Relaes entre

plano e oramento:
da subordinao
coordenao
Relations between plan and budget:
from subordination to coordination
Rodrigo Oliveira de Faria <rodrigofaria@ymail.com>
Analista de Planejamento e Oramento
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia-DF, Brasil.
Recebido 17-fev-2011 Aceito 18-abr-2011
Resumo No esforo de se garantir a influncia do plano sobre o oramento, formulou-se determinada
concepo terica que defende a existncia de uma relao hierrquica entre plano plurianual e lei
oramentria anual, pela qual haveria um encadeamento rgido e condicionante entre tais peas.
Mais especificamente, tal precedncia jurdica se consubstanciaria na subordinao da lei de oramento lei do plano plurianual, como meio de se assegurar a compatibilidade requerida pelo texto
constitucional, bem como a integrao entre os instrumentos. Para se garantir a supremacia da Lei
do PPA sobre a Lei de Oramento, o plano plurianual, no mbito federal, terminou por se transformar em uma espcie de oramento, exaustivo e detalhado, distanciando-se da concepo de plano
estratgico, seletivo e concentrado nas prioridades governamentais, que, efetivamente, permitisse
integrar planos e oramento. Em contraposio ao entendimento doutrinrio que salienta hierarquia
e subordinao, este artigo procura evidenciar a existncia de campos de competncia distintos
muito embora complementares para cada um dos instrumentos de planejamento e oramento
previstos no texto constitucional brasileiro, com elos que se fundam em relaes horizontais que se
pautam, antes de mais nada, pela coordenao. Palavras-chave plano plurianual, lei oramentria,
hierarquia, subordinao, coordenao.
Abstract In order to guarantee the influence of plan over budget, a certain theoretical conception was formulated claiming the existence of a hierarchical relation between a multi-year plan
(PPA) and the annual budget law, in which there would be a conditioning and rigid link between
these statutes. More specifically, this juridical precedence lends itself to a subordination of the
budget law in face of the multi-year plan, as a way to assure the compatibility required by the
Constitution, and also the integration between those instruments. To guarantee the supremacy of
the multi-year plan over the budget law, the PPA in the federal sphere became a type of exhaustive and detailed budget, far from the conception of strategic plan, selective and focused on the
government priorities that in fact could integrate plans and budget. Contrary to that point of view

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related to the understanding that highlights hierarchy and subordination, this article argues the
existence of distinct fields of competency - though complementary ones- for each of the constitutional Brazilian planning and budgeting instruments, with links based on horizontal relations and
coordination. Keywords multi-year plan, budget law, hierarchy, subordination, coordination.

Introduo
No esforo de se garantir a influncia do plano sobre o oramento, formulou-se determinada concepo terica que defende a existncia de uma relao hierrquica entre plano plurianual e lei
oramentria anual, pela qual haveria um encadeamento rgido e condicionante entre tais peas.
Mais especificamente, tal precedncia jurdica se consubstanciaria na subordinao da lei de
oramento lei do plano plurianual, como meio de se assegurar a compatibilidade requerida pelo
texto constitucional, bem como a integrao entre os instrumentos
Ao contrrio do defendido por essa linha de entendimento, este artigo procura evidenciar a existncia de campos de competncia distintos muito embora complementares para cada um dos
instrumentos de planejamento e oramento previstos no texto constitucional brasileiro, com elos
que se fundam em relaes horizontais que se pautam, antes de mais nada, pela coordenao.
Para tanto, o texto encontra-se estruturado em quatro sees, que pretendem compor o mosaico
dos vnculos existentes entre as peas de planejamento e oramento. A primeira seo expe
o entendimento doutrinrio que defende a existncia de relao hierrquica entre as leis oramentrias, fundada em subordinao e condicionamento, com o qual se pretende dialogar ao
longo do texto. A segunda e terceira sees procuram delimitar o escopo e extenso dos nossos
instrumentos constitucionais de planejamento e oramento, procedendo-se s necessrias diferenciaes, com vistas evidenciao dos campos de competncia existentes. A quarta e ltima
seo desenvolve o argumento central da horizontalidade dos vnculos existentes entre as peas
de planejamento e oramento brasileiros.

Planejamento normativo e a
doutrina da hierarquia e subordinao
Fundamentada na concepo de planejamento normativo, esttico e imutvel, desenvolveu-se,
entre ns, corrente doutrinria que advoga a existncia de uma relao hierarquizada entre as
leis oramentrias (PPA-LDO-LOA) em nosso ordenamento, segundo a qual as relaes travadas
principalmente entre lei do plano plurianual e lei oramentria indicariam a existncia de uma
subordinao. Nesse diapaso, a referida corrente doutrinria (MEIRELLES, 2006, p. 266) defende que:

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a Constituio Federal de 1988 institucionalizou um verdadeiro sistema oramentrio ao

prever a edio de uma lei do plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias e lei do
oramento anual, todas atos normativos que, de forma hierarquizada, se interligam com o
objetivo de dotar o setor pblico de um processo de planejamento oramentrio que espelhe
um plano de governo a longo, mdio e curto prazos (arts. 165 e 166). (grifos nossos).

No mesmo sentido e apontando a existncia de hierarquia entre os diversos instrumentos de planejamento e oramento:
Prevalece uma hierarquia entre os diversos instrumentos de planejamento de polticas pblicas, de forma que leis inferiores (oramento e crditos adicionais) devem ser compatveis
com o que dispem as leis superiores (do plano plurianual e das diretrizes oramentrias
anuais) (LEISTER, 2010, p. 954, grifos nossos).

Ives Gandra da Silva Martins e Celso Bastos (2001, p. 204/205) apresentam linha de raciocnio
assemelhada, muito embora no cheguem a defender, de forma explcita, a existncia de hierarquia:
Em outras palavras, o plano plurianual a que faz meno o legislador no cuida somente de
meras sugestes desenvolvimentistas, mas impe ao Poder Pblico limites a sua atuao
intervencionista e parmetros programao que implique despesas e receitas, vinculadas
a mais de um exerccio.
Por essa razo, tais planos, por serem mais amplos, prevalecem sobre as leis oramentrias
anuais naquilo em que cuidar da mesma matria, sendo a ordem de indicao do art. 165
preferencial. Vale dizer, a sociedade, a partir do plano plurianual, sabe o comportamento
que espera do governo no concernente aos projetos de longo alcance, sendo os oramentos
mero reflexo daquela parte do planejamento que se esgota no exerccio.

Estabelecida a existncia de uma relao de hierarquia entre as leis oramentrias, facultou-se a

disseminao de vnculos pautados pela subordinao, bem como de certo condicionamento de
certos instrumentos em relao a outros, culminando-se, inclusive, com a importao de forma
acrtica da doutrina portuguesa das leis reforadas. Nesse sentido, Eber Santa Helena (2004):
As leis do PPA, LDO e LOA constituem um conjunto orgnico, hierarquizado e articulado no
tempo, tendo como princpio bsico o planejamento e a coordenao da ao de governo,
por fora do art. 165 da Constituio. Instrumentos de materializao das polticas pblicas
das trs esferas da Federao. (...) A doutrina denomina tais leis de leis reforadas por serem possuidoras de eficcia derrogatria de lei posterior, necessrio ao encadeamento legal
PPA-LDO-LOA. O PPA e a LDO apesar de leis ordinrias, pois submetidas a processo legislativo ordinrio e a quorum simples para votao, tm carter de normas supraordenadoras em
relao lei oramentria, e o PPA supraordenador LDO. Suas imperatividades decorrem
de previso constitucional expressa, caso dos dispositivos mencionados acima. So tais lei

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portadoras de valor normativo qualificado, sua inobservncia pela lei oramentria acarreta
a denominada ilegalidade desta lei ou inconstitucionalidade indireta.

O entendimento da subordinao de determinados instrumentos em relao a outros tambm foi

fomentado, em particular, na relao entre os planos nacionais, regionais e setoriais e o PPA, em
decorrncia de uma leitura literal do disposto no art. 165, 4, da CF/88 que prev: os planos
e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em
consonncia com o plano plurianual. Assim, os planos previstos na Constituio deveriam obedincia aos ditames do PPA, que ostentaria certa precedncia jurdica condicionante em relao
elaborao dos referidos planos.
Portanto, cumpre averiguar se existe um encadeamento entre as ferramentas constitucionais de
planejamento e oramento, de modo a se estabelecer um sistema hierarquizado entre os referidos
instrumentos, que explicita uma relao de subordinao entre determinadas leis em relao a
outras, ou se, por outro lado, os liames existentes apontam para uma relao de coordenao,
em que as relaes entre as ferramentas se pautam pela ausncia de hierarquia normativa e pelo
estabelecimento de relaes de integrao e coordenao, considerando-se seus campos prprios
e particulares de abrangncia material.
Para tanto, h que se proceder ao delineamento das peas de planejamento e oramento, procurando-se delimitar seu contedo, abrangncia, interseces, bem como suas especificidades para,
posteriormente, investigar-se a natureza dos vnculos a serem estabelecidos.

Plano plurianual e oramento:

escopo, extenso e especificidades
Durante o funcionamento da Assemblia Nacional Constituinte de 1987/88, o Plano Plurianual
(PPA) foi, dos instrumentos de planejamento previstos na Carta de 1988, o que mais demorou
para ter sua forma definida, tendo sido identificada sua funo bsica como a de correlacionar e
integrar planos e oramentos (AFONSO, 1999, p. 14). A par disso, o mbito de abrangncia do
PPA foi crescendo paulatinamente nos trabalhos da Constituinte brasileira:

primeiro, compreendia apenas investimentos pblicos; depois, tambm as despesas deles

decorrentes; e, por ltimo, no segundo turno em plenrio (fruto de um grande acordo, porque, nessa fase, no caberiam emendas modificativas), passou a abranger todas as despesas de capital e as relativas aos programas de durao continuada (AFONSO, 1999, p. 14).

Promulgada a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, em 1988, o contedo da lei do

plano plurianual foi estampado no art. 165, 1, segundo o qual ao PPA competiria estabelecer
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de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para

as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao
continuada.
Contudo, aprovada a Carta Poltica de 1988, o debate acerca da extenso e do contedo do plano
plurianual no se encerrou. Ao contrrio, evidenciaram-se divergncias tcnicas e doutrinrias,
que terminaram por repercutir na formatao dos planos e do carter que se lhes pretendia imprimir, bem como de seu relacionamento com os demais instrumentos de planejamento (planos
nacionais, regionais e setoriais, diretrizes oramentrias e lei oramentria anual).
Como se depreende da leitura do referido dispositivo, o art. 165, 1, da CF/88 expressamente
aglutina trs diferentes categorias de despesas, a saber: i) despesas de capital; ii) despesas que
decorrem da realizao das despesas de capital; iii) despesas relativas aos programas de durao
continuada. Portanto, a primeira tarefa com que se defronta o intrprete do texto constitucional
a de delimitar o contedo a que se refere cada qual das categorias mencionadas.
Em uma primeira leitura, pode-se destacar que as despesas de capital compreendem, nos termos
do art. 12 da Lei n 4.320/64, os investimentos, as inverses financeiras e transferncias de capital. Por sua vez, as despesas decorrentes de despesas de capital representam, em ltima instncia, as despesas de custeio que decorram das despesas de capital, visto que, aps a realizao de
investimentos, gera-se, como conseqncia, despesas que so necessrias manuteno do novo
ativo incorporado ao patrimnio pblico. Por sua vez, programas de durao continuada podem
representar todos os programas que consubstanciam compromissos assumidos pelo Estado e que
acarretam despesas a serem realizadas de forma peridica e constante.
Em sntese, uma interpretao literal do dispositivo constitucional terminaria por extrair do texto
da Constituio o comando para que praticamente todas as despesas, tanto de capital quanto correntes, constassem do PPA. Ou seja, um nvel de abrangncia demasiado grande para uma figura
que se pretende diferenciada daquela que se espera de um oramento.
Exatamente por isso, aqueles que se propuseram enfrentar o trabalho de identificar o nvel de
detalhamento necessrio apresentaram dvidas e questionamentos:
a ausncia de algumas definies na legislao lana dvidas sobre a abrangncia do PPA.
Uma pergunta relevante se todas as despesas previstas no oramento fiscal devem tambm estar no PPA. A Constituio, no art. 165, 1, prev que a abrangncia do PPA seriam
as despesas de capital e outras delas decorrentes, e (...) as relativas aos programas de
durao continuada. (...)
No PPA, h dvidas quanto incluso ou no das aes necessrias manuteno da
mquina governamental, pois essas so despesas, de certa forma, incomprimveis. Alguns
dizem que as despesas que importam para o planejamento se referem expanso das atividades governamentais (as despesas de capital), as quais no deveriam ser enfocadas de

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forma isolada, pois representam, no momento seguinte, acrscimo do custeio (despesas

decorrentes das despesas de capital). Outros entendem que todas as despesas devem estar
no PPA, at para garantir a consistncia do plano e tambm porque o conceito de despesas decorrentes sinaliza para despesas de manuteno do ativo j existente, as quais so
consequncia de investimentos realizados no passado. (...)
J a definio dos programas de durao continuada mencionados na Constituio pode
estar associada a atividades-fim, que no so classificadas como investimentos, mas requerem uma viso de longo prazo, como o caso de muitos gastos na rea social (assistncia
mdica, creches, distribuio de merenda, livros, leite, etc.) e da concesso de emprstimos (financiamento de investimentos, exportaes, etc.). Contudo, preciso marcar claramente a diferena entre esse conceito e o de despesas obrigatrias de carter continuado,
cuja definio encontra-se no art. 17 da LRF (NUNES, 2007, p. 36).

Dvidas quanto abrangncia do termo programas de durao continuada tambm foram levantadas por James Giacomoni (2007, p. 217):
De todos os componentes do PPA, este , provavelmente, o mais controvertido. Em rigor,
com exceo dos investimentos, que tm prazos de incio e concluso, as demais aes
governamentais inserem-se em programas de durao continuada. Por exemplo: operao,
manuteno e conservao de servios. Se correto este entendimento, o PPA compreenderia, praticamente, todas as aes da administrao pblica.

A estruturao e organizao prtica do plano plurianual na esfera federal terminou contaminada

por tais conflitos, gerando um diagnstico comum a muitos estudiosos do modelo de planejamento e oramento: o PPA terminou por se tornar uma espcie de oramento, exaustivo e detalhado,
distanciando-se do que se espera de um plano estratgico, seletivo e concentrado nas prioridades
governamentais, que efetivamente permita a coordenao da ao de Governo.
As anlises feitas no estudo de Sanches (2007, p. 57/58) e no diagnstico de Almeida e Nerosky
(2006, p. 65), respectivamente, ilustram bem as deformaes prticas geradas na construo do
plano plurianual:

(...) carter estritamente formal dos PPAs produzidos nos ltimos quinze anos, cuja larga
abrangncia, excessivo detalhamento (autnticos oramentes) e precria indicao das
reais prioridades ao lado de formulaes generalizadoras -, os tm tornado destitudos
de utilidade prtica, pois representam mais cardpios (guarda-chuvas de opes para
qualquer coisa que se queira fazer) do que criteriosas escolhas. Essa situao constitui a
negao do substrato bsico da ao de planejar, que , sobretudo, avaliar, prever e escolher
(...).

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O PPA excessivamente detalhado, uma vez que alm de abrigar todos os programas governamentais, estratgicos ou no, detalha os programas por aes, o que produz pelo menos duas consequncias negativas:
1. Desloca o foco dos programas para as aes. Em relao elaborao, anlise e aprovao
do PPA, todas as atenes deveriam se concentrar sobre o contedo dos programas estratgicos, especialmente formulados para garantir o posicionamento desejado do Brasil no cenrio
internacional e para resolver os problemas sociais e econmicos enfrentados pela economia e
pela sociedade brasileira. Ao incluir todos os programas, o PPA obscurece o que prioritrio e,
ao especificar as aes que correspondem aos programas, enfatiza o detalhe e os meios, deslocando para segundo plano o seu contedo estratgico e os resultados a serem alcanados;
2. Cria dificuldades execuo oramentria e gesto, uma vez que obriga o Executivo
a encaminhar projetos de lei ao Congresso Nacional para propor alteraes na lei aprovada
sempre que, entre outras razes, aes novas tiverem de ser includas ou excludas na programao, retirando, portanto, a flexibilidade e a agilidade que o gestor precisa para agir na
direo dos objetivos sob sua responsabilidade.

Efetivamente, convm salientar que plano e oramento cumprem funes distintas, muito embora
complementares. Esta foi, inclusive, a razo pela qual o Constituinte de 1988 previu instrumentos
diferenciados. No haveria qualquer sentido em simplesmente duplicar-se institutos que apresentariam a mesma funo.
Assim que a lei de oramento deve discriminar todas as receitas e despesas (arts. 2 e 4 da
Lei n 4.320/64), ou, em outras palavras, ser ampla e exaustiva. Ademais, a necessidade de se
prever todas as despesas encontra-se diretamente relacionada com o fato de que, ao contrrio do
plano plurianual que somente indicativo, a lei oramentria autorizativa. Em outras palavras:
somente a lei oramentria, em nosso ordenamento, possui o condo de autorizar a realizao de
despesas1.
Os contornos rgidos e detalhistas que terminaram por ser atribudos ao plano plurianual, contudo,
no decorrem ao contrrio do que alguns afirmam de imposio do texto constitucional brasileiro. So o resultado de uma determinada leitura realizada por atores que pretenderam atribuir
determinados contornos ao plano e ao vnculo entre o PPA e o Oramento.
Bijos (2010, p. 70) identificou no 1 do art. 167 a dificuldade existente para que se tornasse
possvel a estruturao de um plano plurianual seletivo e no exaustivo. O legislador constituin-

1 Conforme estatui o texto constitucional ptrio, so vedados: I o incio de programas ou projetos no includos na lei
oramentria anual; II a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais (art. 167, I e II, CF/88). Relembre-se, ainda, o art. 4 da Lei n 4.320/64, que prescreve: A
Lei de Oramento compreender todas as despesas prprias dos rgos do Governo e da administrao centralizada,
ou que, por intermdio deles se devam realizar, observado o artigo 2.

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te, contudo, quando asseverou que nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio
financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, decerto no se referia a
pequenos investimentos que, ao serem iniciados no final do exerccio, no tero sua execuo
realizada integralmente dentro do ano.
A exegese do dispositivo aponta para a identificao de grandes investimentos, que, naturalmente,
possuem um prazo de maturao mais longo, que ultrapassem um exerccio financeiro independentemente de quando se iniciem os quais deveriam integrar ou compor as diretrizes, objetivos
e metas do PPA. Assim, o 1 do art. 167 do texto constitucional no veda ou impede que se
estabeleam critrios tcnicos para a seleo de determinada parcela dos investimentos, de forma
a permitir a discriminao daqueles que, efetivamente, possuem um perodo de execuo que
ultrapassa um exerccio financeiro.
Do contrrio, pequenas obras, que nada significam no oramento federal seja em termos financeiros, seja em termos de relevncia dentro das prioridades do Governo deveriam integrar
o plano plurianual, impedindo-o de cumprir a funo que dele se espera. Nesse sentido, o plano
plurianual deve ser seletivo, de modo a ensejar o cumprimento das finalidades que se espera do
instrumento no contexto da integrao entre planejamento e oramento.
A mesma linha de raciocnio deve ser utilizada para o enquadramento dos demais componentes
constitucionais do PPA: despesas decorrentes das despesas de capital e despesas relativas aos
programas de durao continuada. No h sentido em se exigir que todas as despesas de custeio
constem do plano; ao contrrio, somente as despesas relativas manuteno dos investimentos plurianuais devem ser consideradas. Quanto aos programas de durao continuada, pode-se
delimit-los de modo a que se selecionem os programas continuados, de natureza finalstica, que
correspondam s prioridades governamentais2.
Refora tal entendimento o fato de que o texto constitucional refere-se a diretrizes, objetivos e
metas para aqueles componentes. Assim, no se exige, em absoluto que as despesas, discriminadas e detalhadas no oramento, tambm constem do plano3. Ao contrrio, exige-se que o PPA
trace as linhas estratgicas fundamentais de atuao do Governo, exprimindo suas prioridades em
termos de grandes investimentos e com relao s polticas pblicas. Como salienta Greggianin
(2005, p. 9):

No que se refere aos programas de durao continuada, Bijos (2010, p. 72) concorda que embora esse componente
do PPA tenda a conferir ampla abrangncia ao Plano, no por isso retira a legitimidade de interpretaes restritivas no
que se refere ao esforo de planejamento no mbito dos programas de durao continuada e que no h bice para
que o PPA seja estruturado de modo a contemplar apenas uma parcela dos programas de durao continuada.

Como destaca Fabiano Core (2006, p. 248/249), as despesas de capital no devem ser informaes para organizar
nem oramento, quanto mais um plano. Ademais, em razo dos complementos que integram o artigo, depreende-se
que todas as despesas integrariam o plano, o que, em princpio, dele retiraria qualquer possibilidade de ser estratgico.
Conforme ensina Matus, bom no esquecer do carter seletivo do plano, em contraste com o carter extensivo do
oramento. Todo plano estratgico um plano seletivo.

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o fato de que todas as metas para as despesas de capital devam constar do PPA, como
determina a Constituio no art. 165, 1, no significa necessariamente que devam ser
especificadas no mesmo nvel analtico daquelas que compem a lei oramentria.

Portanto, h que se ressaltar que o Plano Plurianual, assim como a Lei Oramentria anual
cumprem funes distintas, devendo, o intrprete salientar as delimitaes e diferenciaes que
lhe so prprias. Trata-se de duas leis ordinrias, distintas e diferenciadas, que possuem mbito
material prprio e particular de incidncia, conforme atribudo diretamente pelo legislador constituinte. Destarte, as competncias atribudas pelo texto constitucional tambm so diferenciadas,
visto que no haveria qualquer sentido em se criar duas figuras que fossem idnticas e cumprissem a mesma funo instrumental.
Em sntese: plano plurianual e oramento so instrumentos normativos diferenciados, que se devem estruturar de modo a cumprir as distintas funes que lhe esto reservadas. Por isso, a transformao do plano plurianual em um verdadeiro oramento, complica e prejudica a sistemtica
constitucional do sistema de planejamento e oramento.
Por outro lado, sabendo-se que existem diversos outros planos no texto constitucional, a exemplo
de planos nacionais e regionais de desenvolvimento e de planos plurianuais setoriais, cumpre
que se apontem as linhas limtrofes existentes entre os diferentes instrumentos, de modo a se
permitir a visualizao de toda a sistemtica constitucional dos instrumentos de planejamento e
oramento.

Plano plurianual e demais planos constitucionais:

competncias e finalidades
O PPA est longe de ser o nico plano previsto no texto constitucional brasileiro. Mais do que isso,
o PPA no , nem mesmo, o nico plano plurianual discriminado na Constituio Federal. Basta
que sejam citados o plano nacional da educao e o plano nacional de cultura, de carter plurianual. Acrescente-se, ainda, a existncia dos planos nacionais e regionais de desenvolvimento, e,
assim, se verificar que a funo a ser cumprida pelo PPA tambm dever ser distinta daquela
pretendida pelo legislador constituinte para as demais espcies de planos. Por isso, Giacomoni
(2007, p. 230) pretendeu separ-los em dois grupos distintos:
planos e programas nacionais, regionais e setoriais e planos plurianuais. Os primeiros, determinantes para o setor pblico e indicativos para o setor privado, seguem, em linhas
gerais, o modelo concebido no Ato Complementar n 43/69. A segunda modalidade o
plano plurianual, que, ao portar as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica
federal aproxima-se mais do plano geral de governo concebido pelo Decreto-lei n 200/67.

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A primeira caracterstica que diferencia o plano plurianual dos demais planos a sua extenso
temporal. O PPA se caracteriza por ser um plano de mdio prazo, enquanto que planos outros h
que se prolongam por perodos superiores, a exemplo do referido plano nacional de educao, elaborado para um perodo de 10 anos, e plano nacional de cultura, tambm decenal. Nesse sentido,
o plano plurianual parece sintonizar muito mais com o perodo de mandato do Chefe do Poder
Executivo, aproximando-se, dessa maneira, de um plano de governo do candidato eleito.
A segunda diferena dada pela extenso material, ou seja, pelos enfoques setorializados ou
abrangentes de que se revistam os planos. Assim, existem cortes horizontais, relativos s matrias
especficas de interesse, em conformidade ao determinado pelo texto constitucional e, tambm,
cortes verticais, que respondem pelo grau de profundidade do exame dos respectivos temas.
Logicamente, planos setoriais podem e devem se aprofundar no exame das matrias especficas que lhe correspondem ao objeto de interesse. Assim, os planos setoriais possuem uma especificidade prpria com a temtica que lhe diz respeito, que - no necessariamente - se coaduna
com os objetivos, prioridades e metas que devem estar estampados no PPA. Em outras palavras,
os planos setoriais apresentam um nvel de profundidade especfica no condizente com as linhas
gerais do PPA, que se mostra mais genrico em sua funo primordial de conectar e integrar os
demais planos com o oramento.
queles planos cumpre orientar e coordenar a atuao do Governo em reas prprias e especficas,
direcionando e articulando as iniciativas que so necessrias ao desenvolvimento das respectivas
polticas pblicas. Assim, embora os recursos financeiros sejam imprescindveis realizao dos
fins desejados, tais planos possuem uma funo de organizao e articulao que transcende uma
tica estritamente oramentria.
De modo a ensejar a necessria articulao entre as diferentes espcies de planos constitucionais,
previu o art. 165, 4, da CF/88 que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual. A dificuldade
em se entender a expresso em consonncia tem, contudo, dado origem a equvocos.
O legislador constituinte, por certo, no pretendeu que os planos previstos na Constituio devessem obedincia aos ditames do PPA. Ou seja, no estabeleceu ou instituiu uma hierarquia entre
os planos nacionais e regionais de desenvolvimento e planos plurianuais setoriais e o PPA. Ao contrrio, o que se estabelece so relaes pautadas pela articulao e coordenao, que permitam o
alcance das finalidades desejadas, ao contrrio de relaes fundadas em subordinao.
E tal ocorre porque todos esses planos colmatam matria entregue ao domnio das respectivas
leis diretamente pelo texto constitucional. Assim, tais leis de planos, especficas, so editadas,
cada qual, para normatizar um determinado e circunscrito campo normativo constitucional, en-

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contrando-se, todas, no mesmo patamar hierrquico, muito embora com espectros competenciais
prprios e indelegveis. Ademais, o fato de possurem diferentes extenses temporais e materiais
no permite que se encaixem no formato do PPA, seja em decorrncia dos prazos diferenciados ou
em conseqncia do grau de profundidade temtica.
Relembre-se, ainda, que a funo desde logo associada ao PPA foi a de correlacionar e integrar
planos e oramentos (AFONSO, 1999, p. 14). Assim, o plano plurianual ao contrrio dos demais planos constitucionais assemelha-se a um planejamento estratgico de Governo, que visa
a integrar e conectar os demais planos com dinmica oramentria. Corrobora tal entendimento
o fato de o art. 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ter aproximado o perodo
de vigncia do PPA ao perodo de mandado do Chefe do Poder Executivo4. Nessa linha tambm
vai o entendimento esposado por James Giacomoni (2007, p. 230), de que o plano plurianual
aproxima-se mais do plano geral de governo concebido pelo Decreto-lei n 200/67.
Em concluso, h que se destacar que existem campos normativos diferenciados para cada um
dos instrumentos constitucionais de planejamento e oramento. Tais campos de competncia, por
revelarem atribuies e funes distintas e peculiares muito embora complementares devem
ser preenchidos por meio de uma adequada estruturao de cada um dos elementos normativos,
de modo a se viabilizar a integrao e concatenao que se espera dos instrumentos, com vistas
ao alcance das finalidades precpuas para as quais foram criados (art. 3 da CF/88).
Assentadas tais premissas acerca dos diferentes escopos dos instrumentos de planejamento e
oramento constitucionais brasileiros, h que se proceder ao exame da natureza dos vnculos que
os interligam e correlacionam.

Natureza dos vnculos: da subordinao coordenao

Modernamente, no h sentido em se defender a existncia de vnculos rgidos e subordinao
normativa entre a Lei do PPA e a Lei do Oramento. Tais instrumentos possuem diversas lgicas
poltico-econmicas, sendo a Lei do PPA, qualitativa e genrica, e a Lei do Oramento, quantitativa e especfica, em que os vnculos, muito mais do que hierarquia e subordinao, apontam para
relaes pautadas pela horizontalidade e coordenao.
No caso brasileiro, foi exatamente a tentativa inadequada por sinal de se garantir uma precedncia e superioridade Lei do PPA que terminou por fazer com que esta invadisse campo
reservado ao oramento, com ntida distoro das funes que lhe so prprias. Possuem, PPA
e Oramento, mbitos materiais diferenciados e complementares, e, assim, tambm verificamos
relaes que se fundam, antes de mais nada, em coordenao.
4

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Como dispe o art. 35, 2, I do ADCT, o Plano Plurianual ter vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do
mandato presidencial subseqente.

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Quatro ordens de argumentos apontam para a existncia de uma relao horizontal entre os instrumentos constitucionais brasileiros de planejamento e oramento, pautada pela coordenao e
integrao, em contraposio verticalizao e hierarquizao defendidas por parte da doutrina.
So elas: i) a insuficincia do planejamento normativo para dar conta de um ambiente crescentemente instvel e volvel; ii) a existncia de distintos campos de competncia a serem colmatados
pelos instrumentos de planejamento e oramento; iii) a inexistncia de hierarquia entre as leis
que instituem os vrios instrumentos de planejamento e oramento; e iv) o fato de que a compatibilidade exigida pelo texto constitucional se resolve no sentido de relaes de coordenao e
articulao entre campos materiais distintos, muito embora indiscutivelmente complementares.
Em primeiro lugar, deve-se citar o panorama mais amplo em que se destaca a obsolescncia do
planejamento normativo, rgido e esttico, que se pretende imutvel ao longo do tempo, conjugada
com a consagrao de uma economia de mercado, em que os planos do setor pblico no tm a
pretenso de se substituir ao mercado como instrumento de regulao da economia, antes, possuem uma funo complementar.
Porque a atuao do Estado no pode prescindir de uma tcnica de ao racional (leia-se planejamento) que faculte a formulao de objetivos e a definio de meios de ao devidamente
coordenados, que o texto constitucional asseverou que o planejamento determinante para o
setor pblico e indicativo para o setor privado (art. 174, CF/88).
O fato, contudo, de o planejamento ser determinante para o Poder Pblico no implica em se
aceitar as premissas de imutabilidade pretendidas pelo planejamento normativo ou tradicional,
cujo grau de inflexibilidade se mostra incompatvel com uma sociedade que experimenta rpidas
transformaes e que demanda instrumentos adequados volatilidade das circunstncias. Nesse
contexto, o planejamento rgido, centralizado e determinista, tambm conhecido por planejamento normativo, tem sido severamente criticado, por se revelar demasiadamente simples para lidar
com uma realidade excessivamente complexa (HUERTAS, 1996, p. 58/59).
Em segundo lugar, as diversas leis de planejamento e oramento procuram dar o devido tratamento a distintas e prprias esferas de competncia, em consonncia com o prprio texto constitucional. Assim, a Constituio de 1988 distribui as matrias que devem ser normatizadas por cada um
dos respectivos instrumentos, indicando-lhes o seu mbito normativo especfico5. Nesse sentido,
o contedo constitucional do PPA encontra-se previsto nos arts. 165, 1, e 167, 1, CF/88; os
delineamentos constitucionais da lei de diretrizes oramentrias6 foram fixados por meio dos arts.
5

Tais delineamentos constitucionais, contudo, no so exaustivos, visto que o prprio texto da Carta de 1988 prev a
edio de lei complementar no art. 165, 9, da CF/88, diploma este que dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria
anual. Como se sabe, tais contornos atualmente so dados pela Lei n 4.320/64.

Note-se, ainda, que o fato de a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/00) ter ampliado as funes
da lei de diretrizes oramentrias, em nada lhe retira especificidades e matrias prprias. Ao contrrio, reafirma que
possui um espectro material prprio e especfico, embora lhe tenha alargado as fronteiras.

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165, 2 e 169, inciso II, CF/88; as matrias que competem lei oramentria anual encontram-se no art. 165, 5, incisos I, II e III, 6 e 8, da CF/88.
O mesmo ocorre com as leis de planos que se encontram em outros Ttulos do texto constitucional
brasileiro. Em primeiro lugar, o art. 174, 1, do texto constitucional prev que a lei estabelecer
as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. Por sua vez, o mbito
material constitucional da lei do plano nacional de educao encontra-se previsto no art. 214 da
CF/88; da lei do plano nacional de cultura no art. 215, 3 e incisos I a V, CF/88. A previso do
plano de reforma agrria encontra-se no art. 188, caput, da CF/88. Neste caso, no se fala expressamente em lei, havendo apenas a meno ao plano.
Trata-se, portanto, de leis especficas, editadas para colmatar campos de competncia atribudos
diretamente pelo texto constitucional, no havendo que se falar em hierarquia, quer entre as leis
oramentrias, quer entre lei do plano plurianual e demais leis de planos porque todas auferem
sua validade em decorrncia de campos de competncia dados diretamente pelo texto constitucional.
Em terceiro lugar, por serem todos os instrumentos legais de planejamento e oramento leis ordinrias no h que se falar em hierarquia entre as mesmas. Cada lei encontra seu mbito material em decorrncia de atribuio direta da Constituio e, alm disso, todos os instrumentos de
planejamento e oramento aqui referidos so oriundos de uma mesma e idntica fonte: o texto
constitucional. D-se, nesta esfera, algo muito similar ao que ocorre no acalorado debate acerca
da hierarquia entre lei complementar e lei ordinria. Como j advogava, com razo, Michel Temer
(2007, p. 150), que no h hierarquia alguma entre lei complementar e lei ordinria. O que h
so mbitos materiais diversos atribudos pela Constituio a cada qual destas espcies normativas.
Por ltimo, h que se ressaltar que, ao pretender, o legislador constituinte, assegurar integrao
entre os instrumentos de planejamento e oramento, foi feita meno necessria compatibilidade7. Contudo, do fato de existir a necessidade de compatibilidade entre os instrumentos,

no se deriva qualquer exigncia de relao hierrquica ou subordinao de determinados

instrumentos a outros.

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certo que o legislador constituinte, pretendendo assegurar compatibilidade entre os instrumentos de planejamento e
oramento, previu que os oramentos fiscal e de investimento das empresas deveriam estar compatibilizados com o
plano plurianual (art. 165, 7, CF/88). No mesmo sentido, foram estipuladas exigncias de que as emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modificassem somente poderiam ser aprovadas caso estivessem
compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias (art. 166, 3, I, CF/88). Por sua vez,
as emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no poderiam ser aprovadas quando incompatveis com o
plano plurianual (art. 166, 4, CF/88).

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A compatibilidade relaciona-se, muito mais do que com hierarquia e subordinao, com coordenao e integrao entre as ferramentas de planejamento e oramento. O mesmo ocorre na relao existente entre plano plurianual (PPA) e os demais planos previstos na Constituio (planos
nacionais e regionais de desenvolvimento, planos setoriais plurianuais de educao, de cultura
e plano nacional da reforma agrria). No se encontram os demais planos subordinados ao PPA.
O texto constitucional, quando faz referncia expresso em consonncia no pretendeu estabelecer qualquer critrio hierrquico ou de precedncia, totalmente destitudo de propsito e de
significao.
Ao contrrio, pretendeu evidenciar os liames que devem correlacionar os planos ao oramento
anual. Como j se afirmou, tais planos possuem espectro de atuao que transcende, em muito, as
funes atribudas ao PPA. Procuram coordenar e articular as aes do Poder Pblico em relao
s polticas pblicas especficas que procuram estruturar e sistematizar.
Destarte, os diversos instrumentos normativos brasileiros de planejamento e oramento integram-se por meio de relaes horizontais de coordenao e articulao, de modo a assegurar a compatibilidade exigida pelo texto constitucional. No existe, pois, hierarquia entre tais leis, visto que a
cada uma previu o legislador constituinte um campo prprio e especfico de competncia, muito
embora complementares, requerendo uma ao devidamente coordenada e articulada por parte
do Poder Pblico, com vistas ao alcance das finalidades pretendidas.
Em sntese: existem diferentes lgicas a presidirem a elaborao dos instrumentos constitucionais brasileiros de planejamento e oramento. A Constituio Federal de 1988 previu, para cada
um desses instrumentos, a necessidade de edio de lei especfica, atribuindo-lhes, tambm,
matrias prprias e distintos campos de competncia. Destarte, tais instrumentos normativos so
especficos, muito embora formalmente se consubstanciem em leis ordinrias, no havendo que
se falar em hierarquia entre os mesmos. No obstante, tais instrumentos devem se mostrar compatveis, de acordo com a determinao do texto constitucional e, assim, estabelecem-se relaes
entre os mesmos fundadas em critrios de horizontalidade e de coordenao, de modo que as
distintas mas complementares funes se encontrem devidamente articuladas, com vistas ao
alcance dos fins que lhe so prprios.

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