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CONTRATOS ADMINISTRATIVOS I

Jos Carlos de Oliveira

Professor de Direito Administrativo na Graduao
e no Programa de Ps-Graduao da Faculdade de
Cincias Humanas e Sociais da Unesp/Franca

1. Definio e Caractersticas
Inicialmente, com vistas a entender a disciplina decorrente dos contratos
administrativos, se mostra necessrio apontar os elementos que identificam o
instituto.
Segundo Di Pietro (2011), a expresso contrato administrativo revela os
ajustes que a Administrao, nessa qualidade, celebra com pessoas fsicas ou
jurdicas, pblicas ou privadas, para a consecuo de fins pblicos, segundo regime
jurdico de direito pblico.
Justen Filho (2012), no mesmo sentido, conceitua a figura como um acordo
de vontades, em que uma das partes integra a Administrao Pblica, orientado a
constituir relao jurdica submetida ao regime de direito pblico e destinada ou a
satisfazer de modo direto necessidades da Administrao Pblica ou a constituir
uma delegao a um particular da prestao de servio pblico.
Dessa forma, pode-se, em apertada sntese, definir contrato administrativo
como o vnculo jurdico regido pelo direito pblico, no qual um dos polos sempre
ser ocupado pela Administrao Pblica.
Importante salientar que sua natureza se distingue amplamente dos contratos
celebrados por particulares. Isso porque, em funo de princpios da ordem da
indisponibilidade do interesse pblico e da supremacia do interesse pblico, os
acordos de vontade celebrados na rbita do Estado possuem regramento especfico,
sedimentado na Lei 8.666/93.
Superado tal ponto, cabe, agora, elencar algumas caractersticas dos
contratos administrativos.
Primeiramente, h de se mencionar a necessidade de participao da
Administrao Pblica, que deve ocorrer em qualquer dos polos do contrato, mas

deve sempre existir. Igualmente imprescindvel a observncia das formalidades

atinentes disciplina dos contratos de regime de direito pblico, que ser analisada,
de maneira aprofundada, mais adiante.
A finalidade pblica tambm caracterstica essencial dos contratos em
anlise. Nessa esteira, jamais pode deixar de ser observada, sob pena de se
configurar violao aos princpios norteadores da atividade administrativa.
Alm disso, os contratos administrativos so consensuais, uma vez que se
aperfeioam no momento da manifestao da vontade. Assim, se diferenciam dos
contratos reais, que dependem da entrega do bem para se concretizarem.
Diz-se, tambm, de sua natureza de contrato de adeso, haja vista que a
Administrao quem estabelece previamente as condies do negcio. Diferem-se,
portanto, da regra dos contratos privados que, em sua maioria, permite a discusso
das clusulas contratuais.
A reforar o raciocnio acima exposto, cumpre citar o disposto no prprio
artigo 40, 2o, III, da Lei 8666/93 (BRASIL, 1993), que prev o seguinte:
Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante: III - a minuta do
contrato a ser firmado entre a Administrao e o licitante vencedor. O prprio texto
legal revela claramente a natureza de adeso deste contrato, uma vez que o teor do
instrumento contratual deve ser previamente definido e anexado ao edital.
Indispensvel mencionar, outrossim, a natureza intuito personae do contrato
administrativo (contrato personalssimo), pois se leva em conta as condies
pessoais do contratado. Ora, tal caracterstica decorrente da realizao do prprio
procedimento licitatrio, ou mesmo do procedimento de justificao, autorizador da
dispensa e da inexigibilidade de licitao, j que os procedimentos citados tm como
fim o atendimento a requisitos especficos para a escolha do possvel melhor
contratante para a Administrao.
H de se questionar, nesse aspecto, o seguinte: possvel a subcontratao
no mbito dos contratos administrativos? De acordo com o artigo 72 da Lei 8.666/93
(BRASIL, 1993), tal instituto permitido, sob a seguinte previso:

O contratado, na execuo do contrato, sem prejuzo das

responsabilidades contratuais e legais, poder subcontratar partes da
obra, servio ou fornecimento, at o limite admitido, em cada caso,
pela Administrao.

A doutrina, no entanto, apresenta certo posicionamento combativo em relao

subcontratao, eis que caracteriza uma manobra evasiva ao procedimento
licitatrio. Nesse sentido, (MARINELA, 2012, p. 451) escreve:
A doutrina critica bastante a possibilidade de subcontratao, porque
permite que uma empresa, que no participou do procedimento
licitatrio, possa contratar com o Poder Pblico, ofendendo, assim,
ao princpio da licitao, previsto no art. 37, XXI, da CF, bem como
ao princpio da isonomia, j que, para uns, h competitividade do
certame e para outros, h contratao direta. Por essas razes, a
doutrina defende a impossibilidade de subcontratao. Entretanto,
para compatibilizar a previso legal com os princpios acima
enumerados, a doutrina acaba flexibilizando e admitindo a
subcontratao, quando se tratar de elementos, partes do contrato,
ficando vedada para o contrato como um todo. E mais, a
Administrao poder exigir do subcontratado a comprovao de
todos os requisitos necessrios para o adimplemento do contrato que
foram exigidos na licitao, na fase de habilitao.

Para viabilizar a subcontratao, por sua vez, deve haver previso expressa
nesse sentido no ato convocatrio ou no contrato, alm de concordncia por parte
da Administrao, sob pena de caracterizar hiptese de resciso do contrato (art. 78,
VI, da Lei 8.666, BRASIL, 1993).
Por fim, se inserem dentre as caractersticas do contrato de natureza pblica,
a existncia de clusulas exorbitantes, item este que ser analisado mais adiante.
2. Finalidade dos Contratos Administrativos
Conforme j citado anteriormente, os contratos administrativos tm por
finalidade nica o atendimento do interesse pblico. Tal escopo deve ser buscado,
ainda que indiretamente, como escreve Di Pietro (2011, p. 265):
Esta caracterstica est presente em todos os atos e contratos da
Administrao Pblica, ainda que regidos pelo direito privado; s
vezes, pode ocorrer que a utilidade direta seja usufruda apenas pelo
particular, como ocorre na concesso de uso de sepultura, mas,
indiretamente, sempre o interesse pblico que a Administrao tem
que ter em vista, sob pena de desvio de poder. No exemplo citado, o
sepultamento adequado, nos termos da lei, do interesse de todos
e, por isso mesmo, colocado sob tutela do Poder Pblico.

3. Formalizao dos Contratos

A celebrao dos contratos exige diversas formalidades estabelecidas na Lei
8.666/93.
Tal diploma prev a necessidade de realizao prvia de licitao, nos termos
do regramento estabelecido no artigo 23 da Lei Federal. Excepcionalmente, no
entanto, possvel a contratao direta, nos casos de inexigibilidade e dispensa de
licitao, situaes em que ser imprescindvel a elaborao de um procedimento de
justificao, conforme prev o pargrafo nico do artigo 26 (BRASIL, 1993):
O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento,
previsto neste artigo, ser instrudo, no que couber, com os seguintes
elementos:
I - caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que
justifique a dispensa, quando for o caso;
II - razo da escolha do fornecedor ou executante;
III - justificativa do preo.
IV - documento de aprovao dos projetos de pesquisa aos quais os
bens sero alocados.

Ademais, conforme disposio expressa na lei de licitaes, o contrato

administrativo deve ser celebrado por escrito1, sendo nulo e sem efeito aquele
avenado de forma diferente. Permite-se, todavia, a contratao verbal quando o
pacto importar em pequenas compras de pronto pagamento, desde que o valor do
negcio no ultrapasse quatro mil reais.
O Tribunal de Contas da Unio (TCU), a reforar a letra da lei, j decidiu pela
irregularidade da celebrao de contrato com clusula de vigncia retroativa, que
caracteriza, em verdade, a existncia de contrato verbal antes da efetiva
formalizao (TCU, Acrdo no 25/2007, Plenrio, rel. Min. Ubiratan Aguiar, BRASIL,
2007a):

O Superior Tribunal de Justia, em acrdo brilhante, julgado em 2005, analisou contrato

administrativo verbal de prestao de servios celebrado entre prefeitura do estado do Paran e
empresa de transportes. No caso em questo decidiu que o contrato de arredamento de veculos,
no valor de RS 6.000,00 (seis mil reais), ou seja, dois mil reais a mais do legalmente admitido
para a hiptese, configurou afronta lei, culminando na nulidade do negcio jurdico. Ademais, foi
reconhecida a necessidade de prvia licitao, no adotada na contratao em anlise. (REsp
545471 / PR, Relatora Ministra Denise arruda, Primeira turma, j. em 23/08/2005, BRASIL, 2005).

No obstante o acolhimento integral das razes de justificativa dos

responsveis ouvidos em audincia entendo pertinente a proposta da
Unidade Tcnica no sentido de se determinar ECT que se
abstenha de promover a aquisio de bens ou servios sem
cobertura contratual, bem como de celebrar contratos com clusula
de vigncia retroativa, caracterizando a existncia de contrato verbal
antes de sua formalizao, por contrariar o disposto no pargrafo
nico do artigo 60 da Lei 8.666/93.

No que tange ao instrumento de contrato, o artigo 62, ao tratar da disciplina,

previu a necessidade desta formalidade nas hipteses de concorrncia ou tomada
de preos, bem como nos casos de contratao direta com valor dessas duas
modalidades. O referido instrumento se torna facultativo, por sua vez, nas demais
situaes, em que a Administrao puder substitu-lo por outros documentos que
materializem a obrigao, como o caso da contratao em valor abrangido pela
modalidade convite, por meio de nota de empenho ou ordem de servio.
O teor dos julgados do Tribunal de Contas da Unio, por sua vez, deixa claro
que, embora se permita a substituio prevista no artigo 62, in fine, da Lei de
Licitaes, deve-se aplicar no que couber, uma mnima formalizao adequada.
Vejamos (TCU, Acrdo no 7.125/2010, 1a C., rel. Min. Valmir Campelo, BRASIL,
2010a).
Conforme se depreende da leitura do rol de especificaes
obrigatrias, a administrao pblica no pode prescindir da
adequada formalizao dos termos contratuais pertinentes, mesmo
os substitudos por notas de empenho, em obedincia ao princpio da
legalidade. H uma mitigao, mas no h exonerao do dever do
gestor de aplicar, no que couber, a formalizao adequada. A
dispensa pura e simples no admissvel.

Por ltimo, impende ressaltar a necessidade de publicao do contrato, que

condio de eficcia do negcio jurdico, nos termos do que delimita o artigo 61 da
lei em comento.
Ainda na seara da formalizao dos contratos, Justen Filho (2012, p. 866),
escreve que:
assim como a urgncia autoriza a contratao direta (art. 24, inc. IV),
tambm pode conduzir a que a formalizao da avena seja posterior
ao incio da execuo da prestao devida pelo particular, sempre
que as circunstncias assim o exijam. Trata-se de uma ressalva de
fora maior, implicitamente prevista em todo o dispositivo normativo.

Nesse sentido j se manifestou o Tribunal de Contas da Unio (TCU, Acrdo

no 2.049/2010, Plenrio, rel. Min. Augusto Nardes, BRASIL, 2010b):
O Tribunal de Contas da Unio tem firmado entendimento no sentido
de que, no caso das obras rodovirias emergenciais do Petse, a
ausncia de instrumento de contrato, desde que reste comprovada a
no-ocorrncia de atos lesivos ao Errio, irregularidade que
permite a continuidade da obra mediante o saneamento do vcio
original.

4. Clusulas Necessrias
As clusulas necessrias, tambm chamadas de essenciais, so aquelas que
devem, obrigatoriamente, estar previstas em um contrato administrativo. Tais
clusulas se encontram listadas nos incisos I, II, III, IV e VII do artigo 55 da Lei
8.666/93 e, sua ausncia, descaracteriza o contrato administrativo e acarreta a
nulidade da avena (JUSTEN FILHO, 2012, p. 823).
Conforme escreve a doutrina, em relao s clusulas de um contrato
administrativo, vigora o princpio da conformidade do contrato ao ato convocatrio.
Por isso, as regras do art. 55 so dirigidas antes ao elaborador do ato convocatrio
do que ao redator do instrumento contratual (JUSTEN FILHO, 2012). No devem
existir, portanto, surpresas e incompatibilidades entre o contrato e o ato convocatrio
anterior.
Nessa esteira, a teor do j citado artigo, deve, necessariamente, haver
previso contratual em relao ao objeto do contrato e suas caractersticas, regime
de execuo ou forma de fornecimento, preo e condies correlatas, prazos de
execuo, direitos e responsabilidades das partes. Em muitos casos, todavia, esses
itens possuem regulamentao prvia e geral j no ato convocatrio, restando ao
contrato a delimitao concreta e pormenorizada dos temas.
Em relao ao objeto do contrato, segundo a doutrina, h diviso em imediato
e mediato. Por imediato entende-se a conduta humana de dar, fazer ou no fazer,
enquanto o objeto mediato abrange o bem jurdico sobre o qual recai a conduta de
dar, fazer ou no fazer (JUSTEN FILHO, 2012). A previso deste item, segundo o
Tribunal de Contas da Unio, deve ser clara e precisa, de modo a viabilizar um

efetivo controle de qualidade no momento da entrega da coisa ou da prestao do

servio (TCU, Acrdo no68/2007, 2a C., rel. Min. Aroldo Cedraz, BRASIL, 2007b):
determinar Unirio que: na formalizao de instrumentos contratuais
com as fundaes de apoio e, em especial com a FUNRIO, observe
rigorosamente os incisos I e IV, do art. 55, da Lei n 8.666/93 e art. 1
da Lei n 8.958/94, fazendo incluir nesses atos todas as clusulas
exigidas legalmente, devendo, nos casos dos contratos nos 08/2001,
09/2001, 11/2001, 12/2001 e 13/2001, ser promovida a correo
referente identificao do objeto contratado, que deve ser claro,
preciso, discriminando detalhadamente os servios abrangidos, suas
caractersticas e quantidades, prazos de incio de etapas de
execuo, de concluso, de entrega, de observao e de
recebimento definitivo.

O regime de execuo, que conta com a previso legal de suas modalidades

no artigo 6o da Lei de Licitaes, tem relevncia nas contrataes de obras ou
servios, ao passo que as formas de fornecimento referem-se, em regra, s
compras, mas tambm podem alcanar servios e obras. Alm disso, por ausncia
de previso legal, estas ltimas devem ser disciplinadas no instrumento convocatrio
ou em sede contratual.
No que se refere ao preo e suas condies correlatas (condies de
pagamento e de reajuste), por sua vez, deve haver estipulao geral j no corpo do
instrumento convocatrio, conforme estipula o artigo 40, inciso XIV, da Lei 8.666/93.
No mesmo aspecto, prev o artigo, ainda, a necessidade de disposio sobre o
reajuste contratual nos pactos com previsvel decurso de prazo superior a doze
meses.
Os prazos relacionados execuo do contrato podem ser divididos em
diversas fases, bem como incluir tempo razovel para a avaliao do servio ou obra
e para o exerccio do controle de qualidade por parte da Administrao. J os
direitos e responsabilidades das partes demandam previso expressa, quando no
se inclurem no rol de direitos e deveres inerentes ao regime jurdico dos contratos
administrativos, como o caso da possibilidade de modificao unilateral do
contrato administrativo por parte da Administrao, ou mesmo do direito do
contratado manuteno do equilbrio econmico financeiro do negcio jurdico.

5. Clusulas Facultativas
As clusulas facultativas, em contraponto s necessrias, so aquelas cuja
previso se sujeita vontade das partes contratantes, podendo ou no estar
presentes no instrumento.
Nos dizeres da doutrina, as clusulas elencadas nos incisos do j
mencionado artigo 55, excludos os casos de clusulas necessrias, abrangem as
hipteses dispensveis ou facultativas, devendo ser previstas de acordo com a
natureza e as peculiaridades de cada contrato (JUSTEN FILHO, 2012).
Nesse sentido, se inserem como facultativas as seguintes previses
contratuais: respaldo oramentrio, garantias, direitos e responsabilidades das
partes,

penalidades,

casos

de

resciso,

reconhecimento

dos

direitos

da

Administrao em caso de resciso administrativa, taxa de cmbio, vinculao ao

edital, legislao aplicvel execuo do contrato e aos casos omissos,
manuteno das condies de habilitao e qualificao exigidas na licitao, e foro
contratual. Tais hipteses podem, tambm, contar com previso anterior j no ato
convocatrio.
Cumpre ressaltar que, em relao clusula que estabelece a vinculao ao
instrumento convocatrio, existe deciso da Corte de Contas admitindo a correo
de impropriedades existentes no edital, no momento da formalizao do contrato
administrativo (TCU, Acrdo no 828/2007, Plenrio, rel. Min. Augusto Sherman
Cavalcanti, BRASIL, 2007c):
Verifico, ainda, que o edital apresentou impropriedades que devem
ser sanadas quando da formalizao do contrato resultante desta
concorrncia. Devem, ainda, ser prolatadas determinaes visando
evit-las em futuros procedimento licitatrios (...).

Outrossim, no que tange s especificaes dos recursos oramentrios, o

TCU j decidiu que a previso contratual se faz necessria nos casos em que
houver indicao de mais de um crdito oramentrio (TCU, Acrdo n. 1.776/2006,
Plenrio, rel. Min. Augusto Nardes, BRASIL, 2006):
clusula necessria em todo contrato a que indique o crdito
oramentrio pelo qual corre a despesa, com a informao da
classificao funcional e da estrutura programtica, da categoria

econmica e do valor alocado em cada um, nos casos em que forem

indicados mais de um crdito oramentrio.

6. Clusulas Exorbitantes
As clusulas exorbitantes2 nas palavras de Di Pietro (2011) so aquelas que
no seriam comuns ou que seriam ilcitas em contrato celebrado entre particulares,
por conferirem prerrogativas a uma das partes (a Administrao) em relao outra;
elas colocam a Administrao em posio de supremacia sobre o contratado.
Tais prerrogativas conferidas Administrao Pblica, quando da celebrao
de um contrato administrativo, tm como objetivo privilegiar, em verdade, o interesse
pblico, razo pela qual, presentes os pressupostos normativos, a inovao jurdica
ser um dever (JUSTEN FILHO, 2012).
Essas clusulas contam com previso expressa no artigo 58 (BRASIL, 1993)
da Lei de Licitaes. No rol do mencionado dispositivo encontram-se os seguintes
permissivos em prol da Administrao:

Alterao unilateral por parte da Administrao;

Resciso unilateral por parte da Administrao;

Fiscalizao do contrato;

Ocupao provisria dos bens da contratada;

Aplicao de penalidades.
A alterao unilateral do contrato administrativo por parte da Administrao

um aspecto que gera debates, no em virtude da possibilidade de sua aplicao,

que pacfica e decorre de previso legal, mas sim porque, a depender da mudana
praticada, o equilbrio econmico-financeiro dever ser restabelecido.

O Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios (TFDFT), em sede de deciso, j fundamentou

que O contrato administrativo se diferencia do contrato privado, justamente pelo fato de no haver
igualdade entre os contratantes; ao contrrio, nos contratos administrativos so asseguradas
condies mais favorveis administrao pblica, em razo do prprio regime jurdico
administrativo, e da supremacia do interesse pblico sobre o particular. O TJDFT, nesse sentido,
decidiu que: a imposio de multa por inadimplemento somente parte que contrata com ente
integrante da administrao pblica indireta se justifica pela legalidade das clusulas exorbitantes
previstas no artigo 58, IV, da LEI 8.666/93. (TJDFT; Acrdo n. 572310, 20070110520032APC,
Relator CRUZ MACEDO, 4 Turma Cvel, julgado em 29/02/2012, DJ 20/03/2012 p. 127).

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De incio, h de se falar que, constatada a necessidade de alterao do

contrato, esta dever efetivamente ocorrer, pois qualquer previso contratual
decorrente das chamadas clusulas exorbitantes caracteriza o exerccio de um
poder-dever por parte da Administrao. Dessa forma, se for necessria a alterao
do pacto administrativo em benefcio do interesse pblico, mas o administrador
deixar de agir, poder haver responsabilizao em virtude do descumprimento de
deveres funcionais, uma vez que no se trata da proteo de interesses prprios,
mas sim de natureza pblica e indisponvel. Assim, escreve Justen Filho (2012, p.
843/844):
Verificados os pressupostos normativos, a Administrao tem o
dever de intervir no contrato e introduzir as modificaes necessrias
e adequadas consecuo dos interesses fundamentais.
Sob esse enfoque, a Administrao no titular de um mero direito
subjetivo, de uma faculdade disponvel. Se a Administrao deixar
de exercitar seu poder, estar atuando mal e seus agentes podero
ser responsabilizados pelo descumprimento de seus deveres
funcionais. Essas consideraes so imprescindveis, sob pena de
configurar-se a disponibilidade dos interesses fundamentais. Ou
poderia reputar-se existir faculdade para a Administrao alterar o
contrato administrativo quando e como bem entendesse o que
tambm incorreto.

Ainda no tema, o artigo 65, I, da Lei 8.666/93 (BRASIL, 1993) estabelece

duas situaes tpicas em que a alterao unilateral ser possvel. A primeira delas
trata da alterao qualitativa, que ocorre quando houver modificao do projeto ou
de suas especificaes, para melhor adequao tcnica aos seus objetivos. A
segunda, de seu turno, prev a possibilidade de uma alterao quantitativa, admitida
quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo
ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos pela Lei 8.666.
Nesse aspecto, Di Pietro (2011) elenca alguns requisitos para a alterao
unilateral do contrato. Vejamos:
a) Que haja adequada motivao sobre qual o interesse pblico que
justifica a medida;
b) Que seja respeitada a natureza do contrato, no que diz respeito ao
seu objeto; no se pode alterar um contrato de venda para um de
permuta, ou um contrato de vigilncia para um de limpeza;
c) Que seja respeitado o direito do contratado manuteno do
equilbrio econmico-financeiro inicialmente pactuado;

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d) Com relao alterao quantitativa, ainda deve ser respeitado o

limite imposto pelo 1 do artigo 65; esse dispositivo estabelece um
limite para os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras,
servios ou compras, sendo de at 25% do valor inicial atualizado do
contrato e, no caso de reforma de edifcio ou equipamento, at 50%
para os seus acrscimos. Pelo 2, inciso II, do mesmo dispositivo,
includo pela Lei no 9.648/98, nenhum acrscimo ou supresso
poder exceder os limites estabelecidos no pargrafo anterior, salvo
as supresses resultantes de acordo celebrado entre os
contratantes.

Conforme j citado anteriormente, nessa temtica, h sempre, ainda, de se

atentar para a manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato. Isso
porque a condio inicialmente avenada quando da celebrao do contrato, qual
seja a relao proporcional entre o encargo assumido pelo contratado e a prestao
pecuniria devida pela Administrao, se prejudicada diante de eventual alterao
unilateral, dever ser modificada para alcanar os termos praticados inicialmente, de
forma a no onerar excessivamente o particular.
No que tange resciso unilateral pela Administrao, deve-se atentar para
as hipteses elencadas na lei, quais sejam, os casos de inadimplemento com culpa
e sem culpa, as razes de interesse pblico e o caso fortuito ou fora maior.
As situaes de inadimplemento com culpa e sem culpa, com previso
expressa em incisos do artigo 78 da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos,
abrangem hipteses de inadimplemento imputveis ao contratado, nas quais a
Administrao, ao rescindir o contrato, nada dever indenizar quele, eis que a
resciso ocorre por atos atribudos a ele mesmo. Podemos citar como exemplo de
inadimplemento com culpa, o no cumprimento ou cumprimento irregular das
clusulas contratuais, a lentido do seu cumprimento e o atraso injustificado,
enquanto as hipteses de inadimplemento sem culpa abarcam fatos como a
decretao de falncia ou a instaurao de insolvncia civil, a dissoluo da
sociedade ou o falecimento do contratado, e a alterao social ou a modificao da
finalidade ou da estrutura da empresa, que prejudique a execuo do contrato.
A resciso por motivos de interesse pblico deve, nos termos do artigo 78,
inciso XII, da Lei 8.666/93, envolver razes de alta relevncia e amplo
conhecimento. Dessa forma, incumbe Administrao a demonstrao de que a
continuidade da contratao acarretar leses srias a interesses indisponveis.
O caso fortuito e a fora maior, nos dizeres de Justen Filho (2012), abrangem
as ocorrncias que tornam invivel o cumprimento da prestao, por fatores que

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escapam ao controle do devedor. No se caracteriza a inexecuo culposa,

porquanto a ausncia de cumprimento deriva de circunstncias que transcendem a
vontade do devedor e que independem da adoo, por parte dele, das cautelas e
precaues devidas.
Ainda na anlise das clusulas exorbitantes, temos o dever de fiscalizao do
contrato. A disciplina de sua aplicao se encontra prevista no artigo 67 da Lei
8.666/93. Tal previso atinente ao exerccio do poder-dever da Administrao de
efetiva fiscalizao do cumprimento do pacto administrativo. O j citado artigo dispe
que a execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administrao especialmente designado, permitindo a contratao
de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa
atribuio.
A ocupao provisria dos bens da contratada, por sua vez, uma clusula
com a nobre finalidade de proteo da continuidade dos servios pblicos. Tem
aplicao nos casos em que, havendo razes de interesse pblico ou procedimento
administrativo para a resciso de contrato por inadimplemento da contratada, a
Administrao necessita se ocupar dos bens da contratada a fim de manter a
ininterrupta prestao do servio e evitar prejuzos ao interesse pblico.
Nessa esteira, surge o pertinente questionamento: Aplica-se a clusula da
exceptio non adimpleti contractus (exceo do contrato no cumprido) no mbito dos
contratos administrativos? De acordo com tal clusula um dos polos do contrato, se
inadimplente, no poder exigir o cumprimento das obrigaes pela outra parte.
Uma primeira corrente sustenta que essa clusula, comum nos contratos
privados, no tem aplicao no mbito dos contratos administrativos. Para esta
doutrina, minoritria na atualidade (Hely Lopes Meirelles e Digenes Gasparini), a
no aplicao dessa clusula configura uma hiptese de clusula exorbitante da
Administrao, que conta com fundamento no princpio da continuidade do servio
pblico (CARVALHO FILHO, 2011).
A segunda corrente, mais moderna e com embasamento em lei, assinala que
a mencionada clusula tem aplicao nos contratos administrativos, mas com
algumas especificidades. Assim, de acordo com artigo 78, XV, da Lei 8.666/93,
passados noventa dias do atraso de pagamento por parte da Administrao, a
contratada tem direito a rescindir o contrato por inexecuo culposa daquela.

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O prazo para a aplicao da clusula em comento, portanto, de acordo com a

teoria moderna, se d aps os noventa dias de inadimplncia da Administrao. a
interpretao que se faz do artigo 78, XV, da Lei de Licitaes (BRASIL, 1993):
Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato:
(...)
XV o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos
pela Administrao decorrentes de obras, servios ou fornecimento,
ou parcelas destes, j recebidos ou executados, salvo em caso de
calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra,
assegurado ao contratado o direito de optar pela suspenso do
cumprimento de suas obrigaes at que seja normalizada a
situao;

Carvalho Filho (2012, p. 196), ao escrever sobre o tema, menciona ainda,

em seu entender, a possibilidade de se reclamar o atraso nos pagamentos em prazo
inferior a noventa dias, quando o contratado ficar impedido de dar continuidade ao
contrato em funo do inadimplemento da Administrao. Vejamos:
O dispositivo, como se v, parece considerar que, antes de 90 dias,
no possa o particular reclamar do atraso nos pagamentos.
Entendemos, entretanto, que, em situaes especiais, se o
prejudicado, mesmo antes desse prazo, ficar impedido de dar
continuidade ao contrato por fora da falta de pagamento, tem ele
direito resciso do contrato com culpa da Administrao.

Por ltimo, ressalta-se a possibilidade de aplicao de penalidades pela

Administrao em razo do atraso na execuo, inexecuo parcial ou total do
contrato por parte da contratada, assunto este que se encontra disciplinado nos
artigos 81 e seguintes da Lei de Licitaes.
7. Durao dos contratos
O artigo 57 da Lei 8.666/93 (BRASIL, 1993) dispe sobre a disciplina da
durao dos contratos administrativos. Para tanto, o mencionado diploma veda o
pacto com prazo indeterminado, ficando a durao adstrita vigncia dos crditos
oramentrios.
Nesse sentido, Carvalho Filho (2012) escreve que como os crditos
oramentrios tm a durao de um ano, os contratos, como regra geral, devero

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tambm ter sua durao em igual perodo. Tais crditos vigoram durante cada
exerccio financeiro, entre 1o de janeiro e 31 de dezembro.
Por outro lado, para que eventual contratao dure mais de um ano, a
Administrao dever inserir o projeto em plano plurianual. Tal entendimento
retirado da prpria disciplina constitucional, conforme artigo 167, 1o da Carta
Magna (BRASIL, 2007a). Segundo dispe a norma, nenhum investimento cuja
execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso
no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de
responsabilidade.
Alm disso, o artigo 57 da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos
(BRASIL, 1993) admite a durao de contrato por prazo superior a um ano para
outros casos, quais sejam, prestao de servios de forma contnua, aluguel de
equipamentos e programas de informtica e hipteses de dispensa de licitao
elencadas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do artigo 24.
No que tange prestao de servios de forma contnua, Justen Filho (2012)
escreve que a identificao dos servios de natureza contnua no se faz a partir do
exame propriamente da atividade desenvolvida pelos particulares, mas retrata a
permanncia da necessidade pblica a ser satisfeita. So abrangidos, dessa forma,
no apenas os servios essncias, como tambm as necessidades pblicas de
menor importncia, como a atividade de limpeza.
Ressalta-se, nesse caso, que a lei impe a limitao da prorrogao do
contrato de prestao de servios em no mximo sessenta meses e que a
prorrogao e maior durao deve resultar na obteno de preos e condies mais
vantajosas para a Administrao. Alm disso, possvel, nos termos do pargrafo
quarto do artigo 57 (BRASIL, 1993), prorrogao do prazo de sessenta meses em
at doze meses, mas apenas em carter excepcional, devidamente justificado e
mediante autorizao da autoridade superior.
Em relao aos equipamentos e programas de informtica, a lei dispe que o
aluguel pode ser contratado pelo prazo de at quarenta e oito meses. As hipteses
de contratao decorrentes da dispensa de licitao, com os objetos enumerados
nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do artigo 24 da Lei 8.666/93 (BRASIL, 1993), por
sua vez, podem envolver contratos com vigncia de at cento e vinte meses. Isso se
d pela natureza especial dos objetos da contratao, eis que, conforme se observa
dos incisos elencados, as hipteses de dispensa abrangem contrataes

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necessrias para evitar risco de comprometimento segurana nacional; compras

de materiais de uso das Foras Armadas, nos casos de necessidade de
padronizao; contrataes pertinentes a bens e a servios de alta complexidade
tecnolgica e que envolvam a defesa nacional; e casos de contratos versando sobre
inovao tecnolgica.
O pargrafo primeiro do artigo 57 da lei em comento (BRASIL, 1993) traz as
hipteses em que se admite a prorrogao dos prazos de etapas de execuo, de
concluso e de entrega dispostos em contrato administrativo, ou seja, casos
aplicveis para as prestaes devidas pelo particular. Dentre as possibilidades de
prorrogao, nessa situao, a lei elenca as seguintes: alterao do projeto ou
especificaes, pela Administrao; supervenincia de fato excepcional ou
imprevisvel, estranho vontade das partes, que altere fundamentalmente as
condies de execuo do contrato; interrupo da execuo do contrato ou
diminuio do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administrao;
aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, os limites permitidos
pela Lei 8.666/93; impedimento de execuo do contrato por fato ou ato de terceiro
reconhecido pela Administrao em documento contemporneo sua ocorrncia;
omisso ou atraso de providncias a cargo da Administrao, inclusive quanto aos
pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na
execuo do contrato, sem prejuzo das sanes legais aplicveis aos responsveis.
Justen Filho (2012), nessa temtica, resume as hipteses do pargrafo
primeiro do artigo 57 em duas situaes, quais sejam, eventos provocados pela
Administrao e causas de fora maior ou caso fortuito.
Importante alertar, ainda, que conforme prescreve o pargrafo segundo do
artigo 57 da Lei 8.666/93, toda prorrogao de prazo dever ser justificada por
escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o
contrato.
8. Alterao dos contratos
O tema em questo abrange hipteses de alterao unilateral, por parte da
Administrao, e de comum acordo, por ambas as partes.

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A alterao unilateral, por se tratar de clusula exorbitante, j foi tratada em

semanas anteriores. Cabe, nesse momento, tecer algumas consideraes sobre a
alterao prevista no inciso II do artigo 65 da Lei 8.666/93 (BRASIL, 1993). Vejamos:
A hiptese de alterao de comum acordo abrange situaes de modificao
obrigatria e facultativa. Dentre as hipteses dessa modalidade de alterao se
inserem os casos de substituio da garantia, modificao do regime de execuo
ou do modo de fornecimento, alterao das condies de pagamento e
recomposio do equilbrio econmico-financeiro.
No caso da substituio da garantia, nada obsta que a Administrao aceite o
pleito do particular, entretanto pode ocorrer recusa no caso de insuficincia da nova
garantia. Tal modificao pode, ainda, ser reputada obrigatria quando for
constatada a extino ou desfalque da garantia anterior. Alm disso, permitida a
substituio ou alterao da garantia na hiptese da reduo do valor contratual.
A modificao do regime de execuo ou do modo de fornecimento, por sua
vez, a alterao ocorrida por motivos tcnicos, em que se modifica o regime
jurdico da prestao do contratado. Justen Filho (2012), nesse tema, escreve que a
modificao contratual derivar da constatao tcnica da inadequao da previso
original. Logo, depender de critrios tcnicos que comprovem que a soluo
adotada anteriormente antieconmica, ineficaz ou invivel. O autor escreve ainda
que tal alterao deriva da demonstrao cientfica de que a soluo que melhor
atende aos interesses fundamentais no aquela consagrada no contrato original.
Para Justen Filho (2012), portanto, a modificao, nesse caso, ser obrigatria.
Tendo em vista as consequncias e a relevncia da modificao em anlise,
deve-se atentar para o fato de que plenamente justificvel a alterao de comum
acordo, nesse caso, uma vez que a Administrao no poderia impor significativa
mudana no modo de execuo inicialmente pactuado sem prvia consulta ao
particular executor da obra ou prestador dos servios.
No que se refere alterao das condies de pagamento, h de se
mencionar que a lei condiciona a modificao imposio de circunstncias
supervenientes, sendo vedada a antecipao do pagamento, com relao ao
cronograma

financeiro

fixado,

sem

correspondente

contraprestao

de

fornecimento de bens ou execuo de obra ou servio.

A recomposio do equilbrio econmico-financeiro, de seu turno, segundo o
texto normativo decorre da hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis ou previsveis,

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porm de consequncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do

ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe,
configurando lea econmica extraordinria e extracontratual.
Na temtica em questo, impende lembrar a importncia da manuteno do
equilbrio econmico-financeiro, eis que previso nesse sentido extrada at
mesmo da Constituio Federal. Isso porque nossa Carta Magna previu
expressamente a obrigatoriedade de serem mantidas as condies efetivas da
proposta (artigo 37, XXI, BRASIL, 2007a). Segundo Justen Filho (2012) a tutela
constitucional equao econmico-financeira deriva de princpios constitucionais,
dentre os quais se encontram o princpio da isonomia, da tutela e da
indisponibilidade dos interesses fundamentais.
Alm disso, tal previso tende a beneficiar tanto o particular, o que
visivelmente perceptvel, quanto a Administrao, eis que, diante da inexistncia
dessa clusula as propostas haveriam de abarcar custos imprevisveis, decorrentes
de possveis eventos danosos ao particular.
O Tribunal de Contas da Unio (TCU), em acrdo elucidativo j decidiu que
a manuteno do equilbrio econmico-financeiro direito do contratado e que
inerente aos contratos administrativos (BRASIL, 2010a):
A manuteno do equilbrio econmico-financeiro direito do
contratado que decorre de circunstncias que imprimem um dos
traos caractersticos dos contratos administrativos: a mutabilidade.
Tais circunstncias derivam-se dos riscos ou leas que envolvem os
contratos em geral, no apenas os riscos inerentes a todo tipo de
contrato, resultado, por exemplo, de flutuao do mercado,
previsveis, portanto, e assim considerados como leas ordinrias;
mas h que tais circunstncias se insiram no conceito de lea
extraordinria, da qual surgem as modalidades encontradias na
doutrina: (i) alterao unilateral; (ii) fato do prncipe; e (iii) fato da
Administrao.
De todo modo, sejam ordinrias ou extraordinrias, previsveis ou
imprevisveis, est-se a versar, obviamente, sobre leas que direta
ou indiretamente repercutem sobre contratos juridicamente vlidos,
celebrados com observncia das formalidades legais3.

Outrossim, h de se lembrar que a recomposio do equilbrio econmicofinanceiro no tem lugar em algumas situaes, como nas seguintes situaes:
3

Cf. TCU; Acrdo n. 414/2003, Plenrio, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues.

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proposta do particular inexequvel, desequilbrio derivado de conduta culposa do

particular, previsibilidade do ato oneroso e omisso do particular. Atente-se tambm
que o texto legal permitiu a recomposio do equilbrio do contrato quando a
situao

onerosa

derivar

de

eventos

previsveis,

mas

com

decorrncias

imprevisveis.
O tema da alterao dos contratos ainda remete anlise dos pargrafos
primeiro do artigo 65 da Lei 8.666/93 (BRASIL, 1993), que prev a permisso de
acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras, limitados
a 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, alm do caso
especfico de reforma de edifcio ou de equipamento, limitado a 50% (cinquenta por
cento) para os acrscimos. Ademais, o pargrafo segundo do j citado artigo dispe
que as supresses resultantes de acordos celebrados entre os contratantes podero
exceder os limites de vinte e cinco por cento estabelecidos no pargrafo primeiro.
Referncias
BRASIL. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao
Pblica e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 22 jun. 1993.
Disponvel em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm. Acesso em:
24 jul. 2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n. 545.471.
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AO DE COBRANA. CHEQUE
PRESCRITO. CONTRATO VERBAL DE PRESTAO DE SERVIO.
TRANSPORTE. AUSNCIA DE LICITAO E PRVIO EMPENHO. [...]
PROVIMENTO. Relatora Ministra Denise Arruda. STJ, 23 de agosto de 2005.
Disponvel em:
https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sSeq=572476&sReg=2
00300784135&sData=20050919&formato=PDF. Acesso em: 05 jun. 2013.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1.776. Levantamento de auditoria.
Fiscobras 2006. Obras de substituio de grupo de geradores de vapor da usina de
angra 1, no estado do rio de janeiro. Ausncia de clusula necessria em contrato.
Ausncia de irregularidades graves. Cincia ao congresso nacional. Relator: Ministro
Augusto Nardes. TCU, 29 set. 2006. Disponvel em:
https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/Jurisprudencia.faces.
Acesso em: 17 out. 2012.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2.049. Relatrio de levantamento
de auditoria. Excessiva demora na celebrao de contrato. Realizao de parte dos
servios sem cobertura contratual. Ausncia de verificao prvia da situao fiscal,

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cadastral, tcnica e da capacidade operacional da contratada. Realizao de

servios no emergenciais no mbito do petse. Falta de prvia elaborao de um
levantamento detalhado dos servios a serem executados. Deficincias na
fiscalizao da obra. Acolhimento das razes de justificativa. Determinao.
Desapensamento de autos. Comunicao. Relator: Ministro Augusto Nardes. TCU,
27 ago. 2010b. Disponvel em:
https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/Jurisprudencia.faces.
Acesso em: 17 out. 2012.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 25. VISTOS, relatados e
discutidos estes autos de Representao formulada pela equipe responsvel pela
Auditoria Fiscal n. 890/2005, com o objetivo de realizar auditoria de conformidade
sobre os processos de licitao e contratos mencionados em notcias veiculadas na
imprensa sobre corrupo na Empresa de Correios e Telgrafos ECT, no mbito
do TC 007.694/2005-2. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar. TCU, 24 jan. 2007a.
Disponvel em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2047110.PDF. Acesso
em: 17 out. 2012.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 68. Prestao de contas.
Licitao. Exigncia de pesquisa de preos. Dispensa. Necessria antecedncia.
Justificativa de preos. Publicidade. Contrato. Clusulas necessrias. Publicidade.
Contas irregulares. Multa. Determinao. Relator: Ministro Aroldo Cedraz. TCU, 09
fev. 2007b. Disponvel em:
https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/Jurisprudencia.faces.
Acesso em: 17 out. 2012.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 7.125. Tomada de contas
simplificada. Ocorrncias que comprometem a gesto da entidade. Multiplicidade de
falhas e irregularidades. Repetio de algumas j apontadas em exerccios
anteriores. Audincia. Rejeio das razes de justificativa. Contas irregulares de um
responsvel. Inexistncia de dbito. Multa. Regularidade com ressalva. Quitao.
Regularidade plena. Quitao aos demais responsveis arrolados. Relator: Ministro
Valmir Campelo. TCU, 04 nov. 2010a. Disponvel em:
https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/Jurisprudencia.faces.
Acesso em: 17 out. 2012.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 828. Representao formulada
com fundamento no art. 113, 1, da lei 8.666/93. Licitao para contratao de
servios de informtica. Conhecimento. Indcios de irregularidade ensejadores de
restrio competitividade da licitao e dano economicidade da futura
contratao. Suspenso cautelar do certame. Oitiva dos responsveis. Diligncias.
Questionamentos justificados. Revogao da medida cautelar. Assinatura do
contrato condicionada s correes necessrias. Relator: Ministro Augusto Sherman
Cavalcanti. TCU, 11 maio 2007c. Disponvel em:
https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/Jurisprudencia.faces.
Acesso em: 17 out. 2012.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2012.

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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2011.

JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos
Administrativos. So Paulo: Dialtica, 2012.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora Impetus,
2012.
Bibliografia consultada
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Lei 8.666/93 Licitaes e contratos e outras
normas pertinentes. Belo Horizonte: Frum, 2011.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. So Paulo:
Malheiros, 2012.
ZIMMER JNIOR, Alosio. Curso de direito administrativo. So Paulo: Mtodo,
2011.