MARIANO SILVA - Crítica Da Judicialização Da Política

Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Instituto de Estudos Sociais e Polticos
Jeferson Mariano Silva
Crtica da judicializao da poltica
Rio de Janeiro
2011
Crtica da judicializao da poltica
Dissertao
apresentada,
como
requisito parcial para obteno do
ttulo de Mestre, ao Programa de PsGraduao em Cincia Poltica, do
Instituto de Estudos Sociais e
Polticos da Universidade do Estado
do Rio de Janeiro.
Orientador: Prof. Dr. Renato Raul Boschi
Rio de Janeiro
2011
Crtica da Judicializao da poltica
Dissertao apresentada, como requisito

para obteno do ttulo de Mestre, ao
Programa de Ps-Graduao em
Cincia Poltica do Instituto de Estudos
Sociais e Polticos da Universidade do
Estado do Rio de Janeiro
Aprovado em
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Renato Raul Boschi (Orientador)

Instituto de Estudos Sociais e Polticos da UERJ
Profa. Dr. Cesar Augusto Coelho Guimares
Instituto de Estudos Sociais e Polticos da UERJ
Prof. Dr. Luiz Jorge Werneck Vianna
Departamento de Sociologia e Poltica da PUC-Rio
Rio de Janeiro
2011
Para Mariana Armond Dias Paes, claro.
AGRADECIMENTOS
Comecei a escrever este trabalho no IUPERJ e, agora, termino-o no IESP. Em

dois anos, no foi apenas o nome e a sigla que mudaram: nossa comunidade
acadmica est inteiramente mobilizada para dar continuidade a uma das mais
antigas e mais criativas tradies de reflexo poltica e social do pas. Agradeo a
cada estudante, funcionrio e professor do IESP por isso.
Agradeo tambm ao meu orientador, professor Renato Raul Boschi, pela
liberdade que me proporcionou para escrever estas pginas.
Aos professores Cesar Augusto Coelho Guimares e Luiz Jorge Werneck
Vianna, que, com a gentileza de costume, aceitaram de pronto o convite para
participarem da banca de avaliao desta dissertao.
professora Thamy Pogrebinschi, com quem trabalhei nos dois ltimos anos.
Foi em uma de nossas conversas que imaginei, pela primeira vez, os contornos
deste trabalho. Sua influncia, alm de desejada, inevitvel.
A todos os participantes do ST 13 do ltimo Encontro Anual da ANPOCS
Grupos dirigentes e estruturas de poder, coordenado pelos professores Mario
Grynszpan e Miguel Pablo Serna Forcheri , que leram, ouviram e comentaram, com
grande proveito para mim, os primeiros desenvolvimentos desta pesquisa.
A Magnum Lamounier Ferreira, Mateus Morais Arajo, Joo Vitor Rodrigues
Loureiro, Bruno Martins Soares, Roberta Maia Gresta e Mariana Sousa Bracarense,
velhos e novos companheiros, mesmo nas causas perdidas.
Finalmente, agradeo ao CNPq por ter garantido as condies materiais de
realizao deste trabalho, sem as quais ele certamente no poderia existir.
Afinal, por parte das classes e fraes dominantes, o direito, como

posio de limites, expressa as relaes de fora no seio do bloco no
poder. Ele se concretiza particularmente ao delimitar os campos de
competncia e de interveno de diversos aparelhos onde dominam as
classes e diferentes fraes desse bloco.
Nicos Poulantzas
RESUMO
MARIANO SILVA, Jeferson. (2011) Crtica da judicializao da poltica. Rio de

Janeiro (RJ): IESP-UERJ, 2011. 99p. Dissertao de Mestrado em Cincia
Poltica apresentada ao IESP-UERJ.
Judicializao da poltica um termo cada vez mais comum no vocabulrio

poltico, cientfico ou no. No entanto, quanto mais se difunde o termo, mais
impreciso ele se torna e mais variadas as interpretaes valorativas que dele so
feitas. De qualquer modo, a noo de judicializao da poltica est fortemente
associada ao controle concentrado de constitucionalidade das leis e dos atos
normativos empreendido pelo Supremo Tribunal Federal. A partir da promulgao da
Constituio Federal de 1988, as decises do Supremo estariam, cada vez mais,
invadindo o campo, outrora desconhecido pelo Judicirio, da poltica. Constituio e
decises judiciais: essas seriam as origens da expanso judiciria sobre a poltica.
Uma anlise crtica dessas fontes originrias ou seja, do processo constituinte e da
produo do discurso judicirio sobre a constitucionalidade das leis permite discutir
o valor analtico dos diferentes sentidos que se atribui expresso judicializao da
poltica. Ativismo judicial, participao jurdico-poltica e proteo de minorias so
algumas das idias problematizadas diante da inao minuciosa e sistemtica do
Supremo Tribunal Federal, da seletividade estrutural de sua atividade (e de sua
inatividade) e da hierarquizao dos intrpretes constitucionais que ele produz. O
confronto entre essas noes ligadas ao processo de expanso do Judicirio aponta
em que sentido a expresso judicializao da poltica pode ser conceitualmente
apropriada e analiticamente mobilizada por uma perspectiva crtica.
Palavras-chave: Judicializao da poltica. Controle de constitucionalidade. Teoria
do Estado.
ABSTRACT
MARIANO SILVA, Jeferson. (2011) Crtica da judicializao da poltica. Rio de

Janeiro (RJ): IESP-UERJ, 2011. 99p. Dissertao de Mestrado em Cincia
Poltica apresentada ao IESP-UERJ.
Judicialization of Politics is a popular term in the current political lexicon,

whether scientific or not. However, the this concept is disseminated, the more
inaccurate it becomes. Anyway, the idea of judicialization of politics is strongly
associated with the judicial review undertaken by the Supremo Tribunal Federal.
From the promulgation of the Constitution, decisions of the Supremo have been
increasingly invading the realm of politics. Constitution and judicial decisions: these
are considered to be the origins of judicial expansion on politics. A critical analysis
from these sources that is, the constituent process and the production of judicial
discourse about constitutionality of laws allows to discuss the analytical value of the
different meanings attributed to judicialization of politics. Judicial activism, political
participation, protection of minorities are some of the ideas confronted with the
carefully and systematically inaction of the Supremo Tribunal Federal, the structural
selectivity of its activity (and its inactivity), the hierarchy of constitutional interpreters
that it produces, and finally, the episodic nature of the discourse he makes about the
constitutionality of laws. The confrontation between these notions related to the
process of expansion of the judiciary indicates in what sense the term judicialization
of politics may be appropriate conceptually and analytically mobilized by a critical
perspective.
Keywords: Judicialization of politics. Control of constitutionality. Theory of the State.
SUMRIO
INTRODUO
p. 010
p. 010
Duas tarefas, uma advertncia e um esclarecimento
1.1
Tarefas e advertncia
p. 010
1.2
Esclarecimento
p. 011
Trs exigncias de mtodo
p. 013
PARTE I
CONSTITUINTE SEM POVO NO CRIA NADA DE NOVO
p. 018
Uma polmica na Constituinte
p. 019
Comunitaristas e participao popular
p. 027
Discusso: a iluso juridicista
p. 030
PARTE II
O BURRO DE BURIDAN: judicializao como no-deciso
p. 036
p. 037
O ativismo judicial
1.1
Supremocracia
p. 038
1.2
O despertar do STF
p. 040
Objees: o discurso silencioso
p. 042
O DISCURSO SELETIVO: judicializao como triagem
p. 052
Entre comunitaristas e institucionalistas
p. 053
Objees: o discurso como filtragem
p. 055
O DISCURSO ESTRUTURADOR: judicializao como hierarquizao
p. 063
O Muro das Lamentaes
p. 064
Objees: a ordenao da comunidade poltica
p. 066
UM ESTUDO DE CASO: judicializao e empresariado
p. 075
Empresariado e judicializao da poltica
p. 075
O discurso criador
p. 077
CONCLUSO: a ordem do discurso estatal
p. 081
O que no judicializao da poltica?
p. 082
O que judicializao da poltica no ?
p. 084
O que judicializao da poltica?
p. 086
REFERNCIAS
p. 087
Fontes documentais
p. 087
Referncias bibliogrficas
p. 093
10
INTRODUO
1
1.1
Duas tarefas, uma advertncia e um esclarecimento

Tarefas e advertncia
O propsito prenunciado j no ttulo deste estudo analisar criticamente a
judicializao da poltica. De sada, essa meta acarreta duas tarefas, uma

advertncia e um esclarecimento.
A expresso judicializao da poltica, quaisquer que sejam o significado
que se lhe possa dar e o juzo que dela se possa fazer, diz respeito a
acontecimentos, que, de algum modo, podem ser colocados em srie, compondo
assim uma situao concreta. Analisar a situao concreta a que se refere a
judicializao da poltica significa, portanto, deter-se no nvel dos acontecimentos
que a compem, nas regularidades desses acontecimentos, nas contingncias que
os envolvem, nas semelhanas e diferenas que permitem falar em srie, nas
descontinuidades dessa srie, etc. Essa a primeira tarefa.
No entanto, a anlise dessa situao concreta s ser propriamente crtica se,
alm de considerar analiticamente o nvel dos acontecimentos, conseguir tambm
apontar as contradies da judicializao da poltica, indicar seus procedimentos
de controle, identificar seus mtodos de seleo, descrever suas medidas de
excluso, determinar seu modo de produo Ser uma anlise concreta da
judicializao da poltica, portanto, na medida em que puder determinar as foras
concretas que lhe do forma e contedo. Eis a segunda tarefa.
Tudo isso obriga a uma advertncia: como anlise concreta de uma situao
concreta, este trabalho se ocupa apenas da judicializao da poltica tal como ela
ocorre no Estado brasileiro. A consecuo do propsito e das tarefas deste trabalho
no autoriza que se formule uma categoria, geral e especulativa, da qual diferentes
Estados se aproximariam ou se distanciariam conforme um continuum unilinear
entre mais e menos judicializao. Se existe alguma judicializao da poltica no
Brasil, ela analiticamente indissocivel das foras concretas que a engendram. Se
esse fenmeno existe em outras realidades alm da brasileira, isso s est a sugerir
11
a invariabilidade daquelas foras. Em todo caso, ento, so as foras concretas que

importam e, por conseguinte, delas que se trata neste estudo.
1.2
Esclarecimento
As tarefas e o objetivo geral deste trabalho so limitados pela pesquisa
emprica na qual eles se sustentam. Substancialmente, trato das Aes Diretas de

Inconstitucionalidade (ADIs) propostas junto ao Supremo Tribunal Federal (STF)
entre 1988 e 2010. Embora a anlise dessas informaes permita certas
generalizaes, ela certamente no autoriza uma crtica exaustiva da chamada
judicializao da poltica. Trata-se, portanto, de uma escolha, cuja justificativa ser
apresentada nesta seo. De todo modo, em funo desta escolha analtica,
necessrio fazer um esclarecimento sobre a posio que ocupam as ADIs no
cenrio institucional brasileiro.
No nosso ordenamento jurdico, o controle concentrado de constitucionalidade
das leis e dos atos normativos se refere incumbncia constitucional que detm o
STF
de
processar
julgar,
originariamente,
as
aes
que
arguam
inconstitucionalidade de qualquer norma do ordenamento. Diz-se que esse controle

de constitucionalidade concentrado em oposio ao controle dito difuso, cuja
competncia no cabe apenas ao STF mas tambm a outros aparelhos judicirios
do Estado. Ademais, no controle concentrado ou abstrato, a declarao judicial de
inconstitucionalidade tem efeitos gerais e elimina definitivamente a norma em
questo do ordenamento jurdico. J no controle difuso ou concreto, os efeitos da
deciso so particulares, isto , afetam apenas as partes em litgio e dizem respeito
somente inadequao da norma incidentalmente argida a determinado caso
concreto.1
Por fora da Constituio vigente, o pas adota ambas as formas de controle
de constitucionalidade, configurando o que se chama de controle misto. Nesse
aspecto, no houve inovao em relao s Constituies anteriores. Todavia, no
que diz respeito extenso de normas passveis de controle e, principalmente,
Para detalhes sobre essa distino, CAPPELLETTI, M. O controle judicial de constitucionalidade

das leis no direito comparado.
12
extenso de entes aptos a acionar o controle concentrado, a Constituio de 1988

no tem par.
Entre os instrumentos jurdicos capazes de acionar o controle concentrado de
constitucionalidade, destacam-se as ADIs. At 1988, tais aes s podiam ser
propostas pelo Procurador-Geral da Repblica. Com a nova ordem constitucional,
porm, legitimaram-se proposio dessas aes diversos outros setores da esfera
ampliada do Estado,2 sejam eles pertencentes Administrao Pblica ou
sociedade civil.3 As ADIs podem, tambm, argir a inconstitucionalidade de
quaisquer leis ou atos normativos, federais ou estaduais. Segue-se ento que, por
essa via, o STF est autorizado a declarar inconstitucional praticamente qualquer
norma do ordenamento brasileiro, desde que tenha sido provocado por intrpretes
constitucionalmente legitimados.
Tamanho poder tem efeitos polticos evidentes. No por acaso que, ao
simples exerccio do controle concentrado de constitucionalidade das leis por parte
do STF, tenha correspondido a vulgarizao da expresso judicializao da poltica
no vocabulrio poltico, cientfico ou no. A judicializao da poltica estaria ligada
contnua expanso dos postos judicirios do Estado sobre um campo at ento
desconhecido a eles: a poltica. Nesse contexto, as ADIs seriam o principal
instrumento de apropriao da poltica pelo direito. Esta a razo de sua escolha para
anlise sistemtica.
Contudo, ainda que sejam um dos mais importantes instrumentos, as ADIs
no so as nicas vias possveis de judicializao da poltica. Por isso, o alcance
Os autores aptos a argir a constitucionalidade das leis pela via do controle concentrado
constituem a comunidade de intrpretes da Constituio. Ver HBERLE, P. Hermenutica
constitucional.
Em sua redao original, a Constituio previa:

Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade:
I O Presidente da Repblica;
II a Mesa do Senado Federal;
III a Mesa da Cmara dos Deputados;
IV a Mesa da Assemblia Legislativa;
V o Governador de Estado;
VI o Procurador-Geral da Repblica;
VII o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII partido poltico com representao no congresso Nacional;
IX entidade de classe de mbito nacional
()
Em 2004, a Emenda Constitucional n 45 incluiu as aes declaratrias de constitucionalidade
(ADCs) no art. 103.
13
da crtica que se segue limitado s possibilidades de utilizao das ADIs no campo

poltico brasileiro.
Trs exigncias de mtodo

Tendo em vista as duas tarefas acima mencionadas, implicadas pelo objetivo
geral deste trabalho, tomei algumas precaues de mtodo que preciso explicitar.
Como primeira aproximao, hipottica e provisria, entendo judicializao
da poltica como a profuso de certo discurso jurisprudencial ou, no mnimo, como a
profuso de certo discurso judicirio. Um discurso judicirio sobre poltica, com
significado poltico, ou, ainda, com efeitos polticos. De qualquer forma, trata-se de
um discurso jurisprudencial ou judicirio inserido no campo do Estado e da poltica
de modo diverso do habitual. A exposio consistir no abandono paulatino dessa
noo vaga e imprecisa a partir da discusso, empiricamente informada, de outras
noes com significados mais definidos. Essa a primeira orientao de mtodo.
Supondo por ora a profuso de um tal discurso judicirio, suas origens, isto ,
o princpio de sua expanso e de sua continuidade, estariam ligadas (como, de
resto, em todo discurso judicirio) a duas fontes principais: a lei e a jurisprudncia.
No caso especfico do discurso de judicializao da poltica, pelas razes j vistas,
lei e jurisprudncia corresponderiam, de modo muito especial, a Constituio
lei maior e as decises do STF rgo judicirio de cpula.
Pois bem. Esta a segunda orientao de mtodo: por um princpio de
inverso4, procuro nessas instituies supostamente originrias, nessas fontes do
direito, enfim, na Constituio e nas decises do STF, o jogo conflituoso que lhes
permite produzir, contnua e progressivamente, um discurso de judicializao da
poltica. Trata-se, ento, de buscar nas fontes no a solene instncia fundamental
que enuncia esse discurso judicirio, mas as relaes de poder que o fabricam, que
o inventam.5
Em virtude desse segundo procedimento metodolgico, a exposio est
divida em duas partes, alm desta introduo e da concluso.
4
FOUCAULT, M. A ordem do discurso, pp. 51-52.
FOUCAULT, M. A verdade e as formas jurdicas, pp. 13-17. FOUCAULT, M. Nietzsche, a

genealogia e a histria.
14
A primeira parte trata justamente da fabricao, durante o processo

constituinte, da norma que ampliou o nmero de possveis autores de ADIs: o artigo
103 da Constituio. Essa norma constitucional delimita o universo de autores aptos
a discutir judicialmente a constitucionalidade das leis, ou, em outras palavras, ela
determina quem pode interpretar a Constituio. Na primeira parte deste trabalho,
ento, mostro que essa fonte do discurso de judicializao da poltica no foi
produzida sem polmica. Uma polmica que se estende, por outros meios, at hoje.
Se a primeira parte se concentra na polmica que criou o texto do artigo 103
da Constituio, a segunda parte deste estudo se dirige s aplicaes daquele
trecho do texto constitucional para, assim, captar a continuidade da polmica
constituinte. Passo, ento, anlise das decises do STF no para encontrar nelas
a origem da judicializao, mas para perceber, nas contingncias dessa srie de
decises, a ordem do discurso de judicializao da poltica. Nas duas partes,
portanto, a anlise se detm no nvel emprico dos acontecimentos e a crtica, no
nvel fragmentado da ordem do discurso estatal.
Como terceira e ltima orientao metodolgica, assumo o pressuposto de
que, assim como todo discurso produzido pelo Estado, o discurso de judicializao
da poltica uma confisso de organizao. 6 Como comando e como texto, o
discurso estatal regula e expressa os conflitos sociais em seu prprio campo. Por
tentar se isolar desta ou daquela fora representada no seio do Estado, o discurso
estatal reaparece como unidade imperativa, abstrata e universal. Todavia, por
resultar da dinmica do conflito entre as foras representadas no interior do Estado,
o discurso estatal confessa quem o hegemoniza. 7
Esse pressuposto orienta a crtica e a exposio nos captulos da segunda
parte deste trabalho. No primeiro deles, confronto a idia de ativismo judicial com a
inao e o silncio sistemticos do STF. No segundo, oponho os procedimentos
seletivos do STF com a percepo de que a judicializao favorece a participao
poltica. No terceiro, questiono a noo de que o STF funciona como um Poder
contra-majoritrio; e, no ltimo captulo, analiso o caso das ADIs das entidades
empresariais valendo-me das categorias desenvolvidas ao longo do trabalho.
POULANTZAS, N. O Estado, o poder, o socialismo, p. 31.
15
Por fim, um mea culpa: um estudo sobre judicializao da poltica e, mais

especificamente, sobre os autores legtimos propositura de ADIs, dificilmente pode
se desvencilhar da linguagem tcnica do direito. Evitei-a ao mximo e, em muitos
casos, no lhe pude resistir. O desinteresse que essa dificuldade possa provocar
certamente seria superado se, a cada termo tcnico, pudesse corresponder,
margem da pgina, a pergunta: quem pode interpretar a Constituio? Linha por
linha, essa a indagao que este trabalho procura responder e, sobretudo,
problematizar. Se, por vezes, os termos estiverem aqum dela, apenas para que
os argumentos lhe possam estar altura.
16
PARTE I
17
Fonte: Folha de S. Paulo, 24/05/87, p. A-8.
18
CONSTITUINTE SEM POVO NO CRIA NADA DE NOVO8
Como vetores das aspiraes da classe

trabalhadora, os sindicatos no podem
ficar excludos dessas disposies.9
Neste captulo, pretendo persuadir o leitor de dois argumentos.

Defendo que a norma que ampliou o nmero de intrpretes legitimados
propositura de ADIs, o artigo 103 da Constituio de 1988, resultou da convergncia
de duas foras: de um lado, a atuao, no processo constituinte, de juristas
defensores dos princpios do chamado constitucionalismo comunitrio 10; de outro,
representantes de determinadas entidades associativas, que foram hbeis, primeiro,
para abrir caminhos participao popular e, em seguida, para, trilhando-os,
apresentar o texto em torno do qual se conquistou uma conciliao definitiva na
Assemblia Nacional Constituinte.
Mostro, tambm, que, com o acordo que originou o art. 103 da Constituio,
os principais derrotados foram as foras ligadas ao Ministrio Pblico e ao STF.
Ao final do captulo, discuto brevemente o alcance desses dois argumentos
no campo terico delimitado pelo conceito de judicializao da poltica.
A argumentao deste captulo foi municiada por uma pesquisa envolvendo
todos os anteprojetos e projetos apresentados pelas subcomisses e comisses da
Assemblia Nacional Constituinte. Foram consideradas, tambm, as emendas dos
parlamentares e as emendas populares, pelas quais se responsabilizaram diversas
entidades associativas. Alm desses documentos, foram consultadas as atas das
comisses e subcomisses da Constituinte. Todo esse material est disponvel ao
pblico nos stios eletrnicos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.
Lema adotado pelo Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte, de So Paulo, em 1985.

Mais tarde, o lema se difundiu pelo pas, ligando dezenas de iniciativas semelhantes.
Emenda 400304-7 proposta pelo parlamentar Cunha Bueno (PDS/SP), na Comisso de

Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies, da Assemblia Nacional Constituinte.
10
CITTADINO define o constitucionalismo comunitrio por seu compromisso com a idia de

Constituio aberta, isto , um sistema jurdico aberto incorporao permanente dos valores da
comunidade poltica. CITTADINO, G. Pluralismo, direito e justia distributiva, pp. 14-43.
19
Uma polmica na Constituinte11

A Assemblia Nacional Constituinte, convocada por meio da Emenda
Constitucional n 26, de 27 de novembro de 1985, somente se instalou em 1 de

fevereiro de 1987. Logo aps a instalao, os 72 senadores e 487 deputados
constituintes aprovaram um Regimento 12 instituindo vinte e quatro subcomisses
temticas reunidas, trs a trs, em oito comisses. Conforme previa o Regimento,
cada uma das oito comisses deveria apresentar Comisso de Sistematizao um
anteprojeto sobre seu tema especfico. O Quadro 1, a seguir, ilustra essa
organizao.
A elaborao dos anteprojetos das comisses contou com a colaborao
tanto dos parlamentares que as compunham como de lideranas da sociedade civil,
especialmente convidadas pelas comisses para participarem de audincias
pblicas. O tema especfico deste captulo a legitimidade para a propositura de
ADIs foi tratado no interior de trs comisses: (1) Comisso da Soberania e dos
Direitos e Garantias do Homem e da Mulher; (2) Comisso da Organizao dos
Poderes e Sistema de Governo; e (3) Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria
e Garantia das Instituies. J nas fases iniciais dos trabalhos dessas trs
comisses, ganhou contornos bastante definidos a polmica que se estenderia por
todo o perodo de atividades da Constituinte.
Uma polmica, como se ver, com trs momentos decisivos: de incio, o
inconformismo generalizado com o monoplio que, at ento, detinha o ProcuradorGeral da Repblica sobre a propositura de ADIs; em segundo lugar, a divergncia
sobre o grau em que se deveria estender essa prerrogativa; e, finalmente, um
acordo frgil em torno do texto que, afinal, prevaleceu.
11
Para uma viso ampla da Assemblia Nacional Constituinte, desde o contexto que antecedeu sua
convocao at a anlise do texto final, ver BONAVIDES, P; ANDRADE, P. Histria constitucional
do Brasil. GRAU, E R. A constituinte e a constituio que teremos. BIERRENBACH, F F C. Quem
tem medo da Constituinte. CEDI. Dossi Constituinte II. GURAN, M (coord.). O processo
constituinte. COELHO, J G L. A nova Constituio. PILATTI, A. A Constituinte de 1987-1988.
12
Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte.
20
Quadro 1*
Comisses e subcomisses da Assemblia Nacional Constituinte
Subcomisses
a. da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes
Internacionais
b. dos Direitos Polticos, Direitos Coletivos e das
Garantias
c. dos Direitos e Garantias Individuais
a. da Unio, Distrito Federal e Territrios
b. dos Estados
c. dos Municpios e Regies
a. do Poder Legislativo
b. do Poder Executivo
Comisses
I. da Soberania e dos Direitos

do Homem e da Mulher
II. da Organizao do Estado
III. da Organizao dos Poderes

e Sistema de Governo
c. do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico
IV. da Organizao Eleitoral,

Partidria e Garantia das
Instituies
c. de Garantias da Constituio, Reforma e Emendas

a. de Tributos, Participao e Distribuio das Receitas
b. de Oramento e Fiscalizao Financeira
V. do Sistema Tributrio,
Oramento e Finanas
de Sistematizao
a. do Sistema Eleitoral e Partidos Polticos

b. de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua
Segurana
c. do Sistema Financeiro
a. de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime
da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica
b. da Questo Urbana e Transporte
c. da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria
a. dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos
b. de Sade, Seguridade e do Meio Ambiente
c. dos Negros, Populaes Indgenas , Pessoas
Deficientes e Minorias
a. da Educao, Cultura e Esportes
b. da Cincia e Tecnologia e da Comunicao
VI. da Ordem Econmica
VII. da Ordem Social
VII. da Famlia, da Educao,

Cultura e Esportes, da Cincia e
Tecnologia e da Comunicao
c. da Famlia, do Menor e do Idoso

*As comisses e subcomisses destacadas trataram da ampliao dos legitimados a propor ADIs.
21
So muitos os documentos que permitem falar em um inconformismo

generalizado na Assemblia Nacional Constituinte com a prerrogativa exclusiva que
at ento possua o Procurador-Geral da Repblica para a propositura de ADIs
perante o STF. Por exemplo, esta declarao feita pelo deputado Joo Agripino
(PMDB/PB):
Os exemplos do passado recente mostraram-nos que foram simplesmente
desastrosas as tentativas no sentido de se fazer representao por
inconstitucionalidade durante o regime do arbtrio. O ltimo ProcuradorGeral da Repblica velha recusava, e mandava arquivar sistematicamente,
todas as propostas de argio de inconstitucionalidade. 13
No mesmo sentido, manifestou-se o deputado constituinte Nelton Friedrich

(PMDB/PR):
a declarao de inconstitucionalidade de lei deve assegurar, alm de ao
Procurador-Geral da Repblica, tambm a uma parcela do Congresso e a
certo nmero de Assemblias, a partidos polticos e Ordem dos
Advogados do Brasil, a proposta de declarao em tese da
inconstitucionalidade de leis, decretos, etc., etc
Seria, sem dvida, tambm uma ferramenta importante para que
contivssemos os abusos que, quase que tradicionalmente, ocorrem no
Brasil, com referncia at a decretos, etc., etc. que, em tese, j so
inconstitucionais e no so acionados, no h como, no h instrumento,
no h ferramenta.14
E, como essas, h muitas outras falas que se poderia citar, tanto de

parlamentares constituintes quanto de lideranas convidadas para audincias
pblicas.15
Mas o consenso entre os constituintes se encerrou no mesmo ponto em que
comeou: a recusa prerrogativa exclusiva do Ministrio Pblico. As propostas para
o novo texto constitucional divergiram, ento, em trs direes.
Uma parte dos constituintes pretendeu transformar a ADI em uma espcie de
ao de iniciativa popular, variando entre eles as posies a respeito do nmero
mnimo de cidados que deveriam subscrever tal ao. Alguns chegaram mesmo a
13
Ata da 14 Reunio da Subcomisso dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias.
14
Ata da 3 Reunio Ordinria da Subcomisso de Garantia da Constituio, Reforma e Emendas.
15
Entre outras, so exemplares as exposies do jurista Joo Gilberto Lucas Coelho (ata da 5
Reunio Ordinria da Subcomisso de Garantia da Constituio, Reformas e Emendas), do ento
Ministro do STF Clio Borja (ata da 7 Reunio Ordinria da Subcomisso de Garantia da
Constituio, Reformas e Emendas), e do prprio Procurador-Geral da Repblica poca: Jos
Paulo Seplveda Pertence (ata da 9 Reunio Ordinria da Subcomisso de Garantia da
Constituio, Reformas e Emendas). Entre os constituintes, Slvio Abreu (PMDB/MG) e Maurcio
Corra (PDT/DF), entre outros, manifestaram a insatisfao geral (ata da 9 Reunio Extraordinria
da Subcomisso do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico).
22
defender que a propositura fosse um direito de cada cidado, tomado

individualmente.
Esse grupo de parlamentares foi inspirado pelas idias de alguns juristas,
destacadamente de Jos Afonso da Silva, que, em audincia pblica promovida pela
Subcomisso de Garantia da Constituio, Reforma e Emendas, debateu com o
deputado Osmir Lima (PMDB/AC):
O SR. CONSTITUINTE OSMIR LIMA:
Para complementar o brilhantismo de sua exposio, eu gostaria de
saber, na sua proposta, quem poderia acionar esse tribunal?
O SR. JOS AFONSO DA SILVA.
Na minha proposta, quem poderia acionar[:] o Procurador-Geral da
Repblica, o Presidente da Ordem dos Advogados, o Presidente dos
Partidos Polticos, o Presidente da Cmara dos Deputados, Presidente do
Senado Federal e o povo.
O SR. CONSTITUINTE OSMIR LIMA:
Mas, de que forma o povo poderia acionar? Isoladamente?
O SR. JOS AFONSO DA SILVA:
Isoladamente, numa ao popular constitucional. Existe em outros pases. O
sujeito promove e argi como outro qualquer.16
Alm de Jos Afonso da Silva, outros representantes de certa intelectualidade

jurdica atuaram em favor da transformao da ADI em ao popular. o caso de
Mrcio Thomaz Bastos, Presidente da OAB poca, e do jurista Jos Lamartine
Corra de Oliveira17. Entre os parlamentares constituintes, podem ser mencionados
Paulo Macarini (PMDB/SC), Vilson Souza (PMDB/SC), Carlos Virglio (PDS/CE),
Lysneas Maciel (PDT/RJ), Brando Monteiro (PDT/RJ), Francisco Amaral
(PMDB/SP) e Joo Agripino (PMDB/PB).18
A poro majoritria dos constituintes, porm, defendeu uma ampliao mais
tmida, que envolvesse entidades associativas, mas sem a participao popular.
Tambm
esse
grupo
foi
fortemente
inspirado
por
alguns
juristas.
Concretamente, observa-se, por exemplo, que parte da exposio do professor Joo

Gilberto Lucas Coelho, feita em audincia pblica, foi aproveitada praticamente sem
alteraes no Anteprojeto da Subcomisso de Garantia da Constituio, Reforma e
16
Ata da 8 Reunio Ordinria da Subcomisso de Garantia da Constituio, Reformas e Emendas.
17
Atas da 13 Reunio Ordinria da Subcomisso de Garantia da Constituio, Reforma e Emendas

e da 6 Reunio Ordinria da Subcomisso do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico,
respectivamente.
18
Respectivamente: Ata da 4 Reunio Ordinria da Subcomisso de Garantia da Constituio,

Reforma e Emendas, Emendas 3C 0090-1, 3C 0228-8, 100346-1, 300532-1; e Ata da 14 Reunio
Ordinria da Subcomisso dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias.
23
Emendas, especificamente o trecho que mencionava as entidades de mbito

nacional criadas por lei.19
Entre os parlamentares que sustentaram essa posio mais moderada,
figuram Plnio Arruda Sampaio (PT/SP), Humberto Lucena (PMDB/PB), Plnio
Martins (PMDB/MS), Gastone Righi (PTB/SP), Virglio Tvora (PDS/CE), Messias
Goes (PFL/SE), Prisco Viana (PMDB/BA), Michel Temer (PMDB/SP) e Maurcio
Corra (PDT/DF).20
Finalmente, um setor francamente minoritrio da Constituinte pugnou pela
ampliao indireta; ou seja, alguns parlamentares defenderam a manuteno do
monoplio formal do Procurador-Geral da Repblica sobre a propositura das aes,
mas com a condio de que essa proposio fosse compulsria em certas hipteses
a serem previstas pela Constituio.
Essa foi a posio dos representantes do STF e do Ministrio Pblico na
Constituinte, expressa pelo Ministro Sydney Sanches, Relator-Geral da proposta do
Supremo Constituinte; pelo Procurador-Geral da Repblica, Jos Paulo Seplveda
Pertence; e pelo Presidente da Confederao Nacional dos Membros do Ministrio
Pblico (CONAMP), Antnio Dal Pozzo.21
A mencionada proposta do STF mostra a posio adotada pela maioria de
seus ministros:
Quanto pretendida outorga de legitimidade para representao por
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual a certos
rgos do Poder Pblico (Executivo, Legislativo e Judicirio) ou, mesmo, a
entidades de direito pblico ou privado, entendeu a Corte que ela deve
continuar a cargo exclusivamente da Procuradoria-Geral da Repblica. 22
Igualmente clara a proposta apresentada pela CONAMP:
19
Ver o Anteprojeto da Subcomisso de Garantia da Constituio, Reforma e Emendas e a

semelhana de seu art. 10, g, com os dizeres de Joo Gilberto Lucas Coelho na 5 Reunio
Ordinria da mesma Subcomisso.
20
Respectivamente: atas da 7 Reunio Ordinria da Comisso de Organizao dos Poderes e

Sistema de Governo, e da 60 Sesso da Assemblia Nacional Constituinte; e as Emendas 3C
0064-1, 3C 0194-0, 3C 0229-6, 3C 0530-9, 3C 0553-8, 3C 0581-3 e 300388-4.
21
Respectivamente: atas da 2 Reunio de Audincia Pblica da Comisso da Organizao dos

Poderes e Sistema de Governo; da 9 Reunio Ordinria da Subcomisso de Garantia da
Constituio, Reforma e Emendas; e da 1 Reunio Extraordinria da Subcomisso do Poder
Judicirio e do Ministrio Pblico.
22
Ata da 2 Reunio de Audincia Pblica da Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de

Governo.
24
A representao [] ser encaminhada pelo Procurador-Geral da
Repblica, sem prejuzo do seu parecer contrrio, quando
fundamentadamente a solicitar: o Presidente da Repblica; ou o Presidente
dos Conselhos dos Ministros, na hiptese de um regime parlamentarista
qualquer; as Mesas do Senado Federal ou da Cmara dos Deputados; no
sentido da proteo da minoria, um quarto dos membros de uma das Casas;
o Governador, a Assemblia Legislativa dos Estados; ou, adotando idia
que me muito cara, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados,
mediante deliberao tomada por seus membros.23
Tambm Clio Borja e Sydney Sanches, Ministros do STF poca, fizeram

defesa dessa posio.24 J entre os constituintes, os representantes do Ministrio
Pblico e do STF encontraram o apoio dos parlamentares Nilson Gibson
(PMDB/PE), Geraldo Alckmin (PMDB/SP) e Sandra Cavalcanti (PFL/RJ). 25
Nas trs comisses que trataram da legitimidade ativa para as ADIs, os
grandes vitoriosos foram os defensores de uma ampliao moderada dos
legitimados ativos. Em duas das comisses, 26 o grupo moderado foi majoritrio,
inscrevendo seu ponto de vista nos respectivos anteprojetos. Na outra comisso, 27 o
parlamentar Maurcio Corra (PDT/DF), do grupo moderado, conseguiu vencer os
partidrios da ao de iniciativa popular alegando que o tema constitua
competncia de outras comisses.28 J os representantes do Ministrio Pblico e do
STF foram francamente minoritrios em todas as comisses. Mesmo minoritrios,
eles foram duros adversrios e estas palavras de Plnio Sampaio (PT/SP), Relator
da Subcomisso do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, do a dimenso da
vitria: fora o lobby do Supremo Tribunal Federal, o do Ministrio Pblico era o
melhor. Muito azeitado, uma perfeio entregou-me tudo prontinho29.
23
Ata da 9 Reunio Ordinria da Subcomisso de Garantia da Constituio, Reforma e Emendas.
24
Respectivamente, atas da 7 Reunio Ordinria da Subcomisso de Garantia da Constituio,

Reforma e Emendas, e da 2 Reunio de Audincia Pblica da Comisso da Organizao dos
Poderes e Sistema de Governo.
25
Respectivamente, Emendas 3C 0076-5, ES 27509-7 e 3C 0545-7. A justificativa apresentada por

Sandra Cavalcanti (PFL/RJ) no deixa dvidas sobre a proposta do Ministrio Pblico: Resultado
de exaustivas pesquisas a respeito de toda a legislao vigente e de anteprojetos apresentados ao
Congresso Nacional, levando em considerao toda produo jurdica sobre a matria e at
mesmo um questionrio distribudo para todos os membros do Ministrio Pblico do Brasil, esta
sntese final foi aprovada unanimemente na cidade de Curitiba, em junho de 1986, em um encontro
de todos os Procuradores-Gerais de Justia, com a presena do Procurador-Geral da Repblica,
de todos os Presidentes de Associaes e lideranas polticas e institucionais do pas.
26
Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo e Comisso da Organizao

Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies.
27
Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher.
28
Emenda 300388-4.
29
PAULA, C J. Uma instituio miliitante, p. 25.
25
Com as vitrias sucessivas do grupo moderado, a polmica arrefeceu e se

restringiu a aspectos mais especficos, especialmente incluso de entidades de
classe de mbito nacional, alm das confederaes sindicais, entre os possveis
autores de ADIs.
Inicialmente, as entidades de classe de mbito nacional no foram
contempladas pelo Projeto da Comisso de Sistematizao. Mas, aps uma
sucesso de objees, elas foram includas em uma Emenda 30 proposta pelo
chamado centro31 e assim foram inscritas no texto final da Constituio.
Para a consecuo desse resultado, foi decisiva a participao popular nos
trabalhos da Constituinte. Se a prerrogativa exclusiva do Ministrio Pblico foi
vencida pela atuao de uma intelectualidade inspirada pelo constitucionalismo
comunitrio, o contedo dessa vitria foi escrito por diversas entidades associativas
que mobilizaram centenas de milhares de eleitores em favor da causa. Assim, o
instvel acordo conquistado durante os trabalhos das comisses temticas foi
definitivamente estabelecido pela influncia das seguintes medidas:
Em primeiro lugar e acima de todas, a Emenda Popular 22, que teve 40.538
subscritores, entre eles o constituinte Juarez Antunes (PDT/RJ), ento Presidente do
Sindicado dos Metalrgicos de Volta Redonda. Essa Emenda, sob responsabilidade
da Ordem dos Advogados do Rio Grande do Sul, da Ao Democrtica Feminina
Gacha, e do Sindicato dos Trabalhadores na Indstria de Papel, Papelo e Cortia
de Guaba, foi defendida pelo constituinte Jos Paulo Bisol (PMDB/RS), contando
com o apoio de outras vinte e cinco entidades, alm do PT, que foi o nico partido a
aderir formalmente Emenda. Seu texto previa, entre outras coisas, que as
entidades representativas de mbito nacional seriam legtimas para propor ADIs. 32
30
Emenda 2P 02040-2.
31
O centro foi um grupo suprapartidrio, conservador e governista formado durante os trabalhos

da Constituinte com o objetivo de conter os avanos conseguidos pela esquerda nas comisses e,
principalmente, subcomisses da Constituinte. Embora tenha se mantido bastante coeso em
diversas votaes importantes e de forte carga ideolgica, o grupo era varivel. O DIAP contou 152
parlamentares no centro: 80 do PFL, 43 do PMDB, 19 do PDS, 6 do PTB, 3 do PDC e 1 do PL.
Ver DIAP. (1988), Quem foi quem na Constituinte. apud KINZO, M. D. G. O quadro partidrio e a
constituinte, nota 10, p. 134. Por sua inclinao ideolgica, a maioria dos parlamentares do
centro foi, provavelmente, reticente a respeito das reivindicaes populares. Entretanto, pelo
poder de barganha do grupo, os acordos a construdos tinham boas chances de se firmarem no
texto constitucional.
32
Emenda PE 00022-9. O nmero mnimo de assinaturas para apresentao de Emenda Popular era
de 30.000.
26
Em segundo lugar, a Emenda Popular 57, assinada por 39.600 eleitores, a

partir da atuao da Sociedade Pr-Desenvolvimento Integrado de Rondnia, do
Sindicato do Comrcio Varejista de Veculos do Estado de Rondnia, e da
Federao das Indstrias do Estado de Rondnia. Essa Emenda, por sua vez,
pretendia incluir as Federaes e Confederaes Sindicais na listagem dos autores
aptos a apresentar ADIs.33
Em terceiro lugar, foi significativa a Emenda Popular 21, com 303.538
subscritores e sob a responsabilidade da Comisso Brasileira de Justia e Paz, da
Associao Brasileira de Imprensa e da Associao Brasileira de Apoio
Participao Popular na Constituinte. Outras cinco entidades apoiaram a Emenda e,
novamente, somente o PT expressou apoio formal. No texto dessa Emenda,
defendida pelo jurista Dalmo de Abreu Dallari, constava a previso de que qualquer
cidado parte legtima para propor diretamente ao de inconstitucionalidade. 34
Finalmente, as emendas populares no foram importantes apenas por sua
influncia direta, mas tambm pelas outras emendas que elas inspiraram: depois da
apresentao das citadas emendas populares, aderiram causa os parlamentares
Aluzio Campos (PMDB/PB), Ivo Vanderlinde (PMDB/SC), Nelton Friedrich
(PMDB/PR) e Afif Domingos (PL/SP).35

Sucintamente, essa a concatenao de elementos documentais que permite
avanar o argumento de que, durante a Constituinte, a legitimidade para propor ADIs
foi um ponto de enfrentamento, em que entidades associativas e certos juristas
aliaram-se, com xito, contra representantes do Ministrio Pblico e do STF. Na
seo seguinte, detalho a atuao da aliana vencedora, com nfase na
participao popular.
33
Emenda PE 00057-1.
34
Emenda PE 00021.
35
Respectivamente, Emendas 1P 15018-3, ES 30940-4, ES 34015-8 e ES 30741-0. A adeso de Afif

Domingos (PL/SP) parece ter sido a mais significativa. Ento Presidente da Associao Comercial
de So Paulo, o deputado foi um dos principais articuladores do centro. Ver GOMES, S. O
impacto das regras de organizao do processo legislativo no comportamento dos parlamentares,
n. 14, p. 219.
27
Comunitaristas e participao popular
Duas atividades quase sincrnicas, organizadas em 1985, podem ser

consideradas marcos iniciais da articulao para a participao popular no processo
constituinte.36 Uma, realizada na cidade de So Paulo, em 17 de janeiro, consistiu no
primeiro Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte e reuniu delegados de
Rio Grande do Sul, Rondnia, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Paran, Esprito
Santo e So Paulo. A outra foi o lanamento do Movimento Nacional pela
Constituinte, em 26 de janeiro, em Duque de Caxias. Participaram desta reunio
mais de sete mil cidados.
Nos meses seguintes, organizaram-se atividades semelhantes em dezenas
de cidades. No Rio Grande do Sul, por exemplo, a OAB reuniu, em 3 de abril, uma
srie de entidades associativas que, posteriormente, lanaram o Movimento Gacho
Pr Constituinte. No relato de MICHILES et al., contam-se, pelo menos, outros vinte
comits semelhantes espalhados por todas as regies do pas. 37
Essas primeiras articulaes no tinham ainda o propsito de intervir
diretamente nos trabalhos constituintes, at porque essa possibilidade no estava
posta.38 O objetivo inicial era reunir anseios populares em um documento prprio e
suprapartidrio, paralelo ao processo constituinte. 39
No entanto, as trs frentes mencionadas do Rio de Janeiro, de So Paulo e
do Rio Grande do Sul iniciaram uma srie de atividades, com a participao de
diversos juristas comunitaristas, que culminou na apresentao de uma plataforma
mnima aos polticos que se candidataram Constituinte. Nessa plataforma,
apareceu, pela primeira vez, a reivindicao de participao popular direta no
processo constituinte. A reivindicao foi apresentada nos seguintes termos: que o
Congresso Constituinte acolha propostas de normas constitucionais subscritas por
um nmero significativo de cidados40
36
MICHILES, C. et al. Cidado constituinte, pp. 40-41.
37
MICHILES, C. et al. Cidado constituinte.
38
O Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte, que previu a possibilidade de

apresentao de emendas populares, de 25 de maro de 1987.
39
MICHILES, C. et al. Cidado constituinte, p. 42.
40
CEDI. Dossi Constituinte II, p. 71. Ver, tambm, MICHILES, C. et al. Cidado constituinte, p. 57.
28
Aps as eleies legislativas, essa proposta recebeu apoio do Diretrio

Nacional do PT e do Diretrio Regional do PMDB em So Paulo. Alm disso, no dia
de instalao da Assemblia Nacional Constituinte, foram organizadas duas medidas
simultneas em favor da participao popular: enquanto se distribua a todos os
parlamentares constituintes um impresso contendo a reivindicao pelo acolhimento
de emendas de iniciativa popular, eram coletadas assinaturas dos parlamentares
favorveis medida. Nesse processo, quatorze senadores e setenta e seis
deputados aderiram.41
Dois dias depois, a proposta, agora com as assinaturas dos parlamentares, foi
apresentada ao Presidente da Assemblia Nacional Constituinte, Ulysses Guimares
(PMDB/SP). O relator do Regimento Interno, Fernando Henrique Cardoso
(PMDB/SP), tambm pressionado, aderiu reivindicao. 42 Dessa forma, em 25 de
maro de 1987, o Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte assegurou
a apresentao de proposta de emenda ao Projeto de Constituio 43.
A partir dessa primeira conquista, centenas de entidades se mobilizaram
durante meses para apresentar Assemblia Nacional Constituinte um total de 122
emendas populares, das quais 83 cumpriam os requisitos mnimos estabelecidos
pelo Regimento Interno. As outras 39 Emendas, por no preencherem as condies
mnimas, foram subscritas por parlamentares constituintes e, assim, tambm foram
apresentadas.44 As 122 emendas reuniram 12.265.854 assinaturas e as 83 emendas
aceitas sem intermediao parlamentar, 10.058.117 assinaturas. 45
41
42
43
Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte, art. 24. Alm dessa reivindicao, tambm
o Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte encaminhou ao Presidente do Congresso
Constituinte, em 1 de fevereiro de 1987, proposta contendo o seguinte:
Art. 1. Fica assegurada a tramitao de Projeto constitucional apresentado por petio
subscrita por mais de trinta mil ou por no mnimo duas entidades da sociedade civil que
congreguem em conjunto trinta mil ou mais associados, comprovando-se ter a propositura
sido aprovada, em assemblia convocada na forma estatutria, pela maioria absoluta de seus
membros.
(...)
Ver CEDI. Dossi Constituinte II, p. 7.
44
OLIVEIRA, E. G. A iniciativa popular na Constituinte, p. 14.
45
OLIVEIRA, E. G. A iniciativa popular na Constituinte, p. 15. O Regimento Interno da Constituinte

permitia que um cidado assinasse, no mximo, trs emendas. Assim, as mais de doze mil
assinaturas correspondem a um nmero de cidados entre 12.265.854 a 4.088.618. Em termos
percentuais, os valores correspondem a um intervalo de 18% a 6% do eleitorado da poca. Para
uma discusso mais detalhada, ver MICHILES, C. et al. Cidado constituinte, pp. 104-106.
29
Durante todo esse processo de mobilizao popular para inscrever na

Constituinte e na prpria Constituio a marca da participao popular, a ao de
certos juristas foi crucial. J foi destacada a militncia de foras ligadas ao chamado
constitucionalismo comunitrio no processo constituinte, mas os espaos em que
normalmente se percebe a atuao dessas foras restringem-se a assessorias,
comisses, audincias, etc.,46 quando sua ligao com movimentos populares foi
igualmente importante.
Entre os juristas mencionados por CITTADINO47 como exemplos nacionais do
constitucionalismo comunitrio, Jos Afonso da Silva, 48 Carlos Roberto Siqueira
Castro,49 Fabio Konder Comparato50 e Dalmo de Abreu Dallari 51 participaram de
diversas atividades organizadas pelo movimento de participao popular na
Constituinte. Nada mais coerente, pois um dos elementos que compem o
comunitarismo precisamente a idia de que o Estado sozinho far decretos-leis,
Atos Institucionais e Constituies outorgadas, mas no far nunca uma
Constituio legtima sem a Sociedade e o poder constituinte da nao 52.
Portanto, o que os comunitaristas defendiam para a Constituio era o
mesmo que faziam em sua atividade poltica durante o perodo constituinte: permitir
que cidados, partidos, associaes, etc. participassem da produo e da
interpretao do texto constitucional, democratizando a Constituinte e, ao mesmo
tempo, a futura Constituio.
46
CITTADINO, G. Pluralismo, direito e justia distributiva, pp. 42-43; WERNECK VIANNA et al.
Judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil, p. 41; XIMENES, J M. O cenrio sciopoltico do Supremo Tribunal Federal na transio democrtica, p. 148.
47
A autora cita Jos Afonso da Silva, Carlos Roberto de Siqueira Castro, Paulo Bonavides, Fabio
Konder Comparato, Eduardo Seabra Fagundes, Dalmo de Abreu Dallari e Joaquim de Arruda
Falco Neto. CITTADINO, G. Pluralismo, direito e justia distributiva, nota 22, p.14; CITTADINO, G.
Judicializao da poltica, constitucionalismo democrtico e separao de Poderes, p. 18.
48
MICHILES, C. et al. Cidado constituinte, nota 33, p. 48.
49
MICHILES, C. et al. Cidado constituinte, pp. 147 e 157.
50
MICHILES, C. et al. Cidado constituinte, p. 42; nota 39, p. 51; nota 51, p. 55.
51
MICHILES, C. et al. Cidado constituinte p. 143.
52
BONAVIDES, P. Poltica e constituio, p. 160.
30
Discusso: a iluso juridicista

Os argumentos que defendo neste captulo no so novos. CITTADINO j havia
ressaltado
que
ampliao
da
legitimidade
para
propor
ao
de
inconstitucionalidade significou, no apenas uma vitria dos setores progressistas,

mas uma das grandes derrotas dos membros do Supremo Tribunal Federal 53.
Quanto a esta colocao da autora, acrescento apenas que a derrota do STF foi
uma derrota tambm das foras ligadas ao Ministrio Pblico.
CITTADINO j mostrou tambm a influncia do constitucionalismo comunitrio
em diversos pontos da nossa Constituio e mesmo nos trechos correspondentes
abertura do crculo de possveis intrpretes constitucionais. Se a autora pouco diz
sobre a mobilizao popular em que os comunitaristas se envolveram, isso parece
ocorrer apenas pelo recorte analtico feito por ela e no por uma interpretao
histrica diversa da que apresentei. E a prpria autora esclarece, em nota, que:
a intensa participao dos mais diversos setores organizados da sociedade
civil no processo constituinte foi certamente a razo primordial e prioritria
da incorporao, no texto constitucional, do amplo sistema de direitos nela
assegurados. O meu objetivo, aqui, no entanto, estabelecer as conexes
entre o chamado discurso comunitrio e a incorporao na Constituio de
determinados tipos jurdicos que garantem a participao popular no
processo poltico-jurdico nacional.54
Assim, em relao ao trabalho de CITTADINO, a novidade dos argumentos aqui

expostos se situa apenas na diversidade das pesquisas empricas e na diferena de
nfase entre os trabalhos. As divergncias de interpretao que discuto nesta seo,
por conseguinte, no configuram desacordos de fundo, mas to-somente
incongruncias ocasionadas pela diversidade dos materiais pesquisados e dos
enfoques utilizados.
Todavia, isso no pouco. CITTADINO, citando PILATTI, pretende que os
movimentos populares acabaram seduzidos pela iluso juridicista da consagrao
retrica de direitos substantivos, deixando em segundo plano a previso de
instrumentos de efetivao (grifo meu)55.
53
CITTADINO, G. Pluralismo, direito e justia distributiva, nota 90, p. 59.
54
55
PILLATTI, A. A educao nas Constituintes Brasileiras, p. 299 apud. CITTADINO, G. Pluralismo,

direito e justia distributiva, nota 79, p. 50.
31
Portanto, para CITTADINO e PILATTI, apesar de ter sido uma das marcas do
processo constituinte e de ter alcanando boa parte do amplo sistema de direitos
fundamentais assegurado pela Constituio, a participao popular teria sido
essencialmente ingnua, pois, seduzidas pelas iluses de sua prpria obra, as
foras populares no teriam se ocupado de instrumentaliz-la e de efetiv-la. A
tarefa, prtica, instrumental e desiludida, teria sido atribuda, ento, aos juristas
comunitaristas.56
No caso aqui estudado, a iluso juridicista apenas dos autores. A
comunidade de intrpretes, principal caracterstica 'comunitria' do texto
constitucional57, encontrou seu momento de efetivao e instrumentalizao
decisivo na incluso das confederaes sindicais e, sobretudo, das entidades de
classe de mbito nacional entre os possveis autores de ADIs. 58 Sem dvida, os
juristas comunitaristas foram resposveis pela criao de um ambiente favorvel
ao rompimento do monoplio do Procurador-Geral da Repblica sobre as ADIs e a
conseqente incluso de novos entes no crculo de intrpretes da Constituio. Os
parlamentares inspirados pelos comunitaristas conseguiram avanar at a incluso
das confederaes. Entretanto, como visto neste captulo, apenas a mobilizao
popular conseguiu a efetivao para alm da consagrao retrica: a abertura da
hermenutica constitucional s entidades de classe de mbito nacional. 59
A iluso juridicista parece ter levado CITTADINO a superestimar tanto o carter
comunitarista do Anteprojeto da Comisso Arinos 60, como sua influncia poltica
sobre o processo constituinte.61 Caminho seguido tambm por WERNECK VIANNA et al.,
56
57
CITTADINO, G. Pluralismo, direito e justia distributiva, p. 48.
58
Constituio, art. 103, IX.
59
O carter comunitarista da ampliao do crculo de intrpretes da Constituio est na criao de

algo semelhante ao que HBERLE chamou de comunidade aberta de intrpretes (HBERLE, P.
Hermenutica constitucional). Essa semelhana se deve incluso das entidades de classe de
mbito nacional no art. 103 da Constituio. No processo constituinte, os comunitaristas
estiveram politicamente aqum dessa conquista e somente a presso popular pde ultrapass-los.
As emendas populares 21, 57 e, principalmente, 22 esto longe da ingenuidade atribuda por
PILLATTI e CITTADINO aos movimentos populares.
60
A Comisso Arinos ou Comisso dos Notveis foi convocada pelo Presidente Sarney para produzir
o texto em que se basearia a Constituinte. Era constituda por lideranas sociais e intelectuais
consagrados, da seu apelido de Comisso dos Notveis. Posteriormente, a idia de utilizar um
texto-base foi abandonada, no entanto, o Anteprojeto Arinos j estava pronto e circulando entre os
constituintes, sobre os quais exerceu inequvoca influncia.
61
32
para quem a aprovao das linhas mestras do Anteprojeto Arinos teria introduzido os
princpios do constitucionalismo comunitrio na Constituio. 62
A melhor objeo a ser feita a estas consideraes a simples citao do
Anteprojeto dos Notveis:
Art. 311 Incumbe ao Procurador-Geral da Repblica:
()
III representar para a declarao de constitucionalidade
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual;
()63
ou
A comparao com a Emenda Constitucional n 1, de 1969, tambm til:

Art. 119 Compete ao Supremo Tribunal Federal:
()
I Processar e julgar originariamente;
l) a representao do Procurador-Geral da Repblica,
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual;
()64
por
Os trechos so claros: a comunidade de intrpretes da Constituio, trao

fundamental do constitucionalismo comunitrio estava simplesmente ausente do
Anteprojeto Arinos, que, a este respeito, em nada se distinguia da legislao
autoritria. Seu carter comunitarista, portanto, no parece to acentuado quanto
faz crer a iluso juridicista. A influncia poltica do Anteprojeto Arinos tanto menor:
como j afirmado, em todas as Subcomisses e Comisses da Constituinte, foi
minoritria a posio favorvel manuteno da prerrogativa exclusiva do
Procurador-Geral da Repblica para a propositura de ADIs.
O delrio juridicista se completa com um movimento intelectual igual e inverso
superestimao dos notveis a subestimao dos movimentos populares e de
sua influncia poltica:
A questo, que ainda subsiste por falta de pesquisa emprica sobre as
condies em que se elaborou a Carta de 1988, reside em identificar como
e por que a intelligentzia jurdica teve xito ao inscrever, no texto
constitucional, as principais marcas da sua teoria, muito especialmente o
papel a ser desempenhado pela comunidade dos intrpretes no controle
abstrato de normas. Tal inovao no teve origem na vontade dos partidos
de esquerda o PT, como se sabe, recusou-se a ser signatrio da Carta
62
WERNECK VIANNA, L J et al. Judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil, p. 39.
63
Anteprojeto Constitucional, elaborado pela Comisso Provisria de Estudos Constitucionais

(Anteprojeto Arinos). No h outro legitimado proposio de ADI.
64
Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969.
33
nem da sociedade civil organizada e, menos ainda, dos rgos do vrtice do
Poder Judicirio.65
Embora este trabalho no pretenda suprir a necessidade de pesquisas

empricas sobre o processo constituinte, ele permite identificar como e por que
certa intelligentzia jurdica obteve xito em produzir, na Constituio, uma das
condies que se considera necessrias ao processo de judicializao da poltica 66
a criao de uma comunidade de intrpretes da Constituio.
Ao contrrio do que afirma WERNECK VIANNA et al.,67 tal inovao no apareceu
no cenrio institucional brasileiro como um raio em cu azul.
Em primeiro lugar, ela foi conseqncia da derrota dos rgos judicirios de
cpula. Essa concluso repleta de conseqncias para o estudo da judicializao
da poltica. Durante o processo contituinte, a criao de uma comunidade de
intrpretes da Constituio delimitou um ponto de enfrentamento entre diversos
aparelhos do Estado. Como se ver nos captulos seguintes, os setores derrotados
se tornaram, posteriormente, os mais destacados atores do processo de
judicializao: ao STF coube o controle concentrado de consticuionalidade e o
Procurador-Geral da Repblica vem se tornando, pouco a pouco, um dos autores
mais bem sucedidos das ADIs.
Em segundo lugar, a marca comunitarista da Constituio no teria sido
possvel caso ela tivesse se sustentado na atuao isolada de uma intelligentzia,
qualquer que fosse. A ampliao dos legitimados interpretao constitucional
resultou da aliana de certos juristas com a sociedade civil organizada e
precisamente o PT foi o nico partido poltico a dar amplo apoio causa. 68 De fato, a
Constituinte, sem povo, no criaria nada de novo. Na raiz da judicializao da
poltica, portanto, situa-se um discurso, cujo poder, como se ver, vem sendo
continuamente ordenado segundo os critrios dos derrotados.
65
66
VERBICARO, L P S P. (2008), Um estudo sobre as condies facilitadoras da judicializao da

poltica no Brasil, pp. 390-398.
67
68
A idia de que o PT no se comprometeu com a nova ordem constitucional adeqadamente

tratada por LOPES como mito. Ver LOPES, J A V. A carta da democracia, pp. 218-220.
34
PARTE II
35
Fonte: Processos e julgamento na sesso plenria. Foto: Fellipe Sampaio/SCO/STF, 25/11/2010.
36
O BURRO DE BURIDAN:
judicializao como no-deciso
Um trabalho contraditrio de decises,

mas tambm de no-decises por parte
dos setores e segmentos de Estado.69
Neste captulo, sustento trs argumentos:

(1) As ADIs propostas ao juzo do STF entre 1988 e 2010 conformam uma
srie de acontecimentos discursivos cuja ordenao meticulosamente feita pela
atuao daquele tribunal.
(2) Porm, a atuao ordenadora do STF no deve ser reduzida sua
dimenso ativista, isto , sua atividade de dizer o direito, to salientada pela
expresso ativismo judicial. Isso porque o primeiro princpio de ordenao dos
discursos veiculados pelas ADIs o silncio. Portanto, ao pretenso ativismo judicial
preciso contrapor a inao sistemtica do STF. A anlise no deve parar nas
decises que supostamente originam um discurso ativista e judicializador.
preciso considerar tambm as no-decises, isto , o silncio meticuloso que
canaliza e amortiza os discursos dos intrpretes da Constituio, judicializando-os.
(3) Como conseqncia dos dois primeiros argumentos, sustento que o
discurso judicializado que percorre o STF no resulta do poder da comunidade de
intrpretes da Constituio e muito menos da influncia dos intrpretes da sociedade
civil. Ao contrrio, o STF que unifica e ordena os discursos dessa comunidade,
cabendo s organizaes da sociedade civil a maior parte das no-decises.
A exposio se sustenta em pesquisa envolvendo todas as ADIs propostas e
julgadas entre 1988 e 9 de dezembro de 2010. Todos os documentos examinados
esto disponveis no stio eletrnico do Supremo Tribunal Federal 70. Tambm so
criticamente consideradas, ainda que brevemente, contribuies analticas das
cincias jurdica e poltica que se valem da idia de ativismo judicial.
69
70
www.stf.jus.br
37
O ativismo judicial
Ativismo judicial ou, ao menos, protagonismo judicial , provavelmente, a
idia mais fortemente associada noo de judicializao da poltica. Conquanto

sejam minoritrias na cincia poltica brasileira, referncias visvel e crescente
expanso do direito, dos seus procedimentos e instituies sobre a poltica 71 ou
transformao do campo judicirio do Estado em agente ativo na implementao de
polticas pblicas e efetivao de direitos 72, por exemplo, reforam a idia de que,
se h um movimento do direito em direo poltica, aos postos judicirios do
Estado cabe alguma responsabilidade.
H dois tipos de argumentos, mutuamente exclusivos, em favor da tese de
que judicializao da poltica significa, em alguma medida, postura ativa de
determinados setores judicirios do Estado: de um lado, os argumentos, muito
comuns na cincia jurdica, de que a Constituio de 1988 instaurou algo como uma
Supremocracia; de outro lado, a argumentao marcadamente sociolgica de que
a comunidade de intrpretes da Constituio despertou o STF para um
protagonismo poltico nunca visto. Os argumentos se excluem mutuamente em
virtude da conexo lgica que cada um deles postula: no primeiro, o suposto
volutarismo judicirio causa a judicializao da poltica; no segundo, a
judicializao o resultado de um ciclo pretensamente impulsionado pela
sociedade civil. Prtica deliberada do Estado ou conduta induzida pela sociedade, o
ativismo judicial seria, de qualquer forma, um componente explicativo da
judicializao.
71
WERNECK VIANNA, L J; BURGOS, M T B. Revoluo processual do direito e democracia

progressiva, p. 340.
72
ASENSI, F D. Judicializao ou juridicizao?, p. 40.
38
1.1
Supremocracia
O termo Supremocracia foi proposto por VIEIRA73 para designar dois
fenmenos correlatos, porm, distintos: em primeiro lugar, a autoridade sem

precedentes do STF em relao s demais intncias judicirias; e, em segundo
lugar, a expanso da autoridade do STF em relao aos Poderes Executivo e
Legislativo. Este segundo sentido que diz respeito mais diretamente
judicializao da poltica.
Conforme VIEIRA, o STF se destacou entre os demais Poderes e assumiu
indita centralidade no arranjo poltico brasileiro, em razo das funes que lhe
foram atribudas pela Constituio vigente. O exerccio ativo dessas funes estaria
demonstrado em suas decises, como nos julgamentos exemplares sobre clulastronco, fidelidade partidria e crimes hediondos. 74 Nessas oportunidades, ter-se-ia
revelado o mal-estar supremocrtico para o qual o autor se prontificou a receitar
diversos remdios.
De modo semelhante, RAMOS avaliou que a jurisprudncia mais recente do
STF indica um avano do ativismo judicial no Brasil. Quatro exemplos atestariam a
considerao do autor: o julgamento do RE n. 197.917-8, sobre o caso dos
vereadores de Mira Estrela; a Resoluo n. 22.526, de 27 de maro de 2007, sobre
fidelidade partidria; a ADC 12-6/DF, sobre nepotismo; e uma srie de decises
atribuindo eficcia plena a normas garantidoras de direitos sociais 75. Tais exemplos
seriam suficientes para configurar distores na prtica da especializao funcional
demandada pela separao dos Poderes, as quais deveriam ser combatidas sem
trguas76.
Tambm BARROSO calculou, nesses vinte e dois anos de democracia, diversos
precedentes de postura ativista do STF 77 e, afinal, enumerou seis casos
exemplares: os julgamentos sobre fidelidade partidria, vedao do nepotismo,
verticalizao das coligaes partidrias, clusula de barreira, greve no servio
pblico, criao e fuso de municpios.
73
VIEIRA, O V. Supremocracia.
74
Respectivamente, ADI 3510, Mandado de Segurana n. 26.603/DF, Reclamao 4.335-5/AC.
75
RAMOS, E S. Ativismo judicial, pp. 264-267.
76
RAMOS, E S. Ativismo judicial, p. 317.
77
BARROSO, L R. Constituio, Democracia, e Supremacia Judicial, p. 9.
39
De modo mais engenhoso, VERSSIMO78 seguiu, no entanto, a mesma linha dos

anteriores. O autor indentificou na Constituio de 1988 a origem de um processo
paradoxal: pronunciado e crescente protagonismo do STF conjugado, a um s
tempo, com crise de eficincia judiciria. Esses dois elementos tornariam nica a
experincia ativista praticada no Brasil, conformando, pois, um ativismo
brasileira.
Tal como nos argumentos anteriores, o primeiro elemento de nossa
singularidade o protagonismo judicial seria evidenciado por casos exemplares:
Lei de Biossegurana, reforma partidria e verticalizao eleitoral. 79 Alm do mais, as
estatsticas oficiais do STF mostrariam que, entre 1988 e 2008, apenas 16,57% das
ADIs decididas no mrito foram julgadas improcedentes. O diagnstico seria
reforado pelos julgamentos liminares, dos quais apenas 28,51% teriam sido pelo
indeferimento.
A crise de eficincia que se abateu sobre o Judicirio brasileiro o segundo
elemento do ativismo judicial tpico do Brasil tambm resultaria diretamente da
Constituio: a vasta extenso de direitos constitucionalmente garantidos aliada com
o amplo acesso dos indivduos aos postos judicirios do Estado teria provocado tal
volume de demandas que nem mesmo o decidido protagonismo do STF estaria
sendo capaz de absorver.
VIEIRA, CAMARGO e SILVA80 argumentaram no mesmo sentido, mas, talvez,
tenham sido os mais claros na formulao que vincula logicamente judicializao e
ativismo. Para eles,
possvel afirmar a precedncia, no caso brasileiro, do ativismo judicial
sobre o fenmeno de judicializao da poltica, na qualidade de condio
subjetiva necessria para a intensificao e consolidao da judicializao
da poltica.81
78
VERSSIMO, M P. A Constituio de 1988, vinte anos depois.
79
Respectivamente, ADI 3510, ADIs 1351 e 1354 e ADI 3685.
80
VIEIRA, J R; CAMARGO, M M L; SILVA, A G. O Supremo Tribunal Federal como arquiteto

institucional.
81
VIEIRA, J R; CAMARGO, M M L; SILVA, A G. O Supremo Tribunal Federal como arquiteto

institucional, p. 81.
40
H, ainda, muitos textos que utilizam a vinculao conceitual entre

judicializao da poltica e ativismo judicial como um pressuposto indiscutido para
produzir, com roupagem cientfica, toda sorte de juzos valorativos. 82
De todo o conjunto das anlises, retm-se que ativismo judicial refere-se
supostamente a uma condio subjetiva da judicializao da poltica, sem a qual
ela no poderia existir. Os julgamentos total ou parcialmente procedentes seriam
indicadores desse ativismo e certos casos exemplares sempre os mesmos
tornariam sua existncia inequvoca.
1.2
O despertar do STF
Em outra interpretao, no menos normativa, mas de forte apelo sociolgico,
ativismo judicial e judicializao da poltica tambm se relacionam intimamente.

No entanto, esta no seria conseqncia daquele. A relao entre eles seria sim de
identidade. E a causa de ambos ativismo judicial e judicializao da poltica
seria uma mobilizao ao mesmo tempo judicial e poltica da sociedade civil e dos
cidados.
Para CITTADINO, por exemplo, judicializao da poltica se refere ao processo
por meio do qual uma comunidade de intrpretes constitucionais, pela via polticojurdica de um amplo processo hermenutico, procura dar densidade e
corporificao aos princpios abstratamente configurados na Constituio. Em suas
palavras:
Se observarmos o que se passa no mbito da justia constitucional, seja
nos pases europeus Alemanha, Frana, Itlia, Portugal, Espanha , seja
nos Estados Unidos, seja em muitas das jovens democracias latinoamericanas, possvel observar como uma forte presso e mobilizao
poltica da sociedade est na origem da expanso do poder dos tribunais ou
daquilo que se designa como ativismo judicial. 83
Dessa forma, a alegada projeo do direito no campo poltico no teria

derivado de pretenses de ativismo do STF, 84 mas da interveno da Assemblia
82
Por exemplo, NEGRELLY, L A. O ativismo judicial e seus limites frente ao Estado democrtico;
CRUZ, A A F. Judicializao e ativismo judicial: legitimidade do Poder Judicirio; PRADO, A M;
BATISTA, C K L. Neoconstitcuionalismo, a revanche de Grcia sobre Roma e o ativismo
jurisdicional; RADIN, R A; LUCAS, J C S. A jurisdio constitucional frente 'judicializao da
poltica' e ou 'politizao do Judicirio'; REVERBEL, C E D. Ativismo judicial e Estado de Direito.
83
CITTADINO, G. Judicializao da poltica, constitucionalismo democrtico e separao de

Poderes, p. 17.
84
WERNECK VIANNA, L J; BURGOS, M T B; SALLES, P M. Dezessete anos de judicializao da

poltica, p. 39.
41
Nacional Constituinte e da apropriao que a sociedade civil organizada teria feito

do texto constitucional.85 A presso da comunidade de intrpretes da Constituio
sobre o STF que teria o condo de conduz-lo, pouco a pouco, ao poltica,
impelindo-o a aderir ao novo papel que o legislador constituinte lhe teria reservado:
guardio dos direitos fundamentais.
A tese foi compartilhada tambm por LEITO, para quem:
a utilizao dos tribunais por grupos de interesse e pela oposio propicia a
expanso dos Poderes Judiciais, uma vez que os interesses sociais,
econmicos e polticos vislumbraram nas cortes judiciais uma possibilidade
concreta de consecuo de seus objetivos. Os partidos de oposio, de
igual modo, se utilizaram desse caminho, na tentativa de se contrapor s
decises tomadas por maioria de votos em sede parlamentar. Dados
estatsticos do Supremo Tribunal Federal apontam que das 3.379 ADI's em
curso perante aquela Corte (dados de 2005), 45,34% procedem de
propostas de partidos polticos (19,77%) e Confederao Sindical ou
entidade de classe (25,57%), o que confirma a tese posta nesse item. 86
A anlise de WERNECK VIANNA et al. assume os mesmos pressupostos. Para os

autores, o STF tem sido muito cuidadoso ao administrar suas relaes com o
Legislativo e o Executivo, evitando mesmo o ativismo judicial. Porm
prosseguem os autores , h, como tendncia, a adeso do STF ao papel de
guardio da Constituio, dada a presso das aes interpostas por intrpretes da
sociedade civil: tem-se, assim, uma judicializao da poltica cuja origem est na
descoberta, por parte da sociedade civil, da obra do legislador constituinte de 1988,
e no nos aparelhos institucionais do Poder Judicirio 87
Apesar de aderir, mesmo que de modo mais comedido, tese do
protagonismo judicial, essa linha de interpretao da judicializao da poltica toma
como princpio explicativo a ao da sociedade civil e no do Estado. Por induo,
portanto, que ocorreriam protagonismo e judicializao.
85
WERNECK VIANNA, L J; BURGOS, M T B. Entre princpios e regras, p. 782.
86
LEITO, R G. 'judicializao da poltica' e governabilidade democrtica no mbito do poder local, p.

57.
87
42
Objees: o discurso silencioso

As ADIs compem uma heterognea e polifnica srie discursiva de peties
e decises judiciais. Legislativo federal, legislativos estaduais, Presidente,

Governadores, Procurador-Geral da Repblica, partidos polticos, associaes e
sindicatos, todos apresentaram, nos ltimos vinte e dois anos, suas prprias
interpretaes da Constituio e do ordenamento jurdico brasileiro ao juzo do STF,
cujas decises reintegram a ordem constitucional.
Observando essa srie, de fato, seria difcil no concordar com WERNECK
VIANNA, BURGOS e SALLES em sua afirmao de que as Adins j fazem parte do cenrio
natural da moderna democracia brasileira, afirmando ano aps ano, ao longo de
quase duas dcadas, em sucessivos e diferentes governos, a sua presena
institucional88. S se pode acrescentar a essas palavras que a presena institucional
das ADIs j se estende por mais de duas dcadas.
Em todo o perodo examinado nesta pesquisa (1988-2010), 4470 ADIs foram
propostas, perfazendo uma mdia de pouco mais de 200 ADIs por ano. De todas
elas, 67,7% receberam julgamento em carter liminar; 66,13%, julgamento final; e
nada menos que 76,4% das ADIs receberam algum tipo de julgamento do STF, seja
liminar ou definitivo. Alm do mais, o STF demorou, em mdia, 12 meses para
formar algum juzo, liminar ou no, sobre as ADIs um intervalo bastante exguo
considerando os padres judicirios. Os Grficos 1, 2, 3 e 4, abaixo, ilustram essa
intensa atividade.
Observando essas informaes, no chega a ser espantoso que se esteja
falando em Supremocracia, ativismo brasileira e similares, mesmo nos meios
cientficos. Porm, os discursos veiculados pelas ADIs que convergem para o STF,
a partir dos quais o STF deve se pronunciar e sobre os quais o STF, afinal, sempre
se pronuncia no so discursos desordenados e precisamente a ordenao
deles que a idia de ativismo judicial impede de vir tona.
88
WERNECK VIANNA, L J; BURGOS, M T B; SALLES, P M. Dezessete anos de judicializao da

poltica, p. 43.
43
Grfico 189
ADIs por ano de distribuio - 1988-2010
350
300
250
200
150
100
50
0
88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10
Grfico 2
ADIs por resultado final - 1988-2010
33,87
66,13
Julgadas
89
Aguardando
julgamento
O trao pontilhado demarca a mdia de aes aguardando julgamento para o conjunto em 203,18.
44
Grfico 3
ADIs por resultado liminar - 1988-2010
11,48
20,83
67,7
Julgadas
Aguardando
julgamento
Sem liminar
Grfico 4
ADIs por resultado - 1988-2010
23,96
76,04
Julgadas
Sem julgamento
45
Entendendo ativismo judicial como a categoria analtica que, no caso em

exame, designa a atividade decisria do STF, escapam ao seu alcance heurstico as
no-decises daquele mesmo tribunal. Escapam ao ativismo, portanto, as ADIs
que no receberam qualquer julgamento, liminar ou definitivo. Porm, quanto
judicializao da poltica, essas aes tm significado, pois apresentam perfil
desigual em relao ao total de ADIs. Uma desigualdade provocada precisamente
pela inatividade do STF.
Considerando as ADIs em conjunto, os mais freqentes autores no perodo
analisado foram, nesta ordem: entidades associativas, governadores, ProcuradorGeral da Repblica e partidos polticos. O Grfico 5, abaixo, apresenta a
participao de cada um desses autores. Os demais, pelo pequeno nmero relativo
de aes por eles propostas, foram agrupados em uma categoria residual outros.
Considerando, por outro lado, apenas o conjunto de ADIs aguardando
julgamento (Grfico 6), a maior diferena diz respeito ao tratamento dado s
entidades associativas. A participao desses intrpretes constitucionais passa de
32,82% para 43,32%, sugerindo que o silncio do STF recaiu preferencialmente
sobre eles. Olhando o mesmo fato por outro ngulo (Grfico 7), percebe-se que as
aes propostas por entidades associativas apresentam um percentual de
julgamentos (68,37%) menor que o percentual do conjunto (76,04%).
Mas, mesmo entre as decises do STF, idia de ativismo escapam
aquelas que, baseadas apenas em critrios formais de admisso da ao, no
examinaram a inconstitucionalidade argida pelos autores. 90 Ainda que o STF tenha
se pronunciado sobre 76,04% das ADIs que lhe foram propostas, parte expressiva
dessas decises nada disse, nem no julgamento liminar nem no julgamento final,
sobre a constitucionalidade das leis (Grfico 8). Tambm nesse caso, o discurso
silencioso do STF no uniforme (Grfico 9): apenas um tero das aes propostas
por entidades associativas receberam anlise da inconstitucionalidade argida. Nos
outros dois teros, o STF ou no decidiu (aes aguardando julgamento) ou decidiu
no decidir (aes sem deciso de mrito). O quadro distinto no caso de
governadores e Procurador-Geral da Repblica: suas aes foram examinadas no
mrito em 64,25% e 58,58% dos casos, respectivamente.
90
PACHECO j apontou as dificuldades que essas decises acarretam para a idia de judicializao
da poltica. PACHECO, C C. O Supremo Tribunal Federal e a reforma do Estado.
46
Grfico 591
ADIs por autor - 1988-2010
2,82
19,22
32,82
20,74
24,41
Entidades
associativas
Partidos polticos
Governadores
Procurador-Geral da
Repblica
Outros
Grfico 6
ADIs sem julgamento, por autor - 1988-2010
1,49
13,17
43,32
21,66
20,35
Entidades
associativas
Partidos polticos
91
Governadores
Procurador-Geral da
Repblica
Outros
Em todo o trabalho, nas aes com mais de um autor, foi considerado apenas o primeiro que
aparece na pea, a fim de evitar dupla contagem.
47
Grfico 792
ADIs, por autor, segundo o resultado - 1988-2010
Outros
Partidos polticos
Procurador-Geral da Repblica
12,7
87,3
16,41
83,59
25,03
Governadores
74,97
19,98
Entidades associativas
80,02
31,63
0
10
68,37
20
ADIs sem
julgamento
30
40
50
60
70
80
90
100
ADis julgadas
Grfico 8
ADIs por resultado - 1988-2010
23,96
46,6
29,44
Com deciso de
mrito
92
Sem deciso de
mrito
Aguardando
julgamento
O trao pontilhado marca o percentual de aes aguardando julgamento para o conjunto (23,96%).
48
Grfico 993
ADIs, por autor, segundo o resultado - 1988-2010
Outros
15,08
Partidos polticos
72,22
41,91
12,7
41,68
58,58
Governadores
16,4
64,25
10
Com deciso de
mrito
36,95
20
30
25,03
15,77
31,42
0
16,41
40
Sem deciso de
mrito
50
19,98
31,63
60
70
80
90
100
Aguardando
julgamento
Os dois instrumentos de ordenao do discurso baseados em no-decises

as ADIs aguardando julgamento e os julgamentos que nada dizem sobre a
interpretao constitucional proposta (aes sem deciso de mrito) no
produzem efeitos de controle apenas em relao aos autores de ADIs. Alm de criar
um direito privilegiado de certos intrpretes da Constituio, esses instrumentos
tambm estabelecem quais textos normativos so preferencialmente abertos ao
controle de constitucionalidade.
As normas contestadas no STF sob alegao de inconstitucionalidade so
majoritariamente oriundas de legislativos estaduais, do Legislativo federal e do
Executivo federal, como mostra o Grfico 10. A participao das Assemblias
Legislativas nesse universo de 52,02%. Todavia, entre as ADIs julgadas com
deciso de mrito, essa participao sobe para 62,41% (Grfico 11). Ou seja, as
ADIs contra normas oriundas de legislativos estaduais tiveram maior dificuldade para
receber o tratamento silencioso do STF, sugerindo que essas normas tiveram maior
chance de serem declaradas inconstitucionais (Grfico 12).
93
O trao pontilhado marca o percentual de aes com deciso de mrito para o conjunto (46,62%).
49
Grfico 10
ADIs por origem da norma contestada - 1988-2010
8,72
14,53
52,02
17,88
5,77
Legislativo estadual
Legislativo federal
1,09
Executivo estadual
Executivo federal
Outros
Judicirio
Grfico 1194
ADIs com deciso de mrito, por origem da norma contestada - 1988-2010
9,21
9,58
14,03
62,41
4,77
Executivo federal
94
Executivo estadual
Judicirio
Legislativo federal
Alm dos resultados mostrados, houve uma ao (0,05%) contestando norma da OAB.
50
Grfico 12
ADIs, por origem da norma contestada, segundo o resultado - 1988-2010
Executivo federal
31,5
Legislativo federal
49,39
35,13
Executivo estadual
34,89
38,15
10
20
Com deciso de
mirto
18,52
18,03
46,19
0
29,99
43,33
55,36
Total
19,15
26,61
29,15
30
40
50
Sem deciso de
mrito
60
24,66
70
80
90
100
Aguardando
julgamento
Suscintamente, ento: considerando os padres de no-deciso do STF,

percebe-se que sua inatividade se distribui desigualmente tanto em relao aos
autores das aes quanto em relao s normas por eles contestadas. De um lado,
as entidades associativas tm seu papel de intrpretes constitucionais reduzido e,
de outro, as legislaes estaduais so objetos preferenciais de controle de
constitucionalidade. Isso ocorre por dois meios: pelas aes aguardando
julgamento,95 nas quais a participao das entidades associativas como autoras
maior que o percentual do conjunto; e pelos julgamentos sem deciso de mrito. 96
Neste ltimo caso, a participao das ADIs propostas por entidades associativas
tambm maior que a proporo do conjunto, ao passo que as ADIs contra normas
oriundas de legislativos estaduais tm participao menor em relao sua
participao no universo total.

95
POGREBINSCHI chamou ateno para a grande proporo de aes aguardando julgamento

(39,26%, na pesquisa da autora o nmero no inclui julgamentos liminares) entre as ADIs contra
normas do Legislativo federal. POGREBINSCHI, T. Tomando ratinhos por hipoptamos, p. 11.
96
Esse tipo de deciso foi constatado por CASTRO em um dos primeiros estudos sobre
judicializao da poltica realizados no Brasil. CASTRO, M F. O Supremo Tribunal Federal e a
judicializao da poltica.
51
Os autores que interpretam as relaes entre poltica e direito no Brasil em

termos de ativismo judicial se valem de duas formas de falsas indues para
sustentar a avaliao negativa que fazem. A primeira e mais comum o
exemplarismo seletivo. Escolhendo os casos que mais favorecem sua tese, os
tericos do ativismo trabalham com excees, deixando de lado todo o restante da
srie de acontecimentos que pretendem analisar. Mais rara, mas igualmente
falaciosa, a empiria formalista, isto , a referncia muito geral a estatsticas oficiais
para comprovar a intensa atividade decisria do STF. Ora, ningum duvida que o
STF decide as aes que so propostas ao seu juzo: mesmo essa a sua funo.
Porm, no so poucos os processos sem qualquer deciso e mais numerosos
ainda so os julgamentos sem deciso de mrito. Nisso no vai nenhum ativismo
judicial e a est boa parte de um processo de judicializao da poltica.
Por outro lado, a inatividade do STF no compensada por uma suposta
presso da sociedade civil sobre ele. Apesar de no ser ativista em nenhum
sentido, o STF que causa e fabrica judicializao e no as organizaes da
sociedade civil. Estas, ao contrrio, so, em grande medida, ignoradas em suas
pretenes jurdico-polticas.
A inao do STF fabrica, portanto, uma judicializao do direito de
interpretar a Constituio, mas tambm uma judicializao do poder de criar
normas. Nos dois casos, fabrica-se distino e verticalizao de posies no interior
da esfera ampliada do Estado. O conceito vago e impreciso apresentado na
introduo deste trabalho deve ser substitudo para incorporar este primeiro
contedo: judicalizao da poltica uma srie de decises e no-decises
judiciais, pois, freqentemente, entre constitucionalidade e inconstitucionalidade, o
STF, tal qual o asno de Buridan, decide no decidir.
52
O DISCURSO SELETIVO:
judicializao como triagem
Um mecanismo de seletividade estrutural

da informao dada por parte de um
aparelho e de medidas tomadas pelos
outros.97
No captulo anterior, indiquei, de modo muito geral, como o STF ordena, por
meio de decises e no-decises, as interpretaes constitucionais que lhe so
propostas. Tratava-se de chamar a ateno para os efeitos da inatividade em
oposio ao chamado ativismo judicial. Neste captulo, a exposio se concentra
nos efeitos de um tipo especfico de inao: os julgamentos sem deciso de mrito.
A partir do que j foi dito sobre esse procedimento de controle dos discursos
baseado no silncio, desenvolvo dois argumentos.
(1) Sustento que no tem base emprica a interpretao comunitarista da
judicializao da poltica, que a concebe como um processo pluralista de
concretizao de direitos fundamentais. idia de cidadania ativa veiculada por
essa forma de interpretao normativa, oponho a seletividade minuciosa colocada
em prtica pelo STF: por meio de julgamentos sem anlise da inconstitucionalidade
argida, o Supremo seleciona quais organizaes da sociedade civil no podem
compor a comunidade aberta de intrpretes da Constituio.
(2) Argumento, ainda, que a concepo institucional ou institucionalista da
judicializao da poltica insuficiente para examinar os procedimentos de triagem
da comunidade de intrpretes da Constituio. Pois, se a interpretao
comunitarista no leva em conta o arranjo institucional que seleciona os
intrpretes, a abordagem institucionalista eleva ao grau de petio de princpio a
desconsiderao imotivada dos elementos comportamentais que esto na raiz dos
procedimentos institucionais de seleo.
97
53
Entre comunitaristas e institucionalistas

Em certa acepo estritamente normativa, judicializao da poltica designa
um fenmeno relacionado participao poltico-jurdica, que ampliaria o processo

judicial
de
concretizao
interpretao
de
direitos
constitucional
ligando
fundamentais. 98
Seria,
democracia
portanto,
participativa
uma
forma
e
de
adensamento democrtico pela via da participao cvica dos cidados.

Essa
compreenso
do
fenmeno,
difundida
pelo
constitucionalismo
comunitrio, acaba por sustentar uma espcie de Estado-Juiz encarregado de ser

o regente republicano das liberdades positivas 99. Em outras palavras, a eficcia dos
princpios constitucionais s pode ser alcanada, na tica comunitarista, por meio
dos instrumentos previstos na prpria Constituio. O uso desses instrumentos, por
sua vez, dependeria muito menos do ativismo dos tribunais do que de uma
cidadania juridicamente participativa.100 Judicializao da poltica, nesse contexto,
nada mais seria que o processo aberto (plural e participativo) de concretizao da
Constituio.
WERNECK VIANNA et al. aderiram tese comunitarista quando sugeriram que,
na medida em que diferentes atores sociais desenvolvem, no decorrer do processo
de
judicializao
da
poltica,
novas
articulaes
entre
os
sistemas
da
representao e da participao, a invaso da poltica pelo direito pode significar o

fortalecimento do ideal republicano. 101
Mas a formulao mais bem acabada desse modo de ver o processo de
judicializao da poltica foi dada por ZAULI, para quem a abertura do processo de
interpretao constitucional significou uma das principais inovaes participativas da
Constituio de 1988.102 Nas palavras do autor, a judicializao da poltica
98
99
100
CITTADINO, G. Judicializao da poltica, constitucionalismo democrtico e separao de

Poderes, p. 39.
101
WERNECK VIANNA et al. Judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil, p. 12.
102
ZAULI, E M. Judicializao da poltica, Pode Judicirio e Comisses Parlamentares de Inqurito

no Brasil, p. 25.
54
envolve um processo de procedimentalizao do direito que, ao permitir a
participao dos cidados na produo do direito contribui para que
decises judiciais assimilem um carter deliberativo que lhes proporciona
nveis mais elevados de legitimidade procedimental. O que se passa junto
ao Poder Judicirio uma mudana institucional que produz uma maior
abertura daquele Poder sociedade e contribui para o aprofundamento da
dimenso participativa da democracia brasileira.103
Do lado oposto ao dos comunitaristas, CARVALHO
MARONA104 apresentaram
um novo modo de interpretar o processo de judicializao da poltica no Brasil, com

a pretenso de, sob essa nova tica, redefinir a agenda de pesquisas acerca das
relaes institucionais entre os trs Poderes. Paradoxalmente, os autores propem
uma abordagem, a um s tempo, menos normativa e mais institucional. O
contraponto explicitamente direcionado aos comunitaristas, que seriam
excessivamente culturalistas, comportamentalistas e normativos, pois baseariam
suas anlises no elemento puramente volitivo do ativismo dos tribunais. Em
oposio a essas insuficincias da abordagem cannica nas cincias sociais, os
institucionalistas pretendem transformar a judicializao da poltica em um objeto
legtimo de anlise com a afirmao da autonomia explicativa de variveis
propriamente polticas105. Entendem, enfim, que:
uma perspectiva que se volta para a definio e avaliao do processo de
judicializao, tomado no ambiente poltico constitucional, pode dispensar a
varivel comportamental e centrar seus esforos de anlise no desenho
institucional. Contudo, dado que os tribunais no agem sem provocao (de
officio) [sic] h que se considerar, para alm de um desenho institucional
favorvel do Judicirio, outros fatores, tambm eles institucionais, capazes
de somar na busca por uma definio mais precisa da judicializao da
poltica, metodologicamente apropriada e til.106
Em suma, quanto judicializao da poltica no Brasil, comunitaristas e

institucionalistas se distinguem, pois, deste modo: uns percebem a judicializao
como oportunidade plural e participativa a ser aproveitada pela sociedade civil como
meio de concretizao de direitos fundamentais; outros sequer se ocupam do
potencial democrtico dos novos instrumentos jurdicos, pois se concentram em
entender a judicializao em termos de um conjunto de escolhas postas por
instituies cuja origem no compete anlise.
103
ZAULI, E M. Judicializao da poltica, Poder Judicirio e Comisses Parlamentares de Inqurito

no Brasil, pp. 24-25.
104
CARVALHO, E R; MARONA, M C. Por um conceito operacional de judicializao da poltica.
105
CARVALHO, E R; MARONA, M C. Por um conceito operacional de judicializao da poltica, p. 2.
106
CARVALHO, E R; MARONA, M C. Por um conceito operacional de judicializao da poltica, p . 21.
55
A seguir, aponto um problema para o qual nenhuma das duas perspectivas

parece oferecer subsdios satisfatrios: a seletividade do processo judicial de
interpretao constitucional.
Objees: o discurso como filtragem

Como
todo
conceito
normativo,
compreenso
comunitarista
da
judicializao da poltica tem o defeito de produzir, de antemo, distines

valorativas sobre o fenmeno que pretende conhecer. Como na proposta de YEPES:
A judicializao tem potencialidades, mas igualmente riscos. O desafio
potencializar suas possibilidades democrticas e minimizar seus efeitos
perversos, o que, do ponto de vista acadmico, deveria nos levar a tratar de
investigar mais especificamente quais so as judicializaes
democratizantes e quais, ao contrrio, so democraticamente arriscadas.107
Judicializaes (sic) democratizantes em oposio s democraticamente

arriscadas: esta a distino valorativa e pr-conceitual proposta por YEPES. Ora,
como individualidade histrica108, a judicializao da poltica no pode ser definida
como um gnero (judicializao), dentro do qual espcies se distinguiriam
conforme sua eticidade imanente, assumindo eptetos como judicializao
democrtica ou judicializao arriscada. Se h alguma situao concreta qual se
adapte a nomenclatura irredutvel judicializao da poltica, seu potencial
democrtico no pode ser conhecido de antemo, simplesmente porque ele
mutvel e varivel segundo o desenvolvimento dos conflitos sociais.
Afora essas dificuldades prprias s conceituaes normativas, h tambm
problemas empricos que preciso examinar.
Como mostrei no captulo anterior, os julgamentos das ADIs que classifiquei
como sem deciso de mrito se distribuem de modo desigual entre o conjunto das
entidades associativas e os outros possveis intrpretes da Constituio. No entanto,
o grupo das entidades associativas muitssimo heterogneo e, se o STF, por meio
de decises e no-decises, produz desigualdade entre esses intrpretes
107
YEPES, R U. A judicializao da poltica na Colmbia: casos, potencialidades e riscos, p. 67.
108
Ver a discusso terica e metodolgica de WEBER, M. A tica protestante e o esprito do

capitalismo.
56
constitucionais e os demais, so muito maiores as desigualdades produzidas entre

as prprias entidades associativas.
O Grfico 13, abaixo, mostra a grande quantidade de entidades associativas
que, nos ltimos vinte e dois anos, apresentaram ADIs ao juzo do STF: 299
entidades propuseram ao menos uma ADI. Mas poucas insistiram nessa prtica e,
por conseguinte, apenas 30 entidades propuseram mais de 5 aes ao STF. A
Tabela 1, por sua vez, apresenta o nome dessas 30 entidades que mais propuseram
ADIs no perodo considerado.
O argumento central deste captulo o de que essa desigualdade entre o
universo total de entidades proponentes (299) e o conjunto reduzido de entidades
que incorporaram as ADIs sua prtica poltica (30) resulta da atuao seletiva do
STF, principalmente por meio de suas no-decises. Como visto, 36,95% das ADIs
propostas por entidades associativas receberam julgamento sem deciso de
mrito. Entre as entidades que propuseram menos de 5 aes, entretanto, esse
percentual sobe para 64,9% (Grfico 14). Assim, por no terem tido suas pretenses
consideradas no controle concentrado de constitucionalidade, a maior parte das
associaes abandonou esse instrumento.
Grfico 13
Entidades associativas por quantidade de ADIs propostas - 1988-2010
200
188
180
160
140
120
100
80
60
45
40
30
17
20
11
4 aes
5 aes
0
1 ao
2 aes
3 aes
Mais de 5 aes
57
Tabela 1
Entidades associativas que mais propuseram ADIs (1988-2010)
n
Sigla
Entidade
ADIs
CNTS
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Sade
CACB
Confederao das Associaes Comerciais do Brasil
CNDL
Confederao Nacional dos Dirigentes Lojistas
CNTE
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao
CONTTMAF
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Transportes Aquavirio,

Areo, na Pesca e nos Portos
FENAJUD
Federao Nacional dos Servidores do Judicirio
CNTC
Confederao Nacional dos Trabalhadores no Comrcio
10
CONTAG
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
11
CONTEC
Confederao Nacional dos Trabalhadores nas Empresas de Crdito
11
10 ANAMATRA
Associao Nacional dos Magistrados da Justia do Trabalho
12
11 CONSIF
Confederao Nacional do Sistema Financeiro
12
12 CNS
Confederao Nacional da Sade
14
13 ANAMAGES Associao Nacional dos Magistrados Estaduais
20
14 CNA
Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria
22
15 COBRAPOL
Confederao Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis
22
16 CNTI
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Indstria
24
17 CNTM
Confederao Nacional dos Trabalhadores Metalrgicos
24
18 ATRICON
Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil
25
19 ANAPE
Associao Nacional dos Procuradores de Estado
30
20 CONFENEN Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino
30
21 CNT
Confederao Nacional do Transporte
32
22 CONAMP
Confederao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico
33
23 CSPB
Confederao dos Servidores Pblicos do Brasil
43
24 CNPL
Confederao Nacional das Profisses Liberais
53
25 ANOREG BR Associao dos Notrios e Registradores do Brasil
55
26 ADEPOL
Associao dos Delegados de Polcia do Brasil
63
27 CNI
Confederao Nacional da Indstria
64
28 CNC
Confederao Nacional do Comrcio
91
29 AMB
Associao dos Magistrados Brasileiro
111
30 CF-OAB
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
192
Total
1051
58
Grfico 14
ADIs, por resultado, segundo a quantidade de ADIs propostas - 1988-2010
(Requerente: entidades associativas)
31,42
Entidades com menos de 5 aes
36,95
11,78
10
Com deciso de
mrito
31,63
64,9
20
30
40
Sem deciso de
mrito
23,32
50
60
70
80
90
100
Aguardando
julgamento
So bem conhecidos os mtodos usados para julgar a maior parte dessas

ADIs sem, no entanto, considerar a argio de constitucionalidade que elas
propem:109
1 exigncia de pertinncia temtica. A partir do julgamento liminar da ADI
305 (22 de maio de 1991), os Ministros do STF, seguindo o entendimento do Ministro
Marco Aurlio, fixaram jurisprudncia no sentido de que h necessidade de uma
ligao entre a requerente da ADI e a matria por ela veiculada, quando se tratar de
entidade de classe de mbito nacional ou de confederao sindical.
2 interpretao restritiva do texto constitucional. Conforme o art. 103, IX, da
Constituio, podem propor ADI e ADC, entre outros, confederao sindical ou
entidade de classe de mbito nacional. Pois bem. A interpretao dada pelo STF a
esse trecho da Constituio, desde o voto dado pelo Ministro Octavio Gallotti no
julgamento da ADI 34 (5 de abril de 1989), exclui do alcance semntico da locuo
entidade de classe qualquer coletividade institucionalmente congregada pelo
interesse contingente de estarem seus associados a servio de determinado
109
Ver, por exemplo, CARNIELE, E V. Judicializao da poltica, pp. 75-93.
59
empregador.
3 ilegitimidade ativa de sindicatos e federaes sindicais. Ao menos desde
o voto do Ministro Moreira Alves na ADI 360 (21 de setembro de 1990), o STF
interpreta, contrario sensu, a locuo confederao sindical 110, considerando que,
se as confederaes sindicais esto expressamente legitimadas para propor ADIs,
por essa mesma razo, os sindicatos e as federaes sindicais esto,
implicitamente, impedidos de o fazer.
4 ilegitimidade ativa de associaes genricas. Desde o voto proferido pelo
Ministro Seplveda Pertence no julgamento da ADI 61 (29 de agosto de 1990), esto
excludas da comunidade de intrpretes da Constituio as associaes altrustas,
voltadas promoo e defesa de aspiraes cvicas de toda a cidadania e no de
interesses especficos de um determinado setor da sociedade.
5 ilegitimidade das associaes de associaes. Com o voto do Ministro
Moreira Alves no julgamento da ADI 591 (25 de outubro de 1991), o STF passou a
considerar que no poderiam propor ADIs as associaes em que os associados
no so os integrantes da classe representada, mas outras associaes.
Argumentava-se que uma associao de associaes representa estas e no os
membros destas, que efetivamente formariam a classe. Esse entendimento foi
abandonado em 12 de agosto de 2004, a partir do voto do Ministro Seplveda
Pertence no julgamento da ADI 3153.
6 ilegitimidade ativa por hibridismo na composio das associaes. Em 8
de setembro de 1993, o STF j havia consolidado o entendimento, expresso no voto
do Ministro Moreira Alves no julgamento da ADI 164, de que as associaes
compostas, ao mesmo tempo, por sindicatos e outras associaes, esto impedidas
de exercer o direito de ao previsto no art. 103, IX, da Constituio.
7 ilegitimidade ativa por representao de frao de classe. O voto do
Ministro Moreira Alves, no julgamento da ADI 591 (25 de outubro de 1991),
estabeleceu jusrisprudncia para excluir do crculo de legitimados propositura de
ADIs as associaes que congreguem apenas uma parcela dos integrantes de uma
determinada categoria (classe) profissional, tal como se alegou em relao Unio
dos Auditores Fiscais do Tesouro Nacional.
110
Constituio, art. 103, IX.
60
Alm dessas formas de julgamento (sem deciso de mrito), h outros

critrios formais pelos quais se pode extinguir uma ao sem decidi-la no mrito. o
caso do julgamento de normas prejudicadas por revogao superveniente
argio de inconstitucionalidade; ou da ilegitimidade passiva, ou seja, da argio
de inconstitucionalidade de norma no sujeita ao controle jurisdicional por via de
ADI, como as normas municipais, por exemplo; ou da ilegitimidade ativa
incontroversa, como no caso da proposio de ADI por prefeito ou por cidado
isolado; etc. Em todos esses casos, os critrios so aplicados de modo eqanime,
diferena do que ocorre com os mtodos de seleo utilizados exclusivamente para
as entidades associativas.
A seletividade do STF coloca uma dificuldade intransponvel interpretao
comunitarista da aproximao entre direito e poltica: a judicializao da poltica,
tal como ocorre no Brasil, est muito longe de ser um processo aberto de
concretizao de direitos fundamentais por meio da participao poltico-jurdica da
sociedade civil. Bem ao contrrio, ela o mecanismo de inao seletiva que reduz
drasticamente a pluralidade do processo de interpretao constitucional, tanto por
excluir a grande maioria das organizaes da sociedade civil do acionamento do
controle concentrado de constitucionalidade, como por restringir, via exigncia de
pertinncia temtica, o conjunto de normas cuja inconstitucionalidade elas podem
argir.
XIMENES, por exemplo, j apontou as restries feitas pelo STF ao direito de
ao dos entes da comunidade de intrpretes da Constituio, especialmente em
relao s confederaes sindicais e entidades de classe de mbito nacional. 111
Todavia, a autora examinou as restries do STF e as caractersticas das aes das
entidades associativas de forma paralela e sem estabelecer mediaes entre elas. E
justammente por no estabelecer conexo entre umas e outras, concluiu:
fechamos um ciclo vicioso: a sociedade se manifesta de forma tmida na
defesa de direitos de cunho comunitarista, e o Supremo a reprime mais
ainda ao interpretar de forma restritiva esta mesma possibilidade de
participao e de debate pblico sobre temas relevantes idia de
cidadania participativa.112
111
XIMENES, J M. O cenrio scio-poltico do Supremo Tribunal Federal na transio democrtica,

pp. 182-207.
112
XIMENES, J M. O cenrio scio-poltico do Supremo Tribunal Federal na transio democrtica, p.

207.
61
A alegada timidez da sociedade na defesa de direitos comunitaristas se

deve, segundo a autora, percepo de que:
atrelada ausncia de pedidos de cunho comunitarista por parte das
confederaes sindicais e entidades de classe, independentemente da
interpretao restritiva do STF, exigindo a relao de pertinncia, a
sociedade brasileira no se mobiliza para a proteo de interesses
indeterminveis. De tradio liberal-positivista, nossa sociedade no est
habituada a buscar o Poder Judicirio na defesa de direitos republicanos
que refletiriam os valores e princpios constitucionais.113 (grifos meus)
De fato, a autora mostra em seu texto o predomnio de ADIs de tipo

particularista em relao s ADIs de cunho universalista no padro de acionamento
do STF feito por entidades associativas. Mas o ponto negligenciado que essa
ausncia de pedidos de cunho comunitarista no se d independentemente da
interpretao restritiva do STF. Os fenmenos so intimamente relacionados: a
inao e a seletividade estruturais do STF funcionam como um filtro para o
comportamento da comunidade de intrpretes da Constituio. Nas palavras de
WERNECK VIANNA et al:
a jurisprudncia do STF, porm, que, ao exigir tal relao de pertinncia,
vem obstando a esfera dos interesses a participar de aes de
inconstitucionalidade dotadas de um objeto universalista, o que explicaria o
fato, por exemplo, de o mundo do interesse no ser propositor de Adins
relativas competio eleitoral ou referentes a procedimentos ou temas de
alcance geral, salvo em casos excepcionais.114
Portanto, se as entidades associativas se comportam judicialmente de modo

particularista e mesmo corporativista, a chave para explicar esse tipo de ao no
est em nossa tradio liberal-positivista115 como pretende XIMENES, mas, como
mostrou WERNECK VIANNA et al, justamente na interpretao restritiva, feita pelo STF,
da possibilidade de participao das organizaes da sociedade civil no controle de
constitucionalidade das leis.
Aqui, portanto, o argumento institucionalista procede: as variveis
explicativas da judicializao da poltica, neste particular, no esto na ordem
culturalista da tradio liberal-positivista ou no nvel normativo da cidadania ativa.
113
XIMENES, J M. O cenrio scio-poltico do Supremo Tribunal Federal na transio democrtica, p.

204.
114
115
Mesmo porque a pretensa tradio j no majoritria nem mesmo entre os magistrados

brasileiros, que, em sua maioria, so favorveis ampliao da legitimidade ativa para a
propositura de ADIs. Ver SADEK, M T A. A crise do Judicirio vista pelos juzes, p. 23.
62
por meio de instituies que o STF pode no-decidir de forma seletiva.

Contudo, o ponto cego do institucionalismo, neste caso, a origem das instituies
seletivas. Os critrios utilizados pelo STF para dar tratamento desigual s entidades
associativas funcionam, sem dvida, como instituies; porm, eles no decorrem
nem da Constituio nem da lei: so prticas poltico-jurdicas do STF, enraizadas,
evidentemente, nas pr-compreenses dos atores poltico-burocrticos que o
compem: os Ministros do STF.

Que a judicializao da poltica seja um processo de decises, mas tambm
de no-decises, procurei mostrar no captulo anterior. Neste, chamo ateno para
um dos efeitos das no-decises: a seletividade do STF em relao aos possveis
autores de ADIs. Esse procedimento de rarefao dos discursos no processo de
interpretao constitucional cria todo um ritual de ingresso na comunidade de
intrpretes da Constituio e, por isso, impede que ela seja entendida como
comunidade aberta.
O silncio do Supremo cria, assim, o direito privilegiado do sujeito que
interpreta a Constituio. preciso, pois, incorporar definio que vem sendo
construda neste trabalho que a judicializao tambm um mecanismo seletivo.
Assim, judicializao da poltica um processo contraditrio de decises e nodecises cujo efeito a seleo dos intrpretes constitucionais.
63
O DISCURSO ESTRUTURADOR:
judicializao como hierarquizao
Uma filtragem escalonada por cada ramo

e aparelho, no processo de tomada de
decises, de medidas propostas pelos
outros.116
Nos captulos anteriores, caracterizei a judicializao da poltica como um

processo que se desenrola no interior da Administrao e pelo qual, so
verticalmente diferenciadas posies no interior da comunidade de intrpretes da
Constituio. Chamei ateno, ainda, para um tipo de procedimento insuspeitado de
controle dos discursos que convergem para o STF: as no-decises ou
procedimentos de controle baseados no silncio.
Pois bem: neste captulo, pretendo generalizar o argumento. Sustento que,
por meio de decises e no decises, o STF no ordena apenas a comunidade de
intrpretes da Constituio. A prpria ordem constitucional vem se tornando, cada
vez mais, uma ordem produzida pelo STF. Se o contedo do ordenamento jurdico
dado pela produo normativa dos postos eletivos do Estado Executivo e
Legislativo , a diferenciao hierrquica desses contedos, a forma do
ordenamento jurdico, portanto, estabelecida, em grande parte, pela atuao do
STF.
No se trata, obviamente, de uma ordenao baseada na validade das
normas, como na pirmide kelseniana, 117 mas de uma ordem concretamente
construda sobre a maior ou menor incidncia do controle concentrado de
constitucionalidade. com essa crescente regulao judicial da estrutura normativa
do Estado que se identifica o processo de judicializao da poltica.
116
117
KELSEN, H. Teoria Pura do Direito.
64
O Muro das Lamentaes

Apenas o Judicirio permaneceu de p aps a crise da democracia
representativa. Essa parece ser a compreenso compartilhada pela maioria dos

cientistas sociais que tratam da judicializao da poltica. Amarga lembrana de
uma crise implacvel ou guardio das promessas democratas, o Judicirio se
assemelharia, em qualquer dos casos, a um moderno muro das lamentaes. 118 A
judicializao da poltica seria, por conseguinte, um recurso das minorias contra as
maiorias parlamentares.119
Essa compreenso do papel desempenhado pelos postos judicirios do
Estado nas atuais democracias se sustenta em duas teses principais.
Em primeiro lugar, alega-se que, nos Estados contemporneos, o Executivo
se agigantou, invadindo at mesmo as funes legislativas. O tirnico mpeto
legislativo do Poder Executivo estaria sendo contestado no Poder Judicirio pelos
setores organizados e minoritrios da sociedade civil, que, dado o gigantismo do
Estado e do Executivo, no teriam outra autoridade a quem recorrer. A posio
assumida por WERNECK VIANNA et al. exemplificativa da primeira tese aqui
considerada:
facultado o controle abstrato da constitucionalidade das normas
comunidade dos intrpretes e, nela, ao que havia de organizado na
sociedade civil , o Poder Judicirio comea a ser percebido como mais um
esturio para as insatisfaes existentes com o ativismo legislativo do
Executivo, sendo convocado ao exerccio de papis constitucionais que o
identificam como guardio dos valores fundamentais.120
Em segundo lugar, alega-se que, ou por adeso poltica ou por fraqueza

institucional, o Legislativo, no contexto de um presidencialismo de coalizo como o
brasileiro, uma fora majoritria aliada ao Executivo. Em relao a essa aliana
majoritria, estaria se consolidando, pouco a pouco, um contraponto das minorias
insatisfeitas e descoladas tanto da classe poltica como das prticas polticas
tradicionais: o Poder Judicirio. 121 O Legislativo seria, portanto, retrado e a classe
118
GARAPON, A. Le Gardien de Promesses. apud. WERNECK VIANNA, L J.; BURGOS, M T B.

Dezessete anos de judicializao da poltica, p. 40.
119
120
121
o caso de WERNECK VIANNA et al. Judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil, p.
51.
65
poltica, distante da sociedade civil, ao passo que o Judicirio seria um Poder contramajoritrio, prximo dos cidados, aberto possibilidade de equilibrar e harmonizar
(por oposio e conflito) o poder tirnico do Presidente e de sua coalizo
legislativa.122
A tese expressa com clareza por LOPES JNIOR:
Analisadas pela perspectiva da judicializao da poltica, as instncias
judiciais se convertem num tertius entre Executivo e Legislativo e no
mecanismo de estabilizao de contradies do presidencialismo de
coalizo. Isso porque, apesar de o futuro das coalizes depender de sua
capacidade de formular e implementar polticas substanciais, as
heterogeneidades dos grupos sociais representados podem inviabilizar
reformas ou programas abrangentes em favor de privilgios setoriais ou
demandas clientelistas. Exige-se, assim, a criao de vias alternativas s
instncias polticas tradicionais para o desagravo e a contestao das
decises de governo. A judicializao da democracia, assim, confere s
instncias judicantes a qualidade de esfera pblica poltica. 123
Contra a corrente das lamentaes, POGREBINSCHI124 j apontou os riscos de

fazer da poltica uma metfora de si mesma. A autora mostrou que, onde se supe
haver conflito (entre um Judicirio supostamente contra-majoritrio e os Poderes
representativos de maiorias parlamentares), possvel vislumbrar sinais de
cooperao institucional. A autora se baseia em vasta informao emprica para
argumentar que muito elevada a proporo de decises nas quais o STF se
absteve preeliminarmente de apreciar argio de inconstitucionalidade contra
normas do Legislativo federal. Portanto, os julgamentos que venho chamando de
no-decises parecem ter exercido um papel importante tambm em relao
proteo de determinadas normas do ordenamento jurdico brasileiro. Mas, alm
disso continua POGREBINSCHI , inexpressivo o total de decises do STF que
declaram a inconstitucionalidade de normas oriundas do Legislativo federal: de 1988
a 2009, o STF declarou a inconstitucionalidade de 0,82% das normas promulgadas
pelo Congresso Nacional, sendo que a maior parte desse percentual nfimo refere-se
a inconstitucionalidades parciais.
Considerando esse debate sobre o carter contra-majoritrio ou cooperativo
do STF no quadro mais amplo das relaes entre os Poderes, este trabalho
pretende mostrar que a judicializao da poltica menos um recurso de
122
BARROSO, L R. Constituio, Democracia, e Supremacia Judicial, p. 9..
123
LOPES JNIOR, E M. A judicializao da poltica no Brasil e o TCU, pp. 101-102.
124
POGREBINSCHI, T. Tomando ratinhos por hipoptamos.
66
oposicionistas e governistas para atingir suas pretenses polticas 125 do que uma
srie de procedimentos mobilizados pelo STF com o efeito no s de selecionar os
intrpretes da Constituio, mas de estruturar hierarquicamente normas e atores
polticos. Por meio da judicializao da poltica, so verticalmente diferenciados
tanto os autores no interior da comunidade de intrpretes, como os textos no interior
da ordem normativa constitucional.
Objees: a ordenao da comunidade poltica

Se procede a primeira tese, a saber, de que judicializao da poltica um
processo associado contestao judicial de normas do Executivo por parte da

sociedade civil organizada, ento, de se esperar: (a) que as aes questionando
os atos normativos do Executivo predominem em relao s ADIs contra normas
oriundas do Legislativo; e (b) que esse quadro seja ainda mais acentuado entre as
aes propostas por organizaes da sociedade civil.
No entanto, o inverso que ocorre: no conjunto de normas contestadas por
ADIs, as oriundas do Senado Federal, da Cmara dos Deputados e do Congresso
Federal superam os atos normativos do Presidente, de seus Ministros e, ainda, de
todos os setores da Administrao no ligados ao Legislativo e ao Judicirio (Grfico
15).
E mesmo o trabalho de WERNECK VIANNA et al. j apontava o predomnio
numrico do Legislativo sobre o Executivo no que diz respeito s normas mais
contestadas por argio direta de inconstitucionalidade. De todas as ADIs
analisadas pelos autores, 16,9% argiam a constitucionalidade de normas do
Executivo federal e 18,5%, do Legislativo federal. 126
Consideradas apenas as ADIs propostas por organizaes da sociedade civil
(confederaes e entidades de classe), novamente so as normas do Legislativo as
mais freqentemente questionadas (Grfico 16).
125
Como no sentido proposto e adotado por TAYLOR, M M; DA ROS, L. Os partidos dentro e fora do
poder.
126
WERNECK VIANNA et al. Judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil, p. 61, grfico
7.
67
Grfico 15
(Legislao federal)
44,83
55,17
Executivo federal
Legislativo federal
Grfico 16
(Legislao federal)
41,65
58,35
Executivo federal
Legislativo federal
68
E, da mesma forma, o trabalho de WERNECK VIANNA et al. j apontava o

predomnio do Legislativo sobre o Executivo mesmo entre as ADIs propostas por
entidades associativas. No estudo dos autores, 26% das ADIs propostas por
associaes de interesses contestavam normas do Executivo federal, enquanto as
normas do Legislativo federal respondiam por 27,1%. 127
possvel argumentar e no faltaria embasamento emprico para isto 128
que mesmo a contestao de normas do Legislativo significa um recurso das
minorias contra maiorias parlamentares, dado o arranjo poltico-intitucional baseado
em coalizes em que vivemos. Essa hiptese leva segunda tese.
Supondo que, no nosso cenrio de presidencialismo de coalizo, Legislativo e
Executivo funcionam em cooperao, a segunda tese postula que o STF assume
diante desses dois representantes da maioria, uma postura naturalmente contramajoritria, garantindo assim os direitos das minorias polticas em face dos demais
Poderes. Tomando essa tese como hiptese, de se supor, ento, que a legislao
federal (normas do Legislativo e do Executivo federais) sejam declaradas
inconstitucionais pelo STF numa freqncia maior do que as legislaes estaduais e
do que as normas do Judicirio.
Contudo, a hiptese no se confirma. Executivo federal e Legislativo federal
so, muito pelo contrrio, as origens de normas com menor proporo de
declaraes abstratas de inconstitucionalidade (Grfico 17). Mais do que isso: eles
so tambm os Poderes a respeito dos quais o STF mais silencia. A eles
correspondem os menores percentuais de aes com algum tipo de deciso de
mrito. Ou seja, ao contrrio do que diriam as teses que vem no Judicirio um
moderno Muro das Lamentaes, nos ltimos vinte e dois anos, as posturas
preferenciais do STF em relao legislao federal foram ou o silncio
condescendente ou a adeso acanhada. Portanto, l, onde se supe haver um
Poder contra-majoritrio, encontra-se, na verdade, um Poder silente e, em vez de
conflito, aparece a harmonia silenciosa do STF. Numa palavra, ao invs de proteo
das minorias, cooperao com a maioria.
127
WERNECK VIANNA et al. Judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil, p. 63, grfico
11.
128
84,9% da legislao aprovada entre 1988 e 1994 foi patrocinada pelo Executivo. SANTOS, F. O
Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo, p. 75.
69
Grfico 17129
ADIs, por origem da norma contestada, segundo o resultado - 1988-2010
Executivo federal
25
Legislativo federal
22,58
Executivo estadual
18,52
17,17
Judicirio
5,4
51,03
12,54
Total
10
Indeferida
29,99
43,33
38,19
30
Deferida
26,61
33,33
26,4
20
18,52
18,03
27,21
19,57
0
34,89
19,63
21,57
18,53
17,89
29,48
40
50
Sem deciso de
mrito
60
24,55
70
80
90
100
Aguardando
julgamento
Assim, o papel poltico que o STF tem efetivamente desempenhado no o

de um tertius capaz de exercer funes de checks and balances no interior do
sistema poltico, a fim de compensar a tirania da maioria, sempre latente na frmula
brasileira do presidencialismo de coalizo 130. a crtica de POGREBINSCHI que
prevalece, afinal: em relao s foras polticas majoritrias, o STF coopera muito
mais do que contrarresta. Mas, no cenrio poltico moldado por nosso
presidencialismo de coalizo, o STF tem sim funcionado como um Poder de
importncia poltica indita: ele vem se tornando uma espcie de ordenador do
sistema poltico, dos textos normativos do Estado, dos intrpretes desses textos e,
enfim, do discurso estatal.
129
Para a construo das categorias indeferida, deferida, sem deciso de mrito e aguardando
julgamento, usei os seguintes critrios. Aguardando julgamento diz respeiito s aes que no
receberam qualquer julgamento, liminar ou definitivo; sem deciso de mrito so as ADIs que,
embora julgadas, jamais receberam deciso sobre a inconstitucionalidade argida; deferida so
as aes cujo ltimo resultado, seja definitivo ou liminar, deferiu, integral ou parcialmente, a petio
inicial; indeferida so as ADIs que, decididas no mrito, receberam o ltimo julgamento (liminar ou
definiitvo) desfavorvel petio inicial.
130
70
Quando, em seu texto clssico sobre o presidencialismo de coalizo

brasileiro, ABRANCHES vaticinou que governos de coalizo tm como requisito
funcional indispensvel uma instncia, com fora constitucional, que possa intervir
nos momentos de tenso entre o Executivo e o Legislativo 131, ele falava, sem
dvida, do controle concentrado de constitucionalidade das leis e dos atos
normativos.132 Entretanto, no se tratava, de modo algum, de erguer ante as
coalizes governistas um tertius que pudesse contrarrest-las. Fora dos
momentos de tenso entre o Executivo e o Legislativo, caberia a essa instncia,
com fora constitucional a funo de:
reduzir a dependncia das instituies ao destino da presidncia e evitar
que esta se torne o ponto de convergncia de todas as tenses, envolvendo
diretamente a autoridade presidencial em todos os conflitos e ameaando
desestabiliz-la em caso de insucesso.133
O modo pelo qual o STF tem reduzido a dependncia das instituies ao

destino da autoridade presidencial, evitando que ela se torne o ponto de
convergncia de todos os conflitos no seio do Estado, estabelecendo uma espcie
de blindagem do Executivo federal. As ADIs contra normas do Executivo federal
obtiveram, entre 1988 e 2010, o menor sucesso relativo (e absoluto 37 aes):
apenas 5,44% dessas aes foram deferidas 134 (Grfico 18). Algo semelhante
ocorreu com as aes que contestaram normas do Legislativo federal: apenas
12,54% foram deferidas.
131
ABRANCHES, S H H. Presidencialismo de coalizo, p. 31.
132
133
134
Neste captulo, uso o termo deferida e suas variaes sempre com o sentido explicitado no
Grfico 16. Ou seja, refiro sempre s aes cujo ltimo resultado, seja definitivo ou liminar, deferiu,
integral ou parcialmente, a petio inicial.
71
Grfico 18135
Taxa de sucesso das ADIs, por origem da norma contestada - 1988-2010
45
38,19
40
35
30
27,21
25
19,63
20
15
12,54
10
5
5,44
0
Legislativo federal
Executivo federal
Executivo estadual
Judicirio
Grfico 19
Taxa de sucesso das ADIs, por origem da norma contestada - 1988-2010
50
45,55
45
40,02
40
35
30
25
20
15
14,45
14,09
10
3,17
5
0
135
Governadores
Partidos polticos
Outros
Taxa de sucesso calculada pela razo entre o nmero de ADIs deferidas (conforme critrio
expresso no Grfico 16) e o nmero total de ADIs contra norma de determinada origem.
72
Grfico 20
ADIs, por autor - 1988-2010
(Requerido: Executivo federal)
5
43,68
43,09
4,1 4,1
Entidades
associativas
Partidos polticos
Governadores
Outros
Procurador Geral da
Repblica
Grfico 21
ADIs, por autor - 1988-2010
(Requerido: Executivo federal)
13,76
49,76
26,2
6,9
Entidades
associativas
Partidos polticos
3,3
Governadores
Procurador Geral da
Repblica
Outros
73
A blindagem feita tambm pelo lado dos autores de ADIs. Entre eles os que
menos conseguem o deferimento de suas aes so os que mais argem a
inconstitucionalidade de normas da legislao federal: os partidos polticos, com
14,09% de suas ADIs deferidas, e as entidades associativas, com 14,45% (Grfico
19), so precisamente os autores que mais contestaram normas da legislao
federal: 43,68% das ADIs contestando normas do Executivo federal foram propostas
por entidades associativas e 42,09%, por partidos polticos (Grfico 20). Quanto s
normas do Legislativo federal, 49,76% foram propostas por entidades associativas e
26,2%, por partidos polticos (Grfico 21). Sobre as entidades associativas, como
visto, incidiu desigualmente o discurso silencioso do STF: 36,95% de suas aes
foram julgadas sem deciso de mrito. Com os partidos polticos, as no-decises
tambm cumpriram seu papel: 41,68% de suas aes foram julgadas sem anlise da
inconstitucionalidade por elas argida (Grfico 9).
Assim, o Presidente da Repblica encontra, no STF, no um contraponto de
minorias polticas, mas uma proteo de sua autoridade frente a outros setores da
esfera ampliada do Estado. E h mais: o STF no s evitou que as normas do
Executivo
fossem
declaradas
inconstitucionais
como
lhes
garantiu
constitucionalidade, indeferindo as aes que lhe foram contrrias numa proporo

maior que a do conjunto de ADIs (Grfico 17): 25% das ADIs contrrias ao Executivo
federal foram indeferidas136 e, novamente, o Legislativo federal obdeceu a padro
muito semelhante: 22,98% das aes que lhe foram contrrias foram indeferidas
pelo STF.

A atuao do STF, portanto, , alm de seletiva, estruturadora. Ela seleciona
e hierarquiza tanto os textos normativos como os autores que os interpretam.
Estabelece o desnvel que permite o exerccio do poder de criar uma espcie de
tabu do objeto em relao aos textos normativos criados pelas coalizes
governistas.
Mais que delimitar as fronteiras da comunidade de intrpretes da
Constituio, o STF atua de modo a ordenar as normas do direito brasileiro,
136
Neste captulo, uso o termo indeferida e suas variaes sempre com o sentido explicitado no
Grfico 16. Ou seja, refiro sempre s ADIs que, decididas no mrito, receberam o ltimo
julgamento (liminar ou definiitvo) desfavorvel petio inicial.
74
diferenciando-as verticalmente conforme a maior ou menor dificuldade de terem sua

inconstitucionalidade declarada. No cenrio estabelecido por nosso presidencialismo
de coalizo, a jurisprudncia do Supremo, em sede de controle concentrado de
constitucionalidade, canaliza e amortiza os conflitos polticos e estatais preservando
o Executivo federal de trs maneiras: silenciando sobre a grande maioria das aes
que
contestam
suas
normas;
deferindo
pouqussimas
argies
de
inconstitucionalidade de normas do Executivo federal; e indeferindo grande parte

dessas aes. A judicializao da poltica que tem tido lugar no Estado brasileirto ,
por conseguinte, um processo de ao e inao que, a um s tempo, seleciona os
intrpretes da Constituio e ordena os textos normativos do Estado.
75
UM ESTUDO DE CASO:
judicializao e empresariado
Empresariado e judicializao da poltica
Neste captulo, estudo, luz dos desenvolvimentos anteriores, o caso

especfico da atuao do STF sobre as ADIs propostas por entidades empresariais.
Argumento
que
as
confederaes
sindicais
se
constituram
como
representantes efetivas do empresariado no processo de interpretao constitucional

via controle concentrado de constitucionalidade das leis. Sustento tambm que, por
via de conseqncia, o STF favorece, mediante indiferena deliberada, a separao,
a seleo e a hierarquizao de certos setores da esfera ampliada do Estado.
Nessa anlise da atividade poltica da classe empresarial, assumo o enfoque
relacional sugerido por BIANCHI:
O enfoque alternativo cujos contornos e apenas estes foram
apresentados aqui um enfoque relacional. Nele o Estado concebido
como condensao institucional das relaes de foras sociais, ao mesmo
tempo, um campo de conflito e o resultado desse conflito. Nessa
perspectiva, a ao coletiva das classes sociais em presena incorporada
a uma esfera estatal ampliada impregnando-a. A ao estatal deixa, ento,
de ser considerada plenamente independente das classes sociais e passa a
ser considerada como o resultado de uma autonomia relativa exercida em
uma situao definida por uma relao de foras determinada. (grifos
meus).137
A perspectiva e a terminologia adotadas por BIANCHI retomam o argumento

central de POULANTZAS: o Estado deve ser considerado como uma relao, mais
exatamente como a condensao material de uma relao de foras entre classes e
fraes de classe, tal como ele expressa, sempre de maneira especfica, no seio do
Estado138. Numa concepo ampliada de Estado, sua ossatura material expressa e
determina o campo de conflito entre classes, das quais o Estado se mantm, por
isso mesmo, relativamente autnomo.
137
BIANCHI, A. Estado e empresrios na Amrica Latina (1980-2004), p. 116.
138
76
Assumindo esses pressupostos, o problema central deste captulo pode ser

assim formulado: de que modo o empresariado utiliza a possibilidade de, por meio
da proposio de ADIs, alterar o ordenamento jurdico brasileiro?
Essa possibilidade, aberta pela Constituio de 1988, passou a existir num
contexto de profundas mudanas nas associaes e sindicatos empresariais. BOSCHI
e DINIZ139 identificaram essas tendncias, a partir das quais possvel esboar uma
hiptese de resposta ao problema formulado.
Os autores notaram que a estrutura dual de representao de interesses
passou por significativas alteraes a partir da dcada de 1970, quando comeou a
crescer o nmero de sindicatos oficiais e de associaes extracorporativas,
respondendo estas ltimas a um impulso mais intenso. Na dcada de 1980, a
criao de sindicatos diminuiu seu ritmo, mas as associaes permaneceram em
profuso, alcanando seu pice. Nessas duas dcadas (1970 e 1980), pela primeira
vez, a criao de associaes extracorporativas ultrapassou a criao de sindicatos
oficiais. Nos anos 1990, o impulso associativo se retraiu para ambos os formatos
organizativos.
Por um lado, as mudanas na estrutura dual de representao de interesses
sugerem que as associaes extracorporativas vm desenvolvendo papis muito
diversificados e, por isso, esto deslocando os sindicatos oficiais para o exerccio de
funes complementares.140 Assim, seria de se supor que as associaes
extracorporativas tm maiores chances de agirem como representantes do
empresariado no processo de interpretao constitucional.
Por outro lado, como visto, o universo de possveis proponentes de ADIs
limitado pelo texto constitucional e, principalmente, pela hermenutica que dele faz o
STF.
Considerando os rigores impostos pelo STF e as transformaes da estrutura
dual de representao de interesses, avano como hiptese que as associaes
extracorporativas no se constituem efetivamente como representantes do
empresariado perante o STF. Ainda que essas associaes proponham ADIs, a
139
BOSCHI, R R; DINIZ, E R. Empresariado e estratgias de desenvolvimento.
140
DINIZ, E R. Empresariado e estratgias de desenvolvimento, p. 246.
77
impossibilidade institucional de sucesso de suas iniciativas bloqueia a constituio

de um comportamento poltico efetivo de representao subjetiva de classe.141
Como
corolrio
representantes
da
efetivos
hiptese
do
de
que
empresariado
as
no
confederaes
controle
constituem
concentrado
de
constitucionalidade, avano a possibilidade, a ser empiricamente confrontada, de

que o STF age em favor de um processo que se poderia sim chamar de
judicializao da poltica. A inao sistemtica do STF e sua indiferena deliberada
em relao a certas propostas de interpretao constitucional ensejam uma
determinada judicializao: judicializao da poltica como seleo, hierarquizao
e criao dos discursos que constituem a esfera ampliada do Estado.
O discurso criador
As informaes produzidas nesta pesquisa favorecem amplamente as
hipteses formuladas na seo anterior. Como mostrarei, o empresariado utiliza a

possibilidade de alterar o ordenamento jurdico brasileiro por meio de uma
representao concretizada por confederaes sindicais e no por entidades extracorporativas. As confederaes se estabelecem como efetivas representantes do
empresariado junto ao STF em razo de dois fatores que se reforam mutuamente:
primeiro, pela obstinao dessas organizaes em afirmar sua legitimidade como
intrpretes da Constituio e representantes legtimas da classe empresarial; e, em
segundo lugar e decisivamente, pela disposio do STF em reconhecer-lhes
legitimidade ao mesmo tempo em que no reconhece igual estatuto a outras
entidades.
muito heterognea a lista de entidades empresariais que propuseram
ADIs no perodo aqui considerado, indicando que vrias entidades concorreram para
a posio de representantes efetivas da classe empresarial. Todavia, apenas
algumas organizaes parecem ter incorporado definitivamente s suas prticas
polticas a utilizao das ADIs. Nesse sentido, as principais entidades foram, como
141
PERISSINOTTO, R M; CODATO, A N. Classe social, elite poltica e elite de classe: por uma
anlise societalista da poltica, p. 263.
78
se esperava, confederaes sindicais. Sozinhas, estas confederaes responderam

por quase dois teros das ADIs propostas por entidades empresariais:
Tabela 2
Entidades associativas que mais propuseram ADIs (1988-2010)
n
Sigla
Entidade
ADIs
CACB
Confederao das Associaes Comerciais do Brasil
CNDL
Confederao Nacional dos Dirigentes Lojistas
CONSIF
Confederao Nacional do Sistema Financeiro
12
CNS
Confederao Nacional da Sade
14
CNA
Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria
22
CONFENEN Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino
30
CNT
Confederao Nacional do Transporte
32
CNI
Confederao Nacional da Indstria
64
CNC
Confederao Nacional do Comrcio
91
Total
280
Considerando as ADIs de entidades empresariais deferidas pelo STF,

observa-se que a lista de autores diminui muito e bem menos heterognea que a
lista com o total de entidades empresariais autoras. Assim, a consolidao de
algumas confederaes como efetivas representantes do empresariado perante o
STF parece resultar tanto da combatividade dessas instituies como da disposio
do STF para reconhecer apenas algumas entidades como legtimas intrpretes
constitucionais.
Tomarei as trs principais organizaes da elite da classe empresarial na
representao de interesses junto ao STF para mostrar a validade desse argumento
na trajetria das entidades
Veja-se a Confederao Nacional do Comrcio (CNC). A primeira ao
proposta pela entidade de 1990. Seu primeiro xito, contudo, s aconteceu em
maro de 1992. No ano seguinte, a entidade props, ento, trs aes, um recorde
para ela at a. Nesse mesmo ano (1993), a CNC conseguiu duas liminares
favorveis. Em 1994, ento, a autora props cinco aes, mas obteve sucesso em
apenas uma, o que parece explicar a diminuio de aes propostas em 1995 e
1996. Em 1997, a autora voltou a propor uma ADI, obtendo uma liminar dois dias
depois. Aps essa deciso, mas ainda no mesmo ano, foram propostas pela
79
entidade outras duas aes, tambm com resultado liminar favorvel. Em 1998, a
CNC props sete aes, um novo recorde, que se repetiu em 1999. Desde ento, a
entidade usa freqentemente a ADI como recurso poltico, tendo se tornado a
principal entidade empresarial no interior da comunidade de intrpretes da
Constituio.
O caso da Confederao Nacional da Indstria (CNI) tambm ilustrativo.
A autora props sua primeira ao em 1988, mas sem sucesso nesse ano e no
seguinte. Em 1990, a autora voltou a propor ADI e, pouco mais de um ms aps sua
segunda tentativa, a CNI conseguiu uma liminar. No mesmo ano, a entidade foi
autora de outras trs aes e mais duas no ano seguinte (1991). Tendo obtido
apenas aquele primeiro xito, a entidade no voltou a representar no STF em 1992
e, em 1993, props apenas uma ao. Em maro de 1994 e em junho do mesmo
ano, a autora recorreu novamente ao STF, obtendo duas liminares no fim de junho.
Dois meses depois, foi proposta a primeira de quatro aes, um total de seis no ano.
Desde ento, a CNI no mais parou at 2006.
A Confederao Nacional dos Transportes (CNT) a terceira entidade
empresarial em ADIs propostas e sua trajetria segue a das anteriores. Sua primeira
ao apareceu em 1991. Sem nenhum sucesso, a autora s se aventurou
novamente em maio de 1993, conseguindo uma liminar uma semana depois. Da,
seguiram-se duas aes ainda em 1993 e outras duas em 1994. No final de 1994,
outra liminar favorvel e o reflexo nos anos seguintes: duas aes propostas em
1995 e quatro em 1996. Nesses dois anos, porm, a entidade no alcanou sucesso
em nenhuma ao. Depois que, em 1997, foi deferido um pedido liminar requerido
em 1996, a autora voltou a representar no STF.
Considerando os tipos deliberados e sistemticos de ao e inao
poltica do STF em relao s ADIs propostas por entidades empresariais, percebese, ento, uma judicializao da poltica associativa, da poltica de base, por assim
dizer.
Entendendo que essa judicializao da poltica um processo
contraditrio de decises e no-decises, de filtragem escalonada das medidas
propostas pelos setores da esfera ampliada do Estado, pode-se afirmar que, quanto
ao empresariado, o STF age de modo a distinguir, selecionar e hierarquizar suas
associaes e sindicatos, conforme lhes nega ou lhes concede a possibilidade de
80
representar efetivamente a classe empresarial e de interpretar com efeitos jurdicos

a Constituio (neste caso, apenas naqueles assuntos em que se considerar a
existncia de pertinncia temtica).
O resultado desse processo no meramente excludente, no entanto. As
atividades de representao judicial da CNC, da CNI e da CNT junto ao STF ilustram
esse processo, evidenciando que, num contexto em que muitas entidades tentam se
apropriar das possibilidades de representao judicial inauguradas pela Constituio
de 1988, a postura do STF sempre significativa: quando no age, restringe a
comunidade de possveis intrpretes constitucionais e, quando age, contribui para a
consolidao de alguns intrpretes especficos. Por essa via, o STF recria a
comunidade de intrpretes da Constituio, na medida em que molda, pelo jogo
contraditrio do silncio e do incentivo, o conjunto dos autores que podem interpretar
a Constituio.
No conjunto, a judicializao da poltica levada a cabo pelo STF tem por
efeito, especificamente no que se refere ao empresariado, o reforo da estrutura
corporativa existente no pas desde a era Vargas. A restrio do campo semntico
passvel de interpretao por parte das entidades de classe, via verificao de
pertinncia temtica, o arremate: fora de restringir interpretaes movidas pelo
interesse meramente particularista e classista, o STF consagra a tradio de
tutelamento da poltica associativa e reconhece legitimidade estrutura sindical.
81
CONCLUSO:
A ordem do discurso estatal
Na primeira parte deste trabalho procurei mostrar que algumas organizaes

da sociedade civil se lanaram ao desafio de fazer constar no texto constitucional
ferramentas que, posteriormente, pudessem servir a um projeto de democracia
participativa e de cidadania ativa. A polmica que a esse respeito se desenrolou na
Constituinte colocou em lados opostos os representantes do STF e do Ministrio
Pblico e os representantes das foras populares.
Na segunda parte, argumentei que o STF fez do texto do art. 103, IX, da
Constituio sua prpria interpretao e, evidentemente, colocou vrias restries
ao processo judicial de interpretao constitucional. O modo pelo qual se operam
essas restries a realizao de julgamentos que nada dizem sobre o mrito das
aes propostas. Esse modo de decidir sem decidir, essas no-decises
desempenham a funo crucial de selecionar quais aes tero examinadas suas
argies de inconstitucionalidade.
As primeiras a serem excludas dessa seleo so as entidades associativas.
Contudo, essas entidades so muito desiguais entre si e a essa desigualdade o STF
faz corresponder uma srie de requisitos que funcionam como filtro de acesso ao
controle concentrado de constitucionalidade.
Alm das no-decises do STF, tambm os seus pronunciamentos tm,
evidentemente, importncia poltica. O STF cria uma ordenao dos nveis de
produo normativa, distinguindo-os segundo a maior ou menor incidncia do
controle concentrado de constituciionalidade sobre eles. Assim, as ADIs contrrias a
normas
do
Poder
Executivo
dificilmente
so
apreciadas;
quando
so,
freqentemente so julgadas sem deciso de mrito; e, quando so analisadas no

mrito, so consideradas indeferidas na maior parte dos casos.
Alm de selecionar e estruturar os discursos estatais, o STF tambm molda
os autores que os interpretam. Como mostra o caso das entidades empresariais, o
processo de seleo e hierarquizao dos discursos veiculados por ADIs tem por
efeito a configurao de uma certa comunidade de intrpretes. No caso do
82
empresariado,
intrpretes
comprometidos
com
estrutura
corporativa
de
organizao poltica.
Neste percurso, indiquei as falhas dos significados comumente atribudos
expresso judicializao da poltica e, paralelamente, apontei em que sentido o
termo poderia ser criticamente mobilizado. Nesta concluso retomo os passos desse
percurso para apresentar uma definio sinttica da judicializao da poltica
O que no judicializao da poltica?

A esta altura, j deve estar bastante claro que judicializao da poltica
uma expresso polissmica. Este trabalho se ocupou dos limites empricos,

conceituais e analticos implicados por alguns de seus significados. Procurei, de um
lado, apontar a inconsistncia de algumas idias que ela evoca; e, de outro, reunir
elementos para compor um modo crtico de compreend-la. H, todavia, outros
significados relacionados noo de judicializao que, embora consistentes,
dificilmente poderiam receber essa denominao.
OLIVEIRA142 e MAUS e FADEL143, por exemplo, trabalham com a distino entre
judicializao da poltica e politizao da justia, sendo que esta designaria tosomente fenmenos relacionados traduo e canalizao de interesses polticos
para a linguagem e para os meios jurdicos. Qualquer que seja o valor de se utilizar
jogos de inverso de palavras para promover distines conceituais, til, neste
caso, a delimitao do alcance da judicializao da poltica.
Isso por dois motivos: primeiro, porque a mencionada distino evita a
tautologia, muito bem apontada por CARVALHO144, de identificar nas supostas causas
da judicializao o processo que delas deveria resultar. Segundo, porque o
freqente acionamento do STF pelos intrpretes da Constituio no configura no
pode configurar um processo de judicializao da poltica. Por mais que peties
iniciais sempre componham, como condio necessria, os discursos judicirios,
142
OLIVEIRA, V E. Judicirio e privatizaes no Brasil.
143
MAUS, A G M; SANTOS, E L. Circuitos interrompidos, p. 6.
144
CARVALHO, E R. Em busca da judicializao da poltica no Brasil, p. 122.
83
elas jamais podero compor, como condio suficiente, um discurso cuja

caracterstica distintiva exatamente o pronunciamento judicial.
Por essas duas razes, a proposio de ADIs no pode ser analisada de
forma isolada para se compreender a judicializao da poltica 145. Elas so o
material que o STF separa, distingue, hierarquiza, ordena e, numa palavra,
judicializa. Assumo com OLIVEIRA, portanto, que no se pode falar em judicializao
da poltica somente em funo do acionamento do Judicirio 146 sem que tambm
haja resposta judicial s aes propostas.
Outra distino necessria feita por ASENSI, que trata de judicializao e
juridicizao da poltica e das relaes sociais a fim de destacar com este ltimo
termo a mobilizao de parmetros jurdicos para a resoluo de conflitos, mas fora
do mbito estritamente judicirio.147 Relativamente aos espaos judicializados, os
espaos juridicizados seriam comprometidos em maior grau com a mediao
pactuada de conflitos, a celeridade, a incorporao efetiva da sociedade civil e a
pluralidade das foras envolvidas. A existncia e o impacto de tais espaos
juridicizados configuram questes empricas a serem discutidas. Entretanto, sua
possibilidade terica no est ao alcance da crtica esboada neste trabalho. Mesmo
partindo de uma perspectiva bastante abrangente, judicializao da poltica diz
respeito a acontecimentos profundamente enraizados no campo especificamente
judicirio do Estado, o qual , aceitando a distino de ASENSI,148 avesso a prticas
juridicizantes. Portanto, a eventual juridicizao da poltica, no tem ligao
conceitual com a judicializao da poltica.
Fogem ao alcance desta crtica no apenas os mencionados fenmenos
correlatos judicializao, mas tambm outros processos sociais e polticos que se
situam em nveis distintos do que aqui foi considerado. Ou seja, o exame do controle
145
Como ocorre em TAYLOR, M M; DA ROS, L. Os partidos dentro e fora do poder. Para os autores,
o simples acionamento da corte por partidos oposicionistas e por diferentes grupos de interesse
possui um significado que extrapola o posicionalmente firmado pela corte nesses contextos (p.
831). O argumento irretocvel, desde que no se confunda a conduta poltica do STF
(judicializao) com a incorporao das ADIs ao repertrio dos atores polticos (acionamento do
controle de constitucionalidade). No primeiro dos casos, a postura (ainda que silenciosa) do STF
elemento constitutivo; no segundo, contingente.
146
OLIVEIRA, V E. Judicirio e privatizaes no Brasil, p. 560.
147
ASENSI, F D. Judicializao ou juridicizao?.
148
Segundo o autor, juridicizao diz respeito a conflitos que no so levados ao Judicirio, mas
que so discutidos sob o ponto de vista jurdico. ASENSI, F D. Judicializao ou juridicizao?,
p. 48.
84
concentrado de constitucionalidade das leis aqui empreendido no permite

considerar, por exemplo, os argumentos de FERRAZ JNIOR,149 MARCHETTI e CORTEZ150
VALE151 e ANDRADE NETO152 sobre a interferncia judicializante da Justia Eleitoral no
processo poltico.
2
O que judicializao da poltica no ?

No desenvolvimento deste trabalho, considerei, substancialmente, trs usos
equivocados que freqentemente se faz da expresso judicializao da poltica.

Em primeiro lugar, a associao entre judicializao e ativismo judicial. Na
literatura sobre judicializao da poltica, h duas formas de compreend-la usando
o suposto voluntarismo dos tribunais como elemento explicativo.
De um lado, a perecepo, muito comum nos meios jurdicos, de que a
Constituio instaurou um regime em que o STF detm poderes imensos cujo
exerccio d ao sistema poltico brasileiro as caractersticas de uma Supremoracia
ou de um ativismo brasileira.
De outro lado, a interpretao de cunho sociolgico, de que a ao da
comunidade de intrpretes da Constituio est despertando, pouco a pouco, o
Supremo para o exerccio do protagonismo que a Constituio lhe teria reservado.
Nos dois casos, judicializao alguma coisa que decorre diretamente da
atividade judicial, sem ateno para o comportamento de inatividade freqentemente
assumido pelo tribunal. Todavia, a postura de indiferena seletiva do STF provoca
efeitos polticos to relevantes quanto as decises de mrito que ele profere. Tal
indiferena pode se esperessar de dois modos: pelas aes aguardando julgamento,
isto , pela simples ausncia de julgamento de determinado tipo de ADIs (por
exemplo, aes de um mesmo autor ou aes contra determinada esfera produtora
de normas), ou pelas no-decises, ou seja, por julgamentos em que no so
analisadas as argies de inconstitucionalidade propostas pelos autores,
restringindo-se o juzo mera verificao dos critrios de admisso da ao.
149
FERRAZ JNIOR, V E M. Poder Judicirio e competio poltica no Brasil.
150
MARCHETTI, V; CORTEZ, R. A judicializao da competio poltica.
151
VALE, T C S C. Justia Eleitoral e judicializao da poltica.
152
ANDRADE NETO, J. Jurisdio eleitoral.
85
Como o STF cria um rigoroso ritual para que uma entidade associativa
ingresse na comunidade de intrpretes da Constituio, suas no-decises se
distribuem de forma desigual entre os possveis autores previstos no art. 103, da
Constituio. Alm disso, as no-decises se distribuem de maneira desigual
tambm em relao s aes que contestam normas de determinadas origens.
assim que os legislativos estaduais so preferencialmente submetidos incidncia
do controle de constitucionalidade, ao passo que o Executivo federal recebe uma
espcie de blindagem por parte do STF.
Esses efeitos mostram a relevncia das no-decises como instrumentos de
judicializao da poltica ao mesmo tempo em que mostram as limitaes
conceituais da idia de ativismo.
Em
segundo
lugar,
judicializao
interpretada
pela
corrente
comunitarista em termos de uma oportunidade, plural e participativa, aberta aos

cidados para exercerem suas virtudes cvicas por meio de instrumentos de uma
democracia direta.
Nesse caso, o significado que se pretende atribuir judicializao
desconsidera a seletividade dos mecanismos de no-deciso do STF. Esses
instrumentos, alm de se distribuir desigualmente entre autores e normas, como j
visto, provocam a reduo drstica do nmero de autores que se valem das ADIs
como recurso poltico. Das entidades associativas que se lanaram aventura de
acionar o controle concentrado de constitucionalidade mediante ADI, cerca de um
dcimo apenas incorporou essa prtica a seu repertrio de ao poltica.
Em terceiro lugar, a judicializao da poltica entendida como o
fortalecimento do Judicirio em face dos outros Poderes. Ao gigantismo do
Executivo e das coalizes governistas contrapor-se-ia a importncia crescente do
STF, que funcionaria como um Poder contra-majoritrio no qual as minorias
indefesas encontrariam abrigo.
A tese no se sustenta diante da postura cooperativa assumida pelo STF em
relao ao Executivo federal mediante decises mrito, nas quais as normas do
Executivo so preservadas e reafirmadas pelo indeferimento da maior parte das
aes que chegam a esse juzo. E tambm as no-decises trabalham em favor da
blindagem do Executivo em relao aos conflitos com outros entes polticos da
esfera ampliada do Estado.
86
Assim, a incontestavelmente crescente interferncia do STF na vida poltica

responde pelo exerccio de duas funes complementares: por um lado, funo de
racionalizao, com a conseqncia funcional de emprestar coerncia s instituies
mais centrais dos aparelhos de Estado; por outro, funo de segregao e
hierarquizao, com o efeito de escalonar as possibilidades de participao no
interior da comunidade aberta de intrpretes constitucionais.
O conceito de judicializao da poltica, como se v, comporta limitaes e
equvocos. Porm, no parece que, como afirmam MACIEL e KOERNER, seja o caso de
tratar o tema das relaes entre judicirio e poltica na democracia brasileira sem o
recurso ao conceito pouco preciso, mas de rpida circulao pblica, de
judicializao da poltica153. H, de fato, uma ordenao judicial dos discursos
polticos, tal como eles se expressam na forma de peties ou de normas. Com esse
sentido, pode ser superada a impreciso do conceito de judicializao para tratar
das relaes entre Judicirio e poltica na democracia brasileira.
O que judicializao da poltica?

Consideradas as crticas feitas s concepes correntes da judicializao,
retm-se que, numa pesrpectiva criticamente orientada, possvel entender esse

processo como a profuso de certos procedimentos de controle do discurso estatal.
No caso especfico do controle concentrado de constitucionalidade por via de ADI, o
principal procedimento utilizado para ordenar o discurso da esfera ampliada do
Estado o que chamei de no-deciso. Conjugadas com as decises de mrito do
STF esse procedimento cria o desnvel apropriado ao exerccio do poder de
selecionar, separar, distinguir, moldar e hierarquizar os discursos veiculados pelas
ADIs e pelas normas por elas contestadas.
Assim, numa palavra, judicializao da poltica a ordenao judicial do
Estado.
153
MACIEL, D A; KOERNER, A. Sentidos da judicializao da poltica: duas anlises, pp. 130-131.
87
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MARIANO SILVA - Crítica Da Judicialização Da Política

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Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Instituto de Estudos Sociais e Polticos

Jeferson Mariano Silva

Crtica da judicializao da poltica

Jeferson Mariano Silva

Crtica da judicializao da poltica

Orientador: Prof. Dr. Renato Raul Boschi

Jeferson Mariano Silva

Crtica da Judicializao da poltica

Dissertao apresentada, como requisito

Prof. Dr. Renato Raul Boschi (Orientador)

Para Mariana Armond Dias Paes, claro.

Comecei a escrever este trabalho no IUPERJ e, agora, termino-o no IESP. Em

Afinal, por parte das classes e fraes dominantes, o direito, como

MARIANO SILVA, Jeferson. (2011) Crtica da judicializao da poltica. Rio de

Judicializao da poltica um termo cada vez mais comum no vocabulrio

MARIANO SILVA, Jeferson. (2011) Crtica da judicializao da poltica. Rio de

Judicialization of Politics is a popular term in the current political lexicon,

Duas tarefas, uma advertncia e um esclarecimento

Trs exigncias de mtodo

CONSTITUINTE SEM POVO NO CRIA NADA DE NOVO

Uma polmica na Constituinte

Comunitaristas e participao popular

Discusso: a iluso juridicista

O BURRO DE BURIDAN: judicializao como no-deciso

Objees: o discurso silencioso

O DISCURSO SELETIVO: judicializao como triagem

Entre comunitaristas e institucionalistas

Objees: o discurso como filtragem

O DISCURSO ESTRUTURADOR: judicializao como hierarquizao

O Muro das Lamentaes

Objees: a ordenao da comunidade poltica

UM ESTUDO DE CASO: judicializao e empresariado

Empresariado e judicializao da poltica

CONCLUSO: a ordem do discurso estatal

O que no judicializao da poltica?

O que judicializao da poltica no ?

O que judicializao da poltica?

Duas tarefas, uma advertncia e um esclarecimento

judicializao da poltica. De sada, essa meta acarreta duas tarefas, uma

a invariabilidade daquelas foras. Em todo caso, ento, so as foras concretas que

emprica na qual eles se sustentam. Substancialmente, trato das Aes Diretas de

inconstitucionalidade de qualquer norma do ordenamento. Diz-se que esse controle

Para detalhes sobre essa distino, CAPPELLETTI, M. O controle judicial de constitucionalidade

extenso de entes aptos a acionar o controle concentrado, a Constituio de 1988

Em sua redao original, a Constituio previa:

da crtica que se segue limitado s possibilidades de utilizao das ADIs no campo

Trs exigncias de mtodo

FOUCAULT, M. A ordem do discurso, pp. 51-52.

FOUCAULT, M. A verdade e as formas jurdicas, pp. 13-17. FOUCAULT, M. Nietzsche, a

A primeira parte trata justamente da fabricao, durante o processo

POULANTZAS, N. O Estado, o poder, o socialismo, p. 31.

POULANTZAS, N. O Estado, o poder, o socialismo, p. 89.

Por fim, um mea culpa: um estudo sobre judicializao da poltica e, mais

Fonte: Folha de S. Paulo, 24/05/87, p. A-8.

CONSTITUINTE SEM POVO NO CRIA NADA DE NOVO8

Como vetores das aspiraes da classe

Neste captulo, pretendo persuadir o leitor de dois argumentos.

Lema adotado pelo Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte, de So Paulo, em 1985.

Emenda 400304-7 proposta pelo parlamentar Cunha Bueno (PDS/SP), na Comisso de

CITTADINO define o constitucionalismo comunitrio por seu compromisso com a idia de

Uma polmica na Constituinte11

Constitucional n 26, de 27 de novembro de 1985, somente se instalou em 1 de