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El apoyo a comits de agua potable:

Historia y experiencias para lograr su
sostenibilidad
Franz Quiroz

1. Introduccin
Los bajos niveles de cobertura de agua potable y saneamiento en pequeas
localidades rurales y peri-urbanas en Bolivia motivaron a varios actores, tanto
nacionales como internacionales, a promover proyectos de construccin de
infraestructura y de fortalecimiento de la gestin de comits de agua potable ya
existentes. A partir de estas experiencias se desarrollaron procedimientos de
intervencin, opciones tecnolgicas, metodologas, herramientas de
capacitacin, etc., para viabilizar la sostenibilidad de estos comits, muchos de
los cuales fueron exitosos y otros no. La bsqueda de nuevas estrategias para
lograr la sostenibilidad, pasa por rescatar y fortalecer las experiencias exitosas y
analizar las experiencias en las que no se alcanzaron los resultados esperados.
Es importante retomar con frecuencia estas prcticas de retroalimentacin para
despus promover estrategias generales que puedan ser replicadas con facilidad.
Aunque se puede evidenciar grandes avances para viabilizar la sostenibilidad de
los comits de agua potable, todava existen varios problemas por resolver, y
contextos y temticas que an no reciben la atencin de actores con incidencia

21

en el sector de agua potable y saneamiento. Una de las dificultades pendientes

es cmo garantizar la sostenibilidad en el apoyo a la gestin, ya que hay
marcados problemas en el funcionamiento de los pequeos prestadores de agua.
Por otro lado, tambin es clara la falta de tratamiento al contexto peri-urbano,
donde existen varios comits comunitarios con problemas de gestin muy
particulares.
El objetivo de este captulo es analizar la historia del apoyo en el sector de agua
potable y saneamiento en Bolivia, tanto en inversiones para obras de saneamiento
como en el fortalecimiento de la gestin misma, en especial para comunidades rurales
y peri-urbanas. A partir de ah se presentarn algunas experiencias promovidas por
diversas organizaciones, que pretenden viabilizar la sostenibilidad del fortalecimiento
de la gestin, en especial en estas pequeas localidades rurales y peri-urbanas que
normalmente cobijan a comits de agua potable.
Este captulo fue estructurado con informacin proveniente de entrevistas a personas
con vasto conocimiento del sector de agua potable y saneamiento bsico en Bolivia1.
Tambin se consult fuentes de informacin secundaria, en especial algunos planes
sectoriales de saneamiento bsico. En una primera parte de este captulo se describir
la situacin general de sector de agua potable y saneamiento bsico en Bolivia, y las
caractersticas de los comits de agua potable rurales y peri-urbanos. Despus, se har
referencia a la historia de las inversiones en infraestructura y del fortalecimiento de la
gestin en zonas rurales, urbanas y peri-urbanas. Finalmente, se presentarn algunas
experiencias de sostenibilidad para el fortalecimiento de la gestin de comits rurales
y peri-urbanos.

2. Situacin general del sector de agua potable y

saneamiento bsico en Bolivia
2.1 Distincin entre rural, urbano y peri-urbano
Antes de relatar la historia del apoyo, es necesario explicar lo que en Bolivia se
entiende por rural, urbano y peri-urbano.
Al menos en el sector de agua potable y saneamiento, lo urbano comprende
a cuatro tipos de ciudades diferenciadas por el tamao de la poblacin: las
metrpolis, ciudades mayores, ciudades intermedias y ciudades menores.
1

El nombre de las personas que fueron entrevistadas se encuentra al final del Captulo.

22

Segn estimaciones de 2005, las tres metrpolis de Bolivia -ciudades de La

Paz, Cochabamba y Santa Cruz- concentran al 50% de la poblacin total; las
nueve ciudades mayores al 12%; las 25 ciudades intermedias al 5%; y
finalmente las 65 ciudades menores al 3%, estas ltimas con una tasa de
crecimiento poblacional decreciente (Ministerio de Vivienda y Servicios
Bsicos, 2001). Entre tanto, lo rural se define como aquellas localidades con
poblaciones menores a 2000 habitantes, que para el 2005 representan cerca
del 29% de la poblacin total de Bolivia (dem). Segn Ledo (2005), para el
2001 se identific aproximadamente 29 618 comunidades rurales. Por otro
lado, no hay una distincin oficial de lo peri-urbano en funcin al tamao de
la poblacin, slo se asume que son los alrededores de estos cuatro tipos de
ciudades en Bolivia.

2.2 Coberturas de agua potable y saneamiento bsico en Bolivia

Los Grficos 1 y 2 muestran la evolucin de la cobertura de agua potable y
saneamiento bsico en Bolivia, y el nivel de cobertura de Bolivia en comparacin a
Amrica Latina y el Caribe, ambos grficos se distinguen segn zonas rurales y
urbanas:
Grfico 1. Evolucin de coberturas de agua potable y saneamiento en Bolivia

Fuente: Ministerio de Vivienda y Servicios Bsicos 2001 / OPS OMS (2001)

23

Grfico 2. Nivel de cobertura de Bolivia en comparacin a Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Ministerio de Vivienda y Servicios Bsicos 2001 / OPS OMS (2001)

Para el ao 2000, la cobertura de agua potable en zonas urbanas de Bolivia,

indistintamente del tipo de cobertura (conexin individual o de fcil acceso2), fue
del 90%, mientras que la cobertura de saneamiento (incluidos los sistemas de
desecho in situ3) fue del 69%. La cobertura de agua potable en Bolivia es casi
similar a la cobertura promedio de Amrica Latina y el Caribe (93%) (Grfico 2).
Pero este indicador no es sinnimo de satisfaccin, ya que de ese 90% slo el 48%
garantiza un servicio de agua potable continuo y confiable (Ministerio de Vivienda
y Servicios Bsicos, 2001). En cuanto a coberturas de saneamiento en zonas
urbanas, en Bolivia se llega al 69%, mientras que a nivel de Amrica Latina y el
Caribe se ha alcanzado a una cobertura promedio de casi el 90%. Si bien la
cobertura urbana promedio de saneamiento es comparativamente baja en relacin a
Amrica Latina, durante el perodo de 1992 - 2000 hubo un incremento de
cobertura superior al perodo de 1976 - 1992 (Grfico 1); esto, en parte, se debe a la
llegada del clera a varios pases de Amrica Latina en 1991, lo que increment la
cantidad de programas de sanidad para evitar cualquier tipo de enfermedad de
origen hdrico (OPS-OMS, 2001). Pero, tras este incremento de cobertura en
2

2 Segn la OPS OMS (2001), los sistemas de fcil acceso son aquellos que incluyen los siguientes tipos
de tecnologa que son compartidos por usuarios fuera de la vivienda: fuentes pblicas, pozos con bombas a
mano, pozo excavado protegido, coleccin de agua de lluvia.
3
Segn la OPM OMS (2001), los sistemas in situ se refieren a la conexin de tanques spticos, letrinas
con descarga de agua, letrinas secas (de ventilacin mejorada) y letrinas simples de hoyo.

24

saneamiento en Bolivia, fue muy posible la presencia de enfoques carentes de una

visin de sustentabilidad de los recursos hdricos, ya que slo el 25% de la
poblacin atendida cuenta con tratamiento de aguas residuales (dem).
Por otro lado, los niveles de cobertura de agua potable y saneamiento en zonas
rurales, en comparacin a los niveles de Amrica Latina, son considerablemente
menores (grfico 2); para el ao 2000 el pas reportaba niveles del 39% y 33%,
respectivamente. Con estos datos se puede corroborar una asimetra de coberturas
entre las zonas urbanas y rurales de Bolivia, motivo por el cual se han incrementado
las inversiones en infraestructuras de saneamiento bsico en zonas rurales a partir de
la dcada de los noventa.
A continuacin, se presenta las coberturas de agua potable y saneamiento bsico
segn zonas urbanas y rurales de Bolivia, considerando el porcentaje de poblacin
sobre el total existente y el porcentaje de la poblacin abastecida.
Tabla 1. Niveles de cobertura de agua potable y saneamiento
considerando el porcentaje de la poblacin segn zonas.

Fuente: Ministerio de Vivienda y Servicios Bsicos (2001)

En la Tabla 1, las metrpolis y las ciudades mayores concentran a ms del 50% de la

poblacin total. Las entidades que normalmente adquieren la responsabilidad de
prestar el servicio de agua potable y alcantarillado en estas zonas son empresas
municipales o cooperativas. Pero esto no quiere decir que presten el servicio a toda la
poblacin; normalmente se ven limitadas de extender su cobertura a los alrededores
por falta de recursos. Por este hecho surgen iniciativas locales para la construccin de
pequeos sistemas o se buscan fuentes alternativas de aprovisionamiento de agua,
como por ejemplo, los carros cisterna. Un caso concreto es la empresa municipal
descentralizada SEMAPA de la ciudad de Cochabamba. Su poblacin servida
asciende a aproximadamente el 45% sobre el total de la poblacin de su zona de
concesin (SEMAPA, 2005), los dems se abastecen de fuentes alternativas y carecen
de alcantarillado.

25

2.3 Comits de agua potable en Bolivia

En Bolivia, los comits de agua potable son responsables de cubrir la mayor parte de
la demanda de agua para consumo humano en las zonas rurales y peri-urbanas. Estos
comits fueron creados como una respuesta a la incapacidad del Estado de ofrecer un
servicio de agua potable en estas zonas. Una distincin importante entre los comits
de agua potable rurales y los peri-urbanos, es que los primeros cuentan con sistemas
de agua potable no tan complejos como los de las zonas peri-urbanas. En muchos
casos, los comits rurales fueron creados gracias a iniciativas externas (agencias de
gobierno o cooperacin internacional); entre tanto, los comits peri-urbanos, al menos
los de las metrpolis del pas, fueron a menudo resultado de iniciativas locales.

Definicin de un comit de agua potable

En Bolivia se empez a utilizar trmino comit de agua potable gracias a las
intervenciones de apoyo en el sector de agua potable y saneamiento en zonas rurales.
Uno de los requerimientos para garantizar la sostenibilidad de los sistemas era
organizar a la comunidad. Entonces, como un punto de partida, se gestion la
creacin de un Comit o Junta conformado por miembros de la comunidad, tambin
denominado la directiva. Este comit tena la responsabilidad de operar y mantener el
sistema. Ya que con frecuencia los proyectos rurales tocaban los componentes de
agua potable y saneamiento bsico se estableci el trmino de Comit de Agua
Potable y Saneamiento (CAPyS).
Sin embargo, al menos hasta ahora, el comit de agua potable es una estructura de
organizacin comunal donde la poblacin es propietaria y responsable de la gestin
del sistema de agua potable. Normalmente, la estructura administrativa de un comit
rural y peri-urbano consta de una directiva compuesta por un presidente, un
vicepresidente, un tesorero y vocales. Con frecuencia, el personal contratado por la
directiva es un operador (o plomero) y una secretaria4. Por otro lado, estn los socios
del comit, quienes adquieren esa denominacin por la obtencin de un derecho de
uso del servicio gracias a su trabajo en la fase de construccin del sistema o por el
pago de un monto determinado de dinero, o ambos. La mxima instancia rectora y de
toma de decisiones es la Asamblea General de Socios. No es muy frecuente que estos
comits utilicen reglamentos internos convencionales55 para normar el accionar de los
miembros de la directiva y de los socios. Estn mucho ms acostumbrados a cumplir
4

La contratacin de una secretaria es ms comn en comits peri-urbanos.

5 Un reglamento convencional es aquel que se divide en dos partes: el estatuto y el reglamento, que son
normas internas que rigen el funcionamiento del comit.
5

26

las decisiones palpadas en un libro de actas, las cuales fueron aprobadas por la
mayora de los socios a su debido momento en las Asambleas Generales. Con esta
breve descripcin no se quiere estandarizar la estructura de gestin de un comit, se
trata de las caractersticas ms comunes, pero que pueden ser distintas o
complementarse con otros aspectos de organizacin que respondan a las necesidades
de los socios y/o al contexto. Por eso, es comn encontrar a comits con modelos de
gestin bajo la modalidad de cooperativa o asociacin. Sin embargo, aunque se trate
de modelos de gestin distintos, la estructura organizacional de un comit bajo estas
dos modalidades no presenta muchas diferencias.

Cierta informacin acerca de los comits de agua potable

Segn un estudio del Viceministerio de Servicios Bsicos (2004), el 54% de las
EPSAs66 en el pas son comits de agua potable. Si bien este dato no es el reflejo del
porcentaje de la poblacin abastecida segn el tipo de EPSA, se puede evidenciar que
estas formas de organizacin son bastante frecuentes en Bolivia77 (Grfico 3).
Grfico 3. Cantidad de EPSAS en Bolivia, segn el tipo de EPSA (%)88

Fuente: Viceministerio de Servicios Bsicos (2004).

Entidad Prestadora de Servicios de Agua Potable y Saneamiento (EPSA), denominacin que la Ley 2066
de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario le da a un conjunto de organizaciones regidas en
base a distintos modelos de gestin, las cuales estn encargadas de prestar servicios de agua y saneamiento
bsico.
7
Para obtener informacin ms detallada acerca de los comits de agua en Amrica Latina consultar
Courivaud (2005).
8
Dato sub estimado.

27

Todava no hay o no se puede acceder a fuentes de informacin uniforme y completa

sobre el nmero y las caractersticas de los comits de agua potable en Bolivia. La
Tabla 2 presenta cierta informacin sobre estos comits en base a diferentes estudios
de caso. Esta informacin permitir concebir una idea de cmo es su gestin.
Tabla 2. Informacin de comits de Agua peri-urbanos y
rurales en algunas localidades de Bolivia

I Van Der Meer (2004), muestra de 28 comits de agua potable de Tiquipaya y Colcapirhua
a Mediana
ii Fuente Courivaud (2005)
iii Captulo de Fundacin Pro Hbitat, muestra de 6 comits
iv 100% de la muestra
v Dato de un comit
vii Sistemas de Agua Potable construidos, UNICEF (2005)
viii Nro. de familias por sistema, bajo el supuesto que cada familia tiene un nmero promedio de 5
miembros
Dato estimado en funcin a UNICEF (2005).

28

Sin nimo de generalizar las caractersticas de gestin de los comits de agua potable
peri-urbanos y rurales, la informacin de la Tabla 2 permite formular las siguientes
reflexiones:
La cantidad de socios de comits peri-urbanos y, en general, de aquellos que utilizan
pozos (muestras 1, 2, 3, 4 y 5), es mayor en comparacin a comits de agua rurales
con fuentes superficiales (muestra 6). La cantidad aproximada de socios en los
comits de agua peri-urbanos y con pozos es de 100. En el caso de UNICEF, la
cantidad estimada de familias por sistema es de 38.
Las vertientes son fuentes comunes en los comits rurales (muestra 6). Adems de
UNICEF9, existieron otros proyectos -como por ejemplo PLAN Internacional110 y
Pastoral Social CARITAS111- que en su momento construyeron sistemas rurales en
base a fuentes superficiales.
El tipo de fuente predominante en los comits de agua potable peri-urbanos es el pozo
(muestra 1, 2 y 3). Esto hace suponer que sus costos de inversin y funcionamiento
(perforacin de pozos, instalacin de bombas y consumo de energa elctrica) son
ms elevados que los costos de comits con fuentes superficiales. Por otro lado,
cuanto mayores son los costos de funcionamiento, la tarifa es ms elevada. Segn la
muestra 7, la tarifa promedio de los comits de agua potable rurales es de 1,2 Bs./mes
(0,15 USD./mes), mientras que en los comits de agua potable peri-urbanos o con
pozos (muestra 1,2 y 3), se puede ver que la tarifa aproximada es de 10 Bs./mes (1,25
USD./mes).
A diferencia de los comits de agua potable rurales, gran parte de los comits periurbanos cuentan con micro medidores (muestra 1, 2 y 3). Esto permite aplicar tarifas
variables, o una combinacin de fijas y variables.
Segn las muestras 1, 2 y 3, se puede ver que cerca del 40% de los comits de agua
potable peri urbanos cuentan con reglamentos internos. En la zona rural, considerando
la muestra 6, slo el 6% de los comits tienen reglamentos internos.

Organismo internacional que trabaja con salud e infancia, ver captulo del libro: Experiencia de UNICEF
con el modelo de gestin: Comit de Agua Potable y Saneamiento
10
Ver captulo del libro: Capacitacin en estrategias de cambio de conducta en higiene, agua y saneamiento
bsico. Experiencia de Plan A.D.I.M. en Aiquile.
11
Pastoral Social Caritas es una instancia de acompaamiento a los grupos y equipos que, en el mbito de
dicesis y parroquias, trabajan por desarrollar la dimensin social. Es una institucin sin fines de lucro, que
trabaja con, para y desde las personas empobrecidas,
http://www.caritaspanama.org/Informacion_institucional.htm?temav=javascript; ver captulo del libro:
Experiencia de apoyo al fortalecimiento de un comit de agua para el mejoramiento del sistema de agua
potable en Tapacar (Cochabamba)

29

 Hay un buen porcentaje de comits de agua potable peri-urbanos con un

reconocimiento legal, principalmente ligado a la personalidad jurdica de la OTB12
(muestra 1, 2 y 3). Sin embargo, segn la muestra 7, 1 de 47 comits rurales cuenta
con personalidad jurdica (2%).

Principales problemas de gestin de los comits de agua potable

Estos comits funcionan, pero brindando un servicio regularmente aceptable. Varios
enfrentan un crculo vicioso de baja calidad de servicio y baja voluntad de pago por
parte de los usuarios.
El principal problema tcnico de los comits es la falta de un conocimiento adecuado
de operacin y mantenimiento de la infraestructura. En cuanto a la calidad del agua
distribuida, se puede indicar que la mayora no realiza ningn tipo de tratamiento de
potabilizacin previo a su distribucin, por eso la calidad del agua, en el mejor de los
casos, slo depende de la calidad de la fuente. En la parte econmico-administrativa,
es frecuente la carencia de un sistema contable o planillas de registro de costos e
ingresos, repercutiendo en un control de cuentas y fiscalizacin deficiente. En la
mayora de los casos las tarifas no logran cubrir todos los costos de funcionamiento,
incluidos los costos de reposicin. Finalmente, la falta o el desconocimiento de
reglamentos internos, reducen la confianza de los usuarios de seguir pagando por el
servicio y aportar cuotas para solucionar algn problema tcnico. Adems, esta forma
de administracin incita a realizar actos de corrupcin por parte de la directiva.

2.4 Historia del marco institucional en el sector de agua potable y

saneamiento
Los sucesos institucionales en el sector de agua potable y saneamiento en Bolivia
fueron muy similares a la mayora de los pases de Amrica Latina. En la dcada
de los 70 a 80, el apoyo era centralizado y apuntaba en mayor medida a realizar
inversiones para la construccin de infraestructuras de agua potable y
saneamiento.
Bajo esta lgica, en 1967 se cre como cabeza del sector a CORPAGUAS. Esta
institucin comparti roles e intervenciones con el Ministerio de Urbanismo y
Vivienda en zonas urbanas, y con el Ministerio de Previsin Social y Salud Pblica en
zonas rurales y peri-urbanas. Este ministerio, a travs de su brazo operativo: la
Direccin Nacional de Saneamiento Ambiental, implement varios proyectos de
12

Organizacin Territorial de Base, vase Ley de Participacin Popular.

30

construccin de infraestructuras en zonas rurales, pero prest escasa atencin a las

zonas peri-urbanas, posiblemente porque en esa poca dichos asentamientos no
concentraban a un nmero significativo de poblacin.
Los enfoques de intervencin para la construccin de la infraestructura eran
convencionales, con una carencia total de participacin comunitaria y con escasas
nociones de sostenibilidad despus de la construccin. A menudo, los resultados
fueron sistemas sin funcionamiento por falta de un conocimiento adecuado de
operacin y mantenimiento por parte de la comunidad (p.e. se pudo percatar que
muchos sistemas de agua potable construidos por una ONG en el municipio de
Aiquile estn sin funcionamiento) 13.
A principios de los 80, el financiamiento multilateral y bilateral era canalizado
directamente por las cabezas del sector. A mediados de los 80, el manejo de los
recursos para zonas rurales pas a ser responsabilidad del Fondo de Inversin Social
(FIS). Ahora, esta entidad es conocida como el Fondo de inversin social y desarrollo
productivo (FPS)14. Despus se cre el Fondo Nacional de Desarrollo Regional
(FNDR), especializado en otorgar prstamos concesionales15 para la implementacin
de proyectos en zonas urbanas.
En 1991, la cabeza del sector fue el Ministerio de Asuntos Urbanos. Esta entidad
transfiri las funciones de las Direcciones Nacionales de Saneamiento Ambiental a
las corporaciones de desarrollo departamentales (CORDES). En las zonas rurales,
dichas corporaciones tambin adoptaron una lgica de intervencin convencional, con
la diferencia de que se empez a promover el uso de tecnologas apropiadas de bajo
costo. Sin embargo, una de las limitantes de las CORDES era la falta de capacitacin
en operacin y mantenimiento a los ususarios, que en muchos casos repercuta en
sistemas complejos sin funcionamiento por problemas fciles de resolver (Cuadro 1).
Cuadro 1
Dos casos particulares en el municipio de Turco en Oruro revelan las caractersticas de
intervencin de la respectiva CORDES. En una comunidad, una bomba de agua dej de
funcionar por problemas de golpe, a causa de una falta de conocimiento en su operacin y
mantenimiento. En otra comunidad, un tanque de almacenamiento (normalmente la obra de
mayor costo de un sistema de agua potable) dej de funcionar por una rajadura en el concreto
(problema que fcilmente poda ser resuelto si hubiese existido un conocimiento bsico de
albailera), entonces la comunidad haba resuelto aislar el tanque, conectando directamente la
fuente con la red (Entrevista a Corts, 2006).

13

Visita de Campo Aiquile 2005.

El FPS financia proyectos para poblaciones menores a los 10 000 habitantes.
15
Prstamos con tasas de inters reducidas.
14

31

Posteriormente, con las reformas de descentralizacin en Bolivia implementadas en la

dcada de los 90 y las nuevas configuraciones legales de fines de 2000, se transfieren
nuevas competencias a las prefecturas departamentales y a los municipios en relacin
al sector de agua potable y saneamiento bsico (Tabla 3).
Tabla 3. Nuevas competencias de las prefecturas y municipios a consecuencia de las
reformas de descentralizacin en el sector de agua potable y saneamiento bsico.

Fuente: Ley 2066

Con la ley 1654 de descentralizacin administrativa de 1995 y la Ley Orgnica del

Poder Ejecutivo 1788 (Ley LOPE) de 1997, se concede un liderazgo regional a las
prefecturas departamentales: la primera ley crea un nuevo gobierno departamental que
reemplaza las atribuciones de las CORDES, y la segunda, en base a la anterior
normativa, promueve la conformacin de las Unidades Departamentales de
Saneamiento Bsico y Vivienda (UNASBVIs). Una de las principales atribuciones de
las UNASBVIs es promover y coordinar programas o proyectos de agua potable y
saneamiento en zonas rurales, urbanas y peri-urbanas, ya sean stos de inversin o de
fortalecimiento institucional, o ambos. Segn la ley 2066, estas unidades tambin
tienen la competencia de brindar asistencia tcnica a las EPSAs (Tabla 3). Por otro

32

lado, con la Ley 1551 de Participacin Popular de 1994, los municipios se constituyen
en administradores de recursos financieros. Esto en la actualidad significa una
contraparte local en proyectos sociales y de desarrollo productivo. La Ley de
Participacin Popular tambin transfiere a los municipios la responsabilidad de
garantizar un servicio de agua potable y saneamiento bsico adecuado. En
consecuencia, el entonces Ministerio de Servicios Bsicos y Vivienda16 y el Programa
de Saneamiento Bsico Rural (PROSABAR) promueven la creacin de Unidades
Tcnicas Internas Municipales (UTIMs).
Una sntesis de esta nueva configuracin, que en gran medida es producto de las
reformas de descentralizacin en el pas, es la creacin de nuevos actores
institucionalizados con representacin ms local. Por otro lado, tambin se genera una
reestructuracin a nivel central con el motivo de buscar una nica cabeza encargada
de formular polticas y normas para el sector, que hasta el momento es el
Viceministerio de Servicios Bsicos, entidad dependiente del Ministerio de Servicios
y Obras Pblicas.
En trminos de fortalecimiento de la gestin, el Estado slo ha formulado un marco
general que delega la responsabilidad de asistencia tcnica a las UNASBVIs y
UTIMs, sin distincin alguna de EPSAs rurales o urbanas. Como una forma de apoyo
ms organizado a EPSAs urbanas, en 1984 se crea la Asociacin Nacional de
Empresas Prestadoras de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario
(ANESAPA) a iniciativa pblico-privada. Su objetivo es fortalecer la gestin de sus
empresas socias y de las EPSAs que as lo soliciten, promoviendo la prestacin de
servicios de asistencia tcnica y capacitacin a travs del Servicio de Apoyo a la
Sostenibilidad (SAS). Por otro lado, hay una gran ausencia de normas, entidades
formales, o programas de asistencia tcnica y/o capacitacin institucionalizados a
comits de agua potable peri-urbanos.
Los planes sectoriales tambin han manejado diferentes opciones para fortalecer la
gestin de las EPSAs del pas. Por ejemplo, el Plan Quinquenal (1998 a 2002), de
manera general, propuso al Programa de Agua y Saneamiento (PROAGUAS) para el
fortalecimiento de comits de agua potable rurales. El Plan Decenal (2001 2010) es
mucho ms preciso, incluso se anima a tratar la situacin de las zonas peri-urbanas,
delegando nuevas responsabilidades a las empresas prestadoras del centro urbano, en
especial para promover la construccin de sistemas de alcantarillado condominiales.
En cuanto a las zonas rurales, propone un apoyo permanente de asistencia tcnica y
capacitacin a los comits de agua potable a travs de las UTIMs. Finalmente, el Plan
Bolivia (2002 2007), como parte de una de sus lneas estratgicas para garantizar la
16

A partir de 2003, se constituye como el Ministerio de Servicios y Obras Pblicas.

33

sostenibilidad de las EPSAs, plantea la creacin de la Fundacin de Apoyo a la

Sostenibilidad (FUNDASAB), entidad de inters pblico pero de derecho privado que
tiene el objetivo de brindar asistencia tcnica a todo tipo de EPSAs.

3. Historia del apoyo en el sector de agua potable y

saneamiento en Bolivia
Esta parte del captulo describe las experiencias de apoyo ms sobresalientes en
cuanto a inversiones y fortalecimiento de la gestin a EPSAs (particularmente
comits de agua potable), segn zonas rurales, urbanas y peri-urbanas. Tambin se
pueden distinguir experiencias de apoyo considerando la participacin o no del
Estado.

3.1 Apoyo en comunidades rurales

A inicios de los 80, se empez a cuestionar la incidencia de los proyecto de
saneamiento bsico en la calidad de vida de la poblacin rural. Ese cuestionamiento
se gener debido a la falta de apropiacin de las infraestructuras construidas por parte
de la comunidad. Poco tiempo despus de la instalacin de la obra, sta quedaba sin
funcionamiento por falta de una operacin y mantenimiento adecuado. Por este
motivo, se empez a considerar un elemento clave que inici la era del
fortalecimiento de la gestin de comits de agua potable rurales en Bolivia: la
organizacin de la comunidad. A partir de ah, se trabajaron lineamientos para la
conformacin de un Comit o Junta encargada de operar y mantener el sistema.
La idea de organizar a la comunidad fue evolucionando hasta tratar temas de gestin
ms especficos. Por ejemplo, el consorcio internacional CARE, que construy
sistemas de agua potable y letrinas rurales durante el perodo de 1970 a 1990,
desarroll tcnicas de capacitacin concretas para la operacin y mantenimiento de la
infraestructura. A fines de los 80 se implementaron otros programas rurales con una
capacitacin ms integral, tocando varios temas relacionados entre s: la organizacin
de la comunidad, la capacitacin en operacin y mantenimiento, y la educacin
sanitaria (como por ejemplo, el Proyecto piloto de Saneamiento Ambiental en Oruro,
1988).
Despus de evaluar varios de estos programas rurales, se gestion el Proyecto
YACUPAJ para el agua, el cual tuvo una duracin aproximada de cinco aos gracias
a un financiamiento del Banco Mundial (1990 1995). Como proyecto piloto se
intervinieron en tres municipios pobres del departamento de Potos. YACUPAJ,

34

adems de adoptar una visin integral sobre sostenibilidad, desarrollar metodologas y

herramientas de capacitacin participativas y promover opciones tecnolgicas que
respondan a la demanda de la comunidad, estratgicamente involucr a varios actores
locales en la secuencia de actividades de cada intervencin. Por ejemplo, se
coordinaron actividades con los maestros rurales para la educacin sanitaria a nios
en las escuelas. Tambin se dio ms importancia a la capacitacin que a la
construccin de las obras, motivo por el cual el DESCOM17se constituy como un eje
transversal en todas las fases de la intervencin. Otros elementos claves del
YACUPAJ fueron: i) una pionera poltica financiera que consider la contraparte
local, ii) la conformacin de un Comit, iii) la fijacin de tarifas, y iv) la elaboracin
de estatutos y reglamentos, aspectos que en la actualidad son premisas claves para la
sostenibilidad de sistemas manejados por la propia comunidad.
Despus del YACUPAJ, como un programa mucho ms institucionalizado a nivel
nacional, se implement el Programa de Saneamiento Bsico Rural (PROSABAR),
con el auspicio del Ministerio de Vivienda y Servicios Bsicos y un financiamiento
del Banco Mundial. En un escenario de nuevos actores descentralizados, durante el
perodo de 1995 al 2000, el PROSABAR fue el proyecto con mayor incidencia en el
sector en cuanto a coberturas de saneamiento bsico rural. Con un financiamiento
global de 48 millones de dlares18 el PROSABAR invirti ms de 33 millones en
infraestructuras (Tabla 4).
Tabla 4. PROSABAR: Inversin y poblacin beneficiaria

Fuente: PROSABAR citado en Ministerio de Vivienda y Servicios Bsicos (2001).

17

Las siglas DESCOM significan Desarrollo Comunitarios, este concepto nace junto con los programas que
inician el trabajo de capacitacin en zonas rurales. El principio de DESCOM es desarrollar las destrezas de
las personas, con el fin de empoderarlas.
18
Costos de administracin e inversiones.

35

Al igual que el YACUPAJ, el PROSABAR fue un hbrido de los elementos de

xito de anteriores experiencias. Fuera de involucrar a actores descentralizados,
se tena una idea ms clara de sus roles y relaciones en todas las fases de
intervencin. La coordinacin entre actores era una de las funciones principales
del PROSABAR, para eso contaba con personal a nivel departamental en el rea
tcnica y social. Su responsabilidad en la parte social con la implementacin del
DESCOM era ms directa. En cuanto a los actores involucrados, el FIS, aparte
de ser un administrador de los recursos financieros, se encargaba de la licitacin
y el seguimiento de los proyectos aprobados. La prefectura, a travs de la
UNASBVI, tena la funcin principal de formular proyectos. El municipio,
adems de amortiguar un porcentaje del costo del proyecto, colaboraba con la
generacin de la demanda comunal. Finalmente, para lograr una mayor
apropiacin, la comunidad participaba con su mano de obra y un aporte en
dinero.
Adems de los visibles resultados del PROSABAR en construccin de
infraestructuras, tambin se logr legitimar al Comit de Agua Potable y Saneamiento
(CAPyS) como un modelo de gestin reconocido en los planes y leyes del sector.
Otro hecho interesante de la experiencia del PROSABAR fue la estrategia de
involucrar al municipio para apoyar la gestin de los comits rurales. Despus de la
conformacin del CAPyS, se asista con la redaccin de estatutos y reglamentos
simples, pero que asignaban nuevas responsabilidades al municipio bajo los
lineamientos de la Ley de Participacin Popular. Posteriormente, se logr que los
municipios reconocieran a los CAPyS a travs de un pre registro. De forma paralela
se apoy al municipio a crear una UTIM, con el objetivo de brindar asistencia tcnica
y capacitacin permanente a los comits, y desarrollar un sistema de informacin
completo para su control y vigilancia.
Al igual que el YACUPAJ, el DESCOM en el PROSABAR fue un eje transversal en
todas las fases de cada intervencin. Hecho que ha repercutido positivamente en la
sostenibilidad de los comits de agua potable. Segn la evaluacin del desempeo
institucional del PROSABAR (diciembre, 2000), de 48 proyectos evaluados slo el
27% enfrentaban un mal funcionamiento del sistema (Ministerio de Vivienda y
Servicios Bsicos, 2001).
Por ltimo, el PROSABAR tuvo muchas limitantes. La ms relevante fue la
desarticulada relacin con el entonces FIS. Al final, las falencias encontradas en el
FIS fueron varias (Cuadro 2), pero la de mayor incidencia en la falta de apropiacin
de las obras por parte de la comunidad, fue el destiempo entre el inicio de las
actividades DESCOM y el inicio de la construccin de las obras. En la mayora de los
casos se terminaba con el apoyo a la organizacin y la capacitacin de la comunidad

36

cuando apenas se conclua con la licitacin de las obras. No es lo mismo capacitar

sobre algo que la gente no ve, que cuando s lo hace. El destiempo obedeci a la
diversidad y complejidad de procedimientos impuestos por el FIS, que en la mayora
de los casos eran innecesarios. Otro tema conflictivo con el FIS eran las elevadas
comisiones que cobraba por proyecto para cubrir sus gastos de administracin, y la
fijacin de sobre precios que incrementaban los aportes de comunidades pobres.
Cuadro 2
Segn la Revisin del Gasto Pblico de Bolivia realizada por el Banco Mundial (1999), los
factores de poco xito del FIS se deben a: (i) estndares de diseo tcnico demasiado
ambiciosos, ii) falta de participacin comunitaria en la implementacin de infraestructura para
poblaciones rurales, iii) evaluacin y aprobacin de procedimientos inapropiados que no
concuerdan con la viabilidad econmica y financiera de los proyectos, iv) procedimientos
institucionales inapropiados y centralizados en La Paz, v) costos de administracin elevados,
en desmedro de la atencin de proyectos pequeos y el uso de tecnologas de bajo costo, vi)
calidad insuficiente de la supervisin de los trabajos, y vii) coordinacin insuficiente con las
cabezas del sector y las polticas implementadas (Banco Mundial, 1999).

Otras experiencias de inversiones en infraestructuras y de fortalecimiento de la

gestin de comits rurales son el Programa de Agua y Saneamiento (PROAGUAS) y
el proyecto PROANDE de UNICEF19.
PROAGUAS entr en vigencia el 2002 gracias a un financiamiento del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID). Este programa es ms o menos la continuacin
del PROSABAR. Sin embargo, se pueden identificar dos diferencias importantes.
Primero, el PROAGUAS ya no interviene de forma directa en el componente social
como lo haca el PROSABAR, delega la responsabilidad de una adecuada
implementacin del DESCOM a las UNASBVIs20. Segundo, el rol de las
UNASBVIs20 es menos protagnico, debido a la concepcin de que mayores actores
alargan el ciclo del proyecto. La eleccin del PROAGUAS fue transferir al FPS (ex
FIS) toda la responsabilidad de la formulacin, evaluacin y ejecucin de los
proyectos para zonas rurales. El PROAGUAS supuso que las UNASBVIs no tenan la
capacidad de asumir responsabilidades tcnicas, por ser actores fuertemente
influenciados por intereses poltico partidarios. Este hecho hizo que las prefecturas
pierdan su liderazgo regional en el sector y se distancien de los municipios rurales.
Sin embargo, el FPS no fue una opcin eficaz, por caer en los mismos problemas que
19

Ver las referencias del captulo de UNICEF.

En el marco del PROAGUAS, el DESCOM es un componente sujeto a consultora. Para una efectiva
implementacin del DESCOM, el PROAGUAS ha elaborado una gua que permite evaluar su aplicacin en
base a una serie de indicadores predefinidos.
20

37

el FIS. Por este motivo, el proyecto PROANDE de UNICEF decidi no delegar la

responsabilidad de administrar sus recursos y supervisar sus proyectos al FPS.
UNICEF le devolvi cierto protagonismo a las UNASBVIs con la coordinacin de
actividades de capacitacin de capacitadores (tanto a ONGs como a personal del
municipio) y el fortalecimiento de las UTIMs.
Es evidente que el vasto apoyo en las zonas rurales de Bolivia se ha dado gracias a los
recursos de la cooperacin internacional. Esto permiti que varios actores
centralizados y descentralizados auspiciaran grandes programas formales de agua
potable y saneamiento para comunidades rurales; esta iniciativa desde arriba (Top
Down) posibilit la organizacin de la comunidad en el manejo del agua para uso
domstico a travs del CAPyS.
Finalmente, el fortalecimiento de la gestin de comits de agua potable rurales se
caracteriz por estar presente slo en la fase de construccin. Por lo tanto, al tratarse
de una fase de creacin del comit, se infundieron procedimientos de cmo debera
ser la gestin y no mejorar la existente.

3.2 Apoyo en zonas urbanas

En la mayora de las zonas urbanas, el derecho de prestacin de los servicios de
agua potable y alcantarillado sanitario es de empresas municipales o de
cooperativas. Entre las excepciones, estn las EPSAs de sociedad annima
mixta de Tarija y Potos (MANCHACO y Bustillos, respectivamente) 21, que se
caracterizan por ser modelos de gestin regidos bajo el cdigo de comercio
combinando la participacin de la sociedad civil con la participacin del
municipio en calidad de accionistas. Finalmente, el nico modelo puramente
privado en Bolivia es Aguas del Illimani S.A. (AISA). Este consorcio se
adjudic el derecho de prestacin del servicio en las ciudades de El Alto y La
Paz a travs de la modalidad de concesin 22. Sin embargo, su vigencia en el
2006 es dudosa, porque el 2005 el Estado firm un Decreto Supremo de
finalizacin del contrato.
Ya que en la mayora de las ciudades mayores, intermedias y menores, la
responsabilidad de la prestacin de servicios de agua potable y alcantarillado es del
municipio, muchos de los programas o proyectos se coordinaron o beneficiaron
directamente a este actor. Adems de proyectos de construccin, ampliacin o
mejoramiento de obras sanitarias, hay experiencias de fortalecimiento institucional

21
22

Estos modelos han sido promovidos gracias a un financiamiento de la cooperacin alemana (KFW).
Ver Ley 2066.

38

municipal para mejorar la calidad del servicio. Algunos ejemplos concretos son el
Programa de Saneamiento Bsico Urbano (PROSUB) financiado por el BID, dentro
del cual se contempl un programa de fortalecimiento de 25 EPSAs y un proyecto de
inversiones de sostenibilidad con el FNDR para 13 EPSAs. Otras experiencias de
fortalecimiento municipal fueron el Proyecto de Desarrollo del Sector Municipal, y el
Programa Global para el Desarrollo Urbano y Saneamiento (PRODURSA I, II).
Actualmente, tambin entr en vigencia el Proyecto de Asistencia Tcnica (PROAT),
gracias a un financiamiento de la agencia de cooperacin sueca (ASDI).
Al final, las opciones ms relevantes de fortalecimiento de la gestin a EPSAs
urbanas fueron dos: i) el Sistema Nacional de Capacitacin en Saneamiento Bsico
(SNCSB), y ii) el Servicio de Apoyo a la Sostenibilidad en Saneamiento Bsico
(SAS).
El SNCSB (1998 - 2000) fue una estrategia del Plan Quinquenal (1998 2002) para
la capacitacin de los recursos humanos, y posible gracias al Programa de Agua
Potable y Alcantarillado Sanitario en Medianas y Pequeas Ciudades (PROAPAC) y
ANESAPA. Esta experiencia posibilit la realizacin de 42 cursos de capacitacin
con 1300 funcionarios capacitados, provenientes de 45 municipios urbanos
(Ministerio de Vivienda y Servicios Bsicos, 2001).
Por otro lado, el SAS fue resultado de la experiencia del SNCSB y de la Unidad
de Fomento Institucional (UFI), esta ltima fue creada con el objetivo de
promover el desarrollo empresarial de las EPSAs. El SAS tambin fue gestionado
por el PROAPAC y ANESAPA, pero bajo la idea de auto sostenibilidad
financiera con cierta ayuda de PROAPAC. Los principios de SAS son la
capacitacin y la asistencia tcnica, el desarrollo integral como base para la
sostenibilidad, y la promocin de prcticas empresariales como la opcin ms
adecuada para mejorar la gestin de las EPSAs. En este sentido, el SAS trabaja en
tres campos de accin: i) desarrollo de los recursos humanos, ii) desarrollo
empresarial y iii) desarrollo de la gestin social (SAS, 2003). Una de las
particularidades del SAS en relacin al SNCSB es la consideracin de asistencia
tcnica directa a las EPSAs adems de la capacitacin a funcionarios. Esta opcin
muy posiblemente haya obedecido a que la capacitacin no es una opcin que
garantiza la apropiacin y utilizacin prctica de los conocimientos adquiridos.
Bajo este parmetro se constituye una alternativa mucho ms prctica y con
mayor incidencia la contratacin de especialistas, quienes intervienen
directamente en la estructura funcional de la EPSA. Otro elemento interesante del
SAS es su enfoque pedaggico en la capacitacin para lograr una mejor
apropiacin. Los resultados del SAS son ms visibles que del SNCSB, slo a
manera de referencia ha realizado 95 cursos de capacitacin en temas gerenciales
y operativos, con 2093 personal capacitado proveniente de 55 instituciones del

39

sector a nivel nacional (SAS, 2003). Por otro lado, una de las limitantes de SAS y
tambin del SNCSB es su especialidad en EPSAs grandes. La mayora de sus
ofertas de capacitacin y asistencia tcnica responden a entidades prestadoras
grandes. En la actualidad, la demanda de las EPSAs grandes por los servicios del
SAS ha disminuido, esto posiblemente les haga ver la necesidad de extender sus
servicios a otro tipo de EPSAs.

3.3 El vaco en lo peri-urbano

En base a algunas referencias sobre la gestin del agua potable en zonas
perifricas (ciudades de El Alto, La Paz, Cochabamba, Sucre, y los municipios de
Tiquipaya, Colcapirhua, Cliza), se puede evidenciar la falta de apoyo en trminos
de inversiones y fortalecimiento de la gestin. Este vaco puede obedecer a dos
aspectos: i) la prioridad de la cooperacin internacional de financiar proyectos
rurales, y ii) la tendencia histrica del desconocimiento del Estado a los comits
peri-urbanos como una alternativa eficiente para la prestacin del servicio de agua
potable y alcantarillado sanitario. El supuesto terico que justifica dicho
desconocimiento es que la atomizacin o la construccin de pequeos sistemas de
agua potable en zonas densamente pobladas al final implican: i) costos de
inversin mucho ms elevados en comparacin a la construccin de un sistema
grande, ii) modelos de gestin poco eficientes, y iii) una fuerte presin sobre los
recursos hdricos. Por el contrario, se propone el funcionamiento de EPSAs
grandes con una lgica de economas de escala (mayor produccin entonces
menores costos unitarios) y de alcance (cuanto ms usuarios el costo del servicio
es ms barato). Sin duda, bajo estos principios, es indiscutible una mayor
eficiencia, incluso algunos comits peri-urbanos reconocen que es necesario
unirse para poder contar con una planta potabilizadora o reducir sus gastos de
operacin y mantenimiento (estudios de caso de Tiquipaya y de la zona Sur de la
ciudad de Cochabamba).
Sin embargo, hay tres puntos por resolver si el Estado pretende implementar modelos
con lgica de economas de escala y alcance: i) cmo conseguir financiamiento?, ya
que grandes obras implican costos iniciales de inversin considerablemente altos
(Cuadro 3); ii) a quin delegar la responsabilidad de hacerse cargo de una entidad de
dicha magnitud?; y iii) cmo garantizar un control social con la participacin
efectiva de todos los usuarios? En Bolivia estos dos ltimos puntos estn en
discusin. A partir de la dcada de los noventa se ha promovido la participacin
privada con fines de lucro para la prestacin de servicios. Actualmente estn en
discusin otros modelos, como por ejemplo las Sociedades Annimas Mixtas, las
Cooperativas y las Asociaciones. En relacin al control social es bien sabido que ste

40

se pierde cuando hay muchos usuarios; como opcin se plantean diferentes formas de
representacin. Ahora, para responder al primer punto, debe haber una consulta a la
cooperacin internacional, ya que no hay la atencin necesaria en inversiones por
parte del Estado, los municipios, o de las EPSAs grandes. Mientras se resuelven estos
problemas para viabilizar la lgica de economas de escala, cabe preguntarse qu
hacer con las zonas deprimidas. Una muestra de que estas preguntas todava no tienen
respuestas claras son las iniciativas locales que siguen construyendo sistemas de agua
potable sin alternativas concretas de saneamiento.
Cuadro 3
Hasta febrero de 2006, todava sigue pendiente la bsqueda de financiamiento para un
proyecto de ampliacin de redes de agua potable y alcantarillado sanitario de la empresa
municipal SEMAPA para la zona Sur de la ciudad de Cochabamba (peri-urbano). Esta idea
de ampliacin tiene un costo aproximado de 60 USD. millones, pero en la actualidad est
ms o menos asegurado 11 USD. millones, monto proveniente de diferentes fuentes de
financiamiento como: el BID a travs del Programa PRODASUB, la Prefectura del
Departamento, y el municipio a travs de los fondos de co participacin popular (Pro
Hbitat, 2006).

Si bien se pueden mencionar algunas experiencias de apoyo auspiciadas por

instancias formales del sector, como por ejemplo el Programa de Mejoramiento de
Barrios, el Programa de desarrollo de aguas subterrneas PRODASUB JICA y el
Proyecto Piloto en la zonas urbanas en Oruro, la mayor parte del apoyo que reciben
las zonas peri-urbanas se caracteriza por ser pequeo (en trminos de financiamiento),
puntual y de carcter informal, es decir, sin el involucramiento de actores
institucionales vinculados al Estado (Viceministerio, FNDR, prefecturas o
municipios).
Este tipo de apoyo se puede dar para la construccin de infraestructura. Por
ejemplo, la Fundacin Pro Hbitat administra un fondo rotativo para la
construccin de pequeos sistemas de agua potable en la zona Sur de
Cochabamba. El fondo rotativo se concibe como un crdito que beneficia a
comunidades interesadas en construir su sistema de agua potable. Una vez que
dicho crdito es reembolsado en un lapso de un ao, el mismo fondo o parte de l
pasa a beneficiar a otra comunidad23. En este proceso tambin es interesante la
participacin del sector privado, quien oferta sus servicios para el diseo y
23

Para ms detalles consultar el Captulo de este libro Innovar para alcanzar el Derecho Humano al Agua
de la zona Sur de Cochabamba. La experiencia de apoyo a los comits de agua de la Fundacin Pro
Hbitat.

41

ejecucin de obras. Por ejemplo, la empresa Plastiforte, a travs de su Programa

Agua Tuya, durante un buen tiempo ha construido sistemas de agua potable de
bajo costo y de buena calidad (Cuadro 4). Adems de la construccin, esta
empresa realiza actividades de capacitacin en operacin y mantenimiento de las
obras como parte complementaria al servicio de construccin, pero que se limita a
estar presente slo en la fase de inversin. Sin embargo, esta experiencia es una
muestra clara de cmo el sector privado puede responder a una demanda de bajos
ingresos econmicos, aunque todava no haya un marco formalmente estructurado
que delimite las obligaciones de la empresa y la comunidad.
Cuadro 4
En promedio, los costos de inversin de sistemas de agua potable con fuente subterrnea
del Programa Agua Tuya ascienden a 300 USD. por vivienda, mientras que el costo promedio
del FNDR, en su momento, lleg a 500 USD. por vivienda. La diferencia de costos se debe a
que el Programa Agua Tuya usaba tecnologa innovadora (entrevista a Heredia, 2006).

Otras experiencias de apoyo en inversiones sin involucramiento del Estado, son

las que se han llevado a cabo con el auspicio de Pastoral Social Caritas,
principalmente a travs de las parroquias locales, quienes se encargan de elevar
las demandas puntuales de la comunidad (p.e. la construccin de un tanque).
Tambin hay casos de inversiones en infraestructuras de saneamiento por parte de
ONGs internacionales que canalizan financiamiento proveniente de municipios,
Estados, o entidades prestadoras internacionales. Un ejemplo de este tipo de
apoyo es el Proyecto Obras para mejorar de las condiciones higinico sanitarias
de barrios deprimidos en Cochabamba, financiado por el municipio de Venecia y
administrado por la ONG italiana ASUD, principalmente para la construccin de
un sistema de alcantarillado condominial en varias comunidades del municipio de
Tiquipaya.
Por otro lado, las experiencias formales de fortalecimiento de la gestin de comits de
agua potable peri-urbanos ya existentes son casi nulas, hecho que se puede entender
por esa falta de reconocimiento. En cuanto a las experiencias informales o no
institucionalizadas de apoyo a la gestin, se pueden citar las experiencias del Proyecto
NEGOWAT24 en el municipio de Tiquipaya, de la Fundacin Pro Hbitat en la zona
sur de la ciudad de Cochabamba, y de Pastoral Social CARITAS en el municipio de
Cliza.
24

Ver captulo del libro: Experiencia de apoyo a la gestin de comits de agua potable en la zona periurbana de Cochabamba, Proyecto NEGOWAT.

42

El Proyecto NEGOWAT tuvo el objetivo de desarrollar metodologas y

herramientas de facilitacin de negociaciones en problemticas relacionadas con
el acceso al agua y uso de la tierra en zonas peri-urbanas, con aplicacin en el
municipio de Tiquipaya. Desde el inicio del Proyecto, no hubo un apuesto directo
a resolver la problemtica de comits de agua potable peri-urbanos ya existentes.
El trabajo con los comits surge ante la necesidad de responder a una fuerte
demanda de apoyo a la gestin, que por mucho tiempo no reciba la atencin del
municipio ni del Estado. Entonces se plante desarrollar una metodologa
participativa para el fortalecimiento de la gestin interna de los comits.
Prcticamente, el desarrollo de la metodologa empez desde cero, porque no se
encontr casi ninguna experiencia similar en Bolivia.
La iniciativa de fortalecimiento de la gestin de la Fundacin Pro Hbitat,
posiblemente difiere del enfoque de intervencin de NEGOWAT. En un principio,
Pro Hbitat slo coordinaba actividades de construccin y mejoramiento de
viviendas en zonas rurales para erradicar el mal de Chagas. A partir de un enfoque
integral del mejoramiento de la vivienda, se empez a construir sistemas de agua
potable, extendindose a zonas mucho ms deprimidas: los alrededores de la ciudad
de Cochabamba. A diferencia de los programas institucionalizados de apoyo en
zonas rurales, Pro Hbitat no slo brinda asistencia tcnica y capacitacin durante
la fase de construccin, sino tambin lo hace durante un buen tiempo de la gestin
del comit.
Se pueden destacar dos particularidades de este tipo de experiencias no
institucionalizadas de fortalecimiento de la gestin de comits peri-urbanos ya
existentes:
No son apoyos permanentes. Despus de concluir el trabajo con algunos estudios de
caso, estos proyectos se van sin implementar estrategias de rplica.
Se trata de iniciativas nuevas que ameritan ser probadas en diferentes contextos,
para que se puedan generalizar y posteriormente replicar e institucionalizar.

4. Experiencias para viabilizar la sostenibilidad del apoyo

a la gestin de comits de agua potable
En esta parte, se presentan algunas experiencias que apuntan a lograr la continuidad
en el fortalecimiento de la gestin de comits de agua potable. La puntualizacin de
cada experiencia no pretende limitar la posibilidad de que se stas puedan funcionar
al mismo tiempo o complementarse.

43

4.1 Experiencias propuestas por el Estado

Con el supuesto de que era necesario un apoyo permanente a los comits de agua
potable rurales, el PROSABAR promovi la creacin de las UTIMs basndose en
varios lineamientos de la Ley de Participacin Popular. Fuera de esto, el PROSABAR
dot de equipamientos necesarios (p.e. motocicletas) para dicha unidad y contrat a
tcnicos para capacitar, asistir, y hacer un seguimiento continuo a los comits
(quienes en lo posterior se denominaran tcnicos DESCOM).
Las UTIMs como alternativa para implementar un apoyo permanente a comits
rurales fue una iniciativa interesante pero con poco xito a nivel nacional por tres
razones: i) la dependencia de los recursos del PROSABAR para el funcionamiento de
las UTIM, ii) la falta de inters de las autoridades municipales de turno por el
saneamiento bsico, y iii) una intervencin desigual para crear UTIMs a nivel
nacional. En relacin al primer punto, el PROSABAR pagaba un salario de 500 USD.
a los tcnicos DESCOM. Esta oferta permiti contar con tcnicos relativamente
especializados para apoyar y fiscalizar a los comits. Pero una vez concluido el
PROSABAR casi la totalidad de los municipios rurales no tuvieron la capacidad de
cubrir dichos salarios, reduciendo el inters del tcnico de seguir prestando sus
servicios. Para evitar el efecto dependencia, el proyecto PROANDE de UNICEF,
utiliz el mismo modelo de las UTIMs, con la diferencia de que los salarios de los
tcnicos iban a ser cubiertos desde el principio por los gobiernos municipales en
funcin a su asignacin presupuestaria. Hasta ahora, la estrategia de UNICEF ha
logrado garantizar la continuidad de los tcnicos en las UTIMs, en especial en
algunos municipios del norte de Potos. Por otro lado, con el fin de ampliar la
cobertura del apoyo y hacerla ms efectiva, UNICEF tambin ha incitado que el
municipio contrate a Kallpachas, es decir, algunos lderes comunales o jvenes. La
segunda razn que explica el poco xito de las UTIMs, es la limitada asignacin
presupuestaria municipal, la priorizacin de otros sectores (p.e. construccin de obras
visibles o el sector productivo), y la influencia poltica. Finalmente, la tercera razn se
refiere a que la intensidad del apoyo no fue la misma de una regin a otra. Se prioriz
algunas zonas rurales del occidente, las que, en su mayora, tuvieron mayor xito en
comparacin a aquellas UTIMs que no recibieron un apoyo adecuado para su
conformacin.
En cuanto a las UNASBVIs, si bien hay un marco legal que delega a las
prefecturas la responsabilidad de asistencia tcnica a las EPSAs (Ley 2066), el rol
de estas unidades se ha enfocado principalmente en disear y hacer el
seguimiento de proyectos. Por falta de recursos e iniciativas, son pocas las
experiencias de apoyo directo a la gestin de las EPSAs. Por otro lado, las
UNASBVIs no han incidido en lo peri-urbano porque la mayora de los proyectos

44

que se financian son para zonas rurales y urbanas. Uno de los grandes problemas
de las UNASBVIs, al igual que las UTIMs, es su dependencia del inters de las
autoridades de turno. La priorizacin por otros sectores ha ocasionado que varias
UNASBVIs se cierren, y si todava funcionan, cuentan con poco personal, a
veces, carente de conocimientos tcnicos apropiados e iniciativas que permitan el
protagonismo de la unidad en actividades y programas del sector. Son pocas las
UNASBVIs exitosas, entre ellas se pueden citar las de Chuquisaca, Potos y
Tarija. En el otro extremo, estn las UNASBVIs que se cerraron o tienden a
desaparecer, como por ejemplo la del departamento de Cochabamba. Tambin se
debe considerar que, debido al proceso de autonomas departamentales de 2005,
la posibilidad de compartir roles entre las UNASBVIs y el Viceministerio de
servicios bsicos se aleja de ser un hecho concreto, ya que se tiende a deslindar la
relacin centro regin. Un distanciamiento entre estos actores disminuira la
participacin de las UNASBVIs en cualquier proyecto auspiciado por el gobierno.
Otra experiencia es el SAS. Es verdad que dicha entidad reconoce a los comits,
indistintamente de que sean rurales o peri-urbanos, pero todava no hay una oferta de
servicios clara que responda a sus problemas de gestin. Por otro lado, si hubiera esta
oferta, no habra demanda, ya que estos comits no podran cubrir los costos de un
servicio de capacitacin o asistencia tcnica del SAS (Cuadro 5).
Cuadro 5
Para percatarse de cun lejos estn los servicios del SAS de las capacidades financieras de
los comits de agua potable, se pueden comparar los presupuestos anuales de los comits
rurales y peri-urbanos -que en la mayora de los casos no logran cubrir todos sus costos de
funcionamiento (incluidas las depreciaciones y las reservas para inversiones futuras)- con los
costos de los servicios del SAS. Slo a manera de referencia, un curso cerrado hecho a
medida que oferta el SAS, tiene un costo de 1625 USD. (13 000 Bs.), en tanto que el
presupuesto anual de un comit rural en promedio asciende a 87 USD. (700 Bs.), y de un
comit peri-urbano, en base a una pequea muestra de comits del municipio de Tiquipaya y
de la zona sur de la ciudad de Cochabamba, llega en promedio a 8836 USD. (cerca de 70
000 Bs.). Esto revela la completa incapacidad de los comits rurales de acceder al SAS, y en
el caso de los comits peri-urbanos, podra darse, pero aproximadamente a costa de dos
meses de sus costos de O&M.

Sin embargo, esto no quiere decir que los precios del SAS sean arbitrarios, por las
caractersticas de sus servicios, es necesario contar con personal altamente
especializado que naturalmente cuesta. En vista de ello, es comprensible que se
busquen otras opciones para satisfacer la necesidad de apoyo de los comits de
agua potable rurales, como por ejemplo las UTIMs. Pero todava hay un dilema
en los comits peri-urbanos: Quin puede hacerse cargo de un apoyo permanente

45

en estos casos? Puede que una opcin sea el SAS, pero tambin habra que
preguntarse si hay personal especializado para comits peri-urbanos, y en caso de
que hubiera dichos comits pueden responder a esa oferta? o habra la
posibilidad de subsidiar este tipo de servicio de manera permanente a travs del
Estado?
Finalmente, otra experiencia promovida por el Estado que puede responder a las
demandas de apoyo de comits peri-urbanos es la FUNDASAB. Esta Fundacin se
encarga de administrar recursos pblicos provenientes de la cooperacin internacional
o del Estado para brindar asistencia tcnica a todas las EPSAs del pas y promover la
modernizacin institucional. Su directorio es una mezcla de representantes pblicos y
privados. A travs de la FUNDASAB no se plantea una asistencia directa a las
EPSAs, sino mediante convenios con actores con experiencias concretas en el apoyo a
la gestin. Sin embargo, en marzo de 2006, no era claro el tipo de continuidad que el
gobierno elegido en diciembre de 2005 iba a dar a esta Fundacin, dado que desde el
principio la FUNDASAB fue acusada de ser una estrategia de promocin de la
privatizacin del agua.

4.2 EPSAs grandes

Otra alternativa para establecer un apoyo permanente a los comits de agua
potable, en especial peri-urbanos, o EPSAs administradas directamente por
pequeos municipios, son las grandes EPSAs -como por ejemplo SEMAPA,
AISA y SAGUAPAC-, a travs de la prestacin directa de servicios de
capacitacin o asistencia tcnica. Pero la viabilidad de esta alternativa todava
es incierta por una falta de claridad legal. Si bien la ley 2066 no impide la
posibilidad de brindar asistencia tcnica a otras EPSAs, define claramente un
derecho de prestacin del servicio en funcin al territorio25 25 , lo que puede
generar cierta susceptibilidad para realizar este tipo de servicio a otras EPSAs.
Otro aspecto por resolver es el caso de comits de agua potable peri-urbanos que
estn dentro de la concesin de una EPSA grande (como es el caso de SEMAPA
en la ciudad de Cochabamba). Entonces Es posible brindar apoyo a comits
informales que estn dentro de la zona de concesin de una EPSA grande?
Posiblemente tampoco haya una respuesta clara a esto, porque la Ley 2066 no
toca posibilidades de co gestin. Sin embargo, esta consideracin fue el
planteamiento de una asociacin de comits de agua potable peri-urbanos de la

25

Para mayores referencias consultar la Ley 2066 de Servicios de Agua Potable y Saneamiento Bsico.

46

zona Sur de Cochabamba (ASICA Sur26). De esta manera, ASICA Sur tuvo un
acercamiento con SEMAPA para garantizar un apoyo permanente a los comits
de agua potable. El resultado de dicho acercamiento fue la instalacin de una
sucursal de SEMAPA en la zona Sur con personal tcnico responsable de brindar
apoyo a los comits con la intermediacin de ASICA Sur, que asumi la
responsabilidad de facilitar el acceso y generar demanda de apoyo. Al final, fue
un encuentro de dos actores con diferentes enfoques y visiones, lo que repercuti
en un distanciamiento ms que un acercamiento para el fortalecimiento de la
gestin de los comits de la zona Sur. Adems es necesario saber si SEMAPA, y
las dems EPSAs grandes -con comits o cooperativas dentro de su zona de
concesin-, tienen la capacidad de brindar este tipo de apoyo, y si estn a favor de
la existencia de comits en su zona de concesin.

4.3 El sector privado local

En cuanto a la calidad de la infraestructura y la rapidez en la construccin, la
iniciativa privada local puede ser una alternativa ms viable que las intervenciones
convencionales del FNDR y el FPS. Pero muy posiblemente no haya incentivos para
fortalecer la gestin de comits de agua potable peri-urbanos, si se recuerdan sus
presupuestos anuales. Adems, la respuesta de la empresa privada para la
construccin de sistemas viables, en parte, fue motivada por innovaciones
tecnolgicas y su facilidad de replicabilidad, aspecto que es distinto si se trata de un
servicio de fortalecimiento, donde los costos por servicios tienden a ser relativamente
altos.
La otra alternativa de apoyo a la gestin es la generacin de una oferta de
prestacin de servicios a cargo de tcnicos individuales con cierto grado de
especializacin (p.e. egresados de universidad, o jvenes profesionales), que
puedan ser pagados por comits de agua potable peri-urbanos, al mnimo a tiempo
parcial. Por ejemplo, hay casos donde algunos comits peri-urbanos del municipio
de Tiquipaya estn dispuestos a pagar entre 100 USD. a 300 USD. por un servicio
de auditora externa, o un diagnstico integral del comit, pero no hay una oferta
clara a estas seales de demanda. Ahora, tampoco existe una escuela de
capacitacin a tcnicos para responder a los problemas particulares de comits
peri-urbanos. Una opcin sera considerar actividades de capacitacin a
estudiantes de la universidad o jvenes de la comunidad dentro de programas de
apoyo para localidades de la periferia.
26

Asociacin de Sistemas Comunitarios de Agua Potable del Sur (ASICA Sur), ver captulo del libro
correspondiente.

47

4.4 Asociaciones de comits de agua potable

Una asociacin tambin posibilitara la contratacin de personal permanente
capaz de brindar asistencia tcnica a sus comits afiliados. En una plataforma de
negociacin entre varios actores en relacin a un proyecto de alcantarillado
(Faysse y otros, 2005), se plante la posibilidad de crear un departamento tcnico
con personal especializado para brindar asistencia tcnica dentro de la estructura
de una asociacin de comits. Por ejemplo, uno de los pilares de la asociacin de
comits de agua potable rurales y peri-urbanos en Colombia (AMAC)27 es
brindar asistencia tcnica a sus comits afiliados. Una de las ventajas de esta
alternativa es que hay ms posibilidades de responder a los verdaderos problemas
de gestin de los comits porque son los mismos dirigentes los que lideran esta
asociacin. Sin embargo, la dirigencia suele dar ms importancia a la
sostenibilidad social sobre la tcnica.

Conclusiones
De alguna manera, se percat que el apoyo en inversiones y fortalecimiento de la
gestin en las zonas rurales es mucho ms institucionalizado que en las zonas periurbanas. En zonas rurales, al tratarse de comits de agua potable creados gracias a
iniciativas de actores externos (tanto nacionales como internacionales), son comunes
las experiencias orientadas a viabilizar la sostenibilidad de apoyo.
Aprovechando la era de descentralizacin, la opcin ms promovida, y que por ese
motivo tambin es bastante institucionalizada, son las UTIMs. Se trata de un apuesto
de delegar la responsabilidad al municipio. Sin duda, es importante la caracterstica de
permanencia de cualquier instancia pblica, pero no son novedad los problemas de
ineficiencia y los limitados resultados obtenidos en la prctica.
En el caso de los comits de agua potable peri-urbanos el panorama del apoyo es
bastante desalentador. Si bien existen algunas experiencias formales de apoyo en
construccin de obras en zonas peri-urbanas, la mayor parte del apoyo que reciben
estos comits se caracteriza por ser informal o no institucionalizado. Siendo casi nulas
las experiencias de fortalecimiento de la gestin, se manejan distintas opciones para
su sostenibilidad, pero que todava se encuentran en una fase de concepcin. Otro
hecho negativo sobre los comits peri-urbanos es, hasta el momento, su falta de
reconocimiento real por parte del Estado, lo que limita la posibilidad de
institucionalizar estrategias permanentes de fortalecimiento a la gestin.

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Agradecimientos
Este artculo no hubiese sido posible sin la colaboracin de las siguientes personas:
Nicols Faysse, Betty Soto, Virginia Chumacero, Gladis Cortez, Roberto Prada,
Vivian de la Oliva, Franz Rojas, Fernando Abastoflor, Gustavo Heredia, Silvia
Trombetta, Roco Bustamante, Amonah Achi y Ral Ampuero, quienes aportaron
informacin valiosa gracias a su larga experiencia en el sector de agua potable y
saneamiento bsico en Bolivia.

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