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DIEGO LPEZ GARRIDO


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Diego Lpez Garrido

Parasos fiscales
20 PROPUESTAS PARA ACABAR CON LA GRAN EVASIN

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DISEO DE CUBIERTA: MARTA RODRGUEZ PANIZO


FOTOGRAFA DE CUBIERTA: BRIGITTE WODICKA / HEMERA /
THINKSTOCK
DIEGO LPEZ GARRIDO, 2016
LOS LIBROS DE LA CATARATA, 2016
FUENCARRAL, 70
28004 MADRID
TEL. 91 532 20 77
FAX. 91 532 43 34
WWW.CATARATA.ORG
PARASOS FISCALES.
20 PROPUESTAS PARA ACABAR CON LA GRAN EVASIN
ISBN: 978-84-9097-206-9
DEPSITO LEGAL: M-31.613-2016
IBIC: KC/LNFN
ESTE LIBRO HA SIDO EDITADO PARA SER DISTRIBUIDO. LA INTENCIN
DE LOS EDITORES ES QUE SEA UTILIZADO LO MS AMPLIAMENTE POSIBLE, QUE SEAN ADQUIRIDOS ORIGINALES PARA PERMITIR LA EDICIN
DE OTROS NUEVOS Y QUE, DE REPRODUCIR PARTES, SE HAGA CONSTAR
EL TTULO Y LA AUTORA.

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NDICE

INTRODUCCIN. PAPELES DE PANAM: LOS PARASOS


FISCALES AL DESNUDO 9

PRIMERA PARTE. LA GRAN EVASIN 15


CAPTULO 1. LA GLOBALIZACIN PROTECTORA
DEL FRAUDE FISCAL 17
CAPTULO 2. LA INDUSTRIA DE LA EVASIN FISCAL 23

La era de los parasos fiscales 27


Abogados y banca: la complicidad necesaria 36
CAPTULO 3. ELUSIN DE IURE, EVASIN DE FACTO 41

SEGUNDA PARTE. POLTICAS CONTRA LA EVASIN


DE IMPUESTOS Y LOS PARASOS FISCALES 47
CAPTULO 4. EL DESVELAMIENTO DE LOS EVASORES FISCALES 49

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CAPTULO 5. MEDIDAS PARA LA DESAPARICIN


DE LOS PARASOS FISCALES 57

Cmo se define un paraso fiscal 57


Qu medidas contra los parasos fiscales 64
La insuficiencia de la Directiva contra la elusin fiscal.
Las enmiendas del Parlamento Europeo 71
CAPTULO 6. LOS ALIADOS DE LA INDUSTRIA DE LA EVASIN
FISCAL: BANCOS Y ABOGADOS EN CUESTIN 77

Las entidades financieras 77


Los abogados 81
CAPTULO 7. LA PROTECCIN DE LOS LANZADORES DE ALERTA
Y LOS PERIODISTAS 85

CONCLUSIONES. 20 PROPUESTAS PARA COMBATIR


LA EVASIN FISCAL Y LOS PARASOS FISCALES 93
GLOSARIO 101
ANEXO. REAL DECRETO 1080/1991, DE 5 DE JULIO, POR EL QUE SE
DETERMINAN LOS PASES O TERRITORIOS A QUE SE REFIEREN
LOS ARTCULOS 2, APARTADO 3, NMERO 4, DE LA LEY 17/1991,
DE 27 DE MAYO, DE MEDIDAS FISCALES URGENTES, Y 62 DE LA
LEY 31/1990, DE 27 DE DICIEMBRE, DE PRESUPUESTOS
GENERALES DEL ESTADO PARA 1991 113

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INTRODUCCIN

PAPELES DE PANAM: LOS PARASOS FISCALES


AL DESNUDO

La existencia de lo que se ha venido llamando parasos fis


cales (tax havens) era conocida. Desde hace aos se vena
hablando de ellos. A veces crticamente. A veces con indul
gencia. Como parte del paisaje de la sociedad capitalista.
Como morada de las fortunas del planeta fugitivas de los
impuestos. Como un peaje inevitable a la sociedad desigual.
El paraso para los parasos fiscales lleg cuando la
revolucin conservadora de Margaret Thatcher y Ronald
Reagan liberaliz los movimientos de capital. Es decir,
despenaliz la hasta entonces calificada como evasin de
capitales. La Unin Europea bendijo tericamente esa
liberalizacin aadiendo la libre circulacin de capitales a
las otras tres libertades del mercado comn europeo
(luego conocido como mercado interior nico): la libre
circulacin de trabajadores, de mercancas y de servicios1.

1. El artculo 3 del Tratado de la Comunidad Econmica Europea,


firmado en Roma el 25 de marzo de 1957, dice: A los fines
7

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Es cierto que, al principio, la circulacin de capitales


no era completa en el derecho europeo. Pero despus de las
ms importantes reformas de los tratados, los capitales de
los pases miembros de la Unin Europea se han podido
mover en el mundo sin restricciones ni fronteras (no as las
personas). A ello ayud el desarrollo tecnolgico de las te
lecomunicaciones y la informtica que permite desplazar
dinero en dcimas de segundo, cuya revolucin desregu
ladora empez en los aos noventa en Estados Unidos2.
La liberalizacin de los movimientos de capital, natu
ralmente, no suprimi las legislaciones tributarias. Pero
hizo mucho ms fcil evadirlas o eludirlas, con el inesti
mable auxilio del sistema bancario y financiero, que vivi
su eclosin a partir de entonces. Un sistema imprescindi
ble, como veremos, para el nacimiento y reproduccin de
los parasos fiscales.
La crisis econmica que explot en 2007-2008 hizo
insostenible el silencio de facto sobre estas jurisdicciones
llamadas eufemsticamente no cooperadoras. No coope
radoras con las haciendas pblicas de los pases de los que
se escapa el capital que no quiere pagar impuestos. Muy
cooperadoras, evidentemente, con los evasores fiscales.

enunciados en el artculo anterior, la accin de la Comunidad lleva


r consigo, en las condiciones y segn el ritmo previsto en el pre
sente Tratado: c) la supresin, entre los Estados miembros, de
los obstculos a la libre circulacin de personas, servicios y capita
les. Vase Diego Lpez Garrido (1986): Libertades Econmicas y
Derechos Fundamentales en el sistema comunitario europeo, Madrid,
Tecnos, p. 16 y ss.
2. Diego Lpez Garrido (1989): La crisis de las telecomunicaciones. El
fenmeno desregulador en Estados Unidos, Japn y Europa, Madrid,
FUNDESCO, p. 26 y ss.
8

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La reaccin de los poderes pblicos de los pases desa


rrollados ante la prdida de ingresos tributarios que conlle
v la crisis se ha encaminado en la ltima dcada hacia una
lucha contra lo que tcnicamente se llama elusin fiscal, que
no es propiamente evasin. El liderazgo de esa accin lo ha
llevado y lo lleva la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmicos (OCDE) a travs de un programa
multilateral contra las prcticas de ingeniera fiscal de las
multinacionales, es decir, contra la utilizacin habilidosa de
los resquicios legales por parte de las poderosas compaas
multinacionales, que sitan sus beneficios en el pas de ms
baja imposicin. Elusin fiscal hace frontera con evasin
fiscal y con los parasos que la acogen, pero no es exacta
mente lo mismo. Elusin fiscal estara bordeando el campo
de lo legal. Evasin entra directamente en el mbito de lo
ilegal, al ocultar los ingresos de una persona fsica o jurdica
a los ojos del fisco. Dnde? En los parasos fiscales, que han
seguido teniendo poca oposicin poltica y buena vida, entre
otras latitudes, en lo que Nicolas Shaxon llama irnicamen
te las islas del tesoro3.
En los ltimos aos se han sucedido una serie de
escndalos de carcter financiero vinculados a la defrau
dacin fiscal y el blanqueo de dinero (2013, Offshore
Leaks; enero 2014, China Leaks; noviembre 2014 Luxem
bourg Leaks; 2015, Swiss Leaks, HSBC). Pero han tenido
que llegar los Papeles de Panam para que la funcin per
versa de los parasos fiscales en la evasin fiscal a gran
altura haya llegado con gran fuerza a conocimiento de la
3. Nicolas Shaxson (2014): Las islas del tesoro, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica.
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opinin pblica, por haberse hecho eco de ellos los ms


importantes medios de comunicacin del mundo.
Una fuente annima, a travs del Sddeutsche Zeitung,
filtr a 109 redacciones de peridicos en 76 pases, coor
dinadas por el Consorcio Internacional de Periodistas de
Investigacin (ICIJ, por sus siglas en ingls), 11,5 millones
de ficheros provenientes del gabinete de abogados pana
meo Mossack Fonseca, especialista en domiciliacin de
sociedades offshore. Es, sin duda, la mayor fuente de infor
macin relevante que se haya entregado nunca a los
medios de comunicacin para su publicacin.
En los Papeles de Panam hay ms de 14.000 clientes
de todo el mundo y ms de 214.000 sociedades offshore,
trust y fundaciones. En ellos se descubre la identidad de
evasores fiscales de todo tipo, empezando por 140 diri
gentes polticos del mximo rango, celebridades y perso
nalidades del mundo del deporte y del cine, escritores y,
por supuesto, poseedores de enormes cantidades de dine
ro que han decidido esconderlo detrs de sociedades pan
talla, ocultando su identidad. Objetivo: evadir impuestos a
gran escala.
Los Papeles de Panam han tenido que llegar para que
la poltica se tomase en serio de una vez lo que hay debajo
de todo ello: lo que he llamado industria de la evasin
fiscal en mi libro La Edad de Hielo. Europa y Estados Unidos
ante la Gran Crisis: el rescate del Estado de bienestar4.
4. Diego Lpez Garrido (2014): La Edad de Hielo. Europa y Estados
Unidos ante la Gran Crisis: el rescate del Estado de bienestar, Barcelona,
RBA. Vase tambin Diego Lpez Garrido (2015): The Ice Age:
Bailing Out the Welfare State in the Era of Austerity, Londres, London
Publishing Partnership.
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El International New York Times define as los fines


de esa industria global: Permitir a una elite internacio
nal enriquecida por medios corruptos o ilegales ocultar
su riqueza y negocios respecto a los impuestos, las
investigaciones y la clera pblica una industria que
florece en los huecos y agujeros de las finanzas inter
nacionales5.
No se puede sino coincidir con esta opinin sobre
una actividad odiosa, que no solo roba a los ciudadanos y
saquea de las arcas pblicas enormes cantidades de dine
ro, sino que penetra hasta las instancias polticas consti
tuyendo una amenaza para la propia democracia y a su
estabilidad.
La industria de la evasin fiscal la gran evasin
ofrece al que no quiere pagar sus impuestos algo de valor
inestimable: opacidad, en especial a travs de sociedades
pantalla poseedoras de cuentas corrientes oscuras.
Desde el estallido de los Papeles de Panam, la
OCDE se ha apresurado a resaltar que ha habido progre
sos en los ltimos aos, que la cooperacin internacio
nal ha aumentado en la lucha contra la evasin fiscal y
que se han recolectado ms impuestos producto de esos
esfuerzos. Se ha exigido ms informacin, dependiendo
del pas de que se trate. Por ejemplo, en Estados Unidos,
la nueva Ley FATCA (Foreign Account Tax Compliance
Act) requiere que los bancos extranjeros compartan sus
datos con la agencia federal fiscal, el famoso IRS
(Internal Revenue Service), en relacin con las cuentas
5. A global web of corruption, International New York Times, 7 de
abril de 2016, p. 8.
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de ciudadanos estadounidenses. Solo funciona para los inte


reses de Estados Unidos. Hablaremos de ella ms adelante.
A pesar de los mencionados avances, la evasin fiscal
no se combate con suficientes instrumentos. Hay algo, no
obstante, que ya est en marcha y que ha pasado a formar
parte de la agenda meditica y poltica del mundo occi
dental democrtico: se habla y hablar de lo que son los
pases fiscales. El escndalo producido por los Papeles de
Panam es imparable. Sin embargo, an no se ha proyec
tado en medidas de carcter poltico y legislativo eficaces,
que tengan como resultado la desaparicin de los parasos
fiscales.
Este es uno de los fines de este libro. Proponer un
conjunto de medidas que hagan verdaderamente posible
derribar los instrumentos en los que se asienta la inmensa
evasin fiscal que forma parte de las sociedades desarro
lladas y no desarrolladas de nuestro planeta.

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PRIMERA PARTE

LA GRAN EVASIN

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CAPTULO 1

LA GLOBALIZACIN PROTECTORA DEL FRAUDE FISCAL

El Estado de bienestar es la joya de la corona de las demo


cracias pluralistas europeas. Es la frmula de gobierno
que ha logrado despus de la Segunda Guerra Mundial
el consenso bsico que ha permitido el progreso econmi
co y social de la segunda mitad del siglo XX. Incluso aun
que estuviese jalonado de crisis peridicas.
Sin el Estado de bienestar no sera entendible la
Unin Europea, institucin supranacional garantizadora
de la paz en nuestro continente.
El Estado de bienestar, o Estado social, ha logrado
durante dcadas reunir en Europa cuatro realidades esen
ciales: derechos sociales bsicos (como la salud, la educa
cin, las pensiones o la asistencia social), la economa de
mercado, las libertades fundamentales y la democracia.
El Estado de bienestar es la otra cara de la moneda del
Estado Constitucional de Derecho. No son concebibles
uno sin el otro, al menos en la cultura europea. Es dife
rente en Amrica, donde a Estados Unidos le ha costado
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acercarse al modelo europeo y an est lejos de l. Lo


mismo pasa en otros pases latinoamericanos. Y es muy
diferente en frica o Asia, donde, sencillamente, no hay
Estado de bienestar ni con diversos grados Estado
Constitucional de Derecho.
Pues bien, el Estado Social y Democrtico de Derechos,
por utilizar la frmula del artculo 1 de la Constitucin
espaola, tiene dos pilares econmicos imprescindibles:
los impuestos progresivos y los gastos pblicos. En un alto
nivel. Mientras que en la Unin Europea la media de pre
sin fiscal est por encima del 40% del PIB, en Estados
Unidos est por debajo del 30%, y en otros pases (parti
cularmente africanos, asiticos o latinoamericanos) no
llega ni al 20% del PIB.
Con un 40% de PIB de presin tributaria, se puede
tener una sanidad y una enseanza pblicas y universales
y unas pensiones de jubilacin o viudedad dignas. Con un
20% de presin tributaria, lo anterior es imposible. As
que la Europa contempornea no es pensable sin impues
tos directos e indirectos consistentes y suficientes. En
cuanto a los directos, la progresividad es necesaria, de
modo que cumplan una funcin redistributiva de las ren
tas. Tambin una funcin dinamizadora de la economa,
de su crecimiento y de la creacin de empleo.
Estos principios econmicos base del contrato
social del siglo XX y de la estabilidad democrtica han
sido sostenidos sin interrupciones por las dos grandes
familias polticas europeas: la democristiana conservado
ra y la socialista o socialdemcrata.
Hasta finales del siglo pasado, el Estado de bienestar,
basado en la fuerte tributacin progresiva y por tanto en el
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dominio de la poltica sobre los excesos del mercado, ha


convivido sin riesgo con el libre intercambio de bienes.
Con la economa de mercado. Ha convivido, asimismo,
con una financiacin privada de la actividad econmica.
El punto de inflexin o de desequilibrio de ese mode
lo ha nacido en Estados Unidos y afecta sensiblemente a
Europa. La potencia norteamericana en casi todos los
campos vinculados a la produccin ha logrado que se
impongan desde las ltimas dcadas del siglo XX tres
fenmenos que, a la postre, entran en contradiccin con el
modelo social europeo: la desregulacin del sistema fi
nanciero; el avance impetuoso del endeudamiento pblico
y privado como sustituto de la imposicin directa6; y el
surgimiento y desarrollo imparable de unos nuevos agen
tes econmicos: las compaas multinacionales. Las tres
tendencias van a moverse dentro de un contexto ms bien
proteccionista del comercio mundial de bienes y servicios
en contraste con la absoluta liberalizacin de las transac
ciones financieras sin fronteras.
Este panorama globalizador abre la puerta al factor
ms patolgico de la economa capitalista moderna: la
evasin o fraude fiscal a gran escala, es decir, la industria
de la evasin fiscal. Un hecho agudizado y llevado a su
paroxismo con la Gran Crisis econmica o Gran Recesin
de la primera dcada del siglo XXI.
Asistimos a un salto cualitativo del fraude fiscal en el
nivel supranacional. Lo hacen posible tcnicamente las tec
nologas de la informacin. Lo potencian econmicamente
las compaas multinacionales vidas de beneficios y de
6. Esta es una tesis central en el libro La Edad de Hielo, cit., p. 44 y ss.
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competitividad por la va de no pagar impuestos all


donde se generan los beneficios. Lo permiten poltica
mente: de un modo directo, las jurisdicciones offshore o
parasos fiscales y, de un modo indirecto, los gobiernos
occidentales, que no han afrontado un problema de esa
magnitud a la altura y con la voluntad y firmeza que
exige.
Qu es lo peor de todo? La herida gravsima que se
inflige en el tambaleante Estado de bienestar, es decir, en
la vida de las personas corrientes, los que no quieren, o ni
siquiera podran, defraudar a sus conciudadanos.
Las cifras son absolutamente escalofriantes. Las esti
maciones del patrimonio financiero privado depositado
en los parasos fiscales oscilan entre los 32 billones de
dlares que calcul James Henry (Tax Justice Network)7 y
la muy prudente cifra de 7,5 billones de dlares que consi
dera Gabriel Zucman8.
Por su parte, Oxfam Intermn viene calculando que
los parasos fiscales que estn oficial u oficiosamente bajo
jurisdiccin de pases de la Unin Europea (particular
mente de Reino Unido) tienen depsitos de 9,5 billones
de euros.
En cualquiera de los casos, aun tomando la estima
cin ms baja, eso supone que el 8% del patrimonio
financiero de las familias estara oculto en los parasos
fiscales9. Y a esto habra que aadirle el patrimonio
7. James Henry (2012): The Price of offshore revisited, Tax Justice
Network, julio.
8. Gabriel Zucman (2014): La riqueza oculta de las naciones, Barcelona,
Pasado y Presente.
9. Ibdem, p. 55.
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inmobiliario. Es decir, una cantidad de dinero probable


mente incalculable que no paga impuestos.
El dao a los bienes pblicos s que es incalculable. El
dao al Estado de bienestar, acosado por una crisis que
an no ha terminado, es verdaderamente serio. Va ms
all, hasta herir la propia democracia.

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CAPTULO 2

LA INDUSTRIA DE LA EVASIN FISCAL

Algunos economistas suelen decir que la evasin fiscal es


la inevitable consecuencia del peso de los impuestos. A ms
impuestos, mayor delincuencia fiscal. En consecuencia, la
receta sera bajar los impuestos, especialmente a las gran
des fortunas, a los altos salarios y a los altos beneficios
empresariales. As no tendran la tentacin de huir de las
haciendas pblicas, de no declarar los ingresos o beneficios
y de utilizar el refugio de pases o territorios que les van a
recibir sin pedir explicaciones y a un precio muy asequible.
Nada ms lejos de la realidad. La ola neoliberal de los
aos ochenta y noventa si por algo se caracteriza es por el
desplome en los tipos de los impuestos sobre la renta,
el beneficio de las sociedades o el patrimonio. Desde
entonces, se empez a hablar de crisis fiscal del Estado
(James OConnor, 1981)10. La tesis de OConnor era que el
10. James OConnor (1981): La crisis fiscal del Estado, Barcelona,
Pennsula.
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Estado moderno sufraga los costes y gastos sociales, es


decir, los socializa, pero los beneficios no se socializan
simultneamente a travs de la tributacin progresiva. De
ah que se produjese ya a finales del siglo pasado una
incertidumbre creciente en las finanzas pblicas11. Lgico
ante lo que bien pudo llamarse insurreccin fiscal en las
economas capitalistas occidentales.
El Estado de bienestar est muy arraigado en la cultu
ra democrtica. En Europa particularmente, pero tam
bin en Estados Unidos. La contradiccin que se produ
ce es, de un lado, que el gasto pblico social, asistencial
o educativo se resiste a decrecer, y de otro, que las per
sonas fsicas o jurdicas se rebelan contra la tributacin.
El resultado no puede ser sino el dficit y, como corola
rio inevitable, el crecimiento constante de la deuda
pblica (y privada). Lo decamos antes: en las ltimas
dcadas, los impuestos directos han sido sustituidos
ms y ms por deuda. Ha habido un descenso de presin
fiscal, una desfiscalizacin crnica, y un aumento del
endeudamiento.
Pues bien, a pesar de esa sustitucin de impuestos por
deuda, tambin en las ltimas dcadas se han desarrollado
las tcnicas ms sofisticadas de evasin fiscal. De modo
que es inaceptable la tesis de que esta evasin se produce
ante una insoportable presin fiscal.
La causa de esa monumental evasin, sin precedentes
en su magnitud (el 8% de los patrimonios financieros
vuelan bajo el radar del fisco, recordemos), es, desde un
punto de vista sociolgico, la codicia, el afn de atesorar
11. Ibdem, p. 330 y ss.
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sin lmites propio de la elite propietaria. Y desde un punto


de vista econmico, la estrategia de inflar los beneficios
corporativos mediante su ocultacin a las haciendas pbli
cas, es decir, al Estado. Las grandes compaas multinacio
nales han encontrado la fuente dorada de la competitividad
no en la eficiencia productiva, sino preferentemente en una
depurada tcnica de evasin ilcita de impuestos. Tambin
en lo que se ha venido en llamar elusin fiscal, que tiene
la apariencia (solo la apariencia) de no ser estrictamente
delictiva y a la que me referir despus.
En la obra anteriormente citada sobre la crisis econ
mica ms reciente sostengo que la industria de la eva
sin fiscal se organiza sobre un tro de actores imprescin
dibles: evasores, parasos fiscales y cmplices (bancos y
abogados). Son como las piezas de un complot para delin
quir, en este caso contra todos los ciudadanos12. De esos
tres actores, ocupan el primer lugar los evasores de im
puestos. Constituyen los culpables de mayor entidad; son
quienes cometen el delito de no pagar a la colectividad lo
que esta necesita para trabajar, para vivir con dignidad,
para mantener una mnima solidaridad entre quienes ms
tienen y quienes menos tienen.
El evasor directo es quien ms ataca el Estado de
bienestar. Segn la Comisin Europea, la evasin fiscal en
la Unin Europea supone una prdida de un billn de
euros anual para las administraciones tributarias. Las
grandes empresas de Estados Unidos esconden 1,4 billo
nes de dlares en filiales situadas en parasos fiscales;
segn Oxfam Intermn, compaas como Apple, Walmart,
12. La Edad de Hielo, cit., p. 26 y ss.
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General Electric, etc., desvan sus beneficios a filiales


situadas en parasos fiscales13.
Los evasores no son solo los tpicos capitalistas especu
ladores. Por ejemplo, los Papeles de Panam han mostra
do que coleccionistas o herederos de valiosas obras de arte
han entrado en el siniestro y poderoso mundo de la eva
sin fiscal. En 2005, el periodista americano Marc Spiegler
public en The Art Newspaper un artculo calificando al
comercio de arte como el ltimo gran mercado no regu
lado del planeta, valorado en 2014 en 55.000 millones de
dlares14.
13. Informacin de Rob Davies en The Guardian, reproducida en eldia
rio.es (14 de abril de 2016). Davies se refiere al Informe de Oxfam
sobre las 50 mayores corporaciones de Estados Unidos: El gigante
tecnolgico Apple, la segunda mayor corporacin del mundo,
ocupa el primer lugar en la lista que Oxfam ha elaborado de empre
sas con dinero offshore o deslocalizado, con unos 181.000 millo
nes de dlares canalizados a travs de tres filiales con sede en el
extranjero. General Electric, con sede en Boston y que segn Oxfam
recibi 28.000 millones de dlares del contribuyente, ocupa el
segundo puesto de la lista, con 119.000 millones de dlares depo
sitados en 118 filiales con sede en parasos fiscales. El gigante
informtico Microsoft se sita en tercer lugar, con unos 108.000
millones de dlares. Otras multinacionales que se encuentran
entre los diez primeros puestos de la lista son el gigante farma
cutico Pfizer, la sociedad matriz de Google, Alphabet, y Exxon
Mobil, la mayor petrolera mundial que no pertenece a un Estado
productor de petrleo. Oxfam compara la suma de 1,4 billones de
dlares desviada hacia filiales offshore con los impuestos pagados
por las 50 mayores corporaciones de Estados Unidos entre 2008 y
2014, que ascienden a 1 billn de dlares. Tambin seala que, en
el mismo periodo, estas compaas se beneficiaron, en conjunto,
de prstamos federales, rescates y garantas crediticias por valor de
11,2 billones de dlares. Oxfam calcula que la evasin de impuestos
de las grandes compaas estadounidenses tiene un coste para la
mayor economa del mundo de unos 111.000 millones anuales.
14. Les amateurs dart affectionnent aussi loffshore, Le Monde, 9 de
abril de 2016, p. 17.
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La gran evasin fiscal no tiene fronteras. No es solo pro


pio de Europa occidental o de Estados Unidos. Tambin la
encontramos en China y en frica o en la Europa del Este15.
Hay un objetivo esencial para cualquier evasor: con
servar su anonimato. Es obvio que evasin fiscal va unida
a ocultacin, a secreto. El evasor a gran escala considerar
siempre como algo vital que no se conozca su identidad. Lo
ms importante para l no es que se descubra el hecho
delictivo por las autoridades tributarias; lo verdadera
mente relevante es que nunca sea posible penetrar en el
delito y levantar el velo. Un evasor solo lo ser si consi
gue un mecanismo por el cual su identidad quede en la
sombra ante cualquier investigacin. Ese refugio es exac
tamente lo que le proporciona un paraso fiscal.

LA ERA DE LOS PARASOS FISCALES


Un paraso fiscal es un Estado que decide serlo por una
decisin directa o indirectamente soberana. De carcter
poltico. Una decisin basada en un clculo: es ms lucrati
vo convertirse en paraso fiscal que no hacerlo. En algunas
ocasiones, ese clculo se justifica porque el resto de acti
vidades econmicas productivas en el pas en cuestin no
son de suficiente magnitud y eso hace que sus autoridades
polticas opten por atraer capitales a cambio de darles
cobijo o clandestinidad.
15. Vase Nicholas Hayoz y Simon Hug (eds.) (2007): Tax Evasion, Trust
and State Capacities. How Good is Tax Moral in Central and Eastern
Europe?, Berna, Peter Lang AG.
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Los parasos fiscales o jurisdicciones refugio para


capitales del mundo entero han de poseer unas caracters
ticas determinadas. Tienen que aceptar el dinero opaco
sin exigir a quienes lo traen (no residentes) que paguen
impuestos, es decir, prcticamente sin gastos. Tienen que
garantizar una regulacin mercantil y de sociedades
que permita el anonimato del que transfiere su dinero al
Estado refugio. Y tienen que asegurar al capital fugitivo del
Estado que a este no se le va a informar de la evasin de
impuestos.
Un resorte bsico de cualquier paraso fiscal es, por
supuesto, que su rgimen jurdico contemple la utilizacin
legal de sociedades que estn acorazadas ante cualquier
intento de descubrir la persona que hay detrs como pro
pietario real. Un resorte adecuado para ello es la accin
al portador, innominada, que hace imposible conocer a
su poseedor efectivo.
Las sociedades inscritas en parasos fiscales son las
que detentan las cuentas bancarias (usualmente en otro
pas) en donde se deposita el dinero evadido. No suele ser
una sola sociedad en la prctica, sino una multitud que,
como las capas de cebolla, impide penetrar en el corazn
de la misma, que no es sino el evasor (empresa, sociedad o
persona fsica).
El modelo descrito se ha expandido como la plvora
gracias a la internacionalizacin financiera, a la globaliza
cin sin fronteras para los capitales sin patria, libres como
el viento para desplazarse a cualquier rincn del planeta16.
16. Los parasos fiscales crecieron a doble velocidad que la economa
real en las dos ltimas dcadas del siglo XX, segn un estudio de
26

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Es, en efecto, a la vez, un modelo poltico, jurdico y eco


nmico. Un modelo que, paradjicamente, se ha desarro
llado exponencialmente durante la crisis financiera que
naci en Estados Unidos, pero que sufrieron y sufren
Europa y otros pases. El flujo de los offshore finance centers
se ha disparado en los ltimos aos.
El xito de la frmula explica que en Estados o pseu
doestados minsculos la actividad financiera producida
sea descomunal o desmesurada si la comparamos con el
tamao de la economa real del paraso fiscal en cuestin17.
Hay quienes defienden los parasos fiscales y las
sociedades opacas como piezas esenciales en el engranaje
econmico de un mundo de comercio e inversiones trans
nacionales. Sera as necesaria para que las compaas que
operan en varias jurisdicciones puedan manejar orde
nadamente diferentes regulaciones tributarias, porque,
Kim Hines, de la Universidad de Michigan. Cit. en Vanessa Houlder,
Tax havens seen as grease on wheels of cross-border trade, Wall
Street Journal, 2016.
17. La informacin que se puede encontrar en el FMI Coordinated
Direct Investment Survey (CDIS) es, sin duda, espectacular. De
ella se deduce, por ejemplo, que, en 2010, Barbados, Bermudas y
las britnicas islas Vrgenes recibieron conjuntamente ms inver
sin extranjera directa (el 5,11% del total de tal inversin en el
mundo) que Alemania (4,77%) o Japn (3,76%). Y durante el mis
mo ao esas tres jurisdicciones hicieron ms inversiones en el
mundo (4,5% del total) que Alemania (4,2%). Hay ms. En 2010,
las islas Vrgenes fueron el segundo mayor inversor en China
(14%), despus de Hong Kong (45%) y por delante de Estados
Unidos (4%). Bermudas aparece como el tercer mayor inversor en
Chile. Porcentajes parecidos tienen las islas Mauricio, como pas
mximo inversor en India (24%). Chipre, las islas Vrgenes,
Bermudas y Bahamas estn entre los cinco mayores inversores en
Rusia. Jersey es el primer exportador de bananas en el mundo.
Sobran las palabras. En La Edad de Hielo, cit., p. 266.
27

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dicen, el que los parasos fiscales se hayan utilizado por


algunos para blanqueo de capitales y evasin de impuestos
no significa que todos los utilicen para esos fines. Seran,
en realidad, la grasa en las ruedas del comercio inter
nacional18. Seran funcionales para preservar la estabili
dad en una coyuntura de tensiones polticas y econmicas
que puedan dar lugar a expropiaciones inesperados por
gobiernos de pases sin seguridad jurdica.
Los anteriores argumentos no son capaces de explicar
por qu los parasos fiscales tienen una legislacin pensa
da para atraer capitales que no quieren pagar impuestos
en el pas en el cual se devengan. No explica que la isla
britnica de Jersey custodiara 1,2 billones de libras ester
linas en 2013. Ni tampoco la especializacin de las Islas
Caimn en hedge funds, o Bermudas en compaas de
seguros. O que, en 2012, las Islas Vrgenes Britnicas fue
ran la quinta mayor receptora de inversiones extranjeras
directas del mundo, con ingresos de 72.000 millones de
dlares, ms que los de todo Reino Unido, que tiene una
economa tres mil veces mayor.
Los efectos dainos no se dan solamente sobre los
pases ms desarrollados. La Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) estima
que, en 2015, 100.000 millones de dlares de ingresos en
impuestos se perdieron en los pases en vas de desarrollo
a causa de los parasos fiscales19.
Hay datos que no admiten dudas sobre el papel deses
tabilizador que para las finanzas pblicas representan los
18. Vase Tax havens, Wall Street Journal, cit.
19. Ibdem.
28

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parasos fiscales. Recientemente, el IRS estadounidense


revel que las corporaciones multinacionales norteameri
canas tenan declarado en 2012 que el 59% de los ingresos
antes de impuestos de sus filiales en el exterior haban
sido obtenidos en diez pequeos parasos fiscales:
Bermudas, Islas Caimn, Islas Vrgenes Britnicas, Ba
hamas, Luxemburgo, Irlanda, Holanda, Singapur, Suiza y
Hong Kong20. Sorprende que tres pases europeos sean
considerados parasos fiscales por Estados Unidos. Sor
prende an ms que, en algunos de esos parasos fiscales,
los beneficios de grandes corporaciones multinacionales
estadounidenses fueron superiores al PIB de esos pases;
en concreto, Bermudas, Islas Vrgenes Britnicas, Islas
Caimn, Bahamas y Luxemburgo.
Cmo es imposible matemticamente que tal cosa su
ceda en la prctica solo puede deducirse de ese fenmeno
verdaderamente notable que las corporaciones norteame
ricanas utilizan a esas jurisdicciones con baja tributacin
para desviar a ellas beneficios obtenidos en Estados
Unidos y otros Estados en los que desarrollan el grueso de
su cifra de negocios. Una trampa. Un fraude clamoroso.
Esos diez parasos fiscales, como dijimos, representan
el 4% del PIB de los pases que figuran en el IRS. Sin em
bargo, las corporaciones estadounidenses declararon que el
59% de los beneficios de sus filiales (equivalente a un
billn de dlares) fueron obtenidos en dichos diez parasos
fiscales. Este dato no puede tener fundamento real21.
20. American Corporations tell IRS the Majority of their Offshore
Profits are in 10 Tax Havens, 7 de abril de 2016, permalink.
21. Ibdem.
29

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Qu sucede en esos diez pases? Que proporcionan


un clima tributario muy favorable o, simplemente, que no
tienen impuestos sobre beneficios corporativos, como
Bermudas o Islas Caimn.
En Estados Unidos, la ley exige a sus ciudadanos
declarar sus activos en el exterior y pagar impuestos
sobre las rentas de capital, intereses y dividendos obte
nidos sobre esos activos. Sin embargo, se calcula que los
impuestos no pagados por esos conceptos de cuentas en
el exterior ascienden a entre 40 y 70 mil millones de
dlares cada ao.
Estados Unidos ha sido fuertemente criticado, preci
samente, por los gobiernos de las Islas Caimn y de la isla
de Man por su hipocresa respecto a los parasos fiscales.
Estados como Delaware, que alberga centenares de miles
de sociedades amparadas en la confidencialidad ms
cerrada, y otros como Alaska, Nevada, Wyoming o Dakota
del Sur, funcionan como verdaderos parasos fiscales, con
todas sus caractersticas tpicas (desvo de beneficios) y
que multiplican por diez el nmero de sociedades opacas
registradas en los ms conocidos centros offshore22.
Tomemos como muestra Dakota del Sur. Los activos depo
sitados en ese estado han crecido de 32.800 millones de
dlares en 2006 a ms de 226.000 en 2014. El nmero de
trust ha saltado de 20 a 86. Las sociedades norteamerica
nas no necesitan irse a Panam para evadir impuestos,
pueden hacerlo en Estados Unidos ms cmodamente.
22. Vase Henry Mance and Tom Burgis (2016): Offshore centres hit
at US hypocrisy in financial transparency, Financial Times, 13 de
mayo, p. 2. Tambin vase Narrative Report on USA, Tax Justice
Network. Financial Secrecy Index, pp. 7-8.
30

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En el nivel federal y de los estados federados, Estados


Unidos representan un 20% del mercado mundial de ser
vicios financieros offshore. Est por encima de la City de
Londres.
Los estados que actan con mayor agresividad como
parasos fiscales son Delaware, Nevada y Wyoming, antes
citados. Se les llama captured states porque las decisiones
relevantes sobre la regulacin financiera se adoptan, de
comn acuerdo, entre los legisladores del Estado en cues
tin y los intereses de los servicios financieros, con la ms
absoluta opacidad, fuera del proceso democrtico. Esto es
ms fcil hacerlo en estados pequeos que en grandes. Y
cada uno se especializa en un campo preferentemente
(por ejemplo, Vermont es competitivo en el sector de
seguros para evadir impuestos). Ninguno de estos estados
pregunta nunca a las decenas de miles de corporaciones y
sociedades que se constituyen cada ao en los estados de
Estados Unidos por la identidad de sus propietarios y
beneficiarios reales. Ninguna ley se ha puesto en marcha
para acabar con el secreto de tales actividades.
Reino Unido es el otro pas ms criticado por su pol
tica respecto a los parasos fiscales. El ms importante
dentro del archipilago (nunca mejor dicho) de centros
offshore que se renen bajo el manto de su Majestad
Britnica son las Islas Vrgenes Britnicas. Es el que ms
aparece en los Papeles de Panam: 115.000 de las 215.000
compaas citadas en dichos Papeles estn registradas en
las Islas Vrgenes, de acuerdo a los informes del Consorcio
Internacional de Periodistas de Investigacin. Pero la em
barazosa situacin creada para Reino Unido no ha sido
solo por las Islas Vrgenes y por las Islas Caimn: como
31

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residuos del Imperio, Londres, con diferentes grados


de intensidad, mantiene el control sobre 14 territorios de
ultramar (overseas territories) y tres dependencias de la
Corona britnica (crown dependencies). En muchos de ellos,
como sealan MacDonald y Gross, las finanzas offshore
suponen la industria principal23.
Entre los territorios de ultramar se incluyen una parte
de la Antrtida y la lejana y pequea isla de Tristn de
Acua, en el Atlntico Sur. Entre los territorios tambin
se encuentran los ms importantes centros offshore del
mundo: Islas Caimn, islas Turcas y Caicos, Bermudas,
Anguila (con gran protagonismo en los papeles de Mossack
Fonseca), Gibraltar y las Islas Vrgenes Britnicas. Las tres
dependencias Jersey, Guernsey y la isla de Man tienen
autogobierno, pero Reino Unido es su representante en
asuntos internacionales y provee a sus ciudadanos de
pasaporte y de la moneda britnica. Se han convertido en
importantes centros para la actividad financiera de fondos
y sociedades. Todos esos territorios juran y perjuran que
actan legalmente y que facilitan los flujos de capital y la
inversin directa proveniente del exterior, beneficiando a
Reino Unido, que as es un receptor poderoso de capital24.
Sobre ese particular deben hacerse dos puntualiza
ciones. La primera es que fue el propio Reino Unido el que
orient a tales territorios en esa lnea de servicios
23. La mitad del PIB de Islas Caimn y Jersey proviene de los servicios
financieros. Alistair MacDonald and Jenny Gross (2016): Pressure
Grows on U.K. to Rein in Tax Havens, Wall Street Journal.
24. Ibdem. Las dependencias proveyeron a los bancos de Reino Unido
de una financiacin neta de 332.500 millones de dlares en el
segundo trimestre de 2009, segn el informe del Tesoro britnico.
32

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financieros, desde los aos sesenta y setenta. Londres no


quera tener que subvencionar sistemticamente a unas
islas ms bien pobres, cuya actividad econmica iba a ser
muy dbil.
La segunda reflexin es que intentar disimular la
naturaleza de paraso fiscal de las islas del tesoro brit
nicas es intil. Aunque sus actividades tengan una base
legal, es la propia legalidad la que crea esas condiciones
para el ocultamiento de masas enormes de capitales fugi
tivos: impuestos casi inexistentes; confidencialidad y
anonimato de las sociedades inscritas, etc.
Estas caractersticas son compartidas por algunos
respetables pases europeos, para vergenza de la Unin.
Holanda, Austria, Hungra, Malta, Luxemburgo, Chipre,
Blgica, Irlanda o la propia City londinense tienen le
gislaciones o prcticas financieras y tributarias que
constituyen un desafo propio de competencia desleal a
sus socios en la Unin Europea. Baja tributacin en el
impuesto de sociedades, secreto bancario, opacidad so
cietaria, sistema financiero elefantisico son algunas de
las caractersticas que se pueden encontrar en las leyes
fiscales de tales pases, o en sus prcticas, a lo que se
aaden acuerdos inconfesables por debajo de la mesa
con multinacionales o fondos a los que se les ofrece un
tratamiento fiscal privilegiado tax rulings para atraer
sus inversiones. El escndalo LuxLeaks (los acuerdos
fiscales de compaas multinacionales con Luxemburgo)
es buena prueba de ello, afectando al propio presidente
de la Comisin Europea, Jean-Claude Juncker, ex primer
ministro de ese pas. Y no podemos dejar de mencio
nar el caso espectacular de Suiza, el paraso fiscal par
33

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excellence. A todos esos casos me refiero en detalle en la


obra antes citada, a la que me remito25.

ABOGADOS Y BANCA: LA COMPLICIDAD


NECESARIA
No sera posible la industria de la evasin fiscal sin la
colaboracin destacada y estructurada de la banca y las enti
dades financieras. Es de una obviedad aplastante. El entra
mado financiero es el sistema circulatorio del dinero. Quienes
no declaran a la hacienda pblica ingresos tienen que ocul
tarlo y para eso hay dos vas: o se guardan privadamente o se
depositan en entidades pensadas y creadas para gestionar la
liquidez. El vehculo escogido hasta ahora no han sido nece
sariamente bancos con sede en un paraso fiscal tpico; lo
importante es que la persona o sociedad propietaria no se
conozca y esto es lo que ha de asegurar el paraso fiscal. Esa
sociedad, de identidad desconocida merced a acciones al
portador u otro mecanismo, es la poseedora de los fondos
evadidos, y estos han de situarse en un banco. Si la entidad
financiera no exige desvelar la identidad ni lo comunica a la
autoridad fiscal, la evasin logra consolidarse.
Esto es lo que ha ocurrido casi siempre en el mundo
occidental. La banca ha sido un escudo protector de las
cantidades evadidas. Bien mediante el secreto bancario,
bien por la no exigencia exhaustiva de informacin sobre
el origen del dinero depositado y su propietario real o bien
por la no informacin al Estado objeto de fraude fiscal.
25. La Edad de Hielo, cit., p. 268 y ss.
34

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A finales de 2010, los 50 bancos privados de mayor


capital gestionaban 12,1 billones de dlares en activos eva
didos invertidos por clientes privados de forma trans
fronteriza. Esta cifra constituye la mitad del volumen
aproximado de los activos offshore en el mundo. Son datos
del informe de Tax Justice Network, que menciona a los
bancos ms conocidos, los too big to fail: UBS, Crdit
Suisse, Citigroup, SSB, Morgan Stanley, Deutsche Bank,
Bank of America, Merril Lynch, J.P. Morgan, HSBC,
Goldman Sachs, ABN Amro, Barclays, Crdit Agricole y
Julius Baer, entre otros26. Tales bancos son los mismos que
provocaron la crisis financiera y que recibieron ayuda de
los contribuyentes, a los que defraudaron ocultando la
evasin fiscal.
Por poner un solo ejemplo, fijmonos en la banca
alemana, aprovechando la experiencia de Bastian Ober
mayer y Frederik Obermaier, periodistas del Sddeutsche
Zeitung, receptores de la filtracin de los miles de docu
mentos provenientes del despacho Mossack Fonseca. Ms
de 20 bancos alemanes aparecen en los datos del bufete,
de los ms de 500 que han utilizado los servicios de
Mossack Fonseca. Los periodistas sealan a seis bancos,
los ms importantes, que facilitan la creacin de empresas
offshore o las administran, por lo general a travs de filiales
en Suiza o en Luxemburgo: Deutsche Bank, Commerz
bank, DZ Bank, HypoVereinsbank, Landesbank BadenWrttemberg y Bayern LB. Casi todos los grandes bancos
alemanes han ayudado a sus clientes sistemticamente y
durante aos a crear empresas fantasmas en parasos
26. Ibdem, p. 274.
35

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fiscales27. Algunos de ellos llegaron a acuerdos con la fis


cala alemana para evitar ir a juicio, pagando sumas cuan
tiosas, porque esos bancos eran cmplices de evasin de
impuestos.
No se quedan ah. Segn los periodistas citados, los
grandes bancos alemanes ganan dinero administrando
cuentas de empresas pantalla annimas. As, el grupo
Deutsche Bank ha creado o administrado para sus clientes
ms de 400 empresas offshore. Y utiliz tcnicas de fraude
tan eficaces como la de emitir acciones al portador en lu
gar de nominales para dichas empresas28. Por supuesto, el
banco ha mantenido en secreto la identidad de los titula
res de las empresas offshore activas. Lo peor de todo es que
ayudar a clientes extranjeros a evadir impuestos no es ile
gal en Alemania; solo lo es si los clientes son alemanes.
Una vez ms nos tropezamos con el problema de
fondo, que es la clandestinidad en la que los evasores
actan. Los bancos y las jurisdicciones offshore se lo facili
tan si ven oportunidad de negocio.
Naturalmente, nada de esto podra funcionar sin la
inestimable colaboracin y consejo de los bufetes de abo
gados expertos en esconder la evasin. A veces con trucos
legales. Otras veces, traspasando la frontera de la ley. Un
perfecto ejemplo de tales abogados es Mossack Fonseca.
Podemos creer que ese despacho panameo no saba que
sus clientes queran esconder sus fortunas de los ojos de
las autoridades fiscales y que necesitaban el anonimato
27. Frederik Obermaier y Bastian Obermayer (2016): Los Papeles de
Panam. El club mundial de los evasores de impuestos, Barcelona,
Pennsula, p. 310 y ss.
28. Ibdem, p. 313.
36

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que le suministraban las oscuras sociedades creadas al


efecto?
El despacho de Mossack Fonseca, con 500 abogados
en ms de 30 pases, es conocido por animar a los clien
tes ms poderosos a evadir impuestos depositando su
dinero en bancos complacientes y enmascarando la iden
tidad de sus titulares mediante las tcnicas ms sofistica
das. Se trata de ocultar la evasin al gobierno a travs de
una maraa de fundaciones y sociedades, numerosas fir
mas de testaferros, nmeros falsos de telfonos y correos
electrnicos, y as hasta el infinito, con el fin de hacer
imposible al fisco el descubrimiento de tal agujero negro.
Es un elemento esencial de la oscura y compleja trama
organizada de la industria de la evasin fiscal.

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CAPTULO 3

ELUSIN DE IURE, EVASIN DE FACTO

El concepto de elusin fiscal ha tomado carta de naturale


za como una especie de tertium genus entre la evasin o
fraude (ilegal) y el cumplimiento riguroso y de buena fe de
las leyes tributarias. La elusin fiscal sera la utilizacin
del enjambre que constituyen dichas normas, como una
especie de ingeniera jurdica, para ingresar en las arcas
pblicas cantidades muy inferiores a las tericamente
debidas. Es una conducta que solo pueden realizar las cor
poraciones que hacen negocio en varios pases, que tienen
filiales en cada uno de ellos y que manipulan las transac
ciones entre las mismas de modo que los beneficios se
declaren en aquel pas que tenga una presin fiscal ms
baja. Ya hemos visto antes el ejemplo de Estados Unidos.
La doctrina distingue evasin de elusin con base
en que en la primera el obligado a tributar no declara los
ingresos, los oculta al Estado, y en la segunda s declara,
pero escoge el pas ms adecuado para hacerlo y pagar
lo menos posible, aprovechando que disfruta de una
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presencia multinacional. Jos Luis Escario, en un trabajo


reciente, se ha referido a las formas ms habituales de
elusin fiscal: la manipulacin de los precios de transfe
rencia o sobrevaloracin del precio de un servicio que una
filial presta a su empresa matriz; la subcapitalizacin o
prstamos a las filiales, que provocan su sobreendeuda
miento para pagar intereses a la matriz en territorios de
baja tributacin; el abuso de convenios fiscales de doble
imposicin que se convierten en convenios de doble no
imposicin29.
Para evitar este juego de optimizacin fiscal abusiva
perpetrada por las compaas multinacionales, la OCDE
ha desarrollado un fuerte activismo enfocado a que todos
los pases posibles se comprometan a que sus administra
ciones tributarias informen a las dems de los datos fisca
les ms relevantes.
La frmula jurdica es un acuerdo multilateral (hasta
ahora suscrito por un nmero cercano al centenar de pa
ses) que haga innecesaria la renegociacin de los ms de
3.000 convenios de doble imposicin.
El plan BEPS (por sus siglas en ingls)30 consta de 15
acciones que unifican los criterios para determinar los
precios de transferencia, la economa digital, los acti
vos intangibles, la residencia permanente o temporal, el
29. Jos Luis Escario (2015): Federalismo fiscal europeo frente a las
grandes corporaciones. LuxLeak como sntoma, Peligros actuales
para la UE: Desigualdades socio-econmicas, polticas, fiscales,
Eurobask. Europako Mugimenduaren Euskal Kontseilva, Consejo
Vasco del Movimiento Europeo, p. 130 y ss., diciembre.
30. Plan de accin contra la erosin de la base imponible y el traslado
de beneficios, en http://www.aedf-ifa.org/FicherosVisiblesWeb/
Ficheros/Fichero79.pdf
40

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intercambio automtico de informacin tributaria, los


acuerdos antiabusos o para la resolucin de conflictos
en la interpretacin tributaria entre dos pases Una
vez entren en vigor estas medidas, la previsin es que
los beneficios se empiecen a declarar all donde se rea
licen las actividades econmicas que los generen y
donde se cree el valor, no donde los impuestos sean ms
bajos.
La OCDE estima que los tipos de gravamen efectivos
soportados por las grandes empresas multinacionales se
estiman entre 4 y 8,5 puntos porcentuales por debajo de
aquellos soportados por empresas de similares caracters
ticas que operan nicamente a nivel nacional.
As, el acuerdo obligar a informar sobre los acuerdos
fiscales tax rulings que los Estados alcanzan con las
multinacionales para concederles ventajas fiscales, pero
no los prohbe, lo que significa una concesin incom
prensible.
Los esfuerzos de la OCDE son encomiables, pero el
punto de partida es considerar la elusin fiscal como una
conducta lcita aunque poco tica. Es decir, de naturaleza
diferente a la evasin fiscal.
A mi juicio, es errneo ese enfoque. La elusin fiscal
de las multinacionales es una evasin de facto. Utiliza
jurisdicciones no cooperativas, abusa de su posicin
dominante en el mercado y termina por ser una tcnica de
ocultacin y de encubrimiento de beneficios. La elusin
fiscal forma parte, sin duda, de la gran evasin fiscal que
mina las bases del Estado de bienestar en el siglo XXI. Por
esa razn, ha de ser prohibida y combatida con la misma
fuerza que la evasin fiscal delictiva.
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La Unin Europea ha acogido el plan BEPS elaborado


por la OCDE contra la erosin de la base imponible en el
mercado interior y el traslado de beneficios que practi
can las compaas multinacionales. Lo ha hecho a travs
de la Directiva del Consejo por la que se establecen nor
mas contra las prcticas de elusin fiscal que inciden
directamente en el funcionamiento del mercado interior.
Ms adelante nos referimos a esta Directiva, que se aplica
a todos los contribuyentes sujetos al impuesto de socie
dades en uno o varios Estados miembros (artculo 1). Si
se consuma el Brexit aprobado en el referndum de 23 de
junio de 2016, no ser de aplicacin a Reino Unido, salvo
si en la negociacin que se abrir con la Unin, esta exige
como debiera que la Directiva vincule a aquel.
Esta Directiva es, por el momento, a lo mximo que ha
llegado la Unin Europea para combatir la elusin o la
evasin de impuestos. Tiene muchas limitaciones, que
luego examinaremos. Una de ellas, a ttulo de ejemplo,
que los Estados miembros de la Unin Europea podrn
excluir a las sociedades financieras (es decir, entidades
financieras y empresas de seguros y reaseguros) de la
norma sobre limitacin de intereses (artculo 4). Esta
norma prohbe deducir fiscalmente de los beneficios los
intereses derivados del endeudamiento ms all del 30%
de dichos beneficios. Esta deduccin es una prctica habi
tual de las multinacionales con respecto a sus filiales,
situando la misma en el pas que ms les interese.
La Directiva, en su prembulo, no da ninguna razn
que justifique ese privilegio al sector financiero. Solo dice
que las entidades financieras y las compaas de seguros
presentan caractersticas especficas que requieren un
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enfoque individualizado. Pero no explica cules son sus


caractersticas especficas. Queda en el misterio.
Otra insuficiencia de la Directiva es que se refiere a la
elusin fiscal que se realiza en el impuesto de sociedades,
no a cualquier otro impuesto directo o indirecto. Tampoco
a personas fsicas.
En realidad, la Unin Europea no ha afrontado an la
problemtica global de los parasos fiscales, que es el nudo
gordiano y el instrumento fundamental para evadir
impuestos a gran escala. No ha abordado la gran evasin
que facilitan las jurisdicciones offshore. Este es el proble
ma crucial.

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SEGUNDA PARTE

POLTICAS CONTRA LA EVASIN


DE IMPUESTOS Y LOS PARASOS FISCALES

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CAPTULO 4

EL DESVELAMIENTO DE LOS EVASORES FISCALES

El primer elemento de las tramas organizadas de evasin


fiscal es obvio: aquel que oculta sus ingresos al fisco para
no pagar los debidos impuestos. Si hubiera una estricta
moral tributaria no existira la industria de la evasin fis
cal. El evasor es el principal autor de la conducta delictiva,
ilcita e inmoral consistente en no contribuir al bienestar
de sus conciudadanos mediante el pago de impuestos.
Por eso, la primera actuacin necesaria para combatir
la evasin fiscal es descubrir la identidad de quien comete
esa grave infraccin. El evasor necesita mantener su ano
nimato en las operaciones econmicas de las que supues
tamente se derivara una obligacin tributaria. Cuando ese
objetivo se consigue, pasa a formar parte de la economa
sumergida. La media europea de economa sumergida se
calcula en un 18,5%. Es la parte de la actividad productiva
que no contribuye fiscalmente. La que incumple sus debe
res con el Estado, que solo puede luchar para evitarlo a
travs del fortalecimiento de los servicios antifraude, de la
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administracin tributaria, de la labor de inspeccin. En de


finitiva, ms gasto pblico para descubrir al defraudador.
Si el Estado conoce la identidad de todos los obligados
a tributar y el quantum de esa obligacin, la tarea antifrau
de se ve potenciada. Conocer tal identidad es ms difcil
cuanta est enmascarada tras una sociedad annima, pro
tegida en jurisdicciones exteriores.
Tambin es ms difcil conocer la identidad del posi
ble defraudador si este es una compaa multinacional
que opera en distintas jurisdicciones y utiliza abusiva
mente la complejidad y diversidad de legislaciones para
tributar menos o no hacerlo.
En esos supuestos, la cooperacin internacional es
imprescindible. Pero, aunque parezca increble, hasta el
momento esa cooperacin simplemente no existe.
Las iniciativas de la OCDE a que se ha hecho referen
cia anteriormente plan BEPS no estn todava en vigor.
An no hay un intercambio automtico de informacin
entre administraciones tributarias para conocer las cifras
de negocio de multinacionales y sus filiales.
La colaboracin de los bancos para informar a su res
pectiva administracin solo es exigible en algunos pases,
sealadamente en Francia, cuyas entidades financieras
tienen que informar de sus cuentas pas por pas.
La Unin Europea no ha sido muy diligente ni ha
profundizado en exceso en esa tcnica del intercambio
automtico de informacin fiscal. Entre otras cosas por
que Austria y Luxemburgo se han negado hasta hace poco
a abolir el secreto bancario.
La norma bsica comunitaria al respecto es la Directi
va 2011/16 de Cooperacin Administrativa, que tard en
48

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llegar y que tiene mltiples agujeros regulatorios. El ms


importante de todos, que la competencia sobre fiscalidad
est en manos de los Estados y cualquier norma europea
requiere la unanimidad de los 28 Estados que integran la
Unin.
Ese vaco legal explica que los Estados hayan realizado
acuerdos ocultos con compaas transnacionales para dis
minuir su carga tributaria. Despus del escndalo de los
Papeles de Panam, la Comisin Europea, deprisa y co
rriendo, ha propuesto que el intercambio de informacin
entre administraciones pblicas europeas se extienda a
dichos tax rulings y que esa informacin llegue tambin
a la propia Comisin Europea, que la gestionar centrali
zadamente en un registro ad hoc. La base jurdica de todo
ello sera la preservacin del mercado interior nico y
evitar una competencia desleal entre Estados para atraer a
sus territorios respectivos inversiones de las grandes cor
poraciones.
Lo cierto es que en estos momentos no se conoce, ni
por los Estados miembros, ni por las autoridades de la
Unin, ni por supuesto por la opinin pblica, qu pagan
las mencionadas compaas multinacionales en concepto
de impuestos en cada pas. La IV Directiva sobre los
Requisitos de Capital, de 2013, introdujo la obligacin de
informacin fiscal y financiera desglosada pas por pas
solo para los bancos europeos, no para empresas de otros
sectores de la economa31. Las multinacionales presentan
sus resultados contables y fiscales de forma consolidada,
no pas por pas y filial por filial. De ah la facilidad para
31. Ibdem, p. 145.
49

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que puedan, a su antojo, hacer transferencias internas de la


matriz a las filiales y viceversa con objeto de pagar impuestos
por beneficios en los Estados en que las obligaciones fiscales
sean menores. Y de ah, en consecuencia, la suicida carrera
desatada entre Estados para bajar y bajar los tipos del
impuesto de sociedades y as atraer capitales e inversiones.
David Cameron prometi, el 12 de mayo de 2016, que
todas las compaas extranjeras que adquieran propieda
des inmobiliarias en Reino Unido debern revelar la
identidad de sus beneficiarios ltimos en un registro
pblico. Las medidas vendran a reaccionar ante las crti
cas de que Londres se ha convertido en la capital del
blanqueo de dinero32.
Francia y Alemania, junto a Reino Unido, Italia y
Espaa, a nivel de ministros de Finanzas, firmaron el 14
de abril de 2016 un documento conjunto, en la lnea de
intercambio de informacin impulsada por la OCDE. El
fin es establecer lo ms pronto posible registros u otros
mecanismos que requieran la identidad a los propieta
rios reales de la empresas y que esta informacin est a
disposicin de las autoridades tributarias33.
Es un objetivo plausible descubrir la identidad de los
propietarios reales de las sociedades pantalla, estructuras
fiduciarias (trust) y otros tipos de firmas instrumentales,
pero el problema es que dichas entidades estn pensadas y
organizadas precisamente para esconder la identidad de
los titulares ltimos. El otro problema es que el anuncio
32. Pablo Guimn (2016): Cameron lanza medidas contra el blanqueo
de dinero, El Pas, 13 de mayo, p. 10.
33. J. S. Gonzlez (2016): El G5 lanza un plan para buscar dueos de
firmas offshore, El Pas, 15 de abril, p. 42.
50

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del G-5 no pasa de ah y no se ponen plazos para llevar a


cabo el plan; es una mera declaracin poltica.
En el plano jurdico concreto, la respuesta de la Unin
a los Papeles de Panam ha sido activar dos propuestas que
adoptan la forma de directivas del Consejo: la que modi
fica la Directiva 2011/16/UE en lo que respecta al inter
cambio automtico obligatorio de informacin en el m
bito de la fiscalidad34 y la propuesta de Directiva del
Consejo por la que se establecen normas contra las prc
ticas de elusin fiscal que afectan directamente al funcio
namiento del mercado interior. Esta ltima propuesta, ya
aprobada por el Consejo (21 de junio de 2016), ser exa
minada en el captulo siguiente.
En cuanto a la primera propuesta, que modifica la
Directiva de Cooperacin Administrativa, se aplicara solo
a las compaas multinacionales con cifras de negocio
global superior a 750 millones de euros al ao, con lo que
sus objetivos se ven muy limitados cuantitativamente. Lo
que la iniciativa propone es que haya un desglose pas por
pas solo en la Unin y en parasos fiscales de la infor
macin financiera esencial. Ese desglose se refiere a datos
sobre impuestos debidos y pagados, beneficios antes de
impuestos, nmero de empleados y descripcin de sus
actividades. Estas obligaciones ya existen. El cambio es su
publicidad digital (en las webs de cada compaa), si los
Estados lo quieren; no contempla un registro central y es
aplicable a empresas europeas o extranjeras con filiales o
empresas subsidiarias en Europa.
34. Expediente interinstitucional 2016/0010 (CNS), Bruselas, 11 de
mayo de 2016.
51

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Bruselas calcula que alrededor de 6.000 empresas se


vern afectadas por esa Directiva an en forma de proyec
to. Un tercio de ellas tienen su sede principal en la Unin
Europea.
Se supone que, si la Directiva llegara a ver la luz, las
cifras expuestas por cada compaa permitiran, segn
Bruselas, descubrir si hay beneficios ocultos que no han
tributado. Sin embargo, al no exigirse el desglose de los
datos sobre actividades fuera de la Unin, hay una parte de
ellas que quedan fuera del escrutinio de las autoridades
fiscales, que son todas las actividades que la compaa
realice ms all del territorio comunitario. Y eso es mucho
territorio.
Por otra parte, en esa misma propuesta de la modifi
cacin de la Directiva 2011/16, el rgimen de sanciones,
como era de esperar, sigue descansando en cada Estado.
Porque la legislacin derivada de la Directiva es nacional,
no europea. Eso constituye una seria limitacin a la efica
cia de la nueva normativa propuesta por la Unin. Lo pre
visible es que algunos Estados miembros volvern a com
petir para sancionar lo menos posible y descafeinar la
eficacia de la cooperacin entre administraciones fiscales.
No cabe duda de que la medida ms directa para
impedir la competencia desleal entre Estados en detri
mento de los ingresos fiscales necesarios es dotar a la
Unin Europea de atribuciones regulatorias en materia
tributaria, incluyendo la armonizacin de impuestos. Un
tab para la sacrosanta soberana nacional.
Un ejemplo de la dificultad que entraa ser una Unin
sin atribuciones sobre fiscalidad para afrontar el desvela
miento de quines son los que defraudan es la regulacin
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de sociedades. El derecho mercantil, en ese mbito, es


bsicamente estatal. Sin embargo, en cuanto a las nor
mas de transparencia, debera ser europeo. Eso facilita
ra el acceso, muchas veces intrincado, a la identidad
societaria.
Lo realmente importante es, en efecto, descubrir la
identidad de los propietarios reales de las compaas.
Ahora, bajo el derecho europeo, es prcticamente imposi
ble si se trata de sociedades fiduciarias o trust que, en
muchos casos, no estn obligados a desvelar sus verdade
ros propietarios. Impedir la trasparencia de los trust fue
una conquista de Reino Unido en 2015. Actualmente,
estos solo estn obligados a registrarse si se considera que
generan consecuencias fiscales.
Por otra parte, las identidades societarias no son
accesibles a los ciudadanos, salvo si demuestran tener un
inters legtimo. Por cierto, tampoco se aplica esta ex
cepcin a los trust.
La otra muralla para que la regulacin nacional o
europea sobre evasin o elusin fiscal sea eficaz es su
concrecin territorial. Si tal regulacin no se extiende al
nivel transeuropeo, siempre tendremos delante de
nosotros el chantaje de quienes escapen del control del
pago de impuestos huyendo a Estados Unidos o a otros
pases. Pero no es un argumento suficiente para renun
ciar a la regulacin, porque un evasor no aporta nada
salvo conductas ilcitas y dainas. S lo es para que la
estrategia antifraude a seguir sea la internacionalizacin
de las normas que persiguen hacer transparente cual
quier actividad econmica susceptible de generar
obligaciones tributarias. En defecto de tal dimensin
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transnacional como sucede an, el papel regulador e


inspector del Estado es insustituible. No caben pretex
tos para no identificar y perseguir al evasor con la excu
sa de que, si no es a nivel supranacional, o global, nin
guna medida sirve.

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CAPTULO 5

MEDIDAS PARA LA DESAPARICIN


DE LOS PARASOS FISCALES

Si el evasor es el principal villano de la industria de la


evasin fiscal, el instrumento o aliado esencial para
hacerla realidad es lo que tcnicamente se ha dado en
llamar jurisdiccin no cooperadora u offshore financial
center (terminologa del Fondo Monetario Internacional)
y que todo el mundo conoce como paraso fiscal. El
paraso fiscal es el refugio imprescindible para el evasor
y su fortuna.

CMO SE DEFINE UN PARASO FISCAL


Aunque parezca extrao, quiz uno de los problemas
mayores a la hora de combatir los parasos fiscales y sus
efectos sea la definicin de su naturaleza. Hay mltiples
opiniones, acadmicas o mediticas, sobre las caracters
ticas que tiene un paraso fiscal. Pero es crucial precisarlo,
porque, a partir de su concrecin, es cuando es posible
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desencadenar todas las medidas polticas y legales que


contribuyan a su extincin o a dificultar lo ms posible su
actividad ilcita.
Siempre suele acudirse a la primera definicin que
dio la OCDE, en su informe Competencia fiscal perju
dicial: un problema global, aprobado el 28 de abril de
1998 con las (previsibles) abstenciones de Suiza y Lu
xemburgo, dos importantes parasos fiscales. La OCDE
entendi que haba cuatro criterios para determinar
que un territorio deba ser considerado como paraso
fiscal:
1. Un nivel de imposicin nulo o reducido para no
residentes (alentando as evitar el pago de impues
tos en el pas de residencia del evasor).
2. Ausencia de intercambio de informacin efectiva
con otros Estados.
3. Ausencia de transparencia administrativa, en par
ticular en el mbito fiscal.
4. No obligacin para no residentes de ejercer una
actividad econmica sustancial en el territorio del
paraso fiscal.
El citado informe de la OCDE inclua tambin otros
criterios complementarios para confirmar el carcter de
paraso fiscal: definiciones artificiales de la base imponi
ble; falta de aplicacin de los criterios sobre precios de
transferencia elaborados por la OCDE; exencin a las rentas
de fuente extranjera; posibilidad de negociacin con las
autoridades fiscales de las condiciones de imposicin
(rulings).
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A estas caractersticas, los autores que han trabajado


sobre esta cuestin35 han aadido otras caractersticas a los
parasos fiscales, tales como: secreto bancario y comercial;
eficiencia en la supervisin y control bancario; carencia de
informaciones y estadsticas completas sobre las operacio
nes financieras; inexistencia de control de cambios y liber
tad absoluta de movimientos de capitales; regulacin admi
nistrativa escasa; sistema jurdico diferente para residentes
y no residentes; volumen de operaciones financieras de no
residentes en moneda no local desproporcionado con rela
cin a la economa local; sistemas financieros de magnitud
desproporcionada a la economa real.
A partir del informe de la OCDE de 1998, las condi
ciones para considerar un pas paraso fiscal se fueron
haciendo ms y ms exigentes. En particular, a partir de la
llegada a la Casa Blanca de George Bush hijo (2001). Las
listas negras de parasos fiscales de la OCDE se fueron
empequeeciendo a medida que los pases acusados de ser
parasos fiscales manifestaron vagos propsitos de en
mienda. Se impuso la idea de que la organizacin del sis
tema fiscal deba ser de la soberana de cada Estado. Sobre
todo en Estados Unidos, donde los estados federados
poseen autonoma fiscal para convertirse, si lo desean, en
parasos fiscales, como as sucede, sin que el gobierno fe
deral tenga atribuciones para impedirlo.
35. Hugo Marulanda Otlvaro y Liliana Heredia Rodrguez (2015):
Parasos fiscales: lnea de contradiccin entre la formalidad y la
materialidad, Instituto de Estudios Fiscales, Documentos, n 15,
p. 9. Vase tambin Juan Diego Paredes Gzquez, Jos Miguel
Rodrguez Fernndez y Marta de la Cuesta Gonzlez (2014): Los
parasos fiscales a discusin, XIV Jornadas de Economa Crtica,
Valladolid, 4 y 5 de septiembre.
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El enfoque pas a ser la exigencia de informacin para


que los pases de residencia de los inversores pudieran
tomar las decisiones tributarias ms convenientes. De ese
modo, el criterio del nivel de imposicin o la falta de acti
vidad sustancial dejaron de ser relevantes para definir a
una jurisdiccin como paraso fiscal y, por tanto, ya no se
le requera un cambio en su legislacin tributaria36.
La legislacin espaola es un ejemplo de esa transfor
macin. La Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de medi
das para la prevencin del fraude fiscal no modific el
liviano Decreto 116/2003, de 31 de enero, que permita a
un pas salir de la lista espaola de parasos fiscales con
solo firmar con Espaa un acuerdo de intercambio de
informacin en materia tributaria o un convenio para evi
tar la doble imposicin con clusula de intercambio de
informacin (artculo 2 del Decreto). La Ley 36/2006 se
limit simplemente a aadir un criterio bastante obvio:
nula tributacin. Nada ms. Es bastante sencillo no estar
en esa lista, incluso despus de la modificacin de la Ley
de 2006 realizada el 1 de enero de 201537. Y es tambin
36. Caty Vidales Rodrguez (dir.) y Modesto Fabra Valls (coord.) (2015):
Rgimen jurdico de la prevencin y represin del blanqueo de capitales,
Valencia, Tirant lo Blanch, p. 308 y ss.
37. La nueva redaccin que, a partir de 1 de enero de 2015, se dio al
apartado 2 de la citada disposicin adicional de la Ley 36/2006
establece que la relacin de pases y territorios que tienen la con
sideracin de parasos fiscales se podr actualizar atendiendo a los
siguientes criterios:
a) La existencia con dicho pas o territorio de un convenio para evitar
la doble imposicin internacional con clusula de intercambio de
informacin, un acuerdo de intercambio de informacin en mate
ria tributaria o el Convenio de Asistencia Administrativa Mutua en
Materia Fiscal de la OCDE y del Consejo de Europa enmendado
por el Protocolo 2010, que resulte de aplicacin.
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sencillo salir de ella, como ocurri con Panam para faci


litar inversiones espaolas en el nuevo canal.
En resumen, la no opacidad de los sistemas legales se
consider suficiente para que una jurisdiccin pasara a
ser cooperadora38. Muchos parasos fiscales se burlaron
del estigma firmando acuerdos de intercambio de infor
macin con otros parasos fiscales. Adems, esos acuerdos
eran bilaterales y sin obligacin de automaticidad de la
informacin; solo a peticin del otro Estado en casos par
ticulares.
El efecto de la evolucin descrita es que hoy la lista
negra virtual de la OCDE est vaca. Ningn paraso fiscal
se encuentra en su interior, lo que resulta a todas luces
sorprendente teniendo en cuenta que, segn el Fondo
Monetario Internacional, los pequeos parasos fiscales
han conseguido reunir un cuarto de la riqueza privada de
todo el mundo (datos de 2009).
La tendencia involutiva sobre el control de los para
sos fiscales empez a cambiar a raz del estallido de la
crisis, a causa de los consabidos problemas para las
haciendas pblicas y un viraje de indignacin en las opi
niones pblicas. En la crisis tuvo parte de responsabilidad
la huida de grandes capitales a los parasos fiscales.

b) Que no exista un efectivo intercambio de informacin tributaria


en los trminos previstos por el apartado 4 de esta disposicin
adicional.
c) Los resultados de las evaluaciones interpares realizadas por el
Foro Global de Transparencia e Intercambio de Informacin con
fines fiscales.
38. Vase la evolucin de los informes de la OCDE en H. Marulanda y
L. Heredia, Parasos fiscales, cit., p. 12 y ss.
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El G-20 volvi a mirar a las iniciativas de la OCDE. En


su reunin del 2 de abril de 2009 en Londres, sus inte
grantes declararon: Estamos dispuestos a tomar las
medidas acordadas en contra de aquellas jurisdicciones
que no cumplen las normas internacionales en materia de
transparencia fiscal.
A pesar de tan grandilocuentes palabras, y del informe
de la OCDE de esa fecha que distingue confusamente cuatro
tipos de jurisdicciones a controlar, no se acababa de tomar la
decisin de volver a una lista real de parasos fiscales. Hasta
que el escndalo de los Papeles de Panam ha devuelto la
memoria a los dirigentes polticos europeos y mundiales. La
Comisin Europea, en la voz del comisario Pierre Moscovici,
anunci enfticamente a principios de abril del ao 2016
que la Unin Europea va a presentar una lista negra de para
sos fiscales en seis meses (antes de octubre, pues).
Pero la competencia para ello, desgraciadamente, no
es de la Comisin, sino del Consejo. El Consejo de Mi
nistros de la Unin Europea, en su reunin de 25 de mayo
de 2016, atrajo para s y formaliz en sus Conclusiones las
palabras de Moscovici:
Acuerda que el Consejo elabore una lista de la Unin Europea de
terceros pases y territorios no cooperadores y examine medidas
de defensa coordinadas a escala de la Unin Europea, sin perjui
cio de la competencia de los Estados miembros.

El propsito es terminar con la dispersin de legisla


ciones y de listas en la Unin Europea. Portugal tiene en su
lista 80 parasos fiscales. Alemania ninguno. Panam lo
era solo para ocho pases de la Unin.
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A nivel superior, tampoco se hizo esperar la reaccin.


En la ltima reunin del G-20 de ministros de Finanzas y
gobernadores de bancos centrales celebrada en Washington
(14 y 15 de abril de 2016), los signatarios se comprometen
a desarrollar el plan BEPS impulsado por la OCDE e instan
a la implementacin del intercambio automtico de infor
macin para 2017 o 2018 y a la firma del Convenio Mul
tilateral al respecto. En concreto, el G-20 mandata a la
OCDE a establecer criterios objetivos que identifiquen las
jurisdicciones no cooperadoras en transparencia fiscal.
Incluso amenaza el G-20 con medidas defensivas contra
dichos parasos fiscales si no se realizan progresos en el
Foro Global creado al efecto.
Todas estas declaraciones no son ms que eso, decla
raciones. Est claro que la primera medida a adoptar a
nivel mundial, europeo y nacional es establecer una lis
ta negra identificativa de parasos fiscales. A partir de
ah, ser posible, con voluntad poltica, tomar las siguien
tes medidas reguladoras y sancionadoras de los parasos
fiscales, sin los cuales la evasin fiscal de centenares de
millones de euros no sera posible.
En mi opinin, la insercin de un pas en tal lista
debera hacerse siempre que rena alguna caracterstica
que favorezca la evasin fiscal. Propongo las siguientes:
Baja tributacin, a residentes o a no residentes.
Rgimen jurdico de las sociedades que permita o
favorezca la opacidad, o que dificulte la identi
ficacin de los titulares reales de las mismas.
No transparencia fiscal, ni informacin tributaria
automtica a las dems administraciones.
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No exigencia de actividad econmica sustancial a


las sociedades registradas en el Estado en cuestin.
No registro pblico de sociedades.
Desproporcin entre sociedades registradas de no
residentes y de residentes, y entre cifras de negocio
de residentes y no residentes.
Desproporcin entre nmero de trabajadores de
empresas no residentes y su actividad productiva o
cifra de negocio.
No exigencia a las entidades financieras de in
formar a las administraciones sobre las cuentas y la
identidad de sus titulares.
No implementacin de los criterios contra la elu
sin fiscal aprobados por la OCDE y por la Unin
Europea.
A propsito, si Reino Unido, para evitar la huida de
compaas de su territorio a consecuencia del Brexit,
hiciera descender al 15% el tipo del impuesto de socieda
des (como se plantea), entrara en la frontera de lo que
debe ser considerado paraso fiscal. Irlanda, con un 12,5%
en el tipo del impuesto de sociedades, ya lo es.

QU MEDIDAS CONTRA LOS PARASOS


FISCALES
Hasta el momento hay palabras, pero no decisiones para
oponerse al fenmeno patolgico que son los parasos fis
cales. Ha faltado voluntad poltica en el mundo occidental
para ello; en Europa, porque tena y tiene en su interior
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pases que poseen las caractersticas de un paraso fiscal; en


Estados Unidos, porque alberga tambin en su interior
potentes parasos fiscales; y, naturalmente, en los dems
centros offshore, por su dependencia econmica de la activi
dad favorecedora de la atraccin de los capitales fugitivos de
Europa, Estados Unidos y muchas otras partes del planeta.
Ahora parece haber un nuevo momentum para con
frontar con los refugios fiscales. Pero ha de reconocerse la
dificultad y los obstculos que hay para edificar una estra
tegia eficaz contra la industria de la evasin tributaria y
quienes ostentan su liderazgo, los parasos fiscales.
Cualquier plan antiparasos fiscales tiene tras su
identificacin que exigir a dichas jurisdicciones no
cooperadoras la desaparicin de las caractersticas que
conforman su naturaleza, a las que se hizo referencia ante
riormente. Se les tiene que demandar, por las organiza
ciones internacionales y por los Estados, el cese en su
actividad ilcita consistente en dar auxilio a quienes han
defraudado y delinquido en los pases a los que deban
haber declarado sus ingresos o patrimonio.
Se les tiene que exigir que informen de la llegada de ese
dinero evadido. Algo muy difcil de lograr porque la razn
de ser de su negocio es dar la bienvenida, sin rechistar, a los
capitales venidos de todo el mundo. En el momento en que
dejen de ser un paraso fiscal, se acaba la fuente de ingresos
y de trabajo que implica y de la que se benefician.
Conviene tener en cuenta que a la era del secreto ban
cario (cuentas numeradas en Suiza) le ha sucedido la era
de las sociedades opacas, fundaciones o sociedades fidei
comisarias registradas en parasos fiscales, de las que se
desconoce su titular ltimo y que son las propietarias del
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capital que esas sociedades tienen depositado en un banco


de cualquier otra esquina del mundo.
Pues bien, si a una jurisdiccin no cooperadora se
le solicita la transparencia total en cuanto a la propiedad
real de las miles de sociedades, fundaciones o trust que
all se ocultan y que poseen cuentas corrientes en otros
paraderos; si se le exige que las acciones de las sociedades
pantalla superannimas no puedan ser al portador, es
decir, con ocultacin premeditada de quienes las deten
tan, y utilizacin de mltiples testaferros y administrado
res interpuestos; si se le pide que abra en registro exhaus
tivo de sociedades con expresin de sus titulares efectivos;
si se le exige todo eso, lo ms probable es que la primera
reaccin sea negativa. Y si es as, no hay otra alternativa
que la sancin disuasoria.
No hay nada de esto en el panorama actual. Los
parasos fiscales intra y extraeuropeos viven una vida
plcida. Las iniciativas beligerantes contra los parasos
fiscales, que han surgido a raz de los Papeles de Panam,
no proponen sanciones imaginativas, contundentes y
firmes.
En 2013, el Parlamento Europeo propuso prohibir a
las empresas que estn establecidas en parasos fiscales
suscribir contratos pblicos en pases de la Unin Europea
o recibir ayuda del Estado de origen.
Gabriel Zucman ha propuesto como medida estrella una
sancin comercial a los parasos fiscales, imponiendo aran
celes muy altos a bienes provenientes de ellos (pone el
ejemplo de Suiza)39. Es una medida interesante, aunque no
39. Gabriel Zucman, cit., p. 107 y ss.
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determinante, para destruir el modelo de fraude transna


cional.
El enfoque regulatorio directo va camino de conver
tirse en la mejor solucin. Hablo de prohibir las transac
ciones financieras con pases a los que se considere para
so fiscal y que no tengan una sustentacin demostrada en
una actividad (importacin de bienes o servicios) propia
de la economa real. Es una sancin drstica pero propor
cionada al perjuicio que los parasos fiscales infligen a los
ciudadanos honrados que pagan sus impuestos.
El problema central de los parasos fiscales es lo que
deca con sentido comn el presidente Obama: que regis
trar una sociedad, o miles de sociedades pantalla, en un
paraso fiscal es legal. Porque los parasos fiscales no estn
considerados por los Estados, todava, como mecanismos
de defraudacin y cooperadores necesarios de delitos.
La pregunta que salta a continuacin es si una medi
da como la que propongo prohibir las transacciones
financieras, que implica el aislamiento econmico y
poltico de los parasos fiscales, es posible en la era de la
globalizacin.
Es verdad que se encontrara con mltiples escollos.
Uno de ellos, quiz el ms importante, es que la primera
potencia del mundo, Estados Unidos, es, como dijimos
antes, un refugio fiscal de magnitud enorme, seguramente
el mayor.
El Boston Consulting Group estima que hay 800.000
millones de riqueza offshore en Estados Unidos, casi la
mitad de la cual procede de Latinoamrica. Es el segundo
del ranking despus de la imbatible Suiza, que llega hasta
los 2,7 billones de dlares y que ha sucumbido en su
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sagrado secreto bancario ante el contundente desafo del


gobierno de Estados Unidos. Se espera que Estados Unidos
crezca un 6% ms en riqueza offshore cada ao, ms rpido
que Hong Kong y Singapur40.
Estados Unidos tiene una tradicin histrica de juris
diccin secreta u opaca para atraer capitales venidos del
exterior. De no residentes. La Revenue Act de 1921 ya
eximi de pagar impuestos a los intereses de los depsi
tos bancarios de no residentes en Estados Unidos. El
objetivo de convertirse en un paraso fiscal era evidente
y la Cmara de Representantes no se priv de decirlo sin
rodeos41.
El propio Keynes, junto a Harry Dexter, autores de los
acuerdos de Bretton Woods, solicit a Estados Unidos que
aboliera el secreto sobre los activos de ciudadanos euro
peos en esa jurisdiccin. Sin xito, a pesar de la crisis que
sufra el Viejo Continente. Tampoco los tuvieron los inten
tos posteriores, especialmente porque el sector financiero
no hizo ms que crecer y crecer.
Como recuerda Tax Justice Network, otro elemento
que conspir contra cualquier intento de hacer que Estados
Unidos dejara de ser el segundo paraso fiscal del mundo
despus de Suiza fue la guerra de Vietnam. El enorme
dficit que origin convirti a Estados Unidos en un
demandante masivo de capital extranjero para financiarla.
Una parte importante de ese capital exterior provena de la
evasin fiscal, de dinero ilcito. El secreto bancario era la
40. Cfr. Kara Scannell y Vanessa Houlder (2016): The new
Switzerland?, Financial Times, 9 de mayo, p. 5.
41 Vase Narrative Report on USA, cit., p. 2 y ss.
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mejor atraccin posible para los evasores europeos y de


otros pases americanos.
La consolidacin legal de Estados Unidos como paraso
fiscal la proporcion la Tax Reform Act de 1976, y en 1984 se
reafirm la exencin de impuestos a los intereses de los
bonos norteamericanos comprados por no residentes.
Despus de los leves y poco convincentes intentos
de la administracin Clinton de introducir algo de
transparencia sobre los depsitos bancarios de no resi
dentes, lleg otra administracin, la de George W. Bush,
con una agenda antiimpuestos que no era la mejor para
modificar la legislacin norteamericana propia de un
paraso fiscal.
Con la llegada del siglo XXI, Estados Unidos,
mediante el programa denominado Qualified Interme
diary (2001) y luego la Ley FATCA (en vigor desde el 1 de
julio de 2014), ha optado por investigar solo la evasin
fiscal de los ciudadanos norteamericanos, pero no cola
borar con los gobiernos europeos ni de otros pases para
descubrir la evasin de los no residentes con capitales
ocultos en Estados Unidos. Los bancos e instituciones
financieras tienen que informar a las autoridades nor
teamericanas sobre los residentes de Estados Unidos,
pero no sobre los no residentes que tengan capitales en
ese pas. La reputacin de Estados Unidos como un per
fecto paraso fiscal dispuesto a recibir gustosamente
capitales extranjeros queda as intacta.
A todo esto hay que aadir la existencia de parasos
fiscales ms pequeos entre los estados federados que
integran Estados Unidos de Amrica, a los cuales nos
hemos referido en las pginas anteriores.
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Con estos antecedentes, es comprensible que Estados


Unidos no haya experimentado el giro que imprimi a los
dems pases el escndalo de los Papeles de Panam.
Paradjicamente, se ha exacerbado la atraccin de capi
tales ante las polticas europeas contra los parasos fis
cales que se vislumbran. A pesar de que la Casa Blanca
acaba de proponer reglas de transparencia sobre la pro
piedad de las corporaciones, mientras los republicanos
controlen el Congreso, no se va a reducir el sex appeal de
Delaware, Nevada, Nueva York o Colorado para consti
tuir trust o sociedades que no tienen actividad econmi
ca alguna, que no tienen que comunicar la identidad de
sus administradores o sus accionistas, que no pagan
impuestos y que son invulnerables al escrutinio. Trust
acorazados a base de situar a un testaferro sobre otro y
hacer imposible descubrir el titular real tras los admi
nistradores fcticos. En muchos estados federados esa
regulacin ms bien no regulacin seguir igual,
aunque Estados Unidos exija lo contrario a otros pases
y aunque algunos de esos estados federados/parasos
fiscales hagan la competencia a otros estados federa
dos norteamericanos que no lo son.
La falta de colaboracin de Estados Unidos para
aplicar las reglas internacionales sobre transparencia
que se asoman en el horizonte es un serio obstculo para
combatir eficazmente los parasos fiscales. Sin embar
go, ello no debe frenar las iniciativas que ya estn en la
agenda de la OCDE y de la Unin Europea, aunque ado
lezcan an de la determinacin necesaria para afrontar
un reto tan fuerte.

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LA INSUFICIENCIA DE LA DIRECTIVA CONTRA


LA ELUSIN FISCAL. LAS ENMIENDAS DEL
PARLAMENTO EUROPEO
Con fecha 28 de enero de 2016 se public por parte de la
Comisin Europea una Propuesta de Directiva del Consejo
por la que se establecen normas contra las prcticas de
elusin fiscal que afectan directamente al funcionamien
to del mercado interior.
La fecha es importante: 28 de enero. Si se hubiera
presentado despus del 3 de abril, da en que se cono
cieron los Papeles de Panam, la propuesta hubiera sido
ms audaz. Es lo que ocurre con la Resolucin legislativa
del Parlamento Europeo sobre esa Directiva. La Reso
lucin es del 8 de junio y se aprob bajo el impacto de
dichos Papeles. No obstante, se trata de una Resolucin
no vinculante para el Consejo de Ministros, que la ha
obviado completamente. A pesar de ello, merece la pena
hacer referencia a algunas de las propuestas del Par
lamento Europeo.
La propuesta de la Comisin, ya aprobada por el Con
sejo como seal anteriormente, se mueve en el mbito de
la elusin fiscal, es decir, aquella actividad de una compa
a multinacional que quiere pagar menos impuestos
(evadir de facto) y utiliza las leyes para defraudar las pro
pias leyes.
Por el contrario, el Parlamento Europeo apunta ms
hacia la evasin fiscal en sentido amplio y, por tanto, lle
gando a poner en el punto de mira a los parasos fiscales
como instrumentos para incumplir frontalmente la ley y
hacer posible la huida delictiva de capitales.
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Aunque forzando la redaccin que dio a la propuesta


la Comisin, hay algunas enmiendas del Parlamento
Europeo que tienen un valor innegable. Me voy a referir a
algunas de ellas.
El Parlamento Europeo comienza su labor de enmien
da a la iniciativa de la Comisin sealando acertadamente
que hay que garantizar el pago del Impuesto all donde se
generen los beneficios y se cree el valor. Es un principio
que vale para la elusin y la evasin. El Parlamento
Europeo deja claro, efectivamente, que la lucha contra la
evasin fiscal es una prioridad.
A partir de aqu, el Parlamento Europeo tambin es
certero al situar uno de los problemas para combatir la
evasin en la falta de transparencia de los fondos fiducia
rios y de las fundaciones. De ah que seale la necesidad
de prohibir el uso de sociedades ficticias por parte de con
tribuyentes que operan en la Unin.
En esta lnea est la enmienda que, con el fin de iden
tificar correctamente a los contribuyentes, propone la
creacin de un Nmero de Identificacin Fiscal Europeo
(NIF) comn y armonizado, a nivel europeo y a escala
mundial incluso, a cuya consecucin anima a la Comisin
Europea.
Junto a la preocupacin por saber la identidad de los
contribuyentes, hay que destacar que, por fin, el Parla
mento Europeo, aunque en ocasiones habla de jurisdic
ciones con bajos niveles de imposicin, tambin da el
salto semntico y poltico al concepto parasos fisca
les. A ese efecto, debe enfatizarse la importancia de la
enmienda (Considerando 11 bis) del Parlamento que trata
de regular la clebre lista negra. Dice as:
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Es preciso elaborar una definicin comn a nivel de la Unin y una


lista negra rigurosa en la que figuren los parasos fiscales y los
pases que falsean la competencia ofreciendo condiciones fiscales
favorables, incluidos los situados dentro de la Unin. La lista
negra deber completarse con una lista de sanciones tanto para las
jurisdicciones no cooperadoras como para las entidades financie
ras que operen en parasos fiscales.

Me parece de la mxima relevancia esta enmienda a la


Exposicin de Motivos o Prembulo de la propuesta de
Directiva. Exige tres cosas esenciales:
1. Una definicin comn de lo que es un paraso fiscal a
nivel de la Unin.
En una enmienda al artculo 2 de la propuesta de
Directiva, el Parlamento ofrece una definicin de paraso
fiscal (sin utilizar el trmino) francamente insuficiente:
Jurisdiccin con bajos niveles de imposicin o con secreto fiscal:
cualquier jurisdiccin que, a partir del 31 de diciembre de 2016,
cumpla alguno de los siguientes criterios:
a. falta de intercambio automtico de informacin con todos
los firmantes del Acuerdo Multilateral de Autoridades
Competentes, conforme a los estndares de la OCDE
publicados el 21 de julio de 2014 con el ttulo Standard for
Automatic Exchange of Financial Account Information in
Tax Matters;
b. ausencia de un registro de los beneficiarios ltimos de
empresas, fideicomisos y otras estructuras jurdicas equi
valentes compatible al menos con las normas mnimas
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fijadas en la Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento


Europeo y del Consejo;
c. disposiciones normativas o disposiciones o prcticas
administrativas que concedan ventajas fiscales a las
empresas sin que estas desarrollen una actividad econ
mica real o tengan una presencia econmica sustancial en
el pas en cuestin.

Faltan aqu muchos criterios que definen a un paraso


fiscal
A pesar de la confusa tcnica legislativa empleada por
el Parlamento Europeo, constituye, no obstante, un avance
que haya introducido la definicin de paraso fiscal, aun
que con el eufemismo jurisdiccin con bajos niveles de
imposicin o con secreto fiscal.
2. Volviendo a la enmienda del Parlamento Europeo, al
Considerando 11bis de la propuesta de Directiva, la segun
da exigencia de la misma es que se apruebe una lista
negra de parasos fiscales y pases que falsean la compe
tencia ofreciendo condiciones fiscales favorables, inclui
dos los situados dentro de la Unin. Ya hemos hablado de
este asunto anteriormente. Debe subrayarse el reconoci
miento de que en la propia Unin hay parasos fiscales.
3. La lista negra ha de completarse con una lista de san
ciones tanto para las jurisdicciones no cooperadoras,
como para las entidades que operen en parasos fiscales.
Es esta una medida realmente positiva y ambiciosa
porque lo que est diciendo es que la nica forma de hacer
eficaz la lucha contra los parasos fiscales es establecer
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sanciones a los mismos. An ms importante: lo que el


Parlamento Europeo propone es la prohibicin de que una
entidad (concepto amplio que puede referirse a bancos,
sociedades o corporaciones) opere en parasos fiscales. Es
decir, el aislamiento de estos, que me parece una orienta
cin poltica certera.
La Resolucin del Parlamento Europeo sobre la
importante Directiva, desgraciadamente, no es vinculan
te, como hemos dicho. Es meramente consultiva y no ha
sido seguida por el Consejo de Ministros, que, en esta
materia, aprueba el texto por unanimidad.
El 12 de julio de 2016, el Consejo de Ministros de la
Unin Europea aprob la Directiva 2016/116442, que los
Estados miembros debern trasponer a su derecho inter
no antes del 1 de enero de 2019. Es un paso adelante, pero
son de lamentar las concesiones que se han hecho a los
parasos fiscales que tenemos en la propia Unin Europea.
A los Estados (disposicin concedida a Blgica) que ten
gan ya normas sobre elusin fiscal se les permite traspo
ner la directiva hasta 2024, nada menos. Hasta entonces,
las multinacionales podrn seguir eludiendo el pago de los
impuestos debidos.
Estemos atentos a cmo se traspone la Directiva al
derecho interno de los 28. Mientras tanto, la evasin fiscal
no estar siendo combatida eficazmente en la Unin
Europea porque la Directiva no ataca la evasin fiscal ni
los parasos fiscales.
42. Publicado en el Diario Oficial de la Unin Europea de 19 de julio de
2016, L/93, p. 1 y ss.
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Hay una ltima consideracin que quiero hacer. Ante


el fracaso de la regulacin comn, los Estados (en nuestro
caso Espaa) deberan hacerla igualmente y aprobar para
ello una ley contra los parasos fiscales. Con el grado de
gravedad que este fenmeno ha adquirido para el mante
nimiento del Estado de bienestar, si no hay decisin euro
pea o transeuropea, tiene que haber decisin o decisiones
nacionales. Lo que ya no es admisible es que sigamos en
actitud pasiva ante los parasos fiscales. Es un lujo que no
nos podemos permitir por ms tiempo.

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CAPTULO 6

LOS ALIADOS DE LA INDUSTRIA DE LA EVASIN FISCAL:


BANCOS Y ABOGADOS EN CUESTIN

LAS ENTIDADES FINANCIERAS


Los bancos globales no han salido bien librados del escn
dalo de los Papeles de Panam. 365 grupos bancarios
registraron 15.579 sociedades pantalla con la ayuda de
Mossack Fonseca entre 1977 y 2015. HSBC ya solamente
puso en marcha o dio servicios financieros a ms de 2.000
entidades43.
Se saba que el sistema financiero es el instrumento
central para los servicios de estructuracin de patrimonio
y para canalizar los capitales evadidos de las obligaciones
fiscales. Pero nadie mova un msculo para evitarlo. Los
Papeles de Panam han removido las aguas y, tambin
aqu, hay anuncios que vienen de Europa y de Estados
Unidos. En ese pas, que ya hemos visto que tiene en su
43. Vase A torrential leak, The Economist, 9 de abril de 2016,
p. 53.
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interior muy poderosos parasos fiscales conectados entre


s, se ha producido algn movimiento por parte del
gobierno. La Casa Blanca, como dijimos, ha situado como
asunto prioritario introducir transparencia en el proceloso
universo de los parasos fiscales. En el Congreso se han
presentado dos proyectos de ley al respecto. El Departa
mento del Tesoro seal a principios de abril de este ao
2016 que se planteaba acabar con agujeros alegales existentes
en el sistema bancario que frenan todos los esfuerzos de
transparencia. En tal sentido, dicho Departamento va a
requerir a las instituciones financieras verificar las iden
tidades de sus clientes que abren cuentas en representacin
de sociedades o empresas pantalla. El Tesoro ya inici un
programa para el seguimiento de personas que usan ese tipo
de sociedades para comprar grandes propiedades inmo
biliarias en Nueva York y Miami.
Lo que sucede es que esas iniciativas desde el gobierno
federal no afectan al derecho de los estados federados.
Es un muro con el que tropieza una y otra vez el gobierno
de Estados Unidos, el cual, asombrosamente, carece de
poderes para saber quin est detrs de una compaa
registrada en Delaware, en Nevada o en Wyoming (en
donde el despacho Mossack Fonseca tiene oficina
abierta). Ni siquiera el FBI podra hacer esa iden
tificacin44.
Sin embargo, gracias a la Ley FATCA, el gobierno de
Estados Unidos puede requerir a un banco europeo que le
d datos acerca de clientes norteamericanos con cuentas
44. Patricia Cohen (2016): US citizens dont need Panama to hide
cash, International New York Times, 8 de abril, p. 16.
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offshore. Y ello a pesar de que Estados Unidos (al igual que


Panam, por cierto) no ha querido firmar los convenios
promovidos por la OCDE para intercambiar esa infor
macin con otros pases. Eso s que es estar aislado:
Estados Unidos puede exigir informacin a un banco
extranjero sobre cuentas de ciudadanos norteamericanos,
pero no la suministra a las administraciones de otros
pases, automticamente, sobre inversores extranjeros en
bancos estadounidenses. Ya hemos aludido a esta con
tradiccin.
La reaccin ms rpida y eficaz que se ha dado en
Europa no ha provenido de las instituciones comunitarias,
sino de Francia. En el pas vecino, los grupos bancarios
tienen la obligacin de conocer a sus clientes y asegurarse
sobre el origen de los fondos transferidos a las cuentas
bancarias, en Francia o en el extranjero. Asimismo, la
informacin debe fluir en el interior del grupo hacia el
establecimiento principal.
Pero en Europa no hay intercambio automtico de
informacin bancaria entre administraciones de distintos
pases y as es difcil tener xito en la lucha contra el
fraude fiscal internacional. Entre otras cosas, porque hay
diferencias entre los derechos nacionales a la hora de
definir las infracciones tributarias.
La Unin Europea debera ampliar a la evasin fiscal
las obligaciones que para los Estados emanan de la Directiva
de 20 de mayo de 2015 (Directiva 2015/849 del Parlamento
Europeo y del Consejo) relativa a la prevencin de la
utilizacin del sistema financiero para el blanqueo de
capitales o la financiacin del terrorismo. Esta Directiva
contempla los delitos fiscales, pero esencialmente en
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relacin con blanqueo de capitales y terrorismo. No hay


tampoco una obligacin de armonizacin de las definiciones
de delito fiscal.
Sera de gran utilidad esta Directiva extensa y
rigurosa en lo referido al sistema financiero y su posible
conexin con blanqueo y terrorismo para prevenir
tambin la evasin fiscal y la participacin, colaboracin o
utilizacin del sistema bancario a ese fin.
Es esta una materia en la que debera existir una
obligacin de intercambio de informacin. Tambin
una precisin de qu tipo de informacin bancaria debe
ser compartida por las autoridades de supervisin
bancaria en la Unin Europea para luchar contra la
evasin fiscal.
Adems, sera necesario que cada Estado estableciese
un registro en el que figure la identidad de los beneficiarios
reales de estructuras financieras, trust o fundaciones en
las que se han depositados los patrimonios de un modo
annimo.
La Directiva 2015/849 permitira conseguir esos
objetivos si se extendiese su alcance a los delitos de
evasin fiscal. No solo eso. La Directiva prohbe mantener
cuentas annimas o libretas de ahorro annimas (artculo
10) y exige a las entidades de crdito medidas de diligencia
respecto al cliente, como la identificacin del titular
real y la adopcin de medidas razonables para comprobar
su identidad, en particular respecto a personas jurdicas,
fideicomisos, sociedades, fundaciones y estructuras
jurdicas similares (artculo 13). Todo sera de aplicacin a
la evasin fiscal, si se extiende a esta el mbito de la
Directiva, como propongo.
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En la Directiva 2015/849 se regula el intercambio de


informacin y el registro sobre la identidad de los autores
de conductas ilcitas, pero referido a blanqueo y te
rrorismo. No sera difcil, reitero, extenderla a la evasin
fiscal.
A mi juicio, la medida verdaderamente eficaz contra
los bancos que colaboran en la cadena de evasin fiscal
es la sancin directa: revocar la licencia bancaria a las
entidades que favorezcan el fraude fiscal, que se esta
blezcan en parasos fiscales incluidos en la lista negra
y que realicen transacciones a estos que no se corres
pondan con una actividad econmica sustantiva.

LOS ABOGADOS
La Directiva 2015/848 se aplica tambin a los profesiona
les del derecho cuando participan en operaciones finan
cieras o empresariales, incluido el asesoramiento fiscal,
en las que, como dice la Directiva, existe mayor riesgo de
que los servicios de dichos profesionales se empleen
indebidamente a fin de blanquear el producto de activida
des delictivas o financiar el terrorismo. Esto podra exten
derse tambin a actividades de asesoramiento para la
evasin fiscal.
Efectivamente, algunos abogados son tambin aliados
de la evasin fiscal. Es algo que ha quedado muy patente en
los Papeles de Panam, preparados y registrados por una
firma que ya se ha hecho famosa. Mossack Fonseca ha sido
un intermediario fundamental en la cadena de creacin de
sociedades offshore en todo el mundo.
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En Estados Unidos se ha planteado un nuevo


enfoque que ve el papel de los abogados no como meros
ejecutores neutros de los deseos de su cliente sean
lcitos o no, sino como asesores en toda la extensin
de la palabra, que no deben colaborar con actividades
delictivas45. Nos referimos al proyecto de ley denominado
Incorporation Transparency and Law Enforcement
Assistance Act. Dicho proyecto insta a los Estados a re
gistrar los nombres de quienes controlan las corpo
raciones y sociedades de responsabilidad limitada,
vehculos utilizados para ocultar los verdaderos posee
dores de los activos. Los Papeles de Panam han dado un
impulso a la lgica pretensin de saber cul es la
propiedad de las sociedades. Esa es la idea del Depar
tamento del Tesoro, a quien aludimos anteriormente.
Los abogados deberan proporcionar esa informacin a
los bancos si sus clientes fueran a abrir una cuenta.
Lo que resulta claro es que cualquier regulacin
futura dirigida a combatir la evasin fiscal y los
instrumentos econmicos o jurdicos para perpetrarla
en el ms frreo anonimato tendr que tener en cuenta
a los abogados. Y es que las tcnicas de ocultamiento
del dinero evadido han cambiado su orientacin, para
pasar de los bancos a los abogados. La proliferacin de
trust y fideicomisos, socied ades pantalla y otros
45. Cfr. Peter J. Henning (2016): Have lawyers become enablers of
misconduct?, International New York Times, 12 de abril, p. 19. Es
muy esclarecedor, sobre las prcticas de los abogados de Mossack
Fonseca en Estados Unidos, el artculo de Eric Lipton y Julie
Creswell (2016): Papers show Panama firm helped skirt laws in
U.S., International New York Times, 6 de junio, pp. 1, 4 y 14.
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entramados pensados para esconder la identidad del


evasor han requerido crecientemente, para estructurar
esas entidades, la presencia de los expertos en derecho.
Algunos de ellos han derivado en cmplices y aliados de
la industria de la evasin de impuestos.

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CAPTULO 7

LA PROTECCIN DE LOS LANZADORES DE ALERTA


Y LOS PERIODISTAS

Los Papeles de Panam, la mayor filtracin de datos confi


denciales de la historia, han puesto de manifiesto la fuerza
del Cuarto Poder (la prensa) y del Quinto Poder (los usua
rios de Internet y de las redes sociales). Pero, sobre todo,
han demostrado que, en el momento presente ante la
impotencia de la poltica, el instrumento ms eficaz para
atacar a la evasin fiscal y sus parasos es la publicacin en
los medios de comunicacin de la identidad de los evaso
res y de sus cmplices. El escndalo de los Papeles ha
hecho ms por la batalla contra la evasin fiscal, la gran
evasin, que cualquier medida poltica, hasta ahora, por
otra parte, inexistente.
La identidad del autor de la filtracin de los papeles
obtenidos en la firma Mossack Fonseca sigue siendo
un misterio. Tanto como el primer da en que llam al
peridico de Mnich, Sddeutsche Zeitung, diciendo:
Hello, this is John Doe. Ese misterio debe ser preserva
do, lo mismo que la persona que lo hace posible. Y si un
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da se conociese su identidad, debera tener derecho a la


inmunidad. Es como en el ejrcito, en donde no hay que
obedecer rdenes manifiestamente ilegales o inconstitu
cionales. Lo que ha aportado el enigmtico filtrador de los
Papeles que nunca ha pedido ninguna remuneracin
econmica por ello es un apoyo incalculable a la causa
contra la odiosa evasin fiscal. La ley europea y nacional
debera establecer una proteccin especfica a quienes
denuncian el destructivo negocio offshore.
La misma proteccin hay que dar a los periodistas que
divulgan datos de quienes se dedican o colaboran con la
lucrativa actividad de no pagar impuestos. El periodismo
de LuxLeaks, o SwissLeaks o los Papeles de Panam ha
entrado en una nueva era. Es cierto. Es un periodismo de
investigacin que utiliza las nuevas tecnologas, como
antes se utilizaban el telfono o las entrevistas. Se trata de
sembrar el pnico entre quienes defraudan a gran escala.
Acaba de producirse una resolucin judicial que
pone de manifiesto la ausencia de proteccin de los fil
tradores que lanzan la alerta sobre las prcticas de elu
sin o evasin fiscal. El mircoles 29 de junio de 2016,
el Tribunal de Distrito de Luxemburgo declar a Antoine
Deltour y Raphal Halet culpables de robo y violacin
del secreto profesional, as como fraude informtico.
Los dos antiguos colaboradores de la consultora Pricewa
terhouseCoopers (PwC) han sido condenados a un ao de
prisin y 1.500 euros de multa el primero, y a nueve meses
y 1.000 euros de multa el segundo, con suspensin de eje
cucin de la condena.
Pero y aqu viene la paradjica contradiccin el Tri
bunal reconoce que las revelaciones de los condenados
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han contribuido a una mayor transparencia y equidad


fiscal y que han actuado en el inters general y contra las
prcticas de optimizacin fiscal moralmente dudosas, al
filtrar a un periodista (Edouard Perrin, absuelto) datos de
acuerdos ocultos de multinacionales con la administra
cin tributaria de Luxemburgo, as como declaraciones de
renta.
Conviene detenerse en esta sentencia para constatar
la ausencia de proteccin, a nivel europeo, de los que se
han venido a llamar lanceurs dalerte. En castellano sera
denunciantes el trmino ms cercano, aunque no sufi
cientemente adecuado. En ingls se utiliza el trmino
whistle-blowers, impropiamente, porque hace alusin ms
bien a un delator interesado que a quien alerta de un
fallo o mal que hay que corregir.
Efectivamente, el trmino lanceur dalerte, desde que
fue creado por los socilogos Francis Chateauraynaud y
Didier Torny, se ha extendido a otros mbitos, tambin al
jurdico. El lanceur dalerte puede tener un estatuto espe
cial, ya que avisa de un gran riesgo o peligro para la colec
tividad. As es como considera el Tribunal de Luxemburgo
a Antoine Deltour y Raphal Halet. La razn para ello es
que no se puede seriamente, en 2016, despus del estalli
do del escndalo LuxLeaks y sus consecuencias mundiales,
admitir lo contrario, dice la sentencia.
Los hechos probados son que Antoine Deltour dio al
periodista Perrin, extradas de PwC, ms de 47.000 pgi
nas detallando estructuras societarias de varias compaas
multinacionales y acuerdos fiscales de ellas y de clientes
de la consultora con el gobierno de Luxemburgo Advance
Tax Agreements (ATA) para pagar menos impuestos;
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acuerdos preparados por PwC y aceptados formalmente


por la Administracin de Contribuciones Directas de
Luxemburgo.
Algunos de esos acuerdos fueron divulgados en la
emisora de televisin France 2, en su programa Cash investigation (11 de mayo de 2012), y en el diario belga Le Soir el
6 de noviembre de 2014 a travs de un artculo titulado
Luxleaks: Comment le Luxembourg dribble le fisc belge.
En ese artculo se expona cmo 26 sociedades belgas y
340 compaas multinacionales se haban beneficiado de
dumping fiscal en el Gran Ducado, obteniendo, con la
intermediacin de PwC, ATA aprobados por las autorida
des luxemburguesas.
Los acusados utilizaron argumentos morales (la con
viccin de que ciertas prcticas de optimacin fiscal
agresiva son contrarias al inters general) y argumentos
jurdicos, como el estado de necesidad y, en particular,
la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos sobre el artculo 10 del Convenio Europeo de
Derechos Humanos (libertad de expresin), en los casos
Guja contra Moldavia de 2008, Marcchenko contra Ukrania
de 2009, Heinisch contra Alemania de 2011, y Bucur y Toma
contra Rumana de 2013. En el caso Heinisch, una enfer
mera geritrica fue despedida por haber denunciado dis
funciones debidas a falta de personal. El Tribunal dicta
min que la denuncia, por agentes de la funcin pblica,
de conductas o actos ilcitos constatados en su lugar de
trabajo deben ser protegidos en determinadas circuns
tancias. Parecida proteccin cabe hacer cuando el em
pleado o funcionario es el nico que conoce [] lo que
ocurre en su lugar de trabajo y es, pues, el mejor situado
86

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para actuar en el inters general advirtiendo a su emplea


dor o a la opinin pblica (pgina 91).
A pesar de esta doctrina, el Tribunal de Luxemburgo
no eximi de condena a los procesados porque su denun
cia podran haberla hecho por otros medios, sin sustraer
los documentos.
Pero lo ms relevante de la sentencia es su razona
miento sobre la naturaleza de lanceurs dalerte de los pro
cesados. El Tribunal pone de relieve que no hay ninguna
proteccin legal, ni a nivel nacional ni a nivel europeo, de
aquellos que lanzan a la opinin pblica la advertencia
de peligros, aunque los conozcan en virtud de su cargo. Lo
que viene a decir el Tribunal esta s es una verdadera
denuncia es que, aunque la Comisin Europea admite la
necesidad de proteger al lanceur dalerte de represalias o
persecucin penal, no hay en la actualidad ninguna norma
jurdica que garantice esa proteccin. Lo mismo cabe
decir del Parlamento Europeo, que no ha aprobado an
una Directiva que instaure una proteccin europea, aun
que sea mnima, de los lanzadores de alerta.
El Parlamento Europeo ha entrado en contradiccin.
Le concede a Antoine Deltour el premio al ciudadano
europeo; sin embargo, simultneamente, adopta una
Directiva de Secretos Comerciales que puede constituir
una amenaza para los informadores que hacen pblicos
datos similares a los de los Papeles de Panam. El texto de
la propuesta de Directiva dice (Considerando 2) que no
hay que ver en la misma un obstculo para quienes alertan
sobre irregularidades profesionales o actividades ilegales,
pero la verdad es que no es suficiente para tranquilizar a
los filtradores. Solo se les proteger en el ejercicio de la
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libertad de expresin, la revelacin de una falta profe


sional o de una actividad ilegal, en el marco del derecho
laboral, o con el fin de proteger un inters legtimo
reconocido.
Europa necesita, a nivel transnacional y nacional, una
nueva legislacin que establezca con toda claridad que la
divulgacin de datos o hechos que defiendan el inters
pblico y denuncien la evasin fiscal o datos de parasos
fiscales debe estar absolutamente protegida, desde un punto
de vista civil y penal. Pero hoy, quien lance una alerta sobre
ese particular no estar protegido a nivel europeo, conclu
ye la sentencia del Tribunal luxemburgus.
El propio Consejo de Europa ha emitido una Reco
mendacin a los Estados miembros sobre la proteccin de
los lanzadores de alertas, advirtiendo que las disposicio
nes en vigor son insuficientes para asegurarles una pro
teccin eficaz46.
El artculo 10 del Convenio Europeo de Derechos
Humanos, en realidad, aunque proclama la libertad de
expresin, dice que su ejercicio entraa deberes y res
ponsabilidades y podr ser sometido a ciertas formali
dades, condiciones, restricciones o sanciones previstas
por la ley, que constituyan medidas necesarias, en una
sociedad democrtica [] para impedir la divulgacin de
informaciones confidenciales.
46. No hay prcticamente ningn pas europeo que tenga una legisla
cin sustantiva y suficientemente extensa sobre los lanzadores de
alerta. Solo normas parciales, sobre todo en el mbito laboral.
Pero, desde luego, no hay una legislacin referida especficamente
a la denuncia de la evasin fiscal. Vase el informe Lalerte tique
en Europe, tude comparative des legislation des 27 pays mem
bres, Transparency International, 2013.
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Precisamente esta redaccin, junto a la ausencia de


normas europeas protectoras, es lo que condujo al Tribunal
de Distrito de Luxemburgo a condenar a los antiguos con
sultores de PwC por haber sustrado los documentos
confidenciales en cuestin, aun admitiendo el efecto
positivo de su accin, realizado en cuanto lanzadores de
alerta en beneficio del inters general.
Y todo ello, teniendo en cuenta, adems, que el
gobierno de Luxemburgo presidido por Jean-Claude
Juncker haba realizado los ATA o tax rulings, en la opa
cidad y cmodamente, con compaas multinacionales
como Apple, Fiat o Starbucks, bajando sus impuestos a
niveles vergonzosos y discriminando al resto de la pobla
cin luxemburguesa, que tiene que pagar un tipo de
impuesto de sociedades del 29%. Luxemburgo ha sido
denominado por ello paraso fiscal por prctica adminis
trativa, que no por ley. Esa prctica hace desplomarse
dramticamente el tipo real del impuesto para esas socie
dades, a la vez, en el pas de origen y en el pas en el que
opera.
Lo que en realidad sucede es que estamos ante autn
ticas ayudas de Estado, prohibidas por los Tratados de la
Unin Europea por constituir competencia desleal.
Es triste que quienes hayan permitido a los medios de
comunicacin dar a conocer tales prcticas a la opinin
pblica daada por ellas hayan sido condenados penal
mente o tengan que mantener oculta su identidad, como el
filtrador de los Papeles de Panam.

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CONCLUSIONES

20 PROPUESTAS PARA COMBATIR LA EVASIN FISCAL


Y LOS PARASOS FISCALES

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Las siguientes propuestas son medidas polticas que


deben ser adoptadas a nivel transnacional, europeo y
nacional. Pero no es imprescindible que se aprueben
simultneamente. De modo que si, en el seno del G-20
o de la OCDE, no se adoptasen, habra que hacerlo a
nivel de la Unin Europea, y si esta no lo hace, tendra
que tomar la iniciativa el Estado espaol y los Estados
que integran la Unin.
Despus del escndalo de los Papeles de Panam, es
el momento oportuno para afrontar el reto de luchar con
decisin y eficacia contra la evasin fiscal y de acabar
con los parasos fiscales a travs de medidas legislativas
que vayan al corazn del problema, que tiene tres di
mensiones:
1. El anonimato del evasor.
2. La existencia de Estados/parasos fiscales que pro
mueven la evasin.
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3. Un sistema financiero y de profesionales del dere


cho, algunos de los cuales son cmplices del entra
mado evasor.
As pues, en mi opinin, habra que aprobar una Ley
contra la evasin fiscal y los parasos fiscales en nuestro
caso, una ley espaola y, si fuese posible, europea, que
estableciera las siguientes medidas:
1. El intercambio automtico de informacin fiscal
entre Estados que incluya cifras de negocios de cor
poraciones y filiales, y cifras de pago de impuestos
desglosadas pas por pas.
2. La obligacin de las entidades financieras de infor
mar a la administracin fiscal sobre las cuentas
abiertas en ellas y la identidad de sus titulares,
as como de sus administradores o representan
tes.
3. La obligacin de las corporaciones multinaciona
les, sea cualquiera su actividad econmica y su cifra
de negocio, de informar a la administracin fiscal
sobre sus filiales y subsidiarias, en cualquier lugar,
con desglose de sus datos econmicos y financieros
relevantes dentro y fuera de la Unin Europea. Se
establecer un registro central de datos de dichas
corporaciones.
4. La prohibicin para las compaas transnacionales
de hacer transferencias internas al grupo empresa
rial, sin justificacin econmica y productiva, con
el objeto de disminuir artificialmente la carga tri
butaria.
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5. La prohibicin de que los Estados firmen acuerdos


con compaas multinacionales para reducir su
carga impositiva (tax rulings).
6. Garantizar, en la Unin Europea, que el pago de los
impuestos por compaas multinacionales se reali
ce all donde se generen los beneficios y se cree
valor.
7. Creacin de un Nmero de Identificacin Fiscal
Europeo (NIF) comn y armonizado.
8. Establecimiento de un registro pblico estatal de
empresas e inversores en propiedad inmobiliaria
con expresin de la identidad de sus propietarios
reales y sus gestores.
9. Establecimiento de un registro estatal y europeo
de sociedades mercantiles, fiduciarias, trust y
dems figuras societarias, con expresin de sus
titulares y propietarios reales, as como de sus ges
tores. El acceso a dicho registro debe ser pbli
co, sin necesidad de demostrar un inters leg
timo.
10. La publicacin inmediata de una lista negra de
parasos fiscales. Tendr en todo caso alcance
nacional, sin perjuicio de la que se pueda aprobar
por las instituciones europeas.
La insercin de un pas en dicha lista se har siem
pre que rena caractersticas que favorezcan la
evasin fiscal y, en todo caso, las siguientes:
Baja tributacin, a residentes o a no residentes.
En todo caso, un tipo real del impuesto de socie
dades por debajo del 15%.
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Rgimen jurdico de las sociedades que permita o


favorezca la opacidad, o que dificulte la iden
tificacin de los titulares reales de las mismas, en
particular la admisin de acciones al portador.
No transparencia fiscal ni informacin tributaria
automtica a las dems administraciones.
No exigencia de actividad econmica sustancial a
las sociedades registradas en el Estado en cues
tin.
No registro pblico de sociedades.
Desproporcin entre sociedades registradas de
no residentes y de residentes, y entre cifras de ne
gocio de residentes y no residentes.
Desproporcin entre nmero trabajadores de
empresas no residentes y su actividad productiva
o cifra de negocio.
No exigencia a las entidades financieras de infor
mar a las administraciones sobre las cuentas y la
identidad de sus titulares.
No implementacin de los criterios contra la elu
sin fiscal aprobados por la OCDE y por la Unin
Europea.
11. Prohibicin de establecimiento de entidades finan
cieras en parasos fiscales y de transacciones con
dichos territorios que no tengan un sustento en la
economa real y productiva. Rgimen sancionatorio
que prescriba la prdida de licencia bancaria a la
entidad financiera que transgreda la prohibicin.
12. Sanciones comerciales a los pases que favorez
can la evasin fiscal, imponiendo aranceles a la
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importacin de bienes o servicios provenientes de


dichas jurisdicciones.
13. Nulidad de las sociedades inscritas o registradas en
parasos fiscales si no se garantiza su transparencia
y el acceso al conocimiento de la identidad de sus
titulares.
14. Prohibicin de sociedades ficticias creadas por
contribuyentes que operen en el seno de la Unin
Europea. Prohibicin de las acciones al portador en
cualquier tipo de sociedad.
15. Revisin de convenios fiscales firmados por pases
de la Unin Europea para introducir clusulas que
garanticen el objetivo de combatir la evasin y la
elusin fiscales. La Comisin ha de presentar un
modelo europeo de convenio fiscal.
Los Estados miembros de la Unin Europea no de
bern firmar convenios fiscales con jurisdicciones
que no respeten las normas de buena gobernanza en
materia tributaria acordadas en el nivel de la Unin.
16. La Unin Europea debe incluir a la evasin fiscal
entre los objetivos de la Directiva 2015/869 relati
va a la prevencin de la utilizacin del sistema
financiero para el blanqueo de capitales o la finan
ciacin del terrorismo. En particular, prohibicin
del secreto bancario y de la apertura de cuentas
annimas.
17. Los ordenamientos jurdicos han de prever sancio
nes a los profesionales del derecho que ayuden, con
su asesoramiento, al registro de sociedades panta
lla dirigidas a ocultar ingresos a la autoridad fiscal o
colaboren de cualquier forma con la evasin fiscal.
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18. Respetando los derechos fundamentales, en parti


cular la libertad de expresin e informacin, los
ordenamientos jurdicos nacionales y europeo han
de proporcionar proteccin e inmunidad civil y
penal a quienes, de forma annima o a travs de la
difusin en medios de comunicacin, hagan pbli
cas las conductas personales e institucionales diri
gidas a favorecer la evasin fiscal. No residir en
tales profesionales o medios la carga de la prueba
de demostrar la finalidad tica de su denuncia.
19. La Unin Europea debe instar a Estados Unidos a
hacer desaparecer los regmenes jurdicos ampara
dores de la opacidad y evasin fiscal de sociedades
y empresas. La Unin ha de exigir reciprocidad a
Estados Unidos en informacin fiscal automtica
entre administraciones. Lo anterior debe inscri
birse en el Tratado Transatlntico de Libre Comercio
(TTIP) que la Unin Europea est negociando con
Estados Unidos.
Todos los acuerdos de libre comercio suscritos por
la Unin Europa o sus Estados miembros deben
incorporar compromisos de cooperacin fiscal e
informacin automtica de las entidades finan
cieras sobre depsitos de no residentes, sobre im
puestos pagados por corporaciones y sobre la iden
tidad de sus beneficiarios y titulares.
20. La Unin Europea, al menos en el seno de la Euro
zona, ha de suprimir la exigencia de unanimidad
para tomar decisiones de armonizacin fiscal.
Antes de finalizar la presente legislatura europea se
debe aprobar una armonizacin del impuesto de
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sociedades en todos los pases de la Unin con un


tipo mnimo del 25%. Esta norma ha de ser exigida
a los pases que establezcan tratados de libre comer
cio con la Unin Europea, incluido Reino Unido
cuando salga de la Unin.
Cualquier pas que tenga un tipo real de impuesto
de sociedades inferior al 15% deber ser conside
rado paraso fiscal. En la Unin Europea, adems,
tal legislacin tributaria ser tratada como ayuda
de Estado, prohibida por los Tratados de la Unin
Europea por constituir competencia desleal y dumping fiscal.

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GLOSARIO

Advanced Tax Agreements

Son acuerdos discretos (ocultos) realizados por algunos


Estados (en particular, Luxemburgo y Holanda en la Unin
Europea) con compaas multinacionales en materia tri
butaria. Con el objeto de retener a las compaas en el pas
en cuestin, se le conceden por este rebajas sustantivas en
el impuesto de sociedades. Los acuerdos son aprobados
previamente (advanced) por las autoridades fiscales, otor
gando legalidad al trato y seguridad a la compaa. Dichos
acuerdos son tambin conocidos como tax rulings.
Blanqueo de capitales

Su objetivo es introducir en el trfico comercial y finan


ciero capitales, bienes o rentas que proceden de activida
des delictivas o ilcitas. As, el poseedor de esos capitales
puede utilizarlos para el trfico econmico legal (blan
queo).
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Segn el derecho espaol, el blanqueo puede referir


se a todo tipo de activos cuya adquisicin o posesin tenga
su origen en un delito, tanto materiales como inmate
riales, muebles o inmuebles, tangibles o intangibles, as
como los documentos o instrumentos jurdicos con in
dependencia de su forma, incluidas la electrnica o la
digital, que acrediten la propiedad de dichos activos o
un derecho sobre los mimos, con inclusin de la cuota
defraudada en el caso de los delitos contra la Hacienda
Pblica.
El delito de blanqueo de capitales (que naci vincula
do al delito de trfico de drogas) est tipificado en los
artculos 301 a 304 del Cdigo Penal, modificado en este
punto por la Ley Orgnica 5/2010, de 22 de junio. Esta ley
ampli el tipo penal del blanqueo, estableciendo la posi
bilidad de ser cometido por personas jurdicas.
Captured states

Es la denominacin que se da en Estados Unidos a los


Estados de Delaware, Nevada y Wyoming, por su agresivi
dad en los privilegios fiscales que dan a las sociedades y
compaas que se registran en tales jurisdicciones. Pero,
sobre todo, el trmino captured alude a la forma en que se
adoptan esas decisiones de rebajas tributarias extraordi
narias: se hacen a travs de acuerdos entre parlamentarios
y las entidades financieras, fuera de los procesos polticos
pblicos, en la ms absoluta opacidad. Son decisiones po
lticas aunque no democrticas con objetivos delibera
dos de proteger los intereses financieros del Estado en
cuestin. Es la versin norteamericana de los Advanced
Tax Agreements europeos.
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Defraudacin fiscal

A diferencia del blanqueo de capitales, cuyo origen son


actividades ilcitas y delictivas, el fraude fiscal tiene un
origen lcito es un capital obtenido dentro de la ley,
pero, despus, se esconde a los ojos de la Hacienda Pblica
para no pagar los impuestos sobre dicho capital, rentas o
patrimonio. El instrumento ms eficaz para ello es buscar
un refugio en una jurisdiccin o pas, por eso llamado
paraso fiscal.
Desfiscalizacin

Es el proceso sufrido por el capitalismo financiero en las


ltimas dcadas. Los impuestos directos han decrecido y
la deuda, en compensacin, ha aumentado, para mantener
el equilibrio presupuestario.
La desfiscalizacin crnica ha beneficiado a las rentas
ms altas, que son las ms difciles de detectar y las ms
propicias a escapar de los impuestos.
La mayor expresin de desfiscalizacin es el decreci
miento del impuesto de sociedades. Se ha producido
una carrera hacia abajo race to the bottom entre los
Estados para as atraer o retener capitales multinacio
nales. Es una especie de subasta que, en Europa, dege
nera en verdaderas ayudas de Estado, prohibidas por el
derecho europeo.
Los pases anglosajones ofrecen el ejemplo ms claro.
Irlanda tiene un impuesto de sociedades del 12,5%, cuan
do la media de la Unin Europea est por encima del 30%.
El Reino Unido, antes del Brexit, ya hundi el income tax al
20%. Despus del Brexit, ante el pnico por la posible
salida de compaas multinacionales del pas, el ya
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exministro George Osborne plante bajarlo al 15%, un


tipo ms propio de las Islas Caimn que del Reino Unido.
Elusin fiscal

Este trmino tiene dos equivalentes en ingls: tax elusin


y, ms actual, tax avoidance. Ambos hacen alusin al uso de
los regmenes fiscales en el propio beneficio para reducir
la carga tributaria.
Elusin fiscal es el trmino utilizado especialmente
para denominar a las actividades de ingeniera fiscal de las
compaas que tienen sucursales en diversos pases.
Aprovechando la diversidad de legislaciones tributarias
dentro de la Unin Europea, tales compaas realizan
transferencias de beneficios entre sus subsidiarias, para
as situarlos en aquellos Estados con menor imposicin.
Aunque aparentemente legal, se trata de abusos de la le
galidad, discriminando a las empresas que no tienen esa
proyeccin supranacional y no pueden hacer optimiza
cin fiscal.
La OCDE lidera la lucha contra esas prcticas a travs
del llamado programa BEPS (contra la erosin de la base
imponible y el traslado de beneficios), que contiene 15
acciones diferentes para evitar esas prcticas abusivas que
rozan el delito o la ilicitud.
Se trata de que haya un compromiso del mayor nme
ro de pases para firmar un convenio que los obligue a
aplicar las directrices emanadas de dichos programas. Por
el momento, hay cerca de 100 pases que han expresado su
voluntad de hacerlo. Entre tales acuerdos destaca la obli
gacin de informacin automtica entre administraciones
tributarias sobre cuentas corrientes de no residentes.
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No obstante, an no se ha llevado a la realidad tal


compromiso. Estados Unidos ni siquiera lo ha aceptado.
En cuanto a la Unin Europea, el texto ms relevante al
respecto es la reciente Directiva 2016/1164 del Consejo,
de 12 de julio de 2016 por la que se establecen normas
contra la prctica de la elusin fiscal que inciden direc
tamente en el funcionamiento del mercado interior. Su
exposicin de motivos comienza diciendo: Las priori
dades polticas actuales en materia de fiscalidad inter
nacional ponen de relieve la necesidad de garantizar el
pago del impuesto all donde se generen los beneficios y
el valor.
Sin embargo, esta Directiva, a pesar de los intentos
del Parlamento Europeo, no entra en la verdadera fuente
de defraudacin tributaria al Estado de bienestar: la eva
sin fiscal.
En cuanto a la elusin fiscal, los progresos realizados
en la Unin sobre transparencia fiscal son:
Compromisos de los Estados miembros (marzo de
2016) de intercambio automtico de informacin
sobre las actividades de las compaas multinacio
nales.
La Directiva 2013/36 sobre requisitos de capital,
que obliga a las entidades financieras europeas a
divulgar informacin sobre sus actividades.
La propuesta de la Comisin de obligar a las com
paas multinacionales con volumen de negocios
superiores a 750 millones de euros, con presencia
en la Unin Europea, a publicar sus datos fiscales,
pas por pas, y, en particular, respecto a las
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jurisdicciones fiscales que no respeten las normas


en el mbito fiscal.
La Directiva sobre cooperacin administrativa
obliga a los Estados a intercambiar automtica
mente informacin sobre la renta y los activos de
personas fsicas y jurdicas en el extranjero.
Acuerdos de transparencia fiscal con Suiza, Liech
tenstein, Andorra, San Marino y el Principado de
Mnaco.
Segn la Cuarta Directiva contra el blanqueo de
capitales, los Estados de la Unin Europea deben
crear registros centrales de informacin sobre la
titularidad real de los mismos.
No obstante, en todo esto hay muchas limitaciones de
informacin que la Comisin ha puesto de manifiesto en
su Comunicacin al Parlamento Europeo y al Consejo, de 5
de julio de 2016 (p. 5 y ss), que afecta directamente a la
evasin fiscal. Queda mucho camino por recorrer.
Evasin de capitales

A diferencia de la elusin fiscal que se mueve en el m


bito de una legalidad sui gneris, aunque con claros ele
mentos de fraude de ley la evasin es directamente un
delito. Un delito contra la Hacienda Pblica y toda la colec
tividad, pues oculta al Estado rentas, capitales y patrimo
nios que, segn la ley, tienen la obligacin de tributar.
La evasin de capitales es mucho ms daina que la
elusin. Cuantitativa y cualitativamente. Es la que necesita
imperiosamente a los parasos fiscales y a cooperadores
como entidades financieras o despachos de abogados.
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Sin embargo, los Estados occidentales y la Unin


Europea no han tomado medidas ni siquiera como pro
yecto para combatir la lacra de la evasin fiscal. No hay
listas de parasos fiscales. No hay directivas contra la eva
sin fiscal. No hay leyes contra los parasos fiscales.
La reciente Comunicacin de la Comisin al
Parlamento Europeo y al Consejo, de 5 de julio de 2016, se
titula: Comunicacin relativa a las medidas adicionales
encaminadas al refuerzo de la transparencia y a la lucha
contra la evasin y la elusin fiscales. Pero no hay medi
das contra la evasin. Nada es nada.
La Comunicacin de la Comisin pretende salir al
paso de la inoperancia de la Unin Europea para contra
rrestar, en la medida de lo posible, el vendaval originado
por los Papeles de Panam. La Comisin solo emite opi
niones sobre lo que debera ser en la lucha contra la
evasin fiscal. No sobre lo que es.
La Comisin dice que habra que modificar las direc
tivas sobre el blanqueo de capitales y sobre sociedades
para descubrir a los titulares reales de las sociedades,
empresas y fideicomisos. Tambin propone revisar las
directivas sobre cooperacin administrativa en el mbito
de la fiscalidad, para que el acceso de las autoridades tri
butarias a la titularidad real de sociedades o fideicomisos,
cuando se trate de combatir la evasin fiscal, tenga la
misma fuerza de penetracin que cuando se trate de luchar
contra el blanqueo de capitales o la financiacin del terro
rismo. En este libro se hacen propuestas en esa direccin,
de modo que, adems, las autoridades tributarias puedan
interconectar sus registros y se intercambien informa
cin sobre la titularidad real de activos dentro y fuera de la
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Unin. Hasta ahora, nada hay legislado al respecto. Solo


buenos deseos.
Evasor directo

Es el sujeto principal de la accin de evasin de capitales,


rentas y patrimonio frente a las autoridades tributarias. El
propietario de bienes escondidos al Estado para no pagar
impuestos es el autor principal del delito que, de forma
organizada y a gran escala, constituye lo que llamamos en
este libro industria de la evasin fiscal.
El objetivo del evasor directo, o sujeto principal de la
obligacin de tributar, es conseguir el anonimato. En ese
designio le ayudan, de modo imprescindible, los otros
elementos del acto delictivo evasor: los parasos fiscales y
los cooperadores necesarios, entidades financieras, des
pachos de abogados y oficinas de auditoras.
El evasor directo utiliza todo tipo de trucos para ocul
tar su identidad: sociedades pantalla, fideicomisos o
trusts. Cualquier estrategia antievasin fiscal debe tener,
pues, como fin esencial desarmar el entramado base que
protege al evasor.
Hedge funds

Es la denominacin inglesa para sociedades inversoras de


riesgo (hedge = riesgo), que, con el auge de la globalizacin
financiera, han invadido los mercados, robndole un
importante espacio a la banca tradicional.
Los hedge funds no estn regulados al nivel de las enti
dades financieras clsicas (bancos, seguros). Se mueven
en un mercado oculto. De ah el nombre de shadow banking, gran protagonista de la crisis financiera de 2008.
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Las sociedades de riesgo son tambin instrumentos


eventuales de evasin fiscal, merced a su gran capacidad
de movimientos en el mercado financiero global.
Jurisdiccin no cooperadora

Es el eufemismo tcnico para sustituir al trmino, ms


periodstico y popular, paraso fiscal.
La utilizacin de ese trmino (jurisdiccin no coope
radora) en el derecho europeo encubre en realidad una
cierta benevolencia o timidez a la hora de enfrentarse a la
evasin fiscal. Jurisdiccin no cooperadora es una
expresin no agresiva, a diferencia de paraso fiscal, que
implica un reproche y descalificacin evidente.
Adems, al utilizar solo la no cooperacin como des
criptor de la jurisdiccin o Estado en cuestin, est obvian
do lo fundamental: la accin delictiva de dar refugio (para
disiaco) a los capitales y capitalistas fugitivos y delictivos.
Parasos fiscales (tax havens)

Constituyen el ncleo de la industria de la evasin fiscal.


Un paraso fiscal es la mayor proteccin que puede
recibir un capital o activo que no quiere tributar lo que la
ley le exige. Porque se trata de un Estado soberano que
acoge a un capital que huye de otro Estado soberano al
que no quiere pagar los impuestos debidos.
En una especie de asilo perverso que la jurisdic
cin no cooperadora o paraso fiscal concede al no resi
dente, en forma de opacidad y de nula o baja tributacin
esencialmente. Por eso, a tales jurisdicciones se les llama
centros financieros offshore, es decir, ms all de las
costas del pas al que se defraudan impuestos.
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Los parasos fiscales son verdaderos piratas que


traicionan a otros pases colaborando en el robo real
que implica no pagar impuestos. Es una cuestin que
afecta al propio derecho internacional, pero que no ha
sido afrontada por Estados Unidos o la Unin Europea,
ya que, en su interior, anidan autnticos parasos fis
cales.
No hay medidas reales contra los parasos fiscales, a
pesar de las frases grandilocuentes de los gobernantes
occidentales cuando estallan escndalos como los Papeles
de Panam. Y ello a pesar del golpe que propina la evasin
fiscal al sostenimiento del Estado de bienestar.
No es solo letal para los pases desarrollados. Tambin
para los pases emergentes o en vas de desarrollo. En el
informe de 2014 (diciembre) del Global Financial Integrity
(GPI), con sede en Washington, se estima que estos pases,
encabezados por China, Rusia, Mxico e India, perdieron
del orden de 6,6 billones de dlares en trficos financie
ros ilcitos entre 2003 y 2012. El crecimiento de tales flu
jos ha sido de 9,4% cada ao, que es el doble del creci
miento de su PIB. Una buena parte de esos flujos han
atravesado parasos fiscales.
Presin fiscal

Es el conjunto de impuestos directos e indirectos, y de


tasas, que se pagan en un pas en proporcin a su PIB. Est
en relacin directa con el nivel de prestaciones sociales y
gasto pblico en general que se realiza en el Estado. Si la
presin fiscal se queda por debajo del gasto pblico efec
tivo habr dficit, que se tendr que compensar con deuda
pblica.
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Si la evasin fiscal aumenta, tambin aumentar el


dficit y por tanto la deuda. La otra alternativa es que des
cienda el gasto pblico, lo que supone un atentado directo
al bienestar de los ciudadanos.
Sociedades offshore

Son aquellas sociedades que se registran en jurisdicciones


(o sea, Estados o cuasi Estados) que no exigen conocer la
identidad real de quienes poseen esa sociedad. La regula
cin de las offshore (por ejemplo, en Panam) est pensada
para atraer a no residentes que quieren esconder dinero y
evitar pagar impuestos en su pas o en el pas en el que sus
beneficios o rentas se han originado. Una sociedad offshore,
con la titularidad de un testaferro, pueden, a su vez, tener
una cuenta abierta en otro paraso fiscal (por ejemplo,
Suiza), que tampoco investigar demasiado en la titularidad
real ltima. De lo que se trata, en definitiva, para el evasor,
es de lograr el anonimato para su identidad y su dinero, a
travs de mltiples sociedades pantalla, con acciones emi
tidas al portador, innominadas, y de cuentas abiertas a
nombre de testaferros de paja.
Trust

Es el trmino ingls para lo que, en el derecho de sociedades


continental, llamaramos fideicomiso. Los trusts son entida
des nominalmente sin dueo, sociedades ciegas dirigidas
por testaferros, con un estatuto jurdico que impide conocer
al propietario real de los bienes que integran el trust. Un
instrumento societario perfecto para la evasin fiscal.
A pesar de ello, la figura del trust es en la Unin
Europea perfectamente legal.
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ANEXO

REAL DECRETO 1080/1991, DE 5 DE JULIO, POR EL QUE


SE DETERMINAN LOS PASES O TERRITORIOS A QUE SE
REFIEREN LOS ARTCULOS 2, APARTADO 3, NMERO 4,
DE LA LEY 17/1991, DE 27 DE MAYO, DE MEDIDAS FISCALES
URGENTES, Y 62 DE LA LEY 31/1990, DE 27 DE DICIEMBRE,
DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 1991

TEXTO CONSOLIDADO
La Ley 17/1991, de 27 de mayo, de Medidas Fiscales Ur
gentes, establece en su artculo 2, apartado 3, nmero 2,
que los intereses e incrementos de patrimonio derivados
de la Deuda Pblica, obtenidos por personas fsicas no
residentes que no operen a travs de establecimiento per
manente en Espaa, no se considerarn obtenidos o pro
ducidos en Espaa. En similares trminos se pronuncia
el nmero 3 respecto a los intereses e incrementos de
patrimonio derivados de bienes muebles, obtenidos por
personas fsicas que tengan su residencia habitual en
otros Estados miembros de la Comunidad Econmica
Europea.
No obstante, el nmero 4 del propio artculo 2, apar
tado 3, establece la cautela de que lo dispuesto en los dos
nmeros anteriores en ningn caso ser de aplicacin a
intereses o incrementos de patrimonio obtenidos a travs
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de los pases o territorios que se determinen reglamen


tariamente por su carcter de parasos fiscales.
Por su parte, la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de
Presupuestos Generales del Estado para 1991, establece en
su artculo 62 idnticas previsiones respecto a las personas
jurdicas, al modificar el artculo 23 de la Ley del Impuesto
sobre Sociedades.
Resulta obligado, por lo tanto, establecer la relacin de
los pases y territorios a los que cabe atribuir el carcter
de parasos fiscales a efectos de lo dispuesto en los referidos
conceptos, que estar sujeta a las modificaciones que dicten
la prctica, el cambio en las circunstancias econmicas y la
experiencia en las relaciones internacionales.
En su virtud, de acuerdo con el Consejo de Estado, a
propuesta del Ministro de Economa y Hacienda, y previa
deliberacin del Consejo de Ministros en su reunin del
da 5 de julio de 1991,

DISPONGO
Artculo 1

Los pases y territorios a que se refieren los artculos 2,


apartado 3, nmero 4, de la Ley 17/1991, de 27 de mayo, de
Medidas Fiscales Urgentes, y 23, apartado 3, letra f, nmero
4, de la Ley 61/1978, de 27 de diciembre, del Impuesto sobre
Sociedades, segn la redaccin dada por el artculo 62 de la
Ley 31/1990, de Presupuestos Generales del Estado para
1991, son los que a continuacin se sealan:
1. Principado de Andorra.
2. Antillas Neerlandesas.
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13. Aruba.
14. Emirato del Estado de Bahrein.
15. Sultanato de Brunei.
16. Repblica de Chipre.
17. Emiratos rabes Unidos.
18. Gibraltar.
19. Hong-Kong.
10. Anguilla.
11. Antigua y Barbuda.
12. Las Bahamas.
13. Barbados.
14. Bermuda.
15. Islas Caimanes.
16. Islas Cook.
17. Repblica de Dominica.
18. Granada.
19. Fiji.
20. Islas de Guernesey y de Jersey (Islas del Canal).
21. Jamaica.
22. Repblica de Malta.
23. Islas Malvinas.
24. Isla de Man.
25. Islas Marianas.
26. Mauricio.
27. Montserrat.
28. Repblica de Naur.
29. Islas Salomn.
30. San Vicente y las Granadinas.
31. Santa Luca.
32. Repblica de Trinidad y Tobago.
33. Islas Turks y Caicos.
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34. Repblica de Vanuatu.


35. Islas Vrgenes Britnicas.
36. Islas Vrgenes de Estados Unidos de Amrica.
37. Reino Hachemita de Jordania.
38. Repblica Libanesa.
39. Repblica de Liberia.
40. Principado de Liechtenstein.
41. Gran Ducado de Luxemburgo, por lo que respecta
a las rentas percibidas por las Sociedades a que se
refiere el prrafo 1 del Protocolo anexo al Convenio,
para evitar la doble imposicin, de 3 de junio de
1986.
42. Macao.
43. Principado de Mnaco.
44. Sultanato de Omn.
45. Repblica de Panam.
46. Repblica de San Marino.
47. Repblica de Seychelles.
48. Repblica de Singapur.
Artculo 2

Los pases y territorios a los que se refiere el artculo 1 que


firmen con Espaa un acuerdo de intercambio de infor
macin en materia tributaria o un convenio para evitar la
doble imposicin con clusula de intercambio de infor
macin dejarn de tener la consideracin de parasos fis
cales en el momento en que dichos convenios o acuerdos
entren en vigor.

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DISPOSICIN FINAL
El presente Real Decreto entrar en vigor el da siguiente
al de su publicacin en el Boletn Oficial del Estado.
Dado en Madrid a 5 de julio de 1991.
JUAN CARLOS R.
El Ministro de Economa y Hacienda,
CARLOS SOLCHAGA CATALN

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