7.

- FINALIDAD DEL DOMINIO PBLICO

El Dominio Pblico referido a bienes, debe cumplir una finalidad o estar destinado o afectado al uso pblico o
al servicio pblico; en el cual la figura del Estado es importante, aunque las caractersticas de dicha
presencia y/o prerrogativas, ya sea para la determinacin de Dominio Pblico y las facultades respecto a los
mismos se encuentran pendientes de determinar; as como la naturaleza de la afectacin dependiendo de la
opcin de cada ordenamiento.
8.- TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL
Artculo 73.- Bienes de dominio y uso pblico Los bienes de dominio pblico son inalienables e
imprescriptibles. Los bienes de uso pblico pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su
aprovechamiento econmico.
Hace la Constitucin una distincin entre dos tipos de bienes que tienen entre s la relacin de gnero a
especie:
Los de dominio pblico. Son bienes indispensables para la utilidad pblica y en consecuencia, sujetos a una
rgimen jurdico excepcional, especialmente protector de la afectacin de la cosa a su destino de utilidad
pblica hace la Constitucin una distincin entre dos tipos de bienes que tienen entre si la relacin
de genero a especie : Los de dominio pblico .Son bienes indispensables para la utilidad pblica y , en
consecuencia, sujetos a un rgimen jurdico excepcional, especialmente protector de la afectacin de la cosa
a su destino de utilidad pblica.
Se trata de bienes como las reservas, los recursos naturales, el mar, las playas, los cursos de agua, etc. Que
tienen la caracterstica de no poder pertenecer a particulares. Siendo el Estado el que ejerce las potestades
reales sobre ellos no son stricto sensu de propiedad del Estado porque en la propiedad est la potestad de
disponer, y los bienes de uso pblico no pueden ser dispuestos .Por ello, se habla de bienes de dominio
pblico y no de bienes de propiedad pblica.
Los bienes de dominio Pblico, dice el art.73 son inalienables e imprescriptibles. La inalienabilidad consiste
en que el domino de dichos bienes no puede ser cedido a terceros bajo forma de propiedad. En otras
palabras, no puede el Estado entregarIos en propiedad a particulares bajo ninguna forma.
9.- AFECTACIN Y DESAFECTACIN DEL DOMINIO PBLICO
9.1. AFECTACIN DEL DOMINIO PBLICO EN EL PER
A fin de determinar la importancia de la afectacin en la construccin del dominio pblico, resulta peculiar
citar aqu a MARIENHOFF, quien seala: Los bienes de particulares, afectados a la prestacin de un servicio
pblico, estn sujetos a un rgimen jurdico especial mientras dure su afectacin; as, los inmuebles que los
particulares entregarn en arrendamiento al Estado para que los utilice afectndolos a la prestacin de
servicios pblicos y los bienes que el concesionario incorpore a la prestacin de un servicio pblico, en
ambos supuestos son bienes de dominio privado pero son inalienables mientras estn afectados a la
prestacin de un servicio pblico. Ello es as para evitar la paralizacin del servicio.
Encontramos en el artculo anterior el trmino afectacin referido a los bienes de defensa nacional como
ingreso al dominio pblico; en otros momentos se encuentra el trmino destinacin pero creemos que por la
esencia de su contenido, se usa destinacin cuanto quiere decirse afectacin; tal vez el problema en el uso
del trmino afectacin aplicado al dominio pblico colisiona con lo que se seala ms adelante cuando se
acota: artculo 78: La afectacin en uso es el derecho que permite a una entidad pblica o a un particular

usar y administrar un predio de propiedad estatal a ttulo gratuito, para un fin determinado compatible con la
funcin del Estado.
Es ms, la administracin ha desarrollado una serie de disposiciones al respecto (directivas) que regulan la
actuacin de la administracin, estableciendo causales, obligaciones, prerrogativas tanto de los afectatarios y
el Estado, funciones y sobre todo causales de extincin169, pero ello no es visto como el ingreso a la
dominialidad a pesar que se trata de bienes de dominio privado a excepcin de los aportes reglamentarios,
opinin en contrario la encontramos en GARCIA MONTUFAR para quien la afectacin implica el ingreso a la
demanialidad170 por la esencia del uso que se realiza Creemos que esto trae como corolario una confusin;
decamos en el primer captulo que la terminologa afectacin no era la indicada para determinar el punto
central de la dominialidad sino la de consagracin; pero en el caso peruano se suma adems la existencia de
afectacin como acto de disposicin. Podra entenderse de este modo las dos acepciones que tendra el
trmino, ello podra explicar el uso del trmino destinacin. Sobre este punto sera oportuno analizar el
contenido del artculo 23 del Reglamento que a la letra dice: No pueden ser afectados en uso los predios
del dominio pblico del Estado; siendo as, en el entendido que la afectacin constituye el ingreso a la
dominialidad resultara comprensible que no pueda afectarse un bien de dominio pblico (imposibilidad
jurdica); de otro lado, si se entiende a la afectacin como acto de disposicin (bajo el entendido que los
bienes dominiales no pueden ser materia de disposicin salvo la concesin y el permiso) de igual modo no
sera posible jurdicamente por hacer referencia a particulares. Todas estas situaciones resultan
necesariamente ser corregidas y ello solo puede darse por medio de la Ley al respecto. De lo expuesto
tenemos, que el reglamento si bien es cierto contiene una serie de innovaciones, las mismas que a la luz del
derecho comparado tienden a opacarse por las incongruencias en su contenido (solo nos estamos
pronunciando sobre el tema dominial). Estas interrogantes que no tienen respuesta en el reglamento y que
en su aplicacin han llevado a contradicciones, lamentablemente no han sido tomadas en cuenta en su
modificatoria contenida en el D.S N 107-2003 por cuanto no se da cuenta de ello, pensndose tal vez en la
prxima dacin de la Ley del dominio pblico.
9.1.1 Concepto
En la doctrina francesa se usa en forma indistinta las palabras afectacin y clasificacin como sinnimos;
aunque la palabra ms conveniente sera en todo caso la de CONSAGRACION; porque afectacin es accin
de afectar y afectar en la acepcin ms prxima es anexar una cosa a otra con dependencia de ella; por lo
que ste significado no coincide en tal forma con la esencia de esta figura ya que su finalidad no es anexar,
es decir no es unir una cosa a otra.
El vocablo que no presenta reparos segn afirma DIEZ es el de CONSAGRACION, cuyo significado es
dedicar una cosa a determinado fin. DROMI coincide al respecto al sealar que afectar es consagrar un
bien del dominio pblico al uso pblico. Dicho sea de paso, la Corte Argentina viene haciendo uso de dicho
vocablo en sus sentencias
En todo caso, sea consagracin, destinacin o afectacin el hecho es que esta ltima palabra es la ms
usada en la doctrina para representar por un lado el paso de un bien del dominio privado al dominio pblico o
en algunos ordenamientos jurdicos (como en el nuestro) constituye un acto de gestin de dominio privado;

agrega al respecto VILLEGAS BASAVILBAS no obstante, como acontece en la literatura jurdica, en que los
vocablos incorrectos empleados son los ms perdurables, el trmino afectacin ha adquirido un sentido
propio en contra de la semntica.
9.1.2. Naturaleza jurdica

Bienes Naturales / Bienes Artificiales :

Para la existencia de un bien pblico; es decir, para la pertenencia al demanio resulta necesaria la
concurrencia de los factores que la componen, uno de ellos es el elemento teleolgico; es decir que
el bien o cosa (Argentina) este destinado al uso pblico. Pero cuando decimos que un bien est
destinado al uso y/o servicio pblico, es acaso que el destino pblico resulta ser previo y diferente
dependiendo de la naturaleza de los bienes a los cuales se aplica, entendindose con ello que no
todo destino pblico de un bien se da en el mismo momento; cuando por ejemplo vemos los bienes
que estn a nuestro alrededor, puede a primera vista parecernos normal el uso comn que se viene
haciendo de ellos, podemos ver el mar, los ros; los mismos que no son producto de una declaracin
previa para su existencia como tal; pero existen otros tantos que no se encuentran en tal situacin
Por ello, el inicio de la afectacin y por consiguiente el rgimen de demanialidad no se produce de la
misma forma para todos los bienes de Dominio Pblico; ello resulta lgico dada la variedad de ellos.

9.1.3 Otras entidades encargadas de la afectacin en uso de bienes del estado aparte de la SBN
(Superintendencia Nacional de Bienes Nacionales)

A) Municipalidades Distritales.
B) Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal-COFOPRI
9.2. DESAFECTACIN DEL DOMINIO PBLICO
Si por el principio de paralelismo de formas, los bienes deben salir del dominio pblico de manera anloga a
aquella a la cual ingresaron, debemos colegir que si un bien ingresa al dominio pblico por medio de la
afectacin, debe salir de dicho rgimen por medio de la denominada DESAFECTACION. Figura que los
franceses llaman declassement.
De acuerdo a lo sealado, la desafectacin en estricto produce efectos jurdicos contrarios a la afectacin; es
decir, constituira por as decirlo la salida del campo de la dominicalidad, salida que no implica en lo general
un cambio de titularidad del bien ya que este puede seguir perteneciendo a su anterior propietario, es decir al
organismo pblico (ya sea Estado, Municipio u otra denominacin, dependiendo de la estructura orgnica
funcional del ordenamiento en estudio).
A lo largo de los captulos antelados, la doctrina usa el trmino afectacin como ingreso a la dominialidad y
por ende la desafectacin como la salida del mismo; veamos ahora si el reglamento ha recogido el sentido y
el fin de la desafectacin (salida del rgimen dominial) sobre este punto, el reglamento en su artculo 15
seala los bienes provenientes de aportes reglamentarios que tengan atributos de inalienabilidad,
imprescriptibilidad, intangibilidad, reserva o caracteres similares podrn excepcionalmente incorporarse al

dominio privado del Estado, previo procedimiento de desafectacin ante la Superintendencia de Bienes
Nacionales Pero ms delante de igual modo en los artculos 96 y 98 se explaya sobre las causales y
efectos de la desafectacin en uso (aplicado como acto inverso a la afectacin en uso). Dicho as, se pueden
desprender varios puntos a desarrollar.
Lo primero que viene a nuestra mente es que en el primer artculo comentado, la desafectacin es tomada
como el procedimiento por el cual, la administracin podra disponer de los aportes reglamentarios (sin
reconocerle calidad dominial claro est) siendo as el termino no estara refirindose en todo caso a lo que se
entiende en la doctrina como desafectacin cese de demanialidad en la medida que no se habla de
dominialidad previa. Creemos que solo ha sido usado para solucionar el problema de las permutas y ventas
de los aportes y en nada hace referencia al concepto mostrado en el captulo anterior.
De otro lado, se habla de un procedimiento el mismo que no existe en el reglamento, recordemos que las
directivas dadas sobre el procedimiento de desafectacin (existente) se encuentra referida a las
desafectaciones en uso las mismas que se aplican a la fecha sin tomar en cuenta la calidad de los bienes. En
todo caso, las incongruencias referidas en el campo de la afectacin se repiten de igual modo en el tema de
la desafectacin, por lo que no se puede entender como plasmacin normativa el artculo 15 del
Reglamento1.
Que si bien es cierto, la terminologa puede presentar una serie de inconvenientes, creemos que en todo
caso lo principal deviene en la ratio legis de la norma; tendra sentido sealar que por medio de la afectacin
se incorpora un bien del dominio privado al dominio pblico, pero siendo as, como puede entenderse que se
pueda afectar un bien de calidad de aporte reglamentario a determinado uso, podemos pensar que ello
implica aseverar que por dicho acto el bien quedara incorporado al dominio pblico por cuanto antes no lo
era; y siendo as, no haba sentido para aplicar la desafectacin a los aportes; una respuesta que podra
saltar a la vista es, solo para hacerlo disponible; pero ello trae como corolario y afirmacin que para el
reglamento el aporte no es dominial, lo cual se contradice con las normas sobre la materia y sobre todo por la
esencia de los aportes (servicios pblicos), que desarrollaremos ms adelante.
9.2.1. Concepto
De acuerdo a los lineamientos del presente trabajo, veremos a continuacin conceptos de quienes han
desarrollado el tema en cuestin, as encontramos a PARADA quien seala: Cesar la afectacin en primer
lugar por una derogacin o modificacin de la norma, de igual modo por degradacin o desnaturalizacin, es
decir por alteracin de los caracteres fsicos que definen el gnero al que el bien pertenece o perteneca
como ocurre en la desecacin de un ro o la retirada del mar; por lo dems, el efecto de la desafectacin es
hacer cesar como se ha dicho la demanialidad convirtiendo el bien dominial en particular, para luego agregar
en los casos de dominio pblico artificial se producir por medio de la desafectacin.

1 Artculo 15 del D.S. N 154-2001-EF: Inmuebles Fuera del Comercio. Los predios
provenientes de aportes reglamentarios que tengan atributos de inalienabilidad,
imprescriptibilidad, Intangibilidad, reserva o caractersticas similares, podrn
excepcionalmente, incorporase al dominio privado del Estado previo procedimiento de
desafectacin ante la Superintendencia de Bienes Nacionales.

9.2.3. Efectos de la desafectacin

Las consecuencias y/o efectos de la desafectacin (denominada por LANZIANO supresin del destino
pblico) son mltiples, dependiendo en gran medida del concepto del dominio pblico que detente el
ordenamiento jurdico. Pero en todo caso, dado que en trminos generales la misma elimina la destinacin al
uso del pblico, tiene como efecto principal, extinguir el dominio pblico y como efecto secundario, cambiar la
naturaleza jurdica de los bienes; para trminos didcticos se ha subdividido las consecuencias en 3 campos
o referidos a 3 rubros a seguir:

En la demanialidad y/o titularidad: ... BIELSA la desafectacin de las cosas del dominio pblico
determina cambio de rgimen jurdico y su virtual incorporacin en el dominio patrimonial sea al de
los particulares, sea el del mismo Estado.

Retomando lo dicho en el captulo primero sobre el dominio pblico y su naturaleza jurdica; podemos
afirmar que esta clase de consecuencia constituye una de las pruebas o argumentos en los cuales se
basa la teora de la titularidad del Estado respecto a los bienes de dominio pblico; por cuanto ello
explica como el Estado puede enajenar sus bienes una vez desafectados, si no fuese as no se
entendera tal facultad (no se puede transferir lo que no se tiene), no podramos considerar que la sola
desafectacin pueda convertir en ttulo constitutivo de dominio; si bien es cierto la afectacin y
desafectacin son decisivas en el rgimen jurdico aplicable al bien, pero no pueden privar o crear
propiedad en contra o a favor del Estado.

En la naturaleza del bien: de producirse el cambio de la naturaleza del bien, al quedar el bien pblico

transformado en bien particular o fiscal se hace prescriptible.

En terceros: Finalmente, la desafectacin podra alterar los derechos o intereses de quienes tiene
una relacin con el bien en cuestin.

6. Las cosas que integran el dominio pblico lo hacen en virtud de disposiciones legales que las califican
como tales; no hay bienes que sean por su naturaleza (bosques, ros, mares) del dominio pblico, si no hay
una norma que expresa o implcitamente lo disponga.
CONCLUSIONES:

El fin del dominio pblico es el uso directo (parques, plazas, caminos) o indirecto (a travs de los
servicios pblicos) de la comunidad. En rigor, entonces, ningn bien del Estado deja de tener directa

o indirectamente un fin de este tipo.

Las cosas que integran el dominio pblico lo hacen en virtud de disposiciones legales que las
califican como tales; no hay bienes que sean por su naturaleza (bosques, ros, mares) del dominio

pblico, si no hay una norma que expresa o implcitamente lo disponga.

La asignacin del carcter pblico a una cosa es la enunciacin de la misma, por parte de la
legislacin, como pblica; la afectacin, que debe ser dispuesta expresa o tcitamente por una
autoridad administrativa competente, implica librar el bien en forma actual y efectiva al uso pblico.
En el caso de los bienes naturales, por excepcin, la asignacin de carcter pblico implica su
automtica afectacin.

La afectacin constituye el ingreso de los bienes al rgimen dominial, la misma que puede
manifestarse por ley (bienes naturales) por aplicacin del bien a un fin social determinado (acto
administrativo); en el primer caso la sola designacin de los bienes naturales como dominiales
implican en si una afectacin; siendo su corolario la desafectacin; ejemplo de ello lo constituyen los
bienes expropiados para uso pblico y los aportes reglamentarios por cuanto aqu se habla de

afectacin implcita.
De todas las formas en que pueda manifestarse la afectacin, estando a la incipiente regulacin del
tema en nuestro pas, resulta mucho ms conveniente incorporar solo la expresa y hasta la implcita
(ejemplo de las expropiaciones de terrenos de particulares para determinado fin), en donde la sola
designacin del fin implica una afectacin y convierte al bien en demanial. Descartndose de otro
lado las desafectaciones y afectaciones tacitas por los contrasentidos que pudieran generar con el

tema de la imprescriptibilidad y los costos a nivel judicial.

Si bien es cierto la desafectacin debe ser entendida como el cese dominial y ser pasible de parte de
la administracin, ello no significa que la misma pueda ser decretada por la autoridad competente por
el solo gusto o inters particular sino debe ser producto de la aplicacin del hecho concreto (la no
aplicacin del bien dado sus caractersticas) as como del seguimiento del procedimiento que debe

sealarse al respecto, siendo el nico la no posibilidad de seguir con el fin aplicado.

El aporte reglamentario constituye un bien demanial a la fecha por afectacin en la norma que lo
contempla la misma que debe ser considerada en la nueva ley de bienes (Declaracin). Su no uso no
puede entenderse como desafectacin en modo alguno.

BIBLIOGRAFA:
1. Acosta, Vicente (2009) .La Constitucin econmica en el Per y en el derecho comparado.
2. Bielsa, Rafael. (1956) Estudio de Derecho Administrativo. 5Ta Edicin. Tomo III. Editorial De Palma.
Buenos Aires
3. Ccopa, Sara (2004). El dominio pblico. Su desafectacin. Tesis PUCP. Lima.
4. Diez. Manuel, Jos Mara. (1940) Domino Pblico. Buenos Aires.Tomo IV.
5. Dromi, Jos Roberto. (1987) Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires. Tomo II.
6. Font, Juan. (1987).Constitucin econmica y derecho de la competencia .Madrid: Editorial Tecnos.
7. Lanziano, Washington. (1993) Estudios de Derecho Administrativo. Uruguay.
8. Marienhoff Miguel. Tratado de Domino Pblico. Ediciones Tipogrficas. Buenos Aires. Argentina.
1960.
9. Villegas Basavilbazo, Benjamn. Derecho Administrativo. Tomo IV. Editorial De Palma. Buenos Aires.
1952.