CampusDH

Quinto Congreso Argentino de Administracin Pblica

27 a 29 de mayo de 2009 - San Juan.

Panel: Innovaciones en la gestin de polticas de promocin de derechos humanos

POLTICAS NACIONALES DE PROMOCIN

DE LOS DERECHOS HUMANOS:
PARADOJAS Y CONFLICTOS EN LA BSQUEDA DE UN RGIMEN
GENERAL DE VALORES

Dr. Eduardo L. Duhalde

Dr. Martn T. Gras

Abstract
Las dos ltimas gestiones presidenciales han definido a los derechos humanos como una
poltica de estado que constituye uno de los elementos ms caractersticos de su
administracin.
Ello conlleva definir a los derechos humanos como la base tica de una democracia
avanzada. Es decir, un concepto amplio que considera a los derechos humanos como una
propuesta que va ms all de los sistemas comprometidos de legislacin positiva nacional
o internacional vigentes. Lo que se busca es construir un ncleo consensuado de valores
que d cuenta del sentido comn nacional en torno a las principales problemticas de la
sociedad.
Este concepto est directamente vinculado con la idea de la universalidad e indivisibilidad
de los derechos humanos, y apunta a concebirlos en el marco de una visin integral y
multidimensional. Esta visin da cuenta de otro concepto sustancial a los derechos
humanos: su construccin progresiva como resultado de luchas y avances sociales.
Esa nocin de construccin social consensuada debe ser imaginada como un conjunto de
escalones valorativos: pisos aceptados a partir de los cuales las sociedades van
avanzando en la perfeccin de paradigmas ticos. Esto no constituye una mera expresin
de deseos, la experiencia histrica indica que hay hechos, que en el pasado eran
aceptados socialmente y hoy estn simplemente fuera de la agenda social (como por
ejemplo la esclavitud).
Esto nos lleva a tener que encarar desde el Estado no slo una clsica poltica de
cumplimiento de la legislacin positiva, sino tambin otra donde los grandes ncleos de
los derechos humanos sean articulados en un debate interactivo con la sociedad.
En el marco de esta concepcin innovadora, el Estado debe sugerir temas a la sociedad,
al mismo tiempo que recepta las diferentes visiones de la misma. La complejidad de esta
tarea lleva a que el Estado haya distinguido estructuralmente entre proteccin de
derechos humanos y promocin de derechos humanos. La proteccin es, bsicamente,
todo lo que redunde en intervenciones que pongan en funcionamiento los mecanismos
jurdicos positivos correspondientes. La promocin, por su parte, constituye una actividad
ms conceptual que desarrolla actividades en busca de la instalacin de una Cultura de
los derechos humanos.
No estamos hablando de un objeto cultural, sino de una forma de aproximacin tica a la
resolucin de conflictos. Entendemos cultura como un plexo valorativo socialmente
aceptado. En este marco, el instrumento central en torno al cual se vertebran las
intervenciones de promocin es la educacin.
De qu educacin estamos hablando? Estamos hablando de una educacin en valores,
lo cual requiere, tal como seala el IIDH1, tres ejes conceptuales u objetivos: tico, crtico
y poltico.
El tico se refiere a formar en los valores de naturaleza universal, que sustentan la
dignidad y derechos de la persona.
El crtico consiste en formar en la capacidad de anlisis y evaluacin de la realidad,
con los parmetros valorativos y normativos de los derechos humanos.
El poltico apunta a formar en el compromiso activo para modificar los aspectos de la
realidad que impidan la aplicacin efectiva de los derechos humanos.
Este conjunto de actividades requieren el desarrollo de instrumentos novedosos capaces
de combinar prcticas administrativas eficientes y eficaces con un modelo promocional
complejo y atpico.

IIDH 2006. Propuesta curricular y metodolgica. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Documento de
Trabajo, San Jos de Costa Rica, pg. 21.

Aunque la contractualizacin se asienta sobre una lgica de

inclusin / exclusin, su legitimidad deriva de la inexistencia de
excluidos
Boaventura de Sousa Santos

1. Definiendo las bases de una poltica pblica

Las dos ltimas gestiones presidenciales han identificado a la temtica de los derechos
humanos como una de las polticas pblicas que definen los rasgos ms caractersticos
de su administracin.
Ello parte en considerar a los derechos humanos como la base tica de una democracia
avanzada. Es decir, se sustenta en un concepto amplio que aborda a los derechos
humanos como una propuesta que va ms all de los sistemas de legislacin positiva
nacional o internacional vigentes.
Este concepto est fundamentado en la idea de la universalidad e indivisibilidad de los
derechos humanos, y apunta a concebirlos en el marco de una visin integral y
multidimensional.
Si aceptamos que el rgimen general de valores es el garante ltimo de los horizontes de
expectativas de los ciudadanos2, lo que se busca es construir un ncleo axiolgico
consensuado que d cuenta del sentido comn nacional en torno a las principales
problemticas de la sociedad.
Quizs una de las mejores descripciones del funcionamiento de este dispositivo para dar
sentido a las cosas la realiza Lus Alberto Romero. Si bien su definicin de sentido
comn est referenciada al mundo educativo, su aplicacin nos parece generalizable a
otros planos. Se trata de un caso del saber olvidado de Max Scheller: lo que queda en
el fondo de nuestra conciencia una vez que olvidamos los contenidos especficos que
aquellas nociones portaban. Las imgenes parecen naturales pero no los son; no son
neutras, no remiten de manera directa a realidades unvocas e incontrovertibles. Hay
detrs de ellas ideas, o ms exactamente una ideologa de la que no somos cabalmente
concientes. Estas imgenes tienen mayor capacidad para operar cuanto ms ocultas
estn a cualquier examen crtico. Sin que lo sepamos, guan nuestros juicios y nuestras
acciones. Constituyen nuestro sentido comn. 3

2. Los DDHH como construccin social

La definicin desarrollada se vincula directamente con otro concepto sustancial a los
derechos humanos: su construccin progresiva y acumulativa como resultado de luchas y
avances sociales.
Esa nocin de construccin social consensuada debe ser imaginada como un conjunto de
escalones valorativos: pisos aceptados a partir de los cuales las sociedades van
avanzando en la perfeccin de paradigmas ticos.
2

Santos, Boaventura de Sousa. Reiventar la democracia. Reinventar el Estado. CLACSO. Buenos Aires. 2006.
Romero, Lus Alberto (cord.). La Argentina en la Escuela, la idea de Nacin en los textos escolares. Siglo XXI
Editores. Argentina 2004.
3

Esta construccin en democracia, no debe verse como una sumatoria lineal sucesiva, sino
ms bien por el contrario, como un proceso de avances progresivos, que implican la
resolucin de tensiones y contradicciones en el seno de la sociedad.
Una tendencia que se objetiva temporariamente en puntos de equilibrio dinmicos, pues
tal como seala el socilogo ingls Anthony Giddens se debe ...otorgar un lugar central
en la conceptualizacin al carcter negociado de las normas en el sentido de estar
abiertas a interpretaciones, divergentes y antagnicas en relacin con intereses
divergentes y antagnicos de la sociedad4.
Esta visin no constituye una mera expresin de deseos, voluntarista o ingenua, la
experiencia histrica permite confiar en la existencia de una corriente progresista en la
medida comprobable de que hay hechos, que en el pasado eran aceptados socialmente y
que hoy estn simplemente fuera de la agenda de las comunidades civilizadas.
Nos parece un ejemplo vlido de esa modificacin de percepciones culturales y ncleos
valorativos la cuestin racial en los Estados Unidos. En 1865 termina la Guerra Civil y por
ende legalmente la esclavitud, 144 aos despus Barack Obama gana las elecciones
presidenciales. Ese plazo, menor a un siglo y medio es breve si lo consideramos en
perodos histricos, mxime si tenemos en cuenta que Martin Luther King fue asesinado
en 1968. El hecho de que la prensa indique un aumento en la actividad de los grupos
supremacistas blancos debe ser comparado con el 68% de popularidad que las encuestas
reconocen al presidente.

3. Resignificando la relacin entre el Estado y los DDHH

La definicin de un Estado promotor de los Derechos Humanos pudiera aparecer
contradictoria con la definicin de construccin social que hemos desarrollado en el punto
anterior. Existe una visin, histricamente justificada, pero parcialmente simplificadora en
la cual los DDHH se consiguen desde la lucha de la sociedad civil obteniendo
reivindicaciones parciales contra el Estado.
Desde esta perspectiva el rol del Estado es, casi nos animaramos a decir, pasivo. Es
decir se reduce a reconocer, positivar y eventualmente reparar los derechos humanos
adquiridos y/o vulnerados.
Esta visin es particularmente comprensible en Argentina, sobre todo si tenemos en
cuenta lo que ha sido la larga y sostenida lucha de la bsqueda de memoria verdad y
justicia en torno a los crmenes producto de sucesivas dictaduras militares. En el contexto
de un pasado reciente dominado por la sombra del Estado Terrorista, se hace muy difcil
la identificacin social con un Estado activo, promotor y protector de los DDHH.
Sin embargo esta resignificacin es imprescindible. Hacamos referencia en el punto 1 a
la temtica de los derechos humanos como una de las polticas pblicas que definen los
rasgos ms caractersticos de esta administracin. Ms all de una decisin poltica
puntual, esto es, si lo vemos en perspectiva, la consecuencia de una profundizacin
democrtica. En efecto: el mejoramiento de la calidad democrtica de un Estado solo es
pensable en el marco del fluido juego de una profundizacin de los DDHH.
Lo que se busca ac es resolver una de las problemticas claves para las democracias
modernas: la tendencia a disociar entre representacin y gobernabilidad. Usando
conceptos de Habermas5, la desincronizacin entre la representacin y la accin de
4
5

Giddens Anthony, Las nuevas reglas del mtodo sociolgico, Ed. Amorrortu, Buenos Aires, 1997.
Habermas, J. Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo. Buenos Aires. Amorrortu. 1985.

gobierno, las tensiones producidas por fallas de los sistemas legitimantes y/o
socioculturales, que no son capaces de originar el grado necesario de sentido motivante
para la accin.
Reflexionemos sobre este punto:
La ms clsica definicin weberiana6 sobre el Estado lo sintetiza como monopolio de
la violencia legtima. La palabra clave, desde el punto de vista de la sustentabilidad
del sistema no es violencia, es legtima.
La legitimidad, no se agota en la ganancia o prdida de capital simblico de
reconocimiento (como dira Bordieu)7, sino que requiere tambin de productos de
satisfaccin8.
En un sistema democrtico la gobernabilidad se garantiza por pertenencia, y la
pertenencia se adquiere por participacin. Los niveles de interaccin entre la sociedad
civil y el gobierno determinan los niveles de democracia dentro de un pas.9
El Estado democrtico es, en ese caso. el campo donde se resuelven las
contradicciones, se gestionan los conflictos y se saldan, o se debieran saldar,
gradualmente, en beneficio del conjunto.
Si consideramos este marco - un aumento progresivo y general en el ejercicio de los
DDHH definidos como universales, indivisibles, independientes, integrales y
complementarios - debemos concluir que un Estado democrtico gobernable y una
sociedad en pleno ejercicio de los DDHH son elementos necesarios para su mutua
existencia. No existe ejercicio pleno de la democracia sin DDHH y no existe ejercicio
pleno de los DDHH sin democracia.

4. Estado y DDHH, algunas paradojas

Hemos sealado en el punto anterior la ruptura conceptual que consiste en pasar de un
Estado pasivo a un Estado polticamente activo en materia de DDHH y la aparente
paradoja con una sociedad civil en una postura agonal con el Estado.
Existen tres paradojas ms que merecen, as mismo, alguna reflexin:
La primera de ellas es sobre la tenaz persistencia del concepto de soberana estatal.
Es evidente que en paralelo a la globalizacin existe una firme tendencia a la
construccin de una jurisdiccin universal en materia de DDHH. Es innegable,
asimismo, que se ha recorrido un largo camino desde la Declaracin de Derechos
Humanos de 1948, hasta la Corte Penal Internacional y que da a da se consolidan los
sistemas internacionales en la temtica. Pero an as el principal actor pblico en la
construccin de un entramado eficaz para la aplicacin de los DDHH sigue siendo el
Estado Nacin. Es que como dice Mattelart, todava transitamos la poca de los
Estados de Soberana.10

Weber, Max. Economa y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica. Mxico.1999

Bordieu, Pierre. Espritu de Estado. Gnesis y estructura del campo burocrtico. En Razones prcticas.
Sobre la teora de la accin. Ed. Anagrama. Barcelona 1997.
8
Habermas, J. Op. Cit. Ver tambin OConnor, James. La crisis fiscal del Estado. Pennsula.
Barcelona.1981.
9
Putnam, R.; Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press, 1993
10
Mattelart Armand, Un mundo vigilado. Paids. Barcelona. 2009
7

Se podra llamar a esta situacin la paradoja Arendt11. Hannah Arendt realiz, al

serle retirada su nacionalidad alemana en 1937, una amarga reflexin sobre la
contradiccin que significaba el haber perdido su ciudadana por denunciar las
violaciones al derecho universal producidas por su Estado y el haber descubierto que
en el sistema jurdico vigente en ese momento, era ese Estado el nico que poda
garantizarle sus derechos.
La segunda paradoja consiste en que desde una visin clsica de los DDHH el
principal responsable de la violacin de los mismos slo puede ser el Estado. Esto
merece una aclaracin: el sistema internacional de los DDHH coloca slo en el Estado
la obligacin de protegerlos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
sostenido que el Estado es responsable, no slo por su activa comisin de violaciones,
sino tambin por omisin, esto es por no haber investigado y sancionado su violacin.
Respecto de los principios generales de la responsabilidad estatal, en el sistema
interamericano, se debe tener en cuenta, por ejemplo, el caso en la Corte Velsquez
Rodrguez12. Por extensin de este principio, los particulares sean personas
humanas o jurdicas pueden ser partcipes necesarios en una violacin de DDHH
cuando sus acciones concurran con una accin u omisin estatal. Pero siempre es
necesaria la participacin estatal por accin u omisin.13
La tercera (posible) paradoja implica revisar un acontecimiento histrico de nuestro
pasado reciente. Me refiero a la Reforma Constitucional de 1949. Durante mucho
tiempo la historiografa constitucional oficial consider que dicha reforma tena un
mero objeto poltico, cual era abrir la posibilidad de reeleccin al en esos momentos
Presidente de la Repblica y que en lo ideolgico arrastraba el peso de haber dejado
de lado los principios liberales de la Constitucin del 53 para abrir paso a una
excesiva presencia estatizante. Solo en forma parcial se le reconoca como logro la
incorporacin de derechos sociales, en el marco del constitucionalismo social
iniciado por la Constitucin Mejicana de 1917.
Sin embargo estudios recientes, en particular el muy interesante llevado a cabo por
Eduardo J. Vior14, nos coloca ante el hecho de que los llamados derechos especiales
de la Constitucin de 1949 eran DDHH. Nos estamos refiriendo fundamentalmente al
artculo 37, dividido en cuatro apartados: 1. del trabajador, 2. de la familia, 3. de la
ancianidad y 4. de la educacin.
Sin entrar a desarrollar el convincente anlisis del autor citado, basta hacer una breve
referencia a la argumentacin en el proyecto de Ley de Reforma de los Diputados
John William Cook y Ricardo Guardo que al referirse a los derechos de los
trabajadores sealaban deben constituir derechos inherentes a la personalidad,
para que puedan ser ejercidos conforme a la ley por sus titulares, al amparo de las
instituciones del Estado.
La conviccin de que los artculos 28, 33 y 37 de la Constitucin del 49 reconocen un
cuerpo
de
derechos
inherentes
a
la
persona
humana,
subjetivos,
supraconstitucionales, dotados de una legislacin de implementacin que los hace
exigibles por va judicial y de aplicacin universal, independientemente de la condicin
especfica de la persona (gnero, nacionalidad, ciudadana, credo religioso, filiacin,
11

Arendt. H. Antisemitismo. Los orgenes del totalitarismo. Ed. Alianza. Madrid. 1987.
En www.corteidh.or.cr
13
Introduccin a una cultura de Derechos Humanos. Secretara de Derechos Humanos de la Nacin. 2007
14
Vior. E. Los derechos especiales en la Constitucin de 1949 desde una perspectiva intercultural de los
Derechos Humanos, en Biagini H y Roig, A, El pensamiento alternativo en la Argentina del Siglo XX. Ed.
Biblos. Buenos Aires. 2006.
12

capacidades, etc.)15, sumada al hecho de que la Convencin Constituyente fuera

convocada antes del 10 de diciembre de 1948 (fecha de la probacin de la Declaracin
Universal de los Derechos del Hombre por las Naciones Unidas) nos lleva a considerar
a la Constitucin de 1949 no slo como un producto propio del espacio conceptual de
los DDHH sino como un claro antecedente del Estado Promotor de derechos que
venimos describiendo.

5. Herramientas para una cultura de DDHH

La complejidad de este campo paradjico y lo ambicioso de la propuesta de intervencin,
nos lleva a tener que encarar desde el Estado no slo una clsica poltica de
cumplimiento de la legislacin positiva, sino tambin otra donde los grandes ncleos de
los DDHH sean gestionados en una tensin creativa y articulados en un debate interactivo
con la sociedad, que permitan constituir lo que Santos llama rgimen general de
valores16.
En el marco de esta concepcin innovadora, el Estado debe sugerir temas a la sociedad,
al mismo tiempo que recepta las diferentes visiones de la misma. La complejidad de esta
tarea lleva a que el Estado haya distinguido estructuralmente entre proteccin de
derechos humanos y promocin de derechos humanos.
La proteccin es, bsicamente, todo lo que redunde en intervenciones que pongan en
funcionamiento los mecanismos jurdicos positivos correspondientes. La promocin, por
su parte, constituye una actividad ms conceptual que desarrolla actividades en busca de
la instalacin de una Cultura de los Derechos Humanos.
No estamos hablando de un objeto cultural, sino de una forma de aproximacin tica a la
resolucin de conflictos. Entendemos cultura como un plexo valorativo socialmente
aceptado. Desde esta definicin, el instrumento central en torno al cual se vertebran las
intervenciones de promocin es la educacin.
Plantear a la educacin como herramienta de construccin de ese ncleo de valores
consensuados que definimos como un sentido comn en Derechos Humanos nos coloca
ante dos preocupaciones. Una est dada por los lmites mismos del concepto educacin.
La otra por las complejidades en la formacin tica.
6. Los lmites de la educacin
El 27 de enero de 200917, en un acto organizado por la Task Force for International
Cooperation on Holocaust Education, Remembrance and Research, el Ministro de
Educacin, Juan Carlos Tedesco hizo referencia a esos dos temas. el Holocausto nos
advierte trgicamente acerca de los lmites de la educacin cuando ella es concebida
desde una visin que la reduce a los aspectos cognitivos, a brindar informacin y
conocimientos. Es muy duro pero debemos recordar que los que disearon y ejecutaron el
Holocausto estaban, desde ese punto de vista, muy educados. El problema por lo tanto,
no es puramente cognitivo. El problema es tico. El desarrollo cientfico implica un enorme
desafo a la responsabilidad tica con la cual utilizamos esos conocimientos. El rigor de la

15

Vior, E. Op. Cit.

Santos, Boaventura de Sousa, Op. cit
17
En el ao 2005 la Asamblea General de las Naciones Unidas decidi designar al 27 de enero Da
Internacional de Conmemoracin Anual de las Vctimas del Holocausto
16

ciencia vale no solo para los descubrimientos de nuevos conocimientos sino tambin para
los valores. Y es aqu donde enfrentamos el desafo educativo ms importante.
Por lo tanto la metodologa que proponemos requiere, tal como seala el Instituto
Interamericano de Derechos Humanos (IIDH)18, tres ejes conceptuales u objetivos: tico,
crtico y poltico.
El tico se refiere a formar en los valores de naturaleza universal, que sustentan la
dignidad y derechos de la persona.
El crtico consiste en formar en la capacidad de anlisis y evaluacin de la realidad,
con los parmetros valorativos y normativos de los derechos humanos.
El poltico apunta a formar en el compromiso activo para modificar los aspectos de
la realidad que impidan la aplicacin efectiva de los derechos humanos.
Recordemos que una de las ms slidas y filosas definiciones de derechos humanos es
aquella que postula que son el derecho a tener derechos. Se trata pues, si pretendemos
ser coherentes no slo de informar en derechos sino tambin de transmitir
instrumentos para su adquisicin y su ejercicio, tanto en forma individual como en
forma colectiva. Es que el paso desde un conocimiento como regulacin a un
conocimiento como emancipacin no es solo de orden epistemolgico, sino que
implica un trnsito desde el conocimiento a la accin19
Qu conocimientos estamos proponiendo? Estamos proponiendo la construccin de un
trayecto de empoderamiento individual/social: cognitivo en valores, con capacidad
analtica de la realidad y herramientas capaces de modificarla. Solo as se podr sortear
algo que ha sido una constante en el campo no solo de nuestros sistemas de formacin
tica, sino de nuestra sociedad: la disociacin entre el discurso y la prctica cotidiana, lo
que permiti que grandes principios coexistieran sin ninguna contradiccin aparente con
conductas reales alejadas, cuando no contrapuestas con los mismos.
Solo as evitaremos que los Derechos Humanos sean una retrica vaca o una coartada
social.

18

IIDH 2006. Propuesta curricular y metodolgica... Instituto Interamericano de Derechos Humanos,

Documento de Trabajo, San Jos de Costa Rica, pg. 21.
19
Santos, Boaventura de Sousa. Op. Cit.