Construccin de ciudadana en entornos de desigualdad

Sonia Fleury
Escuela Brasilea de Administracin Pblica y Empresas - Ebape.
Fundacin Getlio Vargas

Resumen
La evolucin del debate sobre gobernabilidad democrtica en las ltimas
dcadas no ha sido capaz de superar las limitaciones impuestas por el modelo
de democracia representativa, asumido como parmetro para el rediseo de la
institucionalidad. La tesis que se defiende aqu es que slo con un nuevo
modelo de democracia que asocie la democracia representativa con la
democracia deliberativa se generarn las condiciones necesarias para la
concertacin social en una esfera pblica ampliada, que permita la creacin de
un nuevo pacto poltico, capaz de dar sustento a las polticas pblicas
redistributivas
Introduccin
Se ha descrito a Amrica Latina como la regin con el mayor ndice de
desigualdad en el mundo, una caracterstica capaz de perdurar en perodos
ascendentes y descendentes del ciclo econmico, con Estados
intervencionistas y neoliberales, modelos nacionalistas y globalizados, culturas
arcaicas y posmodernas, pactos corporativos y neocorporativos. Ms que la
ausencia de igualdad, que indicara la existencia de distintos grados de
insercin en la sociedad poltica y en el mercado, lo que ocurre en la regin es
un fenmeno de exclusin, de persistencia de una esfera pblica restringida
que no incluye a una gran parte de la poblacin.
Con la introduccin del rgimen democrtico en la regin, la experienc ia de las
ltimas dcadas ha demostrado que la mera identificacin de la democracia
con el rgimen democrtico es problemtica y pone en evidencia las limitadas
posibilidades de gobernabilidad en contextos donde el rgimen democrtico
coexiste con altos niveles de exclusin y desigualdad.
La evolucin del debate sobre gobernabilidad democrtica en este perodo no
ha sido capaz de superar las limitaciones impuestas por el modelo de
democracia representativa, asumido como parmetro para el rediseo de la
institucionalidad. La tesis que se defiende aqu es que slo con un nuevo
modelo de democracia que asocie la democracia representativa con la
democracia deliberativa se generarn las condiciones necesarias para la
concertacin social en una esfera pblica ampliada, que permita la creacin de
un nuevo pacto poltico, capaz de dar sustento a las polticas pblicas
redistributivas.
La reconstruccin de la esfera pblica debe identificarse claramente como
parte de la lucha por la hegemona y la constitucin de un nuevo bloque en el
poder, que atraviesa al Estado y requiere nuevos aparatos, tecnologas y
procesos para ejercer el poder, que inscriban las nuevas relaciones de poder

en su materialidad organizativa. Este proceso de interaccin y transformacin

tanto del Estado como de la sociedad puede y debe darse simultneamente,
impulsado en una u otra direccin, en estos dos polos que constituyen la esfera
pblica.
Gobernabilidad y gobernanza
Transcurridos pocos aos de intentos de estabilizacin de las recientes
democracias latinoamericanas, en un contexto econmico recesivo e
inflacionario, que subordina las demandas emergentes a los dictmenes de
ajuste estructural y equilibrio fiscal acordados con los organismos financieros
internacionales como condicin para el ingreso de estas economas en el
sistema globalizado, existen diferentes manifestaciones populares que indican
el grado de deterioro de los fundamentos de la autoridad y de las instituciones
polticas de la regin (Fleury, 2003a).
En estos ltimos aos, hicieron eclosin diversas manifestaciones callejeras
en pases como Per, Ecuador, Bolivia, Mxico y Argentina, Paraguay,
Venezuela, para no mencionar el Movimiento de los Sin Tierra en Brasil,
Chiapas en Mxico y la guerrilla en Colombia. En algunos casos, estas
manifestaciones reivindicatorias se superponen y/o son conducidas por
movimientos sociales organizados a partir de una condicin particular de
exclusin; otras veces, parece que surgen de la propia fragmentacin social.
En la mayor parte de estos casos, las manifestaciones tienen lugar sin una
forma orgnica desarrollada y/o rechazan a los dirigentes as como las vas
tradicionales de canalizacin de los conflictos, y el ciudadano y la ciudadana
comn que algunas veces tiene alguna vinculacin con movimientos sociales
son quienes aparecen en las calles, dispuestos a imponer su voluntad poltica
con la violencia de su expresin.
Al analizar el proceso de urbanizacin de La Paz, Caldern y Szmukler (2000)
identifican la manifestacin urbana de un patrn histrico de desigualdades y
discriminacin, fruto de la confluencia de tres fenmenos: la urbanizacin
acelerada, la modernizacin limitada y la democracia restringida. Para estos
autores, la explicacin de por qu los conflictos se manifiestan en las calles se
funda en la persistencia de jerarquas socioculturales, pues dichas jerarquas
restan sentido al dilogo, a la palabra y a los procesos de deliberacin
colectiva, al considerar a los otros como inferiores.
Dicho de otro modo, las calles se transforman en el escenario donde
demuestran el poder justamente aquellos a los que se les ha vedado la
posibilidad de comunicacin, merced a una norma que los excluye de poder
participar en la esfera pblica. La reapropiacin de los espacios pblicos y la
depredacin de los smbolos de poder u opresin econmica es una
manifestacin corriente de violencia contra un poder considerado excluyente e
ilegtimo.
Qu posibilidades hay de que estas manifestaciones expresen identidades de
resistencia y, ms an, de que se transformen en identidades de proyecto
(Castells, 1999), pasando de ser una comunidad creada en torno a la

resistencia a una identidad proyectada, que potencialmente no slo puede

reconstruir su lugar sino que, al hacerlo, puede transformar la sociedad?
Son muchos los interrogantes, pero ciertamente esto abarcara desde la
creacin de una comunidad, y no slo una manifestacin de pura violencia,
hasta la posibilidad de trascender la resistencia especfica, forjando identidades
polticas y organizaciones con miras a reconstruir la esfera pblica.
Fundamentalmente, la reconstruccin de la esfera pblica implica un proceso
que requiere la aceptacin de la institucionalizacin del conflicto y su
negociacin, requisitos que no son aceptados fcilmente en las sociedades, ni
por las elites dominantes ni por los manifestantes atomizados. En otras
palabras, el desarrollo de una cultura de la democracia depende de que se
constituyan actores sociales capaces de desarrollar formas de organizacin y
recursos estratgicos que les permitan ser incluidos en procesos de
negociacin y construccin de proyectos hegemnicos. La ausencia de estas
condiciones coloca una vez ms la crisis de autoridad y legitimidad en el
escenario regional, lo que genera una recurrente situacin de ingobernabilidad.
En la coyuntura actual, Reis (2001) identifica tres tipos de crisis de
ingobernabilidad, a las que denomina por sobrecarga, pretoriana y
hobbesiana. La ingobernabilidad por sobrecarga corresponde a la crisis de las
socialdemocracias iniciada hace aproximadamente un cuarto de siglo. La crisis
pretoriana se refiere a la condicin de precariedad institucional e inestabilidad
poltica propia de muchos pases de la periferia del capitalismo mundial en el
siglo XX. La crisis hobbesiana, por su parte, es fruto de las consecuencias
polticas que surgen como resultado de la fragmentacin social de la
globalizacin y la reafirmacin del mercado, lo que se suma a la penetracin
del narcotrfico (violencia urbana, aumento de la criminalidad, inseguridad).
Para este autor, en el tercer caso, lo que est en juego es el mantenimiento del
orden y la seguridad, un problema constitucional de preservacin de la
autoridad del que se ocup Hobbes.
Amrica Latina convive simultneamente con estas tres diferentes crisis de
gobernabilidad, de tal manera que, en algunas situaciones, como la
colombiana, es difcil comprender cmo, en ambos lados del conflicto, se
interconectan las deficientes polticas pblicas que deben responder a las
demandas sociales, la sublevacin revolucionaria y la penetracin del crimen
organizado. Sin embargo, la mayor parte de las manifestaciones recientes en la
regin reclama contra la ilegitimidad de los gobiernos e instituciones, pero no
propone una solucin fuera del marco democrtico. Al contrario, propone que
se profundice la democracia.
La crisis de gobernabilidad que atraviesa la regin en los ltimos aos es el
fruto de dos fenmenos concomitantes: el agotamiento del pacto corporativo
que legitim el ejercicio del poder poltico del Estado desarrollista y, por otra
parte, las dificultades de readecuacin de las economas nacionales al proceso
de globalizacin en curso. El pacto corporativo fue el acuerdo poltico e
institucional que le permiti al Estado des arrollista construir y mantener una
alianza entre intereses contradictorios sin una ntida hegemona poltica, lo que

propici las condiciones para promover el proceso de industrializacin

sustitutiva.
En el contexto actual, en una sociedad que se ha vuelto cada vez ms
compleja y con un rgimen democrtico en vigencia, la incapacidad
gubernamental de responder a las demandas polticas y sociales de los actores
tradicionales y el surgimiento de nuevos actores, ajenos al pacto corporativo
prevaleciente, agudizaron la crisis de gobernabilidad.
Adems, los actores polticos tradicionales
elites
econmicas,
tecnoburocracia, organizaciones corporativas, partidos polticos tienen
dificultad para adaptarse a la nueva situacin, donde los intereses sociales
dejan de constituirse prioritariamente dentro del Estado, lo que hace necesario
que la sociedad se oponga a ello inicialmente, en un contexto en el cual
prevalece la lgica de mercado y de una economa globalizada.
Forjado por el pacto corporativo, el tejido social se fue alterando con la
transformacin de los actores tradicionalmente vinculados a l, que hoy le
reclaman mayor autonoma al Estado, al tiempo que buscan preservar sus
canales tradicionales de representacin. Por otro lado, los nuevos movimientos
sociales, la emergencia de una pluralidad de organizaciones no
gubernamentales, las diferentes formas de asociativismo evidencian un nuevo
escenario, donde los que fueron excluidos del pacto corporativo buscan formas
de organizacin propia, con mayor autonoma y menor control por parte del
Estado. La transicin a la democracia permite la movilizacin de esta sociedad
civil organizada en torno a sus demandas ciudadanas.
Segn Diniz (1997), la crisis de gobernabilidad de la dcada de 1990 puede
explicarse por la brecha entre el Estado y la sociedad: La brecha entre una
institucionalidad estatal rgida, dotada de un dbil potencial de incorporacin
poltica, y una estructura social cada vez ms compleja y diferenciada agudiz
las tensiones asociadas con el proceso de modernizacin. Se instaur un
sistema multifactico y multipolar de representacin de intereses, a travs del
cual la sociedad sobrepas al aparato institucional vigente, con la implosin del
antiguo modelo de control corporativo del Estado sobre ella.
Las transformaciones econmicas relacionadas con el agotamiento del modelo
de industrializacin sustitutiva se asociaron con la necesidad de liberalizacin
de la economa, la reduccin del intervencionismo estatal, la interrupcin de la
espiral inflacionaria, la reduccin de las cargas y el dficit fiscal, el aumento de
la productividad de la economa, y se constituyeron en condiciones para la
insercin de las economas regionales dentro de una economa globalizada. La
estabilizacin econmica tuvo como consecuencia la alteracin del marco de
actores polticos, con la introduccin de la burocracia de los organismos
internacionales como un actor clave para definir polticas pblicas. Al depender
de los recursos y de la aprobacin de las medidas econmicas por parte de los
organismos
internacionales
de
financiamiento,
los
Gobiernos
democrticamente electos se ven cada vez ms limitados en su capacidad de
decisin y ms orientados a buscar una legitimidad hacia afuera, rompiendo

acuerdos con sus aliados nacionales y frustrando las expectativas de los que
los eligieron.
Sin el apoyo poltico de los actores vinculados al pacto corporativo, los
Gobiernos electos buscan alianzas internas tanto con los sectores de las elites
polticas tradicionales u oligarquas como con las nuevas elites, vinculadas a
la reproduccin del capital financiero. Contradictoriamente, como los procesos
de privatizacin disminuyeron los recursos disponibles para que los
gobernantes atendieran a sus clientelas, se redujo su marg en de maniobras.
Por otro lado, dada la creciente importancia de los medios en las elecciones
gubernamentales, el costo de las campaas polticas creci exponencialmente,
lo que ha generado un proceso de intercambio de apoyos financieros en
atencin a los intereses de los financiadores, y esto ha provocado que la
corrupcin y este tipo de clientelismo estn casi legalizados.
En el escenario de una economa globalizada y subordinada a un proceso de
especulacin del capital financiero sin precedentes, potenciado por las
tecnologas informticas, las economas dependientes se vuelven prisioneras
de un ciclo perverso, en el cual las condiciones de gobernabilidad son
evaluadas por agencias financieras privadas, que definen los ndices de riesgo
para los inversores internacionales. Crear las condiciones para atraer la
inversin extranjera de capitales, voltiles en su mayora, pasa a ser un punto
crtico del que dependen los Gobiernos para administrar la moneda y el dficit,
aun cuando esto signifique aumentos especulativos de intereses, que
perjudican principalmente a los productores nacionales y transforman las
economas dependientes en exportadoras de capital bajo la forma del pago de
la deuda contrada para garantizar la estabilidad de la economa.
En estas circunstancias, surgi una hegemona sin precedentes y sin
contrapesos: la de los intereses del capital financiero, que condujo a las
economas nacionales hacia procesos de recesin, razn por la cual la dcada
de 1990 se percibe hoy como un retroceso extraordinario para el desarrollo
nacional, cuyos altos costos sociales fueron slo aliviados por los programas
para combatir la pobreza. Sin embargo, la concentracin de la riqueza no se
alter: slo su distribucin cambi, lo que perjudic al sector productivo y
concentr las ganancias en manos del capital financiero.
El debate reciente sobre las condiciones de gobernabilidad en Amrica Latina
intent disociarse de la matriz conservadora que, en la dcada de 1960,
produjo una intensa polmica sobre las relaciones entre modernizacin,
desarrollo y gobernabilidad. En esa oportunidad, la necesidad de orden,
considerado imprescindible para asegurar el desarrollo econmico, pas a ser
el valor que justificaba las soluciones polticas autoritarias (Huntington, 1968;
Fiori, 995 y Reis, 1995). El nuevo debate acerca de la gobernabilidad en la
dcada de 1990 vuelve a concentrarse en la necesidad de construir el orden,
pero en un contexto ms complejo, porque se trata de mantener el orden
democrtico. As, el concepto adquiere el adjetivo actual y se convierte en
gobernabilidad democrtica, con lo que procura distanciarse tanto de las
soluciones autoritarias como de la restriccin conceptual que lo limita a la mera
capacidad estatal de gobernar.

La gobernabilidad democrtica pasa a ser vista como la actitud de un sistema

democrtico para autogobernarse y enfrentar positivamente los desafos y las
oportunidades que se presentan (Prats y Catal, 1996). El desafo actual es la
construccin de un orden institucional distinto, que necesariamente debe ser
abierto, conflictivo y plural (Caldern, 1995a).
La problemtica de la gobernabilidad comprende tanto el fortalecimiento de la
capacidad del Gobierno para asegurar los bienes pblicos en una sociedad,
como tambin la existencia de normas y valores compartidos denominados
hoy capital social que organicen las interacciones colectivas, y generen las
condiciones para una accin cooperativa entre los diferentes actores y agentes
sociales. Las instituciones, ya sea como reglas formales o informales, y las
organizaciones son construcciones sociales creadas para reducir la
incertidumbre en las transacciones humanas (North, 1993). De esta forma,
inducen la cooperacin y afectan el desempeo final de la economa y las
instituciones polticas (Putnam, 1996).
La polmica en torno al problema del dficit crnico de gobernabilidad en
Amrica Latina retoma las hiptesis explicativas tradicionales, que lo atribuyen
al exceso de demandas generadas como consecuencia de la democratizaci n,
que crea una desproporcin entre aqullas y los recursos disponibles.
La hiptesis sostenida por la teora de la modernizacin, segn la cual una
rpida modernizacin puede llevar a una revolucin en materia de expectativas
crecientes, pondra el desarrollo econmico como condicin para poder
preservar la democracia poltica. Las numerosas crticas a la teora de la
modernizacin, desarrolladas por diversos autores a partir de la dcada de
1970, arribaron a la conclusin de que no hay un nivel particular deseable de
desarrollo econmico que constituya un prerrequisito para la democracia
(Altman, 2001), a lo que se suma la afirmacin de Amartya Sen (1999), quien
analiza las evidencias de las investigaciones sobre la relacin entre ambos
fenmenos: Si todos los estudios comparativos son vistos en conjunto, la
hiptesis de que no hay una clara relacin entre el crecimiento econmico y la
democracia en ninguna direccin se mantiene extremadamente plausible.
Numerosos analistas sostienen que la fragilidad de la arquitectura polticoinstitucional en especial, la ausencia del estado de derecho y las debilidades
del sistema partidario junto con el precario funcionamiento del Parlamento se
origina en el dficit que amenaza la gobernabilidad en la regin. Para estos
autores, la gobernabilidad es un derivado de la institucionalizacin de la
democracia.
La identificacin de la democracia con el estado democrtico de derecho
(democratic rule of law) es defendida por ODonnell (2001): La democracia no
es tan slo un rgimen democrtico, sino tambin un modo particular de
relacin entre Estado y ciudadanos, y entre los propios ciudadanos, bajo un
tipo de estado de derecho que, junto con la ciudadana poltica, sostiene la
ciudadana civil y una red completa de rendicin de cuentas.

Los derechos civiles y los derechos polticos seran el principal apoyo del
pluralismo, adems de ser una condensacin de relaciones de poder de los
individuos y asociaciones. Por tanto, su ampliacin a todos los ciudadanos
dentro de un estado de derecho en vigencia, sumado a las condiciones
impuestas al ejercicio del poder en materia de rendicin de cuentas, seran los
requisitos para considerar a los individuos sujetos jurdicos, o ciudadanos, con
derechos y deberes derivados de su pertenencia poltica y, por ende,
autonoma personal y responsabilidad por sus acciones.
El corazn de la democracia residira en la ampliacin de los derechos civiles y
en la efectividad de la legalidad estatal para difundirse en forma igualitaria
sobre todo el territorio nacional. Para ODonnell (2002), en muchas de las
democracias latinoamericanas persisten reas marrones, donde la legalidad
del Estado no llega y donde prevalecen las relaciones de poder personalistas,
patrimoniales y mafiosas. En estos casos, el Estado sera territorialmente
evanescente y las burocracias estaran colonizadas por intereses privados.
Finalmente, algunos autores destacan que la persistencia de un modelo
econmico excluyente, caracterizado por ndices calamitosos de desig ualdad y
exclusin, constituye el factor central para el debilitamiento de las instituciones
democrticas, cuya sustentabilidad debera basarse en un nivel mnimo de
igualdad entre los ciudadanos. A la incapacidad de responder a las demandas
sociales emergentes con el proceso de democratizacin se suman medidas
cada vez ms restrictivas que alteran el nivel de beneficios sociales
anteriormente existente, y los subordinan a una lgica lucrativa, que excluye a
sectores cada vez mayores de la poblacin de las condiciones de trabajo
formal y de las garantas sociales. La inestabilidad, la inseguridad, la
insensibilidad de los gobernantes son los sentimientos que caracterizan la vida
en las grandes metrpolis de la regin, lo que aumenta los riesgos de
ingobernabilidad.
En el caso de Amrica Latina, cuyo desarrollo econmico y social tiene como
rasgo ms notorio precisamente el elevado nivel de desigualdad y exclusin, la
gobernabilidad democrtica no puede separarse de la bsqueda de soluciones
para la inclusin social y la reduccin de la desigualdad. La creacin de
mecanismos de inclusin social definida por Caldern (1995a) como la
capacidad que tiene la sociedad para construir una ciudadana activa, eliminar
las barreras discriminatorias en el mercado y dis eminar una cultura de la
solidaridad es nuevamente la respuesta desde el punto de vista poltico.
De la misma manera, uno de los aspectos singulares del proceso de
consolidacin democrtica en Amrica Latina es el resurgimiento de la
disyuntiva entre los diferentes elementos que componen la ciudadana, lo que
abre cursos articulares, contaminados de contradicciones. Mientras que los
derechos polticos se encuentran prcticamente universalizados, los derechos
civiles todava no estn garantizados, y los derechos sociales, en muchos
casos, sufren retrocesos como consecuencia de los planes recesivos de ajuste
econmico.

El hecho de que los derechos civiles hayan antecedido a los derechos polticos
en los pases desarrollados, mientras que en Amrica Latina se vive el proceso
inverso, llev a ODonnell (1998) a identificar las democracias latinoamericanas
como no cvicas, con predominio de una ciudadana de baja densidad. Los
derechos civiles y las libertades polticas son los principales soportes del
pluralismo y de la diversidad, adems de crear las condiciones para el ejercicio
de una autoridad burocrtica que rinda cuentas de sus actos. Por estas
razones, la propuesta de ODonnell se orienta hacia la conquista de los
derechos civiles como una cuestin estratgica para consolidar la democracia
en la regin, admitiendo que la desigualdad tambin es producto de la ausencia
del estado de derecho.
No obstante, la distincin entre las reformas legales y el fortalecimiento del
estado de derecho permite demostrar que el problema no reside en la falta de
un marco legal, sino en los usos y abusos del sistema legal, que permite la
impunidad de los poderosos, la corrupcin de los funcionarios y la aplicacin de
la ley como forma de castigo para los polticamente desprotegidos. Da Mata
(1983) discurre sobre la preponderancia de esta institucionalidad oculta, que
opera como norma, pues organiza las interacciones sociales a partir de la
desigualdad cristalizada en la jerarqua vigente de poder y no a partir de la
igualdad entronizada en la ley.
Ms all de la construccin de un marco institucional fortalecido, lo que se pone
de manifiesto es la extrema segmentacin de la sociedad civil, que lleva a
Oxhorn (1998) a afirmar que, a diferencia del crculo virtuoso de incorporacin
de los derechos ciudadanos descrito por Marshall (1967) al analizar el caso
ingls, la democracia en Amrica Latina contina restringiendo el potencial de
la sociedad civil. Sin ninguna duda, no hay evidencias consistentes, ya sean
tericas o histricas, que indiquen que la construccin de la ciudadana en la
regin deber, en primera instancia, asegurar los derechos civiles mediante la
construccin de democracias formales y luego enfrentar el problema
distributivo, asegurando los derechos sociales.
En cambio, la cuestin social fue y contina siendo el lugar donde se
constituyen los actores sociales que buscan introducir en el terreno poltico sus
necesidades, transformadas polticamente en demandas. De la misma manera,
a travs de las polticas soc iales es como el Estado interpela a los ciudadanos,
resignificando as los contenidos conflictivos mediante tecnologas apropiadas,
despolitizando las demandas que a l se dirigen y, finalmente, redefiniendo el
significado de la ciudadana.
En los ltimos aos, los aparatos de poltica social construidos durante la
vigencia del pacto corporativo el perodo de las reformas sociales se
desmontaron en Amrica Latina con una aceptacin sin precedentes en otras
sociedades. Este fenmeno se debe a diversos factores: por ejemplo, la
identificacin de los beneficios como privilegios, la burocratizacin y el
clientelismo como prcticas predominantes, para no mencionar la corrupcin y
la incapacidad de responder con estos aparatos a las nuevas demandas
ciudadanas.

Las demandas democrticas canalizaron las reivindicaciones para construir un

nuevo patrn de polticas sociales, libre de la tutela de la condicin de trabajo,
para asociarse universalmente a la condicin de ciudadana. En algunos
pases, estas demandas se plasmaron en la legislacin constitucional de las
democracias emergentes, en sistemas universales, descentralizados y
participativos de polticas sociales. Sin embargo, la crisis fiscal del Estado, el
predominio del pensamiento liberal y de la orientaci n de los organismos
internacionales en pro de polticas sociales focalizadas, y el reflujo de los
movimientos sociales reivindicativos fueron suficientes para que en los ltimos
aos se conformara un nuevo patrn de poltica social para la regin.
Este patrn se caracteriza por la segmentacin de las polticas sociales de
acuerdo con el poder adquisitivo de cada grupo, de modo que se disean
sistemas duales de servicios sociales, o sea, pblicos para los pobres y de
mercado para quienes los pueden pagar. La inexistencia de mecanismos de
solidaridad entre ricos y pobres acarrea un enorme peso al Estado, que tiene
que soportar los costos de la pobreza.
Como consecuencia, se asiste a la ruptura de la solidaridad forjada en el
perodo populista entre los estratos medios y la poblacin ms pobre. Al mismo
tiempo, esta segmentacin de las polticas sociales se traduce en condiciones
diferenciadas de ciudadana e implica la cosificacin de la separacin entre los
derechos sociales para los que tienen recursos (en el populismo los recursos
eran sobre todo polticos y ahora son financieros) y los beneficios sociales para
los pobres, a quienes no se les atribuyen derechos.
El deterioro de las condiciones de vida de las capas medias, la inestabilidad del
mercado laboral, la incapacidad de las polticas asistenciales dirigidas a
combatir la pobreza, la ineficiencia y precariedad de los sistemas de atencin
universalizados generan constantemente nuevas formas de articulacin de la
poblacin alrededor de la cuestin social. La constitucin de actores polticos,
formas organizativas, articulaciones innovadoras entre el Estado, el mercado y
la comunidad demuestran que la conciencia y la participacin de la ciudadana
se estn procesando en el mbito de las polticas y los derechos sociales, y
reafirman que ste sigue siendo el curso particular de construccin de la
democracia.
Para Genro (1997), la reivindicacin ciudadana comienza como un proceso de
construccin de miles de organizaciones que promueven la autoorganizacin
de la comunidad en torno a sus intereses particulares, predominantemente
situados en la esfera de la reproduccin, creando una esfera pblica no estatal
que genera nuevas formas de autonoma e inclusin alternativas. Estas
organizaciones son mediadoras de la accin poltica directa de los ciudadanos
y, a su vez, crean las condiciones para instalar sus intereses y reformar el
ejercicio del poder poltico en el mbito local.
La tesis que se presenta aqu es que la construccin de la democracia en la
regin introduce la reivindicacin ciudadana de un derecho de quinta
generacin ms all de los derechos civiles, polticos, sociales y difusos , que

equivale a demandar una gestin deliberativa de las polticas pblicas, en

especial, de las polticas sociales.
Hasta el momento, se desconoce cules son los mecanismos requeridos para
que se construya un nuevo diseo institucional del Estado que permita la
articulacin de esta nueva realidad del poder local en un pacto poltico que no
slo garantice la gobernabilidad del Estado nacional, sino que fortalezca su
posicin en los foros supranacionales. Sin embargo, sta no es una hiptesis
que deba ser excluida, dada la capacidad de innovacin social y transformacin
de la esfera pblica a la que se asiste a escala local y micro social; en
consecuencia, hoy lo local es un laboratorio de transformaciones polticas y
administrativas, muchas de las cuales se generalizan posteriormente en el
mbito nacional.
No obstante, la generacin de las condiciones de gobernabilidad local e incluso
la transformacin del Estado a este nivel no pueden opacar la problemtica de
la gobernabilidad presente a escala nacional. La propuesta que se defiende
aqu implica que la gobernabilidad democrtica en el plano nacional depende
de la capacidad de introducir, tambin a este nivel, los mecanismos de
democracia deliberativa que permitan la inclusin social y la construccin de un
nuevo bloque dirigente.
Un nuevo paradigma para la democracia
La expansin de la ciudadana
La esfera pblica democrtica, como orden simblico relacional, constituye el
espacio donde los sujetos as constituidos afirman su identidad e intercambian
significados que dan sentido y direccin a sus acciones (Fleury, 2003b). La
igualdad requerida en la esfera pblica se construye polticamente, ya que en la
naturaleza humana lo que se encuentra es la diferencia (Arendt, 1993).
La ciudadana, hiptesis jurdico-poltica igualitaria inscrita como posibilidad en
funcin de la naturaleza del Estado moderno, fue la mediacin ms importante
para reconstituir la totalidad (comunidad) necesaria en aras de la integracin
social (Fleury, 1994). Esta mediacin, junto con el sistema de representacin, y
las instituciones a las que dieron origen configuraron la ingeniera institucional
democrtica y materializaron la emergencia de una esfera social que Habermas
(1984) denomin repolitizada, o Estado-social, donde las instituciones estatales
y sociales se sintetizan para formar un complejo nico e indiferenciado. Este
fenmeno remitira a la disolucin de la divisin liberal entre lo pblico y lo
privado, entre el Estado y la sociedad civil.
Sin embargo, estas dicotomas slo se superan si no se escamotean las
diferenciaciones y si el anlisis se encamina hacia el concepto de Estado
ampliado (Buci-Gluksmann, 1980), puesto que dicho concepto no elude la
cuestin de los conflictos de poder y de sus orgenes materiales, ya que la
hegemona no slo excluye, sino que asimismo requiere dominacin y
coercin.

Ms all de sus determinantes materiales, los procesos de inclusin y de

exclusin se fundan en una dimensin simblica o civilizadora por medio de la
cual se definen y reproducen las reglas y los rituales de inclusin y exclusin,
en una comunidad poltico-jurdica (de ciudadanos), pero en esencia una
comunidad de sentidos (Fleury, 1998).
La ecualizacin poltico-jurdica alcanzada al adquirir la condicin de
ciudadana otorga un fundamento legtimo al ejercicio del poder, al tiempo que
niega los clivajes sociales y los actores colectivos, y absolutiza al individuo
como portador material de los derechos y deberes de la ciudadana. No
obstante, este efecto de oscurecimiento de la dinmica conflictiva en una
sociedad de clases se reinstala a cada instante debido a la imposibilidad de
concretar la igualdad presupuesta en la nocin de ciudadana, contradiccin
esta que ser el ncleo central que anime la dinmica social y reivindique una
nueva institucionalidad democrtica para el Estado. A pesar de ello, la
ciudadana, al igual que cualquier otro sistema clasificatorio, implica un criterio
de inclusin que tambin debe verse como un criterio de exclusin, ya que los
criterios que definen la inclusin en la comunidad poltica y el goce de derechos
son, al mismo tiempo, los que sancionan las normas de exclusin.
La construccin de una identidad comn, que supere las diferencias, no est
exenta de que se la diferencie de otros grupos sociales, por lo que se genera
un sistema de privilegios que gozarn aquellos que fueron incluidos en dicha
comunidad polticamente construida. Wallerstein (1998) identifica en la
ciudadana un cambio que determina que un sistema de exclusin basado en
una clusula de barrera abierta de clase d lugar a un sistema de
inclusin/exclusin con una barrera de carcter nacional, que en su opcin
equivale a una barrera de clase oculta. Internamente, la nacin, el racismo y el
sexismo tambin funcionaron como formas que excluan a grupos raciales y a
las mujeres de la condicin de igualdad asegurada por la condicin de
ciudadano.
Aunque la condicin de ciudadana no haya sido universalmente distribuida en
ninguna sociedad, su postulacin tiene importantes consecuencias que se
reflejan en las diversas dimensiones que componen la ciudadana, al igual que
en sus cuestionamientos actuales en relacin con las dimensiones cvica,
igualitaria, jurdica, institucional e histrica.
La dimensin cvica se relaciona con la condicin de inclusin activa de los
ciudadanos en la comunidad poltica, donde se comparte un sistema de
creencias respecto de los poderes pblicos, la sociedad y el conjunto de
derechos y deberes que se atribuyen a la condicin de ciudadano. Como
dimensin pblica de los individuos, la ciudadana presupone un modelo de
integracin y de sociabilidad que trasciende los intereses egostas del individuo
en el mercado en favor de una actitud generosa y solidaria.
La transicin de una comunidad de relaciones interpersonales primarias a una
comunidad abstracta de ciudadanos se alcanz a travs de la participacin,
tanto racional como afectiva, en una comunidad poltica formalmente
constituida como Estado-nacin. En las sociedades complejas, la transmisin

de los valores cvicos, como la responsabilidad y la tolerancia, y de la

informacin necesaria para la inclusin activa es un requisito con el que deben
cumplir todos los componentes involucrados en el proceso de socializacin,
especialmente, el sistema educativo, la familia y los medios de comunicacin.
Sin embargo, la existencia de incentivos para el comportamiento cvico y de
sanciones para el comportamiento cnico (del free-rider al familismo amoral)
parece ser decisiva para que predomine una u otra actitud en cada sociedad.
La tradicin basada en Rousseau pretende que la participacin democrtica
sea el mejor camino para ensear la responsabilidad y la tolerancia;
recientemente, los estudios sobre capital social volvieron a tratar el tema de la
predisposicin a la cooperacin basada en las relaciones de confianza que se
establecen en las redes horizontales de participacin cvica (Putnam, 1996).
No obstante, el actual predominio de valores individuales y de consumo revierte
el ideal republicano que valora naturalmente la participacin poltica,
entendindola como un costo necesario para preservar la vida privada
(Kimlicka y Norman, 1997). En cambio, la distribucin altamente diferenciada
de informacin, recursos polticos y riqueza, y la existencia de sistemas donde
predominan valores cnicos, especialmente entre las elites polticas (Reis y
Castro, 2001), apuntan a reducir progresivamente el componente cvico de la
ciudadana, base para la construccin de una comunidad cohesionada e
integrada.
Paradjicamente, al desarrollo del estado de bienestar social se lo identifica
como una de las causas de la reduccin del civismo, en la medida en que:

contribuy a erosionar los valores solidarios al alterar la estructura de

clases, ya que le otorg un peso cada vez mayor a las capas medias
profesionales que se incorporaban como prestadores de servicios, en
detrimento de la presencia de trabajadores organizados colectivamente
que reivindicaban mayor justicia social;

redujo la perspectiva emancipadora de la ciudadana a una consigna de

consumo, transformando al ciudadano activo en un consumidor pasivo.

Ambos factores fueron, juntamente con otros, responsables de las

transformaciones de sociabilidad que desembocaron en el actual individualismo
consumista, expresin de la erosin de las identidades colectivas.
En el debate de la teora sobre la ciudadana existe la tendencia a la oposicin
entre aquellos que valorizan la ciudadana activa, entendida como la
participacin de los sujetos en una comunidad dialgica, en contraste con una
ciudadana pasiva, comprendida como portadora de una titularidad de bienes y
servicios garantizados por derechos (Crounch, 1999; Kymlincka y Norman,
1997).
Esta oposicin entre la dimensin cvica y la dimensin jurdica es, en mi
opinin, incorrecta y arbitraria, en la medida en que la ciudadana, entendida
como dimensin pblica de los individuos, rescata la mediacin entre el Estado

y la sociedad, y se materializa en un conjunto de derechos y deberes que, por

consiguiente, restituye y revitaliza la comunidad poltica.
En primer lugar, ms que una lista de derechos y beneficios, la dimensin
jurdica entraa la nocin ms abstracta del derecho a tener derechos, una
condicin que se confunde con la propia inclusin en la comunidad poltica y,
asimismo, potencia la conciencia de la ciudadana como resultado del
descubrimiento y de la lucha por la conquista de derechos. En segundo lugar,
la inclusin de los derechos sociales en la condicin de ciudadana transform
y diversific la esfera pblica al instalar en ella los intereses de sectores
dominados. La ciudadana en tanto proceso de inclusin en la comunidad
poltica es la expresin del proceso de expansin de la hegemona, mediante el
cual el Estado restringido se transforma en Estado ampliado.
La esfera pblica liberal inclua derechos basados en un supuesto estado
natural de los hombres, en funcin del cual la libertad precedera a la
sociabilidad. Al contrario, como seala Bobbio (1993), los derechos sociales no
se limitan a las libertades genricas de los individuos porque tambin son
ejercidos por los sujetos concretos, por los grupos singulares en la sociedad;
en consecuencia, se trata de exigencias que se expresan a travs de la
demanda de una intervencin pblica.
El desarrollo de los sistemas de bienestar social transform profundamente la
democracia contempornea, pues priv a los criterios de mercado de su
condicin monoplica de reguladores de la solidaridad social. Ello trajo
aparejado que se modificara la naturaleza del Estado y de las relaciones de
ste con la economa (Procacci, 1999; Esping-Andersen, 1990).
El surgimiento de los derechos de cuarta generacin o derechos difusos rompe
definitivamente con el encapsulamiento individual de la ciudadana, y permite
su desplazamiento como referente nacional, lo que involucra al Estado, la
poblacin y el territorio. Estos cambios redimensionan la esfera pblica y la
sitan a escala global. Para Castells (1998), la revolucin de las tecnologas de
la informacin permiti globalizar las actividades estratgicas, que pasaron a
operar al unsono en tiempo real. La internacionalizacin de los mercados
financieros, las transformaciones de las relaciones laborales, el lugar de
privilegio ocupado por los mercados y el debilitamiento de las capacidades de
los Gobiernos son consecuencia de este proceso, que tendra como resultado
la creacin de la sociedad red, caracterizada por mayor exclusin y
desproteccin de los ciudadanos.
Para Vargas (2001), empero, los efectos ambivalentes de la globalizacin, que
excluye e integra al mismo tiempo, modifican, potencian y renuevan las
dinmicas de exclusin/inclusin. La construccin de una sociedad civil global
con su correspondiente ciudadana global superara la exclusin inherente a la
identificacin de la condicin ciudadana con la nacionalidad e implicara la
diversidad. Los movimientos sociales contendran el germen de la formacin de
esta sociedad civil global.
La prdida del referente nacional en una sociedad cada vez ms diferenciada y

policntrica tambin se identifica como una cuestin crucial para la cohesin

social. Si, por un lado, la prdida del monopolio del poder por parte del Estado
se ve como un proceso que genera fragmentaciones y amenaza la cohesin,
por otro lado, algunos autores identifican las estrategias de descentralizacin,
subsidiariedad y delegacin como la nica posibilidad de reconciliar a la
ciudadana con la comunidad, rescatando a la ciudadana activa como ncleo
central de este concepto. Para Crouch (1999), mientras que la elite puede
organizarse y participar a nivel nacional, las masas populares slo pueden
hacerlo a nivel local, lo que introduce una desigualdad y un obstculo para que
se concrete la ciudadana.
A la par de los intentos de los movimientos sociales por encontrar formas de
articulacin para demandar cada vez con mayor frecuencia la construccin de
una esfera pblica global democrtica el mejor ejemplo es el Foro Social
Mundial, lo que se observa es la coexistencia de este movimiento, cuyo
objetivo es una ciudadana global, junto a una ciudadana poltica nacional cada
vez ms restringida por la existencia de instituciones supranacionales que
determinan el ejercicio del poder poltico, y subordinan el Estado nacional a sus
dictmenes.
La tensin entre lo local, lo nacional y lo global define una nueva territorialidad
para la ciudadana, cuyo desarrollo en todos estos niveles no es bice para que
los diferentes derechos puedan ser reivindicados en distintas instancias (los
derechos humanos y ambientales a escala global, los derechos polticos y
sociales a escala nacional y los derechos de deliberacin, o de quinta
generacin, a escala local). Si esta tesis fuera correcta, el fenmeno incluso
podra generar una disociacin y hasta cierta oposicin entre los componentes
de la ciudadana, a semejanza de lo ocurrido en otras circunstancias, como lo
seal Marshall (1965) con relacin a la oposicin que tuvo lugar en Inglaterra
en el siglo XVIII entre derechos civiles y derechos sociales. La fragmentacin
que se percibe con la simultaneidad de espacios polticos en una realidad
policntrica se agrega a las cuestiones relacionadas con la aceptacin de la
diversidad, dentro de una nocin igualitaria como la de ciudadana.
La igualacin jurdica y poltica de la condicin de ciudadana abri un campo
de lucha sobre la nocin de igualdad, entendida por los liberales como natural y
de oportunidades (Friedman y Friedman, 1980), o tambin de resultados,
desde una perspectiva socialdemcrata. La permanente tensin entre libertad e
igualdad, fundamentos de la ciudadana a los que se asocia la solidaridad, da
lugar a diferentes concepciones de democracia, que ponen el nfasis en las
libertades inherentes al individualismo posesivo, la igualdad de resultados
sustantivos o la autonoma del sujeto.
El predominio del principio de libertad permite concebir una democracia que
enfatiza el establecimiento de un conjunto de reglas para ejercer el poder
poltico, hace hincapi en que no se discrimine la preferencia de los ciudadanos
como se define en la poliarqua de Dahl (1971) y destaca la precedencia del
estado de derecho con relacin a los dems derechos ciudadanos, tal como lo
postula ODonnell.

La concepcin de la democracia que privilegia la igualdad trata de garantizarle

a la ciudadana resultados sustantivos, aunque esto implique una mayor
intervencin estatal y un tratamiento homogneo por parte de la burocracia.
Sen (1995) considera que tanto la subordinacin de la igualdad a la libertad
que hacen los libertarios como la subordinacin de la libertad a la igualdad
hecha por los igualitarios seran, en ambos casos, errores cate gricos, ya que
la libertad se encuentra entre los posibles campos de aplicacin de la igualdad
y la igualdad se halla entre los posibles esquemas distributivos de la libertad,
contradiccin esta que desaparece al introducir la nocin de capacidad. Sin
embargo, al quedar ausente la condicin de sujeto, la capacidad deja de
referirse a la dinmica poltica e institucional para convertirse en un argumento
tico.
La recuperacin de la nocin de ciudadana en tanto emancipacin de los
sujetos socialmente construidos identifica a la ciudadana como estado de
plena autonoma, que no configura un estado general y universal, sino un
camino que se dirige hacia la aceptacin de la alteridad, cuyo goce est
mediado por la institucionalidad permanentemente reconstruida. Esta
reconstruccin activa y permanente de la institucionalidad y de la misma esfera
pblica requiere que se acepten las singularidades y las diferencias, as como
que se tornen pblicos los espacios que anteriormente eran considerados
privados. En este sentido, la ciudadana no puede dejar de ser comprendida en
toda su complejidad contradictoria: entre lo individual y lo colectivo; entre lo
pblico y lo privado; entre la homogeneidad y la singularidad.
La propuesta de una democracia radical de Chanta ll Mouffe (1996) desarrolla
una teora sobre el sujeto descentrado, constituido en la interseccin de una
multiplicidad de posiciones subjetivas, y a su vez exige el reconocimiento de la
diferencia, de la articularizacin de lo universal. Segn esta propuesta, la
ciudadana deja de ser considerada slo una condicin legal y pasa a ser
comprendida como la identidad poltica comn de personas que pueden estar
empeadas en muchos emprendimientos con finalidades diversas y con
diferentes concepciones del bien, pero que, en la bsqueda de su satisfaccin
y en la ejecucin de sus acciones, aceptan someterse a las reglas que
prescribe la repblica (Mouffe, 1996).
La comprensin de la ciudadana como una identidad compartida tambin
supone la igualdad e inclusin de los individuos en la comunidad poltica. Si
bien la persistencia sistemtica de cierto nivel de desigualdad fue el motor del
desarrollo y de la complejizacin de la propia nocin de ciudadana, la denuncia
de la existencia de grupos y poblaciones excluidos de la comunidad comn de
los ciudadanos mujeres, afrodescendientes, homosexuales, minoras tnicas y
religiosas introduce en el debate sobre la ciudadana la necesidad de
considerar las diferencias.
Aun cuando el concepto igualitario de ciudadana sirvi para encubrir la
exclusin, la homogeneidad de tratamiento a travs de la administracin
impersonal y burocrtica de los servicios del estado de bienestar social
normaliz la sociedad, negando las diferencias en las demandas y las

singularidades de los sujetos. De este modo, la ciudadana universalista es

denunciada como un impedimento para la expansin de la democracia en la
actualidad (Mouffe, 1996), porque es incapaz de incorporar las actuales
reivindicaciones, como la de igualdad compleja, propuesta por Walzer (1993), o
la de ciudadana diferenciada, propuesta por Young (1989). Este ltimo,
considera que la verdadera igualdad requiere la afirmacin de las diferencias
grupales, por lo que propone, en funcin de un formato de ciudadana
diferenciada, la creacin de fondos pblicos para ofrecer formas de defensa, la
garanta de representacin de los grupos oprimidos, as como la
instrumentacin de polticas diferenciadas para atender las demandas
singulares de estos grupos.
La propuesta de ciudadana diferenciada, como forma de atender las
necesidades de los grupos excluidos, plante serias preocupaciones
relacionadas con la capacidad de cohesin social y construccin de una
comunidad poltica y de sentidos, a partir de reivindicaciones particulares. Del
mismo modo, las polticas dirigidas a combatir la exclusin se divulgaron como
opuestas a las polticas universalistas, lo que gener un falso antagonismo que
slo recientemente comienza a disolverse, cuando se conciben polticas
selectivas que favore cen y permiten la inclusin de los grupos excluidos en
sistemas universalizados de proteccin social.
Para Kimilicka y Norman (1997), los derechos especiales de representacin y
los derechos multiculturales no amenazaran la cohesin social porque son
reivindicaciones de inclusin, mientras que los derechos de autogobierno
podran corroer la funcin integradora de la ciudadana.
El debate sobre la identificacin de los atributos de la ciudadana con criterios
pertinentes al universo masculino gener la nocin de ciudadana diferenciada,
que canaliza propuestas de representacin grupal de los grupos oprimidos
(Young, 1990). La negacin de la ciudadana a grupos de la poblacin implica
incluso ausencia de espacios de reconocimiento y de vnculos propiamente
civiles (lo que) se traduce en la dificultad para formular los dramas cotidianos
(individuales y colectivos) en el lenguaje pblico de los derechos y, por eso
mismo, con tendencia a que se los coloque en un pie de igualdad con los
cdigos morales de la vida privada (Telles, 1994).
La identificacin del ciudadano con el hombre trabajador y proveedor tiene
como consecuencia la construccin de una esfera pblica externa al ambiente
familiar del trabajo femenino y de la vida familiar, que an se considera parte
de la esfera privada, donde la regulacin estatal y los derechos de la
ciudadana se encuentran ausentes.
Esta identificacin de la ciudadana con el hombre blanco, productor y
proveedor se basa en la nocin liberal de autonoma del ciudadano,
considerada atributo individual del trabajador productivo, de la que quedan
excluidos los que son considerados econmica y/o socialmente dependientes.
Las crticas a un principio de autonoma que no considera que la dependencia
social sea una condicin intrnseca de la supervivencia en sociedad han sido
expresadas tanto por el movimiento feminista como por los que defienden la

ampliacin de la ciudadana a las personas con discapacidades fsicas. Ambos

grupos reivindican su inclusin como ciudadanos, y han construido una serie de
reivindicaciones que comportan derechos y beneficios que an hoy no estn
garantizados para quienes poseen alguna deficiencia fsica, o que desarrollan
su trabajo en la esfera domstica.
La prdida de la centralidad del trabajo como categora organizadora de la
sociabilidad y la reestructuracin de las relaciones productivas, con sus
implicancias sobre la flexibilizacin de las relaciones laborales, contribuyen a
romper los lmites estrechos que configuraron el espacio de la ciudadana, lo
que puede derivar en su desvinculacin de la condicin de trabajo, y permitir
que se incluyan otras demandas y otros grupos sociales.
La sociedad civil se revigoriza en la medida en que se garantizan la diversidad,
la pluralidad y la autonoma de sujetos organizados que se encuentran e
interactan buscando instalar sus intereses en la esfera pblica. En este
sentido, la esfera pblica no puede identificarse meramente con la sociedad
civil, vista como instituciones autnomas mediadoras de la relacin entre el
individuo y el Estado que, adems, juzgan la accin estatal de una manera
racional y moral, y se configuran como un nivel meso institucional a la manera
de las asociaciones polticas de Tocqueville. Existe actualmente una fuerte
tendencia a buscar en las organizaciones autnomas de la sociedad civil la
esencia de la esfera pblica en oposicin a la heteronoma de la ciudadana,
que es definida por el Estado.
En la esfera pblica democrtica es donde deben encontrarse la interaccin
entre la sociedad civil fortalecida y los mecanismos poltico-institucionales
permeables a estas demandas que, a su vez, inducen polticas pblicas que
transforman las relaciones de poder y las prcticas administrativas
correspondientes.
Al estudiar los nuevos movimientos sociales, Foweraker y Landman (1977)
confirman el papel central de la nocin de derechos cuando se trata de modelar
nuevas formas sociales de pensamiento y de accin de las organizaciones
sociales, que universalizan demandas particulares y diseminan la percepcin
de los derechos a travs de la accin colectiva. Por tanto, si la democracia no
puede prescindir de la dimensin liberal representada por la defensa de las
libertades individuales bsicas, la judializacin de las relaciones polticas es
entonces una consecuencia inevitable, ya que las libertades se objetivan en un
cuerpo de derechos positivos e instituciones estatales.
La lucha por la inclusin en la condicin de ciudadana, iniciada por los
movimientos y organizaciones sociales a partir de la identificacin de sus
carencias y de la incapacidad del Estado para atenderlas, ha sido el principal
factor de dinamizacin y transformacin en Amrica Latina, tanto de la
sociedad como del Estado. Este razonamiento nos lleva a su vez a reflexionar
sobre la dimensin institucional de la ciudadana, expuesta en forma
sumamente interesante por Marshall y con frecuencia olvidada por sus crticos,
que nicamente lo identifican como portavoz de la ciudadana jurdica.

Es imposible ignorar que la burocracia estatal es necesaria como fundamento y

soporte material de la igualdad poltica de los ciudadanos. Sin embargo, la
ciudadana no puede dejar de ser reducida a la normatividad estatal, aunque
pierde en esta forma su dimensin subjetiva y emancipadora. Mientras que la
administracin patrimonial se caracteriza por la utilizacin privada de los
recursos pblicos y el uso de criterios personales y particularistas para asignar
esos mismos recursos, la ciudadana presupone la diferenciacin entre el
inters pblico y el privado y/o personal, mediante la adopcin de criterios
objetivos y universales para la distribucin de los recursos pblicos, sobre la
base de las relaciones contractuales y el acceso universalizado a las
decisiones (Fedozzi, 1997).
Sin embargo, la construccin de una esfera pblica revigorizada necesita
superar la exclusividad de los mecanismos de representacin territorial y la
existencia de una burocracia weberiana, que fueron los soportes materiales de
la ciudadana universal, pero que no fueron capaces de incluir en la esfera
pblica a mltiples grupos excluidos. La inclusin activa en una esfera pblica
plural y diversificada exige una nueva institucionalidad que posibilite
transformar la igualdad simple en compleja, la universalidad en diversidad, y la
democracia tradicional en formas innovadoras de participacin y cogestin que
se han de aplicar en estructuras gubernamentales descentralizadas.
El sistema de representacin de base territorial y la competencia electoral son
imprescindibles para garantizar la pluralidad y la representacin democrtica,
pero resultan insuficientes en funcin de la desigual distribucin de recursos y
los mecanismos de exclusin social. Por tanto, la combinacin del sistema de
representacin territorial con mecanismos de representacin corporativa o
grupal puede reducir las disfuncionalidades del sistema representativo. No
obstante, se impone la aparicin de nuevas formas y arreglos institucionales
que combinen el sistema representativo con la participacin directa de las
organizaciones pblicas autogestionadas si se ha de transformar a las
sociedades donde la estructura de poder se caracteriza por la centralidad, la
inequidad y la exclusin.
En este sentido, la democratizacin de la esfera pblica debe tener en cuenta
ciertos aspectos cruciales, por ejemplo, la participacin ciudadana en las
decisiones colectivas que afectan a la comunidad poltica, resguardada por un
cuerpo de reglas reconocidas que, ms que aceptadas, son colectivamente
construidas para resolver la representacin de intereses y la negociacin de los
conflictos.
Las estrategias propuestas como las ms proficuas, que involucran la
descentralizacin, la municipalizacin y la participacin, pueden caer en un
vaco tecnocrtico o voluntarista, si no se someten a un examen que califique
su orientacin poltica y su capacidad para generar una nueva base tcnica,
capaz de movilizar y accionar el potencial organizativo de la sociedad.
En otras palabras, la participacin ciudadana, si no altera la distribucin del
poder y de la riqueza social, al mismo tiempo que transforma las estructuras
estatales y societarias, traduciendo institucionalmente la inclusin de los

nuevos sujetos en constitucin, slo ser movilizacin y construccin de la

identidad social. En este caso, la falta de correspondencia entre la movilizacin
de la comunidad y la transformacin de la esfera pblica con la inclusin de
nuevos sujetos tiende a profundizar la crisis de legitimidad de las instituciones
pblicas y a generar crisis persistentes de ingobernabilidad.
Se puede afirmar que existe actualmente una reivindicacin de la participacin
directa de las poblaciones excluidas, lo que constituye un derecho de quinta
generacin y requiere una nueva institucionalidad democrtica deliberativa para
la gestin pblica compartida. Se parte de la afirmacin de un criterio normativo
de evaluacin que se funda en la capacidad de respuesta a los problemas que
aparecen en la construccin de la esfera pblica democrtica y se relacionan
con la ampliacin de la ciudadana mediante la resolucin de cuestiones
relativas a la integracin, la participacin y la distribucin.
En este sentido, resulta imposible dejar fuera del campo poltico de la
ciudadana la esfera de la produccin, ya que es ah donde se defin en las
relaciones econmicas y de poder. As, el criterio para evaluar las polticas
pblicas se basar en su capacidad de alterar las relaciones de poder
existentes, de modo que permitan transformar las estructuras burocrticas del
Estado y de las organizaciones de la sociedad a fin de construir una esfera
pblica democrtica.
Analizadas las tensiones que se presentan actualmente para responder a los
desafos impuestos por las luchas sociales y por las profundas
transformaciones en el marco institucional de las relaciones polticas y de
poder, cabe reafirmar que la ciudadana constituye el marco analtico para la
integracin en una esfera pblica democrtica, plural y diversificada sobre la
base de su reconfiguracin y de la incorporacin de las demandas que
histricamente se plantean en cada una de las dimensiones que componen
esta nocin.
Modelos de democracia: representativa y deliberativa
La gobernabilidad se alcanz en los pases industrializados centrales a partir
del desarrollo de un conjunto de instituciones que permitieron conciliar el
conflicto inherente a una sociedad de clases con una estructura jurdico-poltica
fundada en el principio de la igualdad de la ciudadana. Segn Przeworski
(1989), la democracia capitalista simultneamente estructura las actividades
polticas bajo la forma de participacin poltica y reduce los conflictos polticos a
cuestiones materiales de corto plazo. Genera conflictos sobre cuestiones
materiales, al tiempo que reduce los conflictos a esas mismas cuestiones.
La estructuracin de las actividades polticas que permiti compatibilizar la
democracia de masas con el capitalismo es identificada por Offe (1984) como
una derivacin de dos acuerdos institucionales que permitieron la
mercantilizacin de la poltica y la politizacin de la economa privada, o sea, la
democracia partidaria competitiva y el welfare state (estado de bienestar)
keynesiano.

La traduccin liberal de la democracia, modelo hegemnico en el siglo XX, se

aleja de los orgenes clsicos del concepto, visto como el gobierno de los
ciudadanos y que tiene como base una crtica al despotismo. En la tradicin
clsica, el fundamento del poder poltico es la nocin de soberana popular, que
se expresa en Rousseau como la voluntad general inalienable e indivisible
(Bobbio, Matteucci y Pasquino, 1995). La participacin es considerada una de
las libertades individuales del ciudadano, que adems del derecho de expresar
su propia opinin, reunirse o asociarse para influir en la poltica del pas,
comprende el derecho de elegir representantes parlamentarios y de ser electo.
Schumpeter (1984) critica el concepto clsico de democracia fundado en la
realizacin del bien comn, para definirla en trminos procedimentales como un
mtodo, a saber: un mtodo democrtico es el acuerdo institucional para llegar
a decisiones polticas mediante el cual los individuos adquieren poder de
decisin a travs de una lucha competitiva por los votos de la poblacin. En la
misma lnea, Bobbio (1986) expresa que la democracia se halla caracterizada
por un conjunto de reglas primarias o fundamentales que establecen quin
est autorizado a tomar las decisiones colectivas y con qu procedimientos ()
siendo la regla fundamental de la democracia la regla de la mayora.
El vaciamiento de contenido moral sufrido por la democracia absolutiza los
aspectos formales y procedimentales en detrimento de los valores relacionados
con el bien comn, la igualdad y la participacin activa de los ciudadanos. Las
reglas de la democracia indican cmo llegar a las decisiones, pero no al
contenido de estas decisiones. El modelo institucional que concreta este
concepto de democracia es el de la representacin, mediante el cual las
voluntades individuales, expresadas a travs del voto a alternativas ofrecidas
por los partidos polticos, se agregan y autorizan a ejercer el poder en forma
legtima.
Actualmente, aumenta el descrdito de la idea de democracia representativa
como mecanismo eficaz de agregacin de intereses y resolucin de conflictos,
a lo que debe sumarse la incapacidad de dar sostenibilidad a los Gobiernos a
partir de la agregacin de votos para componer las mayoras, teniendo en
cuenta los problemas de gobernabilidad como consecuencia de la
desconfianza en las autoridades gubernamentales y en los procesos decisorios
de polticas pblicas. Ciertos factores, como el creciente poder de veto del
capital, la complejizacin, la burocratizacin y la tecnificacin del proceso de
planeamiento gubernamental, las negociaciones informales entre grupos de
inters y burcratas, se indican como responsables del bajo potencial de
creacin de unidad poltica a travs de la democracia representativa (Offe,
1990).
Entre los muchos crticos de la democracia representativa se encuentra Hirst
(1992), quien seala que sus lmites son la ausencia de mecanismos que
aseguren la rendicin de cuentas, la influencia y la posibilidad de participacin
de la poblacin. Defiende el corporativismo como forma de representacin
funcional de los intereses, que tiene como ventajas el ingreso en la clase
poltica de personas que no son puramente polticos profesionales y la
democratizacin de la influencia informal, que actualmente slo existira para

los grupos ms poderosos. Su propuesta es una combinacin virtuosa que se

basa en la diferenciacin funcional entre la democracia representativa y los
mecanismos corporativos de representacin de intereses:
As, no precisamos de dispositivos sociales fijos para tener una representacin
corporativa efectiva. Esto slo ocurrira si le atribuyramos al corporativismo las
mismas tareas de la democracia representativa y, por lo tanto, procursemos
crear una cmara o asamblea corporativa formal, dotada de verdadera
representatividad social. El corporativismo debera complementar la
democracia representativa, no suplantarla. Sus funciones son muy diferentes:
los foros corporativos sirven para facilitar la consulta y con esto la
comunicacin y la coordinacin y con esto la negociacin entre intereses
sociales y rganos pblicos. Sirven como canales para la influencia recproca
entre organismos gobernantes y gobernados. Esto les propiciara a la influencia
gobernada y a los gobernantes los medios para orquestar efectivamente la
poltica, minimizando al mismo tiempo la coercin (Hirst, 1992).
En su visin, los foros corporativos no tienen el propsito de legislar o
supervisar al Gobierno, sino que su objetivo es la consulta, la coordinacin de
la actividad econmica y la negociacin de ganancias y sacrificios.
Recientemente, ciertos fenmenos universales, por ejemplo, la prdida de
legitimidad de las instituciones democrticas como los partidos y el Parlamento,
la fragmentacin, la complejizacin y autoorganizacin de la sociedad civil y la
reduccin del poder de los Estados nacionales han dado origen a una demanda
creciente de una forma de institucionalidad democrtica nueva y radical capaz
de introducir el derecho a la participacin como parte de la condicin de
ciudadana.
Adems de la falta de condiciones materiales que aseguren el consenso, si se
considera la actual relacin entre Estado y sociedad, el contexto de hoy difiere
profundamente de la etapa de la socialdemocracia keynesiana, ya que la
poltica fue descentrada, y se traslad el nfasis dado al proceso decisorio
estatal a la prctica de lo cotidiano. Varios autores llaman la atencin sobre la
profunda transformacin cultural representada por el papel activo de los
movimientos sociales en la ampliacin de lo poltico, en el reconocimiento
desigualdad de la diversidad cultural, en el cuestionamiento de la capacidad de
la democracia representativa para representar agendas e identidades
especficas, en suma, para representar la diferencia (Santos y Avritzer, 2002).
Fraser (2001) identifica en la decadencia de una cierta gramtica de la poltica
correspondiente a la poltica de clase cmo se desplaz el eje del reclamo,
partiendo de la redistribucin hasta llegar al reconocimiento de las identidades
y diferencias, incluidas las cuestiones de gnero, raza, etnia, sexualidad,
etctera. El momento actual se caracteriza por la bsqueda de una nueva
institucionalidad para la democracia que sea capaz de atender
simultneamente los principios de reconocimiento, participacin y
redistribucin. Se trata de una articulacin entre la innovacin social y la
innovacin institucional que permitira proporcionar una nueva institucionalidad
a la democracia.

La democracia pasa a ser vista ya no como un procedimiento, sino como una

prctica social mediante la cual se construyen las identidades colectivas, una
nueva gramtica de organizacin de la sociedad que permite redefinir los
vnculos sociales, incluir nuevos temas y actores, ampliar el terreno poltico.
Ms que un conjunto de reglas, la democracia implica el reconocimiento del
otro, la inclusin de todos los ciudadanos en una comunidad poltica, la
promocin de la participacin activa y el combate a toda forma de exclusin. En
ltima instancia, la democracia requiere que prime un principio de justicia
social, independientemente de los sujetos polticos e instituciones. En
situaciones de alta complejidad, resulta recomendable optar por una
democracia concertada en torno a consensos estratgicos, donde las polticas
se negocien con los diferentes actores sociales involucrados en el proceso y
cuyos intereses estn en juego; esto implica que saldrn a escena fuertes
expectativas e intereses altamente contradictorios, en especial en sociedades
con un elevado grado de fragmentacin social y econmica. Las inequidades
socioeconmicas son el resultado de una larga tradicin de cultura poltica
autoritaria y excluyente. En estos casos, slo una radicalizacin de la
democracia que incluya a aquellos que fueron apartados del poder, merced a
un juego abierto e institucionalizado de negociacin y/o deliberacin, es lo que
puede romper el crculo vicioso de la poltica, caracterizado por la enajenacin
de la ciudadana, la ausencia de responsabilidad de los representantes y el
autoritarismo de la burocracia.
Este patrn de funcionamiento satisface los requisitos del modelo que la teora
democrtica contempornea identifica como democracia deliberativa. Segn
Elster (1998), el resurgimiento de la idea de democracia deliberativa, despus
de tantos aos de hegemona del modelo de democracia representativa, est
influido por la produccin terica de Habermas, quien descubre en el debate
entre los ciudadanos libres e iguales la posibilidad de transformacin en vez de
la simple sumatoria de preferencias. Habermas (1996) cree que el
procedimiento democrtico no se basa en derechos universales o en una
sustancia tica, sino en las reglas del discurso y las formas de argumentacin,
cuya normatividad proviene de la accin que se orienta hacia la bsqueda del
entendimiento. En este sentido, adems de la sumatoria de intereses, el
procedimiento democrtico posibilitara transformar los intereses mediante el
intercambio de informacin y de argumentaciones.
A diferencia del modelo de la democracia representativa, en el que los
participantes se someten a normas previamente aceptadas para elegir entre
alternativas, en la democracia deliberativa, las propias normas son objeto de
deliberacin. La nica norma previamente aceptada es la que establece que el
proceso decisorio colectivo debe contar con la participacin de todos los que se
vern afectados por la decisin o por sus representantes. ste sera el
componente democrtico. Por su parte, el componente deliberativo se funda en
que el proceso decisorio se desarrolle mediante argumentos ofrecidos por los
participantes comprometidos con los valores de la racionalidad y la
imparcialidad (Elster, 1998).

La democracia deliberativa es definida por Cohen (1998) como la decisin

colectiva que emerge de acuerdos que suman opciones colectivas establecidas
en condiciones de libre y pblica argumentacin entre iguales, que son
gobernados por dichas decisiones. El modelo deliberativo es una concepcin
sustantiva y no meramente procedimental dela democracia e incluye valores
como el igualitarismo y la justicia social. Los participantes son sustancialmente
iguales en el sentido de que la distribucin de poder y recursos no altera sus
posibilidades de contribuir a la deliberacin, ni dicha distribucin juega un papel
autoritativo en su deliberacin (Cohen, 1998).
Se pone gran nfasis en el intercambio de informacin entre los participantes,
lo que permitira que se transformaran los puntos de vista y se exigieran
argumentos para defender las posiciones, y esto favorecera el entendimiento y
la generacin de consensos ms amplios. El proceso decisorio no existe para
elegir entre alternativas, sino para generar nuevas alternativas, hecho que
posibilitara una mayor innovacin social. Finalmente, se espera que las
decisiones as tomadas propicien una mayor justicia redistributiva y sean ms
sostenibles.
Para viabilizar el proceso de concertacin es preciso que los participantes
adhieran tanto a los valores de la democracia deliberativa, o sea, el
reconocimiento del otro, la participacin y la redistribucin, como a los valores
de la construccin de una metodologa que asegure la materializacin de stos
en prcticas discursivas y de intercambio entre los participantes, pertenezcan
ellos al Gobierno o a la sociedad.
Caldern (1995b) establece los procedimientos en lo que l denomin
gramtica de los conflictos, que incluye los medios adecuados para explicar
los conflictos e informar sobre los mismos al conjunto de la sociedad; los
canales de participacin representativa para que se contemplen todos los
intereses, actores y argumentos; la conciencia de las partes de que toda
negociacin presupone respetar el acuerdo, lo que implica concesiones
mutuas; la elaboracin de los conflictos con un consenso previo sobre ciertos
metavalores que permitan un lenguaje comn; la existencia de un sistema claro
y eficiente de sanciones para quienes no respeten los trminos acordados; la
definicin adecuada de los conflictos cuya resolucin exige determinada
competencia tcnica para deliberar.
Las ventajas de la deliberacin se expresan como el intercambio de
informacin entre los participantes, la induccin a la justificacin racional de las
demandas, el aumento de las cualidades morales e intelectuales de los
participantes; del mismo modo, la deliberacin favorece los consensos que
incluyen intereses ms amplios y, por ta nto, tiende a promover la justicia
redistributiva. Las limitaciones de la deliberacin derivaran de su posible
ineficacia, el refuerzo de posiciones corporativas y la dificultad para llegar a
consensos. Pero tambin, al presuponer la igualdad entre los participantes, la
propia desigualdad deja de ser discutida.
Propuestas

para

el

debate

sobre

gobernabilidad

democrtica

Gobernabilidad, democracia y Estado

El debate sobre la gobernabilidad democrtica ha tratado la cuestin del
Estado como uno de sus aspectos centrales, ya sea en su dimensin legal,
como el garante de los derechos y deberes de la ciudadana que asegura que
se aplique la ley en forma universal, o bien como autoridad constituida e
integrada por una red de instituciones polticas capaces de procesar y aplicar
institucionalmente las decisiones polticas, dentro de un contexto de legitimidad
democrtica.
En el primer caso, el nfasis est colocado en el sistema legal, que asegura
que todas las preferencias tengan el mismo peso y sean consideradas cuando
se eligen alternativas polticas, y que adems garantiza que ningn individuo, ni
siquiera una autoridad poltica, est por encima o ms all de las reglas
legales. En este caso, la gobernabilidad puede medirse por la extensin de la
aplicacin de las reglas a todos los individuos en todo el territorio, la existencia
de elecciones libres donde los individuos puedan ejercer sus opciones, un
sistema partidario competitivo que presente alternativas distintas, la libertad de
informacin para formar opiniones y preferencias, la rendicin de cuentas por
parte de los gobernantes y la garanta efectiva de los derechos civiles y
polticos para todos los ciudadanos.
En el segundo caso, la atencin se concentra en las instituciones pblicas, su
formato y funcionamiento, de modo que se garanticen las condiciones efectivas
de representacin de los intereses y de formacin de mayoras slidas capaces
de apoyar al Gobierno en la ejecucin de polticas pblicas eficientes en
funcin del inters pblico.
Ambos abordajes adoptan una definicin de Estado de origen weberiano,
donde el monopolio del uso legtimo de la coercin se traduce en un poder
poltico basado en la dominacin racional-legal, que se ejerce en forma
autnoma y soberana sobre un pueblo y un territorio, a travs de un conjunto
de instituciones, un cuerpo de funcionarios y procedimientos regulados.
En otras visiones, cuya tradicin va de Marx a Gramsci, el Estado se concibe
como un pacto de dominacin o como un campo estratgico de luchas. En la
definicin de Poulantzas (1980), el Estado es la condensacin material,
siempre especfica, de una relacin de fuerzas entre clases y fracciones de
clase. Las polticas seran el resultado de las contradicciones de clase
presentes en la estructura material del Estado, lo que permite su funcin de
organizacin de los intereses de clase como dominantes.
En este caso, la gobernabilidad debe ser vista como parte de la construccin
de un bloque en el poder hegemnico, capaz, por tanto, de asimilar los
intereses sectoriales dominados mediante estructuras estatales de polticas
pblicas. Por otro lado, al entender el Estado como un campo estratgico de
luchas, se puede identificar un papel activo tanto del Estado como de la
sociedad que tenga como meta ampliar la esfera pblica democrtica,
mediante la inclusin de los hasta entonces excluidos.

En este sentido, se debe acoger la tesis de Caldern (2002) para quien el

progreso democrtico podra evaluarse por las capacidades de las sociedades
para una mayor convergencia entre integracin y participacin poltica y por la
capacidad deliberante que el pluralismo preexistente en las sociedades
latinoamericanas pueda impulsar para convertirse en una fuerza cultural de la
misma democracia.
Gobernabilidad, inclusin y capital social
Reconocer que la democracia no puede ser reducida solamente a un rgimen
poltico parece que sea la indicacin ms importante cuando se constatan las
dificultades actuales de coexistencia presentes en los regmenes democrticos
en sociedades donde persisten culturas autoritarias, polticas excluyentes y
Estados patrimoniales.
Sin embargo, al admitir que el punto central de la apuesta de la democracia
radica en la capacidad de eleccin por parte de los individuos como agentes
dotados de la capac idad moral de elegir entre sus intereses y los de los
dems, no se presupone un papel diferente para el Estado, si se desea
superar las barreras puestas a la democracia dentro de contextos de alta
inequidad. La persistencia de una cultura poltica basada en la jerarqua social,
el enfeudamiento de los organismos estatales, el uso privado de los bienes
pblicos, la incapacidad de las polticas y los organismos pblicos para
difundirse en forma equilibrada sobre el territorio nacional, constituyen
obstculos constatados por todos los estudiosos. No obstante, la indicacin de
que la lucha por la ampliacin de los derechos civiles precedera a las
conquistas de los dems derechos, por un lado, y, por el otro, el postulado de
que la conquista de los derechos sociales antes que los derechos civiles
genera democracias de baja intensidad como defiende ODonnell para
explicar la situacin de Amrica Latina parece contradecir las evidencias
histricas y reducir al Estado a un papel pasivo en el proceso de ampliacin de
la esfera pblica.
La reconstruccin de la esfera pblica a la que asistimos en Amrica Latina es
parte de los procesos de democratizacin, fortalecimiento del poder local,
emergencia de nuevas demandas y nuevos sujetos sociales, rearticulacin de
la insercin econmica regional en una economa globalizada e intensificacin
del uso de la tecnologa informtica en la mediacin de las relaciones y
procesos sociales. La construccin de la igualdad presupuesta en la esfera
pblica requiere que se introduzcan principios normativos relacionados con la
inclusin, participacin y redistribucin. En sociedades donde la ciudadana, en
tanto dimensin igualitaria y cvica, no est generalizada y, por ende, se
convive con altos niveles de exclusin y desigualdad, el papel del Estado es
crucial para inducir procesos sociales que promuevan condiciones de
innovacin e inclusin. Sin embargo, la posibilidad de emancipacin y
diferenciacin slo puede garantizarse mediante la complejizacin del tejido
social, en un movim iento doble de construccin de identidades y formas
orgnicas autnomas y la insercin de sus intereses en el mbito pblico. Este
fenmeno comienza a estar presente en Amrica Latina a partir de mltiples

experiencias locales innovadoras, lo que indica la posibilidad de construir una

comunidad de ciudadanos, a partir de una nueva articulacin entre lo nacional y
lo popular.
Por tanto, la esfera pblica puede caracterizarse por su inclusividad, en
trminos de la multiplicidad de actores que pueden participar en los procesos
de integracin y ejercicio del poder, y por su efectividad, o sea, la capacidad de
generalizar los intereses de los ciudadanos organizados, de manera que
puedan influenciar y controlar el ejercicio y las estrategias de dispersin del
poder poltico (Oxhorn, 1999).
A partir de las luchas sociales desencadenadas en las tres ltimas dcadas, se
desarrolla una revolucin cultural en la regin, a travs de la introduccin de
nuevas demandas y nuevas prcticas polticas, orientadas hacia la conquista
efectiva de los derechos sociales negados en la prctica a una parte
significativa de la poblacin. La reivindicacin ciudadana presente en todas las
luchas sociales de la regin introduce la nocin de sujeto como portador de
derechos, independientemente de que se comience por los derechos sociales o
civiles. El derecho a tener derecho transforma la cultura del clientelismo en
cultura de la ciudadana, permitiendo colocar en la agenda pblica la cuestin
de la inclusin social.
Este proceso social, empero, no es ajeno al Estado debido a por lo menos tres
razones. Primero, porque estas demandas ciudadanas tienen como objetivo
alterar el proceso poltico de construccin de la agenda pblica. En segundo
lugar, porque el Estado, para los sectores ms marginados, ejerce un papel
crucial para movilizar los recursos necesarios para su organizacin. En tercer
lugar, porque un Estado capaz de absorber las demandas de inclusin social
no ser ms el mismo, ya sea en trminos del pacto de poder o bien en su
institucionalidad, pues el Estado conocido participa activamente en el proceso
de exclusin social.
El papel del Estado en el proceso de inclusin social es destacado por Reis
(1993), al afirmar que el nivel de carencia en los sectores populares es tan
agudo que el Estado termina por ser el agente productor de la propia capacidad
de reivindicacin popular en las sociedades latinoamericanas. Su propuesta es
que la incorporacin ciudadana slo ser posible en esas circunstancias, si el
Estado consigue institucionalizar esta relacin, transformando a los sectores
marginados en sus clientes reales sin recurrir a mecanismos de manipulacin
poltica. Sin embargo, ms que un conjunto de beneficios, el desafo de la
ciudadana es construir un sentido de pertenencia a una esfera pblica.
Para que la sociedad civil se fortalezca sin ser capturada por procesos de
cooptacin por el aparato de Estado, es preciso que sea capaz de ser
suficientemente autnoma para preservar sus identidades y, al mismo tiempo,
lo bastante fuerte para que los diferentes actores logren la proyeccin poltica
de sus intereses en la construccin negociada de sus conflictos, en la
formacin de la agenda pblica (Oxhorn, 1999). La tensin entre la autonoma
y la insercin de los intereses en una acc in poltica es inherente y constitutiva
de la sociedad civil. Sin duda, esta tensin tambin se plantea en la misma

forma, en relacin al Estado, cuya autonoma e insercin parece que sean

condiciones imprescindibles para generar sinergia en sus relaciones con la
sociedad civil (Evans, 1996).
Frente al abordaje culturalista de Putman, que evala el desempeo
institucional a partir de sus relaciones con el contexto sociocultural, generador
de reservas de capital social, surgi la reaccin neoinstitucionalista en el
trabajo de Evans (1986), que demuestra que el Estado tiene un papel crucial
para movilizar el capital social. Para l, las instituciones pblicas tienen,
adems del monopolio de la coercin, la exclusividad de la movilizacin de los
recursos sociales. Dado que el Estado es la principal rea de convergencia de
las demandas sociales, es ste el que en ltima instancia determina el xito de
las iniciativas voluntarias (Abu-El-Haj, 1999).
Evans rescata como factores que garantizan la calidad de las instituciones
pblicas el esprit de corps (espritu de cuerpo) de la burocracia meritocrtica,
que le garantiza la autonoma con relacin a las presiones clientelares y,
paradjicamente, la insercin de esta burocracia (embeddedness) en un
proyecto de desarrollo, cruzando as la lnea divisoria entre lo pblico y privado.
La reconstruccin de la esfera pblica debe identificarse claramente como
parte de la lucha por la hegemona y la constitucin de un nuevo bloque en el
poder, que atraviesa al Estado y requiere nuevos aparatos, tecnologas y
procesos para ejercer el poder, que inscriban las nuevas relaciones de poder
en la estructura organizativa del Estado.
A esas dos dimensiones de la esfera pblica democrtica habra que agregar la
innovacin social, entendida como la capacidad de transformacin de una
sociedad, a partir de reconocer sus propias necesidades y de modificar sus
estructuras para incorporar nuevas soluciones tecnolgicas (Tobar, 2000). En
el contexto de construccin de una sociedad democrtic a, la dimensin de la
innovacin social se relaciona con la transformacin de las estructuras de
gestin pblica, en el sentido de que abre el Estado a procesos de cogestin
pblica, estatal y no estatal, como forma de incluir en la esfera pblica los
intereses de los dominados, ms all de la forma tradicional de representacin
(Genro, 1997). La generacin de redes asociativas como formato predominante
en la estructuracin de la esfera pblica democratizada requiere una nueva
tecnologa gerencial capaz de engendrar procesos sinrgicos entre las
instituciones estatales democratizadas y las organizaciones de la sociedad que
generan mayor capital social, debido a que acceden a bienes pblicos por
medio de relaciones voluntarias de cooperacin (Fleury, 2002b).
Gobernabilidad y democracia deliberativa
El debate sobre la gobernabilidad democrtica no pudo trascender los lmites
del modelo de democracia representativa, a pesar de su demostrada
incapacidad de producir condiciones a favor de la inclusin social, en entornos
de alta inequidad. En todas las democracias siempre ha habido zonas donde la
legalidad democrtica no existe y que, por tanto, son inmunes al Estado. La
persistencia secular del mbito de la empresa y de la familia como dominios
privados, donde la autoridad estatal estaba ausente, form parte de la

construccin de las democracias consolidadas, mas estos espacios han

experimentado recientemente procesos de publicizacin.
Sin embargo, la ausencia de autoridad pblica alcanza dimensiones crnicas
en Amrica Latina, ya sea como parte de los mecanismos de exclusin social,
o bien como consecuencia del aumento de la violencia urbana en regiones y
poblaciones desheredadas por la poltica pblica. Recientemente, la mayor
presencia de organismos financieros internacionales y su lgica de desarrollo
de proyectos en reemplazo de las polticas pblicas ha acentuado el
crecimiento de una institucionalidad y una burocracia paralelas a los rganos
estatales, lo que reduce la capacidad de articulacin e implementacin de una
lgica comn y sabotea la capacidad de institucionalizar la autoridad pblica,
especialmente en pases con dficit agudo de estatalidad.
Cabe sealar que el intento de introducir procedimientos deliberativos puede
atenuar la enorme disparidad regional en materia de distribucin de recursos, la
que terminara siendo cosificada mediante la democracia representativa, y
generara, pues, espacios pblicos donde el poder poltico es ejercido en forma
colectiva por personas consideradas iguales. Se considera que la democracia
representativa es una facilitadora del ejercicio democrtico a escala ampliada
como tambin de la reduccin de desigualdades entre los participantes de la
esfera pblica, pero se cree que no supera la iniquidad y la exclusin social,
adems de adolecer de marcadas limitaciones para representar la diversidad y
la multiplicidad de identidades.
Ahora bien, se estima que la propuesta de introducir mecanismos de
participacin en un espacio deliberativo favorecer la democracia
representativa, ya que esta ltima es considerada imprescindible para
mantener la competencia y el pluralismo que necesita un sistema poltico
democrtico. La introduccin de otra gramtica social y cultural de organizacin
de la sociedad y de resolucin de conflictos da nfasis a la innovacin social,
articulada con la innovacin institucional de la democracia.
La democracia deliberativa es un acuerdo institucional que:

facilita la libre argumentacin entre ciudadanos iguales para que, por

ejemplo, cuenten con condiciones favorables de expresin, asociacin y
participacin, asegurando su tratamiento como libres e iguales en el
debate; y

vincula la autorizacin para ejercer el poder pblico con esta

argumentacin pblica, estableciendo un marco que asegure la
responsabilidad y la rendicin de cuentas (accountability) del poder
poltico, a travs de elecciones competitivas regulares, condiciones de
publicidad, supervisin legislativa, etctera (Cohen, 1998).

Como arreglo institucional, la democracia deliberativa precisa que se creen

espacios pblicos de representacin, negociacin y concertacin, y toda una
tecnologa social de arbitraje que desarrollar el Estado. Redisear el Estado
para permitir no slo esta forma capilar de interaccin con la sociedad civil, sino

tambin el desarrollo de nuevas tecnologas sociales para definir las

prioridades a partir de las demandas expresadas por la poblacin, negociadas
con los dems participantes segn reglas previamente acordadas, representa
un colosal desarrollo de una tecnologa social de gestin y de planeamiento
pblicos, cuya expresin ms desarrollada se encuentra en el presupuesto
participativo de Porto Alegre. A partir de esta experiencia, Fedozzi (2000)
elabora un conjunto de propuestas analticas:
La importancia del capital social acumulado. Poseer prctica en cmo enfrentar
los movimientos sociales fue fundamental en la construccin de sus
identidades a partir de una cultura cvica basada en los derechos. Pero esta
prctica fue insuficiente para enfrentar la realidad de cogestin, ya que sta
requiere nuevas prcticas propositivas y de negociacin con los dems actores
y poderes.
La importancia de las tecnologas de gestin como factor decisivo para el xito
de la participacin popular y de la inversin de prioridades. Necesidad de
aumentar la capacidad administrativa y operativa del poder pblico para
realizar el procesamiento tcnico-administrativo de las demandas sociales y
transformarlas en acciones gubernamentales eficaces.
Dos movimientos dialcticam ente relacionados en la praxis de su construccin:
de adentro hacia afuera del Estado y de afuera hacia adentro. Un factor
decisivo fue quebrar las barreras burocrticas y permitir el control social,
asumiendo la nocin de democratizacin radical del Estado y la necesidad de
publicitar mediante instrumentos de control social. Esta nocin de democracia
radical cuyo concepto de ciudadana activa se torn central para el proyecto
estratgico fue viabilizada por un conjunto de polticas institucionales capaces
de efectivizar la esfera pblica de cogestin de los recursos pblicos.
La reformulacin del principio de monopolio de la representacin comunitaria
en poder del Gobierno electo gener innumerables tensiones entre la
democracia representativa y la nueva taxonoma del poder local: entre las
disputas regionales y locales de las comunidades y la necesidad del Gobierno
de planear y actuar en toda la ciudad, entre los conflictos sobre aspectos
tcnicos inherentes a la administracin y los aspectos polticos de participacin.
La adhesin al proyecto de democratizacin radical del Estado precisa un
vnculo entre la participacin y los resultados materiales, bajo pena de
corrosin de la base objetiva que sustenta la credibilidad popular en el proceso
de partic ipacin social.
La participacin fue capaz de alterar la lgica de expoliacin urbana y permiti
que se invirtieran las prioridades gubernamentales, pero no fue suficiente para
alterar la lgica perversa que producen dichas carencias.
Otra cuestin que debe ser incluida se relaciona con el nivel de amplitud de la
deliberacin. Al analizar el caso argentino, Reppeto (2003) origina un
importante debate sobre los obstculos que debe superar el nuevo mapa de
actores polticos, organizado a escala micro y meso institucional como

respuesta a la crisis de gobernabilidad, para que este mapa logre alterar la

matriz de centralidad estatal existente a nivel macro, permitiendo avanzar en un
proceso de concertacin nacional.
ste ha sido un problema recurrente en varios pases latinoamericanos donde,
pese a una riqueza de formas participativas a escala local, sectorial o puntual,
capaces de generar una nueva matriz poltica y una nueva gramtica de
participacin y concertacin, no se alteran las excluyentes estructuras
tradicionales de poder que se preservan a escala nacional. Las diferentes
instancias deliberativas actuantes a escala local han sido muy eficientes para la
movilizacin, la inclusin, la resignificacin de las identidades sociales y la
participacin. Sin embargo, condicionadas por las polticas macroeconmicas y
sociales de carcter nacional, se han revelado insuficientes para promover una
efectiva redistribucin de la riqueza.
Para concluir, se pueden retomar los principios fundamentales de la
democracia deliberativa que son el reconocimiento, la participacin y la
redistribucin.
La democracia como Gobierno de los ciudadanos involucra un proceso psicosocial de reconocimiento del otro, bajo diferentes formas, que incluyen las
relaciones primarias de amor y amistad, las relaciones jurdicas de los
derechos de la ciudadana, y la comunidad de valores que posibilitan tanto la
estima social jerarquizada, o condicin social, como la estima social simtrica,
o solidaridad (Honneth, 2003). Las luchas por el reconocimiento de los sectores
con identidades y demandas excluidas de la agenda pblica han sido el motor
de bsqueda de nuevas formas de construccin de la institucionalidad
democrtica, y han actuado tambin como factor que promueve la
redistribucin. En este sentido, la justicia social no se encuentra limitada a la
redistribucin, o a la lucha de clases, sino que, cada vez ms, incluye otros
aspectos de subordinacin como gnero, raza, etnia, sexualidad, religin,
nacionalidad. Para evitar que las luchas por el reconocimiento disloquen las
luchas por la redistribucin en lugar de enriquecerlas, Fraser propone un
concepto de reconocimiento que no sea identitario, que promueva la
interaccin por encima de las diferencias y las sinergias a travs de la
redistribucin.
La participacin en espacios pblicos deliberativos es un requisito para la
ampliacin de la ciudadana, ya que, segn Teles (1994), es imposible hacer
que los derechos se conviertan en referencias que estructuren identidades
ciudadanas en una sociedad que destituye, por todos lados, a cada uno y a
todos de un lugar de reconocimiento. Por tanto, la democratizacin de la
esfera pblica depende de espacios pblicos de representacin y negociacin,
donde los derechos puedan afirmarse como medida para administrar conflictos
y como parmetro para el reordenamiento de la vida econmica y social.
La paridad de la participacin sera el principio normativo necesario para reunir
reconocimiento y redistribucin en un mismo concepto de justicia social. Sin
embargo, sta es una condicin importante para permitir una mayor
redistribucin, pero no para alterar las condiciones que generan las

desigualdades. La experiencia reciente demuestra que el reconocimiento y la

participacin en situaciones donde no ocurre la redistribucin han sido
elementos capaces de generar insatisfaccin y desconfianza frente a las
instituciones democrticas.
Las recientes crisis de gobernabilidad se han caracterizado por
manifestaciones populares que quitan legitimidad al poder ejercido por los
gobernantes, quienes demostraron ser incapaces de transformar los pactos de
poder y posibilitar la inclusin efectiva de la poblacin. A diferencia del pasado,
cuando las crisis de gobernabilidad en la regin se resolvan con la interrupcin
del rgimen democrtico, las crisis actuales slo podrn ser resueltas mediante
la profundizacin de la democracia. Esto depende de la refundacin del pacto
de poder y no slo de las reglas de su ejercicio y su institucionalidad.

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