ORAMENTO
EM DISCUSSO
ORAMENTO em discusso
n. 16
SENADO FEDERAL
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ORAMENTO
em discusso
n. 16
Eugnio Greggianin*
Jos de Ribamar Pereira da Silva**
2015
Resumo
Diante da promulgao da Emenda Constitucional n 86, de 2015, resultado da
aprovao da PEC n 358-B, de 2013, e das disposies da LDO 2015 (Lei n 13.080,
de 02 de janeiro de 2015), o presente estudo descreve, de forma sucinta, as principais
alteraes promovidas pelas disposies que tratam do oramento impositivo e suas
consequncias no modelo oramentrio brasileiro. A PEC 358-B, de 2013, corresponde
integralmente PEC 22-A, aprovada pelo Senado Federal em 2013.
Sumrio
1- Introduo ................................................................................................................ 6
2- O regime de execuo do oramento impositivo ...................................................... 7
3- Parmetro e limite aprovao de emendas individuais ........................................ 10
4- Vinculao das emendas s aes e servios pblicos de sade .......................... 10
5- Obrigatoriedade de execuo oramentria e financeira das programaes ......... 12
6- Emendas para estados e municpios como transferncias obrigatrias.................. 15
7- Execuo equitativa das programaes includas por emendas............................. 16
8- Execuo oramentria e financeira - restos a pagar ............................................. 18
9- Impedimento na execuo das emendas e cronograma de saneamento ............... 22
10- Remanejamento das programaes impedidas .................................................... 27
11- Contingenciamento Proporcional das emendas .................................................... 30
12- Consideraes e concluses finais ....................................................................... 32
Anexo Oramento Impositivo Comparativo (EC 86 x LDO 2015) .......................... 35
Referncias bibliogrficas ........................................................................................... 42
ORAMENTO em discusso
n. 16
Eugnio Greggianin
Jos de Ribamar Pereira da Silva
1- Introduo
O descontentamento parlamentar com os baixos nveis de execuo oramentria
e financeira das emendas individuais1 ficou evidenciado pela aprovao, com ampla
margem de votos2, da Emenda Constitucional n 86, de 2015, com origem na Proposta
de Emenda Constituio PEC n 358-B, de 20133. A PEC inseriu novas disposies
nos arts. 165 e 166 da Constituio Federal, determinando a obrigatoriedade de
execuo das programaes oramentrias derivadas de emendas individuais.
Antes, j estavam vigentes as disposies do art. 52 da Lei de Diretrizes
Oramentrias para 2014 - LDO 2014 (Lei n 12.919, de 24 de dezembro de 2013, cujo
texto refletia basicamente o contedo da PEC n 565-A, da Cmara dos Deputados).
Alm disso, foi includa na LDO 2015 (Lei n 13.080, de 2 de janeiro de 2015) seo
prpria, que trata das normas que regulam a execuo das programaes includas ou
acrescidas por emendas individuais (arts. 54 a 65), segundo os dispositivos da EC 86
(PEC 358-B). No sero objeto desse estudo as novas regras trazidas pela EC 86 acerca
do clculo do piso mnimo constitucional para aes e servios pblicos de sade
(art. 198 da CF).
O teor da PEC n 22, de 2000, do Senado Federal (que precedeu a PEC n 565A, da Cmara dos Deputados), era mais abrangente, pois obrigava a execuo de toda a
Para validar essa percepo, uma pesquisa realizada em 2013 voltada aos chefes de gabinetes de
deputados mostrou que, para dois teros deles, houve aumento na dificuldade de liberao de emendas
individuais, um indicativo do nvel de descontentamento poltico (GREGGIANIN, 2013).
2
A Proposta de Emenda Constituio PEC n 358-B de 2013 foi aprovada em 10/02/2015, em
segundo turno, por 452 votos a favor e 18 contrrios, com apenas uma absteno.
3
A Proposta de Emenda Constitucional - PEC do oramento impositivo foi apresentada e votada
originariamente pelo Senado Federal, na forma da PEC n 22, de 2000. Depois de alterada pela Cmara
dos Deputados, PEC n 565-A, de 2006, voltou ao Senado. Novas alteraes foram includas (PEC n 22A, de 2000), tendo voltado Cmara dos Deputados na forma da PEC n 353, de 2013. Na CCJC da
Cmara houve um desdobramento dessa PEC em duas, uma tratando do oramento impositivo (art. 165 e
166) e outra do mnimo constitucional da sade (art. 198), surgindo respectivamente as PECs 358 e 359.
Ainda na Cmara, com um requerimento de apensao dessas duas PECs, voltou-se verso aglutinada
do texto, sob o n 358-B.
ORAMENTO em discusso
n. 16
se
encontra
assegurada
pela
legislao
constitucional
ou
A expresso discricionria consta dos textos das LDOs como contraponto s despesas obrigatrias.
Trata-se de despesas no obrigatrias no sentido de que no serem determinadas pela legislao
permanente. Sendo discricionrias, sujeitam-se ao contingenciamento, mas apenas dentro dos limites e
critrios fixados na LDO (art. 9 da LRF), o que autoriza a concluso de que despesas no
contingenciadas, ainda que discricionrias, deveriam ser executadas.
5
No caso das despesas obrigatrias, a obrigao de execuo no decorre da LOA, mas dos vnculos e
direitos subjetivos criados pela legislao permanente.
ORAMENTO em discusso
n. 16
A mesma redao foi mantida no art. 55 da LDO 2015. A PEC n 565-A, da Cmara, havia fixado o
limite de 1 % da RCL. Quando do retorno ao Senado Federal (PEC n 22-A6), aumentou-se o percentual
para 1,2%, sendo que a metade (0,6%) dever ser destinada s aes e servios pblicos de sade.
7
O art. 49 da Resoluo diz que cada parlamentar pode apresentar at 25 emendas, cabendo ao Parecer
Preliminar fixar o valor total do conjunto das emendas a serem apresentadas, por mandato parlamentar.
10
Essa proposta foi defendida pelo governo. Foi vencida, portanto, depois de
intensos debates, a concepo de que as emendas impositivas deveriam ser excludas da
base de clculo do mnimo da sade, por tratar-se de obrigao constitucional com
propsito distinto.
Observe-se que o objeto das programaes includas por emendas individuais na
rea de sade constitudo, em geral, por demandas eletivas, especficas e localizadas
(transferncias voluntrias), que nem sempre possuem o atributo de universalidade e
generalidade exigido das programaes destinadas ao atendimento do sistema de sade
pblica.
Como indicado na Tabela 1, diferentemente das emendas individuais, as
despesas na funo sade do PLOA esto concentradas nos gastos de custeio (91,5%),
sendo que os investimentos representam apenas 9,5% do total. De outra parte, nas
programaes includas por emendas individuais, as despesas so voltadas
preponderantemente para investimentos (81,5%).
Tabela 1 Funo Sade Custeio e Investimento
Comparativo PLOA x Emendas
Item
CUSTEIO
INVESTIMENTO
TOTAL
PLOA
R$ 89,300 bilhes
91,5%
R$ 8,353 bilhes
8,5%
R$ 97,653 bilhes
100%
Emendas Ind.
R$ 0,828 bilhes
18,5%
R$ 3,650 bilhes
81,5%
R$ 4,478 bilhes
100%
Fonte: SIGA Brasil. Obs.: valores do PLOA restritos s subfunes tpicas da Funo Sade.
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de 2014 e 2015), elevou-se aquele percentual mdio para 51,7%, o que se deu,
obviamente, em detrimento do conjunto das demais demandas veiculadas pelas emendas
individuais, conforme a ltima coluna da tabela.
A obrigatoriedade de apresentao de 50% das emendas na rea da sade, por si
s, no alterou o montante mnimo constitucional para aes e servios de sade.
Independentemente de sua composio, a fixao desse montante foi promovida no
art. 198 da Constituio.
Tabela 2 Distribuio percentual das emendas individuais por Ministrio
Comparativo mdia 2012-2013 x mdia 2014-2015 (oramento impositivo)
Mdia 2012-2013
(a)
(b)
c = (b) (a)
Sade
24,5%
51,7%
27,2%
Cidades
19,3%
16,7%
-2,7%
Turismo
9,4%
4,2%
-5,1%
Agric/Abast.
9,1%
4,6%
-4,5%
Esporte
7,9%
4,5%
-3,3%
Educao
6,3%
3,6%
-2,7%
Integrao Nacional
5,1%
3,3%
-1,8%
Defesa
4,9%
3,6%
-1,2%
Cultura
2,3%
1,5%
-0,9%
Outros
11,3%
6,3%
-5,0%
Total
100,0%
100,0%
0,0%
Ministrio
12
A RCL para 2013 foi de R$ 656 bilhes. A RCL para 2014 foi de R$ 641,6 bilhes. O montante de
despesas discricionrias encontra-se na ordem de R$ 200 bilhes.
9
NT CONOF/CD n 10/2013.
13
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Cmara dos Deputados. Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania. PEC n 565, de 2006. Voto
em
separado.
Dep.
Jos
Genoino.
Disponvel
em:
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1067544&filename=Tramitaca
o-PEC+565/2006. Acesso em 02 nov. 2014.
11
Emenda PEC N 565-A, de 2006-SF, de autoria do Deputado Espiridio Amin.
12
PEC n 353, de 2013 CD. Art. 166 (...) 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da
despesa poder resultar no no cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes
oramentrias, o montante previsto no 11 deste artigo poder ser reduzido em at a mesma proporo da
limitao incidente sobre o conjunto das despesas discricionrias.
14
6- Emendas para
obrigatrias
estados
municpios
como
transferncias
Essa disposio no constou das LDOs 2014 e 2015, uma vez que trata de
disposio abrigada em lei complementar (LRF). Ao se definir na Constituio que as
transferncias efetuadas para viabilizar a execuo de programaes includas por
15
ORAMENTO em discusso
n. 16
Remeteu-se para a lei complementar a definio mais precisa de como deve ser
considerada a execuo equitativa:
Art. 165. ...
[...]
9
[...]
III dispor sobre critrios para a execuo equitativa, alm de
procedimentos que sero adotados quando houver impedimentos legais e
tcnicos, cumprimento de restos a pagar e limitao das programaes de
carter obrigatrio, para a realizao do disposto no 11 do art. 166.
equitativa a ser usado nos procedimentos de liberao em cada exerccio (SILVA &
CASTRO, 2013).
A renovao do quadro de parlamentares em face da nova legislatura faz com
que, durante o exerccio de 2015, coexistam programaes includas por parlamentares
reeleitos e no reeleitos13, o que amplia as dificuldades. Deveriam as programaes dos
novos parlamentares tambm passar pelo conceito de execuo equitativa?
A propsito surge, ainda, a questo que trata da obrigatoriedade de execuo de
programaes em 2015 includas por parlamentares em 2014, mas que perderam o
mandato. A perda do mandato implicaria perda da obrigatoriedade das emendas
correspondentes?
Enquanto no aprovado o projeto de lei, as programaes so manejadas,
discutidas e aprovadas com amparo no Regimento Comum, onde o autor da emenda
detm margem de disposio sobre suas proposies. Assim, enquanto tramita o projeto
de lei oramentria, cria-se uma relao de ordem regimental entre o autor da emenda e
a programao dela resultante.
Aprovada a lei do oramento, no entanto, todas as programaes aprovadas se
colocam em igualdade de condies do ponto de vista da obrigatoriedade de execuo,
independentemente da sorte do autor da iniciativa poltica ou da localizao da
programao, em obedincia ao princpio da impessoalidade que reina na administrao
da coisa pblica. Desse ponto de vista, municpios nominados na LOA 2015,
independentemente da regio e da autoria da emenda, podem se favorecer com a
execuo do oramento impositivo.
Em outra leitura, no entanto, a expresso execuo equitativa interpretada
como um atributo do mandato parlamentar. A apresentao e a execuo da emenda so
vistas como um direito do parlamentar em exerccio do mandato, o que altera as
concluses sobre a forma de execuo do oramento. Foi essa a linha de atuao
adotada pelo governo federal durante a execuo do oramento de 2014.
Ao editar a Portaria Interministerial n 40, o governo federal passou a reconhecer
formalmente como sendo de parlamentares, enquanto no exerccio do mandato, o direito
individual de indicar entidades e municpios beneficiados, bem assim a ordem de
13
Alm disso, h as programaes includas por emenda de relator no PLOA 2015, para o atendimento
dos novos parlamentares.
17
ORAMENTO em discusso
n. 16
14
Do mesmo modo, o texto da LOA 2014 considera ser de iniciativa do parlamentar o pedido de
remanejamento de valores entre as programaes includas por emendas de sua autoria (autorizao de
abertura de crditos suplementares 6 do art. 4 da Lei n 12.952, de 20 de janeiro de 2014).
15
Conforme art. 58 da Lei n 4.320, de 1964, empenho o ato emanado de autoridade competente que
cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio.
18
Item
2010
2011
2012
2013
2014
Janeiro
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Fevereiro
1,1
2,8
0,5
0,0
0,7
Maro
12,8
2,4
3,1
1,3
0,0
Abril
39,4
-0,4
7,2
2,9
0,2
Maio
601,3
10,4
35,6
1,3
980,4
Junho
1.401,7
29,4
623,3
2,9
1.851,0
Julho
716,5
13,8
914,6
248,6
1.355,4
Agosto
37,3
7,5
151,2
1.749,8
55,6
Setembro
51,1
29,9
74,2
58,3
540,8
Outubro
29,6
246,9
89,0
1.001,3
240,5
Novembro
78,6
534,1
206,0
1.104,2
497,0
882,1
622,4
5.052,8
6.146,0
Dezembro
Total
Fonte: CAMBRAIA (2014). Emendas exclusivas 2010-2013. 2014 RP6. Elaborao: Autor.
19
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n. 16
16
De acordo com o 2 do art. 9 do Decreto 93.872/86, que trata das diretrizes gerais da programao
financeira das despesas da lei oramentria:
2 Sero considerados, na execuo da programao financeira de que trata este artigo, os
crditos adicionais, as restituies de receitas e o ressarcimento em espcie a ttulo de incentivo ou
benefcio fiscal e os Restos a Pagar, alm das despesas autorizadas na Lei de Oramento anual
(grifo nosso).
17
Quanto ao cmputo dos restos a pagar de exerccios anteriores nos limites globais de execuo
financeira, houve, no Senado Federal, uma mudana substancial do texto da PEC n 565-A aprovada na
Cmara dos Deputados. No substitutivo do Deputado Edio Lopes - CD, a referncia ao uso dos restos a
pagar de exerccios anteriores foi feita, como disposio transitria (art. 35-A), com o propsito exclusivo
de disciplinar o uso do saldo de restos a pagar de exerccios anteriores data de entrada em vigor da PEC
(estimado em 0,9 % da RCL e relativo a programaes no impositivas). Jamais como forma de limitar,
de forma permanente, o uso dos restos a pagar de programaes consideradas de execuo financeira
obrigatria.
20
Programaes
Autorizado
(R$ milhes)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2008
2009
2010
2011
2012
2013
3.664,70
5.543,26
6.526,91
6.397,19
8.398,05
8,453,50
8,10
-
22,99
3,31
-
10,87
13,29
3,44
-
4,25
13,58
12,10
1,12
-
1,83
9,19
12,34
12,77
3,44
-
1,04
2,88
4,21
10,51
13,33
1,65
Total
49,08
42,55
32,09
24,40
16,76
1,65
Fonte: Oramento em Foco. Cmara dos Deputados. (tab. 21). Valores em R$ milhes de reais a preos mdios de 2013 (IPCA).
18
21
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dos
impedimentos,
porque,
em
ltima
instncia,
afastam
22
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19
25
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10-
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11-
n. 16
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Emendas Aprovadas
14.422,1
17.065,0
18.556,0
22.949,0
22.576,6
27.391,0
Contingenciamento Total
16.386,7
19.196,0
21.269,0
21.458,0
36.201,1
35.015,0
20
A emenda foi proposta na comisso especial da Cmara dos Deputados pelo Deputado Espiridio Amin,
quando da apreciao da PEC n 565-A, a fim de prevenir o risco de arguio de inconstitucionalidade.
30
Em pesquisa de opinio, efetuada em 2013, para verificar a percepo dos chefes de gabinetes e
assessores parlamentares especializados na matria oramentria no mbito da Cmara dos Deputados, o
critrio poltico foi considerado como a principal causa de sucesso na liberao das verbas (60% dos
respondentes). (GREGGIANIN, 2014)
22
O tema dever ser melhor disciplinado na LDO.
31
ORAMENTO em discusso
n. 16
12-
23
32
24
Com esse propsito, o 10 do art. 165 da PEC n 565-A continha relevante princpio voltado
elaborao de oramentos realistas. Essa diretriz, no entanto, foi excluda quando da aprovao da PEC n
22-A, no Senado Federal, mantendo-se assim ausente no texto da PEC a ser promulgado. De qualquer
modo, o parmetro que regula especificamente os montantes mnimos de empenho e pagamento das
emendas tomou como base de clculo a receita corrente lquida efetivamente realizada no exerccio
anterior.
Outro relevante dispositivo da PEC n 565-A, da Cmara (art. 166, 13), suprimido nos desdobramentos
posteriores, determinava a fiscalizao e avaliao, por parte do Tribunal de Contas da Unio, dos
resultados obtidos com a execuo das emendas individuais, o que deveria ser objeto de manifestao
especfica no parecer prvio da prestao anual de contas. Houve tambm a supresso da necessidade de
audincias pblicas na aprovao das emendas individuais. Apesar das dificuldades prticas, o
procedimento tem potencial para reforar as bases da democracia participativa no mbito dos oramentos
pblicos.
33
ORAMENTO em discusso
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34
35
ORAMENTO em discusso
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ORAMENTO em discusso
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Pargrafo
nico.
O
contingenciamento
de
programaes decorrentes de emendas individuais:
-
ORAMENTO em discusso
n. 16
Fonte: EC n 85, de 2015 (PEC do oramento impositivo) e Lei n 13.080, de 2015 (LDO 2015).
Elab.: CONOF/CD Coordenao legislao e normas oramentrias
41
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