R E V I S T A

dela,

CEPAL
NUMERO 58
ABRIL 1996
SANTIAGO DE CHILE

GERT ROSENTHAL
Director

EUGENIO LAHERA
Secretario Tcnico

NACIONES

U N I DAS

REVISTA

DE

LA

CEPAL

58

S U M A R I O

Anbal Pinto Santa Cruz

Gert Rosenthal

Los paradigmas de la poltica social en Amrica Latina

Rolando

Franco

Virtudes y limitaciones de los mapas censales de carencias crticas

23

Rubn Kaztman

Centroamrica: inflacin y estabilizacin en la crisis y poscrisis

33

Hubert Escaith, Claudia Schatan

El Estado, la empresa y la restauracin del paradigma neoclsico

51

A. Barros de Castro

Globalizacin y prdida de autonoma de las autoridades fiscales,

bancarias y monetarias

63

Juan Carlos Lerda

El contexto macroeconmico y la inversin: Amrica Latina

a partir de 1980
Graciela

Los derechos de propiedad y el mercado de la tierra rural

en Amrica Latina
Frank

95

Vogelgesang

Mxico: Plan y coyuntura

David

79

Moguillansky

115

Ibarra

Comercio exterior y medio ambiente: experiencias en

tres sectores exportadores chilenos

129

Imme Scholz

El desafo competitivo para la industria brasilea

145

Joo Carlos Ferraz, David Kupfer, Lia Hagenauer

Indicadores de la poltica fiscal: diseo y aplicaciones para Chile

Ricardo

175

Mariner

La CEPAL y la sociologa del desarrollo

191

Enzo Faletto

Orientaciones para los colaboradores de la Revista de la CEPAL

ABRIL 1996

205

REVISTA

DE LA C E P A L

58

La CEPAL
y la sociologa

del desarrollo
Enzo Faletto
Profesor titular,

Las propuestas de la CEPAL se ubican principalmente en el te-

Departamento de Sociologa,

rreno de la economa. Sin embargo, como corresponde a un

Facultad de Ciencias Sociales,

Universidad de Chile

enfoque integrado del desarrollo, ellas tambin incluyen aspectos sociolgicos y polticos. Los aspectos sociales del desarrollo fueron considerados por la CEPAL desde sus orgenes y
tambin en estas materias se busc evitar la traslacin mecnica a la regin de las teoras existentes. En dilogo con especialistas de otras instituciones se busc caracterizar la especificidad de los problemas regionales y precisar las condiciones
sociales y polticas que facilitaran el desarrollo econmico. Se
investig el papel del Estado en la estrategia de desarrollo, as
como los potenciales aportes al proceso de desarrollo de los
agentes privados y los diversos grupos sociales. Tambin se
examin, en el marco del proceso de integracin, el tema de la
identidad sociocultural de la regin. La combinacin de la voluntad poltica y las propuestas para el desarrollo fue examinada detenidamente en las experiencias de planificacin. Las
investigaciones han seguido de cerca las modificaciones que la
sociedad de la regin ha ido experimentando. La evolucin del
sistema educativo, as como la marginalidad y la pobreza, han
sido tambin temas de importancia, al igual que la situacin de
las mujeres y los jvenes. En un perodo en que se perfilan
nuevas modalidades de desarrollo, la CEPAL ha analizado el
costo social del ajuste, el papel de la educacin y las condiciones de participacin ciudadana, entre las nuevas condiciones
del desarrollo social, siendo este ltimo un componente central
de la propuesta de transformacin productiva con equidad.

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191

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REVISTA

DE LA C E P A L

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ABRIL 1996

I
Los aspectos tericos
Los problemas del desarrollo tanto econmico como
social, e incluso poltico y cultural, tienen una larga
data en la reflexin de las distintas disciplinas que a
tales temas se vinculan, reflexin que se liga a preocupaciones estrictamente tericas y tambin a afanes
prcticos de poltica gubernamental. No obstante, puede sealarse que con posterioridad a la segunda guerra mundial, el tema del desarrollo adquiri un singular relieve; a su promocin no fueron ajenos los distintos organismos de las Naciones Unidas y el propsito del desarrollo se convirti en un proyecto internacional. Por cierto, la CEPAL, cuyo mbito de competencia eran los denominados pases latinoamericanos,
particip activamente en esa tarea y logr hacerlo con
gran originalidad. En lo que se refiere a los "aspectos
sociales del desarrollo", los problemas de poblacin,
de condiciones de vida, salud, vivienda, educacin, encontraron cabida entre los temas ms estrictamente
econmicos, y el carcter de la estructura social de
los pases de la regin fue desde temprano en los
primeros aos de la dcada de 1950 objeto de atencin.
Pero hay un hecho que conviene destacar desde
el principio; los problemas del desarrollo que se trataba de enfrentar eran a la vez un desafo para la teora
misma de las distintas disciplinas en juego, y aqu es
de reconocer el valor que adquiri la llamada "heterodoxia terica" de la CEPAL. En sus planteamientos y
anlisis econmicos, se trataba de utilizar ideas producidas por diferentes escuelas de pensamiento en forma enriquecedora y novedosa, y lo mismo se hizo con
los diversos enfoques sociolgicos existentes. Se consideraba que el tema del desarrollo era en esos
momentos motivo de inters no slo de los cientficos
o de los polticos, sino que tambin del pblico en
general y que esta misma condicin haca que los
problemas tericos dejaran de ser disquisiciones de capillas o de escuelas para constituirse en un verdadero
estmulo al avance de las ciencias sociales y de la
sociologa en particular.
Es por eso que de un modo u otro las diferentes
orientaciones de la sociologa estuvieron presentes, no
tan slo en distintos momentos del anlisis cepalino,
sino que, adems, tendieron muchas veces a combinarse, de tal modo que en algunos de los estudios es

posible percibir una perspectiva que es ms bien propia de lo que se denomina "sociologa crtica", en
donde el carcter de la sociedad en que se vive es
enjuiciado, apoyndose para tal objeto en una concepcin del mundo o ideologa. La intencin de esta sociologa crtica es proponer una transformacin de la
sociedad, concordante con los principios que le sirven
de sustento. Si estas orientaciones valorativas han estado presentes y no hay para qu esconderlo, son las
que a menudo han suscitado ms crticas, han coexistido con ellas los propsitos de anlisis sociolgico de un carcter ms funcional, encaminado a dar
orientaciones precisas para la conducta prctica. No se
pretende en este caso que el anlisis sociolgico conduzca necesariamente a la reforma o a la transformacin completa de la estructura social, sino a poder
actuar de modo eficaz sobre algunos de los componentes de ella, asumiendo metas que, de algn modo,
han sido previamente determinadas.
Pero quizs lo que ha predominado es una sociologa que intenta comprender una determinada situacin social de carcter histrico. En el caso de Amrica Latina se ha intentado mostrar las peculiaridades
de su estructura y las tendencias dinmicas de su particular situacin, intentando poner en claro las diversas posibilidades que ellas encierran. En esa perspectiva predomina la intencin de diagnstico y, no eludiendo sealar los resultados previsibles de la eleccin
entre una u otra alternativa, se est consciente de que
dicha eleccin est influida por distintos puntos de vista
y pertenece por ltimo a quien corresponde la responsabilidad de la accin.
Estas tres grandes posturas a que se ha hecho alusin y que de algn modo incluso entremezclndose han coexistido en los anlisis sociolgicos de la
CEPAL, llevan tambin a definir el papel del socilogo
en las tareas del desarrollo, que conviene no olvidar,
eran, por lo menos en los inicios, preferentemente definidas como de desarrollo econmico. Es as que los
socilogos de la institucin consideraban que sus funciones oscilaban entre las de simple colaboracin en
las labores ms esenciales del economista (determinar
y definir un campo especfico de investigacin y elaboracin terica) o en el cumplimiento de su papel
crtico, de participacin en la elaboracin de las orien-

LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO

REVISTA

D E LA C E P A L

taciones generales incluso polticas del desarrollo econmico.

Si bien los socilogos no carecan de teoras que
les permitieran orientarse en el conocimiento de la
realidad que enfrentaban, la mayor parte de las hiptesis derivadas de ellas, que por lo general eran admitidas como vlidas, provenan de la abstraccin de una
experiencia histrica correspondiente a medios sociales distintos al latinoamericano. La pretensin de actuar de manera racional sobre la realidad se fundaba
en el hecho de disponer de un conocimiento cientfico
apropiado; pero el problema era saber hasta qu punto
tal conocimiento era adecuado o inadecuado a Amrica Latina, dado que las teoras haban sido en lo fundamental concebidas en Europa o en los Estados
Unidos. Se impona por consiguiente un trabajo de
investigacin emprica, que adems de hacer aportes
concretos al conocimiento, permitira confirmar o
desechar hiptesis en boga y por qu no? proponer
algunas nuevas. En suma, la sociologa comparta la
orientacin que era distintiva del pensamiento econmico de la CEPAL: la no traslacin mecnica de las
teoras existentes.
Como lo advirtieran algunos autores, las ciencias
sociales, en su intencin de promover a travs de la
temtica del desarrollo una prctica social racional,
cumplieron un papel singular. Si se asume como vlida la interpretacin de Max Weber sobre el carcter
del Occidente moderno, donde el conjunto de las relaciones sociales han sido permeadas por el racionalismo, la ciencia habra encontrado en este proceso
general de racionalizacin su lugar adecuado; habra
por consiguiente una afinidad entre la prctica cientfica y la racionalidad de la prctica social. En Amrica Latina la racionalidad era, por lo menos en parte,
introducida por la ciencia. Se pretenda que la respuesta
al desafo del desarrollo se encontraba en gran medida en la ciencia misma, a la que se conceba como un
valor; la crtica de la realidad sealaba que sta no
se conformaba a los postulados de la razn. La ciencia, sin plena conciencia quizs, se converta en ideologa.
En cierto modo, el contraste entre teora y realidad llev a un intento de determinar la especificidad
de Amrica Latina. Varias hiptesis que las distintas
teoras del desarrollo postulaban como vlidas no encontraban confirmacin en estos lugares; por ejemplo,
la de una correspondencia lineal entre urbanizacin e
industrializacin, la existencia de una rgida dualidad
tradicional-moderna, o la existencia de una burguesa
industrial que asumiera como propio un proyecto de

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A B R I L 1996

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desarrollo nacional. Estas primeras verificaciones obtenidas por contraste con la teora, permitan sealar
lo que Amrica Latina no era, pero an era difcil
sealar lo que s era en propiedad.
Por cierto que no fue slo la sociologa de la CEPAL
la que se propuso como tarea la bsqueda de la
especificidad de Amrica Latina; sta fue labor de la
casi mayora de los socilogos latinoamericanos, y
justo es reconocerlo, haban sido ya precedidos por
historiadores, pensadores, literatos y otros estudiosos;
no obstante, el tema del desarrollo haca ms urgente
las respuestas. Era necesario determinar la particularidad del comportamiento de los distintos grupos sociales (la burguesa, los sectores medios, las clases populares), del problema de la marginalidad y de la posicin social del indgena o del negro, y adems comprender cul era el rasgo especfico de sus instituciones sociales, el Estado, las Fuerzas Armadas y as por
delante.
En la bsqueda de la adecuacin de la teora
sociolgica a los problemas del desarrollo econmico
latinoamericano no puede dejar de mencionarse, tanto
por su labor pionera como por su influjo permanente,
la obra que llev a cabo en la CEPAL don Jos Medina
Echavarra. Su referente terico fue Max Weber quien,
al establecer una distincin entre instituciones (o comunidades) econmicas, que se caracterizan por la
bsqueda de un beneficio o por la cobertura de necesidades, y las instituciones (o comunidades) "econmicamente relevantes" en donde las actividades que
llevan a cabo no son econmicas pero pueden representar un "momento causal" en el proceso de una actividad econmica, permiti establecer el nexo entre el
anlisis estrictamente econmico y el anlisis sociolgico. El problema consista en establecer el grado de
adecuacin o inadecuacin afinidad electiva, sealaba Weber entre estos diversos tipos de actividades. La distincin weberiana haba sido de hecho tambin recogida por la teora sociolgica del desarrollo
en esos momentos en boga, que diferenciaba entre los
"requisitos de primer orden", que correspondan a las
instituciones econmicas propiamente tales, como la
propiedad, la mano de obra y las relaciones de mercado, y los "requisitos de segundo orden" (instituciones
econmicamente relevantes), particularmente el rgimen poltico, la ciencia y la tcnica y las formas de la
estratificacin.
Aceptando la formulacin weberiana que permite distinguir entre lo econmico y lo sociolgico, pero
busca establecer sus conexiones, se planteaban sin
embargo importantes desafos tericos. El anlisis

LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO

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REVISTA

DE LA C E P A L

hecho por Weber del desarrollo capitalista para un

momento histrico determinado, e incluso para un
espacio cultural concreto, se haba constituido en un
paradigma de la forma del desarrollo, y era un hecho
que la situacin histrica haba variado y que el desarrollo del capitalismo tena lugar en condiciones diversas a las que haban dado origen al modelo terico
weberiano; por otra parte, ya exista con plena vigencia el "modelo sovitico", cuyos supuestos o fundamentos eran distintos, tanto en las orientaciones de
racionalidad de quienes eran sus agentes como en las
condiciones sociales y polticas que condicionaban su
organizacin.
Desde un punto de vista terico, el desafo que
se enfrentaba era de gran magnitud: se trataba nada
menos que de construir un nuevo "modelo" que diera
cuenta de las condiciones sociales que haran posible
el desarrollo econmico en las actuales circunstancias.
Entre las nuevas condiciones del desarrollo capitalista
se destacaban la no existencia de una competencia
perfecta y, por consiguiente, la no existencia de una
plena libertad de mercado; los cambios en las relaciones de trabajo, en las cuales el libre contrato tenda a
ser reemplazado por la capacidad de accin y negociacin de las organizaciones colectivas, con una cierta tendencia de sta a controlar los puestos de trabajo;
y un importante cambio en las funciones del Estado,
que dejaba de ser neutral e intervena regulando la
actividad econmica o participando directamente en
ella.
Estos cambios no slo tenan vigencia en los
"pases centrales" sino que ya se manifestaban en
muchos de los pases latinoamericanos, o por lo menos constituan parte del nuevo modelo a que se aspiraba. De particular importancia para Amrica Latina
era la confirmacin de la profunda transformacin social que estaba teniendo lugar, que se manifestaba en
la presencia de nuevas capas sociales movidas por un
fuerte impulso de ascenso; tal rasgo era particularmente
visible en las clases medias y el proletariado organizado. Nuevos grupos demandaban condiciones polticas que hicieran posible su plena incorporacin a la
vida nacional y a menudo se producan choques de esas
capas con las que ya tenan una posicin establecida.
Dadas las nuevas condiciones, cmo influiran
ellas en la conformacin de las motivaciones de conducta que se postulaban como necesarias para el logro
de un desarrollo econmico sostenido? En trminos
concretos, cmo era posible el desarrollo de hbitos
de trabajo propios de la actividad empresarial o de los
correspondientes a la mano de obra? La vida econmi-

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ABRIL

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ca moderna supone la existencia de rasgos sicolgicos

que implican actitudes racionales y una cierta disciplina, En qu condiciones se formaran ahora esos
rasgos? La "racionalidad econmica" con qu otros
procesos de racionalidad se relaciona? En la experiencia europea, el moderno capitalismo racional haba
encontrado condiciones sociales de despliegue en la
medida en que haba coincidido con un cierto tipo de
racionalidad del derecho y de la administracin, cuyo
origen no estaba en motivos estrictamente econmicos, sino que stos haban sido de ndole poltica,
profesional o ideolgica. El tipo de racionalidad por
la cual el derecho y la burocracia se orientaban era lo
que se conoce como "racionalidad formal" la que se
atiene estrictamente a la norma o al reglamento, pero
era sta la que haca posible el clculo que toda actividad econmica requiere. Precisamente en este mbito se haba producido un gran cambio: el Estado, al
dejar de ser "neutral", orientaba tanto al derecho como
a la burocracia en trminos de una "racionalidad funcional" tendiente a conseguir el logro de fines y
metas en desmedro de la pura racionalidad formal.
Varios problemas se presentaban en el caso de
Amrica Latina respecto a las conductas econmicas de
la poblacin, si se deseaba que stas fueran adecuadas
al objetivo de desarrollo econmico que se persegua.
Es propio de una intencin colectiva de desarrollo el
que se aspire a un mejor nivel de vida o de consumo,
pero tambin se requiere cierto sentido de responsabilidad, tanto individual como colectivo; ambas disposiciones no necesariamente coinciden, incluso pueden
ser contradictorias: los deseos de un mejor nivel de
vida pueden no estar acompaados del impulso a realizar el esfuerzo necesario para conseguirlo; la aspiracin individual al goce puede no estar contenida por
el sentido de una responsabilidad colectiva. De modo
que, por no estar asegurada la necesaria concordancia
entre una y otra disposicin, apareca como necesario
el promoverla conscientemente, papel que poda caberle a instituciones no estrictamente econmicas,
como el sistema educativo, los medios de comunicacin pblica, el Estado, los partidos, los sindicatos y
muchos otros. Pero se sealaba como un elemento quizs clave el que los grupos dirigentes proporcionaran
un modelo de conducta que pudiera ser imitado, ya que
la desorientacin o la atona de las masas se deba
muchas veces a la ausencia de conductas ejemplares
de las lites dirigentes, tanto econmicas como polticas.
De igual forma, en los planteamientos iniciales
de la "sociologa del desarrollo" de la CEPAL, existi

LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO

REVISTA

DE LA C E P A L

conciencia de los problemas de la relacin entre poltica y desarrollo econmico, aunque por cierto el tema
no fue slo preocupacin de la "sociologa cepalina".
En Amrica Latina, muchas de sus formas polticas
aparecan incompatibles con la racionalidad econmica requerida; gran parte de los partidos o de los gobiernos carecan de ideologas racionalizadas y de
aparatos polticos que tuviesen ese carcter; poda darse
en ellos un inters por el crecimiento econmico, pero
esto a menudo no obedeca necesariamente a impulsos racionales. Pero adems de este hecho es necesario reconocer tambin que tanto la racionalidad poltica como la racionalidad econmica tienen finalidades que les son propias y en un momento en que el Estado acta, por su capacidad de regulacin o de modo
directo, en el mbito de la economa, es necesario
establecer conexiones entre los tipos de racionalidad
econmica y poltica y admitir que los compromisos que pueden lograrse entre ambas slo adquieren el carcter de un compromiso temporal. El problema planteado respecto a la relacin entre racionalidad
poltica y racionalidad econmica se hizo mucho ms
visible cuando la CEPAL abord el tema de la planificacin.
Otro elemento que caracterizaba las condiciones
sociales en que el desarrollo econmico poda tener
lugar en Amrica Latina y por lo tanto deba ser motivo
de reflexin, era el del casi inevitable conflicto poltico-social. El propio desarrollo y sobre todo en los
momentos en que adquira un ritmo mayor implicaba desajustes de la estructura social, creando situaciones de conflicto. Era posible prever que se produjera
un desarraigo acelerado de un importante nmero de
personas, muchas de ellas de origen campesino, que
no podan adaptarse con facilidad a las nuevas condiciones, precisamente por la misma rapidez con que el
cambio tena lugar. Tambin era previsible el que se
originaran fuertes desigualdades motivo de conflictos entre distintos sectores de la vida nacional, desniveles graves entre regiones, o diferenciaciones de
grados de modernizacin y desarrollo al interior de las
distintas actividades econmicas. No dejaba de preocupar tampoco la expansin de aspiraciones propias de
las "sociedades de consumo", cuyo modelo eran los
pases ms avanzados, en condiciones difciles de ser
satisfechas. En suma, haba que tener en cuenta que el
conflicto econmico-social era un componente casi
inevitable del propio desarrollo econmico.
Es de destacar la importancia que se otorgaba al
sistema poltico, puesto que el desarrollo se conceba
como el resultado de un programa formulado con cla-

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ABRIL

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195

ridad y que requera para su cabal funcionamiento de

un marco poltico apropiado; de tal modo que muchas
veces se pens que las diferencias entre los pases
latinoamericanos no obedecan tanto a lo econmico
sino a la infraestructura social y a los procesos polticos que sta permita. En esto haba plena coincidencia con la propuesta global que desde sus inicios la
CEPAL planteaba. El Estado no solamente deba intervenir en el proceso de desarrollo, a travs de polticas
de proteccin de las industrias nacientes y el fomento
a la modernizacin del sector primario exportador, sino
que se le conceba como un promotor de procesos y
no slo corrector de fallas o ineficiencias; exista coincidencia con las propuestas de Myrdal en este campo, para quien las funciones de la intervencin estatal
en los pases industrializados modernos deban ser
sobre todo de arbitraje y de nivelacin, y en los pases
menos desarrollados, antes que nada, de orientacin y
programacin. Por lo dems, la propia situacin histrica obligaba al Estado a asumir nuevas funciones o
desempear un papel ms activo que el tradicional; era
necesario hacer frente a problemas de la coyuntura
internacional cada vez ms graves y complicados; los
procesos de transformacin internos generaban tensiones y conflictos y adems haba que llevar a cabo una
urgente poltica social, dado que la estructura tradicional de la sociedad se concentraba en un proceso de
profunda modificacin y reajuste.
Por cierto no todo se reduca a la capacidad de
accin del Estado; era preciso promover cambios en
las orientaciones de conducta de algunos grupos sociales claves para el logro del desarrollo econmico.
Se tena conciencia, por ejemplo, que en Amrica
Latina predominaba el "empresario comercial" frente
al "empresario industrial", que a menudo el empresario actuaba ms en trminos de coyuntura que en trminos de programacin de mediano y largo plazo, o
que trataba de funcionar escudado en el amparo de
determinadas alternativas de poder. Se trataba entonces de generar nuevas actitudes del empresario, tanto
pblico como privado, en su carcter de gestor e
innovador econmico. De igual modo, en relacin a
la mano de obra, se sealaba la necesidad de constituir un ethos del trabajo, capacidad de adaptacin tcnica, y conciencia de responsabilidad social estrechamente asociada a la conciencia de su propia funcin
en el conjunto de la sociedad. Esto slo poda lograrse
con un aumento de la escasa participacin que estos
grupos tenan en el mbito nacional, en donde a menudo se obstaculizaba el adecuado funcionamiento de
las organizaciones obreras.

LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO

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REVISTA

DE

LA

CEPAL

No debe dejar de mencionarse que en este esfuerzo por trazar una perspectiva de desarrollo para la
regin, la CEPAL encar desde el principio el tema de
la integracin. Esta apareca como una necesidad vinculada al proceso de industrializacin, pues se requera el establecimiento de mercados que permitieran
economas de escala y adems una unificacin de
esfuerzos en los procesos de modernizacin. El propsito de integracin, sin embargo, exiga un mejor
conocimiento de la identidad sociocultural de la regin,
y planteaba desafos muy concretos. El hecho es que
en Amrica Latina el proceso de integracin nacional
en la mayor parte de los pases ha sido muy lento y
podra afirmarse que en los ms de los casos slo se
produjo en el siglo xx. La interrogante era: cmo se
produce la integracin supranacional de nacionalidades recin nacidas?
El objetivo de desarrollo que la CEPAL trataba de
formular implicaba con originalidad una aspira-

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cin de modernidad, pero se postulaba que esos propsitos podan ser perseguidos deliberadamente tanto
en lo econmico como en lo social, que se podan prever las tensiones y actuar sobre ellas, y que esta capacidad de accin poda transformarse en una dinmica
endgena de las sociedades en cuestin. As como se
proponan "reformas estructurales" en el mbito de la
economa, se proponan tambin reformas estructurales en lo social; por ejemplo, se propiciaba una reforma educativa que promoviera la movilidad social e
internalizara nuevos valores y modos de conducta, una
reforma agraria que modificara la tenencia de la tierra
para dar paso a nuevas formas de relacin social, una
reforma del Estado y del sistema poltico para adecuarlo a las necesidades de un desarrollo consciente y planificado. Como temas constantes de la reflexin aparecan el de la conexin entre desarrollo econmico y
desarrollo social, la autonoma nacional y la democratizacin poltica.

II
Los problemas de la praxis
El esfuerzo de elaboracin terica que llevaba a cabo
la CEPAL por cierto requera una confirmacin prctica
y que sus postulados se mostraran conformes a la realidad. Aproximadamente desde mediados de los aos
sesenta, el proceso de desarrollo mostraba fuertes dificultades en algunos pases significativos de la regin,
e incluso algunas tendencias al estancamiento de su
dinmica; el supuesto de que la nacin fuera el mbito en que se procesaran las decisiones polticas que ms
influan en la orientacin del desarrollo se vea en
entredicho por la importancia que adquiran los centros externos de decisin; incluso los sistemas polticos institucionales no aparecan como permeables a
una mayor participacin. Las premisas de la opcin de
desarrollo que se postulaba aparecan en la prctica
como de gran fragilidad.
La CEPAL, en el mbito econmico, haba subrayado con singular nfasis los efectos negativos que
para los pases de la regin tena el tipo de relacin
entre pases centrales y pases perifricos, la que llevaba a una divisin internacional del trabajo que dificultaba las opciones de desarrollo latinoamericano. Los
anlisis sociolgicos que se emprendieron trataron de
mostrar que no era suficiente analizar el tema slo en

trminos de "obstculos externos" al desarrollo, nocin

en la que permaneca la idea de que el problema derivaba de las relaciones entre sociedades fuertes y otras
ms dbiles a causa de su desigual poder econmico;
sin embargo, el problema era ms complejo, puesto que
poda mostrarse que en casos en que haba tenido lugar una expansin de la economa industrial, esto
condujo a un entrelazamiento creciente entre intereses
locales con intereses monopolistas extranjeros. Por lo
dems, la presencia de intereses polticos externos se
haca cada vez ms manifiesta en la estructura del
Estado.
El "problema de la dependencia" ttulo ms
difundido para el tratamiento de estos temas llev a
analizar las condiciones de existencia y funcionamiento
del sistema econmico y del sistema poltico, mostrando qu tipo de vinculaciones exista entre ambos, tanto en lo que hace al plano interno de cada pas como
al plano externo. El supuesto principal era que el modo
de integracin de las economas nacionales al mercado internacional supona formas de interrelacin de los
grupos sociales de cada pas entre ellos y con los grupos externos. La dependencia no era simple explotacin y coaccin, exista comunidad de intereses entre

LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO

REVISTA

DE LA C E P A L

grupos dominantes locales y externos; la dependencia

no enfrentaba al "conjunto" de los intereses de una
sociedad con otra. La interdependencia era un hecho
y eso vinculaba sociedades desarrolladas con sociedades subdesarrolladas, pero tambin permita establecer correspondencia de intereses entre los grupos dominantes de ambas sociedades. Si desde esa perspectiva se planteaba una opcin de cambio, su dinmica
radicaba en la transformacin de la estructura de clases, sectores y grupos sociales y en las modificaciones del sistema de dominacin, lo que demandaba una
accin colectiva y una decidida voluntad poltica.
Quizs donde mejor se pueden observar las dificultades para aunar la voluntad poltica con la propuesta de desarrollo es en la experiencia de planificacin
latinoamericana, con la cual la CEPAL y el ILPES se
comprometieron fuertemente. Como los mismos autores cepalinos sealaban, la planificacin en Amrica
Latina tuvo lugar a partir de la prdida de dinamismo
del comercio exterior como impulsor de la actividad
econmica; esto llev a reconocer la necesidad de
intervencin gubernamental para conducir el proceso
econmico y a aceptar ciertos tipos de polticas que
corrigieran los efectos de esa prdida. De hecho, se
trataba de promover el cambio hacia un nuevo patrn
de desarrollo por agotamiento del anterior. Sin embargo, el poder poltico al que corresponda poner en
marcha el proceso mostraba una cierta ambivalencia:
se reconoca que poda ser un instrumento valioso y
existan antecedentes inmediatos en Europa occidental que lo justificaban, pero a la vez se le tema por
las intenciones de transformacin y cambio que contena.
En lo que dice relacin ms directa con la CEPAL,
las propias Naciones Unidas auspiciaban la idea de
planificacin del desarrollo y se supona que sus orientaciones valricas estaban ya resueltas a travs de la
Declaracin Universal de los Derechos del Hombre,
la Estrategia Internacional de Desarrollo y otras resoluciones que haban logrado el apoyo de casi todos los
pases representados. En las formulaciones de las
Naciones Unidas se haca especial hincapi en el desarrollo social; se pretenda que las polticas colocaran en pie de igualdad lo "social" y lo "econmico",
y que se procurara desarrollar una metodologa de
planificacin social como contrapartida de la planificacin econmica, intentando alcanzar as un enfoque
unificado para el anlisis y la planificacin del desarrollo; de este modo se dana a las necesidades humanas una mejor respuesta que las obtenidas hasta ese
momento. Tales propsitos se basaban en la existen-

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ABRIL 1996

197

cia de un consenso sobre valores de bienestar humano

y justicia social. Aceptados tales supuestos, el problema era: a quin dirigir las recomendaciones y dar
asesoramiento?
Existan expectativas de que la propia sociedad,
en concreto los ms directamente interesados, se movilizaran para el logro de sus objetivos, para lo cual
era preciso que se abrieran canales de participacin.
No obstante, las esperanzas mayores estaban puestas
en la capacidad de accin y en el compromiso de
quienes cumplan funciones polticas directas. De hecho, en muchos pases latinoamericanos se formularon planes con objetivos que implicaban medidas drsticas en temas como la propiedad de la tierra agrcola,
y reformas monetarias y crediticias o reestructuracin
del sistema impositivo con miras a financiar polticas
sociales o de otro orden; la mayor parte de las veces
estas medidas no pudieron llevarse a cabo porque los
gobiernos se vieron sometidos a fuertes presiones (de
los perjudicados); en algunos casos, los propsitos que
se formulaban correspondan ms al nimo de los planificadores que a las convicciones de los polticos y
de los ejecutivos de los organismos pblicos. Por otra
parte, la sensibilidad de los polticos se diriga mucho
ms a los sntomas de las situaciones y procuraba tener respuestas inmediatas a ello, en tanto que el planificador tenda a presentar un cuadro de soluciones
cuyo fundamento era una concepcin estructural del
desarrollo y que, por consiguiente, se proyectaba ms
en trminos de mediano y largo plazo.
Las dificultades para articular las demandas de
corto plazo y las propuestas de poltica de mediano y
largo plazo se agravaban por la inestabilidad poltica
de la mayora de los gobiernos de la regin; los frecuentes cambios de los encargados de la direccin de
la cosa pblica y el consiguiente cambio de orientaciones haca que el mediano y largo plazo casi no tuviese
sentido. Adems, a menudo la base de apoyo poltico
tenda tambin a ser inestable y los gobiernos destinaban su capacidad de maniobra a obtener el apoyo de
los principales grupos de presin, por lo cual era frecuente que se utilizaran los instrumentos de poltica
econmica y social como soportes para lograr respaldo que permitiera un mnimo de estabilidad. Por ltimo, el compromiso con los fines y medios de la planificacin adquira rasgos de labilidad, porque se pensaba que atenerse de manera ms o menos estricta a lo
programado restringa la capacidad de decisin del
poder poltico.
Respecto a la capacidad de la propia sociedad para
movilizarse en pos de objetivos de desarrollo econ-

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mico y social, se tropezaba tambin con dificultades.

Los grupos que posean una mayor cuota de poder
econmico y social tendan a identificarse con la situacin tal y como exista y desplegaban estrategias
de grupos de presin para influir sobre el sistema de
decisiones y defender las posicione^ alcanzadas y, en
muchos casos, incluso tratar de obtener nuevos privilegios. Los de situacin menos privilegiada recurran,
cuando les era posible, a manifestar su disconformidad
a travs de varias formas de protesta, pero a menudo
no estaban en condiciones de actuar coherentemente
y la dependencia de hecho frente al Estado era un rasgo
ms fuerte de lo que se supona. Las expectativas de
"participacin popular", con capacidad de creacin,
que se consideraba esencial ante un objetivo de desarrollo que cumpliera con los fines de bienestar humano y justicia social, no lograban cumplirse, ya que la
participacin era escasa y efmera.
La prctica mostraba que los procesos reales de
la economa y las relaciones sociales que se constituan
distaban mucho de elevar apreciablemente el bienestar humano. Los intentos de concebir y aplicar estilos
de desarrollo alternativos, con nfasis en la autonoma
y la originalidad y orientados a las personas quedaban

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como formulaciones utpicas si se confrontaban con

la realidad; un cierto grado de frustracin era casi
inevitable. Incluso en algunos momentos se puso en entredicho la compatibilidad del "desarrollo" casi siempre referido a sus aspectos ms inmediatamente econmicos y la participacin; an ms, se dud de su
compatibilidad con las instituciones y procesos democrticos. Las soluciones tecnocrticas y a menudo autoritarias parecan ser la nueva panacea del desarrollo.
En suma, la experiencia de planificacin en
Amrica Latina tuvo a no dudar algunos logros ciertos, y en el campo de lo social no deben olvidarse sus
avances reales en la ampliacin de la cobertura de
servicios como los de educacin, salud o vivienda. No
menos importantes fueron los diagnsticos que se alcanzaron, que permitieron conocer mejor la realidad y
tener mayor conciencia de las repercusiones polticas
y sociales de las decisiones econmicas; pero por cierto
no se alcanz a colmar las expectativas que se cifraban en la planificacin en cuanto instrumento eficaz
de accin prctica. Pero para ser justos no todo puede
achacarse a los "errores y equvocos de la planificacin". La magnitud de los obstculos de toda ndole que encontr, no pueden dejar de considerarse.

III
Una poca de cambios y procesos
contradictorios
Una mirada retrospectiva que intente abarcar los aos
que transcurren desde losfinalesde la segunda guerra
mundial hasta el momento actual no deja de verse
perturbada por la complejidad de los procesos de cambio ocurridos; los juicios positivos o negativos no dependen slo del talante de quien observa, lo positivo
y lo negativo se entremezclan en la propia realidad.
Por ejemplo, es innegable la expansin de los mercados internos y en la mayor parte de los pases se ha
conseguido un significativo desarrollo industrial. No
obstante, a pesar de las expectativas inicialmente cifradas en la industrializacin, en general ella no ha
podido desempear el papel de dinamizador del conjunto de la economa y generar una demanda de empleo productivo lo suficientemente amplia, y slo en
muy pocos casos tiene un peso importante en el conjunto de las exportaciones.

Por lo tanto, la participacin de los pases latinoamericanos en el comercio internacional, durante

casi la mayor parte del perodo, sigui basada en los
bienes primarios, y su sector externo estuvo constantemente sujeto a la demanda internacional de estos
bienes y a la inestabilidad constante de sus precios. En
los casos de exportaciones manufactureras, muchas de
ellas correspondan a la elaboracin de recursos naturales, y sus precios lamentablemente funcionaban a
menudo en condiciones similares a las que caracterizaban a los mercados de productos primarios. Se podra seguir sealando una serie de transformaciones de
otro tipo, por cierto de gran impacto, no slo econmico sino que tambin y a veces preferentemente
de carcter social, como el cambio del sector agrario;
pero el hecho es que las transformaciones ocurridas
que incidieron en las estructuras sociales y dieron

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origen a importantes procesos de movilidad generaron

no obstante nuevas desigualdades y, por ejemplo, la
diferencia en la distribucin del ingreso ha tendido a
mantenerse e incluso a agravarse. Si en esta mirada
panormica al perodo de posguerra se consideran algunos indicadores bsicos de condiciones de vida, la
mejora que se observa es notable, pero an as grandes grupos permanecen en condiciones de pobreza
absoluta.
El hecho es que los patrones distributivos reflejan de modo muy claro las caractersticas reales del
tipo de desarrollo alcanzado. En l es visible una fuerte
heterogeneidad estructural, y los procesos de modernizacin que a menudo significan uso intensivo de
capital fsico no logran incorporar la totalidad de la
oferta de mano de obra, ya que la estructura de calificaciones de que se dispone no responde a la nueva
demanda. El progreso tcnico se concentra en algunos
sectores y no alcanza a amplios estratos de baja productividad.
Siendo innegables entonces los grandes cambios
que se han producido a consecuencia de los procesos
de urbanizacin, de industrializacin y de lo que puede llamarse "modernizacin dependiente", stos han
tenido efectos paradjicos: grandes sectores de la poblacin, y quizs la mayora en uno o dos de ellos, se
identifican plenamente con los estilos de vida y las
expectativas de las modernas sociedades de consumo.
En la implantacin de esas nuevas modalidades de vida
y tipos de aspiraciones desempean un papel importante las empresas transnacionales y los mensajes
estandarizados de los medios de comunicacin, pero
es un hecho que han sido internalizados por los estratos que estn en condicin de hacerlo y por muchos
que, si no tienen las condiciones, aspiran a conseguir-^
las. Pero lamentablemente, no se trata de una inofensiva "mana imitativa"; se ha generado un patrn de
"consumo imitativo" que implica altos costos en trminos de recursos internos. Hay una expansin continua del consumo, esencialmente gracias a la prosperidad del 30% o a lo ms del 40% de la poblacin. Estos
sectores requieren ingresos cada vez ms altos que les
permitan pagar los precios del tipo de bienes que desean. Adems, la produccin de esos bienes demanda
una movilizacin de recursos capital, tecnologa,
trabajo e incluso recursos naturales que en su mayor parte no corresponden a aquellos de los que los
pases de la regin realmente disponen.
No est dems recordar la frecuencia de ciclos de
altas y bajas en el desempeo econmico que han
contribuido a hacer ms compleja an la confusa tra-

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yectoria del desarrollo latinoamericano desde la posguerra; los momentos de cambio no slo han coincidido con los momentos de auge; fuertes transformaciones estructurales han tenido lugar en momentos de
crisis y hasta es posible que en algunos casos las crisis las hayan provocado. Por ejemplo, en los aos
ochenta hubo profundas transformaciones, pero a finales de 1989 el producto interno bruto medio por
habitante en la regin fue inferior en 8% al registrado
en 1980, y equivalente al de 1977. Pero ese deterioro
tuvo un sesgo marcadamente regresivo: para amplios
sectores de los grupos medios y populares, los aos
ochenta fueron un enorme retroceso. En trminos generales se estimaba que en 1980 unos 112 millones de
personas 35% de los hogares de la regin vivan
por debajo de la lnea de pobreza, cifra que en 1986
aument a 164 millones (aproximadamente 38% de los
hogares).
Al confuso panorama econmico y social a que
se ha hecho somera referencia, se agregaban las complejidades en el campo poltico; en los aos posteriores a la segunda guerra mundial, regmenes de distinto signo se haban sucedido o alternado bruscamente
y en los aos setenta y gran parte de los ochenta, las
esperanzas cifradas en la constitucin estable de regmenes democrticos parecan no tener mucha vigencia en el conjunto de la regin. Los estudios sociolgicos de la CEPAL se orientaron de preferencia a analizar los cambios ocurridos, en especial aquellos vinculados a la profunda transformacin de la estructura
social. En trminos de poblacin, el puro aumento del
nmero ya planteaba problemas de importancia; haba
cambiado la proporcin de la poblacin rural respecto
a la poblacin urbana, y la regin poda definirse en
el presente y en el futuro prximo como esencialmente urbana, lo que significaba que la forma de organizacin societal predominante haba cambiado, constituyndose en modelo de ella un sistema urbano secular, y por consiguiente, tambin se haban transformado las relaciones sociales.
Respecto de los cambios en la estructura econmica, con evidentes efectos en las relaciones sociales,
era notorio que en la casi totalidad de los pases se
haba constituido un "mercado nacional". Pero las
formas de constitucin de ese mercado presentaban
fuertes distorsiones determinadas por la tendencia a la
concentracin, lo que a su vez significaba disparidades
regionales y fenmenos de exclusin y marginalidad.
Se observaba tambin, como se ha dicho, una produccin industrial de bienes que empezaba a articularse
con otros sectores de la economa, como el agro y los

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servicios, modificando los tipos de organizacin y

relacin social que les haban sido propios. En materia de empleo, se haba incrementado el industrial y
tambin el terciario; en este ltimo era preocupante la
magnitud que alcanzaba el sector de servicios de baja
productividad, pero no era desdeable la significacin
que adquira el llamado "terciario moderno". La CEPAL
adverta que adems de los graves problemas de
disparidad en la estructura econmica y social, la "economa moderna" que empezaba a surgir planteaba
nuevas exigencias, tanto en lo que deca relacin con
la calificacin y capacitacin de la fuerza de trabajo a
todos sus niveles como en lo que se refera a nuevas
formas de organizacin social (sistema de relaciones
laborales, papel de los sindicatos, organizaciones intermedias y otras formas de participacin).
Como es evidente, la estructura del poder social
tambin se vio afectada por los cambios sealados;
exista una indiscutible presencia de masas y el recurso a la exclusin coercitiva que de ms est decirlo,
muchas veces se puso en prctica no resolva el
fondo del problema; lo que de hecho estaba en juego
eran las formas de participacin, representacin y, muy
concretamente, el papel de los partidos polticos. Los
estudios de la CEPAL se dirigieron preferentemente al
anlisis de los cambios en la estratificacin social, dado
que stos podan explicar las nuevas condiciones en
que las relaciones de poder y el conjunto de las relaciones sociales tenan lugar, influyendo a la vez sobre
las modalidades reales y posibles del desarrollo econmico-social.
Estos estudios mostraron que la estratificacin
social se haba hecho ms compleja y que en la mayora de los pases haba aumentado la proporcin de
personas que ocupaban posiciones "medianas" o "superiores", aunque el significado de estas posiciones
distara mucho de ser uniforme. Las caractersticas predominantes de los estratos bajos se haban modificado debido a la urbanizacin, al aumento de la movilidad espacial, a la desintegracin parcial de las estructuras tradicionales del poder rural y al acceso a los
medios de informacin. Pero como ya se ha dicho, no
slo no disminua radicalmente la polarizacin entre
tales estratos y los plenamente modernizados, sino que
incluso suceda lo contrario.
En el mbito empresarial, los hechos de inters
fueron las vinculaciones que se establecieron entre las
distintas actividades econmicas; por una parte, en
muchos pases se form un empresariado rural moderno que incursion en la exportacin y en la agroindstria, pero adems, en el conjunto del sector empre-

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sarial se establecieron estrechas relaciones entre los

sectores financiero, financiero-comercial e industrial.
La vinculacin con empresas externas sigui aumentando, tanto por el lado de la asociacin directa como
por el uso de patentes, marcas y tecnologas. Es interesante comprobar en ellas la existencia de ideologas
en boga en los centros mundiales que reforzaron su
identidad como grupo y el sentimiento de que desempeaban un papel clave en la sociedad.
A la vez se observaba que los cuadros tcnicos y
cientficos empezaban a asumir como marco de referencia intelectual el de sus pares en los pases desarrollados, vinculndose a las orientaciones propias de
dichos pases en cuanto a eficiencia, especializacin
funcional, demandas de organizacin racional, concepcin del Estado y otras. Muchos de los profesionales
se vincularon a las empresas en funciones directivas,
adoptando ideologas, estilos de vida y expectativas de
consumo de tipo internacional; en cambio, la tecnocracia y la burocracia profesional vinculada al aparato
del Estado en muchos casos vio deteriorarse sus ingresos y sus condiciones de trabajo.
Los sectores medios asalariados siguieron constituidos por una heterogeneidad de grupos vinculados
a funciones administrativas del Estado o a sus servicios sociales, como los de salud y educacin, pero
tambin adquirieron gran significacin los asalariados
vinculados al desarrollo de los servicios privados, financieros o de otro tipo y a la expansin de los servicios comerciales que satisfacan un consumo urbano
creciente. Estos sectores medios asalariados se vieron
fuertemente afectados en los perodos de crisis particularmente su sector pasivo y su situacin de inseguridad ha sido bastante permanente. Ha habido una
apreciable distancia entre la realidad y sus aspiraciones de consumo moderno, y en varios casos se han
detenido los procesos de movilidad ascendente que los
favorecieron en el pasado.
Los estudios de la CEPAL mostraron que, sobre
todo en los aos ochenta, los trabajadores de las industrias y actividades afines experimentaron conmociones ms graves an que las que afectaron a los
asalariados de los estratos medios; sufrieron reducciones radicales de sus salarios reales y el nmero de
obreros industriales en algunos pases merm como
proporcin de una fuerza de trabajo urbana en constante crecimiento; adems, en muchos pases disminuy la capacidad de los sindicatos para proteger los
intereses de sus afiliados y fueron muy escasas sus
posibilidades de intervenir en la poltica nacional.
Se comprob asimismo que haba habido una

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diversificacin del campesinado, debido a los cambios

en la estructura agraria y el surgimiento de formas diversas a la tradicional relacin de latifundio y minifundio. Se formaron empresas agrcolas que dieron
origen a importantes grupos de asalariados, aunque en
muchos casos slo como trabajadores temporales; los
minifundistas y colonos por cierto no han perdido significacin. El surgimiento de empresas agrcolas y de
un nmero considerable de asalariados supone un cambio en el tipo de relacin del campesino con la tierra,
el tipo de reivindicaciones y la consiguiente movilizacin. Por otra parte, el surgimiento de la agrodustria
modific tambin las actividades de los medianos y
pequeos propietarios, que en muchos casos pasaron
a relacionarse con ella; pero no ha perdido significacin la "economa campesina" ligada a este tipo de
propietarios, en la cual ha seguido predominando la
estrategia de sobrevivencia del grupo familiar.
Por cierto que la marginalidad y la pobreza constituyeron temas de preocupacin centrales de la CEPAL,
y aunque ambas dimensiones no son estrictamente
homologables, tampoco es posible desestimar sus relaciones. Los estudios de la CEPAL se orientaron al
diagnstico de estas situaciones y a establecer la relacin entre ellas y las caractersticas del modelo vigente de desarrollo; se evalu el impacto de las polticas
sociales en relacin a esos temas y se perfilaron estrategias para enfrentarlos. No obstante, el hecho de
mayor inters fue el haber mostrado que la pobreza y
la marginalidad aparecen estrechamente asociadas al
carcter excluyente y concentrador del estilo de desarrollo vigente, de modo que es necesario actuar sobre
esos rasgos estructurales si se pretende superarlas.
Por ltimo, con la intencin de dar cuenta de la
nueva situacin social, la CEPAL abord el anlisis de
dos categoras de extraordinaria significacin: las
mujeres y los jvenes. Respecto de las mujeres, se
mostr que los cambios no slo incidan en lo econmico y en lo social, sino que tambin afectaban los
comportamientos culturales. La incorporacin femenina a la actividad econmica aumentaba con mucha
rapidez, a tasas ms altas que la masculina, aunque por
cierto eso no significaba que participaran en la misma
proporcin, la que sigue favoreciendo a los hombres.
Las mujeres se incorporaron preferentemente al sector de servicios, en muchos casos al de los llamados
"servicios personales", pero en la mayora de los pases las empleadas de oficina constituyeron el segundo
rubro en importancia numrica.
El aumento de la participacin femenina en la
fuerza de trabajo apareci relacionado con la urbani-

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zacin, la modernizacin, el proceso educativo y los

cambios de percepcin frente al trabajo. Del mismo
modo, qued en evidencia el creciente acceso de las
mujeres a la educacin, aunque la mayor igualdad de
oportunidades se produjo en los niveles altos, mantenindose discriminaciones en los grupos de condicin
social menos favorecida. Respecto a la participacin
social de la mujer, se comprob que sta es baja cuando
se consideran mecanismos tradicionales de participacin, como son los partidos polticos, los sindicatos u
otras formas comunes de organizacin, pero la imagen variaba si se consideraban movimientos de carcter social vinculados a demandas ciudadanas especficas, como vivienda, educacin, salud y mejores condiciones de vida. Es un hecho, por ejemplo, que entre
los sectores populares muchas de estas reivindicaciones aparecan organizadas y lideradas por mujeres. Los
cambios sealados incidieron en una modificacin de
la familia tradicional con una redistribucin de los
papeles en su interior; por lo dems, en los cambios
de la estructura y el papel de la familia influyeron
fuertemente la masificacin educativa y el impacto de
los medios de comunicacin, que compitieron con la
funcin socializadora de la familia.
El mundo de los jvenes preocup a la CEPAL por
variadas razones. Por una parte, el peso numrico de
ese tramo de edad, entre los 15 y 24 aos, era en la
regin uno de los ms elevados del mundo (alrededor
del 20% de la poblacin) y de hecho un tercio de la
fuerza de trabajo tena menos de 25 aos. Sin embargo, en los momentos de crisis, como en los aos ochenta, la incorporacin al empleo de los jvenes era muy
lenta y en algunos pases ellos constituan casi la mitad
del total de desempleados. De modo que exista plena
conciencia de su precaria situacin, pero adems haba una fuerte preocupacin por su futuro. Se haba
aceptado como un hecho evidente por s mismo que
la expansin del sistema educacional facilitara la incorporacin positiva de los jvenes al mundo del trabajo; pero empezaba a hacerse evidente la subutilizacin de capacidades de los ms educados. Si bien los
jvenes aparecan como un sector social mucho ms
instruido que las generaciones adultas, sus oportunidades ocupacionales en un mundo de trabajo de reglas
cambiantes y crecimiento lento no respondan a las
expectativas generales.
Otro hecho relevante era la comprobacin de la
heterogeneidad de la juventud de la regin como sector social. Los pertenecientes a familias en condiciones de pobreza tendan a quedar encerrados en circuitos de marginalizacin. En los otros, paradjicamen-

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te, la propia organizacin y carcter del sistema educativo se encargaba de acentuar la diferenciacin, por
la calidad dispar de la educacin que impartan independientemente de la equivalencia formal los
diversos tipos de establecimientos educacionales. As,
eran notorias esas diferencias entre establecimientos
urbanos y rurales, o entre establecimientos privados y
fiscales; tambin era visible la emergencia de sistemas
universitarios que iban desde centros de excelencia

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hasta instituciones de mera acreditacin, donde los

conocimientos transmitidos no eran muy superiores a
los de un colegio secundario. Por ltimo, preocupaba
tambin la construccin de identidad por parte de los
jvenes, tema que apareca como un serio desafo
cultural, sobre todo si se tena en cuenta tanto la proliferacin de modelos exgenos que propagaban los
medios de comunicacin como los estilos de vida
consumista.

IV
La bsqueda de una nueva propuesta
Ha sido casi un lugar comn definir los aos ochenta
como "la dcada perdida". Si esto fue una realidad
desde el punto de vista de los bajos rendimientos econmicos y del deterioro de las condiciones sociales,
no es menos cierto que ese momento de crisis fue un
punto de inflexin en la modalidad de desarrollo hasta entonces vigente. El dinamismo anterior, impulsado por un sector exportador que dependa de productos primarios, una industrializacin que se apoyaba
principalmente en la demanda interna y una inversin
que era fundamentalmente pblica, tenda a agotarse
y a ser reemplazado por nuevas modalidades. De suma
importancia ha sido el cambio ideolgico, en especial
en lo que se refiere, desde el punto de vista del desarrollo, a la concepcin del Estado. Este pas a concebirse como subsidiario, lo que quiere decir que el sector
pblico deba desempear slo aquellas actividades
esenciales que el sector privado no poda o no quera
realizar. Esta nueva ideologa empez a tomar cuerpo
en casi todos los gobiernos de la regin.
Por otra parte, en la mayora de los pases de la
regin comenzaron a surgir ciertos sectores caracterizados por una mayor modernidad productiva, muchos
de ellos dedicados a la exportacin de bienes no tradicionales, aunque tambin se produjeron importantes
modernizaciones en los sectores financiero, de servicios y comercial. No obstante, el patrn distributivo
del desarrollo latinoamericano no se modific y en
varios casos incluso adquiri caractersticas ms regresivas que antes. Y la estructura productiva, vinculada
a un mercado interno concentrado en el cual la distribucin del ingreso es muy desigual, ha reproducido las
desigualdades.
Actualmente, se tiende a poner el acento en el
crecimiento del sector ms moderno, confiando en que

generar una capacidad de arrastre suficiente para incorporar a los sectores y grupos sociales rezagados. La
idea de apoyarse en los sectores ms modernos se refuerza al considerar que se est asistiendo a una profunda revolucin tecnolgica de carcter mundial, que
dejar irremisiblemente en la obsolescencia los modos
anteriores de produccin. Por lo dems, se ha pensado
que el incremento de las exportaciones industriales
puede contribuir a resolver el permanente desequilibrio
externo de la mayora de las economas de la regin.
No obstante, en las nuevas modalidades de desarrollo que empiezan a perfilarse sigue siendo un punto de debate el tipo de relaciones que se constituyen
entre el desarrollo econmico entendido como la
expansin del producto y del ingreso por habitante y
la distribucin de ellos y el desarrollo social, concebido como el mejoramiento de las condiciones de
vida de la poblacin.
La CEPAL, por supuesto, no ha estado ajena al
debate y ha manifestado una especial preocupacin por
los aspectos sociales del desarrollo, sobre todo al tener en cuenta el alto costo social de la crisis de los
aos ochenta (desempleo y subempleo elevados, cada de los salarios reales, aumento de la pobreza y
profundo deterioro de los servicios sociales). En la
bsqueda de los factores que afectan al desarrollo
social no se ha limitado al anlisis de la eficiencia de
los servicios sociales. Aunque importantes, no estn
en ellos las causas de la desigualdad social global.
Como lo han puesto de manifiesto innumerables estudios cepalinos, los problemas reales se encuentran en
las caractersticas de la relacin recproca entre las
estructuras econmicas, sociales y polticas.
La CEPAL ha avanzado una propuesta que se ha
difundido con el nombre de "Transformacin produc-

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tiva con equidad". En ella, las dimensiones sociales

no aparecen slo como un agregado; forman parte
sustantiva de la propuesta. Entre esas dimensiones
ocupa un lugar destacado el problema de la educacin,
dada la importancia preponderante que la actual revolucin tecnolgica confiere a la produccin y utilizacin de conocimientos en el proceso de innovacin.
Por otra parte, las nuevas tcnicas (la informtica, las
de comunicacin) tambin tienen un innegable efecto
sobre el proceso mismo de produccin y difusin de
conocimientos. La CEPAL, a travs de sus propios estudios y los de otros organismos de las Naciones Unidas (principalmente la UNESCO) y tambin de estudios
nacionales, ha tratado de mostrar los desafos que se
enfrentan en la regin para lograr una adecuada articulacin entre educacin, desarrollo y equidad.
La expansin del sistema educativo despus de
la segunda guerra mundial y en especial en las tres
ltimas dcadas es innegable; no obstante, y sobre todo
en el ltimo tiempo, la mayor expansin se realiz en
desmedro de la calidad de la enseanza media impartida, y el uso de las capacidades del sistema fue poco
eficiente. Esto fue particularmente notorio en la educacin bsica, que empez a actuar como lastre de los
dems niveles educativos, y a mostrar elevadas tasas
de ingreso tardo, repeticin, desercin temporal y
desercin definitiva prematura. Con la expansin educativa se ampli tambin el acceso a la educacin
media, y sta, que haba sido concebida inicialmente
como preparatoria del ingreso a la educacin superior,
se constituy en un nivel masivo, tal como se supona
antes que deba ser la educacin bsica; no obstante,
sus contenidos no se modificaron y gran parte de los
que egresan de ella no salen preparados para incorporarse a la vida productiva. La propia calidad de la
educacin superior tambin est en tela de juicio y
pocas universidades cuentan con adecuados cuerpos
estables de profesores e investigadores de jornada
completa; proliferan los docentes de jornada parcial y
los investigadores que llevan a cabo proyectos no siem-

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203

pre vinculados a las polticas universitarias de investigacin.

Pero adems los anlisis ponen de manifiesto que
el sistema educacional presenta una fuerte segmentacin, la cual agrava la inequidad social existente. Los
bajos rendimientos, la desercin y la repeticin se
concentran en general en los sectores marginales urbanos y en el sector rural. Por lo dems, ha habido un
fuerte deterioro de la capacidad de accin del Estado
en el mbito educacional, lo que provoca una crnica
escasez de recursos materiales y humanos. Para quienes no tienen otra opcin que recurrir a la educacin
estatal bsica o media, sta muchas veces toma ms
bien un carcter simblico. Los grupos ms privilegiados tienden a crear un circuito acadmico de mayor
calidad, al que se ingresa de modo temprano a travs
de establecimientos preescolares o primarios de naturaleza privada y selectiva. De tal modo, una parte del
sector privado se diferencia del sector fiscal y tiende
a configurar circuitos escolares segmentados que se
caracterizan por su diferencias en el nivel de ingresos.
Como elemento importante, la propuesta de la
CEPAL apunta a un tipo de desarrollo que fomente la
cohesin social y consolide los procesos polticos democrticos en la regin. La especial preocupacin de
la CEPAL por el problema de la participacin ciudadana lleva al tema de las formas polticas que esta opcin implica y el modo en que asume la democracia.
Democracia y participacin adquieren en la nueva propuesta de la CEPAL el carcter de temas ineludibles de la dinmica de transformacin. En tal sentido,
el anlisis sociolgico busca comprender mejor las
estructuras ideolgicas vigentes y sus posibles orientaciones, el papel de las organizaciones y actitudes
culturales, la funcin de los medios de comunicacin.
Y lo que tiene particular relevancia es la comprensin
de la nueva relacin que la sociedad establece con el
Estado, puesto que una nueva relacin Estado-sociedad es un elemento clave para alcanzar la sociedad ms
equitativa que la propuesta de la CEPAL postula.

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LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO