TEMA 1

El Derecho Financiero. Concepto, autonoma y contenido. La Hacienda Pblica en la Constitucin

Espaola.

1. EL DERECHO FINANCIERO. CONCEPTO, AUTONOMA Y CONTENIDO.

1.1. CONCEPTO
Seala Rodriguez Bereijo que la delimitacin del campo de estudio del Derecho Financiero, y, por
consiguiente, su definicin, puede hacerse desde dos enfoques diferentes: una concepcin objetiva o material
y una concepcin subjetiva.
La concepcin objetiva gira fundamentalmente en torno a la nocin de "actividad financiera",
definindose sta como la "accin del Estado de detraccin de ingresos de las economas privadas y su
posterior empleo o inversin en forma de gastos pblicos".
As entendida, la "actividad financiera" comprendera los tres aspectos siguientes, que componen el
llamado "ciclo financiero":
a)

La obtencin de ingresos.

b) La conservacin y gestin de los fondos.

c)

La aplicacin de los mismos a los gastos pblicos.

Desde una perspectiva jurdica y partiendo de la clsica divisin tripartita de la actividad del Estado en
legislativa, judicial y administrativa, la financiera ha de encuadrarse dentro de esta ltima.
La actividad financiera aparece pues, en principio, como una actividad administrativa, si bien los autores
han puesto de relieve la existencia de las siguientes notas que la individualizan y especifican dentro de esa
actividad administrativa:
a)

Su carcter instrumental o medial respecto del resto de las actividades estatales.

La actividad financiera es una actividad preparatoria de todas las dems actividades y funciones del
Estado y este carcter instrumental diferencia la actividad financiera del resto de especies de actividades
administrativas que son "actividades finales", en tanto en cuanto prestan servicios que actan directamente
sobre los fines del Estado.
Ahora bien, esta nota de instrumentalidad se presenta de forma distinta segn se trate de los gastos o de los
ingresos: los gastos pblicos son medio inmediato para la consecucin de los fines del Estado, mientras que
los ingresos son el medio necesario para la realizacin de los gastos pblicos y en esta medida instrumento
indirecto respecto de los fines estatales.
b) La segunda caracterstica de la actividad financiera es aquella que la distingue por los medios o
instrumentos a travs de los cuales se ejerce.

La actividad jurdica financiera resulta inseparable de las normas que regulan la obtencin,
administracin, gestin y gasto por el Estado de los recursos monetarios necesarios para la consecucin de sus
fines institucionales.
Junto a la postura objetiva, el Derecho Financiero es tambin susceptible de delimitacin subjetiva, esto
es, en razn del sujeto que desarrolla esa "actividad financiera".
Se habla a este respecto de "Administracin Financiera" como el rgano que dentro del Estado tiene
encomendada la exaccin de los ingresos pblicos y la gestin y distribucin de los recursos obtenidos.
Desde la perspectiva subjetiva, el Derecho Financiero sera el integrado por el conjunto de normas que
regulan la Administracin Financiera del Estado y dems Entes Pblicos.
Por ltimo y puesto que la actividad financiera no se agota en los rganos de la Administracin del Estado,
se suele emplear el trmino Sector Pblico para aludir al sujeto de la actividad financiera pblica.
Expuestas las dos posturas bsicas desde las que puede contemplarse el Derecho Financiero, cabra definir
el mismo, en palabras de Rodriguez Bereijo, como "el ordenamiento propio y singular de la Hacienda Pblica,
esto es, el conjunto de normas que regulan el ejercicio de las funciones financieras del Estado y dems Entes
Pblicos". De esta definicin cabe deducir las siguientes notas caractersticas del Derecho Financiero:
1.

Es un ordenamiento jurdico pblico, que comprende normas y principios propios que pertenecen al
campo del Derecho Pblico.

2.

Regula el ejercicio de una funcin pblica, lo que implica que la actuacin de los Entes Pblicos est
presidida por la realizacin de un fin pblico: el fin instrumental del Ente.

3.

La funcin pblica es una funcin financiera, lo que supone que solamente es Derecho Financiero el
ejercicio de aquellas funciones pblicas que se propongan como objetivo la obtencin de ingresos, la
administracin y gestin de los recursos monetarios obtenidos y la realizacin de los gastos en orden
a la satisfaccin de las necesidades pblicas.

1.2. AUTONOMA
La construccin histrica del Derecho Financiero como disciplina jurdica concreta, se presenta como un
proceso a travs del cual, tras la correspondiente polmica doctrinal, se ha ido afirmando su autonoma
respecto de otras ramas del Derecho.
El Derecho Financiero es hoy unnimemente considerado como una rama del Derecho Pblico, pero,
partiendo de esta premisa, nos encontramos con dos posturas fundamentales entre la doctrina:
La de aquellos que consideran el Derecho Financiero como una rama concreta del Derecho
Administrativo, ciertamente con caractersticas y principios propios, pero sin que ello llegue a fundamentar su
segregacin del Derecho Administrativo, debiendo considerarse que sus principios jurdicos son ntegramente
los del Derecho Administrativo y administrativos sus actos, rganos, procedimiento y recursos.

La de aquellos otros que, sin desconocer las ntimas conexiones que guarda con l, afirman su autonoma
respecto del Derecho Administrativo, considerando el Derecho Financiero como rama independiente y con
sustantividad propia del Derecho Pblico.
La tesis de la autonoma del Derecho Financiero es sustentada por un autorizado sector de la doctrina. En
la misma se sita, entre otros, Rodriguez Bereijo, para quien el Derecho Financiero rene los tres requisitos
que han de considerarse imprescindibles para poder afirmar la autonoma cientfica de una rama del Derecho:
1. Un mbito de realidad social bien definido y acotado: la denominada "actividad financiera".
2. Un conjunto de normas y relaciones homogneas. Las normas que forman el contenido del Derecho
Financiero pueden agruparse del siguiente modo:
a)

Normas tributarias, esto es, las relativas al establecimiento, liquidacin y recaudacin de los
tributos.

b) Normas relativas a los lmites jurdicos a la libertad de los particulares.

c)

Normas relativas al funcionamiento de la llamada Administracin monetaria: tanto normas

relativas al crdito pblico como normas relativas a la acuacin y emisin de moneda.

d) Normas relativas a la preparacin, aprobacin, ejecucin y control de los Presupuestos del Estado
y de los dems Entes Pblicos.
e)

Normas relativas al Patrimonio del Estado: la gestin y recaudacin de los recursos patrimoniales
del Ente Pblico.

3. Existencia de unos principios generales propios.

Calvo Ortega seala los siguientes principios:
1.

Principio de reserva de Ley

2.

Principio de preferencia de Ley

3.

Principio de control reglamentario retrospectivo

4.

Principio de no discrecionalidad administrativa.

5.

Principio de indisponibilidad administrativa de las situaciones jurdico-subjetivas.

La enumeracin de tales principios ha de ir seguida, entiende Rodriguez Bereijo, de la necesaria conexin

que debe existir entre los ingresos y los gastos pblicos y que se traduce en la consagracin del principio de la
justicia financiera. Este principio puede incluso considerarse en nuestro pas afirmado constitucionalmente:
as, el artculo 31 de la Constitucin de forma sucesiva consagra en sus apartados 1 y 2 los principios de
justicia tributaria y de justicia en el gasto pblico, respectivamente:
1.

Todos contribuirn al sostenimiento de los gastos pblicos de acuerdo con su capacidad

econmica, mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y
progresividad que, en ningn caso, tendr alcance confiscatorio.

2.

El gasto pblico realizar una asignacin equitativa de los recursos pblicos y su programacin
y ejecucin respondern a los criterios de eficiencia y economa.

No obstante, ha de sealarse que el mismo Rodriguez Bereijo admite que el Derecho Financiero sea una
parte del Derecho Administrativo, si bien slo desde la perspectiva de considerar a ste como el Derecho
Comn del Derecho Pblico que, en cuanto tal, permitira la existencia en su seno de ordenamientos
especiales a los que sus normas, en tanto normas comunes, seran subsidiariamente aplicables.
El Derecho Financiero podra as entenderse como uno de esos ordenamientos especiales, respecto del
cual el Derecho Administrativo se configura como Derecho Comn supletorio.
Esta calificacin del Derecho Financiero como ordenamiento especial encuadrado dentro del Derecho
Administrativo se acomoda perfectamente a nuestro Derecho Positivo; as, tanto la Ley 58/2003, General
Tributaria como la Ley 47/2003, General Presupuestaria afirman de forma expresa el carcter supletorio que
respecto de una y otra tienen las disposiciones generales del Derecho Administrativo.

1.3. CONTENIDO
En conexin con todo lo sealado hasta ahora, podemos decir que dentro del Derecho Financiero y en
funcin de su respectivo objeto pueden, en principio, diferenciarse los tres momentos siguientes que
conformaran el contenido esencial de la actividad financiera y que conjuntamente constituyen el denominado
ciclo financiero:
a)

El del ingreso pblico (obtencin de recursos).

b) El de la gestin de los recursos.

c)

El del gasto.

Si bien desde un punto de vista lgico la actividad financiera puede dividirse en estos tres momentos,
Sainz de Bujanda ha puesto de relieve que, desde un punto de vista estrictamente jurdico, la gestin abarca
tanto las operaciones encaminadas a la obtencin de recursos, como las que se dirigen a la transformacin de
los recursos obtenidos en servicios pblicos.
Desde esta ptica, jurdicamente puede considerarse una amplia delimitacin del contenido del Derecho
Financiero como sector normativo que regula tanto los ingresos como los gastos pblicos, encontrndose estas
dos vertientes polarizadas por dos instituciones: el Tributo y el Presupuesto.
Con arreglo a esa bifurcacin, el Derecho Financiero se divide en dos partes o ramas: el Derecho
Tributario y el Derecho Presupuestario.

2. LA HACIENDA PBLICA EN LA CONSTITUCIN ESPAOLA

Son diversos los preceptos que la Constitucin dedica al Derecho Financiero y que vienen a concretar los
principios fundamentales que han de inspirar toda la regulacin de esta disciplina jurdica, pudiendo
sistematizarse en torno a los tres grupos siguientes:

Principios generales del Derecho Financiero

Principios especficos de los ingresos pblicos (Derecho Tributario).

Principios especficos de los gastos pblicos (Derecho Presupuestario).

2.1 PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO FINANCIERO

Los principios generales del Derecho Financiero son aquellos que han de predicarse simultneamente
respecto de las dos grandes ramas del Derecho Financiero, y que se deducen con tal carcter del hecho de su
afirmacin por la Constitucin, con relacin a una y otra.
Pueden considerarse como principios de este tipo, los siguientes:
a)

Principio de Legalidad Financiera.

b) Principio de Justicia Financiera.

c)

Principio de Control.

d) Principio de Redistribucin de la renta y riqueza.

e)

Principio de solidaridad y coordinacin entre las diversas Haciendas Central y Autonmica.

El principio de legalidad financiera resulta de la conjugacin de los preceptos que la Constitucin dedica
a consagrar el principio de legalidad, de una parte, en materia de ingresos pblicos y, de otra, con relacin a
los gastos pblicos.
El principio de legalidad en materia de ingresos pblicos se reconoce en los siguientes preceptos de la
Constitucin de 1978:
a)

El artculo 31.3 precepta que slo podrn establecerse prestaciones personales o patrimoniales
de carcter pblico con arreglo a la Ley.

b) El artculo 133 por su parte, determina en su apartado 1. que La potestad originaria para
establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante Ley. En su apartado 2.
establece que las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales podrn establecer y
exigir tributos de acuerdo con la Constitucin y las Leyes. Por ltimo, en su apartado 3.
determina que Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deber establecerse en
virtud de Ley.

c)

El artculo 134.7 establece que La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podr
modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva as lo prevea.

d) Por ltimo, el artculo 135.1 establece que El Gobierno habr de estar autorizado por Ley para
emitir Deuda Pblica o contraer crdito.
En cuanto al principio de legalidad en materia de gastos pblicos, han de citarse los siguientes artculos de
la Constitucin:
El artculo 133.4 determina que Las Administraciones pblicas slo podrn contraer obligaciones
financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes, estableciendo el artculo 134.1 que Corresponde
al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su
examen, enmienda y aprobacin.

El principio de justicia financiera, por su parte, resulta de la consideracin conjunta de los preceptos que la
Constitucin dedica a consagrar el principio de justicia tributaria y el principio de justicia en el gasto pblico.
El principio de justicia tributaria se encuentra consagrado en el artculo 31.1 de la Constitucin, que
literalmente expresa lo siguiente: Todos contribuirn al sostenimiento de los gastos pblicos de acuerdo
con su capacidad econmica, mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de
igualdad y progresividad que, en ningn caso, tendr alcance confiscatorio.
El transcrito artculo enumera una serie de principios, consagrados asimismo en el artculo 3.1 LGT, que
enmarcan y engloban la nocin de justicia, siendo tales principios los siguientes:
a)

Principio de generalidad.

b) Principio de capacidad econmica.

c)

Principio de igualdad, que se concretara, de acuerdo con la mayora de la doctrina, en iguales

aportaciones tributarias, siendo la cuanta de cada aportacin fijada en funcin de la capacidad
econmica de quienes han de contribuir al sostenimiento de los gastos pblicos. Conectado con este
principio, el artculo 138.2 de la Constitucin seala: Las diferencias entre los Estatutos de las
distintas Comunidades Autnomas no podrn implicar, en ningn caso, privilegios econmicos
o sociales.

d) Principio de progresividad.
e)

Principio de no confiscacin, aludiendo este principio a la imposibilidad de que, mediante el sistema

tributario, llegue a originarse una detraccin total de la capacidad econmica.

El principio de justicia en el gasto pblico se recoge en el artculo 31.2 de la Constitucin, que

determina textualmente: El gasto pblico realizar una asignacin equitativa de los recursos pblicos y
su programacin y ejecucin respondern a los criterios de eficiencia y economa.

Por lo que respecta al principio de control de la actividad financiera, en primer lugar, y en cuanto actividad
encomendada a rganos de la Administracin Pblica, la financiera se encuentra incluida en el campo de
actuacin de los diversos mecanismos de control de la actividad ejecutiva que con carcter general se recogen
en la Constitucin.
Pero adems, el artculo 136.1 de la Constitucin establece que El Tribunal de Cuentas es el supremo
rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica del Estado, as como del sector pblico.

Por su parte, el principio de redistribucin de la renta y riqueza encuentra su reflejo en el artculo 131.1
de la Constitucin, determinando que: El Estado, mediante ley, podr planificar la actividad econmica
general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y
sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su ms justa distribucin. En este
sentido, el artculo 138.1 propugna el establecimiento de un equilibrio econmico, adecuado y justo,
entre las diversas partes del territorio espaol.

Por ltimo, por cuanto respecta a los principios de solidaridad y coordinacin entre las Haciendas
Pblicas, Central y Autonmica, el artculo 138.1 de la Constitucin establece que El Estado garantiza la
realizacin efectiva del principio de solidaridad, consagrado en el artculo 2 de la Constitucin,
sealando el artculo 156.1 que Las Comunidades Autnomas gozarn de autonoma financiera para el
desarrollo y ejecucin de sus competencias con arreglo a los principios de coordinacin con la Hacienda
estatal y de solidaridad entre todos los espaoles.

2.2. PRINCIPIOS ESPECFICOS DEL DERECHO TRIBUTARIO

Cabe considerar los siguientes principios citados por Csar Albiana y extrados de diversos mandatos
constitucionales:
a)

Principio de irretroactividad de las sanciones

b) Principio de no privacin de libertad

c)

Principio de territorialidad

d) Principio de sistematizacin

El principio de irretroactividad de las sanciones es declarado por la Constitucin tanto en su artculo 9.3
La Constitucin garantizala irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables,
como en el artculo 25.1 Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el

momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin

vigente en aquel momento.

El principio de no privacin de libertad aparece consagrado en el artculo 25.3 de la Constitucin, en

cuya virtud La Administracin no podr imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen
privacin de libertad.

En cuanto al principio de territorialidad, declara el artculo 157.2 que Las Comunidades Autnomas no
podrn, en ningn caso, adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio.

Por ltimo, el principio de sistematizacin deriva del artculo 31.1 de la Constitucin que remite la
aplicacin de varios principios al sistema tributario, y no a los tributos que lo forman, lo cual Albiana
considera loable, dado que no se pueden concebir los tributos si no es formando un sistema en el que estn
racionalmente articulados segn las respectivas capacidades econmicas por ellos gravadas.

2.3. PRINCIPIOS ESPECFICOS RELATIVOS A LOS GASTOS PBLICOS

Los siguientes principios presupuestarios se deducen del artculo 134.2 de la Constitucin:
1.

Principio de anualidad: Los Presupuestos Generales del Estado tendrn carcter anual

2.

Principio de universalidad: Los Presupuestos Generales del Estado incluirn la totalidad de los
gastos

3. Principio de unidad: Los Presupuestos Generales del Estado incluirn la totalidad de los gastos e
ingresos del sector pblico estatal.