CRUZANDO A FRONTEIRA: OS DIREITOS HUMANOS E A

LEGISLAO IMIGRATRIA BRASILEIRA

Luiz Rosado Costa1

luizrosadocosta@gmail.com

RESUMO
O presente trabalho faz uma anlise da legislao imigratria brasileira luz dos Direitos
Humanos. Buscou-se demonstrar que a doutrina de segurana nacional, que deu suporte
terico para a ditadura civil-militar brasileira de 1964-85, ainda se faz presente na legislao
imigratria, mormente no Estatuto do Estrangeiro (L6815/80) quando trata, em diversos
dispositivos, os estrangeiros como inimigos em potencial. Nesta linha, verificou-se que o
Brasil assume postura contraditria no cenrio internacional; pois ao mesmo tempo em que
signatrio de diversas convenes que defendem direitos sociais e trabalhistas, relega muitos
dos estrangeiros que vivem em seu territrio a subempregos, quando institucionaliza a
seletividade para a concesso de vistos permanentes, concedidos quase que exclusivamente a
mo de obra especializada, e veda o trabalho estrangeiro em diversas hipteses, obrigando os
que necessitem trabalhar nestas situaes informalidade. Por fim, verificou-se que at
mesmo a Constituio Cidad de 1988 traz em seu bojo resqucio da doutrina de segurana
nacional quando no reconhece o direito de voto ao estrangeiro. Assim, sob a tica dos
Direitos Humanos, somente uma premente reforma constitucional e legislativa no Brasil
acerca dos imigrantes propiciar que eles sejam efetivamente integrados comunidade
nacional e, assim, seja observada a Declarao Universal dos Direitos Humanos, que veda
qualquer distino, inclusive quanto origem nacional, para o gozo dos direitos e liberdades.
Palavras-chave: Legislao imigratria; Direitos Humanos; Estatuto do Estrangeiro

INTRODUO

A Constituio Federal de 1988, tal como sua antecessora de 1967, no possui

positivado em seu texto os objetivos da poltica migratria 2, tarefa que coube ao Estatuto do

Especialista em aplicaes complementares s cincias militares pela Escola de Formao Complementar do

Exrcito, especialista em Direito Constitucional pela Universidade Gama Filho, bacharel em Direito pela
Universidade Estadual de Maring e oficial do Exrcito Brasileiro.

Estrangeiro (Lei 6.815/80), ainda em vigor, e que tem como objetivos precpuos a segurana
nacional e a defesa do trabalhador brasileiro (art. 2).
Busca-se, assim, no presente trabalho, utilizando-se de mtodo a pesquisa
bibliogrfica e as tcnicas de levantamento documental, observacional e normativo e o
mtodo emprico com anlise jurisprudencial e casustica, proceder a uma anlise da
legislao imigratria brasileira luz dos Direitos Humanos, analisando-se como a doutrina
de segurana nacional, diretriz ideolgica que deu suporte terico para a ditadura civil-militar
de 1964-85, ainda se faz presente na legislao imigratria, mormente no Estatuto do
Estrangeiro quando trata os imigrantes como inimigos em potencial que devem
permanentemente serem observados pelo Estado. Busca-se ainda verificar o status do
estrangeiro no ordenamento jurdico brasileiro a fim de checar sua compatibilizao com os
Direitos Humanos,

A DOUTRINA DE SEGURANA NACIONAL

A doutrina de segurana nacional, cuja principal fonte foi a obra do General Golbery
do Couto e Silva (1911-1987), deu suporte terico e legitimao ideolgica para a ditadura
civil-militar brasileira de 1964-85 e tinha o propsito de manter o Brasil alinhado ao bloco
capitalista no contexto bipolar da guerra fria: o amplssimo carter dessa doutrina, que se
confundia com uma essncia da nacionalidade, espelhava-se na legislao produzida pela
ditadura (...) tratava-se da lgica de um Estado policial (FERNANDES: 2011, p. 439).
Acerca do carter geral da doutrina, Golbery do Couto e Silva (1981, p. 325,
destaque nosso) aduziu que: sendo o planejamento de Segurana Nacional, de carter
estratgico integral, seu domnio abranger todos os quatro campos de atividades o poltico,
o econmico, o psicossocial e o militar.
Em outro texto, o General Golbery (s/d apud GASPARI, 2002, p. 255) destacou a
preocupao com a segurana nacional tanto no mbito interno quanto externo:

A Constituio de 1934, em seu art. 121, 6, por sua vez, definia como um dos objetivos a integrao tnica,
institucionalizando a eugenia na poltica migratria.
2

Na fase atual da luta ideolgica entre o Ocidente democrata e o Oriente comunista

quando a forma normal de agresso , sabidamente, a subversiva ou insurrecional,
apoiada intelectual e quase sempre at materialmente, desde o exterior, no tem mais
sentido distinguir atentado segurana interna e atentado segurana externa de um
pas. A segurana , necessariamente, integral.

Alm de reforar o carter abrangente da doutrina, o texto acima contextualizou-a na

luta ideolgica entre oriente comunista e ocidente capitalista, mas, mesmo passados mais de
vinte anos do fim da guerra fria e da redemocratizao brasileira, a doutrina autoritria da
segurana nacional ainda se faz presente na legislao imigratria, demonstrando que a
transio democrtica na legislao ainda se encontra em curso.

O ESTATUTO DO ESTRANGEIRO E A DOUTRINA DE SEGURANA

NACIONAL
A doutrina de segurana nacional permaneceu como entulho autoritrio e se faz
presente como a ideologia norteadora do Estatuto do Estrangeiro em vigor.
Conforme observa Emerson Alves Andena (2013, p. 99):

Se nos dias de hoje a doutrina da segurana nacional parece ter perdido o flego,
considerando os mais de vinte anos de vigncia da ordem constitucional democrtica
no Brasil, em relao imigrao ela ainda se faz presente. Em detrimento do vis
dos direitos humanos, a Lei n 6.815/80 deixa muito bem sedimentada, logo em seus
primeiros dispositivos, a finalidade da poltica imigratria: privilegiar a questo da
segurana e dos interesses nacionais, bem como a proteo da ordem econmica

Um fato que deixa claro como a legislao considera os imigrantes como elementos
potencialmente perigosos o atendimento das questes referentes a imigrao e estrangeiros
ficar a cargo de um rgo de segurana pblica, a Polcia Federal, ao invs de um rgo
especializado, como entendemos ser mais adequado em um Estado Democrtico de Direito.
A presena desta doutrina autoritria pode ser exemplificada tambm, por exemplo
no art. 18 do Estatuto, no recepcionado pela Constituio Federal de 1988, quando ele criou
a situao em que a permanncia do estrangeiro poderia ser condicionada sua fixao em
determinada regio do territrio nacional.

 possvel verificar sua presena ainda em dispositivos ainda vigentes como, por
exemplo, o art. 7, II, do Estatuto que permite a avaliao fundada em estigmas ou
preconceitos ao fixar critrios vagos e subjetivos para negar o visto (nocividade ordem
pblica ou aos interesses nacionais). Institucionaliza-se os estrangeiros como uma categoria
de inimigos em potencial.
Na mesma linha, o art. 26 do Estatuto permite a expulso de estrangeiro quando este
venha a contrariar estes mesmos critrios subjetivos, como ocorreu, por exemplo, em 2004,
em caso que gerou grande repercusso internacional,quando o ento Presidente da Repblica
quase expulsou do pas um jornalista do The New York Times, Larry Rohter, por ter escrito
uma matria que lhe foi depreciativa ao sugerir que ele fosse alcolatra (TERRA, online).
O caso foi resolvido com uma retratao do jornalista, que afirmou no ter tido a
inteno de ofender o presidente (MAIA et al: 2004), fazendo com que o governo revogasse
o cancelamento de seu visto temporrio, aliviando, por consequncia, o desgaste causado pela
m repercusso do caso no Brasil e no exterior.
Em deciso liminar no habeas corpus impetrado em favor do jornalista (e cujo
mrito ficou prejudicado diante da revogao do cancelamento do visto), o Ministro Francisco
Peanha Martins destacou que:

O ato de concesso ou revogao de visto de permanncia no pas de estrangeiro, em

tese, est subordinado aos interesses nacionais (art. 3 da Lei n 6.815/80). O visto
ato de soberania. Pergunto-me, porm, se uma vez concedido poder ser revogado
pelo fato do estrangeiro ter exercido um direito assegurado pela Constituio, qual o
de externar a sua opinio no exerccio de atividade jornalstica, livre de quaisquer
peias? Estaria tal ato administrativo a salvo do exame pelo Judicirio? Neste caso
penso que no. que no Estado Democrtico de Direito no se pode submeter a
liberdade s razes de convenincia ou oportunidade da Administrao. E aos
estrangeiros, como aos brasileiros, a Constituio assegura direitos e garantias
fundamentais descritos no art. 5 e seus incisos, dentre eles avultando a liberdade de
expresso.
(STJ, HC 35.445/DF, rel. Min. Francisco Peanha Martins, j. 13/05/2004)

Ainda que resolvido, o caso evidencia, na prtica, a possibilidade que o Estatuto do

Estrangeiro abre a medidas arbitrrias em nome da segurana nacional.

A RESTRIO AO DIREITO A TRABALHO REMUNERADO E A

POSIO CONTRADITRIA DO BRASIL NO CENRIO INTERNACIONAL

Apesar de ao longo de toda sua histria o Brasil ter recebido fluxos migratrios das
mais diversas partes do mundo, a legislao imigratria atual torna a imigrao legal
extremamente difcil e at mesmo a imigrao de mo de obra qualificada, que a legislao d
tratamento diferenciado3, passa por vasta burocracia.
Esta burocratizao excessiva favorece a violao a direitos humanos dos imigrantes
que necessitam de trabalho para sobreviver e muitas vezes se submetem explorao e no
tm a quem recorrer sob pena de terem sua situao irregular revelada. Conforme ressalta
Camila Baraldi (2011):
As maiores dificuldades impostas entrada de imigrantes favorecem o trfico de
pessoas, a explorao laboral e diversas outras violaes de direitos humanos que
decorrem da falta de documentos. Ao mesmo tempo a indocumentao dificulta a
insero social destas pessoas.

O trabalho um direito humano fundamental, previsto no art. 23 da Declarao

Universal dos Direitos Humanos, que assim dispe:

Artigo 23.
1. Todo ser humano tem direito ao trabalho, livre escolha de emprego, a condies
justas e favorveis de trabalho e proteo contra o desemprego.
(...)
3. Todo ser humano que trabalhe tem direito a uma remunerao justa e satisfatria,
que lhe assegure, assim como sua famlia, uma existncia compatvel com a
dignidade humana, e a que se acrescentaro, se necessrio, outros meios de proteo
social. 4. Todo ser humano tem direito

O art. 16 do Estatuto do Estrangeiro, todavia, quando institucionaliza a seletividade

para a concesso de vistos permanentes, potencializa a violao dos direitos sociais dos
trabalhadores

estrangeiros,

pois

praticamente

condena

os

que

queiram

fixar-se

Conforme prev o pargrafo nico do art. 16 do Estatuto do Estrangeiro: a imigrao objetivar,

primordialmente, propiciar mo-de-obra especializada aos vrios setores da economia nacional, visando
Poltica Nacional de Desenvolvimento em todos os aspectos e, em especial, ao aumento da produtividade,
assimilao de tecnologia e captao de recursos para setores especficos.
3

permanentemente no Brasil, mas no sejam especializados, informalidade. Igualmente, a

vedao ao trabalho estrangeiro presente no art. 98 obriga-os informalidade se necessitarem
trabalhar e pode lev-los situao de subempregos. Conforme lecionam Gilmar Ferreira
Mendes e Paulo Bonet Branco (2014): em geral, reconhece-se ao estrangeiro o gozo dos
direitos civis, com exceo do direito a trabalho remunerado, que se reconhece apenas ao
estrangeiro residente
O Brasil, assim, contraria, atravs de sua legislao discriminatria, deciso da Corte
Interamericana de Direitos Humanos que na opinio consultiva OC-18/03, de 17 de setembro
de 2003, sobre a condio jurdica e direitos dos migrantes no-documentados, onde se
asseverou que: no domnio do Direito Internacional dos Direitos Humanos reconheceu-se
igualmente o carter de jus cogens do princpio fundamental da igualdade e da nodiscriminao (traduo nossa), alm do j mencionado art. 23 da Declarao Universal dos
Direitos Humanos.
Verifica-se, desta forma, que o Brasil assume postura contraditria no cenrio
internacional; pois ao mesmo tempo em que signatrio de convenes que vedam e/ou
combatem a escravido (por exemplo, a Conveno Americana de Direitos Humanos e
Conveno n. 29 da OIT sobre o Trabalho Forado ou Obrigatrio), relega os estrangeiros
que esto em seu territrio e necessitam trabalhar a subempregos.

GOZO DOS DIREITOS INDIVIDUAIS POR ESTRANGEIROS

O art. 5, caput, da Constituio Federal assegura direitos fundamentais e garantias

aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas4. Interpretao descontextualizada e literal
desse dispositivo constitucional levaria inaceitvel concluso de que os estrangeiros no
residentes, ainda que em territrio nacional, estariam alijados de quaisquer dos direitos e
garantias fundamentais. A redao do artigo, tal como est, criticada por Jos Afonso da

O texto do art. 95 do Estatuto do Estrangeiro tambm restringe ao residente no pas o gozo de todos os direitos
reconhecidos aos brasileiros.

Silva (2005, p. 339): por esse lado, o texto do art. 5 no bom, porque abrange menos do
que a Constituio d.
Observe-se ainda que os direitos humanos so dotados de universalidade. Na lio de
Valrio de Oliveira Mazzuoli (2014): dizer que os direitos humanos so universais significa
que no se requer outra condio para a sua efetivao alm de ser pessoa humana.
Assim, interpretao consentnea com a universalidade dos direitos humanos e com
a dignidade da pessoa humana (art. 1, III, da Constituio Federal de 1988) a de que devem
ser assegurados a todos os estrangeiros que se encontrem em territrio nacional os direitos e
garantias fundamentais previstos na Constituio, principalmente em seu art. 5.
Neste sentido, j se posicionou no Supremo Tribunal Federal:
O fato de o paciente ostentar a condio jurdica de estrangeiro e de no possuir
domiclio no Brasil no lhe inibe, s por si, o acesso aos instrumentos processuais de
tutela da liberdade nem lhe subtrai, por tais razes, o direito de ver respeitadas, pelo
Poder Pblico, as prerrogativas de ordem jurdica e as garantias de ndole
constitucional que o ordenamento positivo brasileiro confere e assegura a qualquer
pessoa que sofra persecuo penal instaurada pelo Estado (STF, HC 94016 MC/SP,
rel. Min. Celso de Mello, j. 7/4/2008).

Destaque-se que os direitos individuais, todavia, no abarcam os direitos polticos,

conforme expressa ressalva no texto constitucional (art. 14, 2).

A VEDAO AO DIREITO DE VOTO AO ESTRANGEIRO: NEGATIVA

DO EXERCCIO DA CIDADANIA
A Constituio Cidad de 1988, apesar de seus avanos em relao aos direitos e
garantias fundamentais, traz em seu texto resqucio da doutrina de segurana nacional ao
negar o exerccio dos direitos relativos a cidadania aos estrangeiro quando lhes veda o
alistamento eleitoral em seu art. 14, 2:
Os estrangeiros no dispem de direitos polticos, no podendo votar ou ser eleitos
para cargos polticos. No podem exercer outros direitos de cidadania como a
propositura de ao popular e a subscrio de projetos de lei de iniciativa popular.
(MENDES; BRANCO: 2014)

Esta negativa de participao poltica a quem escolheu viver e trabalhar no Brasil e,

portanto, tem interesse nos assuntos polticos, cria um verdadeiro dficit democrtico
(BARALDI: 2011).
No plano interno, assim, o Brasil relega aos estrangeiros, conforme aduziu a
senadora Lcia Vnia, o status de homens de segunda classe por no poderem influenciar as
decises de polticas pblicas que lhes dizem respeito (BRASIL: 2014).
A fim de garantir o direito de participao poltica, h pelo menos trs propostas de
emenda a Constituio em trmite 5 que visam a assegurar o direito de voto aos estrangeiros,
mas at o momento, nenhuma ainda logrou aprovao.
J no plano regional, observa-se que o Brasil vai na contramo de seus vizinhos e o
nico Estado Parte do Mercosul, que no permite que estrangeiros tenham voz nos assuntos
pblicos atravs do voto6. A vedao do art. 14, 2, assim, vai de encontro ao objetivo
elencado no art. 4, pargrafo nico, tambm do texto constitucional, que elenca que a
Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos
povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de
naes.

CONCLUSO

As restries aos direitos de cidadania dos estrangeiros e os diversos bices

legislativos sua plena integrao nao demonstram que a transio democrtica na
legislao imigratria se encontra ainda incompleta e que tal transio s ocorrer, em sua
plenitude, com a superao do legado autoritrio e a substituio do discurso de segurana
nacional por um discurso de direitos humanos.
O Brasil ainda deve superar sua posio contraditria no cenrio internacional, pois
ao mesmo tempo em que signatrio de diversas Convenes que conferem proteo aos
trabalhadores e asseguram o trabalho como direito humano fundamental, impe no mbito

PECs 14/2007, 88/2007 e 25/2012 (BRASIL: 2014)

As constituies da Argentina, Paraguai, Uruguai e Venezuela autorizam e/ou regulam o direito a voto por
estrangeiros em seus arts. 20, 120, 78 e 64, respectivamente.
6

interno uma srie de entraves entrada de imigrantes que favorecem sua indocumentao e,
por consequncia, a explorao laboral dentre outros meios de explorao.
Conclui-se, desta forma, que, sob a tica dos Direitos Humanos, deve haver uma
premente reforma constitucional e legislativa no Brasil acerca dos imigrantes para que deixem
de ser meros estrangeiros, inimigos em potencial, ou os outros, e seja respeitada sua
dimenso humana para que passem a incorporar efetivamente, como cidados, a sociedade
brasileira e assim seja observada a Declarao Universal dos Direitos Humanos, que veda
qualquer distino, inclusive origem nacional, para o gozo dos direitos e liberdades.

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