ISSN: 1806-003X

cadernos

IHU
ano 12
n 47
2014

Alm de Belo Monte e das

outras barragens:
o crescimentismo contra as populaes indgenas
Christian Guy Caubet (org.)
Maria Lcia Navarro Lins Brzezinski

Alm de Belo Monte e das outras barragens:

o crescimentismo contra as populaes indgenas

Beyond Belo Monte and other dams:

ruthless growth against indigenous people

Christian Guy Caubet (org.)
Maria Lcia Navarro Lins Brzezinski

Resumo
Comprazer-se no aspecto puramente formal da interpretao jurdica conduz a excluir do exame os relacionamentos polticos e sociais e as consequncias prticas das decises de polticas pblicas. Afirmar que certas
autoridades, incumbidas de fazer aplicar a lei, podem deixar de aplic-la ou de determinar que se aplique, uma
observao de natureza antropolgica, sociolgica e poltica; no jurdica. Oito unidades de conservao foram
recortadas por medidas provisrias para reservar as reas de construo de futuras hidreltricas e respectivos
lagos de represamento. Essas decises constituem elementos estruturais de uma poltica pblica de extenso
territorial da explorao de recursos minerais. Esses elementos estruturais consistem em dispor da legislao em
vigor, remodelar suas feies ad nutum e, portanto, ignorar os interesses protegidos. J existem iniciativas como
a PEC 215 de 2000, que objetiva alterar a demarcao de terras indgenas, e a PEC 750 de 2011, que pretende
desestruturar as normas em vigor no Pantanal. Quanto s demarcaes de Terras Indgenas, tambm pblico
que as terras invadidas so as dos ndios, e no as de agricultores que possam alegar uma propriedade no eivada
de vcios jurdicos incompatveis com a noo jurdica de propriedade. Esses raciocnios no so de essncia do
jurdico. No existe essncia do jurdico. Esses raciocnios objetivam firmar categorias de valores que devem estruturar o campo da discusso a favor de um ou outro grupo envolvido na disputa pela maior legitimidade de seu
ponto de vista particular.
Palavras-chave: direito, terras indgenas, crescimentismo, direito de povos originrios.

Abstract
Emphasizing the merely formal aspect of legal interpretation of the rules leads to exclude the examination
of political and social relationships and the practical consequences of public policy decisions. One could argue
that if some authorities, responsible for the enforcement of law, decide upon application or suspension of the
rules, this is an observation based on anthropological, sociological or political knowledge, with no legal basis.
Eight protected areas were streamed by Provisional Measures in order to reserve areas for future construction
of dams and their reservoirs. These decisions are structural elements of a public policy of territorial extension
of the exploration of mineral resources. That ignores the interests duly protected by the legislation. Examples
of these public policy are the initiatives such as PEC 215, of 2000, which aims the changing of demarcation of
indigenous lands, and PEC 750, of 2011, which aims disrupting the standards applicable in the Pantanal region.
As for the demarcation of indigenous lands, it is notorious that the invaded lands belong to indigenous people,
and not to farmers who could fairly claim a legal recognition of ownership rights on indigenous lands. The
arguments behind PEC 215 or 750 are not of a legal nature. Legal nature is a rhetoric lure. These arguments
aim at values to structure the field of discussion in favor of one or another group involved in the struggle for
greater legitimacy for their particular point of view, with a specific goal: capture indigenous lands.
Keywords: Law; Indigenous Lands; Ruthless Growth (referred as: Growthism); Rights of Indigenous Peoples.

Alm de Belo Monte e das outras barragens:

o crescimentismo contra as populaes indgenas

Christian Guy Caubet (org.)

Maria Lcia Navarro Lins Brzezinski

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Sumrio

Apresentao: As razes de um contexto catico

Christian Guy Caubet............................................................................................................................... 5
1 Os direitos constitucionais das populaes originrias.......................................................... 6
1.1 Os direitos mais ameaados............................................................................................... 8
2 Comportamentos de partes da sociedade brasileira ideologicamente dominante............. 11
2.1 Os dados do IBGE............................................................................................................... 13
2.2 Um desenvolvimentismo economicista insacivel.......................................................... 14
2.3 Em busca do Estado de direito?........................................................................................ 15
Para entender Belo Monte: a histria de uma usina hidreltrica contada pelo jornal
O Estado de So Paulo
Maria Lcia Navarro Lins Brzezinski.................................................................................................... 18
1Introduo..................................................................................................................................... 18
2 O que Belo Monte.................................................................................................................... 19
3 O risco de apago e o crescimentismo brasileiro......................................................................... 21
4 Capitalismo sem riscos................................................................................................................ 23
5 Financiando o impagvel............................................................................................................ 27
6 ndios e licenas como ameaas ao crescimento brasileiro................................................... 28
7 Desentravando os entraves......................................................................................................... 32
8 Its all business, as usual................................................................................................................... 34
Sobre algumas formas da violncia, particularmente a jurdica, contra as populaes
indgenas
Christian Guy Caubet............................................................................................................................... 36
1 Violncia ordinria tradicional................................................................................................... 38
2 O Direito em vigor e sua elaborao: da violncia fsica para a violncia simblica........ 42
2.1 Os mecanismos.................................................................................................................... 42
2.2 O uso dos mecanismos....................................................................................................... 44
2.3 Novas normas....................................................................................................................... 46
3 Contextos simblicos: dos jurdicos aos polticos e ideolgicos.......................................... 49
4 De algumas funes do discurso poltico na sua forma jurdica.......................................... 50
5Participao?................................................................................................................................. 51
6 Desafios de qualificao poltica, jurdica e tica: quem usaria o vocbulo genocdio?.... 53
7 Consideraes finais.................................................................................................................... 55

A Conveno 169 da OIT e uma anlise da sua violao pelo Estado brasileiro
a partir do caso da UHE Belo Monte
Maria Lcia Navarro Lins Brzezinski.................................................................................................... 58
1Introduo..................................................................................................................................... 58
2 O dever de consulta prvia e a Conveno 169 da OIT........................................................ 60
3 O dever de consulta prvia e os direitos dos ndios no Brasil.............................................. 63
3.1 O dever de consulta prvia e os direitos dos ndios na Constituio.......................... 63
3.2 Direitos dos ndios e a legislao infraconstitucional em evoluo............................. 65
3.3 A questo da minerao em terras indgenas................................................................... 69
4 A consulta prvia e o planejamento e execuo do projeto da UHE Belo Monte............. 73
4.1 O projeto............................................................................................................................... 73
4.2 Os ndios e a omisso de proteo de seus direitos........................................................ 75
4.3 Direitos humanos dos ndios............................................................................................. 78
4.4 A fora e o direito em Belo Monte................................................................................... 79
5 A consulta prvia, a UHE Belo Monte e as decises do Judicirio...................................... 82
6 Consideraes finais.................................................................................................................... 87
Referncias bibliogrficas dos artigos......................................................................................... 89

Apresentao
As razes de um contexto catico
Christian Guy Caubet

As reaes organizadas de vrios povos indgenas brasileiros e de seus representantes tiveram um clmax, no Brasil, nos meses de abril a outubro de 2013, chegando a
se manifestar como ocupao temporria da sala da Plenria da Cmara dos Deputados,
em Braslia (DF), no dia 24 de junho de 2013, enquanto lideranas indgenas tentavam
marcar encontro com a Presidente da Repblica, sem xito. Rapidamente, cristalizou-se a
percepo de que os atuais descendentes das populaes originrias do territrio brasileiro no se beneficiavam com a integralidade das garantias jurdicas consignadas na prpria
Constituio Federal a seu respeito. A situao atual (abril de 2014 de confuso no apenas em relao existncia de direitos lquidos e certos das populaes indgenas e sua
implementao, mas tambm por causa das tentativas de apropriao desses direitos por
diversos grupos organizados, frequentemente articulados com detentores de mandatos
polticos em mbitos federal e estaduais.
No rigor dos textos normativos vigentes, pode-se afirmar que os direitos das populaes indgenas sobre suas terras so definidos e no so passveis de alterao discricionria. Alm da Constituio Federal, textos normativos internacionais integrados
ordem jurdica interna garantem os direitos indgenas. Entretanto, no momento preciso
em que se comemora o 25 aniversrio do texto de 19881, identifica-se um redemoinho de
clusulas polticas e sociais desrespeitadas, vrias vezes objeto de disposies regressivas
entre as 73 emendas que alteraram o alcance poltico da Constituio, dita cidad, porm
sem ainda contemplar as necessidades cada vez mais exacerbadas de grupos de interesses
nacionais ou estrangeiros, em reas como as de minerao, energia e agricultura.
A identificao de ocorrncias, para finalidade de qualificao jurdica, costuma partir da observao dos fatos para, com o consecutivo desvendar das normas adequadas,
1 O ESTADO DE S. PAULO. Cidadania 2.0: modos de acessar. 5/10/2013. Caderno Especial H9. 10 p. Ver
tambm: Revista IHU On-Line. Instituto Humanitas Unisinos. 25 anos da Constituio: avanos e limites
Edio n 428, Ano XII. 30/9/2013. 75 p. Fonte: humanitas@unisinos.br

chegar qualificao da licitude ou ilicitude das ocorrncias, atividades e comportamentos

inicialmente expostos. No caso do estatuto atual das TI (Terras Indgenas), o Direito que
constitui o objetivo da observao cientfica. O fato inicial a ser observado o Direito
que sistematicamente ignorado, que objeto de violaes sistemticas: o direito em vigor. O direito em vigor um mnimo: no pode ser objeto de alterao sem comprometer
a prpria vida das pessoas indgenas e a sobrevivncia das populaes indgenas, mas
objeto de muitas manobras que objetivam sua subverso.
Na primeira parte desta apresentao sero lembrados o texto da Constituio Federal
e as posies das populaes originrias, geralmente ditas Populaes Indgenas, em relao
s tentativas de usurpao de seus direitos reais de usufruto sobre suas terras inalienveis e
indisponveis. Na segunda parte, a informao e a reflexo versaro sobre o contexto especfico dos conflitos atuais, com os comportamentos de partes ativas da sociedade brasileira
ideolgica e politicamente dominante, em face de populaes indgenas numericamente minoritrias (dados do IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) e que enfrentam
um desenvolvimentismo economicista insacivel, em busca de um problemtico Estado de
Direito. Esse desenvolvimentismo economicista foi apelidado de crescimentismo, no intuito de
caracterizar os aspectos puramente produtivistas de uma ideologia que s sabe sacrificar o
social e o ambiental para tentar justificar a histeria do consumo.
1. Os direitos constitucionais das populaes originrias
Os direitos das populaes originrias so estabelecidos pelos seguintes artigos da
Constituio Federal:
Art. 20, XI. So Bens da Unio (...): XI as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios.
Art. 22, XIV. Compete privativamente Unio legislar sobre: XIV populaes indgenas; [Cf.
Estatuto do ndio L-006.001-1973].
Art. 49, XVI (Das Atribuies do Congresso Nacional). Art. 49 da Competncia exclusiva do Congresso Nacional: XVI autorizar, em terras indgenas, a explorao e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais.
Art. 109 Aos juzes federais compete processar e julgar: XI a disputa sobre direitos indgenas.
Art. 210, 2 (educao prpria assegurada). Art. 210 Sero fixados contedos mnimos para
o ensino fundamental, de maneira a assegurar formao bsica comum e respeito aos valores
culturais e artsticos, nacionais e regionais.
2 O ensino fundamental regular ser ministrado em lngua portuguesa, assegurada s comunidades indgenas tambm a utilizao de suas lnguas maternas e processos prprios de
aprendizagem.
Art. 215 O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes
da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais.

 1 O Estado proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras,

e das de outros grupos participantes do processo civilizatrio nacional.
Art. 231 So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio
demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
1 So terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios as por eles habitadas em carter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos
ambientais necessrios a seu bem-estar e as necessrias a sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies.
2 As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se a sua posse permanente,
cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.
3 O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a pesquisa
e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados com autorizao do
Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos
resultados da lavra, na forma da lei.
4 As terras de que trata este artigo so inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre elas,
imprescritveis.
5 vedada a remoo dos grupos indgenas de suas terras, salvo, ad referendum do Congresso Nacional, em caso de catstrofe ou epidemia que ponha em risco sua populao, ou no
interesse da soberania do Pas, aps deliberao do Congresso Nacional, garantido, em qualquer
hiptese, o retorno imediato logo que cesse o risco.
6 So nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a
ocupao, o domnio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a explorao das riquezas
naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse pblico da
Unio, segundo o que dispuser lei complementar, no gerando, a nulidade e a extino, direito a
indenizao ou a aes contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto s benfeitorias derivadas
da ocupao de boa f.
7 No se aplica s terras indgenas o disposto no art. 174, 3 e 4 [i.e.: os Princpios
Gerais da Atividade Econmica].
Art. 232 Os ndios, suas comunidades e organizaes so partes legtimas para ingressar em
juzo em defesa de seus direitos e interesses, intervindo o Ministrio Pblico em todos os atos
do processo.
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias Art. 67 A Unio concluir a demarcao das terras indgenas no prazo de cinco anos a partir da promulgao da Constituio.

A implementao dos direitos enunciados na Constituio Federal reivindicada

pelas populaes indgenas (partes legtimas para ingressar em juzo em defesa de seus
direitos e interesses) particularmente em relao a projetos que objetivam a apropriao
de suas terras ou de parte dos direitos prprios de que eles gozam em funo de disposies unvocas. No rigor dos textos em vigor, as populaes indgenas no podem ser
retiradas nem expulsas das terras que ocupam, nem delas privadas. No porque a Unio
deixou de cumprir sua obrigao constitucional de demarcar as terras indgenas que ditas
terras no existem ou podem ser apropriadas por terceiros no indgenas, ou que teriam
7

diminudo em consequncia da desdia das autoridades executivas. As Terras Indgenas

so, de pleno direito, reservadas s Populaes Indgenas; excluso de qualquer outra
relao jurdica existente ou forjada. A omisso contumaz da Unio, que caracteriza a poltica pblica executiva federal e dos Estados, no engendra qualquer direito de usucapio,
confisco, usurpao ou apropriao de terras indgenas realizadas iniciativa de elementos
de populao no indgena.
Embora no seja prtica comum, parece adequado deixar a palavra com os representantes das prprias populaes originrias ou com pessoas em quem confiam.
1.1 Os direitos mais ameaados
Nas iniciativas tomadas a partir do ms de abril de 2013, as populaes originrias
trataram de se dirigir diretamente s autoridades polticas da cpula da representao nacional, que no levaram em considerao seus pedidos de agendamentos de audincias ou
de reunies. Pareceu, ento, necessrio recorrer a instncias internacionais que aparentam
competncia para tomar ou fazer tomar providncias. O Representante Manoel Uilton
dos Santos / Indgena do Povo Tux, observa:
A direo nacional da Articulao dos Povos Indgenas do Brasil APIB, representada pelo lder
indgena Uilton Tux tambm coordenador da APOINME denunciou aos oficiais do Alto
Comissionado das Naes Unidas para os Direitos Humanos a violao de direitos e o genocdio promovidos contra os Povos Indgenas do Brasil, diante do descaso e omisso do governo
Dilma Rousseff.[...]
O respeito aos direitos dos povos indgenas constitucionalmente garantidos uma realidade que
est longe de ser alcanada. [...] h uma populao total de 817.963 indgenas em todo o Brasil.
Destes, pelo menos 326.375 indgenas esto em situao de extrema pobreza (39,9%) [...]
Megaprojetos
A respeito de projetos de desenvolvimento de infraestrutura do governo brasileiros, pelo menos
434 devem afetar territrios indgenas destes, destacamos dois megaprojetos: a Hidreltrica de
Belo Monte, na regio amaznica e Transposio das guas do Rio So Francisco, no nordeste
do pas, em ambos os casos o governo brasileiro no tem respeitado o direito dos povos indgenas ao consentimento livre, prvio e informado.[...]
No Brasil, a Conveno 169 da OIT no respeitada e por isso no se aplica um exemplo de
violao o fato que ocorreu em 2011 quando a Comisso Interamericana de Direitos Humanos
(CIDH) pediu ao governo brasileiro para suspender o processo de licenciamento e construo de
Belo Monte enquanto no devidamente consultado os povos indgenas interessados.
Ento o governo brasileiro, informou caluniosamente em 5 de abril que tinha cumprido o seu
papel institucional para esclarecer a consultar as comunidades indgenas. Quando na verdade
houve encontros de socializao de informaes simples que formam manipulados para se caracterizar como consultas, at mesmo eventos marcados por denncias de diviso e prticas de
cooptao ou descaracterizao de lderes indgenas.

Criminalizao, sade e outros aspectos

A violao dos direitos indgenas no Brasil preocupante em todos os aspectos de acordo com
o ltimo relatrio anual do Conselho Indigenista Missionrio (Cimi), divulgado em 30 de junho
de 2011, 92 crianas morreram em 2010 devido falta de cuidados mdicos, 60 ndios foram
mortos e h 152 ameaas de morte. Dos 60 ndios assassinados, 34 estavam no estado de Mato
Grosso do Sul, onde esto localizados os Guarani Kaiow.
Direitos indgenas
No aspecto dos direitos indgenas estamos a mais de 20 anos esperam que o Congresso Nacional
Brasileiro aprove o novo Estatuto dos Povos Indgenas que tramita sob o n PL 760/2011 que
prope regulamentar os artigos 231 e 232 da Constituio Federal do Brasil que trata dos direitos
indgenas. Aguardamos tambm a aprovao do projeto de lei n PL 3571/2008 que criao o
Conselho Nacional de Poltica Indigenista (CNPI), que tramita na Cmara dos Deputados.
Pleitos Legislativos anti-indgenas
PEC 215/2000.
Projeto de Minerao PL 1610/1996.
Medidas administrativas e jurdicas contrrias aos direitos indgenas
Manoel Uilton dos Santos / Indgena do Povo Tux
Pela Direo Nacional de Articulao dos Povos Indgenas do Brasil APIB

Na Carta de Mobilizao2, a APIB denuncia uma ofensiva legislativa sendo promovida pela bancada ruralista, que afronta, inclusive, acordos internacionais assinados
pelo Brasil, como a Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho OIT e a
Declarao da Organizao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas.
Os indgenas citam, como exemplos dessa ofensiva:
as PECs 215/00, 237/13 e 038/99, o PL 1.610/96 e o PLP 227/12.
Segundo eles, no entanto, o prprio governo federal tem mantido uma conduta omissa, em relao aos direitos dos povos, e conivente com os interesses dos ruralistas e do latifndio, nossos
inimigos histricos, que durante o ano passado aprovaram um novo Cdigo Florestal adequado
aos prprios interesses e este ano pretendem aniquilar direitos indgenas ao territrio. Tal postura se materializaria em medidas como:
a Portaria Interministerial 419/2011,
a Portaria 303/2012 da Advocacia-Geral da Unio3, e
2 A Aty Guasu (https://www.facebook.com/aty.guasu), assembleia dos povos indgenas Guarani e Kaiow
do Mato Grosso do Sul, divulgou uma nota pblica (pelo Facebook) para esclarecer as razes de sua participao e dos demais povos indgenas na ampla mobilizao que se realiza no pas (com repercusso at no exterior) em defesa dos direitos indgenas. http://www.cimi.org.br/site e http://mobilizacaonacionalindigena.
wordpress.com/2013/10/03. Ver tambm: Marcelo Degrazia. As causas da grande mobilizao indgena.
7/10/2013. http://www.ihu.unisinos.br. Segunda, 7/10/2013. Daniela Alarcon. Vivemos o maior ataque
a direitos indgenas desde 1988. 07/10/2013 http://www.ihu.unisinos.br. Segunda, 7/10/2013.
3 a) http://www.stf.jus.br/portal/cms. Notcias STF. Quarta-feira, 23/10/2013. Acesso em 24/10/13: Plenrio mantm condies fixadas no caso Raposa Serra do Sol.
b) http://www.cimi.org.br. Publicado em 23/10/13. Acesso em 24/10/13:

 o Decreto 7.957/2013 e o atual estado de militarizao da regio do Tapajs que ele respalda;
O Projeto de Lei Complementar PLP 227, de autoria do deputado Homero Pereira (PSD/
MT), que, de acordo com seus crticos, permite atividades de terceiros em terras indgenas. A
proposta pretende regulamentar o pargrafo sexto do artigo 231 da Constituio, que veta o uso
desses territrios por no ndios ressalvado relevante interesse pblico da Unio. O problema,
no entanto, que o PLP, em seu artigo primeiro, expande esse conceito: So considerados bens
de relevante interesse pblico da Unio () as terras de fronteira, as vias federais de comunicao, as reas antropizadas produtivas que atendam a funo social da terra (). Por reas
antropizadas produtivas entende-se atividades realizadas por no ndios.
a Portaria 303/2012 da Advocacia-Geral da Unio que permitiria, por exemplo, intervenes militares e empreendimentos hidreltricos, minerais e virios em terras indgenas sem consulta prvia aos povos, alm da reviso dos territrios j demarcados e homologados e do
Decreto 7957/2013 brao das Foras Armadas criado, segundo os crticos, para a represso de
manifestaes de populaes contrrias aos grandes empreendimentos minerrios, hidroeltricos, agroindustriais ou outros.

A lista de normas projetadas no se esgota com as citaes precedentes, uma vez

que iniciativas complementares ou substitutivas podem aparecer quase diariamente.
O Presidente da Comisso de Minas e Energia, Deputado Eduardo da Fonte (PE),
apresentou no dia 26 de setembro de 2013, na Cmara dos Deputados, o Projeto de Lei
n 6.441, que prope criar no mbito do Comit de Monitoramento do Setor Eltrico
CMSE, o Conselho de Empreendimentos Energticos Estratgicos CNEE, no intuito de
analisar, avocar e decidir, em ltima e definitiva instncia, o licenciamento dos empreendimentos do setor
eltrico considerados estratgicos para o Brasil. O objetivo do Deputado parece ser de, ouvido o
IBAMA, atribuir a ltima palavra a um rgo que integraria um Representante de cinco Ministrios (Casa Civil da Presidncia da Repblica, Minas e Energia, Justia, Meio Ambiente
e Cultura) e um de cada Casa de Representantes (Senado e Cmara Federal)4. Essa redao
ignora qualquer possibilidade de consulta s populaes indgenas (PI) cujas terras diminussem em prol das manifestaes estratgicas do crescimentismo hidropoltico.
Ainda cabe observar, em relao ofensiva jurdica, que as normas que ameaam
reformar as condies de vida das PI so muitas vezes bales de ensaio que podem ser
recolhidos em funo da fora das reaes polticas manifestadas. Este o caso, no ms
de outubro de 2013, da PEC 215.
O Ministro da Justia, Jos Eduardo Cardozo, declarou que o governo contrrio aprovao da
Proposta de Emenda Constituio (PEC) 215/00 e observou que se a proposta for aprovada
Deciso do STF desconstri medidas anti-indgenas e nega efeito vinculante s 19 condicionantes de Raposa Serra do Sol.
4 COSTA, Heitor Scalambrini. O equvoco do Projeto de Lei 6.441/2013. Publicado e acessado: outubro
21, 2013. http://www.ecodebate.com.br/2013/10/21

10

dificilmente ser acatada pelo Supremo Tribunal Federal porque fere clusula ptrea da Constituio. Ento, alm de no resolver o problema da demarcao de terras, vai criar um outro,
que a judicializao do tema.5

Portanto, pressionado pelas manifestaes de populaes indgenas e de outros

segmentos sociais, o governo acena com a retirada de seu apoio tcito ofensiva contra
o regime jurdico das Terras Indgenas TI. Mas mostra sua disposio de concentrar o
poder de deciso no primeiro escalo, esvaziando mais ainda a FUNAI.
2 Comportamentos de partes da sociedade brasileira ideologicamente dominante
Das dez pginas do Caderno Especial publicado pelo Estado de S. Paulo e relativo
ao 25 aniversrio da Constituio Federal6, as minorias curiosamente identificadas
recebem meia pgina. O subttulo (de autoria do peridico) Conquistas das minorias
ps-1988 evoca as mulheres (mulheres como minoria: sic), os homossexuais e os negros7;
no cita os quilombolas8. Parte da matria dedicada ao tema relata:
Para o professor [Dimitri Dimoulis] a comunidade indgena est entre os grupos mais desprotegidos atualmente. Apesar de a Carta de 88 ter sido relevante por reconhecer o direito terra e
preservao da cultura indgena, Dimoulis avalia que o texto vem encontrando dificuldades em
ser colocado em prtica.
No subttulo Ritmo lento, informa-se que O Brasil tem hoje 1.045 terras indgenas registradas no
Pas. Desse total, 339 reas ainda no foram oficialmente reconhecidas. Outras 293 (28%) esto
em estudo para demarcao. H ainda 44 casos parados no Planalto.

Essas discretas informaes podem ser comparadas, em volume e espao dedicado s informaes sobre Terras Indgenas TI, com as que constam de outro Caderno
5 http://www.ecodebate.com.br/2013/10/10/. Governo contrrio aprovao da PEC 215, diz ministro da Justia. Publicado em 10/10/2013 por Redao. Acesso em 10/10/13.
6 O ESTADO DE S. PAULO. Cidadania 2.0: modos de acessar. 5/10/2013. Caderno Especial H9. 10 p.
7 Rio de Janeiro Pretos e pardos pela primeira vez so maioria no Brasil ao somarem 97 milhes de
pessoas, segundo dados do censo de 2010, divulgados nesta quarta-feira [em 16/11/2011] pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Dos 191 milhes de brasileiros, 47,7% (91 milhes)
declararam ser da raa branca, 15 milhes disseram ser pretos, 82 milhes pardos, 2 milhes amarelos
e 817 mil indgenas. Acesso em 9/10/13: http://exame.abril.com.br/brasil/noticias/populacao-negraaumentou-no-brasil-revela-censo
8 Minoria de uma minoria, a questo do acesso escola: Na hora de ingressar no ensino superior, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) de 2012 mostra uma desvantagem da populao negra
(na qual esto includos os moradores das comunidades quilombolas) em relao populao branca. Ver:
Ecodebate. http://www.ecodebate.com.br/2013/10/15/. Centro de ensino em comunidade quilombola
no Maranho precisa urgentemente de recursos. Publicao e acesso em 15/10/2013.

11

Especial, do mesmo peridico, em 11/10/2013. O assunto tratado o das dificuldades

enfrentadas pelos produtores de soja e outras variedades de plantas para escoar sua produo, em face de entraves estruturais importantes:
Demarcao de reas indgenas questo urgente
Segundo o Senador Delcdio Amaral (PT-MS), a demarcao de terras indgenas ameaa o potencial de crescimento da produo agrcola da regio, especialmente Mato Grosso e Mato Grosso
do Sul. Precisamos de uma sada urgente para essa questo das terras indgenas, disse Amaral./
R.C. e G.M.9

Declaraes como No existe briga com ndio, mas essas demarcaes reduzem a
nossa rea de produo e No podemos deixar do jeito que est. um tema relevante
para o desenvolvimento do Pas, disse o presidente da Famato evidenciam como as pessoas podem estar mal informadas em relao inexistncia de brigas com ndio: os casos de desaparecimentos forados e violncias letais contra membros de povos originrios
so pblicos, notrios e comentados em diversos crculos que opinam sobre o contexto.
O CIMI avalia em 560 o nmero de ndios assassinados entre 2001 e 2010. O Relatrio
sobre a violncia contra os povos indgenas no Brasil, de 201210, ao evocar a violncia
contra as pessoas, registra: 60 assassinatos, 21 homicdios culposos, 1.024 tentativas de
assassinato, e outros, afetando um total de 1.276 vtimas.
Quanto s demarcaes de TI, tambm de conhecimento pblico (por se tratar
de leis e de ocorrncias diariamente noticiadas pelas mdias...) que as terras invadidas so
as dos ndios, e no as de agricultores que possam alegar uma propriedade no eivada de
vcios jurdicos incompatveis com a noo jurdica de propriedade.
Quanto ao desenvolvimento do pas, est estabelecido que, se depender das relaes consolidadas de produo no campo, ainda dever demorar muito, pois no depende
da apropriao das TI no intuito de apoiar o crescimento da produo agrcola. Em 2003,
a situao no campo, cujo contexto no foi alterado, j foi caracterizada como:
Embora as estatsticas possam ser alvo de crticas, e mesmo indicar nmeros diferentes, elas no
mudam substancialmente o fato de que as propriedades grandes e muito grandes, com pouco
mais de 144 mil estabelecimentos rurais, ou 3,5% do total, possuam cerca de 114 milhes de
hectares, ou 55% de todas as terras ocupadas. (...)
Pelo ndice de Gini, um grau de concentrao de 0,8, quase absoluto.
9 O ESTADO DE S. PAULO. 5/10/2013. Caderno Especial H: Fruns Estado Regies. Centro-Oeste. 10
p. 11/10/2013. P. H2. No Caderno, no h registro de representante indgena comentando como o agronegcio reduz a rea de existncia dos remanescentes dos povos originrios.
10 CIMI Conselho Indigenista Missionrio. Relatrio de Violncia Contra os Povos Indgenas no Brasil, dados de 2012. ltimos dados disponveis (Verificao em http://www.cimi.org.br/, acesso em
6/4/14).

12

No h indicaes de que essa situao tenha mudado para melhor, nos ltimos cinco anos.
Ao contrrio, ela se agravou (...)
[...] A maior parte do agronegcio s tem em mira a perspectiva de atender demanda mundial
de soja, acar, carne, lcool, papel e celulose, e procura se apropriar no s dos 120 milhes
de hectares de pastos degradados, mas tambm das reas ocupadas pelos pequenos e mdios
lavradores.11

Por outro lado, poucas pessoas tm uma noo do que representam as populaes
indgenas em relao ao conjunto da populao brasileira.
2.1 Os dados do IBGE
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, a evoluo demogrfica recente das populaes originrias (indgenas) pode ser descrita da seguinte
maneira:
Em 1991 e 2000, a categoria indgena era investigada no quesito cor ou raa apenas na Amostra. No Censo 2010, o IBGE, pela primeira vez, investigou o contingente populacional indgena
dentro do quesito cor ou raa tambm no questionrio bsico, totalizando o Universo de domiclios pesquisados.
Enquanto prepara essa divulgao, o IBGE elaborou um documento especial e uma pgina em
homenagem ao Dia do ndio, com anlises e dados comparativos dos Censos de 1991, 2000 e
2010 acerca da distribuio espacial da populao que se autodeclarou indgena.
O documento pode ser acessado no link www.ibge.gov.br/indigenas/indigena_censo2010.pdf e
a pgina, no link www.ibge.gov.br/indigenas/index.htm
Terras indgenas em 2010 correspondiam a 12,5% do territrio nacional
No mbito do Censo 2010, as 505 terras indgenas reconhecidas compreendiam 12,5% do territrio brasileiro (106.739.926 hectares), com significativa concentrao na Amaznia Legal.
Foram consideradas terras indgenas as que estavam em uma de quatro situaes: declaradas
(com Portaria Declaratria e aguardando demarcao), homologadas (j demarcadas com limites
homologados), regularizadas (que, aps a homologao, foram registradas em cartrio) e as reservas indgenas (terras doadas por terceiros, adquiridas ou desapropriadas pela Unio). No momento
do Censo, o processo de demarcao encontrava-se ainda em curso para 182 terras. (www.ibge.gov.
br/indigenas/indigena_censo2010.pdf)
Em 2010, a populao autodeclarada indgena no Brasil chegava a 817 mil
Segundo o Censo 2010, 817 mil pessoas se autodeclararam indgenas, o que significou um crescimento no perodo 2000/2010 de 11,4% (84 mil pessoas), bem menos expressivo do que o do
perodo 1991/2000, de aproximadamente 150% (440 mil pessoas).
Avaliao definitiva do Censo 2010: populao indgena de 896,9 mil, tem 305 etnias e
fala 274 idiomas.12

11 POMAR, Wladimir. Os latifundirios / So Paulo: Pgina 13, 2009; p 113-117.

12 http://saladeimprensa.ibge.gov.br/noticias?view=noticia&id=1&idnoticia=2119, acesso em 9/10/2013.

13

O ltimo elemento do contexto atual de ofensiva generalizada contra os direitos

das populaes originrias sobre suas terras consistir em ilustrar a extenso e o carter
irremedivel das decises federais relativas s polticas pblicas de construo de Usinas
Hidreltricas UHE e concesses de minerao.
2.2 Um desenvolvimentismo economicista insacivel
Desde o primeiro Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva (1994) as prioridades que norteiam a nsia desenvolvimentista tiveram conotaes particulares na rea
ambiental, na medida em que prerrogativas de Estado passaram a ser usadas por rgos de
governos circunstanciais, federal e estaduais, com a participao de grupos interessados nos
resultados; enquanto a participao poltica real era negada aos segmentos sociais que sofriam o impacto direto, em campo, das decises tomadas. Extensas glebas objeto de santificao ambiental (Unidades de Conservao estaduais e federais) foram usadas como
trunfos pessoais dos rgos governamentais, no intuito de facilitar a implementao de
polticas pblicas energticas13. Quando a construo de uma UHE, decidida de maneira
irrevogvel, viesse a inundar reas considerveis, as Unidades de Conservao passariam
a servir de fator de intercmbio para compensar a perda de territrios. A opacidade das
tomadas de deciso deixou as pessoas diretamente vulnerveis, e o resto da cidadania, na
ignorncia desses fatos consumados, muitas vezes denunciados por raros obstinados
que tiveram de descobrir informaes sonegadas. Pode-se afirmar que existem informaes sonegadas no apenas nos casos em que elas devem ser tornadas pblicas e no o so
(Lei 12.527, de 18/11/201114), como nos casos em que polticas pblicas so decididas e
implementadas sem debate pblico, com imenso impacto socioambiental e econmico.
O novo cdigo de minerao faz parte desses exemplos de nova legislao cujas
premissas so ocultadas at que articulaes polticas interna corporis as tornem fatos
consumados, ou suficientemente consumados para que a reao imprevisvel e necessariamente radical dos cidados externa corporis no possa mais alterar a substncia dos
textos; na opinio de quem toma a iniciativa desses textos.
13 A Lei 12.678 dispe sobre alteraes nos limites dos Parques Nacionais de Amaznia, de Campos
Amaznicos e Mapinguari, das Florestas Nacionais de Itaituba I, Itaituba II e do Crepori, e da rea de
Proteo Ambiental dos Tapajs; altera a Lei 12.249, de 11/6/2006; (), em funo do remanejamento de partes de suas reas protegidas para finalidades outorgadas pelo Governo federal. BRASIL,
Dirio Oficial da Unio. N 122, seo 1. 26/6/2012.
14 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm. Cf. art. 3 Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso informao e devem
ser executados em conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as seguintes
diretrizes: I observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo; II divulgao
de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes; (...) [grifo meu].

14

[Guilherme] Zagallo relata os impactos gerados pela minerao nos estados do Par e do Maranho, e esclarece que o novo texto do Cdigo de Minerao no faz referncia a aspectos
importantes que envolvem as questes trabalhista e ambiental das regies onde as minas sero
exploradas. O projeto no prev a possibilidade de criao de reas livres de minerao para
outros usos, como por exemplo, rea ambiental, manuteno de aquferos, reas de reservas para
produo de gua, ou mesmo de interesse paisagstico. Outra crtica de que o governo no
dialoga com o Estatuto dos Povos Indgenas, que est em discusso no Congresso Nacional,
com o Projeto de Lei 1610, que trata da possvel explorao mineral em reas indgenas, como
tambm no aborda a Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho OIT;
ou seja, o Congresso simplesmente disse que esses temas sero tratados em outra legislao.15

Esta anlise detalha uma prtica importante e recorrente das polticas pblicas: o
esquecimento sistemtico da compatibilizao de seus objetivos, metas e meios, com o
conjunto da legislao e normas j em vigor; e com os pressupostos virtuosos sempre
proclamados dos fundamentos das normas: princpios de publicidade, transparncia, moralidade, respeito aos direitos humanos, etc.
2.3 Em busca do Estado de direito?
de tempo imemorial que as terras indgenas so reconhecidas como propriedade
das populaes indgenas. O Alvar Rgio de 1/4/1680 j evocava o direito dos ndios, primrios e naturaes senhores d[as terras]16. Mas as garantias no eram efetivas. As
omisses programadas, hoje includas nas polticas pblicas, ensejam re-aes judiciais,
minoritrias, de defesa dos direitos desrespeitados que, por sua vez, chegaro a motivar
comandos irados do poder executivo, como no caso em que a Advocacia Geral da Unio
ameaou os Procuradores Federais que abusavam de suas prerrogativas17, ao exigirem
que a administrao pblica respeitasse suas obrigaes legais.
IHU On-Line Por quais razes o Tribunal Regional Federal da 1 Regio determinou a

paralisao da usina de Teles Pires?

Telma Monteiro A determinao se deu em funo do pedido do Ministrio Pblico Federal em conjunto com o Ministrio Pblico do estado de Mato Grosso para suspender o

15 Os impactos da minerao. Vejam o exemplo maranhense. Entrevista com Guilherme Zagallo. Publicado e acessado em 22/10/2013: http://www.ecodebate.com.br
16 Citado por: MARLIN, Boris. Lindigenato des Indiens brsiliens sur les terres quils occupent. Thse de
Doctorat. Facult de Droit et dEconomie de la Martinique, Universit des Antilles et de la Guyane
(Fort-de-France). Defesa em 15/5/2008; p.55, nota 136.
17 RECONDO, Felipe; GALUCCI, Maringela. Advocacia-Geral ameaa processar procuradores por causa
de Belo Monte. In O Estado de S. Paulo. 4/2/2010. Advogado-geral da Unio obteve aval de Lula para
questionar aes do Ministrio Pblico contra construo da usina.

15

licenciamento ambiental e as obras da Usina Hidreltrica Teles Pires at que seja realizado o
Estudo do Componente Indgena ECI. [...]
Os ministrios pblicos pediram a paralisao sob o argumento de que o ECI o documento
que considera os significativos impactos especficos nas comunidades indgenas e as consequncias da destruio das corredeiras Sete Quedas, no rio Teles Pires, consideradas patrimnio sagrado.
Mas, no dia 26 de setembro passado, a deciso do ministro do Supremo Tribunal Federal
(STF), Ricardo Lewandowski, derrubou a deciso do Tribunal Regional Federal da 1 Regio (TRF-1) e mandou que as obras fossem retomadas. Como tem acontecido ao recorrer das
decises que atendem ao pedido do MP, a Advocacia Geral da Unio (AGU) alegou que parar
a UHE Teles Pires acarretaria grave leso ordem econmica e desequilbrio no mercado
de distribuio de energia eltrica. Esse argumento tambm recorrente. 18

O exemplo mais atual de acmulo de faltas e falhas de informaes, o que inclui

a sonegao de dados essenciais para entender o alcance das decises polticas e administrativas, a construo da UHE Belo Monte. Somam-se a ignorncia, pelas empresas
empreendedoras das obras e pela prpria Administrao, das exigncias legais e judiciais
de cumprir requisitos estabelecidos. Mas ainda h um nexo de causalidade, entre a UHE
Belo Monte e a Empresa Belo Sun Mining Corporation, que no objeto de comentrio
oficial algum quanto ao abastecimento energtico da empresa de minerao. Como uma
empresa altamente consumidora de energia poderia instalar uma fbrica em um lugar no
abastecido por energia eltrica constante e garantida? Ora, se a empresa prev instalar-se,
necessariamente porque tem garantia de abastecimento energtico e esta a razo principal que motivou a deciso de construir Belo Monte; sem sequer pronunciar as palavras
Belo Sun. Poucas pessoas19 j possuem a clara compreenso de que a deciso de se
realizar a UHE Belo Monte resultado da demanda energtica da Belo Sun20, mesmo que
os levantamentos relativos ao aproveitamento do desnvel da Volta Grande do Xingu tenham sido iniciados h mais de 30 anos.

18 http://www.ihu.unisinos.br/entrevistas/. Entrevista especial com Telma Monteiro. Sexta, 11/10/2013.

Hidreltrica de Teles Pires. A floresta destruda sem cerimnia e deixa a terra nua, vulnervel e
sangrando.
19 Das poucas excees constam as anlises de Telma Monteiro: http://telmadmonteiro.blogspot.com.br.
Exemplo: segunda-feira, 14 de outubro de 2013. Minerao: Belo Monte, Teles Pires e Tapajs.
20 A fonte: http://www.belosun.com/Corporate/Company-Overview/default.aspx indica grande parte
das caractersticas do projeto Belo Sun, como: Volta Grande Highlights: Projects located in safe and
tax efficient mining jurisdictions in politically stable Brazil;194,000 meters and 720 holes drilled to date;
Definitive Feasibility Study underway Q3 2013; Increased property position from 195 sq. km to 1,305
sq. km in June 2011; Volta Grande Project endowed with excellent access to infrastructure; Production
targeted for 2015. E uma rea requerida para minerao superior superfcie de muitas TI.

16

O contexto nacional brasileiro no favorvel aos povos indgenas, cujo renascer

para o Direito parecia bem mais possvel uma dcada atrs, a ponto de se observar:
A luta dos povos indgenas h de ser a manuteno de um Estado to fraco que no possa impedi-los de realizar sua cultura, religio e direito, mas to forte que possa reprimir todos aqueles
que violenta ou sutilmente procurem impedi-los de realizar plenamente a sua cultura, religio e
Direito.
No possvel que o Estado e o Direito criados para organizar e manter uma sociedade individualista tpica do sculo XIX, sirvam para florescer a sociedade comunitrias do sculo XXI.
Entretanto, como construir este Estado um repto claro a todas as gentes ou me decifras ou
te devorarei.21

A fase atual parece mesmo caracterizar-se mais por retrocessos autoritrios que
por renasceres democrticos. A observao das polticas pblicas omissivas em relao s
obrigaes de fazer no deixa margem a dvidas:
Passados mais de cinco anos de vigncia, foroso reconhecer que a euforia com a promulgao
da Conveno 169 [Obs: pelo Decreto 6.040 de 2007] no foi muito alm dos primeiros seminrios e artigos escritos para celebr-la. possvel identificar seguidos casos de no-observncia
das suas disposies, notadamente aquelas que trouxeram inovaes em relao s leis existentes
no Brasil, como o caso do direito consulta prvia.22

Os textos apresentados nesta coletnea perscrutam diversas dimenses do Direito

e tratam de expor desde o contedo aparente das normas at as funes conotativas da
linguagem jurdica, como diretamente o caso das reflexes relativas s funes do Direito como exerccio de algumas formas da violncia, particularmente a jurdica, contra as
populaes indgenas. Maria Lcia Navarro Lins Brzezinski expe como entender Belo
Monte: a histria de uma usina hidreltrica contada pelo jornal O Estado de So Paulo e
explica detalhadamente como as omisses oficiais esvaziam os efeitos da Conveno 169
da OIT.

21 SOUZA Filho, Carlos Mar de. O renascer dos povos indgenas para o direito. Curitiba: Juru. 1992.
p.194.
22 ISA Instituto Socioambiental file: Volumes/ConsultaPrevia/ConsultaPrevia/www.socioambiental.
org/inst/esp/consulta_previa/index9c1e.htm. In: GARZN, Biviany Rojas (Organizadora). Conveno
169 da OIT sobre povos indgenas e tribais: oportunidades e desafios para sua implementao no Brasil. So Paulo:
Instituto Socioambiental, 2009. (Srie Documentos do ISA; 12). 366 p.

17

Para entender Belo Monte: a histria

de uma usina hidreltrica contada
pelo jornal O Estado de S. Paulo

Maria Lcia Navarro Lins Brzezinski

1Introduo
objetivo deste artigo relatar as medidas de planejamento e execuo das obras
para a construo da usina hidreltrica UHE Belo Monte no Rio Xingu (PA), Norte do
Brasil, a partir de notcias, artigos, entrevistas e reportagens publicadas no jornal O Estado
de S. Paulo, especialmente da ltima dcada.
A anlise da conflituosa histria da UHE Belo Monte unicamente do ponto de vista
das publicaes de um jornal no significa que se adote sem cautelas as opinies ali veiculadas, nem tampouco a ideologia prpria do jornal. Trata-se, de fato, de uma verso muito
parcial dos fatos relacionados usina, mas que, por isso mesmo, traz tona a distorcida
construo social da realidade complexa do Norte do Pas. Em outras palavras, revela o
descaso com a Constituio e as leis, a forma preconceituosa com que so tratados os
ndios e ribeirinhos, a imagem da Amaznia como um repositrio infindvel de recursos
naturais disposio do progresso, e a prtica poltica brasileira de agradar empreiteiras para
lograr apoio e permanecer no poder. A histria de Belo Monte recheada de violncia.
digno de nota, por exemplo, o fato de que, dos aproximadamente 135 artigos pesquisados, a grande maioria (95) foi extrada dos cadernos de Economia do jornal (caderno
B). Os editoriais do jornal O Estado de S. Paulo limitam-se a apontar falhas em algumas
etapas do procedimento para licenciamento e leilo e criticar o baixo valor fixado para
tarifa, mas jamais questionam os pressupostos do projeto. As crticas ao projeto em si
so reduzidas s colunas de Washington Novaes (coluna semanal de pgina 2 do Caderno A, eventualmente dedicada aos assuntos da UHE Belo Monte) e a poucas entrevistas
18

com professores universitrios ou membros de ONGs. Tem-se em mente que nenhuma

informao inocente; pelo contrrio, a distoro da informao uma prtica recorrente,
entendendo-se que informao distorcida no necessariamente falsa, mas pressupe uma
seleo arbitrria dos fatos e uma avaliao intencional da realidade (SOMAVA, 1980, p. 41).
O trabalho dividido em 7 partes (alm da introduo e referncias bibliogrficas)
que permitem explorar as pr-noes elementares subjacentes ao projeto, contando uma
histria oficial da usina no necessariamente em ordem cronolgica. So trazidos colao diversos trechos dos artigos do jornal, como ilustrao da histria que se conta.
2 O que Belo Monte
A ideia de se construir uma usina hidreltrica no trecho chamado Volta Grande
do Rio Xingu de 1975, quando, em pleno governo militar, a empresa Camargo Corra
foi contratada para avaliar o potencial energtico do Rio Xingu. Em 1980, previa-se que
seriam necessrias sete barragens, que gerariam 19 mil megawatts (MW), alagando 18
mil km2 de floresta amaznica. Inicialmente o empreendimento foi chamado de Projeto
Karara.
Em 1987, quando da elaborao do Plano Energtico 2010, a construo de um complexo hidreltrico em Altamira, no Rio Xingu, era a sua principal obra. Trabalhava-se com
a perspectiva de um crescimento econmico de 5% ao ano entre 2001 e 2010. O complexo de Altamira seria formado por duas usinas Karara e Babaquara e deveria gerar 17
mil MW, ao custo de US$ 10 bilhes:
O projeto das usinas no novo, mas a possibilidade de faltar energia eltrica na regio Sudeste
em funo do desenvolvimento econmico acelerou-o. [...] Em 1973, o governo contratou a
Camargo Corra para fazer um levantamento do potencial energtico do Vale do Xingu, regio
at ento desconhecida. Encontraram prxima a Altamira 90 metros de queda dgua, em 90
quilmetros de curva do rio, um potencial surpreendente. Em 1975, iniciaram-se os planos de
construo das hidreltricas. Os tcnicos da empresa encarregada do projeto, a Cenex, calculam
que a energia do Xingu dever ser das mais baratas do Pas: Carara, de US$ 12 por megawatt/
hora; e Babaquara, US$ 18. No Plano Energtico 2010, h usinas previstas, como de Jucu, no Rio
Grande do Sul, que geraro energia a US$ 57 por megawatt/hora (STUDART, 1987).

Foram vrios os protestos contra o projeto, e em 1990 o Banco Mundial negou financiamento para as obras. Em algum momento no final do sculo XX, o projeto mudou
de nome de Karara para Belo Monte na tentativa de vencer as resistncias (NOVAES,
2001a, p. A2). Reformulado, o projeto passou a integrar o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em 2004. Em 2010, a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL realizou
um leilo e foi concedida a primeira licena ambiental pelo Instituto Brasileiro do Meio
19

Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA (IBAMA, 2009, p. B6; OSCAR,
2010, p. B4).
Belo Monte um conjunto de duas barragens. A primeira, a 40 km a jusante de
Altamira, na rea apelidada de stio Bela Vista ter um vertedouro e uma casa de fora
complementar. Ela servir para barrar o fluxo do Rio Xingu pouco antes da Volta Grande
e desvi-lo por meio de canais artificiais para uma segunda rea. A segunda rea, chamada de stio Pimental, ter a barragem principal, com a casa de mquinas e 20 turbinas.
Os canais artificiais so comparveis, em termos de volumes de escavaes, ao Canal de
Panam. A previso de que 516 km2 a montante da barragem principal sejam alagados
(GONALVES, 2010, p. B3).
O governo federal, responsvel pelas obras, alega que, depois de 30 anos de especulaes, o projeto final de Belo Monte reduziu a rea alagada de 1200 km2 para 400 km2
(LUIZ; MARIN, 2001, p. B3), o que eliminaria a necessidade de ter de deslocar reservas
indgenas para o enchimento do lago (PEREIRA, 2008, p. B7). Mas a diminuio da rea
alagada no muda a necessidade de praticamente secar quase 100 km do Rio Xingu, exatamente onde o rio faz a famosa curva, para desviar a gua por canais artificiais diretamente
para a segunda barragem. Alm disso, o fato de que, na poca de seca, a usina geraria bem
menos energia do que a sua capacidade instalada permite, leva a crer que aps o primeiro licenciamento (vencidas todas as resistncias), outros reservatrios a montante sero
construdos, para garantir o armazenamento de gua na estiagem (NOVAES, 2008, p. A2).
Nessa arriscada empreita, haveria dois reservatrios. No primeiro, o rio se transformaria em lago
por 60 km. Entre os provveis inundados, o estudo de impacto ambiental fala em 20 mil pessoas.
Para os prejudicados em sua atividade econmica, os nmeros ainda no so conhecidos porque
falta um cadastro socioeconmico. No segundo, batizado de Reservatrio dos Canais, residem os
grandes riscos da obra. Para transform-los em imensos canais de derivao seria preciso escavar
dois igaraps e o prprio reservatrio, antes de as guas chegarem casa de fora principal. No
final dessas escavaes sobraria, sabe-se l onde, um totem equivalente de terra sobre um campo
de futebol com 32 quilmetros de altura e um de rocha com 10 quilmetros. Alm de inundar e
prejudicar a vida do rio e o modo de vida das 120 mil pessoas que vivem na sua rea de influncia
direta, Belo Monte tambm teria de secar parte do rio (BARA NETO, 2010, p. B6).

No se tem ideia de qual ser o impacto da obra sobre os ecossistemas locais. Nos
cem quilmetros da Volta Grande em que a vazo natural do rio ser reduzida h um
ecossistema diferenciado, cuja fauna e flora dependem das variaes naturais de vazo do
rio (PEREIRA, 2009, p. B10). Pouco se comenta que, ao impactar a biodiversidade, pe-se
em risco a sobrevivncia de milhares de pessoas que dependem desses recursos naturais
(ESCOBAR, 2010, p. B6).
A imprensa no se cansa de ressaltar que Belo Monte ter capacidade de gerar 11
mil MW e ser a terceira maior usina hidreltrica do mundo, depois de Trs Gargantas (na
20

China) e Itaipu. No frequente, contudo, que se ressalte o fato de que a usina dever
trabalhar com apenas 40% da sua capacidade, em mdia, em razo do regime hidrolgico
do Rio Xingu, cujas cheias acontecem somente entre janeiro e junho. Esta observao
utilizada excepcionalmente para justificar as crticas do setor privado que tem dvidas
sobre a sua viabilidade (econmica, por certo, j que a viabilidade tcnica, ambiental e os
impactos sociais so muito pouco considerados), reclamando maiores remuneraes e
melhores condies para assumir o projeto.
Estes aspectos tcnicos que tornam todo o projeto incongruente no impediram
que todas as grandes companhias da construo civil do Brasil demonstrassem interesse
no projeto da usina: Camargo Corra, Odebrecht, Andrade Gutierrez, Queiroz Galvo;
bem como empresas que dependem de muita energia como insumo, ditas autogeradoras (empresas que produzem a energia que necessitam consumir como insumo), como a
Alcoa (PEREIRA, 2004, p. B14), a Companhia Siderrgica Nacional (CSN), a Companhia
Vale do Rio Doce (CIARELLI, 2011, p. B7) e a Suez (PAMPLONA; LIMA, 2010, p. B5;
FRIEDLANDER, 2010, p. B4).
Alm de Belo Monte, o governo federal tem mais 19 projetos de usinas hidreltricas
para a Amaznia previstos na segunda fase do PAC. Segundo o presidente da Empresa
de Pesquisa Energtica EPE, a Amaznia tem 66% do potencial hidreltrico ainda no
aproveitado no Pas, natural que os principais projetos sejam l (PAMPLONA, 2010, p.
B9). A Amaznia a ltima fronteira eltrica do Brasil (PEREIRA; BRITO, 2007, p. B4).
3 O risco de apago e o crescimentismo brasileiro
Ao longo das ltimas trs dcadas dois chaves foram incessantemente usados para
justificar a imprescindibilidade da construo de Belo Monte: o risco de o Pas parar em
razo de um apago e a necessidade de ofertar energia para o crescimento da economia.
Desde que Jos Sarney incluiu o complexo hidreltrico Altamira no Plano Energtico Brasil 2010, o fantasma do apago ronda os textos dos articulistas que escrevem
sobre a usina:
O Plano Energtico Brasil 2010, como foi batizado, est em fase final de elaborao pela Eletrobrs. [...] Mas dever assin-lo, sob pena de faltar energia no Centro-Sul do Pas a partir de
1991 [...] Grandioso e controvertido, o complexo hidreltrico do rio Xingu dever entrar em
operao em junho de 1998, de acordo com os planos da Eletrobrs. Sarney assim como os
prximos presidentes da Repblica poder atrasar as obras deste projeto por at cinco anos. Mais
que isso, a opo para a gerao de energia eltrica para o Sudeste seria a construo de outras 40
hidreltricas de pequeno e mdio portes, de novas usinas atmicas ou mesmo de termeltricas
todas opes bem mais caras (STUDART, 1987).

21

O prprio presidente Lula lanou mo deste discurso: Sempre vai ter aqueles que
no querem que a gente faa; ns temos a a indstria do apago, pessoas que no querem
que a gente construa a energia necessria porque querem que tenha um apago para justificar o apago de 2001 [sic] (MARQUES; ANDRADE, 2010, p. B6).
O crescimento econmico do Brasil tambm um argumento-chave. Vale ressaltar
que no se trata de desenvolvimento, nem do Brasil, nem da Amaznia j que os artigos
do jornal deixam claro que a energia das hidreltricas em rios amaznicos no deve servir
para beneficiar as populaes que l habitam. A palavra de ordem apenas crescimento,
preferencialmente com taxas chinesa:
A usina de Belo monte, no Rio Xingu, no Par, com capacidade de gerar 12 mil MW, essencial
no planejamento do Ministrio de Minas e Energia. Todo mundo sabe que se no houver investimento agora, o Pas no crescer por falta de energia dentro de quatro, cinco anos. Belo Monte
considerada por engenheiros como um exemplo de projeto moderno, com prejuzos mnimos
ao meio ambiente. Tambm est bloqueada no Meio Ambiente (SARDEMBERG, 2003, p B2).

Quando a Empresa de Pesquisa Energtica EPE divulgou o Plano Decenal de

Energia PDE 2010-2019, anunciou que o Brasil precisar de uma Belo Monte a cada
16 meses, com uma previso de investimentos de R$ 951 bilhes, se quiser atender ao
crescimento da demanda de energia na prxima dcada (PAMPLONA, 2010, p. B6). Recentemente, o alarmismo em relao crescente demanda por energia voltou s pginas
do Estado de S. Paulo. Em um caderno especial sobre energia, o jornal publicou que a demanda at 2015 exigir 30 novas hidreltricas, sendo 15 delas na Amaznia.
A oferta de energia eltrica no Pas tem de crescer 42.600 megawatts (MW) nos prximos dez
anos, e o Brasil vai colocar em operao entre trs e quatro usinas hidreltricas por ano para
atender demanda. A Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) j planejou a entrada em operao de 34 novas usinas hidreltricas at 2021, sendo 15 delas na Amaznia Legal. Para Maurcio Tolmasquim, presidente da EPE, ampliar a oferta de energia hidreltrica condio bsica
para o desenvolvimento econmico, e a instalao de usinas nos rios amaznicos inevitvel.
No podemos abrir mo de construir hidreltricas. Preservar o meio ambiente no uma deciso excludente. preciso achar um meio de a hidreltrica ajudar a preservar, diz Tolmasquim
(CARVALHO, 2012, p. H4).

Alm de ser falso, este discurso reducionista deixa na obscuridade uma srie de
elementos relevantes da questo energtica. O primeiro deles: para que serve essa energia
cuja oferta imperativo ampliar? Quem tem a prioridade de usos de energia no Brasil? Segundo Washington Novaes, o governo vem licitando novas usinas sem priorizar o destino
da energia que produziro. Os vencedores dos leiles da ANEEL vm sendo as indstrias
eletrointensivas, que consomem grande quantidade de energia hidreltrica para produo
de bens para exportao; a exemplo de Tucuru, que no trouxe nenhum benefcio para
22

a populao, mas que abastece indstrias cujo produtos tm um custo social, ambiental
e energtico to alto, que no interessa aos importadores fabricar em seu prprio territrio. Salta aos olhos como filigrana que os cidados do primeiro mundo so os beneficiados,
pois desfrutam de uma produo cujos impactos se do em outros quintais e cujo preo
subsidiado com dinheiro pblico dos j poludos pases do terceiro mundo, em busca de
crescimento e progresso (CAUBET, 2003, p. 414; NOVAES, 2002, p. A2; NOVAES, 2004,
p. A2). De fato, em um editorial de 2010, o jornal O Estado de S. Paulo revela quais so os
propsitos da obra, nada relacionados com o desenvolvimento ou bem-estar da populao que habita a regio onde ser realizada:
Graas aos sistemas nacionais de transmisso de eletricidade, a energia de Belo Monte tanto poder servir para o abastecimento dos principais centros consumidores da Regio Sudeste como
para assegurar um aumento substancial da oferta na Regio Norte, viabilizando a construo de
novas fbricas eletrointensivas, como as de alumnio, aproveitando a matria-prima abundante
na rea (NOTAS, 2010a, p. A3).

Outro elemento deixado de lado a questo da eficincia energtica e dos programas de conservao de energia. Quando houve o apago de 2001, um esforo na reduo
do consumo economizou 30% do total de energia. Sobre a eficincia, h que se discutir
a substituio de equipamentos obsoletos de alto consumo (o que aumentaria a eficincia energtica na indstria, responsvel por metade do consumo total de energia), a
repotencializao de usinas antigas (NOVAES, 2005, p. A2) e a recuperao das linhas de
transmisso (nas quais se perde 16,9%, ou mais, da energia gerada) (CARVALHO, 2012, p.
H4). A prioridade do Brasil deveria ser a conservao de energia, e no a expanso pura
e simples de investimentos na gerao (NOVAES, 2001b, p. A2).
A atual poltica pblica energtica permite que interesses econmicos particulares
fabriquem problemas sociais. A diretriz da expanso energtica a qualquer custo prevalece sobre qualquer tipo de considerao, seja ela de ordem jurdica, social ou ambiental
(MARCHIONI, 2011, p. 298).
4 Capitalismo sem riscos
A UHE Belo Monte foi idealizada para propiciar ingresso de dinheiro pblico nas
maiores empreiteiras do Brasil. Nenhuma delas ousou assumir o projeto (e seus riscos),
mas todas elas sero beneficiadas pela obra. A histria do leilo e do contrato de concesso
conta como no Brasil se pratica um capitalismo com risco zero para os empreendedores.
Depois de includo na segunda fase do PAC, o projeto da UHE Belo Monte quase
foi enterrado pela crise financeira internacional que eclodiu em 2008. Mesmo assim, o

23

governo federal divulgava que a licena prvia seria emitida pelo IBAMA at outubro de
2009, para que o leilo fosse realizado at dezembro daquele ano (GOY, 2008, p. B6). Em
dezembro de 2009 o Ministro de Minas e Energia culpou o IBAMA por um atraso de, no
mnimo, um ano para a construo da usina (OBRAS, 2009, p. B3).
Pouco antes do leilo j se sabia que a tarifa prevista para a energia de Belo Monte
(de R$ 83,00 por megawatt/hora MWh) no seria suficiente para fazer frente a todos
os custos do empreendimento (de construo de barragens, canais, mquinas, pessoal,
seguros, custos financeiros de emprstimos, investimentos para operao da usina, transmisso de energia e resultados para os acionistas). O projeto era considerado um empreendimento de alto risco. As ltimas notcias indicam que o governo tenta montar uma
aparente competio, arregimentando investidores e empresas com pouca ou nenhuma
experincia na construo de empreendimentos desta envergadura, para formar um consrcio que participe de uma competio montada para formalizar o processo (PIRES;
HOLTZ, 2010, p. B9).
Em razo da inviabilidade econmica da UHE Belo Monte, os representantes da
Camargo Corra e da Odebrecht, que compunham um dos consrcios interessados em
Belo Monte, anunciaram a desistncia de participar do leilo. Segundo estimativa da EPE,
a obra teria custo total de 19 bilhes de reais, mas este valor foi incisivamente questionado
pelas empresas interessadas no projeto que, por sua vez, estimavam que a obra custaria
aproximadamente 30 bilhes de reais. A tarifa de energia que poderia ser praticada pela
usina, uma vez em operao, foi estipulada em R$ 83 por MWh, valor que o mercado
considerou muito baixo diante do porte do empreendimento (MARQUES, 2010, p. B4).
Tal a inviabilidade de Belo Monte, que O Estado de S. Paulo explicou:
Para viabilizar a obra, o governo acionou os fundos de penso de estatais como Previ (Banco
do Brasil), Petros (Petrobrs) e Funcef (Caixa Econmica Federal) para compor os consrcios,
juntamente com subsidirias do grupo Eletrobrs. A medida foi tomada na semana passada,
depois que as construtoras Odebrecht e Camargo Corra anunciaram a desistncia do leilo. At
agora, o nico consrcio conhecido o formado pela Andrade Gutierrez, Vale, Votorantim e
Neoenergia. O governo tambm tem trabalhado para garantir incentivos fiscais para Belo Monte, como um desconto de 75% no imposto de renda, durante 10 anos, benefcio que j usado
nas usinas de Santo Antnio e Jirau, no Rio Madeira (RO) (MARQUES, 2010, p. B4).

Em outras palavras, sabendo que Belo Monte simplesmente no era um bom negcio, o governo federal injetou dinheiro pblico nos consrcios, fazendo uso poltico de
fundos de penso de sociedades com capital pblico (MARQUES, 2010, p. B6). Isto no
de todo ruim para as empresas privadas que, desta forma, transferem o risco do negcio
ao Poder Pblico, garantindo para si apenas fatias seguras do empreendimento, na condio de subcontratadas para construo da obra.
24

O resultado do leilo, realizado em 20 de abril de 2010, foi a transferncia de uma

obra do governo federal para si mesmo o que j era previsto, considerando que o ento
Presidente Lula declarou duas semanas antes que faria Belo Monte com ou sem a participao de empresas privadas (NOSSA, 2010, p. B10). O consrcio vencedor, dito Norte
Energia, foi chamado consrcio de estatal, pois foi liderado pela Companhia Hidroeltrica do So Francisco CHESF, controlada pela Eletrobrs, e montado de ltima hora
por interferncia direta do Palcio do Planalto. O Estado de S. Paulo esclarece:
O governo estaria empenhado em evitar que o leilo se transforme em um mico porque Belo
Monte a principal obra do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que, por sua vez,
a mais importante bandeira da ex-ministra Dilma Rousseff, candidata presidncia da Repblica
pelo Partido dos Trabalhadores (MARQUES, 2010, p. B6).

A Norte Energia ofereceu uma tarifa de R$ 77,97 por MWh, 6,02% inferior ao
preo-teto estipulado pela ANEEL. O resultado surpreendeu o mercado, que tinha certeza de que a favorita era a empresa Andrade Gutierrez, cujo consrcio apresentou uma
tarifa com preo 5% maior do que o vencedor e, portanto, muito prxima do preo-teto
(ANDRADE; MARQUES; FROUFE, 2010, p. B1). Segundo O Estado de S. Paulo, intervindo
diretamente no leilo, o governo manipulou a tarifa, com fins eleitorais:
O que vai ficando claro que, para garantir o leilo e assegurar a instalao rpida do canteiro de
obras diz-se que com objetivos eleitorais , o governo forou a formao do consrcio liderado por uma estatal, a Chesf, que responde por 49,98% do total das cotas, e, por meio dela, imps
aos demais participantes do grupo a tarifa vencedora (NOTAS, 2010d, p. A3).

A Norte Energia era liderada pela CHESF e tinha a participao das empresas Queiroz Galvo, Galvo Engenharia, Cetenco, Mendes Jr, Contern e Gaia. Minutos depois do
leilo a Eletrobrs j procurava por novos parceiros, e a maior construtora integrante do
consrcio, a Queiroz Galvo, anunciou no mesmo dia a sua sada (LIMA, 2010, p. B4).
Logo ficou claro que o arremedo de competio ensaiado no dia 20 de abril de 2010 no
deixaria de beneficiar as grandes empresas da construo civil do Brasil, mesmo as que
foram derrotadas (MARQUES; ANDRADE, 2010, p. B6). Dois dias depois do leilo, O
Estado de S. Paulo publicou um artigo com o ttulo Governo negocia retorno de construtoras, segundo o qual:
O governo j articula a entrada das construtoras Odebrecht e Camargo Corra no consrcio
que tocar as obras da Hidreltrica de Belo Monte. Depois de garantir a realizao do leilo, na
semana passada, o presidente Luiz Incio Lula da Silva orientou os dirigentes da Chesf, estatal
que lidera o consrcio, a negociarem a participao dos dois grupos na sociedade que fechar o
contrato para construo e gerenciamento da usina (NOSSA, 2010, p. B10).

25

Em maio de 2010, o jornal explicitou o andamento das negociaes com Camargo

Corra, Odebrecht e Andrade Gutierrez para que pudessem participar das obras:
A reestruturao do consrcio vencedor, liderado pela Eletrobrs Chesf, j est sendo costurada
[...]. Tambm devem entrar como scios estratgicos da usina a Eletronorte e fundos de penso
de estatais. As empreiteiras esto disputando a construo da usina, doidinhas para entrar,
disse a fonte. A Andrade Gutierrez j estaria impedida de integrar a SPE porque fez parte do
consrcio derrotado, mas a Camargo Corra e a Odebrecht, que desistiram de disputar o leilo,
teoricamente poderiam entrar na sociedade. A restrio, entretanto, vem de integrantes do consrcio vencedor, que no querem abrir mo de espao para as grandes empreiteiras. [...] Antes,
Belo Monte no tinha viabilidade econmica, agora todo mundo acha que tem, afirmou a fonte,
que avalia que a hidreltrica daria lucro com essa tarifa, mesmo que o custo fosse de at R$ 30
bilhes. O investimento estimado pelo governo de R$ 19 bilhes. A Chesf prometeu fazer
por menos. Alm de construtoras, o projeto de Belo Monte prev a entrada de autoprodutores empresas que podem usar para consumo prprio a energia equivalente sua participao
(MARQUES, 2010, p. B6).

Apesar de Odebrecht e Camargo Corra terem desistido da disputa s vsperas do

leilo, o governo brasileiro decidiu contrat-las (junto com a Andrade Gutierrez, que integrou o consrcio derrotado) para construo de Belo Monte. Nos bastidores, j vinham
crescendo nos ltimos dias sinais de que as negociaes para a contratao dos construtores caminhavam para uma soluo que contemplasse todas as grandes construtoras,
sendo que alm das trs grandes tambm a Queiroz Galvo e a OAS devero ter partes do
contrato de construo (GOY, 2010, p. B8).
Cinco meses depois do leilo, a dana das cadeiras das empreiteiras interessadas em
Belo Monte foi resolvida, provisoriamente. Em 13 de agosto de 2010 o governo federal
fechou um acordo com as trs grandes para construo da usina (Andrade Gutierrez,
Camargo Corra e Odebrecht); alm dessas, foram favorecidas: OAS, Queiroz Galvo,
Mendes Jnior, Contern, Galvo Engenharia, Cetenco, Serveng e J. Malucelli. A Andrade
Gutierrez no somente garantiu sua participao na construo, como tambm conseguiu
garantir uma fatia societria da Norte Energia:
Camargo e Odebrecht eram os grandes favoritos para levar Belo Monte, j que estudaram durante anos o projeto. Mas, com a reviso dos gastos por parte da Empresa de
Pesquisa Energtica (EPE), as duas construtoras desistiram do empreendimento, alegando
ser economicamente invivel. Na poca, eles calculavam que a obra custaria R$ 30 bilhes,
bem acima dos R$ 19 bilhes calculados pela EPE. A desistncia das duas construtoras
chegou a colocar em risco a realizao do leilo, mas o governo agiu rpido e mobilizou
um consrcio prprio, com participao da Chesf, sete empreiteiras e grandes consumidores de energia (Bertin), que venceu o leilo. Por terem salvo a disputa, essas empreiteiras
acreditavam que seriam as lderes da obra. Mas perderam o jogo para as grandes constru26

toras do Pas. Depois do leilo, Camargo e Odebrecht voltaram a mostrar interesse pela
obra, apesar de o vencedor ter oferecido desgio de 6% no leilo. Segundo uma fonte, o
governo tinha todo o interesse em garantir que as grandes construtoras participassem da
obra, mesmo se fosse apenas na condio de contratadas (PEREIRA; GOY, 2010, p. B18).
No ano de 2011, a formao original do consrcio Norte Energia foi reconfigurada, comeando com a entrada da Vale, substituindo a Gaia Energia (CIARELLI, 2011, p.
B7). Em junho, O Estado de S. Paulo noticiou que montado s pressas pelo governo para
viabilizar o negcio, o consrcio vencedor do leilo est perdendo seis scios, pois expressaram o desejo de deixar o grupo: J. Malucelli, Galvo Engenharia, Cetenco, Contern,
Serveng e Mendes Jnior (ANDRADE; PEREIRA, 2011, p. B4).
A forte presena estatal em Belo Monte suscitou uma srie de crticas nos editoriais
do jornal O Estado de S. Paulo, durante o ano de 2010. Com ttulos como A estatal Belo
Monte e A conta fictcia de Belo Monte, o jornal evidenciou que o governo brasileiro
assumiu todos os riscos de Belo Monte, uma grande usina polmica, de alto custo e de
resultados econmicos e financeiros no mnimo duvidosos (2010e, p. A3).
5 Financiando o impagvel
O governo brasileiro estimava inicialmente que a UHE Belo Monte custaria R$ 19
bilhes, mas antes mesmo do leilo a iniciativa privada j calculava que o empreendimento
no custaria menos de R$ 30 bilhes (ANDRADE; MARQUES, 2010, p. B3) e que a tarifa
mxima estipulada (de R$ 83 por MWh) no viabilizaria o negcio. Em 2009, o Ministro
de Minas e Energia garantiu que o governo federal bancaria at 49% de Belo Monte, por
meio do grupo Eletrobrs (PEREIRA, 2009, p. B4).
A presena mais forte do Estado na obra no causou preocupao aos investidores. Para eles,
essa a forma de tornar vivel a usina, que ser o maior desafio de engenharia do Pas. Era o
que se esperava da Eletrobrs num empreendimento dessa magnitude, que envolve riscos elevados para o investidor, destacou o superintendente de energia da Odebrecht, Augusto Roque
(PEREIRA, 2009, p. B4).

Pouco antes do leilo, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

BNDES anunciou que financiaria 80% de Belo Monte, o que compreendia a concesso
de crdito para a Sociedade de Propsito Especfico SPE com taxas de juros privilegiadas e uma extenso do prazo de financiamento, de 25 para 30 anos, alm de perodo
de carncia de at 6 meses aps o incio das operaes. Segundo O Estado de S. Paulo, a
justificativa apresentada pelo BNDES para adiantar 80% do valor total do investimento
ajudar a viabilizar o retorno dos investimentos reduzindo os custos das tarifas da energia (RODRIGUES, 2010, p. B4).
27

Alm disso, Belo Monte candidata a uma garantia do Tesouro Nacional, um artifcio
criado pela Medida Provisria 511, de novembro de 2011. A garantia do Tesouro serve
para diminuir a exposio do BNDES a riscos, e se fez necessria porque o limite para
cada operao do BNDES de 25% de seu patrimnio de referncia que, na poca, era de
R$ 14,25 bilhes, valor bem inferior ao que seria emprestado para a construo de Belo
Monte (BELO MONTE, 2010, p. B3). Em junho daquele ano, a Eletrobrs passou por
uma capitalizao por parte do Tesouro Nacional, para fazer face aos pesados investimentos em gerao de energia (GOY, 2010, p. B3).
O vencedor do leilo, como dito, foi o Consrcio liderado pela CHESF, subsidiria
da Eletrobrs, associada a fundos de penso e algumas empresas privadas s vsperas do
leilo, apenas para garantir que a licitao se realizaria. Uma vez realizado o leilo, o resto
seria uma questo de segurana jurdica, conforme o presidente da ANEEL (ANDRADE; MARQUES; FROUFE, 2010, p. B1). Segundo Lula, o leilo no tem cadeado, entra e
sai quem quiser e ns, enquanto Estado brasileiro, empresa pblica, faremos sozinhos
(a usina) se for necessrio [sic] (NOSSA, 2010, p. B10).
A participao de fundos de penso de sociedades de economia mista (Petrobrs,
Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal) levantou controvrsias. Primeiro, porque h
dvidas quanto rentabilidade do empreendimento; segundo, porque alguns fundos j
esto superexpostos no setor de energia. A Previ, por exemplo, participa do controle
acionrio de empresas como CPFL, Vale e Neoenergia (CIARELLI, 2010, p. B6). Na prtica, o Estado brasileiro participou de todos os consrcios.
Em 2012 o BNDES anunciou que faria o maior emprstimo da sua histria para um
nico empreendimento, de R$ 22,5 bilhes para a Norte Energia S.A., que deve investir
R$ 28,9 bilhes em Belo Monte (NEDER, 2012, p. B1).
6 ndios e licenas como ameaas ao crescimento brasileiro
Com apenas uma frase a respeito de outra hidreltrica, O Estado de S. Paulo resume o
que os ndios representam para o Brasil atual: So Luiz est em rea de conservao ambiental, mas no h grandes comunidades indgenas um dos principais entraves a Belo
Monte (PAMPLONA, 2010, p. B9). Assim como a presena de ndios considerada um
entrave para os projetos na Amaznia em geral, as licenas ambientais necessrias para
instalao e operao da UHE Belo Monte so tratadas oficialmente no como requisitos
legais, mas como obstculos a serem vencidos para que se possa gerar a energia necessria
para o crescimento econmico brasileiro.
Segundo O Estado de S. Paulo, enquanto outros pases trataram de desenvolver-se
antes e preocupar-se com o meio ambiente depois, no Brasil construiu-se uma ampla ins28

tituio ambiental, com leis, instituies e conscincia ecolgica. No entanto, faltaram

recursos para que esses rgos apliquem a legislao de modo eficiente. O resultado prtico desastroso: uma incrvel srie de impasses ambientais que bloqueiam obras e projetos
de importncia para o crescimento econmico. Conforme a ideologia em vigor, o problema ambiental (porque o meio ambiente um problema para os setores econmicos)
um n que no se ata sem se desatar, porque os rgos competentes simplesmente
no tm condies de atender a demanda, parando projetos essenciais para o Pas. Como
tampouco h previso de que os rgos ambientais recebam os investimentos necessrios
para serem capazes de conduzir os estudos, relatrios e testes exigidos pela lei ambiental,
a sada seria, segundo o jornal, flexibilizar a lei ambiental (SARDEMBERG, 2003, p. B2).
As licenas necessrias para qualquer empreendimento com potencial para causar
impacto ao meio ambiente foram retratadas pelo jornal O Estado de S. Paulo como detalhes
burocrticos, que custaram mais tempo do que o previsto para se resolver. Em novembro
de 2009, o Ministro do Meio Ambiente precisou negar publicamente que estivesse fazendo presso para liberar as licenas de Belo Monte, depois que dois diretores do IBAMA
pediram demisso (GOY, 2009, p. B3; DANTAS, 2009, p. B4). Poucos dias depois, o jornal
publicou que o presidente Lula teria determinado a liberao da obra para possibilitar a
realizao do leilo:
O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (Ibama) vai emitir na prxima
segunda-feira a licena prvia para a construo da hidreltrica de Belo Monte, no Rio Xingu, no
Par, segundo informou ontem o ministro de Minas e Energia, Edison Lobo. De acordo fontes
do governo [sic], a determinao para que a licena seja liberada partiu do presidente Luiz Incio
Lula da Silva (LICENA, 2009, p. B8).

Excepcionalmente, ao criticar a excessiva interveno estatal no empreendimento,

O Estado de S. Paulo revelou em um editorial: Na sua pressa, que beira a irresponsabilidade, o governo de Lula e agora o de Dilma vem forando o IBAMA a aprovar
as licenas necessrias, o que j provocou vrias substituies de dirigentes do rgo
(NOTAS, 2011, p. A3). Em outras palavras, as licenas ambientais necessrias para a realizao do empreendimento so induzidas: no so resultado de um procedimento em
que se analisaram as condies ambientais e sociais da obra, respeitando os limites legais
que determinam o que se pode e o que no se pode fazer em determinados lugares; as
licenas so inconsistentes tecnicamente, provenientes de decises do topo da hierarquia
poltica, com objetivo de tornar o empreendimento um fato consumado o quanto antes
(MARCHIONI, 2011, p. 263). Em suma:
sintomtico constatar que a questo do meio ambiente levada em considerao a partir de
sua identificao como ameaa, como um fator de oposio de motivao ambientalista, apresentada como externa questo da produo hidroeltrica. No incio do sculo XXI, pareceria

29

mais correto partir do pressuposto segundo o qual as exigncias da sustentabilidade so variveis normais, a serem incorporadas s preocupaes dos engenheiros j na fase de estudo de
viabilidade do projeto. Seria indispensvel refletir sobre a possibilidade de nenhuma das opes
tcnicas encontradas para realizar uma obra possuir os requisitos necessrios, o que levaria
concluso de que a obra no deve ser realizada (CAUBET, 2003, p. 411).

Os ndios que promovem manifestaes contrrias UHE Belo Monte tambm so

retratados como embaraos ao progresso, e no como partes diretamente afetadas:
A resistncia de comunidades indgenas est atrasando a avaliao do potencial hidreltrico de
quatro bacias da Amaznia, informou ontem ao Estado o presidente da Empresa de Pesquisa
Energtica (EPE), Maurcio Tolmasquim. Segundo ele, h estudos com atraso superior a um ano,
por causa da obstruo da entrada dos tcnicos nas reservas prximas s reas em anlise. Se o
problema no for solucionado, aumenta o risco de termos que colocar mais trmicas no sistema.
[...] A tendncia que os conflitos com comunidades indgenas se intensifiquem, medida que a
fronteira energtica brasileira avana sobre a Amaznia. Segundo dados da EPE, apenas 9% do
potencial hidreltrico da floresta est sendo aproveitado seja em usinas prontas, em construo ou em processo de concesso. Outros 44% j esto inventariados. Sobre o restante, no h
estudos tcnicos (PAMPLONA, 2008, p. B1).

Os obstculos tm que ser, e sero, transpostos. Est fora de qualquer cenrio o

respeito vontade dos legtimos donos das terras em questo (caso em que no se poderia
ingressar nas terras nem mesmo para avaliao do potencial) ou, pelo menos, levar-se em
considerao as suas razes e reivindicaes, como se esperaria de uma democracia.
O pice deste retrato pode ser vislumbrado nas reportagens sobre a agresso do
engenheiro da Eletrobrs Paulo Fernando Rezende, por parte de ndios caiaps, em maio
de 2008, quando fazia uma palestra defendendo o projeto de Belo Monte:
H 20 anos, o governo no levava em conta os ndios e as questes ambientais, agora diferente, disse Rezende. Segundo ele, preciso que os brasileiros deixem de ser egostas. Em 2017,
haver cerca de 204 milhes de pessoas. Todos tm de ter energia. Se a energia da Regio Sudeste
acabar, a gente manda a energia gerada por Belo Monte para l, afirmou o engenheiro. As
vaias a Rezende eram constantes durante sua palestra e, por isso, ele elevou o tom de voz. Isso
foi tomado como afronta e desafio aos ndios (MENDES, 2008, p. B7).

Os ndios caiaps afirmaram que no agrediram o engenheiro, apenas se aproximaram dele, cantando e empunhando bordunas espcie de porrete e terados tipo de
faco usado para abrir picadas na mata, a partir disso formou-se uma roda em torno de
Paulo Fernando Rezende, que s conseguiu sair da rea com a interveno dos organizadores do evento (MENDES, 2008, p. B7). Apesar disso, a Polcia Federal afirmou que um
laudo antropolgico seria realizado para medir o grau de aculturao dos agressores, para
verificao da possibilidade de que respondessem ao penal. (MENDES, 2008, p. B11;

30

TEREZA, 2008, p. B11). O fato evocou o episdio de 1989, quando uma ndia chamada

Tura, manifestando protesto contra o projeto da usina hidreltrica esfregou um faco

no rosto do ento presidente da Eletronorte Jos Antonio Muniz Lopes (PEREIRA,
2008, p. B7).
Para O Estado de S. Paulo, alm de serem eventos pitorescos, os protestos so quase
sempre provocados pelas mesmas pessoas ou entidades (Conselho Indigenista Missionrio CIMI; Comisso Pastoral da Terra CPT; Movimento dos Atingidos por Barragens
MAB; Dom Erwin Krutler, radicalmente contrrio a Belo Monte) (DOMINGOS, 2010,
p. B6; PEREIRA, 2010, p. B3; LESSA, 2010, p. B8; LESSA, 2009, p. B10). Em geral, essas
manifestaes sequer so bem-sucedidas, como no caso do bloqueio da rodovia Transamaznica, que no impediu o trfego e que, curiosamente, contou com participantes
favorveis usina (DOMINGOS, 2010, p. B6). A oitava paralisao das obras aconteceu
em maro de 2013, em razo da ocupao do canteiro de Pimental por parte de tribos
indgenas e de colonos afetados (LESSA, 2013, p. B7).
O ano de 2012 testemunhou uma sequncia de greves dos operrios de Belo Monte
e de outras usinas em construo na regio amaznica. No entanto, os movimentos de
contestao por parte dos trabalhadores aparentam ter poucas e vagas razes (como a reivindicao de melhores condies de trabalho e salrios), comparados com os prejuzos
que causam, como o comprometimento do prazo final para entrada em operao da usina
(RODRIGUES, 2012, p. B6). Pouco ou nada se fala sobre denncias de trabalho escravo
e de prostituio infantil feitas pelo Ministrio Pblico Federal, divulgadas no seu stio na
internet.
Reconhece-se, por outro lado, que em Altamira, obras da usina trazem salrios
maiores e mais empregos, mas tambm caos e violncia (PEREIRA; CASTRO, 2011, p.
B16). Houve um aumento do nmero de hotis, restaurantes, prestadores de servios,
houve instalao de lojas de departamento, supermercado, chocolateria e coffee shop em
Altamira, tudo resultado do aumento da renda na regio e da imigrao em busca de
oportunidades. A concessionria Norte Energia dever investir R$ 3,7 bilhes na regio
de influncia da UHE (que abrange 11 municpios) em saneamento, moradia, escolas, hospitais e postos de sade. A Norte Energia at mesmo ganhou status de gesto pblica:
De acordo com os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em Altamira,
apenas 11,2% da populao era atendida com abastecimento de gua em 2008. Esgotamento sanitrio praticamente no existia na cidade. A universalizao dos servios ser uma obrigao da
Norte Energia, que j ganhou at status de administradora pblica. Agora qualquer coisa que a
cidade precise, mandam procurar a Norte Energia. At parece que a prefeitura no tem oramento prprio, afirma o empresrio Waldir Antonio Narzetti (PEREIRA; CASTRO, 2011, p. B16).

31

Isso no significa que o jornal exclua totalmente a possibilidade de crticas ao projeto, em funo dos impactos ambientais e sociais que provocar. Em geral as crticas so
incorporadas aos artigos de Washington Novaes, de pesquisadores de universidades (DOMINGOS; SAMPAIO, 2010, p. B6) e de membros de organizaes no governamentais
ONGs, como Pedro Bara Neto, da WWF (BARA NETO, 2010, p. B6) ou Raul do Vale,
do Instituto Socioambiental ISA (ESCOBAR, 2010, p. B6; GONALVES, 2010, p. B3).
No incio da dcada passada, pronunciamentos de bispos da Conferncia Nacional dos
Bispos do Brasil CNBB tambm eram publicados (MAYRINK, 2001, p. A11).
7 Desentravando os entraves
Como dito, todo tipo de requisito legal para construo de uma UHE e de reivindicao das populaes afetadas pela usina foram considerados como entraves ao empreendimento e uma ameaa ao crescimento econmico do Pas. Por isso, tiveram que ser
reprimidos e superados fora pelo Executivo e pelo Judicirio.
O Judicirio teve uma participao contraditria na histria desta usina, j que em
primeira instncia muitas liminares foram concedidas (para serem imediatamente cassadas) para sustar o leilo, a concesso de licenas, o comeo das obras ou as greves dos
trabalhadores. O leilo, por exemplo, foi realizado em apenas 7 minutos, entre duas liminares, sendo que uma delas foi ignorada pela ANEEL (ANDRADE; MARQUES; FROUFE,
2010, p. B1; MANFRINI, 2010, p. B3). Em geral, os juzes de primeiro grau que se contrapuseram ao trator da histria (de Belo Monte) foram taxados como irresponsveis.
Alm de terem uma atuao ameaadora (RECONDO, 2010, p. B6), os juzes federais
de primeiro grau que concederam medidas liminares nas aes propostas pelo Ministrio
Pblico Federal no se pautaram em critrios legais e constitucionais, segundo o jornal,
mas em motivos outros e suspeitos:
Na regio, conforme outros magistrados e advogados, visvel uma relao mais prxima entre
juzes de primeira instncia e Ministrio Pblico. Essa afinidade foi evidente em todo o processo
de questionamento de Belo Monte. Desde o comeo, Campelo concordou com as alegaes do
MP, o que levou, nos ltimos dias, s trs liminares que colocaram o leilo de ontem em risco
(RECONDO, 2010, p. B6).

Os ocupantes de cargos de alto escalo do Executivo no se abstiveram de fazer

toda a presso poltica possvel. Dilma Rousseff, ento ministra-chefe da Casa Civil, foi
pessoalmente ao Supremo Tribunal Federal STF para uma audincia com o ento presidente do tribunal, Nelson Jobim, a respeito da Ao Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Ministrio Pblico Federal questionando a autorizao dada pelo Congresso

32

Nacional para a construo da usina de Belo Monte, sem ouvir previamente as comunidades indgenas habitantes da rea a ser alagada (DILMA, 2005, B9).
A interveno da Comisso Interamericana de Direitos Humanos CIDH da Organizao dos Estados Americanos OEA foi incua. Em abril de 2011, a CIDH proferiu
uma medida cautelar para a paralisao de Belo Monte, at que fosse feita a oitiva das
populaes indgenas, conforme previsto na Conveno Americana de Direitos Humanos
e na Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho OIT. Em represlia, o
Estado brasileiro retirou seu embaixador da OEA e suspendeu o pagamento de sua cotizao anual. A Comisso recuou e, no atual processo de reforma do rgo, prev-se que
temas como meio ambiente e populaes indgenas no mais sero objeto de medidas
cautelares (LESSA, 2011, p. B6; SANTANNA, 2012, p. A7).
Em agosto de 2012, uma liminar determinando a suspenso imediata das obras foi
concedida pelo Tribunal Regional Federal da 1a Regio, o que provocou grandes transtornos no canteiro de obras que j conta com 14 mil trabalhadores e ameaou o investimento
de 26 bilhes de reais:
A Norte Energia informou por meio de comunicado que est tomando todas as medidas cabveis
para reverter a situao e retomar o trabalho no menor tempo possvel. Internamente, a deciso
judicial trouxe fortes preocupaes em relao ao cronograma de obras e ao oramento. Por causa
do incio do perodo chuvoso, que comea em novembro e se estende at abril, alguns trabalhos
no podem ser feitos no perodo. Ou se antecipa ou deixa tudo para depois das chuvas. A situao
mais preocupante porque, para retomar as obras, o governo ter de ir ao Supremo Tribunal Federal
(STF), que, no momento, est julgando o mensalo (PEREIRA; LESSA, 2012, p. B8).

Nem os membros do Ministrio Pblico Federal escaparam da represso; a Advocacia Geral da Unio AGU anunciou que iria processar por improbidade administrativa
os Procuradores da Repblica que entraram com medidas judiciais para impedir a construo de Belo Monte, pois tm como exclusiva finalidade tumultuar a consecuo de
polticas pblicas relevantes para o Pas, usando as suas prerrogativas funcionais com
objetivos polticos ou ideolgicos (NOTAS, 2010b, p. A3).
Observa-se que houve o desenvolvimento de um marketing antiecolgico que reputa que toda crtica um radicalismo irresponsvel e que as questes sociais so objeto
de um autoajuste s condies do mercado (CAUBET, 2003, p. 413). As decises a respeito da UHE Belo Monte vieram todas do pice da hierarquia poltica, pois no se pode
deixar a subalternos a possibilidade de interferir indevidamente em assuntos que possuam relevncia regional ou nacional, mesmo que as normas jurdicas paream lhes dar
razo (CAUBET, 2003, p. 414).
Como se a violncia simblica das autoridades brasileiras no fosse suficiente, partiu-se para a violncia real. Para garantir a continuidade das obras e reprimir os protestos,
33

o governo federal autorizou em maro de 2013 o envio de reforos da Fora Nacional

de Segurana Pblica para Belo Monte por 90 dias, prorrogveis pelo tempo que for
necessrio. A Fora j atua na Amaznia h dois anos, com o incio da construo de hidreltricas no Rio Madeira. Sua misso agir contra a populao que ameaa os trabalhos:
A misso original da presena federal era proteger a integridade fsica dos manifestantes, ndios
e colonos. A portaria de ontem, alm de regulamentar a presena da tropa na regio, redireciona
seu papel, que passa a ser o de assegurar o direito de ir e vir e a segurana das instalaes nas
obras, consideradas prioritrias no Plano de Acelerao do Crescimento (PAC). A Fora tem 7,5
mil homens treinados para intervir em qualquer ponto do Pas, recrutados entre os quadros de
ponta das polcias militar e civil e bombeiros dos Estados. Um grupo de 1,5 mil homens fica de
prontido na cidade goiana de Luzinia, a 50 quilmetros de Braslia, para situaes de emergncia (MENDES, 2013, p. B3).

O papel exercido pelo Estado brasileiro no caso da UHE Belo Monte no destoa
daquele das ltimas dcadas em assuntos amaznicos: concentra-se poder nas mos de
grupos sociais dominantes (por meio de incentivos e investimentos em polticas que possibilitam a transferncia de recursos pblicos para atividades de minerao, agroexportao, ocupao fundiria e gerao de energia), em detrimento de outros grupos sociais,
formados por cidados como ndios, ribeirinhos, quilombolas, camponeses, extrativistas
e pescadores. Quando os conflitos entre esses grupos sociais so inevitveis, o Estado
mostra a sua preferncia e atua no sentido de desmobilizar e deslegitimar as prticas e
tcnicas sociais dos menos favorecidos (MARCHIONI, 2011, p. 19).
Em suma, as autoridades brasileiras utilizaram e utilizam todo o aparato de fora do
Estado de forma a impedir que pessoas com opinies divergentes da oficial se manifestassem e, evidentemente, que seus argumentos fossem levados em considerao; imperativos
que seriam considerados normais em um Estado democrtico de Direito.
8 Its all business, as usual
O trabalho contou a histria da UHE Belo Monte, no Rio Xingu, no Par, a partir dos
artigos publicados no jornal O Estado de S. Paulo. Identificando, descrevendo e analisando
extratos de notcias, opinies e entrevistas foi possvel colocar em perspectiva a ideologia
oficial, evidenciar a sua parcialidade, etnocentrismo e incoerncia econmica, o que, por sua
vez, traz a lume: (a) o funcionamento e as regras do jogo poltico envolvendo grandes obras
e interesses econmicos; (b) a forma como questes ambientais, sociais e, especificamente,
indgenas vm sendo tratadas pelo governo e pela mdia impressa brasileira.
Percebe-se que no so colocadas em debate pblico as deficincias dos planejadores brasileiros e dos responsveis pela poltica energtica, a falta de legitimidade dos in34

teresses econmicos prevalecentes, a complexidade da realidade amaznica e os motivos

reais da polmica envolvendo o projeto de Belo Monte. Todas as questes que deveriam
ser objeto de um debate democrtico foram consideradas secundrias pelo governo federal, que tambm cuidou de esvaziar completamente os institutos e as regras que poderiam
possibilitar a participao das pessoas interessadas. O Estado de S. Paulo apenas transmitiu
a mensagem cultural utilizando uma expresso de Armand Mattelard (1976, p. 143-145)
da lgica dominante.
O mximo da crtica feita pelo jornal (alm dos artigos isolados de Washington Novaes e curtas entrevistas com professores universitrios e membros de ONGs) se refere
participao do governo federal nos consrcios que disputaram o leilo. No porque
o jornal seja defensor do dinheiro pblico, mas sim porque o governo tem razes eleitorais, que se consubstanciam na preferncia, por parte do governo federal, pelo critrio
de modicidade de tarifas, em detrimento da viabilidade econmico-financeira do projeto
(NOTAS, 2010c, p. A3). Esqueceu-se o peridico de que os atores privados beneficiados
pela obra (e pelo emprstimo sem precedentes do BNDES) so os mesmos que possibilitam as campanhas dos polticos e partidos que trataram de benefici-los.
Para a ideologia dominante, toda a regio da Amaznia um imenso estoque de
recursos naturais que aguarda aproveitamento, imprescindvel para o progresso do Pas,
como uma colnia disposio da metrpole. O termo desenvolvimento sustentvel, que comps a ordem do dia de todas as conferncias internacionais dos ltimos 20 anos (duas
delas sediadas pelo Brasil, vale lembrar, em 1992 e 2012), sequer mencionado. A anlise
revelou que a UHE Belo Monte sempre foi um projeto para viabilizar, ao mesmo tempo,
o fomento de determinados setores econmicos e a manuteno do poder poltico. Neste
contexto, secar cem quilmetros de rio, dizimar espcies de fauna e flora e arrancar as
populaes habitantes dos stios onde as obras devem ser realizadas no tem qualquer
importncia.

35

Sobre algumas formas da violncia,

particularmente a jurdica, contra
as populaes indgenas

Christian Guy Caubet

Este artigo relativo caracterizao de formas de violncia simblica que objetivam impedir que os povos indgenas e seus integrantes gozem de direitos estabelecidos
por textos em vigor e escorados em princpios gerais do Direito reconhecidos por textos
jurdicos de Direito Internacional Pblico de que o Brasil signatrio e que foram por
ele ratificados. As formas de violncia simblica a serem evocadas so relativas aos meios
poltico-jurdicos usados por determinados grupos dominantes para definirem o lugar
social e poltico das populaes indgenas, em termos de uso e garantias de uso, ou de
ausncia de garantias de uso, das terras em que vivem ditas populaes. Segundo o censo
do IBGE de 2010, encontram-se 305 etnias indgenas no Brasil. No seu conjunto de 896,9
mil pessoas, elas falam 274 lnguas.
O exemplo dos povos indgenas objetiva ilustrar aspectos das relaes entre as
autoridades polticas, ou poltico-administrativas, que regem a questo indgena no Brasil
e as condies polticas dos povos indgenas em relao aos recursos naturais que se encontram nos territrios que ocupam; territrios considerados como indispensveis, por
leis, manuteno de suas condies de vida.
Se um territrio considerado indispensvel manuteno e reproduo da existncia das populaes (indgenas) que nele vivem e se essa situao est plenamente reconhecida por textos normativos em vigor, dito territrio no pode ser objeto de direitos
reais de propriedade, de desmembramentos desses direitos, de usufruto ou de modalidades antigas ou novas (recm-inventadas) de exerccio da propriedade que tolham a possibilidade de os povos indgenas gozarem das modalidades de vida prprias de sua cultura.
Em outras palavras: os direitos dos povos indgenas sobre suas terras so exclusivos de
36

direitos de no indgenas. Exclusivos significa excludentes: a existncia desses direitos

impede que outros grupos sociais possam vir a adquirir, usar, fruir, dispor e abusar de
direitos exclusivos das populaes indgenas.
Esses tpicos sero analisados luz de esquemas tericos do socilogo Pierre
Bourdieu, para mostrar como o discurso mais oficial (o que est tornado irrefutvel pela
sua incorporao em contexto legal de autoridade) trata de excluir a possibilidade da cidadania efetiva, a que leva em considerao as necessidades e a vontade das minorias. A
esse respeito, convm enfatizar que a coluso entre diversos textos jurdicos e a cegueira
interpretativa voluntria de hermeneutas credenciados leva a uma esterilizao dos efeitos
dos textos. As palavras hermeneutas credenciados designam pessoas com formao jurdica
que ocupam cargos administrativos e pessoas eleitas pelo sufrgio universal(?), cujas decises tm frequentemente consequncias administrativas e so submetidas avaliao
jurisdicional nos regimes democrticos de governo.
Comprazer-se no aspecto puramente formal da interpretao jurdica conduz a excluir do exame das normas os relacionamentos polticos e sociais e as consequncias
prticas das decises de polticas pblicas, ou do concurso de circunstncias entre essas
decises. Claro exemplo de oportunismo de funo (ver ponto 2.2, infra), a Portaria 303 da
Advocacia-Geral da Unio AGU transforma em norma as 19 condicionantes utilizadas
pelo Supremo Tribunal Federal STF no julgamento da demarcao da Terra Indgena
Raposa Serra do Sol, em 2009. A AGU pode criar normas a partir de sentena do STF?
Essas normas podem ser claramente derrogatrias de textos hierarquicamente superiores
relativos s demarcaes de terras indgenas? Quem pode afirmar que as normas criadas
pela AGU, e suspensas (at o momento da elaborao deste texto, abril de 2014, s suspensas) por obra de intensa mobilizao poltica contrria, contrariam normas superiores?
A busca de informaes fidedignas, para entender as funcionalidades do Direito, conduz
necessariamente a consultar textos e fontes que os operadores jurdicos (os hermeneutas
credenciados) reputam conspurcados pela ideologia; eles que lanam mo continuamente de toda espcie de argumentos polticos e ideolgicos para fundamentar sua prpria
legitimidade: inevitvel que procurem justificar-se, pois TODOS os envolvidos em um
mesmo campo interpretativo devem apresentar seus argumentos. Essas manifestaes so
apenas ilustraes das lutas de interesse para firmar a supremacia e a legitimidade dentro
de um campo, como o entende Pierre Bourdieu.
Essas referncias manifestao concreta da violncia simblica sero objeto de
parte do presente estudo, depois de considerar, primeiro, os elementos tradicionais de
violncia fsica que saltam aos olhos quando se considera o fenmeno da expanso
europeia custa dos povos indgenas. A elaborao da condio jurdica dos povos indgenas a resultante, que parece confusa, de um mosaico de textos esparsos que tendem, de
37

maneira coerente, a transferir o exerccio efetivo de direitos reais de propriedade a pessoas

fsicas e jurdicas atualmente impedidas de usurparem esses direitos.
1 Violncia ordinria tradicional
Os livros dedicados aos Direitos Humanos, sua ilustrao, defesa e promoo, gastam pouco espao para explicitar o tratamento que foi dado aos povos indgenas First
Nations de todas as Amricas.
Povos e povos indgenas desapareceram da face da terra como consequncia do que hoje se chama, num eufemismo envergonhado, o encontro de sociedades do Antigo e do Novo Mundo.
Esse morticnio nunca visto foi fruto de um processo complexo cujos agentes foram homens
e micro-organismos, mas cujos motores ltimos poderiam ser reduzidos a dois: ganncia e ambio, formas culturais da expanso do que se convencionou chamar o capitalismo mercantil.
Motivos mesquinhos e no uma deliberada poltica de extermnio conseguiram esse resultado
espantoso de reduzir uma populao que estava na casa dos milhes em 1500 aos poucos mais
de 800 mil ndios que hoje habitam o Brasil.23

A intencionalidade de praticar o genocdio, que no precisava existir no incio do sculo XVI, em razo dos agentes patognicos dispersados pelos europeus conquistadores, mesmo assim se manifestou com uma crueldade e uma eficincia detalhadamente descritas por
vrias testemunhas, sendo Frei Bartolomeu de Las Casas provavelmente o mais conhecido.
O fato de que a intencionalidade pudesse no existir no ano de 1492, ou de 1500, no dispensa observ-la e caracteriz-la como intencionalidade de erradicao de espcies humanas
nativas em todos os casos em que os europeus tiveram comportamentos que evidenciavam
a vontade de erradicar as populaes nativas. Essas prticas so comprovadas no caso dos
ndios da Amrica do Norte, especialmente dos ndios exterminados nos territrios onde
viviam no que corresponde aos atuais Estados Unidos da Amrica24.
Na Amrica do Sul, em que pese a necessidade de formular hipteses para revisitar
as noes de genocdio e de etnocdio, os usos recentes das palavras e conceitos genocdio e etnocdio, em diversas reas de cincias humanas e sociais, obstam possibilidade de
23 CUNHA, Manuela Carneiro da. ndios no Brasil. Histria, direitos e cidadania. So Paulo: Claro Enigma. 2012.
p.14. Tzvetan Todorov, em A conquista da Amrica, tambm lembra que a culpa pela mortandade dos ndios no era apenas dos agentes patognicos, mas de condies gerais de conquista que ignoravam o ndio
como ser humano. Nem havia dvida dos conquistadores em relao ao fato de saber se os ndios eram
seres humanos. Antes da Bula papal de 1537, que se declarou a humanidade dos ndios, os conquistadores
sabiam que eram seres humanos.
24 BROWN, Dee. Enterrem meu corao na curva do rio. A dramtica histria dos ndios norte-americanos. Traduo
de Geraldo Galvo Ferraz. Porto Alegre: L&PM, 2003. [Cf.: Bury my Heart at Wounded knee. 1970]

38

usar, de pleno, essas palavras que parecem absolutamente adequadas e motivam diversos
trabalhos recentes que redigi sobre o tema e ainda pretendo aprimorar. Alguns motivos
sero indicados na parte final do texto. Em todo caso, j se pode observar que, se os textos
oficiais adotados pela Organizao das Naes Unidas ONU estabelecem que s existiram
trs ou quatro genocdios, desde a adoo da palavra genocdio para designar o fato de exterminar intencionalmente grandes quantidades de seres humanos de uma mesma cultura,
quem poderia argumentar que a prtica do genocdio existia antes da adoo da Conveno
e continuou depois? Darcy Ribeiro?
Ao receber o ttulo de Doutor Honoris Causa da Universidade de Paris VII, em
1978, Darcy Ribeiro evocou o estmulo que assim recebia para retomar [a] luta contra
o genocdio e o etnocdio das populaes indgenas. Essas so dimenses concretas da
esfera da violncia simblica, nas quais se travam polmicas acirradas para conseguir que
determinados comportamentos humanos sejam qualificados e considerados, ou desqualificados como objetos do conhecimento e ignorados pelos cientistas, especialmente os
da rea jurdica. Mas no apenas por eles. Muitos estudiosos repetem, de maneira aleatria
e sistemtica, que a dizimao dos ndios deveu-se mais, ou principalmente, disseminao
de doenas veiculadas pelos conquistadores e civilizadores, do que inteno de promover
matanas coletivas ou genocdios. A repetio da afirmao aleatria por no levar em
considerao as dvidas fundamentadas e repetidas; sistemtica porque integra, de maneira estrutural, a boa conscincia que caracteriza o dilema do White mans burden, filosoficamente formulado por Rudyard Kipling (poema de fevereiro de 1899) e transformado
em ttulo universal de garantia de boa conscincia para os colonizadores brancos.
A dimenso constantemente trgica da situao dos povos indgenas ilustrada, no
perodo 1964-1985, por recentes comentrios que emanam de integrantes da Comisso
Nacional da Verdade, no Brasil:
Estou comeando a olhar a parte indgena agora, em colaborao com o Instituto Socioambiental, que est h 40 anos pesquisando indgena, ento seria antecipar algo que ainda no
sabemos. A violao contra os indgenas foi o modo como a terra deles foi ocupada. fora,
s vezes bala, queimando tudo. Expulsando e a, sim, torturando os casos de resistncia. Tem
dois tipos de violao. O primeiro a disputa por terra, o fazendeiro vai, expulsa bala. E o
outro, importantssimo, principalmente a partir dos anos 70, foram as polticas de ocupao da
Amaznia pelos governos Mdici e Geisel, o integrar para no entregar. Foi a que se entregou
para grandes empresas e fazendeiros, para fazer hidreltricas, estradas. Os ndios foram tratados
no como brasileiros que tinham que ser eventualmente remanejados, mas como lixo na beira
do caminho: tira eles dali25.

25 Integrante da Comisso da Verdade, Maria Rita Kehl, psicanalista, diz que nem d para contar
relatos que vem ouvindo de vtimas da ditadura militar (1964-1985) e afirma que em breve o coronel

39

Em toda a Amrica Latina, a violncia contra as pessoas aumenta: as que pretendem

opor-se s depredaes ambientais, em nome de normas em vigor, arriscam cada vez mais
suas vidas. Em relao aos homicdios e desaparecimentos forados de pessoas (inclusive pessoas de grupos indgenas) relativos a conflitos ambientais, a Associao Global
Witness fornece informaes recentes: para o perodo 2002 2013, houve um total de
906 mortos, em 36 pases americanos:
O problema particularmente agudo na Amrica Central e do Sul. O tributo da morte no Brasil
representa exatamente um pouco menos da metade dos assassinatos conferidos, com uma taxa
regular anual de entre 30 e 40 mortos, enquanto que em Honduras 93 assassinatos conhecidos
so relativos ao conflito vital do vale do Bajo Agun para as palmeiras de leo e a redistribuio
de terras. [Obs: o relatrio insiste no fato de que os mortos relatados esto exatamente conferidos, o que significa que o nmero real total est acima desse nmero. O nmero de pessoas
assassinadas de 2003 a 2013 na Amrica Central e do Sul (p. 12 do Relatrio; o signo + indica que
o pas ratificou a Conveno 169 da OIT) seria de: Argentina + : 7 ; Brasil + : 448 ; Chile + : 1;
Colmbia +: 52; Costa Rica + :1; Equador +: 2; El Salvador: 4; Guatemala +: 21; Honduras +:
109; Mxico +: 40; Nicargua +: 3; Panam: 2; Paraguai + : 10 ; Peru + : 58 ; Venezuela + : 2.]26

A Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil CNBB afirmara em 12/5/2011, em

nota de sua 49a Assembleia Geral, reunida em Aparecida, que 499 ndios foram assassinados em conflitos de terra, no Pas, entre 2003 e 2010, e 748 esto presos atualmente
porque, diante de questes no resolvidas, so levados ao desespero e agressividade27.
Pelo menos 60 lideranas indgenas, segundo os bispos, respondem a processos em consequncia de sua atuao em defesa de seus territrios. So cidados brasileiros presos
por defenderem direitos coletivos constitucionalmente institudos e ignorados pelas autoridades encarregadas de sua implementao; e que mandaram prend-los: so presos
polticos. Esse quadro tende a se agravar diante da paralisao dos procedimentos de
demarcao de novas terras e do avano dos mais de 400 empreendimentos que atingiro
terras j demarcadas, diz a nota de compromisso solidrio da CNBB com a causa indgena no Brasil, conforme titulada.
Usa-se frequentemente a noo de morosidade do governo federal em demarcar e homologar
as terras indgenas, um bordo explicativo jamais questionado, expresso ritual de violncia
da reserva Sebastio Curi ser convocado para depor. Leia mais sobre esse assunto em: http://
oglobo.globo.com/pais/comissao-da-verdade-nao-sabemos-impacto-que-relatorio-tera-na-sociedade7989048#ixzz2PJ8qdMO1.
26 Relatrio: www.globalwitness.org/deadlyenvironment/. The Dramatic Rise in Killings of Environmental and Lands Defenders. 2003-2013, publicado em 15/4/2014, p.12 e 19. Acesso em 21/4/2014.
27 MAYRIN, Jos Maria. Bispos. Encontro termina hoje em Aparecida (SP). O Estado de S. Paulo. 13/5/2011.
p. A13.

40

simblica. Esta morosidade a traduo administrativa de uma deciso poltica de omisso:

expe ainda mais os territrios s aes de depredao ambiental e configura uma das
principais causas dos danos ambientais. Porm a morosidade no significa apenas menos
terras e menor condio de sustentabilidade das terras que sobram como TI. Simultaneamente, a morosidade administrativa amputa a garantia de integridade das culturas indgenas
e cria presso para naturalizar a sada (expulso) de PI que no conseguem mais prover
suas necessidades identitrias. Em 2011, apenas trs terras foram homologadas pela gesto da Presidente Dilma Rousseff o pior resultado num primeiro ano de governo desde
Jos Sarney (1985).
No total, o ano de 2011 encerrou-se com 342 terras indgenas ignoradas pelo governo federal, ou seja, um tero do total (1.046) de terras indgenas. Com isso, conforme
o Relatrio de 201228, o meio ambiente e seus residentes indgenas ficam expostos aos
madeireiros, grileiros, garimpeiros e agentes do agronegcio. So submetidos s violncias
mais diversas, como ameaas, racismo e mortes: o relatrio aponta uma mdia de 55 assassinatos por ano entre 2003 e 2011, num total de 503 mortos nesse perodo. Em 2011,
foram 51 vtimas. O conflito fundirio uma das causas mais destacadas. No entanto, tais
fatores repercutem de maneira diferente entre os povos indgenas, diversos entre si e que
reagem de maneira distinta, uns dos outros, frente s violncias.
O Relatrio do CIMI traz um dado alarmante nesse sentido: entre 2000 e 2011, foram registrados 555 suicdios de ndios no Mato Grosso do Sul, estado da maior etnia do
pas, a Guarani Kaiow. No ano de 2011, 45 indgenas se suicidaram; em 2010 foram 42
casos. A incidncia est entre jovens de 14 a 18 anos e adultos entre 21 e 30 anos, sendo
de maioria do povo Guarani Kaiow.
Na rea de sade, a omisso de assistncia do Ministrio da Sade motivou a morte
de 44 indgenas; em 2010 foram 25 casos. O estado do Amazonas lidera a lista, com 14
mortes.
Os dados ainda mais recentes do Relatrio da CPT confirmam a gravidade de todas
as violncias cometidas contra os PI. Em 2013,
em relao ao nmero de violncias contra a pessoa, o nmero de assassinatos apresentou um
pequeno declnio de 36, para 34. Tambm recuaram os nmeros de tentativas de assassinato de
77, para 15; de ameaados de morte, de 241 para 195. Em contraposio o numero de presos
teve aumento de 99 para 143, e de agredidos saltou de 88 para 243. O que chama a atencao
nestes dados e o envolvimento das Populaes Indgenas nestes conflitos, que se tornam um
clamor por justia. Das 1226 ocorrncias relacionadas ao conjunto dos conflitos no campo no

28 http://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2012-06-13/ Relatrio do Cimi indica que situao

indgena piorou, apesar de queda no nmero de assassinatos. Acesso em 13/06/2012

41

Brasil, 205 esto relacionados aos indgenas. 154 referem-se a conflitos por terra ou retomada de
territorios e 11 a conflitos pela agua.
1.266 ocorrencias relacionadas ao conjunto dos conflitos no campo no Brasil, 205 estao relacionadas aos indigenas. 154 referem-se a conflitos por terra ou retomada de territorios e 11 a
conflitos pela agua.
No quadro de violencias, das 829 vitimas de: assassinatos, ameacas de morte, prisoes, intimidacoes,
tentativas de assassinato e outras, 238 sao indigenas. Das 34 mortes por assassinato, 15 sao de
indigenas. Sao tambem indigenas 10 das 15 vitimas de tentativas de assassinato, e 33 das 241
pessoas ameacadas de morte. Nao se tem registro de situacao semelhante em outro momento
dos 29 anos que a CPT publica o relatorio Conflitos no Campo Brasil.
Chama atencao o alto indice de violencia incidente sobre as liderancas indigenas, com 34
ocorrencias relacionadas a ameacas de morte, 26 a tentativas de assassinato e 4 assassinatos.
Em 2013, porem, os povos indigenas nao foram simplesmente vitimas de acoes violentas. Eles
protagonizaram 61 acoes de retomada de seus territorios, entre as 230 registradas. 20 destas
acoes se registraram na Bahia e 30 no Mato Grosso do Sul. Fatos que desconstroem a nocao de
passividade dessas populaes.29

2 O Direito em vigor e sua elaborao: da violncia fsica para a violncia simblica

2.1 Os mecanismos
O lugar social e poltico das populaes indgenas est sendo constantemente outorgado, emendado e alterado, definido e renegado pelas autoridades polticas federais e
estaduais brasileiras. A palavra lugar refere-se ao estatuto subalterno precrio ao qual
esto submetidas, pela cultura dominante30, as populaes indgenas.
Indicam-se, em sentido amplo, as autoridades polticas federais e estaduais brasileiras, por serem as responsveis juridicamente designadas para garantirem a implementao de normas jurdicas em vigor, particularmente as que so necessrias preservao
das condies de vida das etnias indgenas. Ocorre que essas autoridades esto quase totalmente identificadas com os interesses de proprietrios de bens e servios de produo
29 http://www.ihu.unisinos.br/noticias/ 28/4/2014. O Relatrio relativo ao ano de 2013 est disponvel
em: http://www.cptnacional.org.br/index.php/publicacoes-2/: Conflitos no Campo Brasil 2013 [Coordenao: Antnio Canuto, Cssia Regina da Silva Luz, Flvio Lazzarin[Goinia]: CPT Nacional Brasil, 2013. 198 pginas: fotos, tabelas http://www.geodados.uem.br Acesso em 20/6/2014. Comissao
Pastoral da Terra Secretaria Nacional Assessoria de Comunicacao. RELEASE Conflitos e Violencia
atingem povos indigenas e comunidades tradicionais http://cptnacional.org.br/index.php/component/jdownloads/finish/50-dados-2013/355-release Acesso em 20/6/2014.
30 Ver MARCHIONI, Alessandra. Amaznia margem da lei? Abordagem jurdica segundo Pierre Bourdieu. Macei:
EDUFAL, 2011. p.173: O uso e a fora do discurso social na desqualificao do indgena.

42

e prejudicam as necessidades bsicas das populaes indgenas, em nome da apropriao

de substncias minerais e vegetais constitutivas dos territrios indgenas e consideradas
insumos de produo na sociedade dominante. A gua (recursos hdricos) est includa
nas substncias minerais consideradas neste texto. um elemento natural particularmente
cobiado na sua propriedade de produzir energia, ou como insumo na produo mineral.
Os textos normativos relativos aos povos indgenas chegam a esboar uma aparncia de segurana jurdica para os interessados. Esses textos incluem, desde o topo da pirmide, os preceitos constitucionais, at as instrues, diretrizes e diretivas administrativas,
que acabam constituindo a trama mandatria das relaes entre o Brasil real e os povos
Indgenas. As normas legais instituem obrigaes de relacionamento social; existem para
resolver situaes que vo da demarcao das terras aos cuidados de sade, educao
diferenciada31, preservao dos territrios indgenas ante as invases de garimpeiros,
agricultores, mineradores.
Instituir estabelecer de novo, dar princpio ou origem a algo. Nesse mesmo sentido, para Bourdieu um ato de instituio um ato de comunicao pelo qual, em primeiro lugar, se assinam
propriedades de carter social destinadas a aparecer como propriedades de carter natural, e em
segundo lugar, por meio dessa assinao, se consagra, se sanciona e se santifica um estado de
coisas, uma ordem estabelecida, como faz, precisamente, uma constituio no sentido jurdico
poltico do termo. Instituir significa estabelecer alguns limites arbitrrios (enquanto no derivados de um princpio biolgico, fsico, etc.) e imp-los como naturais e legtimos.32

Os povos indgenas vivem em espaos geogrficos especficos, culturalmente

definidos pelas suas prticas prprias e simultaneamente sujeitos a (sditos, no sujeitos de
Direito) prticas definidas pelas normas da sociedade no indgena dominante, que estabelece, em funo de seu prprio sistema cultural, padres ditos jurdicos. Estes padres
do direito nacional brasileiro, por exemplo, consistem em permitir, exigir ou proibir determinadas relaes. Porm tambm consistem, para as autoridades incumbidas de aplicar ou
de fazer aplicar a Lei em sentido amplo, em implementar ou deixar de implementar ditos
padres, e portanto em impedir que a lei produza determinados efeitos de direito. Esta
ltima afirmao requer comentrios: por que, quando se trata de situaes de ndios, o
fato de instituir aparentemente no comporta as consequncias jurdicas de praxe?
Afirmar que certas autoridades, incumbidas de fazer aplicar a lei, podem deixar
de aplic-la ou de determinar que se aplique, uma observao de natureza antropolgica, sociolgica e poltica; no jurdica. Para a cultura jurdica, tal como entendida pelos
31 O conjunto de normas aplicveis educao sofre de graves distores e omisses. Ver, o estudo de
FONTAN, Daiane de Ftima Soares. Educao, escola diferenciada e cultura indgena (IHU. No prelo).
32 INDA, Andrs Garca. La Violencia de las Formas Jurdicas. La sociologia del Poder y el Derecho de Pierre Bourdieu.
Barcelona: Cedecs Editorial. 1997. p.132.

43

operadores jurdicos, hermeneutas credenciados na e pela burocracia (administrativa e

universitria), as autoridades incumbidas de aplicar as leis as aplicam, nos limites de suas
competncias. Afirmar que autoridades competentes para implementar os textos jurdicos
deixam voluntariamente de aplicar esses textos, ou de tomar as providncias necessrias
sua aplicao, constitui uma aporia, do ponto de vista de um jurista; ou uma afirmao
carente de sentido. Uma aporia uma dificuldade lgica sem sada, uma contradio
intrnseca. No caso em apreo, que consiste em considerar que autoridades deixam
habitualmente de cumprir ou de fazer cumprir a lei, a aporia nasce com o postulado
(inconfessvel) de que qualquer deciso de autoridade autoevidente e isenta de vcio,
inclusive de natureza jurdica. Correlativamente, causa indignao a pretenso de querer
reformar uma deciso da Autoridade, que pretende que ela automaticamente respeita os
princpios de isonomia perante a lei, de dignidade da pessoa humana e de probidade,
transparncia, razoabilidade etc... administrativas.
Diversos tipos de comportamentos, particularmente de comportamentos de autoridades administrativas, ameaam a segurana jurdica que deveria resultar da aplicao
dos regimes jurdicos relativos aos povos indgenas. Um raciocnio puramente jurdico
deveria desconfiar da validade jurdica de decises administrativas que alteram normas a
uma velocidade incompatvel com o esprito das leis, com as exigncias da vida social e
com os valores, prticas e segurana jurdica de muitas pessoas e grupos, particularmente
os povos indgenas. No que novas leis no possam ou no devam alterar leis mais antigas. Mas uma lei no se torna obsoleta um ano aps sua aprovao, quando seu objetivo
de instituir reas protegidas. A noo que deveria ser evocada para entender e explicar
essas evolues sbitas a de poltica pblica (s avessas?), para a qual no h espao
nestas linhas.
2.2 O uso dos mecanismos
Dentre os comportamentos poltico-jurdicos dominantes e que objetivam permanentemente fragilizar certos direitos adquiridos, pode-se apontar para:
desrespeitos s normas legais: violao de obrigaes penais, civis e administrativas,
por parte de pessoas fsicas e jurdicas, inclusive de entidades administrativas que
agem, ou se omitem, em nome do Estado;
p. ex.: o garimpo ilegal avana e, alm de contaminar ecossistemas por inteiro, gera violncia e
efeitos colaterais graves. O territrio Ianommi encontra-se numa regio de floresta e montanha
e foi palco de invaso massiva oriunda de Roraima na segunda metade da dcada de 1980, que resultou na morte de 15% dos ndios Ianommi no Brasil. (...) 37% das reas Nacionais Protegidas
de 7 pases sofrem impactos da minerao ilegal. A regio de Madre de Dios, no Peru, Guiana,

44

Guiana Francesa, Suriname e o territrio Ianommi h anos so os atingidos pela extrao ilegal
dos minrios.33

interpretaes restritivas dos direitos adquiridos ou reformas normativas por via administrativa, como emisso de Portarias com forte impacto para as terras indgenas,
por exemplo;
novas interpretaes de normas, sob os pretextos mais variados. Uma ilustrao particular desse fenmeno poderia ser caracterizada como oportunismo de funo. Consiste
em promover encaminhamentos jurdicos ou solues incompatveis com o contexto geral do assunto. Exemplo: existe uma polmica em torno da constitucionalidade
da concesso de uma floresta pblica com rea superior a 2.500 hectares. Para alguns,
pode-se licitar uma concesso florestal34, por ser diferente de uma concesso de domnio. Esta a anlise que fez o Presidente do STF em maio de 2008, afirmando que
estava dispensada a autorizao prevista pelo artigo 49, inciso XVII da CF de 1988,
quando a concesso objetivava os produtos do solo. Reforava seu argumento ao
observar que a disposio especfica da Lei 11.824/2006 (art. 10, 4), que exigia a
autorizao prvia do Congresso Nacional, fora objeto de veto pelo Presidente da
Repblica. Outros observam que o manejo dito sustentvel de uma rea superior a
2.500 hectares resulta em depredaes ambientais insanveis e que a constitucionalidade do veto do Presidente Lei 11.284/2006 era duvidosa, em nome do efeito til
das normas constitucionais relativas defesa e proteo do meio ambiente35. So
exemplos (a argumentao do Ministro do STF e o veto do Presidente da Repblica)
de sutilezas jurdicas que entregam a apropriao de recursos em prejuzo da sustentabilidade ecolgica. A distino entre concesso de domnio e concesso florestal
tem o objetivo de facilitar a apropriao privada de um bem de domnio pblico e o
efeito de esvaziar a possibilidade de explorao sustentvel.
Outro exemplo desse oportunismo de funo depreende-se dos comentrios, em
forma de lobby, proferidos pelo Advogado-Geral da Unio, a respeito do futuro julgamento, de competncia do Supremo Tribunal Federal STF, relativo a trs Aes Di33 Instituto Socioambiental (ISA), citado por: ARRUDA, Roldo. Reservas indgenas chegam a 13% do
territrio, mas no reduzem conflitos. O Estado de S. Paulo. 21/11/2011. p. A4
34 Segundo o art. 3 da Lei 11.284/2006, a concesso de florestas pblicas consiste em delegao onerosa,
feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentvel para explorao de produtos e servios numa unidade de manejo, mediante licitao, pessoa jurdica, em consrcio ou no,
que atenda s exigncias do respectivo edital de licitao e demonstre capacidade para seu desempenho,
por sua conta e risco e por prazo determinado.
35 PINHEIRO, Alessandra Queiroz. Concesso de florestas pblicas: Anlise e aplicabilidade da Lei n 11.284 de 2 de
maro de 2006. http://www.egov.ufsc.br, acesso em 23/3/2013.

45

retas de Inconstitucionalidade ADIN que objetivam rever 20 dispositivos do Novo

Cdigo Florestal.
As declaraes foram dadas depois de uma reunio com a ministra do Meio Ambiente, Izabella
Teixeira, e com deputados e senadores da Frente Parlamentar Agropecuria, que declararam
estar preocupados com o julgamento dessas Adins.[...]
As Adins questionam pontos que os procuradores consideram ameaas s reas de preservao
permanente ou que podem significar a reduo da reserva legal e a chamada anistia para quem
promove degradao ambiental no pas. [...]. O Advogado-Geral da Unio conclui:
Talvez essas aes sejam uma grande oportunidade tambm para o Supremo, mediante audincia pblica, promover o debate para clarificar melhor. A sociedade brasileira viveu, no perodo
de disputa congressual sobre o tema, um enorme tensionamento que se expressou em diversos
espaos. O resultado altamente consistente e o Supremo, acredito, vai compreender isso, disse
o Advogado-Geral da Unio.36

Nessa descrio, o agente administrativo titular da AGU toma a iniciativa (poltica)

de subordinar a sentena futura do STF (na realidade, trata de evidenciar que os autores
dessa sentena ho de se convencer de algo) ao que ele (agente) reputa ser a soluo jurdica mais adequada: a que vir respaldar a nova lei, particularmente nos aspectos em que
ela, segundo os procuradores, desrespeita a Constituio Federal.
2.3 Novas normas
a-1) tentativas de estabelecer normas sabidamente inconstitucionais. Em agosto de 2012,
ndios protestam contra a Portaria 303 da Advocacia-Geral da Unio (AGU), que determina novas regras para a explorao de terras indgenas e reviso de demarcaes. ()
O objetivo da portaria, assinada em julho pelo ministro-chefe da AGU, Lus Incio Lucena Adams, orientar advogados e procuradores sobre questes jurdicas relacionadas [sic] terras indgenas. Ela transforma em norma as 19 condicionantes utilizadas pelo Supremo Tribunal Federal
no julgamento da demarcao da Terra Indgena Raposa Serra do Sol, em 2009.
A mais polmica probe a reviso de terras j regularizadas. Tambm provoca reaes a que permite ao governo realizar obras de interesse pblico, como hidreltricas e estradas, sem consultar
as populaes indgenas. Para se ter uma ideia do impacto dessa deciso, vale lembrar que s
em Mato Grosso do Sul esto sendo realizados estudos para a reviso dos limites de 36 terras
indgenas, quase todas ocupadas por guaranis.37

36 Reportagem de Carolina Gonalves, da Agncia Brasil, publicada pelo EcoDebate, 13/03/2013. Adams
diz que julgamento de aes diretas de inconstitucionalidade (Adins) no coloca em risco novo Cdigo
Florestal. http://www.ecodebate.com.br. Publicado em 13/3/2013 por HC. Acesso 13/3/13.
37 LESSA, Ftima. ndios bloqueiam duas rodovias em Mato Grosso do Sul. O Estado de So Paulo.
29/8/2012. p. A-13.

46

a-2) esses comentrios adquirem um potencial de novos desdobramentos com a sentena

do STF de 23/10/2013, imediatamente comentada como uma vitria pelos partidrios dos direitos dos ndios e pelo Advogado-Geral da Unio. Alm dos comentrios
do CIMI, so divulgados outros, que evidenciam que a deciso do STF fornece lenha
para a fogueira das polmicas:
Novas regras. De maneira geral, as 19 salvaguardas adotadas pelo STF estabelecem uma espcie
de novo estatuto para as demarcaes e devem provocar descontentamento no meio indgena.
Uma das condicionantes impede, por exemplo, a ampliao de terras indgenas j demarcadas a
menos que sejam compradas pelo poder pblico ou pelos prprios ndios. Segundo Barroso, sem
essa salvaguarda estaria se criando um ambiente de insegurana jurdica.
Dentre as condicionantes, tambm aparecem a permisso para que as Foras Armadas instalem
bases nessas reas sem necessidade de consulta prvia s comunidades indgenas e a proibio
de que ndios explorem riquezas minerais sem autorizao prvia do Congresso. Outra condicionante diz que a demarcao no pode ser feita sem consultas prvias a todos os entes federativos
envolvidos, o que significa ouvir a prefeitura, o Estado e outras instituies pblicas.
Para o advogado Raul do Valle, coordenador da rea poltica do Instituto Socioambiental e
defensor dos interesses indgenas, a deciso do STF no autoriza a AGU a recuperar automaticamente a Portaria 303 de 2012. A Corte derrubou o fundamento principal daquela portaria, que
era a concepo de smula vinculante, disse ele. Segundo o STF, as decises s valem para o
caso da Raposa. Pode no estar cristalino, mas quem acompanhou com ateno o que foi dito
sabe que esse foi o leito principal da deciso.38

b) iniciativas para descaracterizar direitos dos povos indgenas no intuito de transferir

ou de criar direitos reais em benefcio de terceiros: engendrar um estatuto de minerao em terras indgenas; ignorar as obrigaes constitucionais de demarcao de
38 RECONDO, Felipe; GALUCCI, Maringela; ARRUDA, Roldo. Governo deve usar Raposa Serra do Sol para
demarcaes. Advocacia-Geral da Unio sustenta que deciso de ontem do STF sobre rea em Roraima
servir como diretriz para futuras aes. O Estado de So Paulo. 24/10/2013, p. A.13. Felipe Milanez
observa que a vitria no julgamento dos embargos da Petio (PET) 3388, pelo STF, em 23/10/13, foi
imediatamente contestada e o mrito da deciso, questionado: Apesar do julgamento ter sido favorvel
aos povos indgenas, os adversrios dos ndios passaram a contar na imprensa uma verso diferente,
de que quem perdeu teria ganhado. Algo como: no ganhou, mas levou. uma retrica confusa, mas
que ficou patente na declarao de Adams logo aps o julgamento: [A deciso] refora a portaria da
AGU. O que a portaria , uma orientao tcnica do advogado-geral rea jurdica dizendo que, na
interpretao da norma constitucional, na aplicao da norma constitucional, ns temos que observar
as condicionantes. Acontece que a deciso do STF justamente o contrrio do argumento utilizado pelo
advogado. Uma eventual tentativa de publicar a Portaria no ser resguardada pelo STF, a priori, mas
apenas opinio externada pelo rgo advocatcio, e que dever enfrentar opinies contrrias e manifestaes. http://www.cartacapital.com.br /Blog do Felipe Milanez: STF garante direitos constitucionais
indgenas. Publicado em 24/10/13. Acesso em 26/10/13.

47

terras ou impedir qualquer forma de participao dos povos indgenas ou de seus

representantes legais39; restringir a atuao dos representantes dos povos indgenas;
elaborar normas ou tomar decises prejudiciais aos indgenas, com a presena fsica
de pessoas reputadas defender os interesses dos indgenas, mas sem poder para evitar
que a deciso poltica e administrativa final seja incompatvel com as necessidades
estruturais ou vitais dos povos indgenas.
A Medida Provisria 558 foi a primeira MP publicada no governo da Presidente
Dilma Rousseff, em 6/1/2011. Rapidamente aprovada (15/5/2011) na Cmara e no Senado Federal (30/5/2011), tornou-se a Lei 12.67840, uma semana depois do fim da Conferncia Rio+20, Conferncia das Naes Unidas para o Desenvolvimento Sustentvel.
O objetivo da lei viabilizar a construo das Usinas Hidreltricas UHE do Complexo
Hidreltrico de Tapajs, custa das unidades de conservao definidas pouco tempo
antes41. A MP 558 teve mais sorte que a Proposta de Emenda Constituio PEC 353,
arquivada pelo Plenrio da Cmara dos Deputados em 31/1/2011. A PEC 353 objetivava
ponderar a carga tributria de acordo com os impactos ambientais resultantes das atividades de cada empresa. No vingou...
As razes das decises que se tornam polticas pblicas no esto nas iniciativas
aparentemente parlamentares, mas nas negociaes que permitem ao PT e ao PMDB, por
exemplo, viabilizar a elaborao de leis desestabilizadoras em relao aos direitos adquiridos,
como a negociao que viabilizou a designao do Presidente da Cmara dos Deputados.
O deputado Federal Henrique Eduardo Alves, eleito Presidente da Cmara dos
Deputados em maro de 2013, sinalizou, em reunio com a Frente Parlamentar da Agropecuria FPA, que agrega 237 parlamentares e 15 senadores, que dever atender as
reivindicaes dos ruralistas, entre as quais se destacam a constituio de uma comisso
39 BRUM, Eliane. http://revistaepoca.globo.com/Sociedade/eliane-brum/noticia/2012/06/ acesso em
8/6/2012, pergunta a Dom Erwin Krautler, Bispo de Altamira (PA): De que forma os presidentes
Lula e Dilma teriam desrespeitado a Constituio? Dom Erwin: Os artigos 231 e 232, que na
Carta Magna do Brasil tratam dos indgenas, esto sendo desrespeitados. As oitivas indgenas previstas
em lei no aconteceram. Podemos inclusive provar que os ndios foram enganados. Prometeram-se
oitivas a eles e, depois, maquiaram de oitiva um simples encontro informal em que os ndios foram
meros ouvintes e em nenhum momento lhes foi perguntada a sua opinio.
40 A Lei 12.678 dispe sobre alteraes nos limites dos Parques Nacionais de Amaznia, de Campos
Amaznicos e Mapinguari, das Florestas Nacionais de Itaituba I, Itaituba II e do Crepori, e da rea de
Proteo Ambiental dos Tapajs; altera a Lei 12.249, de 11/6/2006; (). BRASIL, Dirio Oficial da
Unio. n 122, seo 1. 26/6/2012.
41 http://www.oeco.com.br/noticias/26166-entra-em-vigor-lei-que-muda-ucs-na-amazonia. Daniele Bragana.
Novas leis de demarcao de terras indgenas 2013. http://www.ecodebate.com.br. Acesso em 23/1/13.
Cenrios para 2013. Poltica. Hegemonia das foras conservadoras. Publicado em janeiro 23, 2013 por HC.

48

especial para analisar a PEC 215, que d ao Congresso a prerrogativa na demarcao das
terras indgenas, a elaborao de um projeto de lei que defina trabalho escravo e a flexibilizao da legislao trabalhista rural.
Alm do PL da Minerao, como vem sendo chamado o PL 1.610, tramita outro Projeto de Lei, o da criao do Estatuto dos Povos Indgenas (2.057/91). O PL do
Estatuto traz um captulo de 14 pginas sobre minerao, discutido por trs anos entre
as lideranas que compem a Comisso Nacional de Poltica Indigenista CNPI, diz a
assessoria de imprensa da FUNAI. Os povos indgenas e a FUNAI querem que a deciso
sobre a extrao dos recursos em terras indgenas seja dos prprios nativos.
3 Contextos simblicos: dos jurdicos aos polticos e ideolgicos
Esses tpicos sero analisados luz de esquemas tericos de violncia simblica,
como os do socilogo Pierre Bourdieu, que so complementares do enfoque Modernidade/Colonialidade42. Trata-se de mostrar como o discurso mais oficial, ao proclamar-se
irrefutvel pelo prprio fato de resultar de deciso de autoridade, tambm incorpora uma
pretenso de excluir a cidadania efetiva.
As normas legais e os textos normativos passam a ser examinados como mandamentos legais, pura expresso de mandonismo dos agentes poltico-administrativos (dos
poderes executivos) e dos agentes implementadores. Este mandonismo j no est disposto a implementar normas como as que regem as PI e TI. Ocorre que esses operadores
jurdicos dispem do privilgio de iniciar e implementar as polticas pblicas, junto com
as faculdades de invocar, evocar, interpretar e at mesmo ignorar as normas. Isto no
estaria sujeito censura eventual do Poder Judicirio? Est sujeito censura, sob reserva
de perceber que no Poder Judicirio tambm existem muitos cargos e comportamentos
sensveis aos mandamentos polticos.
Resumindo as manifestaes dos agentes: as relaes evocadas caracterizam lutas
pela hegemonia de interpretao dentro do campo da disputa hermenutica. Os cidados,
quer urbanos, quer membros PI, muito dificilmente tm acesso s instncias em que se d
a interpretao e a qualificao jurdica final, como no Caso da Raposa Serra do Sol, da
sutil distino entre concesso de domnio e concesso de floresta pblica, ...ou de elaborao da Portaria 303 da AGU.

42 ALIMONDA, Hctor. La colonialidad de la naturaleza. Una aproximacin a la Ecologia Poltica Latinoamericana. In ALIMONDA, Hctor (Coordinador). La naturaleza colonizada. Ecologia poltica y minera en
Amrica Latina. Buenos Aires: CLACSO, agosto de 2011. 331 p. Pg. 21-58.

49

4 De algumas funes do discurso poltico na sua forma jurdica

O enunciado jurdico tem a propriedade de constituir em, isto , de transformar em
instituio objetiva, aparentemente independente da vontade do instituidor, um conjunto
de relaes que careciam de organizao formal ou que tendiam a escapar do controle de
quem e-dita as normas. esta matriz que ser aplicada anlise, infra, de normas do poder
executivo federal brasileiro, que objetivam produzir e reproduzir relaes de interesse do
governo: manter os povos indgenas na tutela declarada desse mesmo poder (via FUNAI; cf.
Portaria 1.628/2011 da prpria FUNAI; Decretos 7.745 e 7.746, de 5/6/2012), acentuar
o domnio sobre os territrios indgenas, descartar as reivindicaes manifestadas pelos
ndios e que tendem a evidenciar a necessidade de respeitar outros textos jurdicos em
pleno vigor, mas cuja aplicao ignorada pelos dominantes.
Oito unidades de conservao foram recortadas por medidas provisrias para reservar as reas de construo de futuras hidreltricas e respectivos lagos de represamento
de gua. Essas reas no foram objeto de estudos de viabilidade ambiental.
Essas decises constituem elementos estruturais de uma poltica pblica de extenso territorial da explorao de recursos minerais. Esses elementos estruturais consistem
em dispor da legislao em vigor, remodelar suas feies ad nutum e, portanto, ignorar
os interesses protegidos pelos textos alterados. J existem iniciativas como a PEC 215 de
2000, que objetiva alterar a demarcao de terras indgenas, e a PEC 750 de 2011, que
pretende desestruturar as normas em vigor no Pantanal.
Segundo P. Bourdieu:
O poder simblico, poder de constituir o que se est dando, enunciando-o, de agir sobre o mundo pelo fato de agir sobre a representao do mundo, no reside nos sistemas simblicos sob
a forma de uma fora de elocuo. Ele se cumpre em e por uma relao definida que cria a
crena na legitimidade das palavras e das pessoas que as pronunciam e s opera na medida em
que os que o suportam reconhecem os que o exercem. (BOURDIEU, 1992, p.123)

Relaes de dependncia e de domnio poltico exigem raciocnios complexos. Outras dimenses da relao devem ser levadas em conta, como:
Uma produo ideolgica est tanto mais exitosa que mais capaz de colocar em saia justa quem
queira reduzi-la sua verdade objetiva: o prprio da ideologia dominante de estar em condies
de fazer a cincia da ideologia cair na acusao de ideologia: o enunciar da verdade escondida do
discurso escandaliza porque diz o que era a ltima coisa que se pudesse dizer. (BOURDIEU,
2001, p.361)

50

5Participao?
Retomando observao citada anteriormente, os povos indgenas vivem em espaos geogrficos especficos, culturalmente definidos pelas suas prticas prprias e simultaneamente sujeitos a (sditos, no sujeitos de Direito) prticas definidas pelas normas
da sociedade no indgena dominante, que estabelece, em funo de seu prprio sistema
cultural, padres ditos jurdicos. Estes padres, do direito nacional brasileiro, por exemplo, consistem em permitir, exigir ou proibir determinadas relaes.
Os grupos indgenas ainda no contatados por integrantes da cultura dominante no
Brasil, tambm ditos ndios Isolados e Recm-Contatados pelos textos administrativos
em vigor, no so considerados, nestas linhas, de maneira especfica. Tambm so pessoas
suscetveis de expressar opinies ou reivindicaes polticas de natureza a determinar,
total ou parcialmente, estatutos e regimes jurdicos aplicveis a sua condio poltica no
mbito da cidadania brasileira ou fora dela; se puderem optar. Considerando o que acontece em termos de polticas pblicas relativas aos povos indgenas identificados, seria
atrevimento pretender que os grupos isolados e recm-contatados se beneficiam com
mais iniciativas positivas por parte das autoridades. Resumindo, os povos indgenas podem tentar participar e costumam tentar participar em processos de natureza poltica.
Os ndios Isolados e Recm-Contatados no so considerados, do ponto de vista da
participao poltica/de cidadania atual, como participantes possveis. Eles mesmos, no
entanto, formulam suas vontades polticas e, no raro, optam por no ter contatos com
o mundo dos brancos. Esse aparente paradoxo (como afirmar que ndios decidiram descartar o contato com os brancos, se a deciso de ditos ndios, por definio, no pode ser
conhecida?) tambm objeto de embate no campo ideolgico. Muitos antroplogos j
decidiram que ndio isolado no faz parte das anlises acadmicas. Outros antroplogos j
comprovaram que os ndios isolados tm contato com outros ndios, aos quais revelam
suas decises, que tratam de aplicar: permanecerem isolados.
Os povos indgenas, mesmo assim, no so chamados a participar na elaborao
de textos jurdicos que objetivem reger, total ou parcialmente, suas condies de vida ou
seus regimes jurdicos em geral. Para apenas ilustrar com um exemplo recente, pode-se
citar o Decreto 7.746/201243, que objetiva estabelecer critrios, prticas e diretrizes para
a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel nas contrataes realizadas pela
43 O Decreto 7.746/2012 regulamenta o art. 3o da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, para estabelecer critrios, prticas e diretrizes para a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel nas contrataes
realizadas pela administrao pblica federal, e institui a Comisso Interministerial de Sustentabilidade na
Administrao Pblica CISAP. Fonte: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011 2014/2012/
Decreto/_decretos2012.htm

51

administrao pblica federal. Dito Decreto haver de regulamentar relaes vlidas para
as reas territoriais imensas nas quais esto instaladas as populaes indgenas. Estas no
foram consultadas a respeito do que pensam ou vivem em relao sustentabilidade. A
Comisso Interministerial de Sustentabilidade na Administrao Pblica CISAP no foi
idealizada no sentido de integrar um representante das populaes indgenas, nem sequer
da autoridade pblica que deve tutelar as populaes indgenas: a Funai44.
O fato, para os representantes dos povos indgenas, de participarem como cidados
na tomada de decises (de algumas decises) consideradas polticas pelo Congresso brasileiro, poltica e juridicamente impossvel. O sistema poltico brasileiro, por meio de seus
partcipes oficializados, desqualifica as modalidades de participao requeridas pelos povos indgenas, por mais que dito sistema oficialize formalmente diversas possibilidades
de participao45. Ou a palavra parceria usada no texto do Decreto 7.747 no significaria
uma modalidade de participao?
Acompanhar o que ocorre em relao s condies de participao poltica dos povos indgenas desafio. As informaes relativas a esse assunto no so divulgadas com
a mesma intensidade e frequncia que as relativas aos problemas da Zona Euro ou s
ocorrncias que acometem a seleo nacional oficial brasileira de futebol.
Contudo, possvel chegar a informaes segundo as quais existem divergncias
entre os representantes dos povos indgenas e os do Senado brasileiro em relao explorao dos recursos minerais situados em terras ocupadas pelos povos indgenas.
possvel descobrir (AMBIENTEJ, 2012) o fato de que lideranas indgenas pediram, em
8/5/2012, que as futuras normas, objeto de Projeto de Lei (PL 1.610/96)46 sobre mine44 DECRETO n 4.645, DE 25 DE MARO DE 2003. Aprova o Estatuto e o Quadro Demonstrativo dos
Cargos em Comisso e das Funes Gratificadas da Fundao Nacional do ndio Funai. http://www.
funai.gov.br/quem/legislacao/estatuto_funai.htm
45 Decreto n 7.747, de 5/6/2012, institui a Poltica Nacional de Gesto Territorial e Ambiental de Terras
Indgenas PNGATI e evoca, dentre outros Direitos:
XI garantia do direito consulta dos povos indgenas, nos termos da Conveno n 169 da Organizao
Internacional do Trabalho OIT, promulgada pelo Decreto n 5.051, de 19 de abril de 2004;
XII reconhecimento dos direitos dos povos indgenas relativos a servios ambientais em funo da
proteo, conservao, recuperao e uso sustentvel dos recursos naturais que promovem em suas
terras, nos termos da legislao vigente; e
XIII promoo de parcerias com os governos estaduais, distrital e municipais para compatibilizar polticas pblicas
regionais e locais e a PNGATI.
Essa enumerao de direitos mais uma manifestao de cinismo, pois simultaneamente proclama
direitos e estabelece condies de exerccio desses direitos que impedem que se concretizem.
46 BRASIL. Dirio da Cmara dos Deputados. 3/4/1996. p. 8547. Projeto de Lei n 1.610, Senado Federal.
Dispe sobre a explorao e o aproveitamento de recursos minerais em terras indgenas, de que tratam
os artigos 176, pargrafo 1, e 231, pargrafo 3, da Constituio Federal.

52

rao em suas terras, sejam discutidas no mbito do Estatuto dos Povos Indgenas (outro
Projeto de Lei: PL 2.057/91), e no do Projeto de Lei 1.610/96, que s trata do assunto
minerao. Esta reivindicao de natureza poltica, do ponto de vista do exerccio da cidadania brasileira, foi feita em audincia pblica da comisso especial que analisa o PL sobre
minerao. Os ndios (neste caso: pronunciando-se como cidados?) observam que os
membros do Senado atriburam a si mesmos (i.e., aos membros do Congresso Nacional)
a deciso de minerao em terras indgenas: o texto do PL, ao afirmar que as comunidades
indgenas sero consultadas no incio do processo, estabelece que a deciso final caber
aos parlamentares. Quanto ao mrito do processo de deliberao, o representante da
Articulao dos Povos Indgenas do Brasil APIB, Kleber Karipuna, comentou que as
normas aplicveis aos Povos Indgenas devem ser debatidas com todos os ndios, e no
apenas com os representantes de alguns dos povos indgenas.
Bourdieu, de novo:
O campo poltico o lugar no qual se engendram, dentro da concorrncia entre os agentes nele
envolvidos, produtos polticos, problemas, programas, anlises, comentrios, conceitos, acontecimentos, em cujo mbito os cidados ordinrios, reduzidos ao estatuto de consumidores,
devem escolher, com possibilidades de mal-entendido tanto maiores que mais esto afastados
dos lugares de produo. [...] Isto quer dizer que o campo poltico exerce, de fato, um efeito de
censura ao confinar o universo do discurso poltico e, por isso, o universo do que politicamente
pensvel, ao espao finito dos discursos suscetveis de serem produzidos ou reproduzidos nos
limites da problemtica poltica como espao das tomadas de posio efetivamente realizadas no
campo, isto sociologicamente possvel em funo das leis que regem o ingresso no campo. A
fronteira entre o que politicamente dizvel ou indizvel, pensvel ou impensvel, para uma classe de profanas, determina-se na relao entre os interesses expressveis dessa classe e a capacidade de expresso desses interesses garantida pela sua posio nas relaes de produo cultural
e, por isso, poltica. (BOURDIEU, 1981)

6 Desafios de qualificao poltica, jurdica e tica: quem usaria o vocbulo genocdio?

Um texto clebre de Pierre Clastres exigiria longas citaes, tanto suas formulaes
tiveram repercusso na etnografia e na antropologia poltica.
Desde o descobrimento da Amrica em 1492, ps-se em funcionamento uma mquina de destruio dos ndios. Essa mquina continua a funcionar, l onde subsistem, na grande floresta
amaznica, as ltimas tribos selvagens. Ao longo dos ltimos anos [Clastres escreve este texto
em 1972], massacres de ndios tm sido denunciados no Brasil, na Colmbia, no Paraguai. Sempre em vo.
Ora, foi sobretudo a partir de sua experincia americana que os etnlogos, e muito particularmente Robert Jaulin, viram-se levados a formular o conceito de etnocdio. realidade indgena

53

da Amrica do Sul que se refere esta ideia de incio. Dispomos a, portanto, de um terreno favorvel, se possvel dizer, pesquisa da distino entre genocdio e etnocdio, j que as ltimas
populaes indgenas do continente so simultaneamente vtimas desses dois tipos de criminalidade. (CLASTRES, 2011, p.78)

o convite feito por Clastres que permanece atual e vlido para outros povos indgenas (Cf. Passeti, 2012):
Pertence essncia da cultura ser etnocntrica, na medida exata em que toda cultura se considera
a cultura por excelncia. [...] No entanto, se toda cultura etnocntrica, somente a ocidental
etnocida. [...] O que faz que a civilizao ocidental seja etnocida? Tal a verdadeira questo. A
anlise do etnocdio implica, para alm da denncia dos fatos, uma interrogao sobre a natureza, historicamente determinada, de nosso mundo cultural. Portanto, trata-se de encarar a
histria. (CLASTRES, 2011, p.82-83)

No se pode, nessas linhas, levantar todas as implicaes dessas observaes. Mas,

aqum do que se deve procurar na histria, sabe-se que o termo de genocdio j foi objeto
de restries. A cultura europeocentrista, que tudo sabe, determinou que a palavra genocdio s se aplica a quatro casos de massacres hediondos. Ditos casos foram proclamados
pelos rgos das Naes Unidas: massacres dos armnios pelos turcos (1915-1916); Shoah
(eliminao dos judeus, roma e ciganos, e de grupos sociais especficos considerados indesejveis pelos nazistas) durante o terceiro Reich alemo, at 1945; alguns dos crimes
cometidos no territrio da antiga Iugoslvia durante os anos 1990, durante as guerras de
secesso de diversas provncias; massacre dos tutsis, em Ruanda, em 1994.
No Brasil, a Lei n 2.889, de 1 de outubro de 1956, define o crime de genocdio e
d suas penas. Incide em crime de genocdio:
Art. 1 Quem, com a inteno de destruir, no todo ou em parte, grupo nacional, tnico, racial
ou religioso, como tal: a) Matar membros do grupo; b) Causar leso grave integridade fsica ou
mental de membros do grupo; c) Submeter intencionalmente o grupo a condies de existncia
capazes de ocasionar-lhe a destruio fsica total ou parcial; d) Adotar medidas destinadas a impedir os nascimentos no seio do grupo; e) Efetuar a transferncia forada de crianas do grupo
para outro grupo...

O fato de a lei registrar a inteno de destruir, ou de submeter intencionalmente

o grupo a condies de existncia capazes de ocasionar-lhe a destruio fsica total ou
parcial, como condio de qualificao do genocdio, parece remeter discusso para
interrogaes bizantinas. Mas o respeito s condies pactuadas na Constituio Federal
de 1988 (art. 231 e 232) no pode se satisfazer com manobras protelatrias. Se as terras
tradicionalmente ocupadas pelos indgenas so imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios ao seu bem-estar e a sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies (art. 231, 1 da Constituio Federal de 1988), como
54

ser possvel justificar que no foi intencional o conjunto de providncias adotadas pelas
autoridades executivas, com correlatas omisses dessas mesmas autoridades, que levaram
e continuam levando extino progressiva e inevitvel de culturas indgenas (e outras),
cuja sobrevivncia ditas autoridades deveriam garantir? E como no lembrar a perspectiva
histrica mais tradicional do Estado: o Brasil, entenda-se o Estado e as classes dominantes, sempre se comportou de maneira ignbil perante as populaes indgenas47. Se a
pergunta for: Como as classes dominantes escapam da inculpao do crime de genocdio
(que continua consistindo em [Art. 1, c, da Lei 2.889, de 1956] submeter intencionalmente o grupo a condies de existncia capazes de ocasionar-lhe a destruio fsica total
ou parcial)? A resposta no seria: Porque so as classes dominantes que qualificam, elas
mesmas, as relaes jurdicas em que esto envolvidas?
7 Consideraes finais
Os dados registrados e comentados neste texto, as fontes consultadas, alm dos textos normativos em vigor, a doutrina no jurdica envolvida, perspectivas histricas ainda
limitadas e indagaes incipientes sobre a aplicabilidade da noo de etnocdio ou mesmo
de genocdio, juntam elementos de informao e de reflexo que requerem indagaes
mais amplas. Mesmo assim, os elementos colacionados fornecem indicaes suficientes
sobre as intenes da ideologia dominante, em princpio ausente de todos os textos
legais aplicveis, mas evidentes nas prticas sociojurdicas cotidianas e dominantes. As
decididas intervenes de membros dos Ministrios Pblicos estaduais e federais, e at
de magistrados de primeiro grau, recebem destaques inversamente proporcionais a seu
nmero; no logram xito: a deciso final pertence s jurisdies terminais (superiores).
No podem estar carentes de sentido os inmeros fatos de omisso que se coligam
para configurar o abandono dos povos indgenas. No se fala mais hoje em aculturao,
forada ou voluntria. A assimilao que est induzida pelas polticas pblicas contemporneas o degredo social e econmico, complementares do silenciamento poltico mais
antigo. O ndio no est transformado em novo cidado. Privado da aplicao das leis que
preveem a demarcao de suas terras, nica garantia de sua existncia prpria, privado
dos cuidados mdicos e da instruo pblica respeitosa de sua cultura, previstos em leis,
desqualificado como cidado, impedido de se manifestar e, quando se manifesta mesmo
assim, ignorado ou, ao contrrio, formalmente reconhecido e identificado para ser objeto

47 CASTRO, Eduardo Viveiros de. A inconstncia da alma selvagem e outros ensaios de antropologia. So Paulo:
Cosac Naify, 5a Ed. 2013. p. 492.

55

de discriminao racial recorrente, o ndio, individualmente, e os povos indgenas, coletivamente, so vtimas de todas as formas de violncia.
Um desafio consiste em enfrentar novas etapas na denncia dos chaves semnticos
em vigor. No porque a boa conscincia coletiva, e quase universal, trata de desqualificar
como etnocdios ou genocdios as discriminaes brutais e letais que continuam eliminando os ndios, que essa terminologia no deve ser atualizada no sentido de evidenciar que
os tipos penais fechados excluem abusivamente as formas atuais de descaracterizar as
culturas ndias e de espoliar e eliminar seus titulares, pela perda de sua identidade fundiria
e de sua assimilao aos mais desamparados.
Merecem destaque os comentrios includos na Declarao final da Rio+20, j adotada como Resoluo pela Assembleia Geral da ONU em 27/7/2012: O futuro que queremos. A coerncia da violncia simblica nacional se manifesta em todos os mbitos das
manifestaes polticas e espalha suas verdades relativas urbi et orbi, como toda palavra
particular que afirma, com a cumplicidade de todos os meios da ideologia dominante, sua
vocao ao universal nacional globalizado. Na maior indiferena, sero negados efeitos
prticos aos textos internacionais que proclamam:
49. Insistimos na importncia da participao dos povos indgenas na realizao do desenvolvimento sustentvel. Tambm reconhecemos a importncia da Declarao das Naes Unidas
sobre os Direitos dos Povos Indgenas no contexto da implementao das estratgias de desenvolvimento sustentvel em mbitos global, regional, nacional e subnacional. [...]
58. Afirmamos que as polticas de economia verde no contexto do desenvolvimento sustentvel
e da erradicao da pobreza devem: [...]
j) Melhorar o bem-estar dos povos indgenas e suas comunidades, de outras comunidades locais
e tradicionais, e das minorias tnicas, reconhecendo e apoiando a sua identidade, cultura e seus
interesses; e evitar pr em perigo a sua herana cultural, suas prticas e conhecimentos tradicionais, preservando e respeitando as abordagens no comerciais que contribuem para a erradicao
da pobreza48.

Este texto no possui as caractersticas de um tratado. No produz efeitos jurdicos

no Brasil, nem fora dele. Ser que os representantes administrativos do Governo que hospedou a Conferncia Rio+20 poderiam se posicionar publicamente contra as disposies
proclamadas ou pretender que seu contedo no constitui, a ttulo de princpios jurdicos,
o embasamento obrigatrio de polticas pblicas a serem implementadas em territrio
brasileiro? E ser que o mais recente posicionamento do STF sobre os efeitos da senten-

48 Organizao das Naes Unidas. Assembleia Geral. Resoluo 66/288, de 11/9/2012. Documento A/
RES/66/288 [sem retorno a uma grande comisso (A/66/L.56)].

56

a Raposa Serra do Sol49 integram o incio de um renascer jurdico para as PI, ou apenas
refletem mais uma etapa, sujeita a retrocesso, da luta interna nos tribunais superiores para
a qualificao jurdica dos fatos jurdicos sujeitos aos cabos de guerra dos hermeneutas
qualificados?

49 Ministra do STF garante direitos constitucionais indgenas. Quinta 27-03-2014. Rosa Maria Weber
definiu que as condicionantes adotadas no julgamento que tratou da demarcao da Terra Indgena
Raposa Serra do Sol no se estendem s demais terras indgenas no pas. A reportagem de Luana
Luizy e publicada pelo portal do Cimi, 26-03-2014. Em deciso histrica, a ministra Rosa Maria Weber, do Supremo Tribunal Federal (STF), definiu no dia 11 de maro que as condicionantes adotadas
no julgamento da Petio 3388/RR, que tratou da demarcao da Terra Indgena Raposa Serra do
Sol, no possuem efeito vinculante. Ou seja, as decises aplicadas no caso da Raposa no se estendem s demais terras indgenas no pas. Por consequncia, a Portaria 303 assinada por Luis Adams,
da Advocacia-Geral da Unio (AGU) perde fora, ficando mais evidente que desprovida de base
legal, uma vez que a mencionada Portaria estende as condicionantes a todos os processos administrativos em curso e os finalizados pela Funai. Dentre elas, a vedada ampliao de Terras Indgenas.
As 19 condicionantes haviam sido apresentadas, na poca, no voto do ministro Menezes Direito,
mas a partir da criaram conflitos desde a publicao do acrdo. Ver: http://www.ihu.unisinos.br/
noticias/529664-ministra-do-stf-garante-direitos-constitucionais-indigenas

57

A Conveno 169 da OIT e uma anlise

da sua violao pelo Estado brasileiro a
partir do caso da UHE Belo Monte

Maria Lcia Navarro Lins Brzezinski

1Introduo
Os protestos contra a execuo do projeto da usina hidreltrica UHE Belo Monte,
a partir de 2010, notabilizaram um tratado da Organizao Internacional do Trabalho
OIT a respeito dos povos indgenas e tribais. A Conveno 169 da OIT objetiva garantir
que os povos indgenas e tribais gozem plenamente dos direitos e liberdades fundamentais, sem obstculos e discriminaes, e, reconhecendo que mantm uma relao especial
com suas terras, estabelece o direito de serem consultados e de poderem participar nos
processos de tomada de deciso de medidas que os afetem.
O Estado brasileiro comprometeu-se a respeitar e implementar esses direitos dos
povos indgenas e internalizou a norma internacional por meio do Decreto 5.051, de 19
de abril de 2004. Portanto, desde 2004 essas normas esto em vigor em territrio brasileiro, mas vm sendo desrespeitadas pelas autoridades nacionais, desrespeito que pode
ser ilustrado com a anlise do processo de planejamento e execuo da UHE Belo Monte.
Este caso deve ser compreendido no contexto poltico social e econmico do Brasil
atual. O governo federal precisa mostrar nmeros que indiquem crescimento econmico
(que no o mesmo que desenvolvimento); o agronegcio, por outro lado, pressiona por
mais terras e investimentos de infraestrutura logstica para exportar sua produo50; o
pulsante setor de construo civil exige mais possibilidades de negcios; e a minerao
50 A este respeito, ver a matria publicada pelo jornal O Estado de S. Paulo, com o ttulo Agricultor produz,
mas a logstica emperra (RABELLO, 2013, p. H4).

58

se consolida como uma das principais atividades econmicas num pas que h 500 anos
exportador de recursos naturais. A poltica energtica uma pea essencial desta engrenagem, pois to importante quanto a energia em si e o seu aproveitamento so as obras de
expanso do parque gerador e a ampliao das fronteiras da civilizao. O cenrio destas
complexas relaes a Amaznia, territrio que a colnia do Brasil.
Neste contexto, os povos indgenas do Brasil e suas reivindicaes so considerados entraves, obstculos, percalos a serem superados com urgncia. Fabricou-se um
pr-conceito segundo o qual os ndios so os adversrios51 do progresso do Pas, que
disseminado pela mdia, reproduzido por boa parte da sociedade e chancelado pelo Poder
Judicirio: nada mais necessrio para evocar a noo de ideologia dominante. Por isso
que, no Brasil atual, consultar os ndios (i.e., cumprir o dever jurdico assumido pelos representantes do Estado) a respeito de medidas administrativas ou legislativas que possam
afet-los reputado no somente desnecessrio, como contraproducente.
O projeto da UHE Belo Monte um emblema desta situao de no-direito: no
h norma, seja de direito ambiental, urbanstico, financeiro e de direitos humanos, de
carter constitucional ou no, que no possa ser violada, diante da premncia poltica de
se injetar bilhes de reais (sados dos cofres pblicos) numa obra cujos resultados so
duvidosos. Entre todos os argumentos jurdicos contrrios ao projeto, o dever de consultar previamente os povos indgenas afetados dos mais relevantes porque a omisso
de consulta, alm de violar uma norma de direito interno, representa a violao de um
tratado, engajando a responsabilidade do Estado brasileiro em mbito internacional. Em
outras palavras, a execuo do projeto UHE Belo Monte pelo governo federal, nos moldes
em que tem sido conduzida, uma violao do Direito Internacional. O caso merece ser
estudado no somente sob o prisma das aes e omisses do Executivo e do Legislativo,
mas tambm por meio das contraditrias decises proferidas no mbito da Justia Federal
e dos Tribunais superiores.
51 Este ponto de vista muito claro, por exemplo, na justificativa do Projeto de lei 227/2012, que busca
regulamentar o art. 231 da Constituio. O parlamentar do Mato Grosso que relata o projeto afirma: Se
o principio para a expanso das reservas a ocupao tradicional da terra pelo indgena, est em risco
todo o territrio nacional, que foi expandido desde a chegada dos portugueses por meio da ocupao
das terras descobertas, j habitadas previamente pelos silvcolas. A terra tem deixado de cumprir sua
funo social, quando os pequenos produtores, possuidores de boa-f, so retirados arbitrariamente de
suas terras, sem que seja indenizado justamente, causando o xodo rural e grave problema social, devido
migrao de famlias com perfil rural para a periferia das grandes cidades. [] A aculturao indgena,
que tem retirado grande nmero de silvcolas de suas aldeias, dado importante para ser considerado
no mbito da discusso da expanso de terras j demarcadas. As reas destinadas aos indgenas, muitas
vezes, ultrapassam o tamanho de municpios que acolhem populao centenas de vezes maior que a
populao indgena habitante da reserva (BRASIL, 2012, p. 6-7).

59

O presente trabalho divide-se em quatro partes: na primeira, o objetivo apresentar o dever de consulta prvia, livre e informada, consubstanciado na Conveno da
OIT. Na segunda parte, a legislao brasileira constitucional e infraconstitucional
analisada, bem como os esforos do Congresso Nacional em promover modificaes
no j frgil conjunto de normas a respeito dos direitos dos ndios. A terceira parte do
trabalho focaliza as medidas de planejamento e a execuo da obra da UHE Belo Monte em contraste com os direitos dos povos indgenas. Por fim, so estudadas algumas
decises judiciais que ora consagram o respeito aos direitos dos ndios, ora garantem a
continuidade das obras.
2 O dever de consulta prvia e a Conveno 169 da OIT
A Organizao Internacional do Trabalho OIT, fundada em 1919, estuda desde
1921 as condies de trabalho das populaes indgenas, que representavam parte da fora de trabalho sujeita ao domnio de potncias imperialistas. Destes estudos resultaram algumas normas internacionais, notadamente a Conveno 107 de 1957, sobre a proteo
e integrao das populaes indgenas e outras populaes tribais e semitribais de pases
independentes (OIT, 2011, p. 5-6). A Conveno 107 partia do pressuposto aceito poca de que os indgenas eram grupos de populao em menor nvel de desenvolvimento
e que, portanto, deveriam ser integrados progressivamente maioria da populao52. A
ideia da autodeterminao, da possibilidade de os povos indgenas conservarem a sua
identidade, evitando assim a assimilao civilizao, obrigou a OIT a revisar os dispositivos da Conveno 107, o que resultou na Conveno sucessria 169, de 27 de junho
de 1989, que entrou em vigor em 5 de setembro de 1991 (HEINTZE, 2010, p. 312-313).
O Brasil ratificou a Conveno 169, em 22 de julho de 2002, mas o decreto que
introduziu a norma internacional no direito brasileiro s foi publicado em 19 de abril de
2004 (Decreto 5.051/2004). Como se trata de norma definidora de direitos humanos, tem
aplicao imediata (conforme art. 5, pargrafo 1 da Constituio), e, apesar de no ter
sido aprovada conforme o qurum previsto no pargrafo 3 do art. 5 da Constituio,
que lhe garantiria status de emenda constitucional, goza de um carter supra legal,
abaixo da Constituio, porm acima da legislao interna (consoante o entendimento do
52 Conforme explica Hans-Joachim Heintze (2010, p. 312), a Conveno 107 incorporou a ideia vigente
na poca de indgenas como grupos no civilizados que deveriam ser elevados ao nvel cultural
adiantado. Baseia-se na ideia americana de um melting pot, segundo o qual os imigrantes teriam aberto
mo de sua identidade em favor de uma nova nao americana uniforme. Assim sendo, a OIT aspirava
em transformar os ndios norte-americanos em cidados americanos normais, os Maoris em cidados
neozelandeses normais etc..

60

Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 349.703/RS, de relatoria do min. Carlos

Britto, em 3/12/2008).
Por meio da Conveno 169 da OIT, o Estado brasileiro comprometeu-se a proteger os povos indgenas e garantir o respeito sua integridade, promovendo aes para
que os povos indgenas possam, entre outras coisas, desfrutar plenamente de direitos
humanos e liberdades fundamentais, sem qualquer impedimento ou discriminao (art.
2 e 3 da Conveno). A Conveno considera que as terras ou territrios tm uma
importncia especial para as culturas e valores espirituais dos povos indgenas (art. 13),
razo pela qual obriga que os Estados reconheam os direitos de propriedade e posse dos
territrios indgenas e adotem as medidas necessrias para garantir a efetiva proteo dos
direitos (art. 14). O tratado reafirma que os povos indgenas no podem ser retirados de
seus territrios (art. 16) e que a intruso de no ndios em suas terras ou o uso das terras
no autorizado pelos ndios so considerados delitos que os Estados se comprometem a
sancionar (art. 18).
A Conveno 169 da OIT estabelece que, no caso da legislao do Estado prever
direitos de explorao de recursos naturais em territrios indgenas, devem ser adotadas
medidas que salvaguardem os direitos dos ndios de participar na utilizao, administrao
e conservao desses recursos. Conforme o art. 15 da Conveno:
1. O direito dos povos interessados aos recursos naturais existentes em suas terras dever gozar
de salvaguardas especiais. Esses direitos incluem o direito desses povos de participar da utilizao, administrao e conservao desses recursos.
2. Em situaes nas quais o Estado retm a propriedade dos minerais ou dos recursos do subsolo ou direitos a outros recursos existentes nas terras, os governos estabelecero ou mantero
procedimentos pelos quais consultaro estes povos para determinar se seus interesses seriam
prejudicados, e em que medida, antes de executar ou autorizar qualquer programa de explorao
desses recursos existentes em suas terras. Sempre que for possvel, os povos participaro dos
benefcios proporcionados por essas atividades e recebero indenizao justa por qualquer dano
que sofram em decorrncia dessas atividades.

Este dispositivo contm uma regra especfica para a consulta dos povos indgenas
sobre a explorao de recursos em suas terras. Trata-se de uma repetio da regra geral de
consulta prvia, contida no art. 6o do tratado:
1. Na aplicao das disposies da presente Conveno, os governos devero:
a) consultar os povos interessados, por meio de procedimentos adequados e, em particular, de
suas instituies representativas, sempre que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetveis de afet-los diretamente;
b) criar meios pelos quais esses povos possam participar livremente, ou pelo menos na mesma
medida assegurada aos demais cidados, em todos os nveis decisrios de instituies eletivas ou
rgos administrativos responsveis por polticas e programas que lhes afetem;

61

c) estabelecer meios adequados para o pleno desenvolvimento das instituies e iniciativas prprias desses povos e, quando necessrio, disponibilizar os recursos necessrios para esse fim.
2. As consultas realizadas em conformidade com o previsto na presente Conveno devero ser
conduzidas de boa-f e de uma maneira adequada s circunstncias, no sentido de que um acordo ou consentimento em torno das medidas propostas possa ser alcanado.

Entende-se que o dever de consultar os povos indgenas a respeito de medidas

legislativas ou administrativas que os afetem decorrncia da democracia e do princpio
da soberania popular. Se, em geral, as decises do Estado devem ser adotadas por meio
de um processo democrtico, em que os interesses do pblico sejam representados,
quando as decises do Estado afetam os interesses especficos de povos indgenas h
necessidade de procedimentos especiais de consulta. Isso porque os povos indgenas
no esto inseridos no mesmo modelo cultural de organizao e representao poltica;
pelo contrrio, em geral, os povos indgenas esto marginalizados da esfera poltica
(UN/GA, 2009, p. 16).
A Conveno 169 ainda prev dispositivos a respeito de: contratao e condies
de trabalho; formao profissional; seguridade social e sade; educao; e cooperao
entre povos indgenas alm-fronteiras.
Pode-se afirmar que o dever do Estado brasileiro de realizar consultas aos povos
indgenas previamente adoo de medidas que possam afet-los no decorre exclusivamente da Conveno 169 da OIT. Existe outro instrumento de Direito Internacional que
aborda o tema, a Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas53,
adotada pela Assembleia Geral da ONU em 13 de setembro de 2007. Esta resoluo foi
elaborada no mbito do Grupo de Trabalho sobre Populaes Indgenas da Comisso de
Direitos Humanos de ONU e resultou de 25 anos de estudos e controvrsias. Foi aprovada pela Assembleia Geral com 143 votos a favor (inclusive do Brasil), 11 abstenes e 4
votos contrrios de: Austrlia, Canad, Estados Unidos e Nova Zelndia54.
A Declarao estabelece que os indgenas tm direito, a ttulo coletivo ou individual, de desfrutar de todas liberdades fundamentais e direitos humanos reconhecidos
pela ONU; so pessoas livres e iguais aos demais indivduos, no podendo sofrer discriminao. Os povos indgenas gozam do direito de autodeterminao e de conservar as
suas prprias instituies culturais, polticas, jurdicas e econmicas (artigos 1 a 5). Embora no haja previso especfica a respeito do direito de serem consultados previamente
53 Trata-se da United Nations General Assembly Resolution 61/295, 13 September 2007.
54 A populao desses quatro Estados comporta um grande nmero de pessoas de populaes indgenas. Hans-Joachim Heintze (2010, p. 307-309) explica que estes Estados e votaram contra a declarao
por temer que a referncia autodeterminao dos povos feita pelo texto pudesse implicar ameaa a sua
integridade territorial e poltica.

62

 realizao de empreendimentos que afetem seus territrios, os art. 25 e 26 dispem

que os povos indgenas tm direito aos territrios, terras e recursos que tradicionalmente
ocupem e utilizem55. Segundo o artigo 10 da Declarao, os povos indgenas no sero
removidos fora de suas terras ou territrios e, conforme o art. 18, tm o direito de
participar da tomada de decises sobre questes que afetem seus direitos, por meio de
representantes por eles eleitos de acordo com seus prprios procedimentos, assim como
de manter e desenvolver suas prprias instituies de tomada de decises.
Alm disso, conforme explica o Relator Especial das Naes Unidas sobre a situao dos direitos humanos e liberdades fundamentais dos indgenas, James Anaya, o dever
de Estados de celebrar consultas efetivas com os povos indgenas sobre medidas que podem afet-los fundamenta-se em diversos instrumentos de Direito Internacional como
a Conveno Internacional sobre a eliminao de todas as formas de discriminao racial
e o Pacto Internacional de direitos civis e polticos e corolrio de um grande nmero
de direitos humanos, como o direito integridade cultural, igualdade, propriedade e,
especialmente, o direito de livre determinao (UN/GA; HRC, 2009, p. 15).
Apesar da natureza vinculante desses dispositivos que estabelecem um dever de
consultar os povos indgenas e tribais, eles no so observados pelo Estado brasileiro.
Este desrespeito manifesto desde que o governo federal deu incio aos estudos e construo da UHE Belo Monte, no rio Xingu.
3 O dever de consulta prvia e os direitos dos ndios no Brasil
3.1 O dever de consulta prvia e os direitos dos ndios na Constituio
O dever de proteger e respeitar os direitos dos ndios no decorre unicamente do
Direito Internacional. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil consagra um
55 Vale citar: Artigo 25 Os povos indgenas tm o direito de manter e de fortalecer sua prpria relao
espiritual com as terras, territrios, guas, mares costeiros e outros recursos que tradicionalmente possuam ou ocupem e utilizem, e de assumir as responsabilidades que a esse respeito incorrem em relao
s geraes futuras.
Artigo 26 1. Os povos indgenas tm direito s terras, territrios e recursos que possuem e ocupam
tradicionalmente ou que tenham de outra forma utilizado ou adquirido.
2. Os povos indgenas tm o direito de possuir, utilizar, desenvolver e controlar as terras, territrios e
recursos que possuem em razo da propriedade tradicional ou de outra forma tradicional de ocupao
ou de utilizao, assim como aqueles que de outra forma tenham adquirido.
3. Os Estados asseguraro reconhecimento e proteo jurdicos a essas terras, territrios e recursos. Tal
reconhecimento respeitar adequadamente os costumes, as tradies e os regimes de posse da terra dos
povos indgenas a que se refiram.

63

captulo inteiro (VIII) aos ndios. Entre as principais garantias que constam do texto constitucional est o reconhecimento do direito dos ndios s terras que tradicionalmente ocupam (art. 231, caput) e o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas
existentes (art. 231, pargrafo 2). Para fins deste estudo, so relevantes os pargrafos 3
e 6 do art. 231 da Constituio:
3 O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a pesquisa
e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados com autorizao do
Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos
resultados da lavra, na forma da lei. [...]
6 So nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a
ocupao, o domnio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a explorao das riquezas
naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse pblico da
Unio, segundo o que dispuser lei complementar, no gerando a nulidade e a extino direito a
indenizao ou a aes contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto s benfeitorias derivadas
da ocupao de boa f.

Nos termos da Constituio brasileira, portanto, possvel que se realize a explorao de riquezas naturais de terras indgenas, desde que: a) haja autorizao do Congresso
Nacional; b) a autorizao do Congresso Nacional seja precedida de oitiva das comunidades afetadas. Alm disso, a Constituio exige que lei complementar discipline a
explorao das riquezas naturais em terras indgenas, lei que no existe at o momento.
Alm de a Unio no ter cumprido o prazo de cinco anos para realizar a demarcao de terras indgenas (previsto no art. 67 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias), a efetividade dos direitos dos ndios sobre suas terras est longe de ser alcanada,
pois os dispositivos constitucionais citados so objeto de diversas propostas visando a sua
modificao e restrio. A Proposta de Emenda Constitucional PEC 215, por exemplo,
apresentada em maro de 2000 e aprovada na Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados em maro de 2012, prope que a demarcao de terras indgenas
passe a ser de competncia exclusiva do Congresso Nacional, que dever tambm homologar as demarcaes j homologadas. A justificativa da PEC 215/2000 de que a
Unio demarca terras indgenas sem nenhuma consulta ou considerao aos interesses
e situaes concretas dos estados-membros, criando insuperveis obstculos aos entes
da Federao (BRASIL; CMARA DOS DEPUTADOS, 2000). Segundo o jurista Dalmo
Dallari, a PEC 215 inconstitucional porque interfere na separao dos poderes; prev
que as terras indgenas s se tornariam inalienveis depois da ratificao da demarcao
pelo Congresso; e em razo de permitir que o Congresso reveja demarcao de terras j

64

homologadas (NASCIMENTO, 2013). Diversas outras propostas de emenda constitucional em tramitao no Congresso Nacional tm contedo similar56.
Qualquer medida legislativa deve ser submetida consulta livre e informada com os
povos afetados e anteriormente sua implementao, conforme o art. 6, 1, a, da Conveno 169 da OIT. A prpria PEC 215, portanto, deve estar sujeita apreciao dos povos
indgenas antes de ser aprovada pelo Congresso Nacional. A contrariedade dos ndios em
relao PEC 215 ficou clara por meio de diversos protestos iniciados no ms de abril de
2013, que incluiu um cerco ao Palcio do Planalto e invaso da Cmara dos Deputados (RODRIGUES; LOURENO, 2013; WATSON, 2013).
3.2 Direitos dos ndios e a legislao infraconstitucional em evoluo
A legislao infraconstitucional vigente a respeito dos ndios anterior Constituio (Lei 6.001/1973) e, apesar de sua premissa integracionista, de incorporao dos ndios
comunho nacional, garante-lhes a permanncia voluntria no seu hbitat (art. 2, V)
e a posse permanente das terras que habitam, reconhecendo-lhes o direito ao usufruto
exclusivo das riquezas naturais e de todas as utilidades naquelas terras existentes (art. 2,
IX e art. 22 da Lei 6.001/1973).
A lei complementar necessria para a explorao econmica das riquezas naturais
do solo, dos rios e dos lagos existentes nas terras indgenas, havendo relevante interesse
pblico da Unio, conforme o pargrafo 6 do art. 231 da Constituio, ainda no existe
no ordenamento jurdico brasileiro. Atualmente, o tema objeto do Projeto de Lei Complementar 227, em trmite no Congresso Nacional, de iniciativa do deputado Homero
56 As propostas de emenda constitucional de n. 411/2009 (de autoria de Abelardo Lupion do DEM/PR),
161/2007 (de autoria de Celso Maldaner do PMDB/SC), 319/2004 (de Zequinha Marinho do PSC/PA),
579/2002 (de Ricarte de Freitas do PSDB/MT) so parecidas com a PEC 215, determinando que o
Congresso Nacional tenha a palavra final (e inicial) sobre a demarcao de terras indgenas. A proposta
de emenda constitucional 257/2004, de Carlos Souza (PL/AM) pretenda que as demarcaes de terras
indgenas devem ser submetidas s Assembleias Legislativas dos Estados onde ocorrem. A proposta
156/2003 (de autoria de Zonta, do PP/SC) pretende excluir de demarcaes reas ocupadas por pequenos produtores: No sero demarcadas como terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios as reas
predominantemente ocupadas por pequenas propriedades rurais que sejam exploradas em regime de
economia familiar. Alm disso, prope alterar o pargrafo 7o do art. 231 de forma que a Unio seja
obrigada a indenizar ttulos obtidos e benfeitorias erigidas de boa-f. Vale citar, ainda, a proposta de
emenda constitucional 415/2009 (de Gervsio Silva, PSDB/SC) que pretende autorizar a permuta de
terras indgenas de processo de demarcao conflituoso por outras de idntico tamanho. A respeito
da demarcao de terras indgenas e do instituto do indigenato, fundamental o estudo do parecer
elaborado pelo jurista Jos Afonso da Silva (de 30 de julho de 2008) a respeito do mrito das aes relativas terra indgena Raposa Serra do Sol (Disponvel em: http://www.socioambiental.org/inst/esp/
raposa/?q=node/260, acesso em 10/8/2013).

65

Pereira (PSD/MT). O projeto est sendo bastante criticado por restringir os direitos constitucionais dos povos indgenas, ao invs de regulament-lo.
A proposta original do Projeto de lei complementar 227 pretendia submeter a demarcao de terras indgenas ao crivo dos proprietrios rurais. Segundo os pargrafos 1
a 3 do art. 1 do projeto, o rgo encarregado da demarcao deve instituir um grupo
de trabalho que ser formado por tcnicos, servidores do quadro funcional de rgos
federais e de representantes de proprietrios desapropriados. Outra preocupao implcita no texto original do Projeto de lei complementar 227 com a indenizao aos
proprietrios no ndios das terras que sejam demarcadas como indgenas, como se pode
observar do art. 2 e do pargrafo 12 do art. 3 do Projeto 227: Dever constar o quantum indenizatrio individualizado referente a cada propriedade, do relatrio resumido da
execuo oramentria do rgo federal de assistncia ao ndio, sob pena de incorrer em
crime previsto na Lei Complementar n 101.
Foi o prprio Advogado Geral da Unio, junto com o Ministro da Justia, que sugeriu aos parlamentares da bancada ruralista do Congresso Nacional, em audincia pblica
de 20 de novembro de 2012, que os ltimos elaborassem o projeto de lei (BRASIL, 2012,
p. 7; SANTANA, 2013b)57.
57 A informao de que a elaborao deste projeto de lei foi sugerida pelo Advogado Geral da Unio e
pelo Ministro da Justia consta da prpria justificativa do projeto apresentada pelo deputado relator:
Os conflitos existentes no interessam nem comunidade indgena e to pouco aos produtores rurais.
Nesse contexto, com o objetivo de encontrar caminho pacifico para dirimir contenciosos oriundos do
conflito no campo e resguardar os direitos constitucionais dos interessados, realizou-se audincia publica nessa casa, em 20 de novembro de 2012, com a participao do Excelentssimo Senhor Ministro
de Estado da Justia Eduardo Cardoso e do Excelentssimo Senhor Ministro da Advocacia Geral da
Unio Luiz Incio Adans [sic]. Durante os debates foi sugerida, pelos dois Ministros, a elaborao de
Projeto de Lei Complementar visando a regulamentao do 6o do Artigo 231 da Constituio Federal, como instrumento de conciliao entre as partes envolvidas. Nesse sentido, acatando a sugesto
proposta pelos eminentes Ministros, propomos o presente Projeto de Lei Complementar objetivando
estabelecer uma relao harmoniosa entre os produtores rurais e as populaes indgenas, finalizando
dessa forma os conflitos, que tem tomado propores vultosas e resguardando, assim, os respectivos
direitos constitucionais abarcados na Lei Maior brasileira. Em outro documento da Cmara (voto do
relator do projeto na Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural,
deputado Moreira Mendes, de 16 de abril de 2013), explica: As sugestes apresentadas em audincia
pblica realizada nesta Casa, em 20 de novembro de 2012, pelo Ministro da Justia, Eduardo Cardoso, e
pelo Advogado Geral da Unio, corroboram a urgncia e o mrito da matria que ora se encontra sob a
anlise e discusso nesta Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural.
No a primeira vez que a Advocacia Geral do Unio assume o interesse do agronegcio como sendo
da Unio. Em 2012, a AGU publicou a Portaria 303 (de 16 de julho de 2012), dispondo sobre as salvaguardas institucionais s terras indgenas conforme entendimento fixado pelo Supremo Tribunal Federal
na Petio 3.388 RR (caso da Raposa Serra do Sol), mas, na realidade, estabelece restries ao exerccio

66

Aps passar pela Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural, o projeto recebeu vrios substitutivos. A partir do relatrio apresentado
pelo Deputado Moreira Mendes (PSD/RO), o Projeto de Lei Complementar 227/2012
deixou de conter dispositivos sobre os procedimentos para demarcao das terras indgenas e passou a ter como principal objeto a definio do rol de atos e fatos de relevante
interesse pblico da Unio.
O propsito da atual verso do Projeto 227/2012 o de esvaziar o direito dos
ndios de posse permanente sobre suas terras e ao usufruto exclusivo das suas riquezas
do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. Como o pargrafo 6 do art. 231 prev a
possibilidade de que, em caso de relevante interesse pblico da Unio, possam ser praticados atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras indgenas, o
Projeto prope definir os atos e fatos de relevante interesse pblico da Unio de forma
bastante ampla. Na definio proposta, praticamente qualquer coisa pode ser enquadrada
como de relevante interesse pblico da Unio:
I assentamentos rurais realizados pelo Poder Pblico, em programas de reforma agrria e

colonizao;
II a explorao e aproveitamento de jazidas minerais;
III o aproveitamento de potenciais hidrulicos;
IV o uso e ocupao de terras pblicas destinadas construo de oleodutos, gasodutos, estradas rodovirias e ferrovirias, portos fluviais e martimos, aeroportos e linhas de transmisso;
V concesses e alienaes de terras pblicas localizadas na faixa de fronteiras;
VI as ocupaes de terras pblicas na faixa de fronteiras resultantes das formaes de ncleos
populacionais, vilarejos e agrupamentos urbanos;
VII Os campos de treinamento militar e as reas destinadas s instalaes policiais e militares,
das foras armadas e de outros rgos de segurana.

do direito dos ndios sobre seus territrios, permitindo que ali se realizem todo tipo de atividade econmica. A vigncia da portaria est suspensa at que o STF julgue o recurso de embargos declaratrios
da ao relativa reserva Raposa Serra do Sol. No h qualquer meno ao dever de consultar os ndios
previamente a implementao de qualquer projeto que possa impact-los, pelo contrrio. A Unio se
resguarda o direito de implementar a expanso estratgica da malha viria, a explorao de alternativas
energticas de cunho estratgico e o resguardo das riquezas de cunho estratgico, a critrio dos rgos
competentes, independentemente de consulta s comunidades indgenas envolvidas ou FUNAI
(inciso V do art. 1o da Portaria 303/2012). Ao contrrio do texto constitucional, o usufruto das riquezas do solo, dos rios e dos lagos existentes nas terras indgenas (art. 231, 2, da Constituio Federal)
pode ser relativizado sempre que houver, como dispe o art. 231, 6, da Constituio, relevante interesse
pblico da Unio, na forma de lei complementar (conforme inciso I, art. 1o da Portaria 303/2012). A
portaria vai alm da relativizao dos direitos dos ndios, ela prope restringir o direito constitucional:
vedada a ampliao de terra indgena j demarcada (inciso XVII, do art. 1o, da Portaria 303/2012).
Uma anlise detalhada do julgamento pelo STF do caso da Terra Indgena Raposa Serra do Sol foi feita
por Erica MagamiYamada e Luiz FernandoVillares (2010).

67

VIII os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras a que se refere o

caput do art. 231, anteriores a 5 de outubro de 1988, desde que realizados mansa e pacificamente,
ou que resultem de alienao ou concesso de direito real de uso pelo Poder Pblico.

Portanto, o que o constituinte estabeleceu como exceo ao pleno gozo dos direitos
dos ndios, o Congresso Nacional pretende ampliar e tornar regra.
Alm disso, o Projeto libera o trnsito de veculos nas vias terrestres e hidrovirias
que cortem terras indgenas (art. 2) e ressalva que o usufruto das terras indgenas no se
sobrepe poltica de segurana nacional (art. 4).
No voto em separado dos deputados Padre Joo (PT/MG) e Luci Choinacki (PT/SC),
na Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural, de
18/6/2013, lembra-se que a interpretao de norma restritiva de direito ou garantia constitucional deve ser sempre restritiva:
Desta forma no possvel concordar com a proposio, tanto em sua redao original, como
no substitutivo apresentado pelo Relator, pois, na verdade, estar-se-ia a transferir a propriedade
de terras indgenas para particulares ao se caracterizar assentamentos rurais de reforma agrria,
ocupaes de terras pblicas na faixa de fronteiras e, ainda, a ocupao, o domnio e a posse das
terras de terras indgenas por grandes proprietrios, ainda que realizados mansa e pacificamente
ou que tenham sido objeto de alienao ou concesso de direito real de uso pelo Poder Pblico,
como de relevante interesse pblico da Unio. O projeto original, assim o substitutivo extrapola
os limites do texto constitucional ao propor regulao sobre o acesso s terras indgenas, ainda
que sob o argumento de viabilizar a Poltica de Defesa Nacional (BRASIL; CMARA DOS DEPUTADOS, 2013, p. 3-4).

Vale dizer, ainda, que a emenda que o Projeto recebeu na Comisso de Agricultura,
Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural contm uma limitao temporal para
que sejam demarcadas terras indgenas; segundo o projeto, a ocupao indgena tem que ter
sido efetiva em 5 de outubro de 1988 para que a terra seja considerada indgena. Instituir um
marco temporal para a ocupao da terra indgena, para fins de demarcao, contrrio ao
texto constitucional (art. 231, pargrafo 1 da CR). Conforme os deputados Padre Joo (PT/
SC) e Luci Choinacki (PT/SC), trata-se de uma interpretao que empresta uma capa de
legalidade e autoridade queles que pretendem reduzir e (se pudessem) suprimir os direitos
dos indgenas que ainda teimam em lutar pelo direito sua terra e a sobreviverem como
povos com identidade prpria (BRASIL; CMARA DOS DEPUTADOS, 2013, p. 3-4).
Relevante para fins do presente estudo o fato de que no h previso no Projeto 227
de consulta aos ndios a respeito de medidas com potencial de afet-los. Como o prprio
Projeto de Lei uma medida legislativa relacionada aos ndios, afetando-os diretamente, o
Estado brasileiro tem o dever de consult-los antes da aprovao do projeto, considerando
que a Conveno 169 prev o direito de consulta prvia tanto para medidas administrativas
como legislativas que possam afetar os povos indgenas (art. 6, 1, a, do tratado).
68

3.3 A questo da minerao em terras indgenas

Tambm tramita no Congresso Nacional, desde 1996, o Projeto de Lei 1610 (de
iniciativa de Romero Juc PFL/RR) com propsito de regulamentar o pargrafo 3 do
art. 231 e o pargrafo 1 do art. 176 da Constituio, permitindo a explorao de recursos
minerais em terras indgenas.
O texto original prev que a minerao em terras indgenas era permitida desde
que concedida autorizao pelo Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas,
sendo-lhes assegurada participao nos resultados da lavra (art. 2), como um ato meramente formal, sem qualquer garantia para que a vontade dessas comunidades seja respeitada. Pelo Projeto de Lei, as terras indgenas ficam livres para requerimento de pesquisa e
lavra e, depois de requerido um ou outro, os ndios sero ouvidos pela FUNAI, assistidos
pelo Ministrio Pblico Federal, que atestar a legitimidade a manifestao da vontade
dos ndios (art. 10). Concluda a fase de tramitao administrativa, o Poder Executivo
deve encaminhar o processo para o Congresso, que autorizar a pesquisa e lavra (art. 11)
por decreto legislativo. A Unio fica responsvel por assegurar ao titular da autorizao
a segurana de sua equipe e de seu patrimnio (art. 12), mas no tem nenhum dever em
relao aos ndios titulares das terras. Pelo contrrio, o Poder Executivo teria o poder
de declarar as terras indgenas disponveis para fins de requerimento de autorizao de
pesquisa e lavra (art. 4 do projeto), o que esvazia completamente o sentido do instituto
terra indgena.
Este Projeto de Lei sobre minerao em terras indgenas recebeu diversas emendas
e, desde novembro de 2008, um substitutivo apresentado por Eduardo Valverde aguarda
aprovao na Comisso Especial. Esta verso dispe sobre a cincia e a oitiva das
comunidades indgenas e sobre a possibilidade de os prprios ndios praticarem extrativismo mineral. De acordo com o Projeto, o Poder Executivo ou qualquer interessado pode
dar incio ao procedimento administrativo para pesquisa e lavra de recursos minerais em
terras indgenas (art. 3), por meio de um requerimento acompanhado de memorial descritivo da rea e a classe das substncias minerais de interesse, aps o que sero elaborados
simultaneamente laudos geolgico, ambiental e antropolgico.
O art. 5 do Projeto prev que, quando instaurado o procedimento para pesquisa
e lavra em terra indgena, as comunidades indgenas afetadas sero cientificadas; aps
a elaborao dos pareceres tcnicos, ser ouvida a comunidade potencialmente afetada
(art. 8). Esta oitiva, segundo o art. 9 do Projeto 1610, tem o objetivo de dar conhecimento aos ndios, em linguagem a eles acessvel, do requerimento de pesquisa e lavra de
recursos minerais em suas terras e das implicaes dessas atividades na comunidade, para
que manifestem sua concordncia ou recusa, e as suas formalidades esto previstas nos
pargrafos:
69

 1 Participaro da oitiva, necessariamente, todas as etnias da terra indgena, que podero requerer esclarecimentos adicionais para tomarem sua deciso.
2 A oitiva ser realizada na prpria terra indgena e dela podero participar, alm do representante do rgo indigenista federal, representantes do rgo gestor dos recursos minerais, do
Ministrio Pblico Federal e do Conselho de Defesa Nacional, na hiptese do art. 7.
3 A concordncia dos ndios ser formalizada em documento a ser assinado pelos representantes da comunidade indgena e dos rgos que tenham participado da oitiva.
4 Com a recusa dos ndios, que ser formalizada em documento a ser assinado pelos representantes da comunidade indgena e dos rgos que tenham participado da oitiva, o processo ser
arquivado, com cincia ao requerente.

Nesta verso de Eduardo Valverde do Projeto de Lei 1610/1996 foram incorporadas algumas reivindicaes dos ndios, j que h previso de uma oitiva das comunidades indgenas. notvel que por meio desta oitiva os ndios tenham o poder de concordar com o projeto de minerao ou recusar, caso em que o processo administrativo ser
arquivado.
Ressalte-se que Projeto 1610/1996 tem um captulo dedicado aos direitos da comunidade indgena afetada, pelo qual fica assegurado: o pagamento pela ocupao e
reteno da rea; participao nos resultados da lavra e dos subprodutos comercializveis
dos minrios extrados de suas terras; e a indenizao pelos eventuais danos e prejuzos
causados em razo da ocupao da terra para fins de servido de pesquisa ou lavra58 (artigo 42 do projeto).
O Projeto 1610 j passou pela Comisso de Minas e Energia, pela Comisso da
Amaznia, Integrao Nacional e de Desenvolvimento Regional, Comisso de Defesa do
Consumidor e desde 2007 est em discusso na Comisso Especial destinada a proferir
parecer ao Projeto de Lei n 1610, de 1996, do Senado Federal (BRASIL; CMARA DOS
DEPUTADOS, 2013). Segundo o ISA (2013b), o projeto emerge e submerge no cenrio
poltico dependendo do preo do ouro no mercado internacional e da participao das
commodities minerais na balana comercial brasileira. Como recentemente o preo do ouro
voltou a subir, o Projeto 1610 tambm teve sua tramitao impulsionada na Cmara dos
Deputados, com a formao de uma nova comisso especial em junho de 2011.

58 O art. 44 do projeto 1610/1996 prev oito hipteses de instituio de servido em terra indgena: I
construo de oficinas, instalaes, obras acessrias e moradias;II abertura de vias de transporte
e linhas de comunicaes;III captao e aduo de gua necessria s atividades de minerao; IV
transmisso de energia eltrica;V escoamento das guas da mina e do engenho de beneficiamento; VI
abertura de passagem de pessoal e material, de conduto de ventilao e de energia eltrica; VII utilizao das aguadas sem prejuzo das atividades pr-existentes; e, VIII bota-fora do material desmontado
e dos refugos do engenho.

70

O atual relator do Projeto de Lei 1610/1996 o Deputado Edio Lopes (designado

em 10/11/2011). No seu relatrio preliminar, o relator props um substitutivo que acaba
com a possibilidade de os ndios participarem do processo de tomada de decises sobre
minerao em suas terras (LOPES, 2013). Embora ainda no tenha sido apresentado
Comisso Especial, o substitutivo de Edio Lopes representa um retrocesso em relao
verso do Deputado Eduardo Valverde59.
Lopes utiliza o termo consulta pblica, que dever ser promovida pela FUNAI,
nas terras ocupadas pelas comunidades indgenas que venham a ser afetadas pelo aproveitamento de recursos naturais (art. 8). Na consulta pblica devero participar: um representante da FUNAI, um representante do IBAMA e um representante do Conselho de
Segurana Nacional, quando for o caso (art. 8, pargrafo 2). As comunidades indgenas,
por outro lado, podero participar, segundo o pargrafo 3 do art. 8 (ou seja, a presena
de ndios sequer obrigatria como no caso das autoridades listadas no pargrafo 2 do
art. 8), bem como um membro do Ministrio Pblico (pargrafo 4 do art. 8). de se
ressaltar que a empresa interessada em empreender a minerao tambm tem a faculdade
de participar da consulta pblica (art. 8, pargrafo 5) (LOPES, 2013).
A consulta pblica proposta por Edio Lopes nada tem a ver com a consulta prvia que o Estado brasileiro tem a obrigao de realizar. Segundo o art. 9 do substitutivo
proposto pelo atual relator, uma vez ouvidas as comunidades indgenas, as empresas interessadas tero prazo de 30 dias para adequar suas propostas conforme as reivindicaes
feitas pelas comunidades (caput), o DNPM ter mais 30 dias para encaminhar FUNAI as
propostas com alteraes (pargrafo 1) e a FUNAI ter 60 dias para declarar vencedora a
proposta que oferecer s comunidades indgenas afetadas a maior participao percentual
sobre os resultados da lavra, os maiores bnus de assinatura e as maiores compensaes
sociais e econmicas (pargrafo 2). Na sequncia, o art. 10 do substitutivo estabelece:
Art. 10 Caso no haja a concordncia das comunidades indgenas na realizao das atividades
de explorao mineral nas terras por elas ocupadas, o processo ser encaminhado a uma Comisso Deliberativa, que, no prazo de sessenta dias aps o prazo previsto no 1 do art. 9, decidir,
dentre as propostas apresentadas, qual a melhor para as comunidades indgenas afetadas.
1 A Comisso Deliberativa prevista no caput ser formada pelos seguintes membros:
I um representante da Funai;
II um representante do DNPM;
III um representante do Ibama;
IV dois Deputados Federais, indicados pela Cmara dos Deputados;
V dois Senadores, indicados pelo Senado Federal;

59 O relatrio preliminar com o substitutivo de Edio Lopes esto disponveis no stio do prprio Deputado Federal na internet.

71

VI um representante indicado pelo Conselho de Segurana Nacional, quando for o caso.

2 Caso manifeste interesse, poder o Ministrio Pblico Federal indicar um representante para
compor a comisso deliberativa mencionada no 1.
3 Dentre os critrios a serem observados para a definio da melhor proposta, constaro,
obrigatoriamente, os seguintes:
I maiores valores de participao sobre os resultados da lavra mineral;
II maiores compensaes sociais e econmicas oferecidas s comunidades indgenas afetadas;
III maiores valores pagos s comunidades indgenas afetadas, a ttulo de bnus de assinatura;
IV maiores incentivos preservao das tradies e da cultura das comunidades indgenas;
V utilizao das melhores tecnologias de aproveitamento da jazida mineral, com menores
impactos ambientais.

A redao sugerida pelo Deputado Edio Lopes transforma a consulta s comunidades indgenas afetadas em uma mera formalidade, pois, mesmo que os consultados claramente se oponham atividade, uma Comisso Deliberativa (convenientemente composta
por no ndios) ser encarregada de escolher a melhor proposta, superando a recusa dos
ndios. Alm disso, a licitao para escolha da melhor proposta (prevista com uma srie
de regras no substitutivo de Eduardo Valverde nos artigos 13 a 18) foi transformada num
procedimento licitatrio quase concomitante com a consulta pblica e anterior autorizao pelo Congresso Nacional.
Em suma, mesmo aps a incorporao da Conveno 169 ao ordenamento jurdico
brasileiro, o Congresso Nacional, ao invs de laborar para as suas normas serem efetivas,
adequando a legislao brasileira, prope medidas que contrariam os seus propsitos60.

60 No Congresso Nacional h trincheiras ruralistas, conforme a expresso de Renato Santana (2013a):

A estratgia adotada pelos ruralistas de atacar por todos os lados, com proposies desmedidas,
inconstitucionais e quase dirias. Uma delas a Proposta de Emenda Constituio (PEC) 237/13, do
deputado Nelson Padovani (PSC/PR), que visa o arrendamento de terras indgenas, onde 50% de rea
de cada uma delas poderiamser usadas por fazendeiros para abertura de pasto e monocultivos de soja,
cana [...]. Segundo a Frente Parlamentar da Agropecuria (FPA), 120 deputados federais e 13 senadores
integram a bancada ruralista, perfazendo 23,4% da Cmara e 16% do Senado. Os dados so prximos
dos de levantamento feito em 2011 pelo Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP),
que apontou a existncia de 120 deputados e 18 senadores ruralistas. Na ltima legislatura (2007-2010),
de acordo com o DIAP, 117 deputados federais pertenciam ao grupo. Tal fortalecimento se deu na reabertura poltica, a partir de 1985, quando latifundirios passaram a priorizar a ao no parlamento em
vista da garantia da propriedade privada na Constituio, que seria provada em 1988.

72

4 A consulta prvia e o planejamento e execuo do projeto da UHE Belo Monte

4.1 O projeto
A ideia de se construir hidreltricas na Amaznia no nova. A UHE Belo Monte
uma verso revisada de um projeto da ditadura civil-militar, do final dos anos 1970,
chamado de Karara; o projeto foi engavetado em 1990 quando o Banco Mundial negou
o financiamento pleiteado. Os fundamentos de Karara e Belo Monte so os mesmos:
barrar o rio Xingu antes do trecho em que forma a curva chamada Volta Grande, de aproximadamente 100 quilmetros, desviando as suas guas para uma outra barragem, no fim
da curva, onde haver a casa de fora principal (NOVAES, 2001, p. A2). Belo Monte um
conjunto de duas barragens ligadas por um canal, deve alagar aproximadamente 516 km2
de floresta amaznica e reduzir a 20% a vazo do rio na Volta Grande (GONALVES,
2010, p. B3; BARA NETO, 2010, p. B6).
Os pretextos para a construo da usina 30 anos depois tambm continuam os mesmos: o Brasil precisa de energia para o seu desenvolvimento econmico61; o Brasil corre
risco de apages62; o aumento da oferta de energia deve vir de novas unidades geradoras
(e no da modernizao de unidades antigas, sem investimentos na transmisso e distribuio de energia e sem discusso a respeito dos seus usos63).
61 O argumento da necessidade de energia para o crescimento econmico o mais comum, como se pode
observar nos seguintes trechos: A usina de Belo monte, no Rio Xingu, no Par, com capacidade de
gerar 12 mil MW, essencial no planejamento do Ministrio de Minas e Energia. Todo mundo sabe que
se no houver investimento agora, o Pas no crescer por falta de energia dentro de quatro, cinco anos.
Belo Monte considerada por engenheiros como um exemplo de projeto moderno, com prejuzos mnimos ao meio ambiente. Tambm est bloqueada no Meio Ambiente (SARDEMBERG, 2003, p B2);
A oferta de energia eltrica no Pas tem de crescer 42.600 megawatts (MW) nos prximos dez anos, e o
Brasil vai colocar em operao entre trs e quatro usinas hidreltricas por ano para atender demanda. A
Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) j planejou a entrada em operao de 34 novas usinas hidreltricas at 2021, sendo 15 delas na Amaznia Legal. Para Maurcio Tolmasquim, presidente da EPE, ampliar
a oferta de energia hidreltrica condio bsica para o desenvolvimento econmico, e a instalao de
usinas nos rios amaznicos inevitvel. No podemos abrir mo de construir hidreltricas. Preservar
o meio ambiente no uma deciso excludente. preciso achar um meio de a hidreltrica ajudar a preservar, diz Tolmasquim (CARVALHO, 2012, p. H4).
62 Conforme discurso do Presidente Lula: Sempre vai ter aqueles que no querem que a gente faa; ns
temos a a indstria do apago, pessoas que no querem que a gente construa a energia necessria porque querem que tenha um apago para justificar o apago de 2001 [sic] (MARQUES; ANDRADE, 2010,
p. B6).
63 Simplesmente no se debate a prioridade de usos da energia produzida no Brasil. Segundo Washington
Novaes, o governo vem licitando novas usinas, os vencedores dos leiles so indstrias eletrointensivas,
que consomem grande quantidade de energia hidreltrica para produo de bens para exportao; a
exemplo de Tucuru, que no trouxe nenhum benefcio para a populao, mas que abastece indstrias

73

O projeto foi inserido no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), do governo

Lula, em 2004 e, no ano seguinte, o Congresso Nacional autorizou o Poder Executivo a
implement-lo, por meio do Decreto Legislativo 788/200564, sem que tivesse sido feita
a oitiva das comunidades indgenas afetadas como determina a Constituio (FUNAI,
2009, p. 13). Em 2010, aps muitas resistncias, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA concedeu a primeira licena ambiental,
necessria para que a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL leiloasse a usina em
agosto daquele ano (IBAMA, 2009, p. B6; OSCAR, 2010, p. B4).
As decises a respeito de Belo Monte so provenientes diretamente do alto escalo
da Repblica desde as licenas ambientais, prvia e de instalao, at a formao de
consrcios para participar de leilo, a realizao do leilo, o financiamento, as garantias
(MARQUES, 2010, p. B4; NOSSA, 2010, p. B10; NOTAS E INFORMAES, 2013, p. A3;
OBRAS, 2009, p. B3; PIRES; HOLTZ, 2010, p. B9), sem debate democrtico e sem oportunidade para que os afetados e interessados participassem do processo, o que culminou,
recentemente, com a ordem de patrulhamento das obras pela Fora Nacional de Segurana (MENDES, 2013, p. B3) para impedir qualquer protesto ou manifestao.
Um elemento importante e pouco comentado deste projeto que ele tem o
condo de viabilizar a minerao de ouro na Volta Grande do Xingu. Uma empresa canadense chamada Belo Sun Mining Corporation est, h trs anos, pesquisando a rea da
cujo produtos tm um custo social, ambiental e energtico to alto, que no interessa aos importadores
fabricar em seu prprio territrio. Os benefcios vo para os cidados do primeiro mundo, para os do
Brasil ficam os custos sociais e ambientais da produo de determinados bens (CAUBET, 2003, p. 414;
NOVAES, 2002, p. A2; NOVAES, 2004, p. A2).
64 Segundo o Decreto Legislativo 788/2005: Art. 1 autorizado o Poder Executivo a implantar o Aproveitamento Hidroeltrico Belo Monte no trecho do Rio Xingu, denominado Volta Grande do Xingu,
localizado no Estado do Par, a ser desenvolvido aps estudos de viabilidade tcnica, econmica, ambiental e outros que julgar necessrios.
Art. 2 Os estudos referidos no art. 1 deste Decreto Legislativo devero abranger, dentre outros, os
seguintes:
I Estudo de Impacto Ambiental EIA;
II Relatrio de Impacto Ambiental Rima;
III Avaliao Ambiental Integrada AAI da bacia do Rio Xingu; e
IV estudo de natureza antropolgica, atinente s comunidades indgenas localizadas na rea sob influncia do empreendimento, devendo, nos termos do 3 do art. 231 da Constituio Federal, ser ouvidas
as comunidades afetadas.
Pargrafo nico. Os estudos referidos no caput deste artigo, com a participao do Estado do Par, em
que se localiza a hidroeltrica, devero ser elaborados na forma da legislao aplicvel matria.
Art. 3 Os estudos citados no art. 1 deste Decreto Legislativo sero determinantes para viabilizar o empreendimento e, sendo aprovados pelos rgos competentes, permitem que o Poder Executivo adote as
medidas previstas na legislao objetivando a implantao do Aproveitamento Hidroeltrico Belo Monte.

74

Volta Grande do Rio Xingu e aguarda a emisso de licena prvia da Secretaria de Meio
Ambiente do Par para o Projeto Volta Grande. Este projeto consiste na minerao de
ouro no municpio de Senador Jos Porfrio, 50 km a sudeste de Altamira, exatamente no
trecho do Rio Xingu em que a sua vazo ser reduzida a 20%65, ou seja, a minerao no
somente ser beneficiada pela barragem, ela s ser possvel por causa de Belo Monte
(MONTEIRO, 2012; OLIVEIRA, 2013). A empresa estima que o projeto ter vida til
de 12 anos e, aps o esgotamento das reservas, a rea dever ser utilizada para turismo
alternativo (BELO SUN, 2012, p. 13).
4.2 Os ndios e a omisso de proteo de seus direitos
De acordo com a FUNAI, sero diretamente afetadas pela UHE Belo Monte, as
terras indgenas: Paquiamba, Arara da Volta Grande, Juruna do km 17 e Trincheira Bacaj. Num segundo grupo esto as terras indgenas que, embora sofram impactos diretos,
esto geograficamente mais distantes do empreendimento, so elas: Apyterewa, Arawet
do Igarap, Ipixuna, Koatinemo, Karara, Arara e Cachoeira Seca. A FUNAI menciona
um terceiro grupo, que no impactado diretamente, mas que deveria ser contemplado
com um Plano de Comunicao especfico. Neste terceiro grupo esto os ndios Kayaps, para os quais o antigo projeto Karara ainda persiste no imaginrio e sistema de
representaes simblicas a respeito do empreendimento. Por fim, um quarto grupo
de impactados diretamente pela UHE Belo Monte so os ndios citadinos residentes em
Altamira e Volta Grande do Xingu (FUNAI, 2009, p. 28-29).
O Parecer Tcnico n. 21 da FUNAI, de 30 de setembro de 2009, o documento
que contm a anlise do componente indgena, como uma das peas do processo de
licenciamento ambiental EIA da UHE Belo Monte. Trata-se de um estudo que identifica os indgenas e as terras afetadas, diagnostica os impactos e a sua magnitude e sugere
medidas de mitigao ou compensao (FUNAI, 2009, p. 7). No se trata, portanto, de
um documento produzido a partir da oitiva dos ndios, mas ainda assim demonstra que as
comunidades indgenas da regio, sejam elas afetadas direta ou indiretamente pelo projeto,
so contrrias obra, e por esta razo que o Congresso Nacional e o Poder Executivo
no quiseram ouvi-las:
O posicionamento dos representes das comunidades presentes foi claro: apesar de entenderem
que os impactos ambientais e scio-culturais no afetariam suas terras, declararam que o Rio

65 As informaes sobre este projeto de explorao de ouro na Volta Grande do Xingu podem ser obtidas
no stio da internet da empresa canadense Belo Sun (www.belosun.com, acesso em 15/4/2013) e no
RIMA submetido pela empresa Secretaria de Meio Ambiente do Estado do Par (disponvel em: www.
sema.pa.gov.br, acesso em 10/8/2013).

75

Xingu no deveria ser barrado: o Xingu o corao dos Kayap, disseram. Assim, as lideranas Kayap presentes se posicionaram uma vez mais contra o empreendimento, como vm
fazendo desde 1989 (FUNAI, 2009, p. 33).

A FUNAI concluiu no seu parecer que as comunidades indgenas afetadas tm plena

cincia de que deveriam ter sido consultadas tanto pelo Congresso Nacional quanto pelo
Poder Executivo, antes da edio do Decreto Legislativo que autorizou o governo federal
a dar incio aos estudos para aproveitamento do potencial hidreltrico do Rio Xingu e
antes que o governo efetivamente o fizesse:
A FUNAI considera que cumpriu seu papel institucional no processo de esclarecimento e consulta junto s comunidades indgenas, conforme explanado na Parte 01 desse parecer, no decorrer
do processo de Licenciamento, realizando diversas oitivas nas aldeias. Entretanto, as comunidades indgenas se manifestaram formalmente nas atas das reunies (em anexo) pela realizao
de audincia com os representantes do Congresso Nacional. Essa mesma posio foi reiterada
pelas comunidades indgenas durante as Audincias Pblicas promovidas pelo Ibama (FUNAI,
2009, p. 98).

Pode-se observar nas atas das reunies, anexas ao Parecer n. 21, escritas mo,
algumas assinadas com polegares, que as comunidades efetivamente pleitearam a realizao de oitivas sobre o empreendimento Belo Monte. O cacique da aldeia Apyterewa
disse que est de acordo com a desintruso das TIs e pediu que os representantes do
Congresso Nacional venham visitar as aldeias para escutar as comunidades indgenas sobre a barragem. Na reunio de 26/8/2009, uma liderana das mulheres da aldeia Arara
do Laranjal perguntou se a Eletronorte no est enganando as pessoas. Outro ndio da
mesma aldeia:
manifestou preocupao com a possibilidade de aprovao do empreendimento pelo Ibama,
porque a barragem no vai trazer nenhum benefcio para os ndios. A Funai falou sobre as condies que sero exigidas caso a obra seja construda. A liderana voltou a afirmar que a grande
quantidade de no-ndios que vir para a regio vai piorar a presso sobre a terra dos Arara e
sobre seus recursos naturais, principalmente os peixes. A comunidade solicitou que o Congresso
Nacional venha visitar a aldeia ou os ndios vo para Braslia para falarem e escutarem sobre
Belo Monte. Foi solicitado combustvel para a FUNAI, referente fiscalizao, abastecimento de
gua e iluminao da escola. Foram solicitadas tambm condies para os ndios participarem
das audincias pblicas.

Pedidos similares foram registrados nas atas das reunies: na TI Arara da Volta
Grande do Xingu (em 2/9/2009), na aldeia Ipuxuna e na aldeia Pakaj da TI Arawet
(ambas em 23/8/2009). Em outra aldeia desta TI (em reunio de 24/8/2009), os ndios
reivindicaram que o Presidente Lula fosse aldeia conversar sobre a barragem. Os ndios Asurini da TI Koatinemo (25/8/2009) afirmaram expressamente que so contra a
76

barragem e que os ndios que foram para Braslia no falam em nome dos Asurini e a
comunidade solicitou a presena dos parlamentares na aldeia para escutarem a opinio da
comunidade Asurini (FUNAI, 2009, anexos).
Est claro nas atas que a FUNAI apresentou as diretrizes de seu parecer que ser
entregue ao IBAMA e, junto com representantes do IBAMA e da Eletronorte, comunicou
aos ndios a existncia do licenciamento para construo da barragem. Comunicaes
seguidas de promessas de compensaes como a desintruso, o reconhecimento
oficial da ocupao indgena, a melhora nas condies de sade, o fornecimento de gua
potvel que nada compensam, j que so todas obrigaes do Poder Pblico66. Na aldeia
Karara, os ndios pediram para a Eletronorte arrumar o barco da comunidade, aps
reclamarem que a FUNAI no atende seus pedidos (26/8/2009). Em nenhum momento
os ndios foram efetivamente ouvidos ou consultados.
Depois de emitir seu Parecer Tcnico sobre o componente indgena, como elemento do licenciamento ambiental da UHE Belo Monte67, a FUNAI investiu no programa
66 De fato, para lidar com os impactos da obra, a FUNAI sugere no Parecer 21 medidas que devem ser
adotadas pelo Poder Pblico e pelo empreendedor. Entre as medidas que caberiam ao Poder Pblico
esto: providenciar a desintruso de terras indgenas, promover vigilncia e fiscalizao das TIs e seus
entornos, implementar programas de sade, de educao e de gesto de recursos hdricos, ou seja, cumprir todas as obrigaes que o Estado brasileiro tm perante os ndios (FUNAI, 2009, p. 98-99).
67 preciso ressaltar que neste estudo a FUNAI reconhece que, em geral, os ndios da regio do Xingu esto
abandonados num contexto de falta de regularizao fundiria, presses de madeireiros, garimpeiros e
da agropecuria: O EIA reconhece que o Estado exerce um papel ambguo quanto ao uso insustentvel
dos recursos naturais da regio, pois por via de seus programas ora fomentador das presses na regio,
apoiando atividades produtivas, ora fiscalizador dessas presses [...]. Relatrio recente do Tribunal
de Contas da Unio (TCU), que avaliou a gesto governamental da Amaznia brasileira, por meio das
principais aes desenvolvidas pelos rgos federais, relacionadas ocupao territorial, proteo do
meio ambiente e ao fomento a atividades produtivas sustentveis dessa regio apontou claramente as
deficincias do Estado. O relatrio conclui que os rgos federais que atuam na Amaznia encarregados
de defender os ndios, proteger as riquezas naturais e evitar a destruio da floresta, sofrem com a falta
de infra-estrutura e muitas vezes atuam em direes opostas, sendo que a escassez de recursos e a falta
de uma poltica integrada para a regio tem consequncias dramticas: o desperdcio de dinheiro pblico
e a devastao acelerada da floresta. Contrapondo a sinergia desejada dessas polticas conjuntas, que so
experincias novas para a regio, estar o conjunto de atores sociais, polticos e econmicos que j vem
atuando h mais tempo na Amaznia, em uma sinergia difcil de desmontar (FUNAI, 2009, p. 25-26).
As medidas especificadas para minimizar e reverter os impactos negativos, bem como potencializar
os impactos positivos esto diretamente relacionados uma atuao mais eficiente dos diversos rgos
pblicos federais, estaduais e municipais, fazendo parte das medidas emergenciais para a realizao do
empreendimento, conforme discutiremos adiante neste parecer. Ou seja, tanto para a TI Paquiamba
como para as demais, so necessrias medidas concretas de carter emergencial, uma vez que a situao
de todas essas terras j de extrema fragilidade (FUNAI, 2009, p. 42).

77

de comunicao indgena, elaborando informes destinados s comunidades na rea de

influncia da UHE Belo Monte, com objetivo de garantir que vocs [as comunidades
indgenas] tenham conhecimento do processo de licenciamento ambiental e das etapas
que envolvem a construo dessa usina68.
4.3 Direitos humanos dos ndios
Em 1 de abril de 2011, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos CIDH,
da Organizao dos Estados Americanos OEA, concedeu medida cautelar (MC
382/2010) em favor das comunidades indgenas do rio Xingu, solicitando ao governo
brasileiro a suspenso imediata do licenciamento do projeto UHE Belo Monte e da realizao de qualquer obra de execuo. A medida cautelar determinou que o Brasil realizasse processo de consulta, em cumprimento de obrigaes internacionais do Brasil,
no sentido de que a consulta seja prvia, livre, informada, de boa-f, culturalmente adequada e com objetivo de chegar a um acordo, em relao a cada uma das comunidades
indgenas afetadas, beneficirias da medida cautelar. Alm disso, segundo a Comisso,
as comunidades indgenas deveriam ter acesso ao Estudo de Impacto Ambiental e Social
do projeto e o governo brasileiro deveria adotar as medidas necessrias para proteger a
vida e integridade pessoal dos ndios, considerando o risco de enfermidades e epidemias
que o fluxo populacional e a exacerbao dos vetores de transmisso aqutica poderiam
provocar (CIDH/OEA, 2011).
Em represlia, o Estado brasileiro retirou seu embaixador da OEA e suspendeu o
pagamento de sua cotizao anual, de 6 milhes de dlares (LESSA, 2011, p. B6; MARIN,
2011, p. B7). A nota do Itamaraty sobre a medida cautelar afirma que o governo brasileiro
considera as solicitaes da CIDH precipitadas e injustificveis. No cita a Conveno
169 da OIT, mas alega que est atuando de forma diligente e observando, com rigor absoluto, as normas cabveis para que a construo leve em conta todos os aspectos sociais
e ambientais envolvidos (MRE, 2011). Para o Itamaraty, a autorizao do Congresso
Nacional (por meio do Decreto Legislativo 788/2005) e a concretizao de estudos de
impacto pelo IBAMA e pela FUNAI atenderam os requisitos legais para a implementao
de Belo Monte.
Pouco tempo depois, em julho de 2011, a CIDH reavaliou a medida cautelar
382/2010 e restringiu seu objeto solicitao de que o Estado brasileiro adote as medi68 Trata-se das cartilhas: UHE Belo Monte e as comunidades indgenas acompanhamento e Licenciamento ambiental e comunidades indgenas, ambos documentos do Programa de Comunicao
Indgena UHE Belo Monte (2011). Da mesma forma, o RIMA de Belo Monte (ELETROBRS, 2009, p.
83-84) relata a gerao de expectativas nas populaes indgenas como um impacto negativo da usina
e prope um programa de comunicao com a populao indgena para lidar com este impacto.

78

das para proteger a vida, a sade e a integridade pessoal dos membros das comunidades
indgenas em situao de isolamento voluntrio na Bacia do Xingu, e a integridade cultural destas comunidades. Ainda, solicitou que o governo adote medidas para proteo
da sade dos membros das comunidades indgenas afetadas pelo projeto Belo Monte
e que garanta a concluso dos processos pendentes de demarcao de terras indgenas
naquela bacia e a efetividade de seus direitos sobre suas terras (CIDH/OEA, 2011). Na audincia realizada para discutir o caso, em 27/10/2011, o Brasil no enviou representante
(VENTURA; CETRA, 2013, p. 45).
Em suma, o Estado brasileiro promoveu uma campanha de desmoralizao
e boicote do Sistema Interamericano de Direitos Humanos, inovando o seu histrico
de aceitao e cumprimento das medidas e sentenas (VENTURA; CETRA, 2013, p.
38-47). A Comisso recuou, decidindo que consulta prvia e o consentimento informado
acerca do projeto Belo Monte eram questes de fundo que transcendiam o mbito do
procedimento de medida cautelar (CIDH/OEA, 2011). No atual processo de reforma do
rgo, prev-se que temas como meio ambiente e populaes indgenas no mais sero
objeto de medidas cautelares (SANTANNA, 2012, p. A7).
4.4 A fora e o direito em Belo Monte
Os povos indgenas da Amaznia promoveram ocupaes dos canteiros de obras
da UHE como forma de protesto, frequentemente com a participao de ribeirinhos,
pescadores e pequenos agricultores atingidos pelas obras. Paralisaes nas obras tambm
foram provocadas por trabalhadores da Norte Energia em greve (LESSA, 2012, p. B6;
LESSA, 2012, p. B8; LESSA, 2013, p. B7; NOTAS, 2013, p. A3). Conscientes dos seus direitos, os ndios reclamam de que no foram ouvidos pelo governo federal antes de adotar
as medidas para a construo da usina e reivindicam a suspenso de todos os estudos e
obras relacionados s barragens nos rios Xingu, Tapajs e Teles Pires. Segundo as pessoas
que ocupam Belo Monte: O que ns queremos simples: vocs precisam regulamentar a
lei que regula a consulta prvia aos povos indgenas. Enquanto isso, vocs precisam parar
todas as obras e estudos e as operaes policiais nos rios Xingu, Tapajs e Teles Pires
(LESSA, 2013, p. B6).
A resposta imediata do governo federal para a ocupao dos canteiros de obras
de Belo Monte no incio de 2013 foi a edio de um Decreto 7.957 (de 12/3/2013), que
regulamenta a atuao das Foras Armadas na proteo ambiental. Conforme o art. 7
deste Decreto, as Foras Armadas prestaro apoio logstico, de inteligncia, de comunicaes e de instruo s aes de proteo ambiental, com a disponibilizao das estruturas necessrias execuo das referidas aes, conforme disposto na legislao vigente.
Este Decreto de 2013 alterou o Decreto 5.289/2004, que regulamenta a Fora Nacional
de Segurana Pblica, ampliando significativamente o seu mbito de atuao e dispen79

sando a requisio de Governador do Estado (ou do Distrito Federal)69. Desde maro de

2013, qualquer Ministro de Estado pode solicitar o emprego da Fora Nacional. Desta
forma, a partir da requisio do Ministro de Minas e Energia, Edison Lobo, o Ministro
da Justia autorizou o envio de tropas da Fora Nacional, com objetivo de evitar a paralisao das obras, coibir piquetes que impeam a entrada de funcionrios e para represso
de bloqueio dos canteiros (MENDES, 2013, p. B3). Em 8 de julho de 2013, por meio da
Portaria 2.516, o Ministro da Justia prorrogou o emprego da Fora Nacional por 180
dias, para o fim de garantir a incolumidade das pessoas, do patrimnio e a manuteno
da ordem pblica nos locais em que se desenvolvem as obras, demarcaes, servios e
demais atividades atinentes ao Ministrio de Minas e Energia (art. 1).
Em resposta ocupao de maio de 2013, a Secretaria Geral da Presidncia da
Repblica atacou os ndios da etnia Munduruku que so originrios da bacia do rio
Tapajs, onde o governo promove estudos para a construo de trs UHEs70 sob o pre-

69 Vale citar a nova redao do Decreto 5289/2004: Art. 9o O Decreto no 5.289, de 29 de novembro de
2004, passa a vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 2-A. [...] IV auxlio na ocorrncia de catstrofes ou desastres coletivos, inclusive para
reconhecimento de vitimados;
V apoio a aes que visem proteo de indivduos, grupos e rgos da sociedade que promovam e
protejam os direitos humanos e as liberdades fundamentais; e
VI apoio s atividades de conservao e policiamento ambiental. [...]
Art. 4o. A Fora Nacional de Segurana Pblica poder ser empregada em qualquer parte do territrio
nacional, mediante solicitao expressa do respectivo Governador de Estado, do Distrito Federal ou de
Ministro de Estado.
70 A Presidente Dilma Rousseff vem diminuindo sucessivamente os limites de reas de conservao na
Amaznia para dar lugar a implantao de hidreltricas. A perda de reas protegidas uma constante
desde 2008, em 2010, ltimo ano do governo Lula, houve 14 eventos de reduo, declassificao e
reclassificao (RDR) e nos dois primeiros anos da gesto de Dilma Rousseff, foram 10 eventos, 8 de
reduo em unidades de conservao federais e 2 de reclassificao em unidades estaduais. O setor mais
associado a casos de RDR foi o de gerao e transmisso de eletricidade, principalmente na Amaznia.
Segundo o estudo, ele foi o motivador de 21 eventos (44% do total), incluindo 11 declassificaes (em
que unidades de conservao deixaram de existir), 9 redues e 1 reclassificao. A maior parte desses
eventos ocorre a partir de 2010, com a publicao do plano de energia do governo, que aponta a Amaznia como grande reservatrio de energia do Brasil (DEIRO, ESCOBAR, 2012, p. H4). Aproximadamente 45% da Amaznia legal de reas protegidas, entre elas, terras indgenas, mas a proteo legal, mas
uma srie de projetos est colocando em risco o tamanho e a capacidade de proteo dessas reas. Presses pela construo de obras de infraestrutura aliadas com velhas disputas de terra tm produzido uma
srie de projetos no Congresso, aes judiciais e at a manifestao da Advocacia-Geral da Unio, com
o objetivo, em ltima instncia, de reduzir as terras indgenas e unidades de conservao (GIRARDI,
2012, p. H4). Ver: SALOMON, 2011, p. A17.

80

texto de que suas lideranas fazem propostas contraditrias e portam-se sem honestidade,
mentindo e distorcendo os fatos:
Agora invadem Belo Monte e dizem que querem consulta prvia e suspenso dos estudos. Isso
impossvel. A consulta prvia exige a realizao anterior de estudos tcnicos qualificados. Se
essas autodenominadas lideranas no querem os estudos, como podem querer a consulta? Na
verdade, alguns Munduruku no querem nenhum empreendimento em sua regio porque esto
envolvidos com o garimpo ilegal de ouro no Tapajs e afluentes. Um dos principais porta-vozes
dos invasores em Belo Monte proprietrio de seis balsas de garimpo ilegal.
Para a Secretaria-Geral, as condies apresentadas pelas autodenominadas lideranas Munduruku so insinceras e inaceitveis. S aps a retirada dos invasores dos canteiros de Belo Monte
iniciaremos um dilogo para estabelecer condies mtuas de negociao, com o acompanhamento do Ministrio Pblico, da imprensa e da sociedade.

O representante da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica afirmou que o governo est promovendo a regulamentao da consulta prvia com a participao direta
de representantes indgenas e que a Bacia do Tapajs, onde vivem os Mundurukus, seria
um modelo de dilogos e de participao planejada, conjunta e transparente. De acordo
com a nota, os ndios daquela etnia teriam se recusado a comparecer a uma reunio, em
Jacareacanga (PA), promovendo um boicote, manobra realizada de m-f por parte dos
indgenas. Segundo o governo federal, os ndios:
desejam que o governo federal, o Estado e as polticas pblicas continuem ausentes daquela
regio do Brasil onde, infelizmente, o garimpo ilegal do ouro est bastante presente, destri o
meio ambiente, os rios, a flora e a fauna; devasta os territrios indgenas e coloca em srio risco
a sade das comunidades indgenas e ribeirinhas. Diversos indgenas praticam diretamente esse
garimpo ilegal na Bacia do Rio Tapajs, possuindo balsas que valem em torno de R$ 1 milho.
Outros indgenas cobram pedgio dos garimpeiros, chegando a receber R$ 40 mil por ms para
permitir a extrao ilegal de ouro na regio. A propalada defesa da natureza e a aliana dessas
autodenominadas lideranas Munduruku com entidades indigenistas e ambientalistas so suspeitas, pois o garimpo ilegal uma das maiores agresses natureza e s comunidades que vivem
naquele territrio.
O governo federal mantm sua disposio de dialogar com os Munduruku para a pactuao de
um procedimento adequado de consulta a esse povo. Mas queremos dialogar com lideranas legtimas, que expressem os verdadeiros anseios das comunidades Munduruku, que como todos
os povos indgenas do Brasil protegem e preservam a natureza e a vida em seus territrios.
nosso compromisso garantir que seus direitos sejam respeitados e que suas propostas sejam
incorporadas ao processo de tomada de deciso do governo no que diz respeito aos possveis
aproveitamentos hdricos da regio (SECRETARIA, 2013).

Na mesma nota, a Secretaria Geral da Presidncia da Repblica admite que encerrou uma expedio de estudos no rio Tapajs, com objetivo de obter licena prvia para
aproveitamento hidreltrico desse rio, sob proteo de uma forte equipe de segurana
81

(SECRETARIA, 2013; BRAGANA, 2013; RODRIGUES, 2013). A Empresa de Pesquisa

Energtica EPE planeja a construo de 15 novas hidreltricas na Amaznia, sendo que
somente na bacia do Tapajs h trs projetos (CARVALHO, 2012, p. H4), mas a consulta
prvia aos ndios que certamente sero afetados, bem como a participao dos indgenas
nos debates sobre a regio do Tapajs e sobre o modelo energtico do Brasil (como o
governo prometeu) s pode se dar num momento posterior, provavelmente depois de
consumados os fatos.
O Estado brasileiro persiste na violao das normas da Conveno 169 da OIT,
com a justificativa de que o procedimento de consulta prvia ainda no est regulamentado no Brasil. Trata-se de violao intencional, considerando que a Constituio da Repblica, no pargrafo 1 do art. 5, prev que as normas definidoras dos direitos e garantias
fundamentais tm aplicao imediata. inadmissvel que o governo federal valha-se de
sua prpria inrcia a falta de regulamentao do procedimento, sendo que a regulamentao de sua prpria competncia como pretexto para desrespeitar os direitos que se
comprometeu a instituir, efetivar, respeitar e garantir. No se trata de uma mera omisso
do Estado, j que os seus representantes tm plena cincia de por que necessrio se omitir, uma vez consumados os projetos no far diferena consultar ou deixar de consultar
os ndios afetados.
5 A consulta prvia, a UHE Belo Monte e as decises do Judicirio
Diversos aspectos jurdicos do planejamento e da execuo do projeto da UHE
Belo Monte foram questionados judicialmente. Somente para sustar o leilo da obra em
2010, trs medidas liminares foram concedidas (ANDRADE; MARQUES; FROUFE, 2010,
p. B1). Somente o Ministrio Pblico Federal j props dezessete aes civis pblicas e,
no total, h mais de cinquenta aes que tramitam no Judicirio brasileiro. O direito de
consulta prvia aos ndios em relao aos projetos que podem afet-los apenas um, entre
vrios argumentos jurdicos em discusso.
Primeiramente, argumentou-se que o Congresso Nacional tinha o dever de ouvir as comunidades afetadas antes de conceder a autorizao para o aproveitamento do
potencial energtico do rio Xingu (por meio do Decreto n. 788/2005) e que o processo
legislativo que resultou no Decreto n. 788/2005 era viciado, por no ter sido submetido
apreciao da Cmara dos Deputados aps modificao no Senado. Alm da nulidade
do referido Decreto, o desrespeito aos dispositivos da Conveno 169 foi argumento
submetido ao Judicirio.
H uma complicada disputa, entre os membros do Judicirio, pela definio do
que vlido e invlido, legal ou ilegal, constitucional ou inconstitucional quando se
82

trata da UHE Belo Monte. Algumas decises tm por fundamento pura tautologia, tal
qual vlido porque foi decidido anteriormente que vlido; outras tomam por base
no argumentos jurdicos, mas econmicos (ordem econmica) ou puramente ideolgicos (como o argumento de que ou construda Belo Monte ou 16 outras usinas
hidreltricas).
Inicialmente, foi proposta uma Ao Direta de Inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal (Pleno, ADI 3573/DF, rel. min. Carlos Britto, rel. p/ acrdo
min. Eros Grau, julgado em 1/12/2005), pelo Ministrio Pblico Federal. Na poca, Dilma Rousseff, ento ministra-chefe da Casa Civil, foi pessoalmente ao Supremo Tribunal
Federal STF para uma audincia com o ento presidente do tribunal, Nelson Jobim, a
respeito desta ao que punha em xeque o planejamento energtico do pas (DILMA,
2005, B9). Em dezembro de 2005, o STF deixou de julgar o mrito, considerando que o
Decreto no tinha generalidade e abstrao necessrias para ser objeto do instrumento
processual eleito.
Dois anos mais tarde, a Presidncia do STF teve que se manifestar sobre o mesmo
tema, em sede de Suspenso de liminar (de n. 125/PA, julgado em 16/3/2007). A liminar
em questo, que havia sido concedida pelo Tribunal Regional Federal TRF da 1a Regio
(no Agravo de Instrumento 2006.01.00.017736-8/PA que, por sua vez, se refere Ao
Civil Pblica 2006.39.03.000711-8, ajuizada pelo Ministrio Pblico Federal perante a Vara Federal de Altamira/PA), determinou que o IBAMA se abstivesse de praticar atos no
processo de licenciamento da UHE Belo Monte e considerou invlido o Decreto legislativo n. 788/2005.
A deciso da ministra Ellen Gracie na Suspenso de liminar n. 125/PA considerou
que a liminar concedida pelo TRF 1a Regio era ofensiva ordem pblica e economia
pblica, com base no argumento de que o Congresso Nacional promulgou o Decreto
legislativo 788/2005 no exerccio da sua competncia soberana e exclusiva, com objeto
de carter meramente programtico de autorizao do Poder Executivo a realizar os
estudos para viabilizar o empreendimento. Obstar os estudos e os procedimentos dele
decorrentes colocaria em risco o cronograma governamental de planejamento estratgico
do setor eltrico do pas e invadiria a esfera de discricionariedade da Administrao at
porque repercute na formulao e implementao da poltica energtica nacional. Segundo a ministra:
tambm relevante o argumento no sentido de que a no-viabilizao do empreendimento,
presentemente, compromete o planejamento da poltica energtica do pas e, em decorrncia da
demanda crescente de energia eltrica, seria necessria a construo de dezesseis outras usinas na
regio com ampliao em quatorze vezes da rea inundada, o que agravaria o impacto ambiental
e os vultosos aportes financeiros a serem despendidos pela Unio.

83

A questo da consulta prvia e a violao s normas da Conveno 169 da OIT no

foram abordados, embora j estivessem em vigor no Pas. Mesmo assim, esta deciso
considerada paradigmtica e frequentemente citada em julgados posteriores.
A mesma linha de entendimento seguiu o TRF da 1a Regio no julgamento da apelao
feita pelo MPF na mesma ao civil pblica (5a Turma, Apelao cvel 2006.39.03.0007118/PA, rel. Selene Maria de Almeida, julgado em 9/11/2011). Os desembargadores entenderam que no h vcio no Decreto editado pelo Congresso Nacional no exerccio da sua
competncia soberana e exclusiva. O Tribunal no quis questionar a poltica energtica
do governo e entendeu por bem assegurar o prosseguimento do processo de licenciamento da obra em questo, em funo da qual j foram despendidos considerveis recursos pblicos, alm de adotadas mltiplas e diversificadas aes, medidas e providncias
pela Administrao, bem como por parte do empreendedor.
Segundo o Tribunal, o texto constitucional no explicita se a oitiva das comunidades afetadas tem que ser anterior autorizao do Congresso, e o princpio da razoabilidade autorizaria concluir que a oitiva das comunidades s poderia ocorrer aps a realizao dos estudos de impacto ambiental. Pode-se destacar o seguinte trecho da ementa
da deciso:
O ato congressual em discusso no se revela, outrossim, ofensivo Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos Indgenas e Tribais, cujas normas estabelecem a consulta aos ndios sobre medidas legislativas e administrativas suscetveis de afet-los
diretamente. Isso porque, no caso concreto, a oitiva das comunidades afetadas efetivamente
ocorreu, tal como amplamente esclarecido no memorial apresentado pela prpria FUNAI e demonstrado por documentos nos autos, uma vez que, em diversos momentos, foram realizadas
consultas s comunidades locais, no s indgenas, como tambm de ribeirinhos. E, de outro
lado, as normas inscritas em tal conveno no estabelecem que a consulta aos povos indgenas
deva ser prvia autorizao do Congresso Nacional. Destaca-se, inclusive, a eficcia de tais
reunies realizadas com as aludidas comunidades, tanto assim que o projeto referente ao empreendimento passou por diferentes alteraes, resultantes de aes mitigadoras e reparadoras
de danos que poderiam decorrer da implantao do AHE na regio.

Evidencia-se a ignorncia dos desembargadores a respeito dos direitos das comunidades indgenas e dos procedimentos de licenciamento ambiental. Nem a FUNAI, nem
o IBAMA realizaram consulta aos povos indgenas a respeito de Belo Monte. A consulta
prvia e informada, direito dos ndios e dever do Estado, nada tem a ver com as audincias
pblicas do processo de licenciamento ambiental, nem com as comunicaes realizadas
pela FUNAI, anteriormente estudadas. De fato, a Conveno 169 da OIT no determina
que a consulta aos povos indgenas deva ser realizada previamente autorizao do Congresso Nacional, nem precisava; a consulta garantia fundamental dos povos indgenas

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e para que tenha algum significado ou efeito til tem que ser anterior a qualquer medida
administrativa ou legislativa que possa vir a afet-los.
O Ministrio Pblico Federal interps o recurso de Embargos de Declarao, requerendo que os desembargadores se pronunciassem especificamente sobre a violao Conveno 169 e isso deu oportunidade para o Tribunal reverter seu acrdo. No julgamento
de 13/8/2012 (5a Turma, Embargos de declarao na Apelao cvel 2006.39.03.0007118/PA), o relator Souza Prudente ressaltou que a controvrsia em questo de carter
difuso-ambiental, a sobrepor-se a qualquer outro interesse de cunho poltico ou econmico, e reconheceu a omisso do acrdo embargado. No h invaso, por parte do
Judicirio, na esfera de discricionariedade do Executivo, j que o primeiro tem o dever
de controlar polticas pblicas ambientais e agir em defesa do meio ambiente. No caso
da UHE Belo Monte, sua instalao causar interferncia direta no mnimo existencialecolgico de comunidades indgenas, com reflexos negativos e irreversveis para a sua
sadia qualidade de vida e patrimnio cultural em suas terras imemoriais e tradicionalmente ocupadas, razo pela qual a autorizao do Congresso Nacional necessria, com a
prvia audincia das comunidades, sob pena de nulidade da autorizao concedida nesse
contexto de irregularidade procedimental. Vale citar:
No caso em exame, a autorizao do Congresso Nacional, a que alude o referido dispositivo
constitucional em tela (CF, art. 231, 3), afigura-se manifestamente viciada, em termos materiais, mingua de audincia prvia das comunidades indgenas afetadas, que deveria ocorrer
luz dos elementos colhidos previamente pelo estudo de impacto ambiental, que no pode, em
hiptese alguma, como determinou o Decreto Legislativo 788/2005, ser um estudo pstumo s
consultas necessrias participao das comunidades indgenas. A Constituio do Brasil no
consagrou um estudo pstumo de impacto ambiental; ela consagrou um estudo prvio de impacto ambiental (CF, art. 225, 1, IV), e o governo federal quer implantar um estudo pstumo
de impacto ambiental, na espcie, assim, anulando os direitos fundamentais dessas comunidades
indgenas.

A deciso lembra que a atividade econmica e os interesses empresariais devem

estar submetidos ao princpio constitucional que privilegia a defesa do meio ambiente,
citando tambm os princpios de precauo, preveno, de desenvolvimento sustvel, da
proibio do retrocesso ecolgico. No caso de Belo Monte,
impe-se com maior rigor a observncia desses princpios, por se tratar de tutela jurisdicional
em que se busca, tambm, salvaguardar a proteo da posse e do uso de terras indgenas, com
suas crenas e tradies culturais, aos quais o Texto Constitucional confere especial proteo
(CF, art. 231 e ), na linha determinante de que os Estados devem reconhecer e apoiar de forma
apropriada a identidade, cultura e interesses das populaes e comunidades indgenas, bem como
habilit-las a participar da promoo do desenvolvimento sustentvel (Princpio 22 da ECO-92,
reafirmado na Rio +20).

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A Unio e o IBAMA recorreram ao STF (por meio da Medida Cautelar na Reclamao 14.404/DF, rel. min. Ayres Britto), que deferiu medida liminar para suspender os
efeitos do acrdo da 5a Turma do TRF da 1a Regio, em 27/8/2012, portanto, menos de
duas semanas depois. O fundamento da deciso do ministro Ayres Britto o fato de que
quando a ministra Ellen Gracie julgara a Suspenso de Liminar n. 125, ela decidira que o
Decreto 788/2005 era vlido e, embora esta validade no tivesse sido arbitrada em sede de
controle de constitucionalidade, continuava valendo! A deciso da ministra Ellen Gracie :
deciso paradigmtica (SL 125), em homenagem ordem e economia pblicas, autorizou a atuao do IBAMA e dos demais rgos responsveis pela continuidade do processo de licenciamento ambiental da obra da UHE Belo Monte, no obstante continuar existindo a pendncia judicial.
E tal deciso vigora at o trnsito em julgado da deciso de mrito na ao principal, de acordo
com o 9 do art. 4 da Lei n 8.437/92 e o 3 do art. 297 do RI/STF. Logo, ao conferir eficcia plena deciso mandamental e determinar a intimao do Presidente do IBAMA para
fins de imediato cumprimento, o acrdo reclamado violou, neste juzo provisrio, a autoridade
da deciso deste Supremo Tribunal Federal na SL 125.

Em outras palavras, o fundamento da deciso monocrtica do STF que suspendeu a

vigncia do acrdo proferido pelo TRF 1a Regio o fato de que, em oportunidade anterior, o STF deu ordem contrria. A ordem contrria, proferida pela ministra Ellen Gracie
(SL 125) em 16/3/2007, era de que o Decreto 788/2005 vlido e, apesar de se tratar de
deciso precria e monocrtica, deve valer como smula vinculante, em homenagem
ordem e economia pblicas.
Recentemente, apreciando recurso de Agravo de instrumento em ao civil pblica
contra a construo de outra usina, em outra bacia, o TRF da 1a Regio decidiu pela suspenso do licenciamento ambiental at o julgamento do mrito da ao. No caso, que envolve a
UHE So Luiz do Tapajs, o desembargador afirma que a realizao do estudo de impacto
ambiental antes do processo de consulta livre e informada aos ndios afetados e s populaes tradicionais ofende a Conveno 169 da OIT. Esclarece, ainda, que a consulta prvia
e a oitiva prevista no art. 231 da Constituio so procedimentos distintos e com finalidades distintas (TRF 1a Regio, Agravo de instrumento 0019093-27.2013.4.01.0000/PA,
rel. desembargador federal Joo Batista Moreira, julgado em 12/4/2013). Esta deciso
foi suspensa pelo Superior Tribunal de Justia, em 19/6/2013, por representar uma grave
leso ordem pblica:
Agravo Regimental na Suspenso de Liminar e de Sentena. Grave Leso Ordem Pblica.
Ocorrncia. Pedido De Suspenso Deferido. Agravo Regimental Desprovido. I A ocorrncia
de grave leso ordem pblica constitui fundamento para o deferimento do pedido de suspenso, consoante a legislao de regncia (v.g. Lei n. 8.437/1992 e n. 12.016/2009) e a jurisprudncia deste eg. Superior Tribunal de Justia. II A Conveno 169 da OIT expressa em

86

determinar, em seu art. 6, que os povos indgenas e tribais interessados devero ser consultados
sempre que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetveis de afet-los diretamente. Contudo, a realizao de meros estudos preliminares, atinentes to-somente viabilidade da implantao da UHE So Luiz do Tapajs/PA, no possui o condo de afetar diretamente as comunidades indgenas envolvidas. III Diferentemente, o que no se mostra possvel
dar incio execuo do empreendimento sem que as comunidades envolvidas se manifestem
e componham o processo participativo de tomada de deciso. Agravo regimental desprovido
(STJ, Corte Especial, AgRg na SLS 1.745/PA, Rel. Min. Felix Fischer, julgado em 19/06/2013).

A sntese que pode ser feita, a respeito das decises judiciais sobre Belo Monte,
que o Judicirio reflete as mesmas contradies observadas em outras esferas de poder.
Em geral, para afirmar a legalidade do projeto Belo Monte e da forma como vem sendo
conduzido, preciso recorrer a argumentos de ordem no estritamente jurdica. No julgamento em que se enfrentou o argumento do direito dos ndios de serem consultados, com
fundamento na Constituio e na Conveno 169 da OIT, reconheceu-se a ilegalidade de
todo o processo de planejamento e execuo da usina. Conclui-se que a vontade poltica
de implantao da UHE Belo Monte um fato que se sobrepe aos argumentos jurdicos.
Belo Monte est acima do Direito.
6 Consideraes finais
No existe no Brasil o mecanismo de consulta prvia, livre e informada tal como
prev a Conveno 169 da OIT. Embora o tratado tenha sido ratificado pelo Brasil e
regularmente incorporado ao ordenamento jurdico interno, os seus dispositivos no so
respeitados.
Pelo contrrio, o estudo do caso da UHE Belo Monte permite concluir que tanto o
Poder Legislativo como o Poder Executivo laboram para restringir a eficcia dos direitos
dos povos indgenas, especialmente, do direito sobre suas terras tradicionalmente ocupadas. O Poder Executivo empreende uma srie de aes e omisses no intuito de executar
a qualquer custo o projeto Belo Monte, obliterando as regras de Direito aplicveis ao caso
e, sobretudo, afastando qualquer possibilidade de participao por parte das populaes
afetadas. A anlise do Estudo socioambiental do componente indgena, elaborado pela
FUNAI, como parte do processo de licenciamento da usina, demonstra que o governo
federal tem cincia do posicionamento dos povos indgenas e, exatamente porque so
contrrios usina, tornou-se imperativo no consult-los. Instadas pela Comisso de Direitos Humanos a suspender suas atividades, as autoridades do Brasil puseram-se a difamar o Sistema Interamericano de Direitos Humanos e adotaram medidas concretas para
pressionar a Comisso a modificar a sua ordem. Recentemente, em razo dos diversos

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protestos contra Belo Monte e contra as usinas planejadas para a bacia do Rio Tapajs,
o governo federal passou a admitir a existncia da Conveno 169 da OIT, mas justifica
a sua no observncia com o fato de que ainda no h um regulamento que a torne aplicvel. Enquanto falta a regulamentao para a Conveno, contudo, o governo utiliza a
fora literalmente para garantir a execuo dos seus projetos.
O Parlamento brasileiro vem promovendo uma ofensiva contra os direitos dos ndios, apresentando e votando projetos de emendas constitucionais, projetos de leis complementares e ordinrias que atendem unicamente aos interesses de determinados setores
econmicos, como o da agropecuria e da minerao. Nenhuma destas medidas foi objeto
de consulta a populaes indgenas, como estabelece a Conveno 169 da OIT. Somente
um desses projetos, em uma das vrias verses, contm previso de realizao de consulta
aos povos afetados (Projeto 1610/1996, conforme substitutivo do Deputado Eduardo
Valverde), mas est em vias de sofrer modificaes com a apresentao de um substitutivo
por um novo relator.
Submetido diversas vezes apreciao do Poder Judicirio, o projeto da UHE Belo
Monte ora foi considerado legal, ora em desacordo com as normas jurdicas. Um dos
mais fortes argumentos contra a usina o desrespeito s normas da Conveno 169 da
OIT, como reconhecido em duas oportunidades pelo TRF da 1a Regio (Embargos de
declarao na Apelao cvel 2006.39.03.000711-8/PA e Agravo de instrumento 001909327.2013.4.01.0000/PA). Quando essas decises foram questionadas perante as Cortes superiores, os Ministros optaram por consagrar a primazia da ordem pblica e da ordem
econmica em detrimento do direito dos ndios.
Belo Monte, em suma, constitui um laboratrio do no-direito, do primado da
fora fsica e poltica a servio dos interesses econmicos sobre as normas jurdicas.
a ilustrao da violao permanente do Direito Internacional pelo Estado brasileiro.

88

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102

Temas dos Cadernos IHU

N. 01 O imaginrio religioso do estudante da Universidade do Vale do Rio dos Sinos UNISINOS
Hilrio Dick

N. 02 O mundo das religies em Canoas

Jos Ivo Follmann (Coord.), Adevanir Aparecida Pinheiro, Incio Jos Sphor & Geraldo Alzemiro Schweinberger

N. 03 O pensamento poltico e religioso de Jos Mart

Werner Altmann

N. 04 A construo da telerrealidade: O Caso Linha Direta

Sonia Montao

N. 05 Pelo xodo da sociedade salarial: a evoluo do conceito de trabalho em Andr Gorz

Andr Langer

N. 06 Gilberto Freyre: da Casa-Grande ao Sobrado Gnese e dissoluo do patriarcalismo escravista no Brasil: Algumas consideraes
Mrio Maestri

N. 07 A Igreja Domstica: Estratgias televisivas de construo de novas religiosidades

Antnio Fausto Neto

N. 08 Processos miditicos e construo de novas religiosidades. Dimenses histricas

Pedro Gilberto Gomes

N. 09 Religiosidade miditica: Uma nova agenda pblica na construo de sentidos?

Atllio Hartmann

N. 10 O mundo das religies em Sapucaia do Sul

Jos Ivo Follmann (Coord.)

N. 11 s margens juvenis de So Leopoldo: Dados para entender o fenmeno juvenil na regio

Hilrio Dick (Coord.)

N. 12 Agricultura Familiar e Trabalho Assalariado: Estratgias de reproduo de agricultores familiares migrantes

Armando Triches Enderle

N. 13 O Escravismo Colonial: A revoluo Copernicana de Jacob Gorender A Gnese, o Reconhecimento, a Deslegitimao

Mrio Maestri

N. 14 Lealdade nas Atuais Relaes de Trabalho

Lauro Antnio Lacerda dAvila

N. 15 A Sade e o Paradigma da Complexidade

Naomar de Almeida Filho

N. 16 Perspectivas do dilogo em Gadamer: A questo do mtodo

Srgio Ricardo Silva Gacki

N. 17 Estudando as Religies: Aspectos da histria e da identidade religiosos

Adevanir Aparecida Pinheiro, Cleide Olsson Schneider & Jos Ivo Follmann (Organizadores)

N. 18 Discursos a Beira dos Sinos A Emergncia de Novos Valores na Juventude: O Caso de So Leopoldo
Hilrio Dick (Coordenador)

N. 19 Imagens, Smbolos e Identidades no Espelho de um Grupo Inter-Religioso de Dilogo

Adevanir Aparecida Pinheiro & Jos Ivo Follmann (Organizadores)

N. 20 Cooperativismo de Trabalho: Avano ou Precarizao? Um Estudo de Caso

Lucas Henrique da Luz

N. 21 Educao Popular e Ps-Modernidade: Um olhar em tempos de incerteza

Jaime Jos Zitkoski

N. 22 A temtica afrodescendente: aspectos da histria da frica e dos afrodescendentes no Rio Grande do Sul
Jorge Euzbio Assumpo
Adevanir Aparecida Pinheiro & Jos Ivo Follmann (Orgs.)

N. 23 Emergncia das lideranas na Economia Solidria

Robinson Henrique Scholz

N. 24 Participao e comunicao como aes coletivas nos empreendimentos solidrios

Marina Rodrigues Martins

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N. 25 Repersonalizao do Direito Privado e Fenomenologia Hermenutica

Leonardo Grison

N. 26 O cooperativismo habitacional como perspectiva de transformao da sociedade: uma interlocuo com o Servio Social
Clia Maria Teixeira Severo

N. 27 O Servio Social no Judicirio: uma experincia de redimensionamento da concepo de cidadania na perspectiva dos direitos e deveres
Vanessa Lidiane Gomes

N. 28 Responsabilidade social e impacto social: Estudo de caso exploratrio sobre um projeto social na rea da sade da Unisinos
Deise Cristina Carvalho

N. 29 Ergologia e (auto)gesto: um estudo em iniciativas de trabalho associado

Vera Regina Schmitz

N. 30 Afrodescendentes em So Leopoldo: retalhos de uma histria dominada

Adevanir Aparecida Pinheiro; Letcia Pereira Maria& Jos Ivo Follmann

Memrias de uma So Leopoldo negra
Adevanir Aparecida Pinheiro & Letcia Pereira Maria

N. 31 No Fio da Navalha: a aplicabilidade da Lei Maria da Penha no Vale dos Sinos

ngela Maria Pereira da Silva, Ceres Valle Machado, Elma Tereza Puntel, Fernanda Wronski, Izalmar Liziane Dorneles, Laurinda Marques Lemos Leoni, Magali Hallmann Grezzana, Maria Aparecida Cubas Pscheidt, Maria Aparecida M. de Rocha, Marilene Maia, Marleci V. Hoffmeister,
Sirlei de Oliveira e Tatiana Gonalves Lima (Orgs.)

N. 32 Trabalho e subjetividade: da sociedade industrial sociedade ps-industrial

Cesar Sanson

N. 33 Globalizao missioneira: a memria entre a Europa, a sia e as Amricas

Ana Lusa Janeira

N. 34 Mutaes no mundo do trabalho: A concepo de trabalho de jovens pobres

Andr Langer

N. 35 E o Verbo se fez bit: Uma anlise da experincia religiosa na internet

Moiss Sbardelotto

N. 36 Derrida e a educao: O acontecimento do impossvel

Vernica Pilar Gomezjurado Zevallos

N. 37 Curar um mundo ferido: Relatrio especial sobre ecologia

Secretariado de Justia Social e Ecologia da Companhia de Jesus

N. 38 Sacralizao da natureza: Henrique Luiz Roessler e as ideias protecionistas no Brasil (1930-1960)

Elenita Malta Pereira

N. 39 A sacralidade da vida na exceo soberana, a testemunha e sua linguagem: (Re) leituras biopolticas da obra de Giorgio Agamben
Castor M. M. Bartolom Ruiz

N. 40 So Leopoldo e a Revoluo de 1930: Um possvel uso da fotografia como documento histrico

Tiago de Oliveira Bruinelli

N. 41 Olhares multidisciplinares sobre economia solidria: Reflexes a partir de experincias do Programa Tecnosociais

Carlos Roncato, Clia Maria Teixeira Severo, Cludio Ogando, Priscila da Rosa Boff e Renata dos Santos Hahn

N. 42 tica e Intersubjetividade: a filosofia do agir humano segundo Lima Vaz

Antonio Marcos Alves da Silva

N. 43 (Bio)polticas de educao inclusiva e de sade mental: a (in)visibilidade do sofrimento psquico

dina Mayer Vergara

N. 44 Pensamento descolonial e prticas acadmicas dissidentes

Alex Martins Moraes, Carolina Castaeda, Caio Fernando Flores Coelho, Dayana Uchaki de Matos, Juliana Mesomo, Luiza Dias Flores, Orson
Soares, Rita Becker Lewkowicz, Rodrigo dos Santos Melo & Walter Gnther Rodrigues Lippold

N. 45 As prticas religiosas dos Sem Religio nas comunidades virtuais

Rafael Lopez Villasenor

N. 46 Esttica do Acaso: Um estudo antropolgico sobre a dinmica esttica e econmica na Vila Chocolato
Marcos Freire de Andrade Neves

104

Christian Guy Caubet graduado em Direito pela Facult de Droit et des

Sciences conomiques de Toulouse I (1972), mestre em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina UFSC (1978) e doutor pela Universit des Sciences
Sociales de Toulouse I (1983). Professor titular da UFSC, foi o primeiro Ouvidor
da UnB. membro do conselho de redao da revista Ecologie & Politique (Paris).
pesquisador 1A do CNPq desde 1985. Foi representante da rea de Direito no
CA-CE/CNPq (de 2004 a 2007). Aposentado, j trabalhou em regime de trabalho voluntrio nos Programas de Ps-Graduao Interdisciplinar CFH-UFSC e
PPGD-UFAL. Hoje Prof. Convidado no GEDAP-UFRGS e Consultor do GITPA (Paris) Groupe International de Travail pour les Peuples Autochtones, membro
institucional do IWGIA (International Work Group for Indigenous Affairs).

Algumas obras do autor

CAUBET, C. G. O conceito de sociedade de risco como autoabsolvio das sociedades industriais infensas responsabilidade jurdica. Cadernos de Direito (UNIMEP), v. 13, p. 7-28, 2013.
_______. O Aqufero Guarani e seus parmetros jurdicos: perspectivas e lgicas da escassez de gua doce. GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, N 31 especial, pp. 146 160, 2012. Geousp (USP), v. 31, p. 146-160, 2012.
_______. Se soulever contre des barrages? Multitudes (Paris), v. 50, p. 149-153, 2012.
_______. A gua doce nas relaes internacionais. Barueri SP: Manole, 2006. v. 1. 253p.
_______. A gua, a lei, a poltica... e o meio ambiente?. 1. ed. Curitiba PR: Juru, 2004. v. 1. 305p.

Maria Lcia Navarro Lins Brzezinski doutora em Direito Internacional e

Integrao Econmica pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ
(2011), Mestre em Direito, na rea de Relaes Internacionais, pela Universidade Federal de Santa Catarina UFSC (2006) e Bacharel em Direito pela
Universidade Federal do Paran UFPR (2000). Professora da Universidade
Federal da Integrao Latino-Americana (UNILA).

Algumas obras da autora

BRZEZINSKI, Maria Lcia N. L. O Brasil e os tratados sobre guas transfronteirias.
In: RIBEIRO, Wagner Costa (Org.). Conflitos e cooperao pela gua na Amrica Latina. So
Paulo: Annablume, PPGH, 2013, p. 101-140.

_______. Direito Internacional da gua doce: fontes, regimes jurdicos e efetividade. 1. ed.
Curitiba: Juru, 2012. v. 1. 456p.
_______. gua doce no sculo XXI: servio pblico ou mercadoria internacional? So
Paulo: Lawbook Editora, 2009. 251p.