AVALIAO DE VARIVEIS RESTRITIVAS QUALIDADE NA EXECUO DO

PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAO ESCOLAR COM INSERO

GESTO ESTRATGICA DE RECURSOS PBLICOS
Autoria: Jos Moreira da Silva Neto, Ricardo Plcido Ribeiro

RESUMO
Buscou-se neste artigo associar a arquitetura terica da gesto estratgica de recursos (ou de
desempenho) do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) com os vetores de
eliminao da ocorrncia de variveis restritivas ao sucesso do programa. Para avaliao das
variveis utilizou-se o mtodo de anlise de contedo, aplicada em 197 relatrios da
Controladoria Geral da Unio (CGU), perodo 2005-2007, confrontados com os princpios de
controle do United States Government Accountability Office (GAO) e da Nova Administrao
Pblica (NAP). Sendo que, para a anlise da perspectiva de melhoria contnua com propsito
de erradicao da ocorrncia de tais tipos de variveis, a metodologia adotada foi da Activity
Based in Cost (ABC). A hiptese vislumbrada com esta metodologia consiste em: no
oramento se admite a meta mxima de efetividade, a partir da demanda dos
servios/produtos do PNAE, enquanto que na mensurao do desempenho a meta a
melhoria contnua deste programa, a partir da demanda de recursos. A pesquisa evidenciou a
existncia de variveis restritivas qualidade da gesto do PNAE em 89% (oitenta e nove por
cento) dos municpios auditados pela CGU, sendo que, dos tipos de falhas mais freqentes,
accountability de conformidade correspondeu a 36% das falhas evidenciadas em 2005, tendo
uma pequena reduo no ano seguinte (35%) e voltando ao percentual de 36% em 2007 se
referem ineficincia na gesto dos recursos do programa. Por este motivo e para contribuir
na reduo de inconsistncia na qualidade, bem como evitar erros freqentes na execuo do
PNAE que se props uma orientao metodolgica para o oramento e para a mensurao
do desempenho deste programa.
INTRODUO
A transio para o Estado Nacional contemporneo e a sua sustentabilidade, onde a
conjuntura representada, principalmente, por fatores crticos como: a nova economia
(globalizao, tecnologia e conhecimento), o neo-liberalismo (desestabilizao e liberao) e
a nova gesto pblica (eficincia, flexibilidade, resultado, aprendizado organizacional e
social, controle social, responsabilidade social), impe-se aos gestores que atuam neste Estado
o uso de tecnologia de gesto mais apropriada agregao de valor social e a reduo e
otimizao dos recursos requeridos pelos processos responsveis por tal agregao. Pela
grande necessidade de reduo e otimizao (eficincia) na utilizao de recursos, destaca-se
a tecnologia de Gesto Estratgica de Recursos, como imprescindveis para a administrao
dos programas e atividades pblicas que compem tal Estado. Desta forma, para o melhor
dimensionamento e compreenso da aplicao da tecnologia de gesto no ente pblico,
necessrio inicialmente apresentar alguns aspectos da conjuntura contempornea de gesto
estratgica e da aprendizagem na unidade estatal brasileira.
Conjuntura da gesto estratgica e da aprendizagem na unidade estatal
No Estado Brasileiro tem-se buscado, principalmente, nas duas dcadas mais recentes,
alternativas de modernizao da gesto pblica. Atualmente o processo de gesto virtual se
encontra em um estgio pleno de xito em todo o territrio nacional e com inovaes
constantes. Se realmente est ocorrendo xito, surge ento uma primeira indagao:
1

problemas ocorridos na administrao do Estado Brasileiro e nas suas unidades regionais e

distritais, no so decorrentes de falta de tecnologia de gesto apropriada, mas sim, falta de
postura e engajamento poltico-tico ou tico-poltico?
A afirmativa de que o problema no ausncia de tecnologia de gesto se refora,
quando verifica que no mbito do Estado brasileiro, est disponvel, por exemplo, para uso
por adeso a qualquer unidade pblica nacional, o programa de gesto denominado
GESPBLICA (2008 e 2009), que se fundamenta em princpios constitucionais cuja essncia
determina: a gesto pblica para ser excelente tem que ser legal, impessoal, moral, pblica e
eficiente. Alm destes princpios a GESPBLICA se fundamenta tambm, nos seguintes
pressupostos da excelncia gerencial: (a) Pensamento sistmico (entendimento das relaes de
interdependncia entre os diversos componentes de uma organizao, bem como entre a
organizao e o ambiente externo, com foco na sociedade); (b) Aprendizado organizacional
(busca contnua e alcance de novos patamares de conhecimento, individuais e coletivos, por
meio da percepo, reflexo, avaliao e compartilhamento de informaes e experincias);
(c) Cultura da inovao (promoo de um ambiente favorvel criatividade,
experimentao e implementao de novas idias que possam gerar um diferencial para a
atuao da organizao); (d) Liderana e constncia de propsitos (a liderana o elemento
promotor da gesto, responsvel pela orientao, estmulo e comprometimento para o alcance
e melhoria dos resultados organizacionais, devendo atuar de forma aberta, democrtica,
inspiradora e motivadora das pessoas, visando o desenvolvimento da cultura da excelncia, a
promoo de relaes de qualidade e a proteo do interesse pblico. exercida pela alta
administrao, entendida como o mais alto nvel gerencial e assessoria da organizao); (e)
Orientao por processos e informaes (compreenso e segmentao do conjunto das
atividades e processos da organizao que agreguem valor para as partes interessadas, onde a
tomada de decises e a execuo de aes devem ter como base a medio e anlise do
desempenho, levando-se em considerao as informaes disponveis); (f) Viso de futuro
(indica o rumo de uma organizao e a constncia de propsitos que a mantm nesse rumo.
Est diretamente relacionada capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que d
coerncia ao processo decisrio e permita organizao antecipar-se s necessidades e
expectativas dos cidados e da sociedade. Inclui, tambm, a compreenso dos fatores externos
que afetam a organizao, com o objetivo de gerenciar seu impacto na sociedade); (g)
Gerao de valor (alcance de resultados consistentes, assegurando o aumento de valor
tangvel e intangvel de forma sustentada para todas as partes interessadas); (h)
Comprometimento com as pessoas (estabelecimento de relaes com as pessoas, criando
condies de melhoria da qualidade nas relaes de trabalho para que elas se realizem
profissional e humanamente, maximizando seu desempenho por meio do comprometimento,
da oportunidade para desenvolver competncias e habilidades para empreender, do incentivo
e do reconhecimento); (i) Foco no cidado e na sociedade (direcionamento das aes pblicas
para atender regular e continuamente as necessidades dos cidados e da sociedade, na
condio de sujeitos de direitos, beneficirios dos servios pblicos e destinatrios da ao
decorrente do poder de Estado, exercido pelas organizaes pblicas); (j) Desenvolvimento de
parcerias (desenvolvimento de atividades conjuntamente com outras organizaes, com
objetivos especficos comuns, buscando o pleno uso das suas competncias complementares
para desenvolver sinergias); (k) Responsabilidade social (atuao voltada para assegurar s
pessoas a condio de cidadania, com garantia de acesso aos bens e servios essenciais, e ao
mesmo tempo, tendo como um dos princpios gerenciais a preservao da biodiversidade e
dos ecossistemas naturais, potencializando a capacidade das geraes futuras de atender suas
prprias necessidades); (l) Controle Social (atuao que se define pela participao das partes
interessadas no planejamento, acompanhamento e avaliao das atividades da Administrao
Pblica e na execuo das polticas e dos programas pblicos);e (m) Gesto participativa
2

(estilo de gesto que implica em uma atitude gerencial da alta administrao que busque o
mximo de cooperao das pessoas, reconhecendo a capacidade e o potencial de cada uma e
harmonizando os interesses individuais e coletivos a fim de conseguir a sinergia das equipes
de trabalho).
Como se v, tais pressupostos esto associados ao que existe de contemporneo em
tecnologias globais de gesto. Porm, a implantao plena destes pressupostos depende de
mudanas e adaptaes culturais que, em alguns casos, demandam dcadas ou at mesmo
geraes para se efetivar. Enquanto isto no se efetiva, tecnologias de gesto com resultados
mais imediatistas devem que ser utilizadas. Este caso, atualmente, do movimento sobre a
implantao da gesto estratgica de custos na administrao pblica brasileira. Diante desta
conjuntura apresenta-se no prximo subitem o problema e os objetivos da pesquisa.
Problema e objetivos da pesquisa
Em uma pesquisa recente desenvolvida pelos autores e apresentada, em parte, no
tpico resultados deste trabalho, sobre o comportamento das variveis restritivas ao sucesso
dos programas federais, executados pelos municpios, frente aos princpios da nova
administrao pblica, evidenciou-se uma srie de impercias e impropriedades que ocorreram
em todo o territrio brasileiro, principalmente, na gesto e execuo de programas sociais
mantidos pelo governo nacional. Tais constataes indicam a necessidade de se desenvolver e
implantar com urgncia uma tecnologia de gesto estratgica de recursos (custos) com o
propsito de evitar tais impercias e impropriedades, e obviamente, melhorar o desempenho e
efetividade dos programas governamentais. Portanto, o desafio (problema) a ser trabalhado
neste artigo, consiste em associar a arquitetura terica da gesto estratgica de recursos do
Programa Nacional de Alimentao Escolar com os vetores de eliminao da ocorrncia de
variveis restritivas ao sucesso deste programa.
Como objetivos a serem alcanados pretende-se: em geral, associar a arquitetura
terica da gesto estratgica de recursos (ou de desempenho) do Programa Nacional de
Alimentao Escolar com os vetores de eliminao da ocorrncia de variveis restritivas ao
sucesso do programa. E, especificamente: (a) apresentar um conjunto de teorias sobre
pressupostos da nova administrao pblica; (b) discutir a teoria da gesto estratgica de
recursos, focada na arquitetura conceitual da gesto estratgica de custos (ABM/ABC); e (c)
apresentar e tratar as variveis restritivas efetividade do Programa de Alimentao Escolar,
diante da perspectiva tecnolgica da Gesto Estratgica de Recursos. Para oferecer
compreenso e tratamento ao desafio descrito anteriormente, bem como para os objetivos
estabelecidos, uma base terica apresentada no tpico a seguir.
TEORIAS DE SUSTENTAO PESQUISA
As mudanas estruturais e de cultura institucional no mapa estratgico das
organizaes privadas tem inspirado insights e exigido adaptaes tambm no ambiente
crtico da organizao pblica. Por exemplo, a relao inadequada entre o sistema de
liderana poltica e as caractersticas das decises e das ferramentas gerenciais. Isso se torna
ainda mais difcil quando se apresentam restries como: (a) demanda crescente por servios
pblicos com qualidade; (b) escassez de recursos; e, (c) conflito entre os entes (unidades)
estatais do sistema federalista nacional e a sociedade. Isso conduz a uma reflexo sobre o
paradigma da nova administrao pblica.

Nova administrao pblica

A necessidade de tornar a administrao pblica mais gil e flexvel para responder
aos novos desafios impostos, principalmente, pela reduo das receitas pblicas dos estados
nacionais e a uma maior cobrana de resultados, pela sociedade, motivou o desencadeamento
em vrios pases, dentre eles, o Reino Unido, os Estados Unidos, a Austrlia, a Sucia, a Nova
Zelndia, de uma srie de reformas administrativas a partir da dcada de 1970.
Esse movimento, que foi denominado de nova administrao pblica (NAP) ou
administrao gerencial (AG), tem como pressuposto a busca de alternativas para superar a
inflexibilidade e previsibilidade, criticados no modelo burocrtico weberiano adotado pelas
organizaes pblicas, onde, segundo Mintzberg (1998, p.156) o governo visto como uma
mquina dominada por regras, regulamentos e padres de todo tipo.
Bresser Pereira (2006, p.28) alega que a administrao gerencial busca um
realinhamento do Estado voltando-o para o atendimento das necessidades do cidado e a
obteno de resultados, sendo utilizada como estratgia para atingir seus fins e incentivar a
inovao, partindo-se do pressuposto de que os polticos e funcionrios so merecedores de
grau limitado de confiana.
No entendimento de Ferlie et al (1999), corroborado por Bresser Pereira (2006), a
Nova administrao pblica se fundamenta em pressupostos bsicos para a melhoria do
desempenho da administrao pblica, os quais se destacam: (a) preocupao com a eficincia
da ao governamental; (b) orientao para obteno de resultados; (c) foco no atendimento
s necessidades dos cidados-usurios; (d) controle voltado para os resultados (a posteriori);
(e) fortalecimento do controle social; e (f) transparncia e gesto responsvel.
Osborne e Gaebler (1994) ao focalizarem a administrao pblica numa perspectiva
at certo ponto revolucionria, exerceram uma grande influncia para as mudanas nesta rea
de modo geral. Pois, eles incluram em seus insights a necessidade do gestor pblico o ente
governante ou seja, o lder principal, de se portar de acordo com as seguintes diretrizes:
atuar como um governo catalisador, pertencer comunidade, ser competitivo, orientar-se por
misses, criar resultados, instruir-se pelos usurios dos seus servios (usurio), agir como um
empreendedor, ser preventivo, promover a descentralizao e orientar-se para o mercado.
No Brasil, a nova administrao pblica teve o seu grande start com a reforma do
Estado e da administrao pblica gerencial em 1995, com a gesto virtual que se concretiza a
cada dia e com o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao
GESPBLICA. Essa ultima como j caracterizada anteriormente, se fundamenta em
princpios constitucionais, cuja essncia determina: a gesto pblica para ser excelente tem
que ser legal, impessoal, moral, pblica e eficiente, bem como, em um conjunto de
pressupostos de excelncia gerencial. Grande parte destes pressupostos muito comum em
organizaes privadas, como tambm j deu prova de compatibilizao na gesto pblica,
embora sejam elas de caractersticas diferentes, como mostram os dois exemplos apresentados
no prximo tpico.
Segundo o documento 1 (um) Instrumento para avaliao da gesto pblica
GESPBLICA (ciclo 2008/2009), diversas caractersticas inerentes natureza pblica
diferenciam as organizaes da administrao pblica das organizaes da iniciativa privada.
Destacam-se duas delas neste trabalho como exemplo: (a) as organizaes privadas buscam o
lucro financeiro e formas de garantir a sustentabilidade do negcio, enquanto a administrao
pblica busca gerar valor para a sociedade e formas de garantir o desenvolvimento
sustentvel, sem perder de vista a obrigao de utilizar os recursos de forma eficiente; (b) a
atividade pblica financiada com recursos pblicos, oriundos de contribuies compulsrias
4

de cidados e empresas, os quais devem ser direcionados para a prestao de servios

pblicos e a produo do bem comum; enquanto a atividade privada financiada com
recursos de particulares que tm legtimos interesses capitalistas.
Em uma anlise comparativa e comportamental feita pelo Grupo de Estudos e
Pesquisas em Organizaes (GEPORG) da UNIR/RO (2007), chegou-se ao entendimento de
que os pressupostos da excelncia gerencial reservam mais afinidade com as caractersticas da
organizao pblica do que com a organizao privada. Pois, enquanto a organizao privada
almeja resultado financeiro e sustentabilidade do negcio, a organizao pblica almeja
resultado social gerar valor para a sociedade e garantir o desenvolvimento sustentvel,
utilizando recursos com eficincia. Referindo-se ao uso eficiente de recursos, apresentam no
prximo subitem, aspectos tericos da gesto estratgica de recursos.
Gesto estratgica de recursos [custos]
Referindo-se gesto estratgia de custos, Shank e Govindarajan (1997, p. 4 e 5)
dizem que ela vai muito alm de um processo de avaliao do impacto financeiro das
decises gerenciais alternativas. Para estes autores a gesto estratgica de custos existe para
facilitar a administrao geral da organizao, que um processo cclico contnuo de: (a)
formar estratgia; (b) comunicar esta estratgia por toda a organizao; (c) desenvolver e por
em prtica tticas para implantar as estratgias, e (d) desenvolver e implantar controles para
monitorar as etapas da implementao e depois o sucesso no alcance das metas estratgicas.
Considerando, portanto: (a) Gesto como aes empreendidas na criao,
comunicao, implementao e controle da estratgia de uma organizao; (b) a estratgia
como um conjunto de hipteses de causa e efeito para o alinhamento e empreendimento de
aes orientadas para a consecuo da estratgia e dos resultados objetivados; e (c) recursos
como um conjunto de insumos a serem utilizados nas atividades de uma organizao; pode-se
caracterizar gesto estratgica de recursos como: aes empreendidas na criao,
comunicao, implementao e controle das causas e efeitos objetivados de uma organizao,
programa, projeto ou atividade mediante a utilizao de insumos.
Sobre a tecnologia para viabilizar a gesto estratgica de recursos [custos] na
organizao, a que mais facilita a anlise e visibilidade de eficincia e propsito a
tecnologia, Activity Based Manegement / Activity Based Costing (ABM/ABC). Segundo
Kaplan e Cooper (1998, p. 260) a associao de despesas organizacionais relacionadas s
capacidades de suprimento de recursos s atividades executadas, e em seguida, s demandas
por produtos/servios ou clientes/usurias especficos facilitar as decises sobre o
suprimento adequado de recursos. Para estes autores, as organizaes de servios
normalmente oram e administram seus recursos [custos] por centro de responsabilidade.
Eles enfatizam que: sem um modelo ABC os gerentes de organizaes de servios no tm
como associar decises de oramento que autorizam o suprimento de recursos para os centros
de responsabilidade especficos s demandas de servios e clientes para as atividades e
servios prestados por estes centros de responsabilidade. Kaplan e Cooper destacam que os
gerentes precisam definir oramentos em negociaes anuais entre os chefes dos centros de
responsabilidade e a equipe executiva snior e que um modelo ABC, pode ser usado como
base para o processo de oramento de uma organizao. Assim, as decises que autorizam
gastos nos centros de responsabilidade so associadas produo dessas unidades requeridas
pela potencial demanda.
Quanto s caractersticas gerais dos recursos pblicos a serem gerenciados com o
mtodo ABC, so: (a) pessoal; (b) materiais de consumo; e (c) servios de terceiros. Para
Alonso (1998, p. 19) algumas das vantagens que a utilizao do mtodo ABC representa para
5

gerenciamento dos recursos governamentais so: (a) melhorar o desempenho das

organizaes pblicas; (b) mostra as causas do mau desempenho; (c) parametriza a funo
alocativa de governo, gerando indicadores de eficincia e eficcia; (d) nfase nos resultados e
nos custos; (e) influencia o comportamento dos gestores governamentais; e (f) accountability:
responsabiliza pessoalmente os gestores/dirigentes; etc. Para associar a metodologia ABC
gesto estratgica de programas governamentais conveniente associar tambm, alguns dos
importantes princpios da auditoria operacional.
Objetivos de auditoria operacional
A avaliao de programas constitui-se em uma das classificaes da auditoria
operacional, pois implicam exame objetivo e sistemtico da evidncia para apresentar uma
avaliao independente do desempenho e da gesto de um programa com base em critrios
objetivos, assim como avaliaes que proporcionem um enfoque prospectivo ou que
sintetizam sobre as melhores prticas ou anlise de temas transversais (GAO, 2005, p. 32 e
45).
Segundo o GAO (2005), este tipo de auditoria pode ter geralmente cinco objetivos:
efetividade/resultado, economicidade/eficincia, controle interno, conformidade com as
normas e anlise prospectiva. A Ilustrao 1 apresentada a seguir oferece uma compreenso
coletiva destes objetivos.

Ilustrao 1 Fluxograma de objetivos da auditoria operacional.

Fonte: elaborado a partir dos conceitos in: GAO (2005).
Assim como estes princpios do GAO, as demais teorias apresentadas integraro o
instrumento terico Instrumento conceitual de caracterizao das variveis restritivas.
MATERIAL E MTODOS
O Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) foi implantado em 1955 e
procura garantir, por meio da transferncia de recursos financeiros, a alimentao escolar dos
alunos de toda a educao bsica (educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio e
6

educao de jovens e adultos), matriculados em escolas pblicas e filantrpicas. Assim, seu

objetivo atender as necessidades nutricionais dos alunos durante sua permanncia em sala
de aula, contribuindo para o crescimento, o desenvolvimento, a aprendizagem e o rendimento
escolar dos estudantes, bem como promover a formao de hbitos alimentares saudveis.
Contudo, o PNAE tem carter suplementar, ou seja, o valor repassado pelo Governo
Federal deve ser complementado pelos governantes dos Estados e Municpios. Atualmente, o
valor repassado pela Unio, por dia letivo, de R$ 0,22 por aluno. Enquanto, para estudantes
das escolas indgenas e localizadas em comunidades quilombolas, esse o valor de R$ 0,44.
Os recursos destinam-se compra de alimentos pelas secretarias de Educao dos estados e
do Distrito Federal e pelos municpios, sendo sua aplicao acompanhada e fiscalizada
diretamente pela sociedade, por meio dos Conselhos de Alimentao Escolar (CAEs), pelo
Tribunal de Contas da Unio (TCU), pela CGU e pelo Ministrio Pblico.
Material
O material da pesquisa consiste nos relatrios produzidos pela CGU (ver Ilustrao 3),
provenientes de auditorias realizadas para avaliar a execuo dos programas governamentais
federais pelos municpios brasileiros. Estes relatrios so restritivos, ou seja, somente
identificam as falhas evidenciadas na execuo do programa em cada municpio auditado,
contudo, no so emitidas recomendaes para san-las.
Instrumento Terico
O instrumento terico apresentado a seguir (Ilustrao 2) tem como objetivo
apresentar suporte conceitual anlise dos relatrios de fiscalizaes emitidos pela CGU. Este
instrumento composto por seis categorias que foram criadas a partir de conceitos extrados
dos objetivos das auditorias operacionais referenciadas pelo GAO (2005) e de controle
democrtico, descrito por Bresser Pereira (1998).

PRINCPIOS DA NAP
(1)
Feedback s
necessidades dos
cidados-usurios
(OSBORNE e
GAEBLER, 1998,
p.181)
Orientao para o
resultado.
(BRESSER PEREIRA
2006, p. 28)
Controle de resultado (a
posteriori) (BRESSER
PEREIRA 2006, p. 243)

CATEGORIAS DE
ATRIBUTOS DA
AVALIAO DE
ROGRAMAS
CONFORME NAP
(2)

Resultados
Identifica aspectos
relacionados ao
alcance das metas e
objetivos dos
programas, bem
como quanto ao seu
efetivo impacto na
sociedade.
(GAO, 2005, p. 46)

SUBCATEGORIAS (3)
FOCO DA
AVALIAO/
AUDITAGEM
(3a)

Efetividade
(Barzelay, 2002,
p. 19)

Eficcia
(GAO, 2005, p.
46-7)

VARIVEIS RESTRITIVAS
(VIS AO FOCO)
(3b)

Refere-se a fatos evidenciados nos

relatrios de que o programa no est
produzindo os efeitos esperados, ou
seja, no est contribuindo para a
diminuio ou
eliminao do
problema social que o originou.
Relaciona-se a fatos evidenciados nos
relatrios sobre:
o no alcance ou alcance parcial das
metas e objetivos dos programas;
fatores que inibam o cumprimento
dos objetivos dos programas.

Ilustrao 2 Instrumento conceitual de caracterizao das variveis restritivas (continua).

PRINCPIOS DA NAP
(1)

Orientao para o
resultado.
(BRESSER PEREIRA
2006, p. 28)
Impulso para a
eficincia.
(FERLIE ET AL, 1999,
p. 27)
Aumento da
produtividade.
(ABRUCIO, 2006, p.
182)
Controle de resultado (a
posteriori)
(BRESSER PEREIRA
2006, p. 243).

CATEGORIAS DE
ATRIBUTOS DA
AVALIAO DE
PROGRAMAS
CONFORME NAP
(2)

FOCO DA
AVALIAO/
AUDITAGEM
(3a)

Eficincia

Uso adequado do
recurso
(GAO, 2005, p.
46-7)

Identifica fatores
relacionados
aquisio, proteo
e utilizao dos
recursos de forma
produtiva para o
alcance dos
objetivos do
programa.
(GAO, 2005, p. 46)

Objetivo-meio
(INTOSAI, 2005,
p. 103)

SUBCATEGORIAS (3)

Economicidade
(GAO, 2005, p.
47)

Eficincia

Preocupao com a
qualidade dos servios e
produtos.
(OSBORNE e
GAEBLER, 1998, p.
187)

Identifica fatores
relacionados a
aquisio, proteo
e utilizao dos
recursos de forma
produtiva para o
alcance dos
objetivos do
programa.
(GAO, 2005, p. 46)

Qualidade
(INTOSAI, 2005,
p. 20)

VARIVEIS RESTRITIVAS
(VIS AO FOCO)
(3b)
Refere-se a fatos evidenciados nos
relatrios sobre:
a execuo de aes do programa
em duplicidade;
a falta de utilizao de recursos
financeiros do programa por perodo
superior a seis meses.
o pagamento por servios no
prestado ou produtos no entregues.
a utilizao em excesso de recursos
para o alcance dos objetivos
definidos.
a falta de aplicao dos recursos do
programa no mercado financeiro.
Relaciona-se a fatos evidenciados nos
relatrios sobre a utilizao de
recursos do programa (financeiros,
humanos e materiais) em aes no
previstas ou incoerentes com seus
objetivos.
Refere-se a fatos evidenciados nos
relatrios sobre prtica imprpria de
aquisio de insumos para o
programa: preo, quantidade ou
qualidade inadequados.
Relaciona-se a fatos evidenciados nos
relatrios sobre:
a utilizao de materiais
imprprios para a construo dos
objetos dos programas.
condies inadequadas (higiene e
espao fsico) de preparo dos
produtos do programa.
o oferecimento dos servios
sociedade em locais ou condies
inadequados.
atraso na execuo das atividades
ou na entrega de produtos do
programa.
impercia, falta de preparo ou
condies de trabalho da equipe do
programa.
prticas inadequadas de guarda e
armazenamento dos bens e produtos
do programa.

Ilustrao 2 Instrumento conceitual de caracterizao das variveis restritivas (continuao)

PRINCPIOS DA
NAP
(1)
Orientao para o
resultado.
(BRESSER PEREIRA
2006, p. 28)
Accountability
(ABRUCIO, 2006, p.
190; BRESSER
PEREIRA, 1998, p.
142)
Impulso para a
eficincia.
(FERLIE ET AL, 1999,
p. 27)

Accountability.
(ABRUCIO, 2006, p.
190; BRESSER
PEREIRA, 1998, p.
142)

CATEGORIAS DE
ATRIBUTOS DA
AVALIAO DE
PROGRAMAS
CONFORME NAP
(2)
Controle interno
Identifica aspectos
relacionados aos
planos, mtodos e
procedimentos
utilizados pela
Administrao para
cumprir sua misso,
objetivos e metas.
(GAO, 2005, p. 48)

Conformidade com
as normas
Identifica aspectos
relacionados
conformidade das
aes do programa
com as exigncias
estabelecidas por
leis, regulamentos,
contrato e convnios.
(GAO, 2005, p. 49)

Accountability.
(ABRUCIO, 2006, p.
190; KETTL, 2006,
2006, p. 116)
Feedback s
necessidades dos
cidados-usurios.
(OSBORNE e
GAEBLER, 1998, p.
181)
Fortalecimento do
controle social.
(BRESSER PEREIRA
2006, p. 243)
Participao do
cidado nas decises
pblicas.
(OSBORNE e
GAEBLER, 1998, p.
181)

SUBCATEGORIAS (3)
FOCO DA
AVALIAO/
AUDITAGE
M (3a)
Fidedignidade
dos
documentos
(GAO, 2005,
p. 48)

Controles
administrativo
s
(GAO, 2005,
p. 48)

VARIVEIS RESTRITIVAS
(VIS AO FOCO)
(3b)
Refere-se a fatos evidenciados nos
relatrios sobre a existncia de
documentos (incompletos, inconsistentes
e desatualizados) gerados pelo programa
Relaciona-se a fatos evidenciados nos
relatrios sobre:
a inexistncia ou inadequao dos
mecanismos de controles das operaes
do programa;
a ausncia de mecanismos de proteo
dos recursos do programa contra
aquisies, utilizaes ou distribuies
no autorizadas.

Accountability
de
conformidade
(Barzelay,
2002, p. 8)

Refere-se a fatos evidenciados nos

relatrios quanto ao descumprimento de
normas que regulamentam as aes do
programa.

Transparncia
(BRESSER
PEREIRA, p.
146)

Relaciona-se a fatos evidenciados nos

relatrios sobre a falta de transparncia
nos atos do programa.

Controle
social
(BRESSER
PEREIRA, p.
146)

Refere-se a fatos evidenciados nos

relatrios sobre as fragilidades existentes
na atuao dos conselhos municipais de
polticas pblicas, tais como:
a ausncia de conselhos municipais de
polticas pblicas, quando exigidos pelos
normativos do programa;
falta de representatividade da
sociedade nos conselhos;
falta de atuao efetiva dos conselhos;
existncia de restries
independncia e atuao dos conselhos.

Controle
democrtico
Identifica aspectos
relacionados
transparncia na
gesto dos
programas e ao
funcionamento dos
mecanismos de
controle social.
(BRESSER
PEREIRA, p. 140)

Transparncia.
(ABRUCIO, 2006, p.
190)
Ilustrao 2 Instrumento conceitual de caracterizao das variveis restritivas (continuao)

PRINCPIOS DA
NAP
(1)

Orientao para o
resultado.
(BRESSER PEREIRA
2006, p. 28)
Controle de resultado
(a posteriori)
(BRESSER PEREIRA
2006, p. 243)

CATEGORIAS DE
ATRIBUTOS DA
AVALIAO DE
PROGRAMAS
CONFORME NAP
(2)

SUBCATEGORIAS (3)
FOCO DA
AVALIAO/
AUDITAGE
M (3a)

Anlises prospectivas
Identifica a existncia
de recomendaes
gerenciais que
objetivem aperfeioar
a gesto e a melhoria
nos seus resultados.
(GAO, 2005, p. 49)

Recomenda
es gerenciais
(GAO, 2005,
p. 218)

VARIVEIS RESTRITIVAS
(VIS AO FOCO)
(3b)

Refere-se a fatos evidenciados nos

relatrios quanto a emisso de
recomendaes:
antieconmicas, quelas cujos custos
superem os resultados esperados;
ineficazes, a quais no focalizam a
superao das fragilidades identificadas;
inapropriadas, que no sejam
adequadas a realidade do programa.

Ilustrao 2 Instrumento conceitual de caracterizao das variveis (concluso).

Este instrumento conceitual de caracterizao das variveis constitui-se em alicerce

para aplicao do instrumento apresentado a seguir.
Instrumento metodolgico de tratamento dos dados
Para identificar e interpretar os dados coletados dos relatrios, foi utilizada a tcnica
de anlise de contedos, j que para Bardin (2004, p. 27) esta tcnica a mais indicada para a
anlise de comunicaes, sejam elas escritas ou orais. Os dados coletados receberam
tratamento qualiquantitativo, sendo a anlise operacionalizada mediante a classificao destes
dados em seis categorias previamente definidas, seguida da utilizao da estatstica descritiva,
em especial da freqncia, para a anlise e apresentao dos resultados.
Universo e amostra
Estabeleceu-se dois critrios para a definio do universo da pesquisa, o primeiro
temporal, sendo estabelecidos os relatrios referentes s auditorias realizadas nos anos de
2005 a 2007; enquanto o segundo a sua disponibilidade no stio eletrnico da CGU.
Atendendo a esses requisitos, identificou-se 600 (seiscentos) relatrios. Para a definio da
amostra, adotou-se o nvel de confiana de 90% (noventa por cento) e uma margem de erro de
5% (cinco por cento), que aps os arredondamentos efetuados na estratificao da
amostragem conduziu a definio do quantitativo de 197 (cento e noventa e sete) relatrios
como amostra desta pesquisa. A fim de possibilitar a anlise temporal do comportamento de
cada categoria nas cinco regies geogrficas, dividiu-se a amostra calculada de forma
proporcional a quantidade de municpios, sorteados em cada regio/estado, conforme
Ilustrao 3 apresentada na pgina seguinte.

10

2005
2006
2007
Universo Amostra Universo Amostra Universo Amostra
NORTE
35
12
21
7
14
5
NORDESTE
95
30
57
19
52
17
SUDESTE
80
26
48
16
28
9
SUL
60
19
36
12
18
6
CENTRO
30
10
18
6
8
3
TOTAL
300
97
180
60
120
40
Ilustrao 3 Universo e amostras da pesquisa
REGIO

TOTAL
Universo Amostra
70
24
204
66
156
51
114
37
56
19
600
197

Dessa forma, procurou-se garantir que o nmero de relatrios analisados fosse representativo
da quantidade de relatrios produzido para cada estado/regio. Com base neste quantitativo,
foi efetuada, de forma aleatria, a escolha dos municpios cujos relatrios compem o corpus
desta pesquisa. Nesta operao foi utilizada a Ferramenta Amostragem do Suplemento
Analise de Dados do Programa Excel.
RESULTADOS E DISCUSSES
A pesquisa evidenciou a existncia de variveis restritivas qualidade da gesto do
Programa Nacional de Alimentao Escolar em 89% (oitenta e nove por cento) dos
municpios auditados pela Controladoria Geral da UNIO, sendo que, o tipo de falha mais
frequente refere-se ao descumprimento das normas aplicveis ao programa (accountability de
conformidade), conforme Ilustrao 4.

Ilustrao 4 Grfico sobre as variveis restritivas efetividade do Programa Nacional de Alimentao Escolar

As informaes expostas na Ilustrao 4 se referem frequncia de falhas

classificadas em cada categoria, considerando o total de variveis restritivas evidenciadas nos
relatrios analisados. Da anlise destas informaes evidencia-se que restrio
accountability de conformidade correspondeu a 36% das falhas evidenciadas em 2005, tendo
uma pequena reduo no ano seguinte (35%) e voltando ao percentual de 36% em 2007. Erro
mais comum identificado nos relatrios foi, entre outros, o no cumprimento integral de
11

responsabilidades que os gestores do Programa tinham pactuados perante as normas

existentes.
Quanto s restries a eficincia, evidenciou-se que as falhas mais frequentes
referiram-se : (a) compra de alimentos em valores superiores aos preos do mercado local
(superfaturamento); (b) utilizao dos recursos em atividades no ligadas alimentao
escolar; (c) armazenamento e condies inadequadas de preparo da merenda escolar; (d) falta
de nutricionista e elaborao de cardpio para o preparo da alimentao. Enquanto, em
relao s restries ao controle democrtico, as falhas mais constantes identificadas nas
auditorias so relacionados falta de divulgao aos partidos polticos, sindicatos e entidades
empresariais, sobre o recebimento de recursos financeiros do programa e fragilidades na
atuao do Conselho de Alimentao Escolar.
J em relao restrio aos controles internos, evidenciou-se ser mais frequente a
ausncia de mecanismos de controles quanto ao armazenamento e distribuio dos alimentos
destinados merenda escolar. Por ltimo, as restries aos resultados evidenciados nos
relatrios referem-se falta de oferecimento de alimentao escolar aos estudantes
beneficirios do programa. Embora examinado nos relatrios pesquisados, no foram
identificadas restries categoria anlise prospectiva, este resultado deve-se ao fato dos
relatrios de auditoria analisados no indicarem recomendaes visando o aperfeioamento
dos programas avaliados.
ARQUITETURA GESTO ESTRATGICA DE RECURSOS [CUSTOS]:
ORIENTAO AO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAO ESCOLAR
Igualmente aos outros programas sociais do governo federal o Programa Nacional de
Alimentao Escolar tambm se enquadra no que Porter e Teisberg (2007, p. 31) afirmam que
eles esto num curso perigoso com uma combinao txica de altos custos, qualidade
inconsistente e erros frequentes. No Brasil, a combinao txica referida por Porter e
Teisberg, vai alm dos elementos descritos, pois h uma grande soma de recursos pblicos
colocado nestes programas, parte no chega s atividades do sistema de execuo, e da
parcela que chega, parte perdida com impercias e desperdcios, como verificado na
pesquisa apresentada na Ilustrao 4, deste trabalho. Para contribuir na reduo de tal
combinao indesejada, principalmente naquilo que diz respeito s impercias e desperdcios
de recursos, o modelo apresentado na pgina seguinte, orienta para o processo de oramento e
para a melhoria contnua de desempenho do Programa Nacional de Alimentao Escolar.
A lgica do citado modelo converge para aquilo que as novas teorias da administrao
pblica apresentam como paradigma gerencial, ou seja, no programa pblico, o oramento
dos recursos a ser utilizado no cumprimento das suas demandas obrigatrio, porm, se este
oramento for elaborado com bases em atividades, favorecer a mensurao do desempenho
(consumo de recursos, custos etc.) tambm baseado em atividades. Dentre as principais
demandas esto: servios, atividades e recursos.
Quanto demanda de servios, observa-se que para orar e mensurar o desempenho de
servios/produtos demandados pelo Programa Nacional de Alimentao Escolar h
necessidade de primeiramente, identificar quantitativo e qualitativamente os servios a serem
oferecidos, onde e quando oferecer. Este o passo inicial, ou seja, primeiro identifique a
demanda social por servios.
Quanto demanda de atividades, uma vez sabendo-se quais e quantos servios se
devem prestar, pode-se orar quantitativa e qualitativamente o nmero de atividades
compatveis. No caso do Programa Nacional de Alimentao Escolar, as principais atividades
12

so: quantificao da demanda, anlise de cardpios (pelas nutricionistas), compras e

abastecimentos s escolas, preparao e fornecimento da alimentao aos estudantes.

Recursos: Pessoal, Material de

Consumo e Servios de Terceiros

Geradores
de Recurso

Demanda de
Recursos

MENSURAO
DO DESEMPENHO BASEADO
EM ATIVIDADES

Recursos: Pessoal, Material de

Consumo e Servios de Terceiros
Geradores de Demanda

Atividades

Geradores
de Atividades
Servios e Produtos do
Programa Nacional de
Alimentao Escolar

Demanda de
Atividades

Atividades
Geradores de Demanda

Demanda de
Servios
ORAMENTO BASEADO
EM ATIVIDADES

Geradores de
Consumo de Recursos

Geradores de Consumo
de Atividade
Servios e Produtos
do Programa Nacional
de Alimentao Escolar

Ilustrao 5 Fluxograma orientao da gesto estratgia de recursos e desempenho do Programa Nacional de

Alimentao Escolar.
Fonte: Modelo adaptado a partir dos conceitos de Kaplan e Cooper (1998, p.327/8)

A demanda de recursos implica no dimensionamento dos principais recursos a serem

orados. Eles so compostos por: pessoal (mo de obra), materiais de consumo/manuteno e
servios prestados por terceiros.
Quanto mensurao do desempenho baseado em atividade, sobre o item consumo de
recursos, a metodologia apresentada na Ilustrao 5, oferece por meio dos geradores de
consumo de recursos, a identificao e separao imediata das variveis restritivas, referente
aos atos antiticos de superfaturamento, desvios de unidades etc. E, quanto mensurao do
desempenho das atividades, a metodologia tambm oferece, por meios dos geradores de
consumo de atividades, a identificao e separao das impercias e desperdcios havidos nas
atividades. Com isso, a metodologia (Ilustrao 5) possibilita demonstrar por meio do
oramento e da mensurao do desempenho, os servios prestados sem as indesejveis
variveis restritivas efetividade do Programa Nacional de Alimentao Escolar, ou de
maneira contnua, contribuindo para a diminuio do que se chamam de combinao txica
de altos custos, qualidade inconsistente, erros freqentes e limitao de atendimento.

13

CONCLUSO
Embora se tenha verificado nesta pesquisa que o Brasil dispe de metodologia de
gesto contempornea com correspondncia tecnolgica, estratgica e de aprendizagem com
as boas metodologias internacionais, ainda no se consegue evitar a ocorrncia de variveis
restritivas efetividade de programas pblicos com a dimenso social, por exemplo, do
Programa Nacional de Alimentao Escolar.
Os resultados evidenciados mostraram que as extenses da combinao de qualidade
inconsistente e de erros freqentes excesso de variveis restritivas efetividade de
programas pblico-sociais continua ocorrendo, mesmo j contando com tecnologias de gesto
geis e conceitualmente contemporneas.
Verificou-se, ainda, com a lgica conceitual da metodologia ABC, que foi razovel
adaptar uma metodologia orientada para a gesto estratgica de recursos (desempenho) de
programas pblicos. Na metodologia proposta, ao contemplar o oramento e mensurao do
desempenho, possvel responder ao desafio da pesquisa que, consistia em associar a
arquitetura terica da gesto estratgica de recursos do Programa Nacional de Alimentao
Escolar com os vetores de eliminao da ocorrncia de variveis restritivas ao sucesso deste
programa.
Como tambm foi possvel alcanar o propsito deste artigo, cujo aspecto geral era
associar a arquitetura terica da gesto estratgica de recursos (ou de desempenho) do
Programa Nacional de Alimentao Escolar com os vetores de eliminao da ocorrncia de
variveis restritivas ao sucesso do programa.
REFERNCIAS
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ABRUCIO, Fernando Luiz. Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a reforma da
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BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Gesto do setor pblico: estratgia e estrutura para um
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FERLIE, Ewan et al. A nova administrao pblica em ao. Braslia: UNB/ENAP, 1999
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empreendedor est transformando o setor pblico. 4. ed. Braslia: MH Comunicao, 1994.
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UNITED STATES GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE GAO. Normas de
Auditoria Governamental Reviso 2003. Traduo de Pedro Humberto Teixeira Barretto.
Salvador: Tribunal de Contas do Estado da Bahia, 2005.

15