Contradio em Termos?*
Marta Arretche
Professora livre-docente do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo
(USP). E-mail: arretche.usp.br
expresso natureza particular do federalismo brasileiro empregada por analistas do regime democrtico institudo pela
Constituio de 1988 para designar uma das instituies que tendem a
afetar negativamente a efetividade do Estado brasileiro na proviso de
polticas pblicas.
* Este artigo uma verso revisada de trabalho publicado sob a forma de working paper do
Departamento de Poltica e Cincias Sociais do European University Institute, intitulado: Federalism and place-equality policies: A case study of policy design and outputs,
assim como de verses preliminares apresentadas em encontros do European Consortium for Political Research (em Rennes, 2006), e da International Political Science Association (em Santiago, em 2009). A pesquisa que deu origem a este trabalho foi realizada
no Centro de Estudos da Metrpole, com suporte da Fundao de Amparo Pesquisa
do Estado de So Paulo (Fapesp). Seus resultados fazem parte de um projeto comparativo sobre finanas pblicas locais, no mbito do International Metropolitan Observatory (IMO). Agradeo os comentrios e sugestes de Jefferey Sellers, Charles Jeffery,
Fernando Rezende, Daniel Vazquez e Sandra Gomes, bem como dos pareceristas annimos da DADOS. Sou grata a Edgard Fusaro e Daniel Arias Vazquez pela valiosa colaborao na coleta e tratamento dos dados estatsticos.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 53, no 3, 2010, pp. 587 a 620.
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Este resultado seria produzido por um mecanismo institucional bsico: estados federativos garantem a possibilidade da discordncia por
parte das unidades constituintes. A possibilidade de discordncia cria
mecanismos institucionais que favorecem a diversidade de polticas.
Uma vez que as jurisdies podem discordar entre si ou com o governo
central, o resultado inevitvel seria a desigualdade das polticas implementadas.
A teoria da escolha pblica, por sua vez, desenvolveu um modelo ideal
de federao a partir do influente artigo de Charles Tiebout (1956), segundo o qual governos locais eficientes e responsveis requerem instituies polticas que promovam a competio por contribuintes com
mobilidade interjurisdicional. Com base nesta premissa, Weingast
(1995) e Buchanan (1995) propuseram um modelo ideal de Estado nacional, no qual (i) a autoridade sobre polticas (policy decision-making) e
sobre a execuo das polticas (policy-making) deveria ser altamente
descentralizada; e (ii) o papel redistributivo do governo central deveria ser fortemente limitado.
Para estes autores, no realista esperar que governos centrais possam
eficientemente desempenhar funes redistributivas. Polticas distributivas no seriam capazes de produzir reduo das desigualdades
territoriais porque estas tendem, inevitavelmente, a converter-se em
pork barrel, isto , gastos localizados cuja alocao refletiria interesses
clientelistas de coalizes regionais poderosas nas arenas decisrias
centrais.
Assim, as proposies tericas desta escola nos permitem esperar dois
possveis resultados em estados federativos. O primeiro se refere aos
resultados provveis na presena de polticas nacionais de tipo distributivo. Em tais contextos, as transferncias seriam dirigidas aos distritos de origem das elites polticas com maior poder regional. Estes no
seriam necessariamente os distritos mais necessitados. Como resultado, portanto, polticas distributivas no obteriam resultados redistributivos.
Um segundo resultado estaria associado aos contextos federativos nos
quais h competio, entre as jurisdies, por cidados e firmas que
votam com os ps (Tiebout, 1956). Este contexto conduziria a uma
corrida para baixo nas polticas redistributivas, porque a estratgia
dominante dos governos locais seria livrar-se dos pobres para atrair
firmas e contribuintes mais ricos (Peterson, 1995). Portanto, em ne-
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nhum dos cenrios possveis, estados federativos produziriam reduo das desigualdades territoriais.
Finalmente, uma terceira escola argumenta que estados federativos
no so antitticos reduo das desigualdades entre jurisdies. Diferentemente, estes podem criar instituies que reduzam eficientemente estas desigualdades, sendo a Alemanha o caso mais estudado.
Este resultado, contudo, requer centralizao da autoridade poltica.
O argumento sustenta que [r]edistribuio [territorial] significativa
somente pode ser alcanada pelo nvel nacional (Obinger, Leibfried e
Castles, 2005:352), posto que seria [] a especificidade do aparato regulatrio estabelecido pelo nvel central e a extenso da redistribuio
interregional de recursos que estabelece os fundamentos estruturais
do equilbrio entre cidadania social e diversidade regional (Banting e
Corbett, 2002:22).
Portanto, em estados federativos que centralizem a formulao de polticas executadas pelas unidades constituintes e que contem com um
sistema interjurisdicional de transferncias, possvel encontrar reduo das desigualdades territoriais. Assim, de acordo com esta teoria, os
papis regulatrio e redistributivo do governo central seriam mecanismos necessrios para obter cooperao entre jurisdies.
Entretanto, este compromisso somente seria possvel em estados federativos com frgeis identidades regionais, isto , aqueles em que a
nao coincida territorialmente com o Estado. Na tradio de Stein
Rokkan, este supe que os cidados partilhem um sentimento comum
de pertencimento a uma comunidade nacional nica.
Reduzir desigualdades territoriais, por outro lado, teria um preo.
Este tende a ser um jogo de soma zero, isto , se o governo central ganha poder de deciso, estando, portanto, autorizar a regular os nveis
inferiores de governo, estes ltimos perdem poder e sua autoridade
decisria ser necessariamente limitada.
Observe-se que as expectativas da escola da escolha pblica e do neoinstitucionalismo histrico so compatveis, posto que ambas partilham o suposto terico de que h um trade-off entre redistribuio ou
reduo das desigualdades territoriais e a centralizao da autoridade poltica.
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tica, frequentemente empregada, de deduzir a segunda a partir de evidncias empricas sobre a primeira. Na verdade, grande parte das proposies sobre a autonomia dos governos subnacionais no Brasil
comprometida por esta indistino conceitual.
Adotar esta distino analtica, por sua vez, permite uma interpretao bastante mais acurada da federao brasileira, bem como da dinmica de implementao das polticas descentralizadas. Dados os processos histricos sumarizados na seo anterior, a Unio tem grande
capacidade de iniciativa. As decises de arrecadao tributria e de
gasto dos governos subnacionais tanto de estados quanto de municpios so significativamente limitadas pela legislao nacional. Alm
disto, a proviso de servios pblicos e a alocao setorial do gasto so
fortemente afetadas pela legislao e superviso federais. Como consequncia, embora as unidades constituintes sejam politicamente autnomas e tenham responsabilidade na arrecadao de tributos e de
execuo de polticas, sua autonomia decisria no pode ser adequadamente interpretada, se ignorarmos a extenso em que a agenda dos
governos subnacionais afetada pela regulao federal. Portanto, examinar desigualdades territoriais de acesso dos cidados brasileiros a
polticas pblicas requer incluir a regulao federal na anlise.
Polticas Nacionais de Reduo das Desigualdades de Receita
A autoridade tributria das unidades constituintes no Brasil regida
por regras federais homogneas. Governos locais ou estaduais no esto autorizados a coletar impostos livremente, mesmo que seus cidados aceitassem pag-los. Diferentemente de um mundo tieboutiano,
os governos municipais no Brasil esto autorizados a taxar apenas a
propriedade urbana, os servios e a transferncia de propriedade.
Embora esta possa parecer uma ampla base tributria, sua autoridade
tributria est limitada definio das alquotas de arrecadao destes
impostos. Portanto, a autonomia tributria dos governos municipais
no Brasil est limitada definio das alquotas de seus prprios impostos.
Alm de sua arrecadao prpria, os governos municipais contam,
ainda, com transferncias. E estas, entretanto, so regidas por critrios
distintos de distribuio. As transferncias constitucionais podem ser
federais ou estaduais. Das federais, a mais importante o Fundo de
Participao dos Municpios (FPM), que tem orientao redistributiva,
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embora sua efetividade seja bastante controversa6. Este Fundo composto por 23,5% das receitas dos dois principais impostos federais: o
Imposto de Renda e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
Dez por cento so distribudos entre as capitais, e os restantes 90% so
distribudos entre as demais cidades, sendo cada quota individual calculada por uma frmula inversamente proporcional populao e
receita per capita do respectivo estado (Afonso e Arajo, 2006). Na prtica, esta frmula est congelada desde 1989 (Rezende, 2006).
As transferncias constitucionais estaduais, por sua vez, operam segundo o princpio da devoluo tributria. Isto , os estados devem
distribuir para seus prprios municpios com 25% do total da arrecadao do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS), bem como com 50% das receitas do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA). Setenta e cinco por cento do montante a ser distribudo deve ser calculado segundo a arrecadao em
cada jurisdio7.
Por fim, um terceiro componente das receitas municipais so as transferncias condicionadas universais. Estas se converteram em universais a partir do final dos anos 90 e so, portanto, uma componente recente das polticas de reduo das desigualdades territoriais de receita; alm disto, esto vinculadas a polticas especficas. Na sade, tornaram-se universais desde 19988, uma vez completado o longo processo
de adeso voluntria ao Sistema nico de Sade (SUS), iniciado em
1990. Estas transferncias esto vinculadas a aes de sade, que variam desde o atendimento a servios bsicos at o atendimento hospitalar. So universais no sentido de que todos os municpios que cumpram os requisitos estabelecidos pelas Normas Operacionais do Ministrio da Sade esto aptos a receb-las. Tambm so universais porque quase 100% dos municpios brasileiros operam segundo as regras
do SUS.
Na poltica de educao, as transferncias vinculadas so universais
porque todos os governos subnacionais esto obrigados, pela Constituio Federal, a depositar 20% de suas receitas de impostos e transferncias federais em um fundo contbil cuja redistribuio opera no
mbito de cada estado. Para cada fundo estadual, as receitas so distribudas de acordo com as matrculas oferecidas por cada rede de ensino9.
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R$ Per capita
Brasil - 1996-2006
1400
1300
1200
1100
1000
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800
700
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500
400
300
200
100
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Arrecadao Prpria (AR)
AR + Transf. Const. (TC)
AR + TC + Transf. Cond. Universais
Receita Total
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Coeficiente de Gini
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005 2006
Arrecadao Prpria
AR + Estaduais
AR + FPM
AR + Demais transfers
Receita Total
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no esquecer que seu impacto global sobre as receitas municipais pequeno (ver Grfico 1).
As demais transferncias isto , todas aquelas que no so regulamentadas pela legislao tambm tm um importante efeito de reduo das desigualdades, particularmente a partir de 2003. Contrariando
as expectativas da teoria da escolha pblica, estas transferncias no
parecem reforar ou reproduzir desigualdades derivadas da riqueza
instalada em cada jurisdio, ainda que seu impacto redistributivo seja
mais limitado que o do FMP, ou do SUS e do FUNDEF combinados.
Por fim, combinadas todas as fontes, a desigualdade de receita entre os
municpios brasileiros gira em torno de um Coeficiente de Gini de
0,280, ndice muito inferior quele derivado de uma suposta adoo da
frmula tieboutiana ou, ainda, no qual a Unio no tivesse nenhum papel de coordenao sobre as receitas. Diferentemente, a Unio cumpre
de maneira clara um papel de reduo das desigualdades de receita entre os municpios brasileiros. Quer tomemos qualquer das transferncias federais FPM, SUS e FUNDEF e mesmo as transferncias negociadas , os dados acima no confirmam a proposio de que as jurisdies mais ricas so aquelas que mais se beneficiam do papel redistributivo da Unio. Mais que isto, a reduo das desigualdades no est associada a negociaes polticas, orientadas formao de coalizes de
apoio ao presidente. Em vez disso, esta opera segundo mecanismos altamente previsveis, posto que regulados por regras constitucionais ou
infraconstitucionais.
Polticas nacionais de regulamentao e superviso do gasto
Regras que vinculam as receitas dos governos subnacionais ao gasto
em polticas especficas so um componente central das polticas federais de regulao das polticas descentralizadas. Estas limitam a autonomia decisria das unidades constituintes com relao alocao de
seus prprios recursos.
Estas regras, como j mencionado anteriormente, no so um componente novo da regulao federal dos governos subnacionais no Brasil.
De fato, amarrar as unidades constituintes a modalidades desejadas
de gasto por meio de mandatos constitucionais foi um mecanismo adotado j na Constituio de 1946, para vincular uma pequena parcela
das receitas das unidades constituintes a polticas de desenvolvimento. O mesmo princpio foi adotado em constituies posteriores. Mais
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nados programas, converteria esta em uma poltica regulada nos municpios pertencentes a esta categoria.
, portanto, o emprego dos recursos institucionais da Unio para regular a execuo descentralizada de uma dada poltica que a converte em
uma poltica regulada. Dadas as caractersticas do federalismo brasileiro, esta possibilidade existe potencialmente para qualquer rea de
poltica pblica.
Efeitos das polticas de regulao do gasto
O conceito de regulao adotado neste trabalho diz respeito regulamentao e superviso federais sobre as polticas executadas pelos
governos subnacionais. Como os municpios brasileiros so unidades
iguais enquanto prestadores de servios pblicos, possvel examinar o efeito de presena (ou no) da regulao federal sobre o comportamento do gasto.
Dois efeitos interconectados, porm distintos, podem ser examinados.
O primeiro diz respeito discordncia entre as jurisdies, e o segundo
diz respeito desigualdade territorial. A extenso em que os governos
subnacionais discordam entre si, ou em relao ao governo federal,
pode ser medida pela prioridade conferida a cada poltica setorial.
Esta pode ser avaliada, portanto, pelo nvel de gasto. A desigualdade de
gasto, por sua vez, diz respeito distncia entre uma situao hipottica, em que todas as jurisdies teriam o mesmo gasto per capita e o gasto
per capita efetivo. Este pode ser medido pelo Coeficiente de Gini.
O Grfico 3 apresenta, sob a forma de box-plot, a variao do percentual
de gasto em sade para todos os municpios brasileiros no perodo
2002-613. Como pode ser observado, a prioridade do gasto em sade
comparativamente alta entre os municpios brasileiros; os percentuais
variam entre 10% e 30% do gasto total; metade dos municpios est
muito prxima mediana, que varia em torno de 20% do total das receitas municipais. Entretanto, se considerarmos todos os municpios,
observe-se que h um razovel nvel de discordncia, no sentido de
que, alm dos outliers, um quarto dos municpios gasta dez pontos percentuais acima da mediana, e a outra metade gasta comparativamente
pouco em sade, na verdade, tende a gastar menos do que o determinado pela Constituio14.
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Grfico 3
Percentual do gasto em sade sobre o gasto total
municpios brasileiros 2002-2006
60
3.224
912
1.500
912
47
50
1.176
40
3.224
1.451
138
912
912
3.224
1.500
469
3.689
2.679
2.803
3.451
3.206
512
881
584
2.238
4.119
1.715
1.320
3.592
3.223
4.392
4.526
1.320
1.695
3.702
416
30
20
10
511
5.459
3.720
4.566
3.249
5.144
118
3.233
4.617
3.636
4.617
5.108
3.476
3.183
perc_sa_02
perc_sa_03
perc_sa_04
perc_sa_05
perc_sa_06
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Grfico 4
Percentual do gasto em educao sobre o gasto total
municpios brasileiros 2002-2006
Grfico 5
Percentual do gasto em habitao e urbanismo sobre o gasto total
municpios brasileiros 2002-2006
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Grfico 6
Percentual do gasto em transporte sobre o gasto total
municpios brasileiros 2002-2006
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Grfico 7
Desigualdade de gasto por funo
municpios brasileiros 1996-2006
Passemos ao problema da desigualdade. O Grfico 7 apresenta os Coeficientes de Gini para o gasto municipal em cada uma das polticas examinadas15, para o perodo 1996-200616. Como se pode observar, polticas reguladas e no reguladas apresentam comportamento claramente
distinto; a desigualdade horizontal de gasto nas polticas reguladas
bem menor do que nas polticas no reguladas.
A despesa em educao e cultura apresentava o menor Coeficiente de
Gini j em 1996 (0,304). A introduo do Fundef reduziu ainda mais os
ndices de desigualdade no gasto: de 0,266, em 1998, para 0,232, em
2006. A funo sade e saneamento, por sua vez, apresentava um Coeficiente de Gini bastante superior ao observado na funo educao e
cultura (0,399) em 1996. A implementao da NOB 96/98 implicou reduo da desigualdade deste gasto para 0,345, em 1998. Alm disto, a
introduo da Emenda Constitucional 29/2000 implica nova inflexo
do ndice de Gini, que cai para 0,293, em 2001, com trajetria decrescente da curva at o ltimo ano da srie: 0,259, em 2006.
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CONCLUSES
As evidncias apresentadas neste artigo no confirmam a proposio
de que o federalismo brasileiro possa ser adequadamente descrito
como autrquico e desprovido de coordenao. Caso nossas instituies federativas produzissem, de fato, um mundo tieboutiano, em que
cada jurisdio tem uma estratgia dominante de competio com as
demais, derivada de sua plena autonomia tributria e sobre polticas
pblicas, o resultado esperado seria uma corrida para baixo no gasto
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NOTAS
1. Sobre este problema na Repblica Velha, ver Hochmann (2006). Sobre a constituinte
de 1946, ver Souza (1976). Sobre o perodo democrtico 46-64, ver Santos (1987). Sobre a constituinte de 1987-88, ver Souza (1997). Sobre o regime democrtico atual, ver
Abrucio (1998) e Stepan (1999).
2. A importncia desta relao foi assumida implicitamente por estudos economtricos
que medem o impacto das transferncias sobre as decises de gasto dos governos
municipais (Sakurai, 2009) e sobre as eleies locais (Ferreira e Bugarin, 2006). Este
artigo, contudo, adota uma perspectiva mais abrangente. Assume que no so apenas as polticas distributivas do governo central que afetam as decises dos governos
locais. Diferentemente, este estudo examina o impacto da regulao federal sobre estas decises; esta definida como o conjunto da legislao federal sobre as polticas
das unidades constituintes, a autoridade para supervisionar suas polticas, bem
como a funo de redistribuio de receitas entre jurisdies.
3. Embora este trabalho tome como objeto emprico os municpios, suponho que resultados semelhantes seriam encontrados caso estratgia analtica semelhante fosse
adotada para analisar as decises dos governos estaduais.
4. Em estudo sobre o processo de formao do Estado nacional na Itlia e na Alemanha,
Daniel Zibblat (2006) demonstra que diferentes trajetrias de construo do Estado
nacional podem ser explicadas pelas percepes das elites centrais sobre a capacidade dos governos regionais para desempenhar funes governativas. Na origem, Bismarck e Cavour teriam preferncias semelhantes com relao adoo da frmula
federativa. Entretanto, o primeiro unificou regies com fortes capacidades governativas, ao passo que, na Itlia, a fragilidade administrativa das provncias sulistas teriam inviabilizado a adoo da frmula federativa.
5. O conceito de desmercadorizao refere-se capacidade de as polticas sociais garantirem aos cidados (ou famlias) um padro aceitvel de vida, independentemente de
sua insero como mercadoria no mercado de trabalho (Esping-Andersen, 1990).
6. Para a discusso deste problema, ver: Afonso e Arajo (2006), Pinto (2007); Prado
(2001); Rezende (2006).
7. Para uma explicao da lgica associada a cada um destas formas de transferncia,
ver Prado (2006: captulo 1).
8. A Norma Operacional Bsica (NOB) 1996/1998 assim como as demais NOBs condiciona transferncias federais adeso s normas do Ministrio da Sade. Adicionalmente, a NOB 96(98) reduziu a incerteza quanto ao fluxo das transferncias, tornando crvel que estas seriam efetivamente realizadas.
9. Esta breve descrio refere-se ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), aprovado em
2006. Este substituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef). Ambos derivaram de emendas constitucionais que condicionam a distribuio de recursos proporcionalmente oferta de
ensino por cada esfera de governo, no interior de cada estado. Para uma anlise detalhada, ver Vazquez (2003) e Gomes (2008).
10. A srie histrica permite evitar o vis analtico associado ao exame de pontos discretos no tempo.
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ABSTRACT
Federalism and Territorial Equality: A Contradiction in Terms?
The study explores the relationship between federalism and territorial
inequality, taking Brazil as the object of analysis. The conclusion is that there is
a trade-off between territorial inequality reduction and the full autonomy of
local governments. The central government's redistributive role seems to be a
condition for reducing revenue inequality between jurisdictions, and so
reducing inequality in citizens' access to public services requires the central
government to perform redistributive and regulatory role. On the other hand,
local autonomy pushes toward inequality. Hence, federal regulation and local
autonomy are combined in a given polity, the result tends to be bound
inequality.
Key words: federative state; municipalities; public policies; territorial
inequality
RSUM
Fdralisme et galit Territoriale: Une Contradiction entre les Termes?
Dans ce travail, on examine les relations entre fdralisme et ingalit
territoriale, le Brsil tant l'objet d'tude. On conclut qu'il y a un compromis
entre la rduction des ingalits territoriales et la pleine autonomie des
autorits locales. Le rle redistributif du gouvernement central semble une
condition pour rduire des ingalits interjuridictionnelles du revenu et, par
consquent, l'ingalit d'accs des citoyens aux services publics dans le cadre
d'un tat nation. En outre, le produit de l'autonomie local is ingalit. Donc,
quand on trouve rgulation fdrale et autonomie locale, le resultat le plus
probable est que l'ingalit soit control au-dedans de certains intervalles.
Mots-cl: tat fdratif; municipalits; politique publique; ingalit
territoriale
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