DE RESPONSABILIDAD
Y LA RESPONSABILIDAD
POR FALTA DE SERVICIO
Gustavo
Fiamma Olivares
430
RWLST.4
CHUEK.4
DE DEKECHO
rvcd.
16
19891
FIAMMA:
FALTA
DE SERVICIO
431
4332
REVIST.4
CHILENA
Constitucin
en la disposicin antes individualizada 6.
Pero es menester tener en consideracin que tal accin es jurdicamente
operable ~610 respecto de aquellos casos
en que la Constitucin
o la ley no han
previsto acciones especificas, como sucede CCXI la responsabilidad
del Estadolegislador, con In del Tribunal
Constitucional, con la del Tribunal
Calificador
de Elecciones y TribunaU% Electorales
Regionales, con la del Consejo de Seguridad Nacional y, en gran parte, con la
responsabilidad
del Estado-juez
(asuntos
no criminales).
No es aplicable
esta accin comn
de responsabilidad
en los supuestos de
los artculos 19, N* 7, letra i), es decir,
respecto del llamado error judicial
en
materia criminal, y 38, inciso ZQ, relativo
a la responsabilidad
de la ornnicomprensiva Administracin
del Estado: los que
directa y sincrticamente
establecen la
accibn
de responsabilidad,
respectivamente.
Las mencionadas
disposiciones
constitucionales abarcan los aspectos procesales y materiales bsicos, de forma
tal que es innecesario recurrir a los artculos 19, NP 3, inciso 19 (derecho a la
accin) y 6Q y 70, incisos finales (responsabilidad),
En efecto, desde el punto
de vista procesal estas especiales normas
constitucionales
franquean directa y especficamente
el derecho a la accin y,
desde el punto de vista material, es inconcuso que ellas comprenden L pretensin de responsabilidad.
Para el desarrollo de este trabajo solamente nos interesa la accin constitucional especifica de responsabilidad
prevista
en el artculo 38 citado, es decir, la que
recae sobre la Administracin
del Estado.
En demostracin
de la sustantividad
o corporeidad directa y sincrtico que l
le da basta con considerar en lo relativo
DE DEKXHO
hbL
16
al reconocimiento
del derecho bsico de
la justicia administrativa,
es decir, la
accin procesal, la letra del mencionado
precepto, cuando dispone que cualquier
persona.. . podr reclamar ante los tribunales contencioso-administrativos
que
determine la ley. No admite discusin,
la expresin podr reclamar es equivalente a podr ocurrir.
&kurrir
ante
quin? Ante el juez, naturalmente.
Palabras sacras que denotan le consagracin
del derecho a la accin. Por otra parte,
en cuanto al contenido pretensional,
es
evidente el carcter reparatorio;
el que
afirma enftica y decididamente,
al reiterar fraseolgicamente
ese sentido en
dos pasajes: 1) cualquier
persona que
sea lesionada en sus derechos por la
Administraci6n
del Estado
y 2) sin
perjuicio de la responurbiFidad
que pudiere afectar al funcionario
que hubiere
causado el dao. Es evidente que el
primero de ellos se refiere a la responsabilidad de la Administxa%5n
como tal
y el segundo a la responsabilidad
de sus
funcionarios,
que la primera es sin perjuicio de la segunda. Es tambin evidente
que el fundamento
de esta responsabilidad es la lesi6n o dao. En definitiva,
el objeto de la aencionada
accin no
puede ser sino otro que el de la repara
cin de este dao o lesibn. dQu6 otro
sentido podria tener el que la Constitucin habilitase para reclamar de una lesin o dao? La condena civil de la
Administracibn
no puede szr rrs que la
nica respuesta a esta interrogante,
ya.
que respecto de ella no recae responxbilidad penal, responsabilidad
poltica ni
responsabilidad
disciplinaria.
Esta conclusin se encuentra reafirmada con la historia fidedigna del artculo
38, inciso 29, contenida en las Actas de
Sesiones de la Comisin de Estudios de
la Aueva Constituci6n.
En efecto, en la
sesin 410, el seor Carmona, preocupado
por el hecho de que no se estableca
norma alguna sobre los tribunales administrativos, lo hace presente; a lo que
Orhzar, Presidente de la Comisibn, respondi que no habra ningn problema
en contener un precepto en ese sentido
si se alcanzaba a despachar la ley de lo
contencioso-administrativo
antes de que
se promulgara la Constitucin. A raiz de
lo cual Carmona destaca lo siguiente: el
19891
FIMIMA:
FALTA
433
DE SERVICIO
tculo 73 de la Contitucih
citado en nota anterior.
de
1980,
434
REVISTA
CHILEKA
mientras
tenciow-adhistrativos,
pero
ello no suceda as: la facultad de conocer
las causas civiles anulatorias que afecten al Estado-administrador
pertenece a
los tribunales establecidos en la ley 8.
Hemos querido dejar claramente establecido el contenido reparatorio
de la
accin prevista en el artculo 38 citado,
porque esta norma es la piedra angular
del sistana de responsabilidad
exbacohchd
de la Administracin
de Estado,
es decir, ella contiene los perfiles bsicos
que lo estructuran, condicionan
y limita.
El modelo recogido y establecido en
la Carta de 1980 se aparta totalmente de
los esquemas decimonnicos
de nuestro
Cdigo Civil 0. El artculo tanta
veces
y Rolando
PAN-
DE DERECHO
[Vd.
16
la Comtitucti
de 1980, cit., p, 155. Sin
abandonar la aplicacin del Cdigo Civil
Pedm Pieny
cree posible, a par&
del
artculo 2314, la introduccin
de la teora de la falta de servicio, vid. La T~.F-
pombilidod
mtracontractwd
del Estado,
cit. p. 103.
En la actualidad ya nadie sostiene la
aplicacin del mencionado cuerpo legal,
ni la jurisprudencia
~alletu
(1984) y
Hexagn (IQWni la doctrina. Y ahra por razn de texto expreso constitucional y legal. Una sentencia fundada
en las dfsposiciones del Cdigo Civil incurrira en vicio de casacib.
En el largo trayecto recorrido por la
responsabilidad
del Estado Administrador hasta su total separacin de la legislacin civil, es posible disngti
cuatio
periodos
jurisprudenciales:
1) Perodo
hbrido,
los fallos utilizan fuodamentos
de derecho privado
(artculo
2329) y
de derecho pblico (derecho de propiedad, igual ante las cargas pblicas, e inCIU0
+m
autor
sostiene la aplicacin
de la teoria de la falta de servicio), timultneamente;
casos Fwchs
y Plath
(1908) y Lapostol
(1930); 2) Periodo
basado en la disncin actos de autoridad y actos de gestin, bajo el cual el
Estado no responde de los primeros; de
los segundos responde como cualquier
particular sobre la base del articulo 23u)
del C.C.; casos Granja (1938).
Rettig
(1941)
y Aqueveque
(1841-1944);
3)
Perodo en que se atiende a la licitud o
ilicitud del acto, el Estado responde sin
atender a la distincib
del periodo anterior, atiende slo a si el acto antijuridico; el Estado responde cuando el acto es
ilicito, sepn articulo 2320 del C.C.; casos Becker (1964) y Klin~pel (1981); y
4) Periodo actual, de la independencia
de la respomabilidad
de los sujetos jurklico-pblicos
respecto del r>ien aplicable a los sujetos jurldic+privados,
se
19891
FIAMMA:
FALTA
DE SE8ICIO
435
absoluta independencia
de la licitud
o
ilicitud
del comportamiento
del que lo
hubiere ocationado. Esto es, la responsabilidad de la Administracin
del Estado chileno procede cada vez que sta
causa un dao, incluso cuando haya actuado dentro de la ms estricta legalidad 10.
MS establecidas por Ea lq, tendrrin derecho n ser indemnimdos por todo levin
que
sufran
en
cualquiera
de
,sus bienea
436
REVISTA CHILENA
las prerrogativas
o potestades del Poder
Pblico, haciendo realidad el principio
mvicial
del Estado respecto del individuo, y no al revs. Este principio
est
expresamente consagrado en los artculos
19, inciso 3Q, cuando dispone que el
Estado estL al servicio de la persona
humana y su finalidad
es promover el
bien comn..
, con pkno respeto a los
derechos y garantas que esta Constitucin establece;
y SQ, donde sentencia
que el ejercicio de la soberana rece
noce como limitacin
el respeto a los
derechos esenciala
que emanan de la
naturaleza humana. Principio de prevalen& de. los derechos fundamentales que
eaducido al lenguaje iwdministrativistn
equivale al principia
pmfzdmintirado,
el que implica,
por tanta, que cuando
colisiona el derecho de un administrado
con una prerrogativa
o potestad de la
Administraci6n,
prevalece el derecho de
DE DERECHO
[Vd.
16
19891
FIAMMA:
FALT.4
l1 El dictamen
del Tribunal
Constitucional 39, de 2-10-88, recado sobm el
proyecto de L.O.C. de Bases Generales
de la Adminitimcibn
del Estado, cmsidemndo 99, fija la naturaleza de preceptos de ley ordinaria 8610 a los artculos 36, 42 inciso 39 y hansitofio. En consecuencia, para dicho rgano de control
preventivo
el artculo
44 de la Ley
18.575 sera de rango orgnico constitucional. Reiteramos que la mencionada
disposicibn contiene una concrecibn particular, aplicable tilo a un sector de la
Administraci6n
del Estado, impropio
de
una ky que segn la Constihxin
debe
contener las bases generales aplicables a
DE SERVICIO
437
toda la Administracin.
Distinto es el caso de su articulo 49, el que s se refiere
a toda la Administmci6n,
es decir, configura una base esencia1 de la organizacin admnistrativa.
Lo mismo acontece con el artculo 83
de la Ley 18.695. Vase dictamen del
Tribunal
Gmstitudonal,
en Diario Oficial de 11-588, comidaando
3.
12 Sobre la teora de la falta de servicio fiancesa pueden verse Georges VEDerecho
Administrativo,
Aguilar,
D=,
1980, pp. 289-381; AmM DE L.wBADRE, Trdt Elmntaire
de Lhtt
Adminttiratif,
L.G.D.J., Patis, 1967, pp. 609
SS.; Mace1 W~LINE, Droit Adninistratif,
Ed. Sirey, 1963, pp. 794 ss.; Jean RIYERO,
Droit Adminktratif,
Dalloz, 1965, p. 259
SS. En Chile puede verse en Pedro PIEKRY
Amu,
L.u respomabilidad
extmcontracttuzl clel Estado, cit., pp. 70-74; Hugo
Camz.k
Delgado, Sistema de la responsabilidad extracontractual
del Estado en
la Constitucin Pditica de 1980, cit. pp.
387-435, Eduardo SOTO Kloss, La tema
de la fdta de ser&& en el Derecho Administratic
fran&s actual (un panorama
gemrd), a la luz de la ms reciente bibliogmfia francesa, pone en evidencia la
ininteligibilidad
que la mencionada nccin tendra para los propios franceses,
haciendo notar, por lo mismo, el absurdo en que ha incurrido el legislador nacional al dar acogida a una nocin que
ha sido ampliamente
superada en otros
contornas juridicos
e incluso por nuestra propia Constitucin
433
REVISTA
CXILENA
DE DERECHO
[Vd. 16
El legislador
orgnico
constitucional
resuelve de rcanera distinta el mencionado problema:
si la Adminishxcin
ha
cometido falta de servicio, responde;
por el contrario, no debe responder; es
decir, cuando no ha cometido falta alguna. Esto es, en este titema
la clave
para resolver el problema de si la Administracin debe responder se centra en
la determinacin
de la existencia o no
de falta servicial.
Falta de servicio VS. inoponibilidad
jurdica del dao. Los sistemas son incompatibles, ya que segn la Constitucin
la Administraci6n
responde cuando el
dao no es oponible judicamente
a la
dima,
aun cuando aqulla haya obrado
sin cometer falta de servicio alguna. El
sistema constitucional
ha sido desvirtuado por el legislador. En efecto, segn el
sistema del legislador, la vctirr,a, a pesar
de no estar obligada
juridicamente
n
soportar el dao, es decir, a par
de serle inoponible,
deber soportarlo
si lu
.4dministracin
no ha actuado con falta.
El intento de canbinar
los sistemas
coMrapu&os
constituye
un cnntmsentido. En efecto, podra pretenderse que
19891
FIAM1LA:
FALTA
cuando la Administracin
haya actuado
con falta, en ta1 caso se aplica&
este
sistema; mientras que cuando causare el
dao sin hat&a
cometido, respondera
bajo el otro, segn si la vctima estuviere
o no obligada jurdicamente
a soportar
el dao. Esta armonticibn
signifimria
que cuando la Adminisbacin
ha actuado con falta, sobre la victima recaera
el peso de la dificil prueba de la existencia de ese supuesto; en cambio, cuando la Administracin
causare el dao
sin falta, la prueba sera muchsimo ms
simple, ya que habra que probar nicamente el dao y excepcionarse en cwmto
Bste no le sera juridicamente
oponible.
Es evidente que unn pretendida
complementacin
de los referidos sistemas
conduce al contrasentido denunciado. La
prueba no debera ser ms gravosa para
la vcfima cuando el dao fuere producto
de una falta de la Adminisacin
que
cuando no. No sera proporcional
que,
ademas de soportar el mal funcionamiento o la desorganizacin
(falta de servicio), la ley la sobrecargue con la prueba.
De conformidad
al sistema establecido
en la Constitucibn,
la uctffw
no tiene
obligacih
alguna de cmcter
probatorio
DE SERVICIO
439
16 Tal como ha tenido ocasibn la jurisprudencia de declararlo. En ese sentido vase Hexagn
con Fisco, Corte
Suprema, 28-7-87, considerandos
ll
y
12. Esto no es sorprendente en el campo
del Derecho Adminishativo,
v. gr., responsabilidad disciplinaria:
las faltas funci*
narias no estn sometidas a plaza de
prescripcin alguno.
Ie El dao moral es entendido de una
manera ms obbtiva
en el campo del
Derecho Administrativo,
Para los civilistas el dao moral consiste
en el dolor,
la afliccin, el pesar que causa a la victima el hecho ilicito; no la lesiona en
su patrimonio,
sino en sus sentimientos,
sus afectos o creencias, Ramn MaA
Barros, Mantul de Derecho Civil, De las
Fuentes de los obligodones,
Ed. Juridica de Chile, 19130, tomo II, p. 270. Para el Derecho Administrativo
el dao
moral se traduce en toda alteracin normal de las condiciones
de existencia.
Eduardo
SOTO Kloss, Respotwbilidad
Admtn+.stmtkxz Municipal,
cit., p. 42, ce
mentando Tirado con Municipalidad
de
La Reina lo gmfica del siguiente modo:
Nuestros Tribunales recin parecen haber comprendido
en sus exactos alcances
que ste es el verdadero sentido del Uamado perjuicio moral en materia de derecho pblico: no ~610 el dolor, la afliccin, sino esa perturbacin
real y concreta que sufre la vctima en su vida
normal, personal y de relacin,
alteracibn que, significndole
un menoscabo
de lo suyo y de lo m8s ntimo de su per-
440
[Vd.
16
existencia, en definitiva
los sentenciadrcuzesechan mano al inasible y subjetivo
concepto civilista. VBase este interesante fallo en Gaceta Jurdica 79, 1987, pp.
54-57.
l7 En Derecho Pblico es admisible
tambikn la reajustabilidad
de las obligaciones de dinero indemnizatorias
de aaos provenientes
de la respwsabilidad
extracontractual
del Estado. En efecto,
la Contralora
General de la Repblica
ha tenido ocasi6n de pronunciarse favcrablemente.
Vase dictamen 30.354 de
13-5-77, en Boletn de Jurisprudencia
de
la Contralorfa General de la Repblica,
NOs 5-6 (mayo-junio)
1977, pp. 285
293: En consecuencia, y por las mismas m-s
consignadas en los fallos antes aludidos (Cate Suprema), que esta
Conhalora
General comparte plenamente, resulta indiscutible
que la sentencia
que acoge una accin indemnizatoria
de
carcter extracontractual
debe considerar
tambikn los perjuicios casianados por la
desvalorizacin
monetaria
siempre que
no fije una indemnizacin
superior a la
demandada.
Conclusiones:
2.- I.as
obligaciones
de dinero, indemnizatorias
de daos causados corno consecuencia de
UI hecho ilcito
-responsabilidad
civil
extxwnh;ictual-,
pueden y deben ser
reajustadas, de forma tal que la satisfaccibn que se obtenga por el afectado, en
este caso el Estado, sea completa, considerando, en consecuencia, k desvalorizacin monetaria.
Este dictamen
es de
obligada consulta.