Modelo Brasileiro de Proteo Social no Contributiva:

concepes fundantes1

Aldaza Sposati2

Desconstruir/reconstruir o modelo social pblico brasileiro de proteo

social no contributiva, em bases crtico-conceituais, supe mltiplos recortes
em seus elementos constitutivos, mas tambm, um alerta quanto perspectiva
histrica que a concepo de modelo contm. Refiro-me ao fato de que um
modelo indica sempre uma relao do presente com o futuro. Como conceito
ele um vir a ser. sua aplicao real que vai lhe dar a forma para alm do
conceito. Assim, aplicar um modelo na realidade tem relao direta com a
capacidade estratgica em enfrentar condicionantes, determinantes e impactos
nos elementos do presente, e do passado, que no condizem com o modelo
que se deseja concretizar como futuro. Portanto, a aplicao do modelo supe
a alterao do que j vinha ocorrendo e ainda, a mudana do modo de realizar
a leitura dos fatos e elementos em mutao.
Um modelo no tem aplicao quando concebido sob o estranhamento
do real. Sua aplicao supe conhecer fatos e fatores do real que podem
fragiliz-lo, isto , que retiram a fora dos fatores que estrategicamente lhe do
mais fora. Tudo isto, a proposta e o conhecimento dos fatores que aceleram
ou interditam, so parte do pr-desenho do futuro desejado. O exemplo, usar
uma bssola para ter claro o ponto aonde se quer chegar, no significa ignorar
os acidentes de percurso, as armadilhas, os obstculos postos no caminho
apesar de que a rota, com esse instrumento, tenha sempre o norte orientador.
O modelo de proteo social no contributivo uma direo (ou um norte
1

Este paper foi formulado para o ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica com o objetivo de
subsidiar conceitualmente cursos de capacitao de gestores pblicos
2
Professora titular da PUC/SP de Ps Graduao em Servio Social, coordenadora do Ncleo de Estudos
e Pesquisas de Seguridade e Assistncia Social da PUC/SP NEPSAS, coordenadora do CEDEST
Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais (INPE-PUC/SP)

histrico) de um caminho em construo na sociedade brasileira. Isto supe

conhecer e enfrentar obstculos nesse percurso e tambm, no desistir da
chegada pelo fato de ter que realizar mudanas durante o processo.
Portanto, um modelo por si s no altera o real, pelo contrrio, ele pode
at ser condicionado e deformado pelo real caso no se tenha domnio dos
elementos constitutivos do modelo e das dificuldades a enfrentar. preciso ter
claro tambm, que a realidade, e a concretude dos fatos que lhe conforma, no
so males ou empecilhos e sim, as efetivas configuraes ou condies com
que se deve lidar. Nesse sentido se o modelo no d conta (em seus
elementos de base) das configuraes do real ele se transforma em uma
ideologia ou em um discurso como mero arranjo de palavras impactantes, mas
isto no significa o efetivo alcance de mudanas e resultados esperados. Ter
um modelo brasileiro de proteo social no significa que ele j exista ou
esteja pronto, mas que ele uma construo que exige muitos esforos
de mudanas.
Este texto busca explicar, de modo conceitual e programtico, os
elementos que constituem o modelo brasileiro de proteo social no
contributiva.
preciso atentar que por vivermos em uma federao, por mais que se
tente captar diversidades, a tendncia a de construir certa generalizao que,
certamente, ter que ser adequada s particularidades das regies do pas,
dos Estados, dos municpios e das micro-regies a que estes pertencem,
especialmente nas reas metropolitanas.
A concretizao do modelo de proteo social sofre forte influncia da
territorialidade, pois ele s se instala, e opera, a partir de foras vivas e de
aes com sujeitos reais. Ele no flui de uma frmula matemtica, ou
laboratorial, mas de um conjunto de relaes e de foras em movimento.
Quando se inicia este texto com estas ressalvas se quer aclarar o topo,
ou o lugar escolhido (e possvel) para anlise do tema. No se realizar aqui
um tratado acadmico sobre a(s) teoria(s) dos elementos constitutivos do

modelo de proteo social no contributivo. O limite o de realizar o exame do

modo de aplicao de conceitos nesse modelo. Portanto, sero realizadas
releituras de teorias para sua aplicao em um tempo histrico e sob um dado
ngulo que o de uma poltica pblica no incio do terceiro milnio.
A heterogeneidade de pblico e a diversidade de realidades regionais ao
qual este texto se destina exige essas relativizaes.

Para melhor compreenso das idias aqui tratadas o texto foi dividido
em trs partes. Na primeira chamada pontos de partida para exame do tema,
faz-se um recorte do significado de modelo de proteo social no contributiva.
A seguir demonstra-se como ele tratado pela CF88, faz-se uma rpida
abordagem diferencial entre proteo social e desenvolvimento social e por
ltimo uma reflexo sobre riscos e vulnerabilidades sociais. Na segunda parte
destacam-se os elementos que constituem o modelo brasileiro de proteo
social no contributiva. A terceira parte flui do conceito de modelo adotado
como uma construo histrica e nela se aborda o que se denomina de idiasfora que operam a transio do modelo de um conceito para um fato real.

1 - pontos de partida para exame do tema

Afirmar a existncia do campo de proteo social no contributiva no

Brasil, como rea de gesto pblica, significa delimitar uma rea da ao
estatal, para os trs entes federativos, mas significa tambm, entender que
essa rea se instala em um campo social constitudo por iniciativas histricas
advindas da paixo, mais particularmente da compaixo, do altrusmo e de
prticas religiosas voltadas ao exerccio do amor ao prximo e caridade. O
primeiro passo supe separar o campo pblico de prticas privadas, para

depois serem reconstrudas novas formas de relao entre um e outro (leia-se

a respeito Mestriner, 2001).
As prticas privadas, cuja validade no se contesta, so por natureza
individualizadas j que se vinculam s misses estatutrias de suas
organizaes, e so dirigidas a algumas pessoas. A ao pblica a partir dos
princpios pblicos dirigida a todos, e tem a responsabilidade em resolver,
suprir,

prover

determinadas

necessidades

sociais

apresentadas

pela

populao. Desse modo o gestor pblico desloca sua preocupao e ao do

processo de ajuda s entidades sociais para se responsabilizar diretamente em
criar solues e respostas para as necessidades de proteo social da
populao.
A primeira mudana que o modelo exige est no mbito da
responsabilidade do rgo pblico. Est uma mudana forte na maioria das
cidades. Trata-se, portanto, do exerccio racional de gesto estatal fundada em
princpios e valores sociais enquanto direitos sociais, cidadania e dever de
Estado que no fazem parte do escopo que compe culturalmente as prticas
sociais no Brasil em seus 500 anos de existncia. Por isso desde a LOAS
preciso que cada ente governamental tenha um plano de ao e pense
racionalmente no todo das necessidades de proteo social propondo o que vai
realizar e submeta essa deciso aprovao de um conselho de constituio
paritria entre representantes do governo e da sociedade.
Um modelo de proteo social no contributiva para o Brasil no resulta
simplesmente da implantao de novos programas de governo, mas de uma
mudana mais forte que exige do gestor pblico assumir um novo papel
baseado na noo de usurio (e no no carente ou assistido), de seus direitos
e da responsabilidade do Estado em se comprometer com a capacidade das
famlias educarem seus filhos tratando-as como ncleos bsicos de proteo
social.
Portanto, antes de debater a implantao, a eficincia deste ou daquele
novo programa federal preciso, que cada ente federativo, consolide um novo
formato de relao com as necessidades de proteo social da populao

daquela cidade, estado, pas. O modelo de proteo social no contributiva no

o continusmo de velhas prticas assistencialistas, do modo de gesto
tecnocrtico que no leva em conta direitos sociais da populao e a
democracia na gesto.

A CF88 um marco histrico ao ampliar legalmente a proteo social

para alm da vinculao com o emprego formal. Trata-se de uma mudana
qualitativa na concepo de proteo que vigorou no pas at ento, pois
inseriu no marco jurdico da cidadania os princpios da seguridade social e da
garantia de direitos mnimos e vitais reproduo social. Nesse sentido, houve
uma verdadeira transformao quanto ao status das polticas sociais
relativamente e suas condies pretritas de funcionamento. Em primeiro
lugar, as novas regras constitucionais romperam com a necessidade do
vnculo empregatcio-contributivo na estruturao e concesso de benefcios
previdencirios aos trabalhadores oriundos do mundo rural. Em segundo lugar,
transformaram o conjunto de aes assistencialistas do passado em um
embrio para a construo de uma poltica de assistncia social amplamente
inclusiva. Em terceiro, estabeleceram o marco institucional inicial para a
construo de uma estratgia de universalizao no que se refere s polticas
de sade e educao bsica. Alm disso, ao propor novas e mais amplas
fontes de financiamento alterao esta consagrada na criao do Oramento
da Seguridade Social estabeleceu condies materiais objetivas para a
efetivao e preservao dos novos direitos de cidadania inscritos na idia de
seguridade e na prtica da universalizao (IPEA, 2007:8).

1.1 significado de modelo de proteo social

no contributivo

um modelo assim como se olha em um figurino ou em uma foto, os

recortes e as pences que demarcam o estilo de uma roupa, isto , os detalhes

que compem o todo do figurino, aqui se tentar criar um olhar, ou um modo de
olhar, que permita atentar para detalhes do modelo de proteo social no
contributivo concebido para o Brasil. bom lembrar que entre o modelo da
roupa em uma revista e sua transformao em vestimenta (para um dado
corpo, com dado tecido e um dado domnio do corte e da costura) faz grande
diferena. A idia de modelo a de um pr-desenho, uma referncia a ser
reproduzida, uma representao do que se pretende executar. Trata-se da
explicao do arranjo de um conjunto de elementos e de relaes que juntos
criam um sistema de referncias que simula e prev aonde se quer chegar.
um meio de dar coerncia e comunicar uma concepo, uma idia a ser
concretizada.

social no caso esse modelo diz respeito s necessidades e objetivos

sociais que se constituem nas relaes em sociedade, ou sociais, ocupa-se,

portanto, das condies objetivas de acesso a modos de reproduo social
(condies de reproduo das condies de vida) como componentes da
dignidade humana, da justia social e dos direitos sociais e vigilncia social.

proteo social - o sentido de proteo (protectione do latim) supe antes de

mais nada tomar a defesa de algo, impedir sua destruio, sua alterao.
Nesse sentido a idia de proteo contm um carter preservacionista no
da precariedade, mas da vida supe apoio, guarda, socorro e amparo. Este
sentido preservacionista que exige tanto as noes de segurana social
como de direitos sociais.
A Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS-2004 afirma que a
proteo social a que ela deve responder deve afianar:

segurana de sobrevivncia
o de rendimento
o de autonomia

segurana de acolhida

segurana de convvio
o de vivncia familiar

A segurana uma exigncia antropolgica de todo indivduo, mas sua

satisfao no pode ser resolvida exclusivamente no mbito individual.
tambm uma necessidade da sociedade que se assegure em determinada
medida a ordem social e se garanta uma ordem segura a todos seus membros.
As polticas sociais representam um dos instrumentos especializados para
cumprir essa funo. (Villa Lobos, 2000: 58).
Confunde-se por vezes o sentido de amparo com o de proteo at
porque a CF88 usa as duas expresses. fato que amparo (anteparare do
latim) tambm significa proteo como escora, arrimo, auxlio ou ajuda para
impedir algo de cair ou de ter uma queda. Supe abrigo, refgio, resguardo.
A noo de amparo indica um estancamento da condio de
deteriorao e a noo de proteo indica, por sua vez, o impedimento de que
ocorra a destruio. Diramos que a proteo mais vigilante por isso mais
preservacionista, pr-ativa desenvolvendo aes para que alguma destruio
no venha a ocorrer, enquanto o amparo j ocorre a partir de um risco.
A idia de proteo social exige forte mudana na organizao das
atenes, pois implica em superar a concepo de que se atua nas situaes
s aps instaladas, isto , depois que ocorre uma desproteo. Ela exige que
se desenvolvam aes preventivas. Por decorrncia, deste entendimento que
a assistncia social no modelo brasileiro de proteo social no contributiva
passa a ter trs funes conforme explica a Poltica Nacional de Assistncia
Social PNAS-2004. Para alm da proteo ela deve manter a vigilncia social
e a defesa de direitos.
Uma poltica de proteo social compe o conjunto de direitos de
civilizao de uma sociedade e/ou o elenco das manifestaes e das decises
de solidariedade de uma sociedade para com todos os seus membros. Ela
uma poltica estabelecida para a preservao, a segurana e respeito
dignidade de todos os cidados.
no contributivo - o sentido de no contributivo aplicado na proteo
social como forma de distino da previdncia social ou do seguro social. Os

benefcios previdencirios ou do seguro s so acessveis quando algum se

filia previdncia e recolhe ou paga uma quantia mensal. Portanto essa
proteo contributiva porque pr-paga e s se destina aos filiados e no, a
toda populao.
O carter no contributivo quer dizer que no h um pagamento
especfico para obter a ateno daquele servio. o mesmo que ocorre no
atendimento em uma unidade bsica de sade ou numa escola. O acesso
custeado pelo financiamento pblico cuja receita vem de taxas e impostos.
Assim um rateio de custos e custeio entre todos os cidados.
O campo da proteo social no contributiva significa que os acessos a
servios e benefcios devem independer de pagamento antecipado ou no ato
da ateno.
H aqui uma polmica. Para alguns o acesso a esses servios s
poderiam ocorrer se a pessoa demonstrar que ganha pouco e que no tem
como comprar atenes na oferta privada. Para outros, do qual fao parte,
entendemos que a Constituio brasileira ao estabelecer o direito seguridade
determina que no deve ser necessrio a um brasileiro primeiro mostrar que
no tem renda para depois ter acesso a um servio pblico. Este modo de
gesto do servio pblico seria vexatrio por exigir que ele se mostre como
necessitado e assim, negador da cidadania, ou do direito de todo brasileiro
ser includo no servio a partir de sua necessidade.
H ainda no Brasil servios e benefcios dos dois tipos. Alguns ainda
exigem teste de meios, isto , demonstrao de quanto ganha aquele que
pretende ser atendido por um benefcio ou um servio de proteo social. No
caso esses testes transformam os cidados em necessitados sociais, ou em
no-cidados. Outros servios j se voltam para a necessidade expressa pelo
cidado sem exigir comprovao de renda.
H aqui uma tenso ainda no resolvida no modelo brasileiro, com
gente puxando a corda dos dois lados. Alguns acham que a proteo deve

ser vnculada com a misria propondo aes focalistas e outros, que o vnculo
da proteo deva ter atenes baseadas em direitos.
A complexidade desta discusso atravessada por algumas srias
questes. Primeiro pelo fato do Brasil ser um pas campeo (perversamente)
da desigualdade social, isto , os ricos so poucos e muito ricos e os pobres
so muitos e diferenciados entre indigentes, miserveis, remediados, etc.
Qualquer ao que se faa no Brasil para os pobres, ou mesmo aos
mais pobres, significa muita gente. Somos uma grande populao com alto
percentual de vida precria. Dizer focalizao fica parecendo um contra senso.
Como posso dizer que focalizo (direciono minha ao para um pequeno grupo)
se o que ocorre um grande grupo. Sabemos que a quantidade transforma-se
em qualidade. Trinta, quarenta, cinqenta milhes de pessoas como as
abrangidas pelo Programa Bolsa Famlia (PBF) no pode ser um foco quando
h pases como o Uruguai que no chegam a 4 milhes de habitantes.
O dilema que rgos ainda usam a referncia focalizao como
critrio para aprovar financiamentos de programas e projetos. O tema
focalizado tambm adquire o contra sentido a universal. Ao ser focalizado no
seria universal, isto , no seria para todos. Ocorre que a CF88 diz claramente
que a proteo social no caso de assistncia social para todos que dela
necessitarem.
Enquanto a educao e a sade como polticas universais partem do
pressuposto de um objetivo a atingir - a educao para todos, sade como
completo bem estar de todos - como bens pblicos sociais, no se tem a
mesma leitura da proteo social.

O ECA claro em atribuir, como valor

universal, a proteo integral a toda a criana e adolescente enquanto seres

em desenvolvimento.
No caso, a proteo social no demandada pelo fato de que essas
crianas e adolescentes sejam pobres ou ricas, mas como valor de uma
sociedade que se quer justa, solidria e voltada para o avano social em seu
futuro.

Alguns consideram que a proteo social no contributiva necessria

por que as pessoas so pobres e que a pobreza que gera a desproteo.
Seguramente, a pobreza agrava vulnerabilidades, riscos e fragilidades, mas
no significa que todas as vulnerabilidades, riscos e fragilidades existam pela
causalidade da pobreza. Esta uma grande polmica que merece ser
debatida.
Cabe ainda um outro aclaramento para o sentido de no contributivo,
Ele relativo sociedade de mercado. Neste tipo de sociedade, que a que
vivemos (diferente da sociedade indgena, por exemplo) o acesso ao que
precisamos feito por uma relao de compra e venda de mercadorias. No
caso, uma sociedade regida pelo dinheiro e pela mercadoria. O sentido de
no contributivo significa do ponto de vista econmico, o acesso a algo fora das
relaes de mercado, isto , desmercantilizado ou desmercadorizado.
Para Esping-Andersen o carter do acesso desmercantilizado que
caracteriza uma poltica pblica. No caso, no se est comprando uma ateno
social pblica. Em alguns pases, como os escandinavos, um conjunto de
servios so desmercantilizados para todos os cidados. No caso brasileiro
alguns entendem que a desmercantilizao uma concesso aos pobres e no
um direito de todos.
Este duplo entendimento tem traos que permanecem no modelo
brasileiro de proteo social no contributiva ainda que com intensidades
diversas uns mais fortes que outros.

1.2 o mbito da proteo social no contributiva pela CF88

A discusso sobre proteo social relativamente nova na sociedade

brasileira quando desagregada da legislao social do trabalho, embora ambas
sejam direitos sociais explicitamente tratados nos artigos 6 e 7 da CF88. A
condio de proteo desproteo no mbito do trabalho regulada pela
legislao do trabalho, pela aplicao dos direitos trabalhistas, pela
formalizao de contrato de trabalho e pelo seguro pblico, na forma da
10

previdncia social. Trata-se, portanto, de campo bastante regulado cuja

dinmica (no campo privado ou no campo pblico) tem processualidade jurdica
de monta alm de sujeitos coletivos representativos nas formas de centrais
sindicais e de sindicatos, entre outras.
O trabalho, o trabalhador, a relao de emprego supe um conjunto de
dispositivos reguladores mas todos eles s se aplicam a partir de uma dada
relao formalizada. No caso no se aplica a todos os brasileiros, mas a uma
parte deles.
A proteo social no contributiva nasce, antes de mais nada, do
princpio de preservao da vida e, sobretudo, no terceiro fundamento da
repblica brasileira: a dignidade de pessoa humana (artigo 1 inciso III). Dentre
os direitos sociais: a segurana, a proteo maternidade e infncia e a
assistncia aos desamparados (art. 6 CF88). No artigo 203, relativo
assistncia social estende essa proteo a:

proteo famlia

proteo maternidade

proteo ao ciclo de vida (infncia, adolescncia e velhice) e neste ltimo

caso acesso a benefcio de 1 salrio mnimo

proteo a pessoas com deficincia (promoo, habitao, reabilitao,

acesso a benefcio de 1 salrio mnimo).
Este artigo particulariza o amparo a crianas e adolescentes carentes o

que acentua a perspectiva da proteo integral criana e ao adolescente

regulados pelo ECA. Mas ao redigir o adjetivo de carente junto condio de
criana e adolescente, em uma sociedade de mercado, a CF88 passa a referir
os nveis de fragilidade para alm de sociais tambm econmicos.
A CF88, em seu captulo VII da ordem social e no artigo 227 aplica o
princpio da subsidiariedade no trato da criana e do adolescente. Primeiro
cabe famlia, depois a sociedade, e por fim, ao Estado assegurar um
conjunto de direitos criana e ao adolescente. No caso no deixa de ser um
respeito ao direito da privacidade entre pais e filhos.

11

Art. 227. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e

ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade,
alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade,
ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloclos a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia,
crueldade e opresso.
Art. 229. Os pais tm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores, e os
filhos maiores tm o dever de ajudar e amparar os pais na velhice, carncia e
enfermidade.

A CF88, do mesmo modo, usa do princpio da subsidiariedade ao

considerar o dever de amparar pessoas idosas cuja ateno deve ser
executada preferencialmente em seus lares ( 1 artigo 230). Aqui no parece
haver uma razo para usar a subsidiariedade, o Estatuto do Idoso clareia esta
questo.

Art. 230. A famlia, a sociedade e o Estado tm o dever de amparar as

pessoas idosas, assegurando sua participao na comunidade, defendendo
sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito vida.
1 Os programas de amparo aos idosos sero executados preferencialmente
em seus lares.

interessante constatar que o princpio de subsidiariedade aplicado na

proteo ao ciclo de vida no ocorre no caso da pessoa com deficincia onde o
inciso II do artigo 23 torna especfica a responsabilidade das trs instncias de
poder de Estado no Brasil para com os deficientes.

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Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municpios:
Inciso II cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das
pessoas portadoras de deficincia.

Vale destaque ainda o inciso X do mesmo artigo que coloca como

mbito do Estado: combater as causas da pobreza e os fatores de
marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos.
Este breve percurso pela lei maior do pas mostra que:
a) o modelo brasileiro tem por particularidade configurar o campo da
seguridade social como aquele destinado a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social.
Todavia, a CF88 limita-se a apontar como elemento integrador dessas
trs reas/campos de direitos um conjunto de objetivos. Especifica o modelo
de gesto da sade e suas competncias sem demonstrar quais direitos
atende; detalha o contedo da previdncia social a partir de direitos
previdencirios. No caso da assistncia social limita-se a falar do campo de
trabalho e das diretrizes organizativas, no especifica nem o sistema como na
sade, nem os direitos como na previdncia.
Portanto, a regulao da assistncia social vai ocorrer em legislao
ps CF88.
No h tambm qualquer indicao sobre o modo de relao das trs
reas sob o mbito da seguridade, para alm dos objetivos estabelecidos no
pargrafo nico do artigo 194:

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Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a

seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I universalidade da cobertura e do atendimento
II uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes
urbanas e rurais
III seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios
IV irredutibiidade do valor dos benefcios
V equidade na forma de participao no custeio
VI diversidade da base de financiamento
VII carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a
participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e
aposentados.

Pelo que aqui se resgata da CF88 percebe-se que o grau de

consistncia das diferentes polticas protetivas diferenciado enquanto seu
detalhamento como parte do texto constitucional. Esta heterogeneidade reflete
mais a ausncia de maturidade de contedos poca, do que um quadro de
importncias primrias e secundrias entre elas.
Percebe-se

tambm,

dupla

presena

do

princpio

da

subsidiariedade e o princpio republicano a reger as atenes de acordo

com a matria e no com a precedncia da concepo da seguridade do dever
de Estado.
Este duplo movimento que, alis, marca nossa sociedade tem como
forma de ataque estratgico a efetivao da vigilncia social. preciso
saber onde esto e quanto so os demandatrios de proteo e, de outro lado,
qual a capacidade da rede instalada em suprir suas necessidades.

14

Esta viso de totalidade fundamental para definir responsabilidades

dos entes federativos no modelo de proteo social.

1.3 a relao proteo social, desenvolvimento social e pobreza

A princpio pode-se afirmar que a existncia, eficincia e efetividade, da

proteo social compem os indicadores de desenvolvimento social de uma
populao. Com isto se quer afirmar que: a) a proteo social no
imediatamente igual a desenvolvimento social; b) que desenvolvimento social
supe um complexo modelo intersetorial de aes e metas que envolve acesso
infra-estrutura, modelo econmico redistributivo, alm dos acessos a
trabalho, habitao, transporte, educao, segurana alimentar, sade, cultura
entre outros bens necessrios ao desenvolvimento humano. Perda de
dinamismo da economia e deteriorao do social so fatores de antidesenvolvimento social. Essa ponderao bastante importante j que, por
vezes, pr-conceitos consideram que a proteo social anttese do
desenvolvimento por a entenderem como ao tuteladora que leva
estagnao, bloqueia o crescimento principalmente, o econmico. Para alm
dos antagonistas da proteo social existem os que aceitam a proteo social
desde que seu horizonte seja a insero na ocupao e renda. Assim trabalhar
proteo seria uma poltica auxiliar da Poltica de Trabalho ou um modo
secundrio de inserir, de forma precria, os brasileiros em uma condio de
renda, chamando esse procedimento de insero social.
A mera exposio da idia j permite constatar que os que assim
pensam e agem apiam a idia de proteo na desproteo e escondem o
carter de incerteza do trabalho precrio. Existe nesse modo de ver um
entendimento dbio. De fato, o desemprego , na sociedade de mercado, um
fator de risco para as condies de vida ou para a reproduo social. Todavia,
a ocupao precria no a resoluo ao desemprego. A permanncia da
incerteza no sustento no permite o horizonte de sustentabilidade e, com isso,

15

a desproteo. H analistas que afirmam ser necessrio dar um choque de

capitalismo nos pobres, como se sua situao no resultassem do prprio
choque gerado pelo capitalismo em sua pobre vida.
A proteo social no resolvida pelo mercado de trabalho, ainda que,
ter salrio e renda amplie as condies da famlia realizar sua reproduo
social e de seus membros, em quantidade e qualidade mais significativa
ressalvado sempre que, este significado depende da cobertura que o valor do
salrio proporciona face ao poder de compra no mercado.
Os riscos e vulnerabilidades sociais decorrem de contingncias
humanas, do prprio ciclo de vida, de contingncias geradas por deficincias,
como tambm, decorrem de fatores relacionais e do convvio humano desde o
ncleo familiar at o societrio. Aqui ocorrem violaes de vrias montas e
significados como: transgresses, agresses, expropriaes, discriminaes,
apartaes,

excluses,

marginalizaes,

desfiliaes,

desagregaes,

privaes, contingncias enfim, um mltiplo de situaes que vo da

sociabilidade segurana e respeito dignidade humana e cidadania. O
prprio trabalho uma forma de relao social e societria e, nele tambm,
esto contidas possibilidades de ocorrncias dessas desprotees alm das
especficas do mundo do trabalho como insalubridade, no descanso,
acidentes, etc.
Entende-se, e defende-se, nessa discusso que proteo social precisa
ser compreendida como poltica com finalidade especfica, que produz
resultantes para o desenvolvimento social e que no meramente
compensao da conformao desigual da sociedade, ainda que a
desigualdade seja, em si, uma injustia, uma agresso e para alguns sua
prtica seja considerada at um crime a merecer punio.
A perspectiva de desenvolvimento social e humano tem sido tomada em
mbito restrito e sem um necessrio pacto de foras para sua propulso. Falase em crescimento econmico, mas quase nada em perfil de redistribuio e
distribuio de renda.

16

Um programa de transferncia de renda que opera o direito ao benefcio,

no , e no pode ser por si s, agente do desenvolvimento social. Ele oferece
sustento, mas no sustentabilidade. Esta tem que ser alcanada por um
conjunto de aes sociais e econmicas.
O

Brasil

no

dispe

de

duas

grandes

ferramentas

para

desenvolvimento social:
a ausente incorporao da exigncia para a sociedade brasileira em afianar
mnimos sociais a todos;
a ausncia de reconhecimento universal da cidadania, reforada por
concepes conservadoras que se mesclam ao pensamento liberal e neoliberal
Persiste a falsa noo de que o desenvolvimento social resultante
automtico do crescimento econmico. Outros relacionam o desenvolvimento
social superao do binmio - fome e pobreza - que j identificou pelo Mapa
da Fome de 1995 que 32 milhes de brasileiros recebiam menos do que o valor
de uma cesta bsica de alimentos.

O Programa Fome Zero deslocou a

discusso da relao fome e pobreza para o campo da segurana alimentar e

nutricional como campo de direitos e dever de Estado e no como soluo de
pobreza. Nesse caso, a segurana alimentar e nutricional tambm poltica de
proteo cujo resultado e indicadores so parte do desenvolvimento social.
O critrio identificador da pobreza no Brasil permanece sem uma
posio explcita: ora converge para as referncias do Banco Mundial 1
dlar/dia per capita (indigncia) e 2 dlares/dia per capita (pobreza); ora
referindo ao salrio mnimo adotando do salrio mnimo per capita para
indigncia e salrio mnimo per capita para a pobreza. Nesse meio existem
ainda medidas programticas da pobreza como a do Bolsa Famlia com o valor
de 120 reais per capita, com aproximao ao ndice do Banco Mundial em 2
dlares dia . A bvia questo brasileira, como se sabe, da alta e desenfreada
desigualdade social que precisa ser incorporada nas medidas de pobreza.
Tenho sempre contraposto a idia de medir pobreza concepo de

17

caracterizar o que a no pobreza que entendo como padres bsicos de

incluso social fugindo assim, de anlises minimalistas de mnimos sociais.
No Brasil a noo de desenvolvimento est diretamente relacionada com
a reduo de desigualdade, portanto, tem relao direta com o modelo
econmico. Por ora o que temos so Indicadores de Desenvolvimento Humano
IDH ou IDHM (por municpio) que medem a precariedade da vida humana,
todavia no medem o oposto: a opulncia do modo de vida de alguns.
(www.pnud.org.br).
Definir pobreza atravs de uma linha contribui para a persistncia de
formas de tratamento e ateno segregadas que operam por teste de meios
(seleo de renda) e no pela necessidade. Define-se, na linha da pobreza, um
limite do ganho do pobre que passa a ser teto de alcance para ser aplicado
como horizonte a programas seletivos. Base e teto passam a ter o mesmo
significado. Por vezes por centavos a mais no per capita o programa de
computador rejeita a incluso do demandatrio no Peti, no Bolsa Famlia, no
BPC, embora esteja vivendo situao de efetiva gravidade. Os desligamentos
tambm so in limine. Nem sempre h um processo de reduo paulatina do
benefcio at o desligamento. Este modo de operar orienta as aes em
relao pobreza como manuteno e no como superao. Quando o
beneficirio chega linha de pobreza consolidado que j est sarado e
pode ser desligado. Via de regra a linha de pobreza de construo
unidimensional e deveria migrar do enfoque do dficit de renda para o campo
dos direitos humanos, isto , da no pobreza, para os padres bsicos de
cidadania.
A renda declarada s mostra a destituio pessoal e as medidas de
condies e qualidade de vida deveriam envolver o territrio de vida atravs do
georeferenciamento de modo a explicar o conjunto de fatores condicionantes
da precariedade da qualidade de vida. preciso desenvolver a concepo de
padres de vida e de viver.
preciso construir um alcance ampliado da noo de precarizao da
vida para alm da renda, incluindo, por exemplo:

18

tempo de informalidade

idade dos chefes da famlia

incidncia de filhos menores de 14 anos

incidncia de doenas crnicas na famlia e de deficincias

acesso a crdito

incidncia do custo de transporte no oramento domstico

qualidade do acesso a servios/atenes de sade pelos membros da

famlia

qualidade do acesso habitao

padro de convivncia familiar

incidncia de mortalidade infantil, na infncia, juvenil, materna.

preciso se pautar em um conjunto de elementos que demonstrem as

certezas sociais na vida de uma famlia e assim, a concepo de pobreza
passar a incluir indicadores de vivncia de vulnerabilidade social, risco social
e por conseqncia, possibilidades de acesso proteo social.
Examinar a pobreza s pela renda descarta a poltica de assistncia
social enquanto campo de trabalho com potencialidades, ativos sociais, aes
socioeducativas e a reduz a aplicao de dispositivos de medio de renda
para justificar benefcios em espcie. Alis, os programas de computador j
fazem isto, dispensando a relao existencial pela tcnica virtual.
A persistncia, prpria do mercado, em analisar a sociedade a partir da
renda entende que segurana e proteo social devem ser compradas como
mercadorias, no mercado. No caso, a sociedade enxergada pela lente do
consumo e de consumidores e no de cidados que convivem com ofertas
pblicas desmercadorizadas e privadas mercadorizadas.
A proteo social no contributiva como j assinalado exige enxergar as
desprotees e no, a capacidade de comprar protees. Este um dos fortes
motivos pelos quais se afirma que o fundamento de uma poltica de
proteo social no contributiva no a pobreza, ainda que esta possa
agravar a desproteo. Enfrentar pobreza matria de poltica econmica e
social atravs de modelos redistributivos. A poltica de proteo social produz

19

resultados que seguramente colaboram na reduo da misria/pobreza como

tem mostrado as anlises de resultados do Programa Bolsa Famlia. Mas esse
resultado tem um limite, que decorre do prprio limite desse programa.
Ultrapassar esse limite exige a efetiva articulao do conjunto das polticas
sociais e a adoo do modelo econmico distributivo e de consumo de massa.
Combater, erradicar pobreza num pas de alta desigualdade, como j
dito, implica em estratgia intersetorial. A proteo social no contributiva pode
cutucar a presena dessa estratgia pela sua efetividade, mas no pelo
abandono de sua finalidade. a eficincia e efetividade da proteo na
vigilncia e ateno aos riscos sociais tratando essa proteo como direito que
traz elementos efetivos para estratgia intersetorial, quando existente, de
enfrentamento da pobreza.

1.4 vulnerabilidade, risco social e proteo social

preciso destacar que embora riscos e contingncias sociais afetem, ou

possam afetar todos os cidados, as condies para enfrent-los e super-los
diferenciada entre esses cidados por decorrncia da sua condio de vida e
da ocorrncia da cidadania precria que lhe retira condies de enfrentamento
a tais riscos com prprios recursos. Por conseqncia as seqelas da vivncia
desses riscos e vulnerabilidades podem ser mais ampliadas para uns do que
outros.
Parte-se da afirmao que preciso desenvolver conhecimentos, dados,
metodologias de ao enfim, um saber sobre riscos e vulnerabilidades sociais.
Este propsito para ser atingido precisa, antes de mais nada, ter claro de que
riscos e vulnerabilidades sociais se est referindo.
A mudana para a viso social de proteo foi tornada explcita na
Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004, a PNAS-2004.

20

Temos que considerar aqui, as expresses de risco e vulnerabilidade

social a partir de seguranas sociais que esto afetas proteo social no
contributiva.

Muitas inseguranas e riscos estaro afetas ao trabalho, a

habitao, a educao, a sade, ao transporte, entre tantas outras reas em

que se setorizam as respostas s necessidades humanas. No so todas as
necessidades humanas de proteo que esto em questo, como
tambm, no so as necessidades de proteo social dos pobres que
aqui se consideram como especficas da proteo social no contributiva.
J foi abordado no incio deste texto o significado da proteo social e
seguranas sociais a serem afianadas e que constam detalhadamente da
PNAS-2004.
A noo de riscos tem um contedo substantivo, um adjetivo e
outro temporal. O contedo substantivo diz explicitamente o que o risco.
Esta noo imediatamente leva a sua abordagem temporal: o antes, que se
ocupa das causas do risco e o depois, os danos, as seqelas, as perdas dos
riscos. H, porm uma questo adjetiva que vai se tornar fundamental para o
desenho da poltica que diz respeito gradualidade do risco. A vivncia do
risco pode ter seqelas mais ou menos intensas por decorrncia da
vulnerabilidade/resistncia dos que sofrem o risco como tambm do grau de
agresso vital do prprio risco. Portanto, trabalhar situaes de risco supe
conhecer:
- incidncias
- causalidades
- dimenses dos danos para estimar a possibilidade de reparao e superao
- grau de agresso do risco
- grau de vulnerabilidade/resistncia ao risco

21

Como proteo significa preveno a fragilidades e a vulnerabilidades

(que podem ser permanentes ou temporrias) passam a fazer parte do exame
da questo.
Os riscos provocam padecimentos, perdas enquanto privaes e danos
enquanto ofensas integridade e a dignidade pessoal e familiar.

1.4.1 risco social

Um dos autores que tem se dedicado discusso do risco na sociedade

contempornea Ulrich Beck. Ela afirma que a produo social da riqueza
sistematicamente acompanhada da produo social de riscos produzidos
tcnico-cientificamente. A globalizao como modelo econmico um fator de
risco principalmente para a populao que vive nos pases no pertencentes ao
grupo econmico de Davos ou o G7 ou G8. Pode-se afirmar, portanto, que a
sociedade industrial tem um comportamento predatrio, onde o risco do
aquecimento global seqela, fragilizadora da vida humana e da natureza.
A desigualdade scio-econmica tambm fator de forte risco. Autores
como Patrick Viveret, Jean Gadrey, mostram os riscos contidos no
desenvolvimento econmico e de como o indicador do PIB per capita esconde
em sua mdia os riscos de degradao humana.
Conhecer os riscos societrios nos quais os riscos sociais se assentam
seguramente matria de conhecimento crtico daqueles que trabalham com
proteo social. Nesse sentido at se pode aproximar dos chamados
ambientalistas por protegerem a vida. Por certo anlises marxianas desta
questo afirmaro o carter predatrio do sistema capitalista, pautado na lgica
da expropriao (do homem e da natureza) para proporcionar a acumulao de
riqueza. Seus debatedores diro que isto prprio do capitalismo selvagem e

22

que a responsabilidade social de empresas reduz esse efeito nocivo.

As

manifestaes dos riscos vo ocorrer no cotidiano das pessoas, nos territrios

onde vivem e que podem sujeit-las a maior ou menor exposio ao risco
social. Desse modo diz-se que a segregao espacial, isto , a vida em
territrios precrios enquanto infra-estrutura e acessos, sejam urbanos ou
rurais, so fatores de risco e/ou agravadores de vulnerabilidades de famlias e
de pessoas.
Outro campo de risco est nos padres de coeso e convivncia familiar
comunitria e social. Os fenmenos de isolamento, desagregao, desfiliao,
ausncia de pertencimento, discriminao, apartao, excluso so todos
provocadores de seqelas e danos ou de privaes e fragilidades.
As contingncias de natureza como enchentes, desabamentos tambm
so vitimizadoras. Aqui as populaes que vivem em reas ribeirinhas ou com
moradores de regies sujeitas a deslizamentos so destacadas.
H ainda um campo polmico para alguns que o da etnia, gnero,
religio, opo sexual como fator de risco. Do ponto de vista da etnia e no caso
brasileiro dos indgenas, afrodescendentes, quilombolas e ainda, os pomeranos
tm recebido destaque como grupos populacionais mais sujeitados a risco
pessoal e social.
Deve-se tambm dizer que a populao infanto-juvenil e adulta que vive
nas ruas constitui um grupo de risco social a merecer ateno especial.

1.4.2 vulnerabilidade social e proteo social

O exame da vulnerabilidade social diz respeito densidade e

intensidade de condies que portam pessoas e famlias para reagirem e
enfrentarem um risco, ou mesmo, de sofrer menos danos face a um risco. Para
alguns seria at a vivncia s situaes de quase risco.

23

A vulnerabilidade como o risco tambm tem gradualidades, ao

considerar os mais e os menos vulnerveis, isto , os mais e os menos
sujeitados a um risco; ou a serem mais, ou menos, afetados quando expostos a
um risco.
Portanto, podem-se identificar dois planos aqui: o das fragilidades e o da
incapacidade em operar potencialidades. No caso atuar com vulnerabilidades
significa reduzir fragilidades e capacitar potencialidades. Este o sentido
educativo da proteo social que faz parte das aquisies sociais dos servios
de proteo social.
No caso, e como abordado por Kaztman (1998) est se falando da
falta de sincronia entre possibilidades e oportunidades. Esta noo leva a
aproximar da idia de economistas em trabalhar a relao de debilidade e
fora dos ativos que pessoas, famlias possuem para enfrentar riscos ou
mesmo

sua

fragilidade.

Neste

caso

que

trabalho

social

com

vulnerabilidades favorece aquisies no campo da autonomia ampliando a

capacidade de respostas.
Por decorrncia destas idias (j defendidas por Dirce Koga quando fala
em enclaves de potncias no livro Medidas de Cidades e por Jos Marcos
Pinto

da

Cunha

no

livro

Novas

Metrpoles

Paulistas.

Populao,

Vulnerabilidade e Segregao), o olhar da vulnerabilidade no pode ser s a

precariedade, mas tambm, o dimensionamento da capacidade ou, como tenho
preferido, da resilincia, isto , da capacidade de resistncia a confrontos e
conflitos.
Para efeito do planejamento da poltica de proteo social no
contributiva tem sido utilizado o exame territorial de vulnerabilidade pela
conjugao de alguns dados de precarizao de famlias agregadas por
domiclio. O primeiro exerccio nesse sentido foi realizado pelo CEM/CEBRAP
contratado pela Secretaria de Assistncia Social da Cidade de So Paulo em
2003. Posteriormente, essa metodologia foi divulgada e estendida a todo
Estado de So Paulo pela Fundao Seade como o IPVS ndice Paulista de

24

Vulnerabilidade Social. Mas essa anlise se prende mais aos passivos do que
aos ativos da vulnerabilidade (site: www.seade.gov.br).
A precariedade da vida o primeiro fator que hierarquiza as famlias
por setor censitrio (agregados de 1000 famlias) pela renda, escolaridade dos
chefes de famlia, nmero de filhos, famlias chefiadas por mulheres. O
segundo fator a vulnerabilidade pela idade dos chefes de famlia, pois
famlias mais jovens estariam em perodo de procriao e com mais
dependentes.
A esse estudo que mostra territorialmente e em micro escala de setor
censitrio,

as famlias

de

uma

cidade,

diferenciadas por

graus

de

vulnerabilidade, podem e devem ser agregados e georeferenciados os acessos

infra-estrutura e servios que possuem, de modo a entender os
agravamentos que as condies do territrio lhes trazem.
Esta ferramenta do estudo territorial das vulnerabilidades das famlias
tem se mostrado como ferramenta bsica que permite o desenho da topografia
social da cidade a partir do grau de vulnerabilidade de famlias por domiclios.
O cuidado necessrio ao trabalhar as potencialidades ou os ativos o
de entender que ativos no resultam s de pessoas, mas envolvem acessos a
condies objetivas de vida o que depende de polticas pblicas e modelos
econmicos distributivos.
O crescimento do conhecimento sobre os fatores que provocam
fragilidade a identificao de potencialidades pode levar, portanto,
possibilidade de introduzir aes de manejo de risco com direo ao
fortalecimento, empoderamento e autonomia.
O trabalho com vulnerabilidades reduz os danos provocados pela
presena de riscos, isto , diminui o possvel efeito de deteriorao que poder
causar uma futura vivncia de risco.

25

A presena e a gradualidade do risco, e o trabalho preventivo s

vulnerabilidades levam a adoo da hierarquizao das atenes de proteo
social em nveis bsicos e especial e ainda, em mdia e alta complexidade.
, portanto, a escala do agravamento e o grau do vnculo de
pertencimento ao convvio familiar que poder propor o trabalho com a famlia
a partir do seu domiclio ou a adoo de espaos substitutos, permanentes ou
temporrios, desse convvio quando irremediavelmente precrio.
Esta hierarquia se concretiza a partir de eixos protetivos.
O paradigma de proteo social (bsica e especial) rompe com a noo
dos cidados como massa abstrata e os reconstri a partir da realidade de
suas vidas. Opera a partir de potencialidades, talentos, desejos, capacidades
de cada um, dos grupos e segmentos sociais. A proteo social da assistncia
social opera sob trs situaes: proteo s vulnerabilidades prprias ao ciclo
de vida; proteo s fragilidades da convivncia familiar; proteo dignidade
humana e combate s suas violaes.
A proteo social da assistncia social tem por primeiro eixo protetivo
a proteo ao ciclo da vida do cidado, isto , a oferta de apoios s fragilidades
dos diversos momentos da vida humana como tambm de apoios aos impactos
dos eventos humanos que provocam rupturas e vulnerabilidades sociais. A
assistncia social ao ter por eixo protetivo as fragilidades e vulnerabilidades
etrias prprias ao ciclo da vida, a coloca em dilogo com os direitos de
crianas, adolescentes, jovens e idosos. Opera sob as matrizes dos direitos ao
desenvolvimento humano e a experincia humana.
O segundo eixo protetivo da assistncia social decorre do direito
dignidade humana expresso pela conquista da eqidade, isto , o respeito
heterogeneidade e diferena sem discriminao e apartaes. No caso, a
ruptura com as discriminaes para com mulheres, ndios, afrodescendente
entre outros so centrais na dinmica dessa poltica. Inclui ainda, a proteo
especial contra as formas predatrias da dignidade e cidadania em qualquer
momento da vida e que causam privao, vitimizao, violncia e, at mesmo,

26

o extermnio. As pessoas em desvantagens pessoais, em abandono ou em

deficincia, so possveis vtimas dessa predao, alm de crianas, jovens
vtimas da violncia sexual, drogadio, ameaas de morte.
O terceiro eixo protetivo est no enfrentamento de fragilidades na
convivncia familiar como ncleo afetivo e de proteo bsica de todo cidado.
Aqui a ampliao das condies de equilbrio e resilincia do arranjo-familiar
so fundamentais na reconstituio do tecido social e no reforo do ncleo
afetivo de referncia de cada pessoa.

2 eixos do modelo de proteo social no contributiva

O modelo de proteo social no contributiva no Brasil parte da

seguridade social e tem centralidade na poltica de assistncia social como
dever de Estado e direito de cidadania.
Esta a primeira particularidade do caso brasileiro: ter a
assistncia social como poltica de direitos que opera atravs de servios
e benefcios e no s uma rea de ao, em geral de governos locais,
baseada em dispositivos de transferncia de renda ou de benefcios.
A segurana de renda parte da poltica de assistncia social como
garantia de sobrevivncia.
A segunda caracterstica do modelo brasileiro o seu carter
federalista, isto , ele supe a ao integrada de trs nveis de gesto federal,
estadual e municipal.
Por terceira caracterstica a de operar atravs de um sistema
nico como outras polticas sociais brasileiras. No caso a referncia e o SUAS
Sistema nico de Assistncia Social implantado em 2005 (NOB/SUAS-2005).

27

Uma quarta caracterstica que prpria das polticas sociais brasileiras

pelo vnculo entre democracia social e poltica, criado pelas lutas sociais na
busca da democratizao do Estado, a de combinar o processo de gesto
com sistemas de participao e controle social. No caso a referncia a de
Conselhos, Planos e Fundos financeiros nas trs instncias de poder como
regulamento fundamental para pertencimento ao sistema nico.
A quinta o modelo pactuado de gesto entre os entes federativos,
operado por coletivos representativos de gestores (municipais e estaduais)
atravs de comisses intergestores, as CIBs - comisses intergestores
bipartites (representao estadual e municipal) e a CITs comisses
intergestores tripartes (federal, estadual e municipal).
Outras categorias correlatas que lhe do singularidade so a de:
- mesclar benefcios e servios o que supem uma rede hierarquizada de
servios

organizada por nveis de proteo social; alm de modalidades

diferenciadas de benefcios; e da perspectiva de vincular beneficirios a

servios permitindo a completude do processo protetivo;
- atuar de forma intersetorial entre sistemas com polticas como segurana
alimentar e nutricional, educao e sade vinculando acessos aos beneficirios
e usurios das redes de servios de cada poltica;
- engajar-se no esforo intersetorial de desenvolvimento social e atravs
dele partilhar das metas de enfrentamento de desigualdades sociais,
econmicas, regionais e nelas do enfrentamento da pobreza.
A poltica de assistncia social concebida de acordo com o PNAS2004 como responsvel por trs funes:

funes da assistncia social como poltica de proteo social

vigilncia social capacidade de detectar, monitorar as ocorrncias de

vulnerabilidades e fragilidades que possam causar a desproteo, alm da

28

ocorrncia de riscos e vitimizaes. Esta uma rea nova que exige novos
conhecimentos, capacidades e ferramentas de trabalho.

defesa de direitos trata-se de uma preocupao com os direitos dos

usurios nos procedimentos dos servios,

no alcance

de

direitos

socioassistenciais e na criao de espaos de defesa de direitos para alm

dos conselhos de gesto da poltica;

proteo social que inclui a rede hierarquizada de servios e benefcios.

Trata-se aqui de duas formas complementares de ateno:
- benefcios transferncia em espcie ou em dinheiro fora da relao de
trabalho ou da legislao social do trabalho para atender a determinadas
situaes de vulnerabilidade operando como substitutivo ou complementar
remunerao vinda da ocupao/renda da famlia. O acesso aos
benefcios no Brasil submetido a teste de meios (renda da famlia).
Alguns pases superam essa conduta e consideram o benefcio como de
direito a determinadas situaes de vulnerabilidade ou fragilidade sem
necessitar passar por um processo seletivo.
- servios conjunto de atividades prestadas em um determinado local de
trabalho que se destinam a prover determinadas atenes, desenvolver
procedimentos com e para pessoas, afianar aquisies. Os servios
produzem bens e se caracterizam em modalidades a partir desses bens
que atendem a determinadas necessidades com este objetivo os servios
agregam competncias tcnicas e especialidades profissionais para o
desenvolvimento desses bens. No caso da proteo social seus servios
devem afianar:
acesso a bens materiais, fora da relao de mercado, quando
necessrios reduo das seqelas do risco ou a desproteo vivida;
aquisies sociais que resultam do desenvolvimento de capacidades e
conhecimentos de si e das relaes que vivencia atravs de
metodologias de trabalho social e trabalho socioeducativo.
O modelo de proteo social no contributiva assentado nos

princpios de:

29

a) universalidade significando que ele pode ser acessado por todos os

cidados que dele necessitem independente do territrio onde vivam e sob a
diretriz tica de ser portador do direito proteo social. Alcanar
universalidade para alm do respeito ao princpio tico significa ter capacidade
concreta de resposta institucional expressa por: instalao de infra-estrutura de
dispositivos de ateno e de qualidade tcnica de ao.
b) matricialidade scio-familiar que parte da concepo de que a
famlia o ncleo protetivo integeracional, presente no cotidiano e que opera
tanto o circuito de relaes afetivas, como de acessos materiais e sociais.
Fundamenta-se no direito proteo social das famlias respeitando seu direito
vida privada.
Deste ponto de vista respostas ao modelo de trabalho social com
famlias exigem o aclaramento prvio sobre: o que famlia protegida? E o que
famlia sem vulnerabilidade? Outras duas questes precisam ser analisadas:
o trabalho social com famlias em si mesmo uma das aquisies do processo
de proteo social de famlias ou um administrador de acessos sociais para
essas famlias?
Associar apoio s famlias de baixa renda poderia ser traduzido em um
programa com mulheres (ou com mes e seus filhos). Nesse caso ocorre uma
viso restrita da matricialidade familiar ao no possibilitar a leitura da totalidade
da dinmica da famlia e seus membros.
Por vezes usa-se no trabalho social, com famlias, uma agenda do tipo
moral voltada para regular o comportamento de famlias de baixa renda e no,
uma agenda poltica de construo de direitos proteo social da famlia.
Ainda no est plenamente equacionado (na concepo do SUAS e no
interior das protees bsica e especial) o significado e implicaes concretas
da matricialidade scio-familiar. Ainda ocorre o predomnio de segmentos
desvinculados de suas relaes familiares.

30

A concepo de benefcios na proteo social bsica reduz a noo de

famlia para a noo de renda familiar per capita. Esta leitura traduz a famlia
como mera unidade econmica e no social.

O conceito de famlia em vulnerabilidade social precisa ser

desconstrudo em seus componentes para que o objetivo famlia sem
vulnerabilidade possa ser construdo e, com ele, a operao por metodologias
e estratgias que levam a sua concretizao.
A dimenso socioeducativa dos servios de proteo social est
articulada por ciclo de vida, e no, pelo pertencimento vulnerabilidade
familiar. No caso esto conectados idia de vulnerabilidade pessoal.
A articulao entre matricialidade scio-familiar com a lgica das
fragilidades individuais no est ainda construda como estratgia na proteo
social bsica, nem na especial. Esta ltima tem um suposto nos servios de
alta complexidade da ausncia de famlia o que no pode ser estabelecido
como verdadeiro.

c)

territorializao,

descentralizao

compartilhada

regionalizao. Este princpio traz, antes de mais nada, um aporte conceitual

e tico. As famlias so mais vulnerveis, ou se vulnerabilizam mais ao risco, e
at vivem sob risco a partir das condies objetivas do territrio onde vivem.
Isto supe a concepo que preciso ter medidas de risco dos territrios para
a vida das pessoas, assim como, medidas de potencialidades. A proteo
social indica, portanto, aes no territrio e no s em pessoas, mesmo que
estas aes signifiquem o desenvolvimento do princpio da intersetorialidade.
Tenho afirmado que a intersetorialidade implica em princpios de
gesto que precisam ser combinados para desenvolver uma estratgia da
intersetorialidade democrtica que consolide direitos.

31

Um primeiro princpio o da gradualidade. No se consegue fazer tudo

ao mesmo tempo. preciso ter grande perspectiva, mas atuar gradualmente
por etapas ou metas cujos resultados alcanados sempre produzem uma
mudana na configurao anterior de uma dada situao. Diria que os
resultados colocam a realidade em um novo patamar, mesmo que no seja
ainda, a perspectiva ltima desejada. Esse movimento precisa ser objetivado e
consolidado para que no se volte atrs como se nada tivesse ocorrido, ou
anulando o efeito parcial com a justificativa de que o alcance do resultado
ainda no foi pleno. preciso reconhecer publicamente a alterao de
patamar de uma situao mesmo que ainda no seja pleno, para que o
resultado da ao se torne visvel para a sociedade, para ao do governo,
para os agentes institucionais e com isto seja assimilada, no se voltando a
estaca zero.
O segundo princpio que trago o da valorizao da heterogeneidade.
difcil combinar, na ao, heterogeneidade e homogeneidade ou, equidade e
igualdade. Na poltica social no d para afirmar que se est sendo bem
sucedido se no houver a incluso da particularidade da mulher, do idoso, etc.,
tendo a preocupao em no confundir heterogeneidade com fragmentao da
ao.
O terceiro princpio o da convergncia. preciso entender que a
intersetorialidade se assenta no princpio da convergncia da ao. Este
princpio reflete mais uma racionalidade interna da ao no caso da ao de
governo do que um valor para a sociedade. Isto no pode ser confundido.
No se pode transformar a intersetorialidade em modo de relao poltica do
Estado com a sociedade. Esta confuso pode levar a uma fragilizao da
inteligncia tcnica do Estado que , sobretudo, advinda da especializao, isto
, da setorialidade ainda que referida ao interesse pblico.
A concepo de descentralizao compartilhada supera os conceitos
de municipalizao como prefeiturizao, isto , como o processo de
empurrar competncias federais e municipais estaduais para os municpios
restringindo as responsabilidades federal e estaduais. Trata-se do chamado
federalismo cooperativo. O processo de regionalizao permite operar essa
32

concepo. Nesse sentido preciso que os Estados desenvolvam a concepo

de regies intra-estaduais e os municpios de regies intra-urbanas.
d) regulao. Trata-se aqui do alcance da funo de regulao dos
entes privados no campo da proteo social, ainda que no lucrativos, como
tambm de construo das referncias unitrias do Sistema nico atravs de
normas tcnicas e dispositivos de operao. Isto rompe o tradicional
espontaneismo que valora a ao pela sua presena esquecendo de examinar
e garantir qualidade em seus resultados.
e) habilitao do ente gestor. A operao do sistema de federalismo
cooperativo realizada pela adeso individual de cada municpio que passa a
ter um grau de habilitao no SUAS a partir da infra-estrutura implantada. Os
municpios que no possuem conselho, plano e fundo, no esto habilitados
para pertencer ao SUAS (2,8% deles ou 158 estavam nessa situao em
dezembro de 2006).

A vinculao ao SUAS se d em trs nveis:

inicial 24,1% ou 1.338 municpios
bsico 66,7/% ou 3.708 municpios
plena 6,6% ou 359 municpios
(dados de dezembro de 2006)

preciso lembrar ainda que se aplica

entre os municpios a

relativizao das exigncias de acordo com o porte do municpio referido a seu

contingente populacional.
pequeno I (at 20 mil/hab) 3.994
pequeno II (de 20 at 50 mil/hab) 1.008
33

 mdio (de 50 a 100 mil/hab) 309

grande (de 100 a 900 mil/hab) 237
metrpole (+ de 900 mil/hab) 16
(PNAS-2004)

3 idias-fora na construo do modelo

Conforme exposto na primeira parte um modelo sempre um vir a ser.

Procurou-se at aqui mostrar os detalhes do modelo (suas pences e recortes)
agora se trata de analisar como esse norte, que modelo, est se
confrontando com o real.
O modo que se encontrou para expressar esse processo de construo
o de idias-fora. Algumas dessas idias-fora so aqui expostas, e
seguramente o debate em cada realidade acrescer ou alternar aquelas aqui
abordadas.
Chamou-se de idia-fora por que se trata das mudanas, dos desafios
para efetivar uma nova concepo na realidade existente.
A primeira idia-fora que aparece na implantao do modelo brasileiro
de proteo social no contributiva a seguinte:

- a constituio da proteo social no contributiva no Brasil embora esteja

constitucionalmente assentada no est ainda plenamente aplicada. Conseguir
aplicar os ditames constitucionais supe fortes e sensveis mudanas polticoinstitucionais e econmico-sociais nas relaes e regras da sociedade

34

brasileira, dos entes federativos que compem o Estado brasileiro e dos

agentes institucionais que operam a proteo social.

Dentre essas mudanas se destaca:

a) deslocamento de proviso das necessidades de proteo social do

mbito de aes sociais para o mbito da poltica. Fato que significa instalar
nova racionalidade, continuidade e objetivao na ateno s necessidades
a serem cobertas e nos modos de prov-las como campo de proteo
social.
b) deslocamento da centralidade de prticas privadas (leigas ou religiosas)
instituindo a regulao estatal no campo da proteo social. Este
movimento significa constituir o campo do dever de Estado na proteo
social no contributiva quer como ateno quer como regulao o que
altera o modo de destinao dos recursos financeiros do Estado a
entidades sociais e a constituio do carter pblico quando sua aplicao
e no de subvenes a prticas privadas.
c) construo de nova identidade social para os que circulam no campo da
proteo social no contributiva atribuindo seu reconhecimento pelo mbito
positivo da cidadania, e no, pela discriminao que faz transitar sua
necessidade para a condio vexatria de necessitado. O usurio no pode
ser o carente, o pobre, o necessitado, o excludo, o despossudo, assim
como o escolar no o ignorante, analfabeto, inculto. Este giro de
concepo de 360 graus um dos mais fortes a ser realizado e significa dar
centralidade aos direitos sociais.

Trs trnsitos fundamentais, na sociedade e no Estado brasileiro, so exigidos

para efetivar o modelo de proteo social no contributiva no Brasil:
- de aes sociais para poltica pblica;

35

- de aes isoladas para a centralidade do dever de Estado como agente

executivo, agende regulador e agente de defesa de direitos;
- de reconhecimento do pobre e carente para construo da identidade social
do usurio como cidado com direitos a ter direitos.

Estes trnsitos exigem o domnio de trs conceitos e suas implicaes:

poltica pblica

dever de Estado como execuo, como regulao e como defesa

direitos de proteo social no contributiva

A CF88 cria o mbito da seguridade social e nele a proteo social como

afianadora de seguranas scias. Esta construo uma particularidade do
modelo social no Brasil que pode ser consultada em mais detalhes no PNAS2004.
A segunda idia-fora, na implantao do modelo, diz respeito
dificuldade do modelo de intersetorialidade

A CF88 atribui o carter de seguridade social proteo social no

contributiva, definindo os campos da previdncia, sade e assistncia social.
Todavia no existem ainda, mecanismos de articulao entre os trs campos
para alm das condicionalidades do Programa Bolsa Famlia e do dilogo entre
o BPC, a RMV e o INSS. Embora o modelo de seguridade social ainda no
esteja consolidado, a rea de segurana alimentar vem se estruturando como
outra frente de proteo social.

Embora a CF88 tenha elevado assistncia social ao patamar de

poltica de seguridade social ao lado da sade e da previdncia social, persiste
ainda uma resistncia a esse significado permanecendo a idia discriminadora
36

que refere o termo assistncia social a assistencialismo e assistencialista.

Nesses significados ela seria uma poltica tuteladora, prtica do favor, da
subalternidade, da acomodao e no do desenvolvimento de capacidades,
aquisies de novas condies de sustentabilidade.
A terceira idia-fora tem relao com a dificuldade de entendimento
da assistncia social como poltica pblica de direitos e no como
assistencialismo.

Permanece no modelo de proteo social no contributiva uma interface com

programas de enfrentamento da pobreza e a perspectiva de alcance do
desenvolvimento social. Estas duas perspectivas fluem mais da velha relao
entre fome e pobreza do que a adoo de uma poltica redistributiva articulada
com o modelo econmico.

freqente aparecer essa discriminao na fala de jornalistas, polticos,

comentaristas. A nominao dos rgos gestores da assistncia social termina
registrando

uma

parafernlia

de

nomes

(promoo,

cidadania,

desenvolvimento, bem estar, etc.) substitutivos da sua nominao explcita

como assistncia social, que vista como de baixo apelo pblico.
A concepo de proteo social como j assinalado, no a de tutela
dependncia o que seria o contraponto cidadania e ao direito proteo
constitucionalmente atribudo.
A quarta idia-fora fora para desconstruo/construo do modelo de
proteo social no contributiva no Brasil se assenta na complexidade
institucional de sua construo que se expressa:

37

- um arranjo institucional de gesto de polticas pblicas cujos resultados

transitam entre proteo e desenvolvimento social;
- um arranjo institucional que supe a adeso dos trs entes federativos numa
relao complementar de responsabilidades, coberturas e resultados;
- uma relao de complementaridade entre as polticas pblicas de assistncia
social, segurana alimentar, sade, educao, habitao, trabalho e renda,
previdncia social e o sistema nacional de direitos humanos em especfico o
SINASE;
- o formato diferenciado entre os trs nveis de governo no modo como
articulam;
- a complementariedade entre as polticas e a estratgia de intersetorialidade;
- a aplicao de territorialidade do modelo de proteo social entre os trs
entes federativos;
- a estratgia de construo da matricialidade scio-familiar no processo de
proteo social.

Trata-se de, ao mesmo tempo mudar uma concepo e introduzir, de

forma participativa, um novo modo de gesto que respeite a heterogeneidade e
a particularidade de cada realidade sem perda do norte de unidade na
construo de direitos sociais.
um exerccio hercleo onde os governos estaduais tm se mostrado a
reboque no posicionamento de estratgias de gesto impulsionadoras desse
processo.
A quinta idia-fora se fundamenta na implantao da matricialidade
scio-familiar.

38

O modelo brasileiro de proteo social no contributiva tem por eixo principal a

proteo integral s famlias, isto , o reforo s condies para que elas
exeram a proteo de seus membros.

Ocorre um predomnio dos coletivos de defesa de direitos de segmentos

sociais: crianas, adolescentes, idosos, pessoas com deficincia, etc. que
tensionam respostas a segmentos sem conexo com as caractersticas das
famlias.
Ainda no se tem clara a posio sobre riscos e vulnerabilidades das
famlias e as formas/metodologias de trabalho. O trabalho profissional que esta
matricialidade scio-familiar exige por vezes simplificado com agentes
treinados que atuam com mulheres para que desenvolvam trabalhos precrios
e ampliem a renda da famlia. Deste modo no s se esquece a famlia
enquanto tal, como no se respeita um trabalho de gnero com mulheres.
A sexta idia-fora diz respeito dificuldade em obter simetria entre
servios e benefcios.

Os recursos financeiros na assistncia social so em grande parte

catalizados para benefcios com corte de renda, e de baixo investimento na
rede de servios.

Em grande parte a rede de servios operada por entidades sociais,

sem se dispor de uma regulao para essa relao. Portanto, alm de
significativamente inferior capacidade dos servios face aos benefcios h
forte disparidade na forma de funcionamento dos servios com o disposto no
PNAS-2004.

39

A stima idia-fora diz respeito dificuldade em incorporar direitos

socioassistenciais no cotidiano da poltica.

Os direitos socioassistenciais ainda permanecem no campo das idias

sem uma legislao que abrigue sua aplicao e a instaurao de uma
processualidade jurdica quando de sua infringncia.

Ainda no se conhece, incorpora e opera sob a gide de direitos na

aplicao de benefcios e nos servios de assistncia social. Trata-se de um
forte trabalho de operacionalizao dos direitos que exige no s a ao no
Executivo como no Legislativo e no Judicirio.

A estas idias-fora outras podem ser acrescentadas. A discusso de

cada uma delas pode dar aos agentes institucionais e aos gestores uma
anlise crtica dos desafios a enfrentar na implantao do modelo brasileiro de
proteo social no contributiva e suas mltiplas relaes.

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