo do tempo, tem se mostrado cada
vez mais burocrtica, cara e pouco flexvel. O mesmo se aplica postura reativa identificada
na administrao destas organizaes, cujas estruturas arcaicas e a falta de resposta aos novos
tempos tm sido um dos maiores entraves efetividade da gesto universitria.
A natureza pblica de muitas universidades brasileiras, em especial, exalta uma
complexidade de gesto ainda maior. Entre as dificuldades que desafiam seus gestores, se
pode mencionar a dependncia administrativa pblica submetida copiosa legislao, a falta
de autonomia, a rotatividade docente, a isonomia salarial e a pluralidade de agentes e de
interesses, na maioria das vezes divergentes (SLEUTJES e OLIVEIRA, 1998; VIERA e
VIEIRA, 2004).
Evidencia-se cada vez mais que a universidade pblica necessita romper com o atual
modelo que a enrijece (VIEIRA e VIEIRA, 2004). Apesar das iniciativas para a transio do
modelo de administrao pblica burocrtico para um modelo gerencial e mais efetivo
(BRESSER PEREIRA, 1998), as condies de governabilidade de universidades pblicas
continuam em pauta, especialmente, no que se refere autonomia, legislao e resultados
(MEYER Jr., 2003; VIEIRA e VIEIRA, 2004, por exemplo).
A premncia de mudanas estruturais na administrao das universidades pblicas se
mostrou ainda mais evidente a partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB) de 1996 e do representativo crescimento do nmero de instituies e de cursos dela
resultante. Neste novo cenrio, muito mais exigente e competitivo, tem-se verificado uma
preocupao com o aprimoramento da gesto, tanto por parte de IES privadas como pblicas.
A frentica busca por desempenho qualitativo e, principalmente, financeiro tem
estimulado a crescente utilizao de metodologias gerenciais oriundas do mercado
denominadas de managerialism na gesto universitria (MEYER e MEYER, 2013), na
expectativa de torn-la mais condizente com as mudanas contemporneas. Trata-se de
metodologias gerenciais como planejamento estratgico, por exemplo criadas para o
mercado empresarial e que, cada vez mais, tm sido transferidas gesto de universidades
(MINTZBERG e McHUGH, 1985).
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Ocorre que a caracterstica simplificada destas prticas tem limitado o alcance de
resultados significativos por desconsideram a complexidade organizacional de IES. Autores
como Keller (1983), Mintzberg (1994), Birnbaum (2000), Meyer et al. (2012), por exemplo,
tm apontado caractersticas que colocam as organizaes universitrias em um nvel de
gesto diferenciado daquele das organizaes tradicionais. A Teoria das Organizaes,
influenciada pela economia industrial tem, tradicionalmente, voltado sua ateno s
organizaes com fins lucrativos, onde predominam modelos e abordagens de natureza
essencialmente racional (MINTZBERG, 1994).
Universidades, por sua vez, possuem especificidades que permitem caracteriz-las
como organizaes complexas (ETZIONI, 1964) e pluralistas (JARZABKOWSKI; FENTON,
2006). Por tratar-se de sistemas frouxamente articulados (WEICK, 1976), a gesto destas
organizaes tambm assume forte aspecto poltico, especialmente, em se tratando de
organizaes pblicas. Portanto, a adoo de abordagens managerialistas tm se mostrado
inadequadas s caractersticas deste tipo de organizao, perdendo assim muito de sua eficcia
e funcionalidade (MEYER e MEYER, 2013).
o caso do planejamento estratgico (PE), sobre o qual tem sido crescente o debate a
respeito dos benefcios e limitaes, quando adotado em universidades. Em se tratando de
universidades americanas, Ginsberg (2011) questiona se os planos estratgicos praticados, de
fato podem ser denominados como planos e, principalmente, como estratgicos. Tambm no
Brasil esta discusso h tempos tem se manifestado. Estudiosos como Arajo (1996), Meyer
Jr. e Murphy (2003), Vieira e Vieira (2004) e Marra e Melo (2005), por exemplo, ressaltam
que a compreenso da cultura e da realidade da universidade crucial ao sucesso das prticas
gerencias adotadas. Isso acontece porque a caracterstica pluralista e complexa de
universidades (BIRNBAUM, 2000; JARZABKOWSKI e FENTON, 2006) impacta,
significativamente, na tomada e na conduo das decises organizacionais.
Diante do exposto, define-se como objetivo deste estudo o exame das contribuies e
limitaes do planejamento estratgico adotado em uma universidade pblica, segundo a
perspectiva dos propositores (alta administrao) como tambm das Unidades Acadmicas.
Este artigo se fundamenta em conceitos de gesto pblica, complexidade organizacional e
estratgia, com foco em managerialism, para melhor compreender caractersticas, resultados
alcanados e adequaes necessrias s prticas de gesto adotadas no processo decisrio de
uma universidade pblica.
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Espera-se que os achados deste estudo possam contribuir para o alcance de resultados
mais efetivos quando da adoo do PE por parte de organizaes universitrias, em especial,
as pblicas. Em se tratando de organizaes no tradicionais estima-se, ainda, que a
experincia analisada possa estimular e lanar pistas para a promoo das devidas adequaes
em modelos gerencialistas, quando aplicados no contexto universitrio.
2 GESTO EM ORGANIZAES PBLICAS
Segundo sther (2011), as contribuies do gerencialismo tm sido cada vez mais
abordadas como fator de sucesso para as organizaes, sobretudo para as privadas. Por outro
lado, o mesmo autor destaca que o contexto atual tem exigido o mesmo das organizaes
pblicas, em todas as esferas (municipal, estadual e federal). Ou seja, faz-se necessrio uma
atuao diferenciada destas organizaes, o que implica na adoo de um modelo de gesto
tambm diferenciado (DENHARDT, 2012).
Todavia, ressalta-se a conotao diferenciada que o debate a respeito de eficincia
ganha, em se tratando de administrao pblica. Diferente da eficincia mecnica fria e
calculista do setor produtivo, na administrao pblica este conceito exalta uma conotao
mais humana e alinhada a outros critrios presentes na atuao destas ltimas (DENHARDT,
2012). Neste sentido, Waldo (1948, p. 202) destaca que, mais do que um valor, a eficincia
deve ser definida em termos do propsito particular a que serve. No caso brasileiro, os
desafios que se apresentam para conciliar administrao pblica e eficincia remetem a velhos
debates sobre princpios gerenciais versus burocrticos, e sobre as conhecidas limitaes
relacionadas governabilidade (BRESSER PEREIRA, 1998).
A partir da dcada de 1990, com a Reforma do Estado, observou-se no Brasil algumas
iniciativas visando tais mudanas. Uma delas est relacionada ao que, atualmente, tem sido
denominado como Nova Gesto Pblica (NAP) ou, no Brasil, administrao pblica gerencial
(DENHARDT, 2012). Trata-se de um modelo ps-burocrtico que tem base em premissas
racionais anlise econmica, accountability, desempenho, medio de produtividade para
a busca de solues aos problemas governamentais. Nesta perspectiva, a administrao
pblica gerencial admite a condenao do patrimonialismo, assim como a excluso do modelo
burocrtico, dada a sua ineficincia (ABRUNCIO, 2007). O interesse pblico na construo
de um governo que funcione melhor e custe menos (DENHARDT, 2012) tambm foi
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ressaltado por meio da incluso do item eficincia na Constituio Federal em 1999 (MELO,
SOUZA, CAMPELO e FERASSO, 2012).
No entanto, a adoo indiscriminada na gesto pblica de metodologias de gesto
embasadas em premissas racionais oriundas de empresas privadas pode ser apontada como
uma das principais falhas da NAP (STER, 2011). Tais transformaes podem ser
catastrficas gesto universitria, na medida em que representam a adoo de novos estilos
de gesto e valores, um tanto contraditrios ao papel social e contexto organizacional
identificado na maioria das universidades pblicas.
Embora algumas metodologias de gesto possam se revelar proveitosas, em se
tratando de universidades pblicas, h alguns cuidados que no podem ser ignorados por
administradores pblicos. Um deles est relacionado ao desafio que se apresenta mudar uma
cultura to enraizada na gesto das organizaes pblicas, entre elas, a universidade (MELO
et al., 2012). Outro aspecto a ser considerado no aprimoramento da gesto destas
organizaes, diz respeito ao reconhecimento da complexidade organizacional que lhe
intrnseca (ETZIONI, 1964; MINTZBERG, 1994). Por fim, um ltimo cuidado est
relacionado ao entendimento equivocado de que a transposio de tcnicas gerencialistas
utilizadas por organizaes privadas para organizaes pblicas, apresentar resultados
equivalentes.
Diferente das atividades de uma empresa privada, as atividades do governo possuem
uma natureza complexa, interconectada e, muitas vezes, ambgua (SAMPAIO; LANIADO,
2009). Alm das especificidades de gesto presentes na gesto pblica, as universidades
pblicas ainda possuem a complexidade natural de organizaes acadmicas (ETZIONI,
1964). Ressalta-se, ainda, a dependncia administrativa pblica, submetida copiosa
legislao e, por conseguinte, a falta de gesto autnoma (VIEIRA e VIEIRA, 2004). Tais
elementos dificultam sobremaneira a gesto universitria, bem como a efetividade dos
mecanismos adotados nesse processo. Todavia, a ausncia de metodologias de gesto
apropriadas s suas necessidades, assim como a necessidade de um melhor desempenho
organizacional, tm levado muitas universidades a adotarem prticas de gesto oriundas do
mercado na sua gesto, nem sempre com resultados satisfatrios.
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2.1 MANAGERIALISM NA GESTO UNIVERSITRIA
Diante da presso gerada por um ambiente cada vez mais competitivo, globalizado e
tecnolgico, tem aumentado a preocupao com a eficincia e eficcia por parte das
organizaes universitrias (MEYER e MEYER, 2013). Alm da preocupao dos gestores
universitrios h, ainda, a presso por parte do governo na avaliao do sistema de ensino
superior e por parte da prpria sociedade, que cobram pela qualidade dos servios prestados.
Uma vez que no existe uma teoria da administrao universitria (KELLER, 1983), a
gesto das universidades tem se valido de modelos e paradigmas criados para outros contextos
organizacionais (MEYER, 2014). Assim, tornou-se comum a adoo de prticas gerenciais de
origem empresarial na gesto universitria, as quais so identificadas como managerialism.
Trata-se de um fenmeno amplamente adotado no mundo capitalista, caracterizado pela
adoo de metodologias de gesto essencialmente racionais, com foco em controle, eficincia
e mxima rentabilidade (QUIGGIN, 2003) que exaltam uma mecanicidade e uma
previsibilidade que no se aplicam a muitas organizaes (LOCKER e SPENDER, 2011),
podendo tornar-se impraticveis em organizaes pblicas.
Parker (2002) define managerialism como o desenvolvimento e adoo, por parte das
empresas, de abordagens de cunho gerencialista baseadas em princpios racionalistas, cujo
objetivo maior a maximizao do controle e da eficincia. Por detrs deste conceito repousa
a crena de que h mais similaridades do que diferenas entre as organizaes, o que
facilitaria a otimizao do desempenho organizacional por meio da adoo de prticas de
gesto (QUIGGIN, 2003). Nesta perspectiva, a prtica do managerialism considera que a
administrao uma prtica que pode ser transferida a toda e qualquer organizao
(STACEY, 2010), independente de suas caractersticas (MEYER, 2014).
Em acordo com este entendimento, diversas metodologias de gesto oriundas do
mercado tm sido absorvidas pela universidade (MINTZBERG; McHUGH, 1985). Pode-se
considerar como prticas deste tipo, o Planejamento Estratgico (STEINER, 1979; BORGES;
ARAJO, 2001), o Oramento (LEITE et al., 2008; ATKISON et al., 2000), o Sistema ISO
(SOUZA; COLLAZIOL, 2006), entre outros.
A adoo do PE por parte de IES, por exemplo, algo que j acontece h algum
tempo, porm, no deixa de ser relativamente novo para o setor (BORGES, ARAJO, 2001).
Ao observar-se o PE em uma IES, verifica-se um hiato entre o que planejado e o que
efetivamente realizado, ou seja, uma dicotomia entre a inteno e a ao (MEYER, 2005).
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Duas razes para a ocorrncia deste fato podem ser destacadas. A primeira delas est
relacionada diferena entre as organizaes empresariais e as acadmicas, pois, algumas
organizaes como o caso de universidades, hospitais, instituies pblicas, entre outras
possuem especificidades as quais podem influenciar na aplicabilidade e efetividade dos
resultados decorrentes de prticas, essencialmente, racionais (PASCUCI e MEYER, 2013). A
segunda razo diz respeito ao amadorismo gerencial evidenciado em organizaes
acadmicas, considerando-se que os cargos de gesto geralmente so ocupados por
acadmicos, os quais, nem sempre so escolhidos por sua experincia nestas atividades
(MEYER e MEYER, 2013). Portanto, parece plausvel a considerao de McDaniel (2007) ao
defender que o fato de prticas de gesto empresariais adotadas em organizaes no
tradicionais serem menos eficazes do que o esperado se justifica, no pela aplicao incorreta
de seus princpios, mas sim, pela desconsiderao da natureza complexa destas organizaes.
2.2 A COMPLEXIDADE ORGANIZACIONAL DE UNIVERSIDADES
Algumas caractersticas identificadas em universidades evidenciam a complexidade
organizacional j apontada por autores como Etzioni (1964), Orton e Weick (1990) e
Jarzabkowski e Fenton (2006), por exemplo. Logo, compreender as mazelas da universidade e
buscar solues para seus problemas exige ateno e anlise mais profunda de suas
especificidades e de como elas influenciam na gesto, em especial, de universidades pblicas.
Ao caracterizar a universidade como organizao complexa Etzioni (1964) destaca o
seu comportamento imprevisvel resultado de uma mirade de fatores , que dificulta a
compreenso e o gerenciamento destas organizaes. A ambiguidade das universidades, j
destacada por Baldridge (1983), no se deve apenas ao fato de ofertarem vrios e diferentes
tipos de servios sociedade, mas, porque raramente estas organizaes possuem um objetivo
nico. Isto ocorre uma vez que, em organizaes pluralistas, as preferncias so obscuras e a
multiplicidade de membros e grupos internos persegue, simultaneamente, objetivos diversos,
conflitantes e que concorrem entre si (JARZABKOWSKI e FENTON, 2006). Embora
legtimas, as mltiplas demandas refletem a contradio de interesses entre stakeholders que
detm poder, fato que limita a capacidade dos gestores de promover mudanas voltadas s
demandas institucionais.
Em se tratando de gesto, a universidade tem sido caracterizada, ainda, como
organizao especializada (ETZIONI, 1984), organizao profissional (MINTZBERG,1994) e
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anarquia organizada (COHEN e MARCH, 1974). Organizaes especializadas so
compostas por grupos distintos onde, pelo menos, 50% de seus membros so especialistas. A
estrutura organizacional, nestes ambientes, passa a ser ao mesmo tempo, burocrtica e
descentralizada.
Nestas organizaes, tambm denominadas de profissionais (MINTZBERG, 1994), se
observa trs nveis de tomada de deciso: o julgamento profissional, a ordem administrativa e
a escolha coletiva (MINTZBERG, 1994). O julgamento profissional o mecanismo adotado
por profissionais especialistas nas decises relacionadas a aspectos de natureza profissional.
J as decises de ordem administrativa restringem-se a questes genricas, no relacionadas
ao trabalho profissional. Desta maneira, comum que em organizaes profissionais como a
universidade, por exemplo o poder especialista predomine em detrimento do poder
burocrtico. H ainda, questes que requerem um processo de tomada de deciso coletivo
(BIRNBAUM, 2000). Trata-se das decises colegiadas, que envolvem uma srie de nveis e
unidades, as quais interagem num processo coletivo, complexo e poltico. Logo, paralelo s
atividades burocrticas e acadmicas convive outro tipo de configurao, uma estrutura
poltica com jogos de interesses e conflitos, os quais emergem das interaes dos grupos
(PETTIGREW, 1973) e impactam diretamente na gesto destas organizaes.
A expresso anarquia organizada, adotada por Cohen e March (1974) para
representar a universidade, exalta a natureza confusa, ambgua, desconexa e fluda destas
organizaes. Entendendo as organizaes como anarquias organizadas, Cohen, March e
Olsen (1972) propuseram o garbage can model, ou, literalmente, modelo da lata de lixo
numa analogia a lata de lixo para representar um conjunto de problemas, solues e
preferncias de coalizes que ficam misturados, num continuo conflito e disputa por ateno
dos detentores do poder de deciso. Como resultado, nestas organizaes, comum haver
decises a procura de problemas, o que exalta o forte aspecto poltico que estimulou
Baldridge (1971) a definir universidades como sendo sistemas polticos.
O aspecto poltico, muito presente na gesto de universidades, refora o conceito de
sistema frouxamente articulado definido por Weick (1976). Universidades, como sistemas
frouxamente articulados so representados pela heterogeneidade e por mltiplas lgicas de
ao e racionalidades, onde a principal forma de regulao a negociao (WEICK, 1976).
Por conseguinte, as decises que prevalecem nestas organizaes representam pequenas
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vitrias circunstanciais de um grupo sobre o outro, caracterizando um poder compartilhado j
que, isoladamente, nenhum dos grupos suficientemente forte para se impor aos demais.
Portanto, pode-se depreender que administrar a complexidade interna e externa da
organizao acadmica requer uma abordagem diferente das tradicionais que se pautam em
premissas funcionalistas e na otimizao de resultados. Tal ambiente catico, desordenado,
descontnuo e imprevisvel (STACEY, 1996) exige uma postura mais dinmica e flexvel por
parte de seus gestores, mas, tambm da configurao das metodologias de gesto adotadas.
3 METODOLOGIA
Essa pesquisa de natureza qualitativa e descritiva. O nvel de diagnstico foi o
organizacional e a unidade de anlise a percepo da alta administrao (professores e
administrativos dirigentes) e diretores de unidades acadmicas quanto aplicabilidade do
Planejamento Estratgico e resultados alcanados na universidade pblica em que atuam.
Quanto aos fins trata-se de uma pesquisa descritiva e quanto aos meios, trata-se de um
estudo de caso (YIN, 2001). A organizao estudada foi uma Universidade Pblica Federal,
assim denominada para efeitos deste estudo, situada na regio Sudeste do Pas. Em 2013, esta
Universidade possuia aproximadamente 22.500 alunos distribudos em 90 cursos de
graduao, 47 cursos de mestrado e 16 cursos de doutorado. O quadro de colaboradores
contava com mais de 1650 docentes e, aproximadamente, 2.500 administrativos.
O perodo estudado foi de 2005 a 2013 por de ter sido a partir de 2005 que a
Universidade adotou o PE como metodologia de gesto institucional. A gesto administrativa
da Universidade executada pela Reitoria, rgo executivo mximo da universidade e
operacionalizado pelas Pr-Reitorias. Dentre elas, a Pr-Reitoria de Planejamento e
Desenvolvimento Institucional, criada em 2005, responsvel pelo PE e pelo Plano de
Desenvolvimento Institucional (PDI) onde so definidas prioridades e os rumos de
crescimento.
Foram trs as principais fontes de coleta de dados: entrevistas, documentos e
observao no participante. As entrevistas aconteceram entre fevereiro e maro de 2014.
Foram 12 os entrevistados, contemplando membros da reitoria, Pr-Reitoria responsvel pelo
planejamento estratgico (denominados de E1 a E7) e cinco diretores de Unidades
Acadmicas (denominados de E8 a E12). Foram dois os roteiros de entrevistas adotados: um
voltado alta administrao e outro voltado s UA, com objetivo de identificar as
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contribuies e limitaes do PE para a instituio, bem como o papel e as responsabilidades
da Reitoria e dos Centros nos resultados. As entrevistas foram gravadas para manter a
fidedignidade dos dados, com exceo de uma delas, em respeito solicitao do
entrevistado, onde se utilizou dirio de campo. A observao no participante aconteceu por
meio da participao de um dos pesquisadores em vrias reunies coordenadas pela ProReitoria de Planejamento em 2014, voltadas a anlise e reviso do modelo de planejamento
adotado. Posteriormente as entrevistas gravadas foram transcritas, assim como os dirios de
campo, totalizando mais de 140 pginas. Como dados secundrios foram utilizados
informaes disponveis no site da Universidade, no Planejamento Estratgico (PE) 20052010, no Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI) 2010-2014, folders e relatrios.
Os dados primrios foram analisados mediante tcnica de anlise temtica, uma das
tcnicas da anlise de contedo (BARDIN, 1977). Desta forma, foram elaborados quadros
temticos a respeito das contribuies, limitaes e adequaes, por parte da alta
administrao, e por parte dos diretores das UA participantes. Os dados secundrios foram
analisados mediante anlise documental.
3.1 GESTO ESTRATGICA NA UNIVERSIDADE PESQUISADA
Na dcada de 1980 a Universidade possuia uma Sub-Reitoria de Planejamento e
Oramento, a qual foi extinta devido ao entendimento, por parte de dirigentes da poca, de
que o PE era por demais complicados para ser desenvolvido na Instituio. At o incio dos
anos 2000, vrias iniciativas de desenvolver um PE e designar equipe para coordenar as
atividades de PE foram propostas por gestes posteriores, tambm sem sucesso. Ainda assim,
algumas prticas foram desenvolvidas informalmente, todavia, sem resultados efetivos dado
sua no institucionalizao. As descontinuidades de gesto comum em instituies pblicas
, somadas a no profissionalizao de gestores para cargos de gesto (MINTZBERG, 1994)
e as relaes frouxas (WEICK, 1976) entre diferentes reas autnomas que compartilham o
poder neste tipo de instituio, fazia do PE uma inteno de poucos.
A partir do incio dos anos 2000 houve uma estruturao organizacional e a PrReitoria de Planejamento passou a funcionar como uma estrutura formal at os dias de hoje.
Esta Pr-Reitoria, com o apoio formal da alta administrao, elaborou um PE para o horizonte
2005-2010. Foi o primeiro planejamento formal da Universidade, elaborado de forma
sistemtica com base em premissas do modelo racional de planejamento (MINTZBERG,
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1994). Este PE conseguiu assumir apenas um carter simblico (MEYER, 2005), pois, no
chegou a ser reconhecido pelas demais pr-reitorias nem, tampouco, chegar s UA.
Resultados pouco exitosos da primeira experincia estimularam adequaes tanto
processuais quanto de contedo na sua reviso. Uma das medidas adotadas foi integrar o PE
ao PDI por acreditar-se que o respaldo legal concentraria esforos em prol dos objetivos
institucionais. Assim, o novo PE-PDI, horizonte 2010-2014 teve como foco a integrao de
reas Administrativas e Unidades Acadmicas.
A elaborao do PE-PDI 2010-2014 contou com a participao de representantes de
todas as UA, inclusive representantes da comunidade externa. Apesar dos mais de 130
participantes no workshop de formulao, nem todas as reas enviaram representantes, com
implicaes negativas na conduo das aes. A fase de formulao foi dividida em duas
etapas: na primeira voltada definio da Misso, Viso Institucional, diagnose e Matriz
SWOT os participantes foram divididos aleatoriamente em grupos visando dispersar
coalizes internas; na segunda etapa os participantes foram agrupados por expertise
procurando-se, ainda, desfazer grupos internos de poder. Os cinco grupos da segunda etapa
representaram as cinco reas estratgicas definidas para a IES: Ensino, Pesquisa, Extenso,
Assistncia e Gesto e, para cada uma delas definiu-se um Objetivo Estratgico,
desmembrado em Estratgias e estas, em Projetos Estratgicos.
A fase seguinte buscou validar Projetos e aes deles decorrentes com as reas
efetivamente responsveis pela sua implementao. Isto ocorreu devido diversidade de
expectativas e a ausncia de critrios durante a formulao, que resultou em estratgias e
projetos inviveis e outros que se tornaram obsoletos em pouco tempo. At o final de 2014, a
contratualizao das Estratgias e Projetos junto s reas (administrativas e UA) tinha
avanado muito, mas, ainda no estava concluda devido a divergncias, descontinuidade de
gestores (administrativos e acadmicos), no institucionalizao do PE, entre outros aspectos.
4 ANLISE DOS DADOS
4.1 PERCEPES SOBRE O PLANEJAMENTO E SUAS CONTRIBUIES
No Quadro 1 so confrontadas as caractersticas e contribuies do PE segundo a
literatura relacionada, em relao percepo da Alta Administrao e UA da Universidade.
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O que proposto na
literatura?
Define e diferencia a
organizao
Coordena as
atividades
Permite integrar
esforos
Auxilia na busca de
solues integradas
Reduz a ambiguidade
e estabelece ordem
Contribuies do Planejamento Estratgico

O que esperado pela Universidade?
Alta Administrao
Permitir uma viso
sistmica da organizao
Definir e controlar
prioridades
Alinhar metas
Dividir responsabilidades
Apoiar o cumprimento de
exigncias externas
Dar retorno sociedade
Racionalizar e integrar
esforos
Otimizar uso dos recursos
O que
acontece na
prtica?
UA
Estabelecer a identidade
institucional
Representar o caminho
comum a ser seguido
Definir prioridades
Aumentar a
previsibilidade no longo
prazo
Ter viso integrada da
IES
Permitir a distribuio de
recursos entre UC
Documento
simblico,
sem
contribuies
efetivas.
Quadro 1 Planejamento estratgico: teoria versus prtica na Universidade.

Fonte: Pesquisa.
Como se observa no Quadro 1 a percepo dos dois grupos a respeito das

contribuies do PE, assumiu perspectivas diferenciadas. Enquanto que a alta administrao
busca no planejamento um apoio ao cumprimento de metas internas e externas
(regulamentaes gerais ou especficas para instituies pblicas), as UA o veem como
possibilidade de desburocratizao interna.
Por parte da administrao, verificou-se a tendncia de se criar uma realidade objetiva
e tradicional de PE representado por objetivos, metas, aes e resultados (MINTZBERG,
1994). Apesar da tentativa de conciliar um modelo de planejamento participativo e tcnicas de
natureza gerencialista os resultados ainda foram incipientes, em termos de legitimidade e
efetividade do PE. Mesmo associado ao PDI, com vistas a reforar a sua legitimidade, as
estratgias institucionais ainda pareceram assumir carter, essencialmente, simblico. Este
entendimento foi justificado por um diretor de UA ao salientar que no existe nenhum
visionrio que pense em toda a universidade (Relato E4), ressaltando a pluralidade de
interesses envolvidos.
Embora tenha sido consenso que o PE poderia contribuir para com a gesto
institucional e das UA, no foi identificado, por parte dos dois grupos, contribuio efetiva.
Dentre os motivos destacaram-se a descontinuidade da gesto, a desvinculao entre
planejamento e oramento, o forte aspecto poltico, a excessiva burocracia e a ineficcia da
estrutura pblica.
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4.2 COMPLEXIDADE ORGANIZACIONAL VERSUS LIMITAES IDENTIFICADAS
NA ADOO DO PE
Dentre as categorias de complexidade organizacional identificadas, algumas
demonstraram ter implicaes mais significativas na prtica do planejamento. Em especial,
caractersticas do sistema poltico (BALDRIGDE, 1971; PETTIGREW, 1977), da anarquia
organizada (COHEN e MARCH, 1974) e de articulaes frouxas (WEICK, 1976),
apresentaram implicaes mais significativas no desenvolvimento do PE, segundo relatos dos
envolvidos.
A autonomia das UA apresentou-se como um dos aspectos mais questionados pela alta
administrao, por limitar a gesto institucional. Apesar dos esforos para implementar uma
gesto moderna, sistemtica e integrada, nos moldes da escola Clssica de Planejamento
(MINTZBERG, 1994), predominava na universidade uma cultura de cada um no seu
castelo (E2). De acordo com a alta administrao, esta postura justificada pela autonomia,
em especial das UA, as quais privilegiam interesses locais o que inviabiliza, sobremaneira, as
iniciativas institucionais. Um representante da alta administrao destacou que, como os
centros so autnomos, eles fazem as coisas da forma que eles acham melhor fazer (E4)
fazendo com que as estratgias institucionais deixem de ser prioridade. Um representante da
Pr-Reitoria ponta como motivo o fato de as UA terem facilidade no s para contratar,
como para adotar tcnicas de gesto diferenciadas (E3), gerando uma competindo interna
que inviabiliza iniciativas integradoras da administrao central. Como resultado, o
administrativo e o acadmico so separados, no existe integrao (E2).
No Quadro 2 so apresentadas as caractersticas por meio das quais a complexidade
organizacional se apresentou na Universidade pesquisada, segundo categorias analticas
baseadas nos conceitos que orientam este estudo.
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Caracterstica
Organizao
profissional
(Mintzberg,
1994)
Caractersticas de Complexidade
Organizacional
Evidncias na Universidade
- Trabalho profissional.
- Autonomia.
- Menor rigor no controle
- Estrutura de poder descentralizada e, por
vezes, fundamentada na especializao.
- Poder burocrtico versus especialista
- Autonomia poltica e administrativa;

gesto autnoma.
- Cultura de "cada um no seu castelo" (E2).
- Flexibilidade organizacional.
- Atores especialistas com capacidade de
interveno muito grande.
- Modelo de gesto poltica.

- Diversidade e pluralidade de interesses.
- Racionalidade poltica.
- Busca pelo consenso; plenria.
Sistema poltico
- Presena de negociao, conflitos,
(Baldrigde, 1971)
- Negociao, pactuao.
barganha, coalizo e cooptao.
- Poltica quase que partidria (E1).
- Poder compartilhado.
Sistema
frouxamente
articulado
(Weick, 1976)
- Sistema descentralizado e, ao mesmo

tempo co-dependente.
- Pouco controle burocrtico formalizado.
- Unidades semiautnomas de deciso.
- Autonomia profissional.
- Heterogeneidade e mltiplas lgicas de
ao e racionalidade.
- Negociao como forma de regulao
principal.
- Ausncia de dilogo entre as diversas

unidades, inclusive cientfico.
- Grupo heterogneo e interdependente.
- Aes independentes, sem alinhamento
institucional.
- Decises dependem de negociao
- Dicotomia entre Administrativo e
Acadmico.
Descontinuidade
poltica
e
administrativa.
- Natureza confusa, ambgua, desconexa e
- Extrema dificuldade para formalizar
fluida.
sistemas de avaliao;
Anarquia
- Preferncias no claras.
- Monitoramento informal.
organizada
- Tecnologia confusa.
(Cohen e March,
- O PE vendido [E11] cada novo
- Participao fluda.
1974)
gestor como produto que compe
- Inexistncia de coordenao entre
propostas de novos gestores.
partes.
- Mudana de comportamento de fora
para dentro [E3].
Sistema
complexo
(Etzioni, 1964)
- Atuao em ambiente catico,

- Depois que o PE fica pronto nota-se que
desordenado, descontnuo e imprevisvel.
as coisas se encaminham.
- Evoluo depende de auto-organizao.
Quadro 2 Evidncias da Complexidade Organizacional na Gesto Estratgica da Universidade.

Fonte: Pesquisa.
A relao frouxa identificada entre Administrao Central e UA foi outro limitador

identificado na implementao do PE na Universidade. Para a alta administrao, a
multiplicidade de expectativas e interesses (BALDRIDGE, 1971) impacta negativamente no
planejamento, na medida em que alimenta a formao de coalizes. O relato de um dos
entrevistados corrobora com esta constatao ao afirmar que, em se tratando de reitoria e UA,
os critrios so divergentes, as vises so divergentes, [...] os objetivos diferentes (E6). Para
driblar as divergncias internas (PETTIGREW, 1973) a soluo encontrada pela Pr-Reitoria
foi tentar trabalhar com o consenso (E1), assumindo um modelo participativo. Verificou-se,
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todavia, que mesmo um modelo participativo pode apresentar limitaes numa organizao
pluralista como a universidade, especialmente, quando pblica. A adoo do modelo
participativo visava minimizar resistncias (Relato E2), mas, o mesmo entrevistado
reconheceu as limitaes do modelo participativo ao constatar que no houve uma
participao crtica, s interesses individuais (Relato E2).
A caracterstica profissional da organizao universitria, destacada por Mintzberg
(1994), tambm foi evidenciada nas dificuldades da IES em implantar o PE. De Acordo com
um entrevistado, voc lida com atores com uma capacidade de interveno muito grande [...]
que tem uma formao muito elevada (E3). Alm de ser um grupo muito heterogneo, [...]
com muitas vontades e desejos diferentes (E5), a natureza pblica da universidade apresenta
um desafio adicional por tratar-se de profissionais especialistas, autnomos e, ainda, com
garantia de estabilidade, como j destacado por Vieira e Vieira (2004).
Portanto, pode-se compreender que a caracterstica essencialmente poltica do PE
destacada por Pettigrew (1973) assume uma dimenso exponencial em organizaes
universitrias, em especial, nas pblicas. Apesar do processo participativo e da busca pelo
consenso na Universidade estudada, a transformao de intenes em aes s teve incio a
partir de um intenso processo de interao, negociao e pactuao (E2) entre as reas,
etapa esta no prevista no modelo formal. A partir desta necessidade, a Universidade
estabeleceu nova etapa no processo de formulao, denominada de contratualizao, com
objetivo de validar as estratgias definidas inicialmente, pois, segundo um entrevistado, a
pactuao permite que voc estabelea metas que so realmente factveis (E3).
A pactuao representou uma forma de estabelecer co-responsabilidade e enfrentar o
forte aspecto poltico. Este comportamento apontado como um dos grandes desafios de
gestores universitrios, como destacou um entrevistado, ao afirmar que [...] voc tem o cara
do Centro que no apoiou o reitor, por exemplo, a ele pode ser inimigo e falar no vou fazer
ou vou boicotar o processo (E2). Alguns comportamentos internos demonstraram, segundo
relatos, tratar-se de uma poltica quase que partidria (E4).
aspecto
poltico
destacado na organizao acadmica por Baldridge (1983), por exemplo, exaltado, segundo
um entrevistado, pela descontinuidade poltica e administrativa (Relato E1) caracterstica de
IES pblicas.
Os aspectos decorrentes da complexidade organizacional representam, em grande
parte, as limitaes identificadas na adoo do PE na Universidade. Um resumo das
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limitaes apresentado no Quadro 3 confrontando a perspectiva da alta administrao e
tambm das UA.
Representantes da...
Alta administrao
Unidades Acadmicas
Evidncias
de...
- Resistncia s metodologias de gesto oriundas do Organizao
mercado
profissional
- Falta de autonomia para definio de metas
- Dissociao entre Administrao e UA
- Forte vis poltico inviabiliza aes e torna o processo Sistema
moroso
poltico
- Apoio de docentes Depende da boa vontade (E6)
- Interferncia do modelo de deciso colegiada
- Atores internos e externos que interferem no processo
decisrio
- Poder de interveno das UA
Sistema
- Autonomia das UA
frouxamente
- PE deve ser vendido s unidades
articulado
- Recursos financeiros como mecanismo de barganha
- Ambigidade dos objetivos institucionais
Anarquia
- A tica ultrapassada de eficcia por parte da gesto organizada
pblica que gera pesados mecanismos de controle
- Questes jurdicas contraditrias que regem o setor
pblico.
- O planejamento vem a reboque do oramento (PPAi).
Sistema
- Dificuldade de controle e avaliao
complexo
- Multiplicidade de interesses e objetivos na UA
Organizao
- Perda de conexo de Departamentos com objetivos profissional
institucionais
- Excesso de burocracia e normas.
- Membros das UA criam mini-sistemas polticos
Sistema
- Plano simblico e aes dependem de articulaes poltico
polticas
- Influncia negativa de diferenas polticas no PE
- Caracterstica poltica da distribuio de recursos
Sistema
- PE visa atender grupos
frouxamente
- Morosidade devido s relaes de dependncia
articulado
- Ambigidade de objetivos institucionais
Anarquia
- Dissociao entre PE e oramento
organizada
- Sectarismo Departamental (E6)
- Dicotomia entre inteno e ao
- Predomnio aes reativas e corretivas ao invs de
planejamento
Sistema
- Descrdito por parte dos professores quanto ao PE
complexo
Limitaes identificadas no PE...
Quadro 3 Limitaes do PE versus Complexidade Organizacional.

Fonte: Elaborado pelos autores.
Verifica-se no Quadro 3 que as percepes dos grupos acerca das limitaes do

planejamento, como praticado na Universidade, so muito similares. Dois aspectos
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decorrentes da complexidade organizacional so destacados por ambos os grupos: o sistema
poltico e anarquia organizada.
Tambm as limitaes da natureza pblica da Universidade foram percebidas como
negativas na gesto estratgica destas organizaes. Aspectos relacionados regulamentao
e tica de eficcia da gesto pblica, a partir de pesados instrumentos de controle e o hiato
entre planejamento e oramento tambm se constituem grandes limitadores apontados.
5 DISCUSSO
Pareceu ser consenso por parte da alta administrao e das UA que o PE uma
metodologia de gesto que pode contribuir para a profissionalizao da gesto pblica.
Porm, os desafios que se apresentam para que a adoo desta metodologia de gesto
apresente resultados mais efetivos so muitos e, no necessariamente, dependem apenas da
gesto das universidades pblicas, mas, adentram outras instncias do setor pblico.
A dissociao entre planejamento e oramento, por exemplo, destacado pela maioria
dos entrevistados como sendo uma das principais barreiras institucionalizao do
planejamento em IES pblicas (E3). Soma-se a isso o fato da universidade pblica no
possuir um oramento prprio j que o planejamento acarreado pelo Plano Plurianual (E1)
que, somado a outros fatores, limita significativamente a autonomia das universidades
pblicas, como j destacaram Sleutjes e Oliveira (1998). Portanto, a primeira grande limitao
encontrada por universidades pblicas no uso efetivo do PE contradiz uma de suas premissas
bsicas que a integrao entre metas e recursos financeiros (MINTZBERG, 1994).
Outro aspecto que no pode ser ignorado diz respeito s especificidades da
organizao universitria pblica (ETZIONI, 1964, por exemplo), assim, como destacou
McDaniel (2006) parece equivocado esperar que a replicao de um modelo empresarial
permita o alcance de resultados similares em universidades e, se acrescenta aqui,
especialmente, nas de natureza pblica. Uma das limitaes decorrentes da complexidade
organizacional identificada na Universidade foi a dificuldade de implementao de uma
gesto de longo prazo, nos termos de Ginsberg (2011). A este respeito, um entrevistado
afirmou que o alcance de resultados poderia contribuir para aumentar a credibilidade do PE,
mas, em universidades pblicas isso complicado, pois o PE no alcana resultados no curto
prazo (Relato E3).
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A experincia da IES permitiu constatar a existncia de um crculo vicioso exaltado
pela complexidade organizacional (MEYER, 2007) onde o planejamento no funciona
devido s caractersticas da organizao universitria que, por sua vez, passa a acreditar
menos no planejamento (E1). Trata-se da ambigidade de objetivos (formais e informais)
devido aos diferentes grupos que compartilham o poder (WEICK, 1976) os quais dificultam a
elaborao de um plano integrado, j que diferentes grupos perseguem objetivos
diferenciados. Como resultado, verifica-se uma srie de problemas de gesto como, por
exemplo, a m utilizao dos recursos financeiros que, de acordo com um dos entrevistados
acontece porque como no planejado, tudo muito atropelado [...] e depois, para no
perder o recurso eles fazem qualquer coisa, compram qualquer coisa, treinam qualquer coisa
(E2). Fazendo referncia s cincias da complexidade, apenas a capacidade de autoorganizao de organizaes complexas, como o caso da universidade (MEYER, 2014),
explica a manuteno da perenidade administrativa, neste contexto ambguo, catico e
essencialmente poltico.
Outro fator que demonstrou limitar a capacidade de planejamento est relacionado
ambigidade decorrente de polticas pblicas inerentes s IES. Ou seja, apesar do
reconhecimento de que o sistema pblico e dentro deste, as universidades, necessitam
tornarem-se mais efetivas e menos custosas, se verifica tambm a necessidade de adequaes
estruturais na mquina governamental (BRESSER-PEREIRA, 1998). A excessiva
regulamentao, a desconsiderao dos vcios do funcionalismo pblico e o hiato entre
objetivos e os recursos para a sua implementao se constituem em srios limitadores para o
sucesso de prticas managerialistas como o PE.
Os aspectos destacados, entre outros fatores, permitem reconhecer que adequaes s
metodologias tradicionais de PE tornam-se essenciais em se tratando de sua aplicao em
universidades. Como destacou um dos entrevistados a universidade uma organizao
diferente das organizaes tradicionais, portanto, qualquer mudana leva muito mais tempo
(E1). Tal entendimento tem estimulado a equipe da pr-reitoria a promover adequaes na
metodologia a cada nova rodada. Uma das adequaes, por exemplo, foi o foco em estratgias
que denominaram de guarda-chuva, que visam orientar e manter a coerncia ao designar o
qu fazer, enquanto que o como fazer fica a cargo das reas e UA.
A observao no participante dos autores permitiu constatar uma resistncia interna
quanto ao uso de modismos empresariais (E8) no contexto universitrio. Este entendimento
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resultou da identificao de um preconceito por parte da comunidade acadmica quanto
utilizao de metodologias empresariais na gesto da universidade (E1). Verificou-se um
processo de aprendizado, considerando-se a contnua reviso da metodologia de planejamento
adotada por parte da Universidade de maneira que o novo PDI em processo de elaborao
j apresenta adequaes metodolgicas adicionais.
6 CONSIDERAES FINAIS
Esse estudo teve como objetivo verificar, com base nos conceitos de complexidade
organizacional e de gesto estratgica, quais as contribuies e limitaes da adoo do
Planejamento Estratgico em uma universidade pblica.
Os principais resultados do estudo permitiram constatar que a complexidade
organizacional da universidade apresenta significativas limitaes adoo do PE. Entre elas
esto a ausncia de cultura de planejamento e avaliao, o forte vis poltico, os jogos de
interesse, a falta de integrao entre as reas administrativas e unidades acadmicas, a
autonomia profissional, o poder compartilhado e a resistncia s mudanas. Constatou-se
tambm que a percepo das contribuies do planejamento estimula os gestores acadmicos
a persistirem no uso desta metodologia de gesto. Dentre estas contribuies destacou-se o
direcionamento para o futuro e a motivao, decorrentes do PE.
A natureza pblica da universidade pesquisada demonstrou impactar diretamente nos
resultados de sua gesto. Questes jurdicas que regem o setor pblico e a atual tica baseada
em eficcia que gera pesados instrumentos de controle se constituem grandes limitadores. Em
especial, destaca-se a limitada autonomia e a ausncia de um oramento prprio que acaba
engessando a gesto universitria.
Aspectos como os apontados, originais do modelo de gesto pblico, dentre outros
aspectos, dificultam o alcance de resultados efetivos por meio da adoo de metodologias
oriundas do mercado, como o PE, em instituies pblicas como a universidade. consenso
entre os gestores que a profissionalizao da gesto pblica essencial, todavia, h muito que
ser aprimorado para permitir resultados efetivos na adoo de tais metodologias de gesto.
Enquanto a gesto universitria no possui arcabouo terico e metodologias prprias de
gesto, constata-se que as metodologias oriundas do mercado necessitam ser constantemente
adequadas realidade interna da universidade. Caso contrrio, embora possam representar
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uma gesto moderna, tais metodologias desempenharo um papel muito mais simblico do
que contributivo.
A gesto das caractersticas complexas da organizao universitria se constitui um
grande desafio para os seus gestores. Trata-se de temtica relevante que carece de estudos
mais sistemticos e aprofundados no mbito das IES pblicas. Neste particular, sugere-se a
realizao de estudos de caso envolvendo universidades e outros tipos de IES tendo como
foco o exame das prticas estratgicas no mbito organizacional e, em especial, na rea
acadmica. Nestes estudos, uma das atenes poderiam se voltar para a extenso em que essas
prticas e seus resultados se derivam de planos estratgicos formalmente estabelecidos ou de
iniciativas que emergem em diferentes reas e nveis organizacionais.
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MANAGERIALISM NA GESTO UNIVERSITRIA:

Lucilaine Pascuci, Doutora

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MANAGERIALISM NA GESTO UNIVERSITRIA: IMPLICAES DO PLANEJAMENTO

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MANAGERIALISM NA GESTO UNIVERSITRIA: IMPLICAES DO PLANEJAMENTO

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Contribuies do Planejamento Estratgico

Quadro 1 Planejamento estratgico: teoria versus prtica na Universidade.

Como se observa no Quadro 1 a percepo dos dois grupos a respeito das

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- Autonomia poltica e administrativa;

- Modelo de gesto poltica.

- Sistema descentralizado e, ao mesmo

- Ausncia de dilogo entre as diversas

- Atuao em ambiente catico,

Quadro 2 Evidncias da Complexidade Organizacional na Gesto Estratgica da Universidade.

A relao frouxa identificada entre Administrao Central e UA foi outro limitador

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Quadro 3 Limitaes do PE versus Complexidade Organizacional.

Verifica-se no Quadro 3 que as percepes dos grupos acerca das limitaes do

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