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O CARTER CRTICO

DO

PLANEJAMENTO URBANO

NO

BRASIL.
Carrasco, Andr de Oliveira Torres
Universidade de So Paulo
Brasil

1. INTRODUO
No Brasil, ao longo do sculo XX, a produo de planejamento urbano, sempre teve em seu horizonte, a
partir de diferentes perspectivas, o desenvolvimento econmico, poltico e social do pas. O desenvolvimento
econmico, acreditava-se, garantiria a base material necessria para os avanos polticos e sociais. Esses, por
sua vez, garantiriam as bases para a emancipao dos homens, no sentido de sua liberao das estruturas de
dominao e coero impostas pela sociabilidade capitalista.
No entanto, a forma particular pela qual o processo de produo do planejamento se consagrou no contexto
brasileiro, resultado de sua insero em um processo de modernizao que tambm se desenvolvia de forma
particular, a saber, operando dentro de limites histrico definidos pela impossibilidade de se atingir as
condies de acumulao pelas quais passaram os pases centrais, determinou, desde a gnese do processo de
formao e consolidao de um planejamento que se colocava como nacional, contradies insuperveis
entre o sentido dessa produo e as perspectivas de emancipao atravs de sua universalizao.
No entanto, a forma como ocorreu o desenvolvimento dessa produo, no contexto brasileiro, resultado da
forma particular assumida pelo processo de modernizao no qual estava inserida, definiu a impossibilidade
de sua universalizao a partir dos padres vigentes nos pases centrais do capitalismo, modelo perseguido,
porm nunca alcanado. O planejamento urbano somente se universaliza, no Brasil, a partir de um processo
de acirramento da precarizao das relaes de produo e apropriao do espao urbano. O carter
fundamentalmente positivo do processo de modernizao, assim como das relaes sociais por ele definidas,
posto em xeque. Na impossibilidade de superar tais contradies reside o carter crtico da disciplina para a
qual se chama a ateno. Esse texto pretende explorar as formas de expresso desse carter, assim como os
processos pelos quais ele se estabelece.

2. O

PROCESSO DE MODERNIZAO: CONTRADIES GERAIS E PARTICULARIDADES DO CASO BRASILEIRO.

O processo de modernizao, entendido aqui como a universalizao da forma mercadoria como mediao
social, e dos pressupostos para a sua realizao como tal, no se desenvolve seno sob a contradio entre o
constante desenvolvimento das foras produtivas e a crise que se instaura, a partir desse desenvolvimento.
Poderamos caracterizar essas determinaes atreladas ao processo automtico de valorizao do capital,
cujo fundamento a extrao de mais-valia no processo de produo de mercadorias e a transferncia dessa
mais-valia ao capital, permitindo que este se reproduza de maneira sempre ampliada. Entretanto, a
necessidade sempre ampliada de extrao desse mais-trabalho, no contexto da concorrncia e da queda
tendencial da taxa de lucro, conduz ao desenvolvimento constante das foras produtivas, que, possibilitando
o aumento da produtividade do trabalho, permite aumentar ainda mais os nveis de extrao de mais-valia
relativa. Esse desenvolvimento constante das foras produtivas tem como seu limite lgico e histrico, em
ltima anlise, a expulso do trabalho vivo do processo produtivo. Aparece assim a racionalidade do capital
como irracionalidade, que expulsa do seu processo de reproduo o fundamento da produo do valor, o
trabalho.
Ainda sobre o carter crtico do processo de reproduo ampliada do capital, e sua relao com a crtica que
se pretende levar adiante no presente trabalho:
..apreendida como expresso da negatividade imanente ao capital, a crise est na base da crtica ao capitalismo, conforme um
significado especificamente marxiano de 'crtica' (a relao entre 'crise' e 'crtica' de fundamental importncia para se entender o
significado de ambos os conceitos no quadro terico de Marx): no se trata de uma reflexo exterior que aponta os limites deste
sistema, e sim, dos limites alcanados por ele mesmo com o desenvolvimento de suas potencialidades e com a exposio de suas
contradies fundamentais nos processos que ele realiza. Tais processos, no entanto, no se apresentam diretamente como realizao
das contradies, mas antes, como ocultamento e transfigurao destas contradies na esfera da concorrncia e aos olhos dos
agentes econmicos, num movimento de inverso que tambm determinado pela negatividade do capital (GRESPAN, 1999, p.28)

No Brasil, tal processo de modernizao deveria se completar, tendo como referncia a base material e
social dos pases centrais, atravs da consolidao de uma indstria nacional, da generalizao do trabalho
assalariado, da expanso do mercado interno e, especialmente, da expanso da exportao no mercado
mundial.
No entanto, a formao do capitalismo a prpria histria do seu processo de generalizao, de modo que a
colonizao de certos territrios teve seu sentido na acumulao primitiva que passou a se desenrolar nas
metrpoles, conformando propriamente o ncleo do sistema produtor de mercadorias. Assim, o carter
mundializado da espacializao desse processo tem sua forma definida, segundo Kurz, pela no2

simultaneidade da modernizao entre colnias e metrpoles, que se configurar, posteriormente, na nosimultaneidade entre centro e periferia.
Opondo-se teoria social de orientao desenvolvimentista, a no-simultaneidade das formas assumidas pela
modernizao retardatria1 no indica incompletude do processo modernizatrio. Visto que o
desenvolvimento das foras produtivas culmina lgica e historicamente na crise da modernizao, a
recuperao ou atualizao completa pretendida na perspectiva desenvolvimentista nunca poderia ser
atingida nos pases de formao colonial, pois, em primeiro lugar, esses no tm condies de competir com
os nveis de produtividade dos pases centrais, inviabilizando, assim, a realizao no crtica de sua
produo. Em segundo lugar, a economia mundializada s igualada atravs da simultaneidade negativa
assumida no colapso, na qual a precarizao das relaes de produo passam a definir as referncias de
sociabilidade. Disso resulta um processo de crise que coloca em xeque as perspectivas de emancipao
atravs da modernizao.
O sentido do processo de modernizao e da consolidao de um sistema mundial produtor de
mercadorias (Kurz), a valorizao do valor (Marx), a partir do circuito no qual o dinheiro,
transformado em capital, aparece como sujeito automtico (Marx), pressuposto fantasmagoricamente em
todos os objetivos humanos e culturais (Kurz, 2004. p.118). Na medida em que o ganho econmico tem seu
processo de constituio, a economia, cincia que viabiliza a maximizao desses ganhos, surge como uma
esfera funcional separada e independente, como um corpo estranho na sociedade, que passa a ser central e
dominadora. (Kurz, 2004. p.118). Diante dessa esfera funcional, os demais aspectos da reproduo
social aparecem como subsistemas com importncia secundria, determinados fim em si econmico
pressuposto.
A no simultaneidade, no entanto, poderia se apresentar em diversos nveis. Considerando-se o perodo no
qual Marx desenvolveu sua obra, o sculo XIX, possvel afirmar que o modo de produo capitalista era,
de certa maneira, no simultneo em relao a si mesmo. Se por um lado esse modo de produo j
apresentava a sua lgica interna desenvolvida, por outro, as formas especificamente capitalistas ainda
conviviam com relaes pr capitalistas em decadncia. Essa mescla de relaes sociais, entretanto, se
colocava diante da conscincia terica dessa sociedade como o capitalismo como tal. Nesse sentido, o
repdio a esse estado das coisas se colocava como uma crtica ao capitalismo, mesmo que na verdade se
1

Considerando que o processo de modernizao no se realiza sob as mesmas condies em nvel mundial, Robert Kurz define como modernizao
retardatria o processo particular de modernizao nos pases de formao colonial, como o caso brasileiro.

tratasse de uma crtica ao no desenvolvimento pleno desse modo de produo.


Tal no-simultaneidade interna tambm convivia com uma no-simultaneidade externa nacional-estatal e
nacional econmica, resultado do processo de modernizao retardatria pelo qual passaram os pases
europeus que se iniciaram no capitalismo aps a Inglaterra. A conjuno desses fatores determinou, por
exemplo, o modo como se desenvolveu o anticapitalismo do movimento operrio, que colocava a classe
trabalhadora como vanguarda na tentativa de superar o atraso de desenvolvimento em relao a outras naes
capitalistas. Em um certo sentido, esse anticapitalismo apontava para a transferncia das tarefas burguesas
relativas modernizao, no realizadas ou realizadas de modo muito lento pela classe possuidora, para o
movimento operrio. Tarefas notadamente ligadas ao desenvolvimento inicial do capitalismo, como por
exemplo, a consolidao das relaes jurdicas civis, homogeneizao do espao social e modernizao das
estruturas familiares e culturais.
Tal perspectiva, que contesta o modelo interpretativo que atrela a constituio de relaes especificamente
capitalistas forma como a industrializao e a urbanizao se processaram no ncleo do sistema produtor
de mercadorias, apoiando-se fundamentalmente na interpretao da teoria marxiana que pe no centro do
processo de modernizao a generalizao da forma mercadoria como pressuposto para a reproduo do
capital, assim como o carter crtico dessa reproduo, est na base dos argumentos que orientam esse
trabalho.
A importncia de se identificar criticamente a forma mercadoria como relao social que organiza o processo
de produo do planejamento urbano reside no fato de que ela fundamentalmente uma operao de
abstrao. Abstrao de toda e qualquer qualidade concreta, tanto dos objetos teis quanto do prprio
trabalho concreto, que atravessa todos os momentos do processo de valorizao, possibilitando a
equivalncia de diferentes, sem a qual a troca no seria possvel.2
As formas pelas quais o carter crtico do planejamento urbano vai se expressar, no caso brasileiro,
relacionam-se com as formas como tais operaes de abstrao vo se desenvolver no processo de produo
do espao, tornando-se cada vez mais evidentes na medida em que avana o processo de subsuno dessa
produo forma mercadoria e s categorias do capital, em um contexto no qual se coloca a impossibilidade
de tal subsuno se materializar, nos termos da produo, a partir do modelo vigente nos pases centrais do
2

O segredo da expresso do valor, a igualdade e a equivalncia de todos os trabalhos, porque e na medida em que so trabalho humano em geral,
somente pode ser decifrado quando o conceito de igualdade humana j possui a conscincia de um preconceito popular. Mas isso s possvel numa
sociedade na qual a forma mercadoria a forma geral do produto do trabalho, por conseguinte tambm a relao das pessoas umas com as outras
enquanto possuidoras de mercadorias a relao social dominante (MARX, 1983, p.62)

capitalismo.
A partir da segunda metade da dcada de 60, o Estado brasileiro, organizado a partir de um regime militar,
retoma o projeto de estabelecer para o processo de modernizao brasileiro os mesmos padres de
produtividade e acumulao vigentes nos pases centrais.3. Instaura-se um ciclo de crescimento econmico e
de crescimento do emprego formal. A ampliao dos investimentos na indstria da construo civil,
resultado da necessidade da expanso das redes de infra estrutura e do aumento das taxas de urbanizao, faz
parte desse quadro, situao que contribui, em um primeiro momento, para o desenvolvimento da produo
de arquitetura, em todas as suas escalas.
O crescimento econmico do pas colabora para a ampliao da ao dos arquitetos, em projetos pblicos,
privados e no planejamento urbano. Mas nessa fase, a Arquitetura Moderna brasileira tem que lidar com o
acirramento das contradies entre a perspectiva de universalizao positiva planejamento, presente em seus
ideais de transformao do mundo, e o modo pelo qual essa universalizao se tornaria possvel.
Portanto, algo que se coloca, nesse momento, como importante elemento para a compreenso do carter
crtico da produo de planejamento urbano, no Brasil,

a superao negativa dessa perspectiva de

universalizao, e a impossibilidade de sua retomada, diante da impossibilidade de reverter o carter


retardatrio da modernizao brasileira.
O problema fundamental a partir de 1964 era criar as condies para a retomada do desenvolvimento via
industrializao. As polticas habitacionais, por exemplo, passam ento, a representar um conjunto de opes
para a concretizao desse objetivo. O planejamento urbano e a arquitetura tornam-se importantes
ferramentas no processo de canalizao dos recursos do Sistema Financeiro da Habitao para o processo de
produo do espao urbano4. O que antes era tratado como meio para alcanar o progresso social desejado,
passa a ser definido como meio para alcanar o desenvolvimento econmico necessrio.
Em 1964 foram criados o Banco Nacional de Habitao e o Sistema Financeiro da Habitao, instituies
que representavam o desenvolvimento dos nveis de coordenao e sistematizao das aes estatais no
Do ponto de vista econmico, a inflao reduziu-se de 25,4% em 1968 para 15,1% em 1973. De 1968 a 1973 a economia brasileira cresceu a uma
taxa mdia de 10% anuais, configurando o que se chamou de milagre brasileiro. De outro lado, embora o crescimento econmico provocasse um
aumento de renda real em todos os segmentos da populao, acentuou-se a concentrao de renda. O grupo de maior renda aumentou sua participao
sobre o total da renda do pas de 39,7% em 1960 para 47,8% em 1970. (TASCHNER, 1997. p.29)
4
O SFH possibilitou a capitalizao das empresas ligadas proviso de habitaes, permitiu a estruturao de uma rede de agentes financeiros
privados, permitiu a realizao dos financiamentos produo e tambm o financiamento do consumo. (MARICATO, 1987.p.30)
Assim, a criao do SFH obedeceu a uma estratgia do governo militar de canalizar as poupanas compulsrias (FGTS) e voluntrias numa atividade
que gerasse empregos e amenizasse os conflitos de classe...(TASCHNER, 1997.p.30)
O estmulo do BNH indstria da construo civil e de materiais de construo se inclui como estratgia de desenvolvimento econmico com vistas
absoro de mo de obra e ampliao da demanda da indstria nacional. (PUCHALA, 1984.p.3)
3

campo habitacional. A criao desse sistema fazia parte de um conjunto de aes no mbito da reorganizao
institucional, empreendidas pelo Estado brasileiro no sentido da estabilizao e desenvolvimento da
economia nacional, a partir do controle da inflao, conteno salarial, estmulo e financiamento da produo
e modernizao do sistema financeiro. Alm da criao do sistema SFH/BNH, tambm foi criado o Banco
Central, a partir do qual se estabeleceram novos parmetros para a poltica monetria, o Imposto sobre
Circulao de Mercadorias (ICM), a correo monetria e o Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS).
A criao do FGTS, em 1966, em substituio clusula de estabilidade do tempo de servio presente na
Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT), garantiu a superao de um entrave mobilidade da fora de
trabalho, necessrio para a ampliao dos nveis de reproduo do capital, ao mesmo tempo que passava a
garantir um fluxo constante de recursos para o sistema SFH/BNH, j que essa poupana compulsria (8%
dos salrios pagos mensalmente aos trabalhadores submetidos CLT, depositado pelo empregador) seria
gerida pela instituio, e destinada ao financiamento da produo habitacional em grande escala. O banco
promovia a distribuio dos recursos para seus agentes regionais, que gerenciavam a construo de grandes
conjuntos habitacionais, a partir de promotores privados. Esse novo modelo de interveno tinha como
objetivo promover investimentos na produo, principalmente nas indstrias de base, a partir da construo
civil, setor que tambm seria responsvel pela incorporao da fora de trabalho mobilizada a partir do fim
da estabilidade. Vislumbrava-se a instaurao de um ciclo virtuoso na economia, que aparentemente
viabilizaria a acumulao de capital necessria para a recuperao da modernizao brasileira. O
desenvolvimento da construo civil ampliaria a oferta de empregos formais, diretos e indiretos; os novos
postos de trabalho gerariam novas contribuies para o FGTS, ampliando constantemente a capacidade de
investimento do sistema SFH/BNH. Alm dos recursos provenientes do FGTS, a partir de 1967, a produo
habitacional tambm passou a ser financiada pelo Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimos, criado
com a funo de gerenciar um novo modelo de poupanas voluntrias, as Cadernetas de Poupana.
O programa de acesso moradia desenvolvido pelo BNH tinha como premissa a construo intensiva de
unidades habitacionais para a venda. Foram produzidos conjuntos habitacionais de grande escala, em reas
ainda no urbanizadas, a partir de tipologias unifamiliares e multifamiliares. Os projetos eram padronizados
e implantados indiscriminadamente em todas as regies do pas. A reduo dos custos de produo das
unidades, resultado da necessidade de se garantir o saldo positivo das operaes de financiamento, a
6

viabilidade da produo e a manuteno do rebaixamento dos custos de reproduo da fora de trabalho, era
alcanado a partir da progressiva reduo das reas das moradias, do rebaixamento de seu acabamento e
qualidade construtiva, e da implantao dos conjuntos em regies distantes dos centros urbanos5.
Os programas e projetos desenvolvidos partiam da premissa de que toda a populao de baixa renda
desejaria ter acesso casa prpria, que todos aceitariam comprometer-se a um endividamento de longo prazo
(mnimo de 15 anos), que todos estariam dispostos a empenhar 25% de sua renda em tal financiamento e que
teriam capacidade de manter seus pagamentos pelo prazo estipulado. A fragilidade e instabilidade que
caracterizam a insero das camadas mais pobres da populao no mercado de trabalho e no mercado de
consumo apontavam para o ponto fraco o ciclo virtuoso que se pretendia instaurar, assim como a fragilidade
do prprio nacional desenvolvimentismo que se propunha naquele perodo.
O colapso da ideologia da planificao chegaria com o fim do milagre. Os dois choques do petrleo e o
crescimento do endividamento do Estado trouxeram todos de volta realidade. No momento em que a crise
se apresenta com a clareza necessria no processo de modernizao, ela se apresenta, da mesma forma, nos
setores que pretendiam sustentar esse processo.6 O resultado mais visvel dessa crise se apresenta no
acirramento das desigualdades entre centro e periferia.
Em seu texto As Idias Fora do Lugar e o Lugar Fora das Idias, Ermnia Maricato analisa a crise do
planejamento urbano tendo como referncia o descolamento entre as matrizes que fundamentaram o
planejamento e a legislao urbanos, no Brasil, e a realidade socioambiental de nossas cidades, em
especial o crescimento de ocupao ilegal e das favelas(Maricato, 2000, p.121-122). Ainda segundo a
autora, O urbanismo brasileiro (entendido aqui como planejamento e regulao urbanstica) no tem
comprometimento com a realidade concreta, mas com uma ordem que diz respeito a uma parte da cidade,
apenas(Maricato, 2000, p.122). As diferenas entre teoria (plano) e prtica (produo do espao urbano),
entre objetivos e resultados do planejamento urbano no Brasil, principalmente no perodo do milagre
brasileiro, tornam-se evidentes quando verificamos que a acentuao das desigualdades entre centro e
5

Ora, como componente novo do salrio de uma camada do operariado, a casa tem de ter seu custo reduzido. O que, nas condies manufatureiras
de produo, acarreta o uso de mercadoria de menor valor (os materiais brutos), diminuio da reas e equipamentos (economia de meios) e o
aumento da cadncia, eliminao dos poros, seriao e organizao racional do trabalho (produo em srie). (FERRO, 2006, p.135).
...para a intelligentsia arquitetnica brasileira, o conjunto BNH no passa da verso abastardada, por injunes econmicas especulativas, do tipo
ideal de moradia que sua formao preconizou e que a superquadra de Braslia materializa. (COMAS, 1986. p.127).
6
Limites histricos definidos especialmente pela impossibilidade de se atingir as condies de acumulao de capital por que passaram os pases
centrais, necessrias para mover tal desenvolvimento nos nveis mundiais de produtividade. Mas o colapso do SFH no se liga apenas ao pagamento
e divida da casa prpria. Cria destacada do modelo econmico brasileiro que caracterizou o regime militar, ele padece de todos os males da crise
que atinge a economia. A partir de 1982 o SFH enfrenta queda de arrecadao em suas trs fontes: 1 As demisses e desemprego em massa atingem
a arrecadao do FGTS...2- As retiradas das cadernetas de poupana superam os depsitos nos primeiros quatro meses de 1983...3-O retorno dos
investimentos j concedidos declina. (MARICATO, 1987.p.85-85)

periferia nas cidades brasileiras ocorreu justamente no perodo em que o planejamento mais se desenvolveu
no pas7. Ainda segundo a autora:
No por falta de Planos Urbansticos que as cidades brasileiras apresentam problemas graves. No tambm, necessariamente,
devido m qualidade desses planos, mas porque seu crescimento se faz ao largo dos planos aprovados nas Cmaras Municipais, que
seguem interesses tradicionais da poltica local e grupos especficos ligados ao governo de planto. (Maricato, 2000, p.124)

Diante dessa argumentao, poderamos levantar algumas questes: Caso o planejamento demonstrasse o
comprometimento desejado com a realidade concreta das cidades, assim como com a totalidade de seu
espao urbano (no sentido de comprometimento com o espao ocupado por todas as classes sociais), o
resultado seria diferente? Ou ainda, se o crescimento urbano seguisse risca a orientao dos planos, as
desigualdades entre centro e periferia desapareceriam?
Do mesmo modo como ocorre em determinadas anlises a respeito da produo de arquitetura de pequena
escala a abordagem sobre o papel do planejamento no processo de urbanizao parte de algumas premissas
que contribuem para limitar o alcance da crtica aos resultados visveis desse processo, no considerando
seus pressupostos.
Inicialmente, o fato do planejamento ser tratado como algo neutro deve ser questionado. Essa abordagem
superestima o papel do sujeito frente do processo e sua aparente autonomia, colocando em um segundo
plano o sentido do processo de produo do espao urbano. Dessa forma, o planejamento se assemelharia a
uma ferramenta que, utilizada por pessoas ou instituies bem intencionadas, possibilitaria bons resultados.
Caso contrrio, caindo em mos erradas, como por exemplo um regime militar autoritrio, os resultados
seriam negativos. Nessa perspectiva, o planejamento, enquanto conjunto de polticas pblicas voltadas
regulao do processo de produo do espao urbano, seria realmente capaz de efetuar essa regulao, desde
que houvesse, naturalmente, a vontade poltica ou uma reorganizao nos papis das classes sociais na
definio das prioridades desse processo.
Tal abordagem somente se apresenta como possvel na medida em que se elabora uma crtica que toma como
premissa a autonomizao da poltica, e de seus sujeitos, no processo de produo do espao urbano,
desconsiderando o prprio sentido desse processo, seus pressupostos e as contradies que ele impe
prpria poltica, pelo menos aquela exercida institucionalmente, centralizada na figura do Estado.
7

Como j foi destacado, foi durante o regime militar que a atividade de planejamento urbano mais se desenvolveu no Brasil. As diretrizes foram
dadas pela PNDU - Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, prevista no II PND - Plano Nacional de Desenvolvimento, elaborado para o
governo do general Ernesto Geisel, em 1973. (Maricato, 2000, p. 138).
Foi exatamente durante a implementao do primeiro e nico sistema nacional de planejamento urbano e municipal e do crescimento da produo
acadmica sobre o assunto que as grandes cidades brasileiras mais cresceram...fora da lei. Boa parte do crescimento urbano se deu fora de qualquer lei
ou de qualquer plano, com tal velocidade e independncia que possvel constatar que cada metrpole brasileira abriga, nos anos 1990, outra, de
moradores de favelas em seu interior. (Maricato, 2000.p.140)

As relaes entre Estado e mercado, economia e politica, no apresentam em sua constituio somente as
dicotomias realadas pelos tericos que observam nesses termos o confronto entre mecanismo ligados ao
capitalismo e ao socialismo. Antes de representarem lados opostos de uma disputa, Estado e mercado s
articulam a partir de relaes instrumentais de mo dupla. Mesmo o planejamento estatal mais radical
somente pode atuar a partir das formas do mercado, reorganizando a produo pelo trabalho abstrato e a
distribuio das mercadorias produzidas. Do mesmo modo, o liberalismo extremo no consegue se
desenvolver plenamente sem a participao do Estado. A necessidade recorrente de interveno estatal nos
momentos de crise, assumindo dvidas do setor privado, e a manuteno dos marcos legais necessrios para
viabilizar a acumulao (no limite, mesmo o maior dos liberais no abriria mo da polcia) so apenas alguns
exemplos nesse sentido.
Contra todas as iluses acerca do primado da poltica, demonstrou-se h muito tempo, na prtica, que,
por obra do dinheiro, o Estado uma instncia fundamentalmente desprovida de autonomia diante do
mercado e que a poltica, por sua vez, diante da economia, constitui uma esfera tambm fundamentalmente
desprovida de autonomia.
Embora se conheam todas as formas e todos os problemas estruturais dessa dependncia, sobrevive teimosamente a idia de que o
plo estatal-poltico tem o mesmo grau hierrquico ou detenha at, enquanto ltima instncia, uma faculdade regulativa diante da
economia e do dinheiro. (KURZ, 1997, p.107-108)

O planejamento, importante ferramenta (no neutra) do processo de modernizao, antes de conduzir esse
processo, conduzido por ele. Segundo Francisco de Oliveira8, o planejamento se caracteriza como uma
forma de interveno do Estado sobre as contradies entre a reproduo do capital nas diferentes escalas do
espao, no sentido de homogeneizar suas caractersticas tomando como referncia as formas mais
avanadas da reproduo do capital.
Marco de um sistema capitalista de produo, a possibilidade do planejamento dada pelo carter mesmo das relaes de produo
e portanto sociais que fundam esse sistema. (...)
O que o planejamento no pode realizar a superao da contradio bsica do sistema de produo capitalista, que se instala no
corao da prpria mercadoria (...) mas desde que o planejamento no sistema capitalista limite-se a recolocar no incio do ciclo
produtivo os elementos finais que esto no produto, isto , limita-se a repor os pressupostos da produo capitalista, sua possibilidade
torna-se perfeitamente plausvel: em sntese, o planejamento num sistema capitalista no mais que a racionalizao da forma
ampliada do capital. (OLIVEIRA, 1987, p.23-24)

Percebemos que o autor analisa o planejamento a partir de uma perspectiva menos idealizada, se comparada
8

OLIVEIRA, Francisco. Elegia para uma Re(li)gio. Sudene, Nordeste e Conflito de Classes. Paz e Terra, So Paulo, 1987. Nessa obra, o autor no
aborda especificamente o planejamento urbano. No entanto, suas anlises so de suma importncia no sentido de se compreender criticamente o papel
do planejamento (inclusive urbano), do Estado e do espao no processo de modernizao brasileiro, principalmente se reconhecermos o planejamento
urbano como instrumento de reposio dos pressupostos da reproduo do capital na cidade, dentre os quais podemos destacar: a generalizao da
propriedade privada juridicamente regularizada, a implantao de infra estrutura, a criao de frentes de expanso do mercado imobilirio e da
construo civil, etc.

s analises desenvolvidas por seus colegas arquitetos-planejadores, na medida em que consegue visualizar as
contradies, presentes no processo de desenvolvimento, entre os papis assumidos pelo Estado, pelo prprio
planejamento e pelas comunidades envolvidas. Desse modo, o planejamento, e seus resultados, no deve ser
analisado apenas como conjunto de polticas pblicas voltadas regulao do processo de produo do
espao urbano, mas sim como conjunto de polticas voltadas regulao da reposio dos pressupostos da
reproduo do capital no contexto urbano. Excepcionalmente, em funo de determinados momentos
histricos ou contingncias sociais, coloca-se a possibilidade do planejamento se desenvolver no sentido da
ampliao de alguns direitos ou mesmo de estabelecer marcos que confrontem o movimento do capital. Mas
a generalizao dessas excees coloca-se como um processo cuja constituio pouco provvel, pelo
menos pelas vias institucionais.
No perodo compreendido entre o milagre brasileiro e sua crise, o planejamento urbano, desenvolvido no
mbito dos programas estatais de habitao e desenvolvimento urbano, mostrara-se eficiente para ordenar
determinados processos sociais e materiais que contribuam para o desenvolvimento das condies gerais da
produo, fundamentais para manuteno do modelo que o processo de modernizao assumia naquele
momento. Desse modo, por um lado, o planejamento urbano apresentou-se positivamente, atravs da
disseminao de planos diretores, leis de uso e ocupao do solo e da lei federal de parcelamento do solo 9,
importantes para a definio e homogenizao, em nvel nacional, dos marcos legais e institucionais a partir
dos quais se desenvolveria a produo e apropriao do espao urbano. Mas por outro lado, colocava-se
negativamente, pois para garantir as condies necessrias para a reposio dos pressupostos da reproduo
do capital no contexto urbano ignorou o crescimento informal da cidade, processo sem o qual tal reposio
no seria possvel no contexto brasileiro.
O descompasso entre a urbanizao formal e informal aparece como funcional para o desenvolvimento
econmico, mesmo com uma frao significativa do espao urbano sendo produzida a partir de relaes nas
quais predomina a precariedade (inexistncia de infra estrutura urbana, uso e ocupao do solo incompatveis
com o stio, edificaes construdas de forma improvisada, moradias insalubres e em reas de risco
autoconstrudas, insegurana em relao garantia da posse, etc.), em contraste com os padres de
urbanizao vigentes nos pases centrais. Esse contraste revela a falncia do modelo desenvolvimentista, no
momento em que o processo de modernizao brasileiro atinge seu limite histrico. A produo de
9

Lei Federal 6766 de 1979, que travava do parcelamento do solo urbano, criminalizando a implantao de loteamentos clandestinos.

10

planejamento urbano, em todas as suas escalas, no resiste s contradies impostas por esse processo, na
medida em que no consegue universalizar positivamente a mercadoria que produz (a cidade).
O desenvolvimento econmico, que garantiria as condies para a sua superao, se coloca, no caso
brasileiro, como seu fundador.

11

3. O PLANEJAMENTO URBANO APS

MILAGRE BRASILEIRO.

A crise econmica que se instala ao fim do milagre e se estende at as dcadas seguintes exige a
formulao de novas estratgias para lidar com a urbanizao informal, que de exceo, transforma-se em
regra10.
No Brasil, em um contexto definido por um processo de modernizao retardatria , o carter crtico do
planejamento urbano no se expressa somente a partir do esgotamento das perspectivas emancipadoras, e sua
substituio por um ideal de desenvolvimento que nunca se realizaria. Ela tambm se expressa, como no
perodo de crise que se coloca aps o milagre brasileiro, atravs acentuao da precarizao das relaes
sociais estruturadoras do processo de produo do espao urbano, principalmente aquelas que envolvem a
populao de baixa renda. O planejamento, na sua condio de relao social de produo constituinte desse
processo, j em uma relao menos idealizada com o contexto em que se insere, passa a reconhecer como
parte da ordem regular das coisas o rebaixamento das referncias que orientariam a sua produo.
Para a populao de baixa renda, a produo do espao e sua apropriao, sobretudo em relao habitao,
somente possvel a partir do momento em que ela se sujeita a essa condio, inserindo-se precariamente
nesse processo de produo.
A origem das lutas por moradia na periferia de So Paulo se insere no contexto do final do milagre
brasileiro, na passagem dos anos 70 para os anos 80. A falncia do nacional desenvolvimentismo explicita a
impossibilidade de integrar positivamente econmica e socialmente grandes contingentes da populao, e a
convivncia contraditria entre o maior programa habitacional da histria do pas, aliado um intenso
esforo de planificao do espao, e a imploso das cidades pela urbanizao informal materializa essa
falncia no espao urbano. Diante desse quadro, parte desse contingente passa a se organizar, tendo como
objetivos o reconhecimento de sua condio por parte do Estado e a superao de sua condio de
informalidade. necessrio recordar que trata-se de um perodo no qual a politica, institucional ou no,
centralizava os debates, resultado do regime de exceo em vigncia, e a interao entre movimentos

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Se considerarmos que toda a populao moradora de favelas invadiu terras para morar, estaremos nos referindo a mais de 20% da populao do
Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Porto Alegre (LABHAB,1999), 28% da populao de Fortaleza (LABHAB,1999) e 33% da populao de Salvador
(Souza,1990)...Se somarmos os moradores de favelas aos moradores de loteamentos ilegais temos quase metade da populao dos municpios do Rio
de Janeiro e de So Paulo...O municpio de So Paulo tinha perto de 1% de sua populao vivendo em favelas no incio dos anos 70 e tem quase 20%
no incio dos anos 90 (SEHAB/PMSP, 1973-FIPE/USP,1993). Portanto, entre 1973 e 1993, a populao moradora de favelas cresceu 17,80% ao ano.
(MARICATO, 200. p.153-157)

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populares, Comunidades Eclesiais de Base e sindicatos colaborava nesse sentido11.


As propostas que envolviam a autogesto para produo de moradias comeam a se desenvolver a partir do
contato com experincias de outros pases, das quais destacou-se, como referncia, o Cooperativismo
Uruguaio, que influenciou diretamente o projeto autogestionrio desenvolvido no mutiro de Vila Nova
Cachoeirinha12.
Basicamente, o processo tinha como ponto de partida a luta pelo acesso terra, levada cabo tanto pelas vias
institucionais quanto pela presso atravs de ocupaes. Em seguida, havia a disputa pelo financiamento dos
projetos e das obras. Tais recursos seriam geridos pelo movimento, transferidos diretamente pelo poder
pblico, no passando pelas mos de agentes privados. O projeto era desenvolvido por uma equipe
multidisciplinar, com a participao dos futuros moradores. As obras, em geral, eram feitas por mutiro. Em
linhas gerais, mesmo diante do desgaste e relativo esvaziamento do processo, tal forma de organizao das
etapas e das atividades se mantm nas experincias atuais.
Na passagem dos anos 80 para os anos 90, em So Paulo, essas experincias tiveram seu apogeu, a partir da
gesto da prefeita Luiza Erundina. Aparentemente, reconstruam-se os laos entre a produo de arquitetura
e urbanismo e a poltica, em detrimento dos laos entre o planejamento e a reproduo do capital.
No entanto, a superao de um impasse levava a outro. As experincias autogestionrias pareciam indicar
uma alternativa para a produo de arquitetura, a partir da superao, em diferentes medidas, das referncias
definidas pelo Estado, mercado imobilirio e indstria da construo civil para a produo do espao
destinado a essa populao. Mas a contradio se explicita no fato de que essa aparente superao do carter
crtico da produo, atravs das experincias autogestionrias, fundamentava-se principalmente na
precariedade econmica e social que as aflige. Essas experincias no se desenvolveram como uma tentativa
de garantir qualidade arquitetnica e urbanstica habitao dessa populao, mas surgiram como a ltima
alternativa vivel para lhes garantir moradia formal. E a associao irreversvel entre autogesto na produo
do espao da habitao e a adoo do mutiro como modo de viabilizar essa produo talvez seja a
manifestao mais concreta dessa precarizao, e conseqentemente, da manuteno do carter crtico da
produo de arquitetura.
Em seu livro Crtica Razo Dualista, Francisco de Oliveira aborda, em determinado momento, os termos
11

Sobre a origem das experincias autogestionrias na produo de moradias em So Paulo, conferir:


BONDUKI, Nabil. Habitao e Autogesto. Construindo Territrios de Utopia. Fase, Rio de Janeiro, 1992.
12
Sobre a influncia do Cooperativismo Uruguaio nas experincias autogestionrias em So Paulo, conferir:
REINACH, Henrique de Castro. Projeto Vila Nova Cachoeirinha. Projeto Habitacional por Ajuda Mtua. S.N, So Paulo, 1984.

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em que ocorre a relao entre a autoconstruo das moradias urbanas e o processo de acumulao de capital
no Brasil. Segundo o autor, a autoconstruo de moradias nas periferias das metrpoles era uma das bases do
modelo que o processo de industrializao assumiu no Brasil, pois viabilizava o rebaixamento do custo de
reproduo da fora de trabalho. Considerando-se que o salrio composto pela cesta de bens necessria
para a reproduo da fora de trabalho, ou seja, para a sobrevivncia do trabalhador, a partir do momento em
que o custo da habitao descontado dessa cesta, o trabalhador se v forado a produzir sua moradia
atravs de seus prprios meios, legitimando, de certo modo, o rebaixamento de seu salrio.
Dessa forma, segundo Oliveira, a industrializao brasileira foi sustentada tanto por subsdios oferecidos
pelo Estado, que transferia renda de outros setores da economia para a indstria, quanto por recursos da
classe trabalhadora, que autoconstrua sua moradia, rebaixando o custo da produo e garantindo
competitividade indstria nacional.
Em um trabalho mais recente, O Vcio da Virtude. Autoconstruo e Acumulao Capitalista no Brasil,
Francisco de Oliveira direciona sua crtica especificamente para os mutires. O fato dos mutires
dependerem da fora de trabalho de trabalhadores desempregados, ou do sobre trabalho daqueles que
possuem um emprego, apontado pelo autor como a maior contradio dessas experincias. Isso significaria
que para a transformao das experincias autogestionrias em poltica pblica, a maior parte da fora de
trabalho deveria estar desempregada ou submetida obrigatoriamente nveis ainda mais elevados de sobre
trabalho. Seria negar a soluo da habitao, perpetuando a precarizao das relaes de produo.
O mutiro uma espcie de dialtica negativa em operao. A dialtica negativa age assim: ao invs de elevar o nvel da
contradio, ela o rebaixa. Elevar o nvel da contradio significaria atacar o problema da habitao pelos meios do capital. Rebaixar
o nvel da contradio significa atacar o problema da habitao por meio dos pobres trabalhadores (OLIVEIRA, 2006, p.72)

Tal afirmao obscurece a contradio entre capital e trabalho, categorias que no podem ser analisadas
isoladamente. Tomando a forma mercadoria como categoria a ser criticada, no possvel analisar o
problema da habitao como algo a ser atacado pelo capital ou pelo trabalho, separadamente, na medida em
que ambos se colocam dialeticamente na produo da mercadoria habitao. Percebe-se na leitura que o
autor desenvolve a respeito da produo de habitao uma perspectiva na qual a luta de classes, o
desenvolvimento e a positividade do processo de modernizao se apresentam como elementos centrais no
debate marxista, posio j comentada e criticada anteriormente.
Nos dois textos comentados, o autor considera que tanto a autoconstruo quanto o mutiro se
desenvolveriam a partir de relaes de produo que poderiam ser tratadas como no capitalistas, resultado
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de certa ambigidade nos termos em que capital e trabalho se colocam em tais condies . Segundo Oliveira:
Uma no-insignificante porcentagem das residncias das classes trabalhadoras foi construda pelos prprios proprietrios, utilizando
dias de folga, fins de semana e formas de cooperao como o mutiro. Ora, a habitao, bem resultante dessa operao, se produz
por trabalho no pago, isto , super trabalho. ... Assim, uma operao que , na aparncia, uma sobrevivncia de prticas de
economia natural dentro das cidades, casa-se admiravelmente bem com um processo de expanso capitalista, que tem suas bases e
seu dinamismo na intensa explorao da fora de trabalho. (...) A especificidade particular de um tal modelo consistiria em
reproduzir e criar uma larga periferia onde predominam padres no-capitalsticos de relaes de produo, como forma e meio de
sustentao e alimentao do crescimento dos setores estratgicos nitidamente capitalistas, que so a longo prazo a garantia das
estruturas de dominao e reproduo do sistema. (OLIEVIRA, 2003, p.59-69)

O autor trata o trabalho assalariado (ou sua supresso, necessria para viabilizar determinados momentos da
reproduo do capital) como categoria central para caracterizar, dialeticamente, essas relaes como no
capitalistas. Dessa forma, no leva em considerao que tanto a autoconstruo quanto os mutires so
relaes de produo que somente se realizam a partir de uma sociabilidade mediada pela forma mercadoria
(lembrando que o trabalho abstrato est pressuposto em ambos os casos) , ou seja, a categoria fundamental
no processo de reproduo do capital. Solucionar o problema da habitao atravs da autoconstruo ou dos
mutires continua sendo uma forma de atacar o problema da habitao pelos meios do capital, na medida
em que continua se constituindo como um processo de produo de mercadorias .
No processo que Francisco de Oliveira define como de integrao dialtica, no qual setores atrasados
colaboram para o desenvolvimento dos setores avanados da economia, tese central do texto Crtica
Razo Dualista, Roberto Schwarz vai identificar a desintegrao do projeto desenvolvimentista o qual
arrancou populaes a seu enquadramento antigo, de certo modo as liberando, para as reenquadrar num
processo s vezes titnico de industrializao nacional, ao qual a certa altura, ante as novas condies de
concorrncia econmica, no pode dar prosseguimento. A diferena entre as duas abordagens sutil e
reside no fato de que a segunda no reconhece distines entre atraso e avano, na medida em que a
lgica e as categorias da reproduo do capital estariam pressupostas, segundo Schwarz, em todos os
segmentos da sociedade brasileira. No entanto, elas se realizariam positivamente, segundo os padres dos
pases centrais, apenas para poucos, pois, ainda segundo Schwarz, as inverses necessrias para completar
a industrializao e a integrao social do pas se haviam tornado to astronmicas quanto inalcanveis.
O processo de modernizao, no Brasil, no criou e universalizou a cidadania prometida. Noutras palavras,
a falncia do desenvolvimentismo, o qual havia revolvido a sociedade de alto a baixo, abre um perodo
especfico, essencialmente moderno, cuja a dinmica a desagregao. Se for assim, o que est na ordem
do dia no o abandono das iluses nacionais, mas sim a sua crtica especificada, o acompanhamento de
sua desintegrao, a qual um dos contedos reais e momentosos de nosso tempo
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As experincias autogestionrias buscavam uma alternativa que desse conta de atender, simultaneamente,
suas demandas concretas (habitao, infra estrutura, etc) e suas demandas polticas (autonomia,
emancipao). No entanto, ao fundamentar essa alternativa em categorias crticas do capital, como o trabalho
abstrato, e em uma sociabilidade definida pela forma mercadoria, elas esgotaram rapidamente sua potncia,
numa chave semelhante ao esgotamento das perspectivas da Arquitetura Moderna Brasileira.
A reproduo das contradies e limitaes que a produo do espao impe essas comunidades aparece,
no entanto, como superao das mesmas, uma inverso que acaba por legitimar a precarizao imposta s
suas possibilidades de reproduo. Essa inverso, evidentemente, no se restringe s experincias
autogestionrias. Ela vai se generalizar como fundamento das polticas pblicas para a habitao a partir dos
anos 90.
Diante da impossibilidade de agir sobre as causas e os efeitos do processo de urbanizao informal, passado
e presente, ao Estado s resta reconhecer esse dficit e reorganiz-lo de modo a garantir sua insero no
mercado formal.
Definem-se, ento, novos marcos legais na legislao urbanstica, que permitem a elaborao de polticas
pblicas e propostas urbansticas voltados regularizao fundiria, urbanizao de favelas e reabilitao de
cortios13. A crise se manifesta atravs da incorporao, nas polticas pblicas, de situaes antes
consideradas inaceitveis.
Nesse momento, a iluso da igualdade jurdica que apresenta a reproduo das desigualdades, produzidas
pela crise dos nexos sociais que mediam a relao entre indivduos e espao, como instrumento para
superao dessa crise. Desenvolvem-se mecanismos legais que transformam o irregular em regular, o
desigual em igual. O Estado, enquanto gestor das crises determinadas pela modernizao, no momento em
que no tem mais condies de arcar com esse dficit, transforma os problemas em solues.
Se no perodo do milagre brasileiro a ideologia do plano e a regulao urbanstica tradicional orientavam
as polticas pblicas em um cenrio em que a modernizao aparecia como possvel, no momento em que a
modernizao se torna crtica, o Estatuto da Cidade14 que se destaca nesse papel. Essa Lei Federal
estabelece um novo marco legal para a poltica urbana brasileira, definindo as diretrizes gerais para
processos de regularizao fundiria, operaes urbanas e planos diretores estratgicos. importante
13

Devemos destacar que consideramos legtima a necessidade de se qualificar a urbanizao das reas informais, como forma de garantir o mnimo de
dignidade a seus moradores. No entanto, consideramos necessrio analisar criticamente o processo de naturalizao dessas condies, artifcio que
encobre os processos sociais que as determinaram.
14
O Estatuto da Cidade uma Lei Federal (Lei 10257 de 10 de julho de 2001) que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, que
tratam das diretrizes gerais da poltica urbana.

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destacar que essas diretrizes somente reconhecem a moradia informal na medida em que essa se torne
jurdica e urbanisticamente adequada s determinaes da forma mercadoria, condio que define, entre
outras coisas, a possibilidade de sua insero na produo. Aqui podemos recordar que a produo formal de
arquitetura, desde os anos 30, somente foi reconhecida como ferramenta do nacional desenvolvimentismo a
partir do momento em que se adequou a essa forma, no jurdica e urbanisticamente, mas categoricamente.
Ao contrrio da emancipao desejada, a generalizao do planejamento como mediao entre homens e
espao produziu as desigualdades que hoje definem as nossas cidades. O seu desenvolvimento caminhou no
sentido do acirramento da precarizao das relaes de produo do espao urbano justamente porque esse
era o nico caminho possvel para que sua generalizao se tornasse vivel, diante dos limites histricos
impostos aos pases da periferia do capitalismo. E se consideramos que desde a dcada de 30 o Estado
brasileiro procurava criar condies para modernizar o pas atravs da industrializao, e que o processo de
industrializao incondicionalmente confunde-se com o processo de urbanizao, no havia outra alternativa
ao planejamento urbano brasileiro seno operar dentro de tais limites histricos.
Nesse contexto, no so os bairros construdos de acordo com a legislao de uso e ocupao do solo e
dotados de infra estrutura que passam a caracterizar as cidades, e sim a urbanizao informal, tendo as
favelas e loteamentos clandestinos como exemplos clssicos. E no a igualdade jurdica, a noo iluminista
de cidadania ou o Estado democrtico de direito que passam a orientar a relao entre Estado, populao e
seu espao urbano. Essas relaes passam a ser pautadas, cotidianamente, pela violncia, pblica e privada,
somente se concretizando a partir de uma produo crtica, no sentido de somente se realizar a partir da
reposio dos pressupostos de sua crise.
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