DeJure 21

Revista Jurdica
De Jure
www.mpmg.mp.br/dejure
Carlos Augusto de Oliveira Diniz

Carolina Costa Val Rodrigues
Daniel Guimares Gonalves
Elder Gomes Dutra
rica Vercia Canuto de Oliveira Veras
Estefnia Naiara da Silva Lino
Felipe Faria de Oliveira
Fernanda Almeida Lopes
Gleisson de Campos
Isaac Sabb Guimares
Juan Sebastin Lloret
Marco Aurlio Nogueira
Nathlia Macedo Antunes
Rafaela Marjorie de Oliveira Caterina
Rafael Teodoro
Ricardo Ferreira Sacco
Rosnia Rodrigues de Sousa
jul. | dez. 2013

ISSN n. : 1809-8487
vol. 12
21
Revista Jurdica
De Jure

Elder Gomes Dutra
Gleisson de Campos
Isaac Sabb Guimares
Rafael Teodoro
jul. | dez. 2013

ISSN n. : 1809-8487
vol. 12
21
jul.|dez.
CIRCULAO NACIONAL E INTERNACIONAL

www.mp.mg.gov.br/dejure
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
2013
1
CENTRO DE ESTUDOS E APERFEIOAMENTO FUNCIONAL

DIRETORIA DE PRODUO EDITORIAL
Av. lvares Cabral, 1.740, 3 andar

Santo Agostinho, Belo Horizonte - MG
CEP: 30170-916
dejure@mpmg.mp.br
+55 (31) 3330-8179
Address: Av. lvares Cabral, 1.740, 3 andar

CEP: 30170-916, Brazil
dejure@mpmg.mp.br
(Contact: Alessandra de Souza Santos, Ms.)
+55 (31) 3330-8179
De Jure - Revista Jurdica do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais / Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais.
v. 12, n. 21 (jul./dez. 2013). Belo Horizonte: Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais /
Centro de Estudos e Aperfeioamento Funcional / Diretoria de Produo Editorial, 2013.
Semestral.
ISSN: 1809-8487
Continuao de: Revista Jurdica do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais.
O novo ttulo mantm a sequncia numrica do ttulo anterior.
1. Direito Peridicos. I. Minas Gerais. Ministrio Pblico.
CDU. 34
CDD. 342
Descritores / Main entry words: Direito, Ministrio Pblico, Direito Coletivo,

Direitos Fundamentais, Neoconstitucionalismo, Multidisciplinariedade,
Transdisciplinariedade / Law, Public Prosecution Service, Collective Rights,
Fundamental Rights, Neoconstitutionalism, Multidisciplinarity, Transdisciplinarity.
PEDE-SE PERMUTA
WE ASK FOR EXCHANGE
ON DEMANDE LCHANGE
MANN BITTET UM AUSTAUSCH
SI RIQUIERE LO SCAMBIO
PIDEJE CANJE
ERRATA: V. 12, edio n. 20, p. 103. Onde se l artigo enviado em..., leia-se
artigo aprovado em....
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
Linha Terica:
A Revista De Jure foi sistematizada dentro de uma nova filosofia
pluralista transdisciplinar e multidisciplinar, permitindo o acesso
informao em diversas reas do Direito e de outras cincias. A revista destina-se aos operadores de Direito e sua linha terica segue,
principalmente, o ps-positivismo jurdico no que denominado
neoconstitucionalismo, valorizando a Constituio Federal de 1988
como centro de irradiao do sistema e como fonte fundamental do
prprio Direito nacional. O neoconstitucionalismo a denominao atribuda a uma nova forma de estudar, interpretar e aplicar a
Constituio de modo emancipado e desmistificado. A finalidade
superar as barreiras impostas ao Estado Constitucional Democrtico de Direito pelo positivismo meramente legalista, gerador de bloqueios ilegtimos ao projeto constitucional de transformao, com
justia, da realidade social.
A responsabilidade dos trabalhos publicados exclusivamente de
seus autores.
Theoretical Profile:
The Journal De Jure was systematized according to a new philosophy
pluralist, transdisciplinar and multidisciplinar, allowing the access to
information in many areas of Law and of other Sciences. It is intended
for law enforcement agents and its theoretical grounds mainly
follow the legal post-positivism doctrine, with a special emphasis
on the neoconstitutionalist approach. Neoconstitutionalism is a
new theory to study, interpret and enforce the Constitution, aiming
at overcoming barriers imposed to the lawful democratic states
by the legal positivism, which blocks the constitutional project of
transformation of the social reality.
The responsibility for the content of the articles is solely of their
respective authors.
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
REVISTA DE JURE REVISTA JURDICA DO MINISTRIO PBLICO

DO ESTADO DE MINAS GERAIS (ISSN 1809-8487)
Publicao semestral editada pela Diretoria de Produo Editorial, rgo do Centro de
Estudos e Aperfeioamento Funcional da Procuradoria-Geral de Justia do Ministrio
Pblico do Estado de Minas Gerais, em circulao desde 1997.
JOURNAL DE JURE REVISTA JURDICA DO MINISTRIO PBLICO
DO ESTADO DE MINAS GERAIS (ISSN 1809-8487)
De Jure is a biannual technical-scientific journal that has been published by the Center of
Professional Development of the Public Prosecution Service of the State of Minas Gerais
since 1997.
FOCO
A De Jure tem como foco a publicao de trabalhos tcnico-cientficos no campo do
Direito ou cincias afins, tendo como tema principal o estudo das reas de atuao do
Ministrio Pblico.
FOCUS
De Jure focuses on the publication of technical and scientifical works in the areas of law
that interest the Public Prosecution Service and other correlate areas.
MISSO
Divulgar a produo intelectual sobre estudos de reas pertinentes atuao funcional ou
reas de interesse do Ministrio Pblico, democratizando o conhecimento e valorizando
pesquisas acadmicas, avanos tericos e empricos na rea do Direito.
MISSION
The mission of De Jure is to disseminate intellectual production concerning areas of
interest to the Public Prosecution Service, allowing wide access to information, and
valuing academic research, theoretical and empirical improvements.
OBJETIVOS
Promover a produo intelectual sobre temas relacionados s
reas de atuao ou de interesse do Ministrio Pblico;
Disseminar os conhecimentos terico, metodolgico e emprico do
Direito junto aos operadores do Direito e comunidade acadmica;
Estimular a reflexo sobre temas relacionados s rea de
atuao do Ministrio Pblico e outras reas correlatas;
Contribuir para melhorias nos processos de gesto estratgica das organizaes,
decorrentes da identificao de tendncias e transformaes no ambiente.
OBJECTIVES OF THE JOURNAL
Promote intellectual production on topics related to the
areas of interest of the Public Prosecution Service;
Disseminate theoretical, methodological and empirical knowledge on
Law amongst legal practitioners and the academic community;
Stimulate discussion on topics related to the areas of
interest to the Public Prosecution Service;
Contribute to improvements in the strategic management processes,
due ot the identification of environmental trends and transformation.
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PBLICO ALVO
A De Jure est voltada a um pblico de membros do Ministrio Pblico, magistrados,
juristas, operadores do Direito em geral, pesquisadores, professores, estudantes,
tomadores de deciso de alta qualificao que atuam na rea de administrao de
organizaes pblicas, privadas e do terceiro setor.
TARGET AUDIENCE
De Jure is intended for an audience of public prosecutors, judges, public defenders,
lawyers, legal practitioners, scholars, researchers, professors, post-graduation and
undergraduate students, upper-managers and decision-maker agents who work in the
administration of public, private and third sector organizations.
COPYRIGHT
A responsabilidade dos trabalhos publicados exclusivamente de seus respectivos
autores. Permite-se a reproduo total ou parcial dos trabalhos, desde que explicitamente
citada a fonte.
A Revista De Jure requer aos autores que estes concedam a propriedade de seus direitos
de autor, para que os artigos e materiais sejam reproduzidos e publicados em meio
impresso ou na homepage da Revista De Jure, para fins exclusivamente cientficos e
culturais, sem fins de lucro.
COPYRIGHT
The responsibility for the content of material published is solely of their respective
authors. Partial or total reproduction of works is allowed provided there is explicit
citation of the source.
De Jure requires that authors renounce their authorship rights so that the articles and
other materials are reproduced and published in printed version or at the homepage of
Journal De Jure, for non-profit scientific and cultural purposes.
INDEXAO E DISTRIBUIO
A revista encontra-se depositada nas principais bibliotecas do sistema nacional (COMUT)
e indexada em: RVBI Senado Federal; Biblioteca Virtual do Ministrio Pblico de
Minas Gerais; Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia (IBICT);
Ulrichs Periodicals Directory; Sistema Regional de Informacin em Lnea para Revistas
Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal (LATINDEX). A Revista De Jure
recebeu ainda a qualificao de peridicos da QUALIS sistema nacional de avaliao do
Ministrio da Educao (MEC), utilizado para avaliar e classificar peridicos como meios
de produo cientfica. A revista distribuda por meio de permuta e doao.
INDEXATION AND DISTRIBUTION
De Jure can be found in the main libraries of the Brazilian national system (COMUT) and
it is indexed at: RVBI Brazilian Federal Senate; Virtual Library of the Public Prosecution
Service of Minas Gerais; Brazilian Institute of Information on Science and Technology
(Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia - IBICT); Ulrichs Periodicals
Directory; Sistema Regional de Informacin en Lnea para Revistas Cientficas de Amrica
Latina, el Caribe, Espaa y Portugal (LATINDEX). De Jure was also qualified in the QUALIS
system the national system of the Brazilian Ministry of Education (MEC) to evaluate
and classify journals as means of scientific production. De Jure is distributed by means of
exchange or donation only.
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
DE JURE - REVISTA JURDICA DO MINISTRIO

PBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA
Procurador de Justia Carlos Andr Mariani Bittencourt
DIRETOR DO CENTRO DE ESTUDOS E APERFEIOAMENTO FUNCIONAL
Promotor de Justia Luciano Luz Badini Martins
COORDENADOR PEDAGGICO DO CENTRO DE ESTUDOS E APERFEIOAMENTO FUNCIONAL
Promotor de Justia Gregrio Assagra de Almeida
ASSESSORA ESPECIAL DO PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA (CEAF)
Promotora de Justia Danielle de Guimares Germano Arl
SUPERINTENDENTE DE FORMAO E APERFEIOAMENTO
Tereza Cristina Santos Barreiro
DIRETORA DE PRODUO EDITORIAL
Alessandra de Souza Santos
EDITOR RESPONSVEL
Promotor de Justia Gregrio Assagra de Almeida
CONSELHO EDITORIAL
Procurador de Justia Adilson de Oliveira Nascimento, Doutor
(Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, Brasil)
Procurador de Justia Rodrigo Canado Anaya Rojas, Mestre
Promotor de Justia Bergson Cardoso Guimares, Mestre
Promotor de Justia Carlos Alberto Valera, Mestre
Promotor de Justia Leonardo Barreto Moreira Alves, Mestre
Promotor de Justia Renato Franco de Almeida, Doutor
Promotor de Justia Rosngelo Rodrigues de Miranda, Doutor
Promotor de Justia Wagner Marteleto, Mestre
Prof. Dr. Antnio Gidi (Houston University, Estados Unidos)
Prof. Dr. Carlos Francisco Molina del Pozo (Universidad de Alcal, Espanha)
Prof. Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico)
Prof. Dr. Eduardo Martinez Alvarez (Universidad Del Museo Social Argentino, Argentina)
Prof. Dr. Giovanni Aldo Luigi Allegretti (Investigador snior no Centro de Estudos Sociais, Coimbra, Portugal)
Prof. Dr. Juan Carlos Ferr Oliv (Universidad de Huelva, Espanha)
Prof. Dr. Mrio Frota (Associao Portuguesa de Direito do Consumo, Portugal)
Prof. Michael Seigel (University of Florida, Estados Unidos)
Prof. Dr. Vittorio Manes (Universidade de Salento, Itlia)
Prof. Dr. Antnio Herman de Vasconcellos e Benjamin (Ministro do Superior Tribunal de Justia, Brasil)
Prof. Dr. Aziz Tuffi Saliba (Fundao Universidade de Itana, Brasil)
Profa. Ma. Cristina Godoy de Arajo Freitas (Promotora de Justia do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, Brasil)
Esp. Dermeval Farias Gomes Filho (Promotor de Justia do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, Brasil)
Prof. Dr. Elton Venturi (Procurador da Repblica do Estado do Paran, Brasil)
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
Prof. Dr. Emerson Garcia (Promotor de Justia do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, Brasil)
Prof. Dr. Fabiano Augusto Martins Silveira (Conselheiro do Conselho Nacional Ministrio Pblico, Brasil)
Prof. Dr. Humberto Theodoro Jnior (Universidade Federal de Minas Gerais, Brasil)
Prof. Me. Joo Cancio de Mello Junior (Desembargador do Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais, Brasil)
Prof. Dr. Jos Aroudo Mota (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Paran)
Prof. Me. Jos dos Santos Carvalho Filho (Procurador de Justia do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, Brasil)
Prof. Dr. Jos Roberto Marques (Promotor de Justia do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, Brasil)
Prof. Dr. Juarez Estevam Xavier Tavares (Universidade Estadual do Rio de Janeiro, Brasil)
Profa. Dra. Jussara S. A. Nasser Ferreira (Fundao Universidade de Itana, Brasil)
Prof. Me. Leonardo Silva Nunes (Centro Universitrio Newton Paiva, Brasil)
Esp. Luciano Coelho de vila (Promotor de Justia do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, Brasil)
Prof. Me. Luciano Jos Alvarenga (Centro de Atualizao em Direito - CAD, Universidade Gama Filho, Brasil)
Prof. Dr. Luiz Flvio Gomes (Coordenador Rede LFG So Paulo, Brasil)
Prof. Dr. Luiz Manoel Gomes Jnior (Fundao Universidade de Itana, Brasil)
Profa. Dra. Maria Garcia (Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Brasil)
Profa. Dra. Maria Tereza Aina Sadek (Universidade de So Paulo, Brasil)
Prof. Dr. Mrio Lcio Quinto Soares (Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Brasil)
Profa. Dra. Miracy Barbosa de Sousa Gustin (Universidade Federal de Minas Gerais, Brasil)
Prof. Dr. Nelson Nery Junior (Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Brasil)
Prof. Dr. Nilo Batista (Universidade Estadual do Rio de Janeiro, Brasil)
Prof. Dr. Ricardo Carneiro (Fundao Joo Pinheiro, Brasil)
Prof. Me. Robson Renault Godinho (Promotor de Justia do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, Brasil)
Profa. Dra. Rosnia Rodrigues de Sousa (Fundao Joo Pinheiro, Brasil)
Prof. Dr. Rosemiro Pereira Leal (Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Brasil)
EDITORAO
Helena Carvalho Moyss
Joo Paulo de Carvalho Gavidia
REVISO
Fernanda Cunha Pinheiro da Silva
Josane Ftima Barbosa
Renato Felipe de Oliveira Romano
Arthur Almeida Passos (estgio supervisionado)
Nayara Garfalo e Santos (estgio supervisionado)
CAPA
Rafael de Almeida Borges
PROJETO GRFICO
DIAGRAMAO
TRADUO
COLABORARAM NESTA EDIO COMO REVISORES AD HOC
Promotor de Justia Marcos Pereira Anjo Coutinho, Especialista (Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, Brasil)
Promotor de Justia Eduardo Sens dos Santos, Especialista (Ministrio Pblico do Estado de Santa Catarina, Brasil)
Prof. Me. Jorge Patrcio de Medeiros Almeida Filho (Faculdade de Direito Novos Horizontes, Brasil)
Prof. Me. Ricardo Ferreira Sacco (Fundao Mineira de Educao e Cultura FUMEC, Brasil)
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
DE JURE - JOURNAL OF THE PUBLIC PROSECUTION

OFFICE OF THE STATE OF MINAS GERAIS
ATTORNEY-GENERAL
Carlos Andr Mariani Bittencourt - Prosecutor in the Court of Appeal of the State of Minas Gerais
DIRECTOR OF THE CENTER OF PROFESSIONAL DEVELOPMENT
Minas Gerais State Prosecutor Luciano Luz Badini Martins
PEDAGOGICAL COORDINATOR OF THE CENTER OF PROFESSIONAL DEVELOPMENT
Minas Gerais State Prosecutor Gregrio Assagra de Almeida
SPECIAL ADVISOR OF THE ATTORNEY-GENERAL (CEAF)
Minas Gerais State Prosecutor Danielle de Guimares Germano Arl
SUPERINTENDENT OF PROFESSIONAL DEVELOPMENT
Tereza Cristina Santos Barreiro
DIRECTOR OF EDITORIAL PRODUCTION
CHIEF EDITOR
Minas Gerais State Prosecutor Gregrio Assagra de Almeida
EDITORIAL BOARD
Adilson de Oliveira Nascimento, PhD
(Prosecutor in the Court of Appeal of the State of Minas Gerais, Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, Brazil)
Rodrigo Canado Anaya Rojas, MA
(Prosecutor in the Court of Appeal of the State of Minas Gerais, Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, Brazil)
Minas Gerais State Prosecutor Bergson Cardoso Guimares, MA
(Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, Brazil)
Minas Gerais State Prosecutor Carlos Alberto Valera, MA
Minas Gerais State Prosecutor Leonardo Barreto Moreira Alves, MA
Minas Gerais State Prosecutor Renato Franco de Almeida, PhD
Minas Gerais State Prosecutor Rosngelo Rodrigues de Miranda, PhD
Minas Gerais State Prosecutor Wagner Marteleto, MA
Prof. Antnio Gidi, PhD (Houston University, USA)
Prof. Carlos Francisco Molina del Pozo, PhD (Universidad de Alcal, Spain)
Prof. Eduardo Ferrer Mac-Gregor, PhD (Universidad Nacional Autnoma de Mexico, Mexico)
Prof. Eduardo Martinez Alvarez, PhD (Universidad Del Museo Social Argentino, Argentina)
Prof. Giovanni Aldo Luigi Allegretto, PhD (Senior researcher Center of Social Studies, Coimbra, Portugal)
Prof. Juan Carlos Ferr Oliv, PhD (Universidad de Huelva, Spain)
Prof. Mrio Frota, PhD (Portuguese Association of Consummer Law, Portugal)
Prof. Michael Seigel (University of Florida, USA)
Prof. Vittorio Manes, PhD (University of Salento, Italy)
Antnio Herman de Vasconcellos e Benjamn, PhD (Minister of Brazilian Superior Court, Brazil)
Prof. Aziz Tuffi Saliba, PhD (Fundao Universidade de Itana, Brazil)
So Paulo State Prosecutor Cristina Godoy de Arajo Freitas, MA, Brazil
Distrito Federal e Territrios Prosecutor Dermeval Farias Gomes Filho, BA, Brazil
Federal Prosecutor Elton Venturi, PhD (Procuradoria da Repblica do Estado do Paran - Brazil)
Rio de Janeiro State Prosecutor Emerson Garcia, PhD, Brazil
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
Prof. Fabiano Augusto Martins Silveira, PhD (Conselho Nacional Ministrio Pblico, Brazil)
Prof. Humberto Theodoro Jnior, PhD (Universidade Federal de Minas Gerais, Brazil)
Desembargador Joo Cancio de Mello Junior, MA (Judge of the Superior Court of the State of Minas Gerais, Brazil)
Prof. Jos Aroudo Mota, PhD (Institute of Economic Applied Research, Brazil)
Rio de Janeiro State Prosecutor Jos dos Santos Carvalho Filho, MA, Brazil
So Paulo State Prosecutor Jos Roberto Marques, PhD, Brazil
Prof. Juarez Estevam Xavier Tavares, PhD (Vice Attorney-General, Universidade Estadual do Rio de Janeiro, Brazil)
Prof. Jussara S. A. Nasser Ferreira, PhD (Fundao Universidade de Itana - Brazil)
Prof. Leonardo Silva Nunes, MA (Centro Universitrio Newton Paiva, Brazil)
Distrito Federal e Territrios Prosecutor Luciano Coelho de vila, BA, Brazil
Prof. Luciano Jos Alvarenga, MA (Centro de Atualizao em Direito CAD, Universidade Gama Filho, Brazil)
Prof. Luiz Flvio Gomes, PhD (Coordinator of the LFG Co. So Paulo, Brazil)
Prof. Luiz Manoel Gomes Jnior, PhD (Fundao Universidade de Itana, Brazil)
Prof. Maria Garcia, PhD (Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Brazil)
Prof. Maria Tereza Aina Sadek, PhD (Universidade de So Paulo, Brazil)
Prof. Mrio Lcio Quinto Soares, PhD (Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Brazil)
Prof. Miracy Barbosa de Sousa Gustin, PhD (Universidade Federal de Minas Gerais, Brazil)
Prof. Nelson Nery Junior, PhD (Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Brazil)
Prof. Nilo Batista, PhD (Universidade Estadual do Rio de Janeiro, Brazil)
Prof. Ricardo Carneiro, PhD (Fundao Joo Pinheiro, Brazil)
Rio de Janeiro State Prosecutor Robson Renault Godinho, MA, Brazil
Prof. Rosnia Rodrigues de Sousa, PhD (Fundao Joo Pinheiro, Brazil)
Prof. Rosemiro Pereira Leal, PhD (Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Brazil)
EDITING
Helena Carvalho Moyss
PROOF READING
Fernanda Cunha Pinheiro da Silva
Josane Ftima Barbosa
Renato Felipe de Oliveira Romano
Arthur Almeida Passos (intern)
Nayara Garfalo e Santos (intern)
COVER
GRAPHIC PROJECT
LAYOUT
TRANSLATION
COLLABORATION AND REVIEW IN THIS ISSUE
State Prosecutor Marcos Pereira Anjo Coutinho, BA (Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, Brazil)
State Prosecutor Eduardo Sens dos Santos, BA (Ministrio Pblico do Estado de Santa Catarina, Brazil)
Prof. Jorge Patrcio de Medeiros Almeida Filho, MA (Faculdade de Direito Novos Horizontes, Brazil)
Prof. Ricardo Ferreira Sacco, MA (Fundao Mineira de Educao e Cultura FUMEC, Brazil)
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
PREFCIOPREFCIO
com imensa alegria que

chegamos edio n 21
da Revista De Jure Revista
Jurdica do Ministrio Pblico do
Estado de Minas Gerais. Por meio da
publicao de artigos doutrinrios
e de comentrios jurisprudncia
continuamos perseverantes quanto ao
objetivo de disseminar o conhecimento
nas mais distintas reas do Direito.
Os artigos trazem discusses e
pontos de vista sobre questes atuais
e os comentrios jurisprudncia
apresentam decises recentes dos
tribunais ptrios acompanhadas da
opinio dos comentaristas.
Na seo de Doutrina Internacional,
a revista traz um estudo do professor
argentino Juan Sebastin Lloret, no qual
apresenta o sistema de proteo ambiental
argentino e a importncia do Ministrio
Pblico como instrumento de proteo.
No espao reservado Doutrina
Nacional, h o interessante artigo do
Promotor de Justia de Santa Catarina,
Isaac Sabb Guimares, intitulado
'Globalizao,
transnacionalidade
e os contornos de uma democracia
da ps-modernidade', que trata das
transformaes que se sucederam na
teoria do Estado e, principalmente,
na democracia, como consequncia
da globalizao e das manifestaes
polticas transnacionais.
J na seo de Dilogo Multidisciplinar,
h um artigo escrito em coautoria por
Gleisson de Campos e Rosnia Rodrigues
de Sousa, cujo tema o trabalho
prisional como eixo de reintegrao
social. Este estudo mostra a experincia
do projeto 'Liberdade com dignidade'
sob a tica dos prprios detentos.
10
A revista conta tambm com outros

artigos e comentrios jurisprudncia
das variadas reas do Direito divididas nas
seguintes sees: Penal, Civil, Coletivo,
Constitucional e Administrativo.
Gostaramos de tornar pblico que
estamos implantando o novo Sistema
Eletrnico de Editorao de Revistas
(SEER). Este sistema, recomendado
pela
CAPES
(Coordenao
de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior), contempla aes essenciais
automao das atividades de editorao
de peridicos cientficos, o que permite
uma melhoria na avaliao da qualidade
dos peridicos e maior rapidez no fluxo
das informaes. O SEER possibilita
ainda a melhoria da disseminao,
divulgao e preservao dos contedos
das revistas atravs da adoo de padres
editoriais internacionais para peridicos
on line integralmente eletrnicos.
Os autores interessados em colaborar
com a Revista De Jure mediante o
envio de artigos doutrinrios e de
comentrios jurisprudncia devero, a
partir de agora, cadastrar-se no SEER, o
qual pode ser acessado no link <www.
mpmg.mp.br/dejure>. Salientamos que
o sucesso de nossas edies deve-se
eminente colaborao de membros e
servidores dos Ministrios Pblicos de
Minas e dos demais estados, de juristas,
professores e de estudantes que nos
enviam seus trabalhos para publicao.
Boa leitura!
Luciano Luz Badini Martins

Promotor de Justia
Diretor do Centro de Estudos e
Aperfeioamento Funcional do
Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
APRESENTAO
hegamos 21 edio da
Revista De Jure!
Cada vez mais nos empenhamos

para fornecer aos nossos leitores um
til material de referncia e consulta
no campo das cincias jurdicas e
afins. A equipe de produo editorial
continua trabalhando pela busca
constante da excelncia e do devido
reconhecimento deste peridico no
cenrio acadmico.
Ressaltamos que a revista vem
passando por constantes melhorias,
como por exemplo, a implantao
do Sistema Eletrnico de Editorao
de Revistas (SEER). Esperamos que
estas inovaes ajudem a aumentar
a nota de qualificao da De Jure
na QUALIS/CAPES e que ela seja
inserida nos critrios da Rede de
Revistas Cientficas da Amrica
Latina, do Caribe, Espanha e Portugal
(Redalyc), cujo objetivo fundamental
a divulgao da atividade cientfica
na Amrica Latina. Justifica-se este
esforo de aperfeioamento, uma
vez que as revistas que fazem parte
da base de dados da Redalyc so
destaque junto comunidade
acadmica latino-americana.
os artigos enviados Revista De

Jure devem ser, obrigatoriamente,
inditos. Os trabalhos recebidos
so submetidos reviso cega de
pares, junto ao Conselho Editorial, e
somente publicados se considerados
aptos. Com este empenho que
apresentamos a edio n 21, com
o primor esperado, mantendo
sempre seu carter pluralista e
multidisciplinar.
Despeo-me deixando o convite
para que continuem contribuindo
com a nossa De Jure, por meio do
envio de artigos doutrinrios e
de comentrios jurisprudncia.
Essa participao o que refora
a posio da revista como espao
legtimo de disseminao de ideias e
de discusso acadmica.
Carlos Andr Mariani Bittencourt
Procurador-Geral de Justia
Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais
Para atender aos parmetros

internacionais de qualidade editorial,
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
11
COLABORADORES DESTA EDIO
CARLOS AUGUSTO DE OLIVEIRA DINIZ

Professor colaborador na disciplina Mecanismos Processuais de Defesa dos Direitos
Humanos Individuais e Sociais, do curso de
Ps-Graduao lato sensu em Direitos Humanos da Universidade Estadual de Mato Grosso
do Sul (Unidade Universitria de Paranaba
-MS). Docente Convocado / Temporrio do
Curso de Direito da Universidade Estadual de
Mato Grosso do Sul - UEMS (Unidade de Paranaba-MS). Graduado em Direito pela Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul
UEMS (2008). Mestre em Direito pelo Centro
Universitrio Toledo de Araatuba-SP (UNITOLEDO) na rea de Concentrao: Prestao Jurisdicional no Estado Democrtico de
Direito; Linha de Pesquisa Tutela Jurisdicional dos Direitos Sociais, Difusos e Coletivos
(2011). Doutorando em Filosofia do Direito
na Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo (PUC-SP). Currculo Lattes:
<http://lattes.cnpq.br/3127802813505867>.
CAROLINA COSTA VAL RODRIGUES
Analista do Ministrio Pblico do Estado de
Minas Gerais. Graduada em Direito pela Faculdade de Direito Milton Campos. Ps-Graduada em Direito Processual pela Universidade do Sul de Santa Catarina (UNISUL) e em
Controle Externo pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC Minas).
DANIEL GUIMARES GONALVES
Minas Gerais. Especialista em Direito pelo
Centro Universitrio do Tringulo (2005).
ELDER GOMES DUTRA
Minas Gerais. Professor no Programa de Psgraduao lato sensu em Direito Processual do
Instituto de Educao Continuada (IEC) e na
Faculdade Mineira de Direito - unidade Betim,
ambos da Pontifcia Universidade Catlica de
Minas Gerais (PUC Minas.). Professor de Direito Ambiental na Fundao Comunitria Educacional e Cultural de Joo Monlevade (FUNCEC)
12
e do Curso DPC - Concursos Jurdicos. Graduado em Direito pela PUC Minas (2008). Ps-Graduado em Direito Pblico pelo IES CEAJUFE
(2009). Ps-Graduando em Direito Notarial e
Registral pela Anhanguera / LFG (2013). Mestre
em Direito Processual pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (2012).
RICA VERCIA CANUTO DE OLIVEIRA VERAS
Promotora de Justia do Ministrio Pblico do
Estado do Rio Grande do Norte. Coordenadora do Ncleo de Apoio Mulher Vtima de Violncia Domstica NAMVID. Professora titular
da Universidade Federal do Rio Grande do
Norte. Graduada em Direito pela Universidade
Federal da Paraba (1996). Mestre em Direito
pela Universidade Federal da Bahia (2006).
ESTEFNIA NAIARA DA SILVA LINO
Advogada. Professora na Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul. Graduada em
Administrao pela Universidade Federal de
Mato Grosso do Sul (2006) e em Direito pela
Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul
(2007). Especialista em auditoria e planejamento tributrio. Mestre em Direito pelo Centro universitrio Toledo (2011). Doutoranda
em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Currculo Lattes:
FELIPE FARIA DE OLIVEIRA
Promotor de Justia do Ministrio Pblico do
Estado de Minas Gerais. Professor. Mestre em
Direito Pblico pela Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais.
FERNANDA ALMEIDA LOPES
Minas Gerais. Graduada em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais.
Ps-Graduada em Direito Pblico pelo Instituto Metodista Izabela Hendrix em convnio
com o Praetorium, e em Gesto Pblica pela
Universidade Cndido Mendes em convnio
com o Praetorium.
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
GLEISSON DE CAMPOS
Analista Executivo de Defesa Social - Psiclogo da Secretaria de Estado de Defesa Social
(SEDS/MG) e Coordenador do Setor Psicossocial (PPJSA). Graduado em Psicologia pela
Universidade Federal de Minas Gerais. Especialista em Segurana Pblica e Justia Criminal (Ps-Graduo lato sensu) pela Fundao
Joo Pinheiro MG.
ISAAC SABB GUIMARES
Estado de Santa Catarina. Doutor em Direito
pela Universidade do Vale do Itaja (UNIVALI).
Doutor em Direito pela Universidade Degli
Attuali di Perugia (Itlia). Mestre em Direito
pela Universidade de Coimbra (Portugal).
JUAN SEBASTIN LLORET
Secretrio Relator especializado em ambiente
e interesses difusos da Procuradoria-Geral do
Ministrio Pblico de Salta, Argentina. Mestre.
MARCO AURLIO NOGUEIRA
Estado de Minas Gerais. Professor adjunto da
Universidade Federal de Uberlndia. Professor titular da Universidade Presidente Antnio Carlos - Araguari/MG. Graduado em Direito pela Universidade Federal de Uberlndia
(1989). Mestre (1996) e Doutor (2005) em
Direito pela Pontifcia Universidade Catlica
de So Paulo.
NATHLIA MACEDO ANTUNES
Advogada. Graduada em Direito pela Fundao Mineira de Educao e Cultura (FUMEC).
RAFAELA MARJORIE DE OLIVEIRA CATERINA
Advogada. Especialista em Direito Processual pela Pontifcia Universidade Catlica de
Minas Gerais e em Direito Civil e Processo
Civil pela Faculdade de Direito Professor Damsio de Jesus.
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
RAFAEL TEODORO
Assessor Jurdico no Ministrio Pblico do Estado do Par. Ex-Advogado. Ex-Analista Judicirio. Graduado em Direito pela Universidade
Federal do Par (UFPA). Especialista em Direito
Constitucional, Direito Tributrio e Cincias
Penais pela Universidade Uniderp/Anhanguera.
RICARDO FERREIRA SACCO
Professor de Hermenutica e de Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado no curso de
Direito da Fundao Mineira de Educao e
Cultura (FUMEC), e de Direito Administrativo
no Curso de Formao de Oficiais do Centro
de Ensino e de Graduao da Polcia Militar
de Minas Gerais (PMMG). Servidor efetivo
(Revisor) no Tribunal de Justia do Estado
de Minas Gerais. Colaborador do Conselho
Editorial do Centro de Estudos e Aperfeioamento Funcional do Ministrio Pblico do
Estado de Minas Gerais como Revisor ad hoc
da Revista De Jure - Revista Jurdica do Ministrio Pblico de Minas Gerais. Mestre em
Direito e Instituies Polticas pela Fundao
Mineira de Educao e Cultura (FUMEC). Currculo Lattes:
ROSNIA RODRIGUES DE SOUSA
Pesquisador pleno da Fundao Joo Pinheiro.
Docente na Escola de Governo da Fundao
Joo Pinheiro. Tem experincia na rea de Psicologia, com nfase em Fatores Humanos no
Trabalho, atuando principalmente nos seguintes temas: segurana pblica, trabalho, cultura
organizacional, subjetividade e treinamento.
Graduada em Psicologia pela Fundao Mineira de Educao e Cultura FUMEC (1985).
Mestre em Psicologia pela Universidade Federal de Minas Gerais (1999). Doutora em Psicologia Social do Trabalho e das Organizaes
pela Universidade de Braslia (2009).
13
SUMRIO
ASSUNTOS GERAIS
Doutrina Internacional Ensaio
21
67
L SISTEMA DE RESPONSABILIDAD AMBIENTAL ARGENTINO Y EL

MINISTERIO PBLICO FISCAL COMO HERRAMIENTA DE PROTECCIN
THE ARGENTINIAN SYSTEM OF ENVIRONMENTAL LIABILITY AND MINISTERIO

PBLICO FISCAL AS A PROTECTION INSTRUMENT
Doutrina Nacional Artigo
68
96
LOBALIZAO, TRANSNACIONALIDADE E OS CONTORNOS DE UMA

DEMOCRACIA DA PS-MODERNIDADE
GLOBALIZATION, TRANSNATIONAL MANIFESTATION AND THE DRAWING OF THE

POSTMODERN DEMOCRACY
Isaac Sabb Guimares
Dilogo Multidisciplinar Artigo
97
131 O
TRABALHO PRISIONAL COMO EIXO DE REINTEGRAO SOCIAL: A

EXPERINCIA DO PROJETO "LIBERDADE COM DIGNIDADE" PELA
TICA DOS PRESOS
PENAL LABOUR AS THE AXIS TO SOCIAL REINTEGRATION: THE EXPERIENCE OF THE
PROJECT "LIBERTY WITH DIGNITY" IN THE VIEW OF THE PRISONERS
Gleisson de Campos
14
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
DIREITO PENAL
Artigo
135
177
RELAO ENTRE A MULTIPLICIDADE DE GRAUS DE

JURISDIO E A EFETIVIDADE DO PROCESSO PENAL
THE RELATION BETWEEN MULTIPLE LEVELS OF JURISDICTION AND EFFECTIVENESS

OF CRIMINAL PROCEEDINGS
Comentrio Jurisprudncia
178
207 A
S HIPTESES DE PRISO PREVENTIVA DA LEI MARIA DA PENHA NA

VISO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA
DIREITO CIVIL
Artigo
211
247
A IMPROCEDNCIA LIMINAR DO PEDIDO. UMA PROPOSTA

DE RELEITURA DA ATIVIDADE COGNITIVA ADEQUADA AO
DIREITO PROCESSUAL DEMOCRTICO
DISMISSAL OF THE INJUNCTION REQUEST. A PROPOSITION OF REINTERPRETATION OF
THE COGNITIVE ACTIVITY WHICH IS ADEQUATE TO DEMOCRATIC PROCEDURE LAW
Elder Gomes Dutra

248
259 D
A RESPONSABILIDADE AMBIENTAL E A POSSIBILIDADE DE CUMULAR

A REPARAO NATURAL COM A INDENIZAO PECUNIRIA
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
15
DIREITO COLETIVO
Artigo
263
298
NLISE DO COMPORTAMENTO DA COISA JULGADA DIANTE DA

TUTELA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E TRANSINDIVIDUAIS
THE RES JUDICATA BEHAVIOR IN THE PRESENCE OF THE PROTECTION OF

INDIVIDUAL AND COLLECTIVE INTERESTS
299
313 O
SISTEMA MUNICIPAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR EM PARANABA

(MS): PODER DE POLCIA E TUTELA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
DO CONSUMIDOR
DIREITO CONSTITUCIONAL
Artigo
317
339
MINISTRIO PBLICO RESOLUTIVO: A TENSO ENTRE A

ATUAO PREVENTIVA E A AUTONOMIA INSTITUCIONAL
RESOLUTIVE PUBLIC MINISTRY: THE TENSION BETWEEN PREVENTIVE ACTION AND

INSTITUTIONAL AUTONOMY
340
363 L
EI DE DEFESA DOS USURIOS DE SERVIOS PBLICOS E A

APLICAO DO CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR: ESTUDO
SOBRE AS INCONSTITUCIONALIDADES POR OMISSO E O ATIVISMO
JUDICIAL DO STF NA ADO 24 MC/DF
Rafael Teodoro
16
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
DIREITO ADMINISTRATIVO
Artigo
367
407
S APORIAS DA DECISO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

NA RECLAMAO N 2.138/DF NO QUE SE REFERE AOS
AGENTES POLTICOS ACUSADOS DE ATOS DE IMPROBIDADE
APORIA OF THE DECISION OF THE SUPREME COURT IN THE CLAIM N 2.138/DF
CONCERNING POLITICAL AGENTS ACCUSED OF MISCONDUCT OF OFFICE

408
417 D
A RESERVA DE VAGAS PARA PESSOAS COM DEFICINCIA EM

PROCEDIMENTOS LICITATRIOS MUNICIPAIS PARA DELEGAO DO
SERVIO DE TRANSPORTE INDIVIDUAL DE PASSAGEIROS POR TXI
NORMAS DE PUBLICAO PARA OS AUTORES

WRITERS GUIDELINES
421 PORTUGUS
427 ENGLISH
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
17
Assuntos
Gerais
Doutrina Internacional
Doutrina Nacional
Dilogo Multidisciplinar
ASSUNTOS GERAIS
DOUTRINA INTERNACIONAL
EL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD AMBIENTAL

ARGENTINO Y EL MINISTERIO PBLICO FISCAL
COMO HERRAMIENTA DE PROTECCIN
THE ARGENTINIAN SYSTEM OF ENVIRONMENTAL
LIABILITY AND MINISTERIO PBLICO FISCAL
AS A PROTECTION INSTRUMENT
JUAN SEBASTIN LLORET
Secretrio Relator
Ministerio Pblico de Salta, Argentina
jslloret.ar@gmail.com
1. Introduccin
La tarea de responsabilizarse ambientalmente no es cosa fcil.
Responsabilizar a otro es tanto o ms difcil an. Pero a esta altura
de la degradacin se hace imperioso y por ello necesario: que
tomemos conciencia y exijamos conciencia.
El breve conjunto de reflexiones que expondremos1 se orientan
a describir el grado alcanzado por el derecho y las instituciones
argentinas, especialmente el Ministerio Pblico, para la efectividad
plena del derecho al ambiente sano. A grandes rasgos describe el
perfil de la normativa ambiental en este pas, su estructuracin
como bien jurdico protegido y los alcances de los sistemas de
responsabilidad penal, contravencional, administrativo, civil y
ambiental para su proteccin y reparacin.
Siendo Argentina un pas de organizacin federal, y la materia
ambiental una competencia fundamentalmente de los Estados
provinciales, para comprender el sistema debemos conjugar un
1
Algunas de estas ideas hemos planteado en Lloret (2013 e 2012).
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21

El sistema de responsabilidad ambiental argentino y el Ministerio Pblico Fiscal como herramienta de proteccin
anlisis entre las previsiones nacionales y estaduales, para lo cual

usaremos el caso de la Provincia de Salta2.
Finalmente cabe decir que este papel resulta ajustado en espacio por
razones editoriales, y aunque breve, lograr su resultado si luego de
este precario paneo descriptivo, el lector encuentra herramientas
para realizar ulteriores abordajes de las problemticas jurdicoambientales de Argentina de una manera informada.
2. Ambiente. Definicin normativa. Bien Jurdico Colectivo
Protegido. Bases constitucionales
El Ambiente ha sido definido normativamente como el conjunto
de factores biticos y abiticos, que actan sobre los organismos
y comunidades ecolgicas, determinando su forma y desarrollo.
Son las condiciones o circunstancias que rodean a las personas,
animales o cosas3. Adems es un bien jurdico colectivo protegido:
-Bien: en tanto satisface una satisface una necesidad (vital, existencial);
-Jurdico: objeto material o inmaterial de valor econmico o
no que satisface necesidades del hombre (recursos ambientales);
Salta es una de las 23 provincias que forman la Repblica Argentina. Est situada en
la Regin del Norte Grande Argentino al noroeste del pas. Limita al norte con Jujuy y
Bolivia, al este con Paraguay, Formosa y Chaco, al sur con Santiago del Estero, Tucumn y
Catamarca y al oeste con Chile. Es la provincia argentina que ms vecinos tiene, pues limita
con seis provincias y tres pases. Cubre 155.488 km, con una poblacin de 1.215.207
habitantes (Censo ao 2010). Como aspectos geogrficos, se distinguen cuatro paisajes
diferenciados, de oeste a este: Puna, en altura, clima rido, escasa cantidad de habitantes,
y presencia de salinas y salares. Cordillera Oriental, con varios cordones montaosos y
valles y quebradas, que es la zona ms densamente poblada. Sierras Subandinas, que
presenta un paisaje hmedo y selvtico con frecuentes yungas, en donde se desarrolla
un clima subtropical serrano. Llanura Chaquea, que presenta un relieve bajo y un clima
subtropical con estacin seca, con biomas de bosque y monte, con baja densidad de
poblacin. La base de la economa est dada por cultivos industriales, la cra de ganado y
la minera y la produccin de hidrocarburos (petrleo, butano). Es una de las provincias
menos industrializadas del pas. Las pocas industrias existentes estn directamente
relacionadas con las actividades agrcola-ganaderas locales y las manufacturas locales
con las actividades mineras. El turismo ha cobrado gran importancia, y se han abierto
numerosos hoteles, algunos de gran categora (cfr. Wikipedia, voz: provincia de Salta).
2
Ver Ley n 7070 de Proteccin del Medio Ambiente de la Provincia de Salta (P.B.O. n
15827 del 27/01/2000), Art. 3. http://www.diputadosalta.gov.ar/leyes/7070-htm.pdf
3
22
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-Colectivo: en tanto es pblico, comn, indivisible y normativo

pues pertenece a la esfera social del individuo, pero de manera difusa;
-Protegido: es un bien cuya responsabilidad por dao resulta
estipulada bajo expresin constitucional en el Art. 41 de la
Constitucin de la Nacin (-CN-) denominada clusula ambiental4
y de la cual se extrae una prioridad imperativa de la prevencin
sobre la reparacin.
Su regulacin esencial tambin la encontramos en el Art. 43 CN5 y
el Art. 124 seg. prr. CN6.
Para interiorizarnos rpidamente de cules son los elementos
centrales que articulan o componen el sistema protectivo sobre este
bien jurdico -que la propia clusula describe como el ambiente sano,
equilibrado, apto para el desarrollo humano y para satisfacer
Constitucin Nacional de la Repblica Argentina, Ley n 24430 (P.B.O. n 28057 del
10/01/1995) http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/804/norma.htm
Art. 41.- Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado,
apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las
necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el
deber de preservarlo. El dao ambiental generar prioritariamente la obligacin de
recomponer, segn lo establezca la ley.
Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los
recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad
biolgica, y a la informacin y educacin ambientales.
Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos
de proteccin, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas
alteren las jurisdicciones locales.
Se prohbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente
peligrosos, y de los radiactivos.
4
CN, Artculo 43.- Toda persona puede interponer accin expedita y rpida de amparo,
siempre que no exista otro medio judicial ms idneo, contra todo acto u omisin
de autoridades pblicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione,
restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantas
reconocidos por esta Constitucin, un tratado o una ley. En el caso, el juez podr declarar
la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisin lesiva.
Podrn interponer esta accin contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo
a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor,
as como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del
pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la
que determinar los requisitos y formas de su organizacin.
5
CN, Art. 124.-Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos

naturales existentes en su territorio.
6
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23

necesidades productivas actuales y de generaciones futuras-,

podemos someramente descomponer el texto de la clusula en
ejes, todos los cuales resultan sumamente ilustrativos de los sub
sectores a los que la regulacin ambiental deber prestar atencin,
los cuales son: -el dao ambiental y su recomposicin; - el uso
racional de los recursos naturales; -la preservacin del patrimonio
natural; -la preservacin del patrimonio cultural; -la preservacin
de la diversidad biolgica; -la actividad de la Autoridad para proveer
proteccin ambiental; -la proteccin de la informacin ambiental;
y -el trfico de los residuos actual o potencialmente peligrosos y
radioactivos.
Los trminos expresados por la CN han llevado mayoritariamente a
la doctrina a sostener que la clusula reconoce un derecho humano
al ambiente sano. As lo hace la ley complementaria n 7070 de
proteccin del medio ambiente de la Provincia de Salta -en adelante
LPA- 7, explcitamente en su art. 8.
Entonces, como un derecho fundamental ms, integra las
facultades o prerrogativas de la persona o grupo social que,
enmarcadas dentro del contexto del Estado de derecho, regulan
la dignidad y la existencia misma de la persona humana,
permitiendo a sus titulares exigir de la autoridad respectiva la
satisfaccin de sus necesidades bsicas all enunciadas [] a
ellos se deben corresponder instrumentos de tutela judicial o
administrativa efectiva, que aseguren su vigencia, lo que implica
incorporar a la definicin el elemento de la garanta mnima
eficaz que ofrece la temtica del derecho procesal constitucional.
(JIMNEZ, 2008, p. 9-10).
Concluyendo el punto, por su categora de derecho fundamental, le

es aplicable aquello que resulte atinente dentro de lo normado por
los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos suscriptos
por la Repblica Argentina.
Ley n 7070 de Proteccin del Medio Ambiente de la Provincia de Salta (P.B.O. n 15827,
del 27/01/2000).
7
24
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3. Regulacin Ambiental Argentina. Esquema. Objetivos.

Principios. Competencia. Incidencia colectiva
La materia ambiental posee un nivel de expansin y complejidad
enorme, lo que obliga a la intervencin concurrente de todos
los rdenes de una estructura federal8, tal como prev el prrafo
tercero del art. 41 CN. El sistema constitucional ambiental da
lugar, en primer trmino, a pisos federales de regulacin (los
presupuestos mnimos de proteccin ambiental9) que tienen
como eje central a la Ley 25675 de Poltica Ambiental Nacional
-en adelante LGA10-, y a las provincias y municipios espacios de
regulacin complementaria, que adicionan elementos normativos
como expresin propia de su poder de polica ambiental, como
en la LPA n 7070, que citamos. Adems, la indefinicin material
se despliega en materias tan diversas como la hdrica, del suelo, el
urbanismo, la energa, el patrimonio cultural, las contrataciones del
Estado o la sanidad pblica. Por ello, su regulacin armnica resulta
un desafo tan complicado.
Caracteriza a la legislacin ambiental que
[...] no se detiene en la regulacin de un supuesto de hecho
especfico, [sino que] pretende modificar la totalidad del
sistema legal para hacerlo compatible con el sistema ecolgico
Se fijan objetivos, valores, principios y luego se regulan
procedimientos para lograrlos (LORENZETTI, 2008, p. 49),
hacia donde deben encaminar sus acciones los administradores, y cul

es el criterio orientativo de las decisiones judiciales11.
8
Cf. (ESAN, 2008, p. 132).
LGA, Art. 6.- Se entiende por presupuesto mnimo, establecido en el artculo 41 de

la Constitucin Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o
comn para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias
para asegurar la proteccin ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones
necesarias para garantizar la dinmica de los sistemas ecolgicos, mantener su capacidad
de carga y, en general, asegurar la preservacin ambiental y el desarrollo sustentable.
9
Ley n 25675 de Poltica Ambiental Nacional (P.B.O. n 30036 del 28/11/2002). <http://
www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=79980>.
10
11
Cf. (LORENZETTI, 2008, p. 54).
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25

El principio
[...] es un mandato de optimizacin, ya que ordena la realizacin
de un valor en el nivel ms pleno posible. El nivel ptimo de
cumplimiento de un principio surge de un juicio de ponderacin
con otros principios competitivos. (LORENZETTI, 2008, p. 58).
Los principios ambientales argentinos ms importantes12 son

el de Congruencia13, de Prevencin14, de Precaucin15, de
Responsabilidad16 y del Desarrollo Sustentable17.
Por otra parte resulta obvio que, de conformidad al armado de
concurrencias de los arts. 41 prr. ter. y 124 parr. sgdo. CN, la
competencia ambiental es por regla la correspondiente a los Tribunales
ordinarios (por el territorio, la materia o las personas). Por excepcin
la competencia ser Federal, en tanto efectivamente se degrade o
contamine recursos ambientales interjurisdiccionales18. Lgicamente
LGA, Art. 4.- La interpretacin y aplicacin de la presente ley, y de toda otra norma a
travs de la cual se ejecute la poltica Ambiental, estarn sujetas al cumplimiento de los
siguientes principios[].
12
Principio de congruencia: La legislacin provincial y municipal referida a lo ambiental

deber ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que
as no fuere, ste prevalecer sobre toda otra norma que se le oponga.
13
Principio de prevencin: Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se

atendern en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que
sobre el ambiente se pueden producir.
14
Principio precautorio: Cuando haya peligro de dao grave o irreversible la ausencia

de informacin o certeza cientfica no deber utilizarse como razn para postergar la
adopcin de medidas eficaces, en funcin de los costos, para impedir la degradacin del
medio ambiente.
15
Principio de responsabilidad: El generador de efectos degradantes del ambiente,

actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas
de recomposicin, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de responsabilidad
ambiental que correspondan.
16
Principio de sustentabilidad: El desarrollo econmico y social y el aprovechamiento de

los recursos naturales debern realizarse a travs de una gestin apropiada del ambiente, de
manera tal, que no comprometa las posibilidades de las generaciones presentes y futuras.
17
LGA, Art. 7.- La aplicacin de esta ley corresponde a los tribunales ordinarios segn
corresponda por el territorio, la materia, o las personas. En los casos que el acto, omisin
18
26
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son atribuciones provinciales propias la regulacin de las instituciones

que hacen a la administracin de justicia y de los procedimientos
vinculados al acceso a justicia por cuestiones ambientales19.
Recordemos tambin que el dictado de normas de fondo, civiles,
penales y de minera, son de competencia nacional20, y los otros
dos mbitos relativos a nuestro actual enfoque del tema ambiental,
el administrativo y el contravencional -a modo de regla no sin
excepciones- son de atribucin provincial, fruto del poder conservado
para s por los Estados que conforman la Repblica21. Luego, los
municipios o comunidades locales pueden ejercitar un poder
administrativo regulador y sancionador, denominado comnmente
poder de polica municipal, en funcin del razonable mbito de
actuacin que las constituciones y leyes provinciales le conceden22.
Los bienes ambientales no son apropiables exclusivamente, son
supraindividuales. S lo son, en cambio, varios de sus micro bienes
o componentes en forma individual (ej. la madera de un bosque, el
fruto del suelo cultivable de una finca, una casa que presenta una
estimable fachada arquitectnica o con gran importancia cultural,
etc.). Por ello, la titularidad ambiental recae en cada miembro del
grupo social, es decir que existe un inters generalizado sobre su
goce y proteccin. Derivan entonces una multiplicidad de relaciones
jurdicas equivalentes de ciudadanos, que no vinculan a un nico
ente portador del derecho subjetivo sino que su grupo de incidencia
es mayormente indeterminado.
o situacin generada provoque efectivamente degradacin o contaminacin en recursos
ambientales interjurisdiccionales, la competencia ser federal.
LGA, art. 32. - La competencia judicial ambiental ser la que corresponda a las reglas
ordinarias de la competencia
19
20
CN, Art. 75 inciso 12, sobre atribuciones del congreso nacional.
En tanto las provincias son preexistentes al estado federal, al que han dado lugar con
sus pactos. Impone la CN en su Art. 121.- Las provincias conservan todo el poder no
delegado por esta Constitucin al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan
reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin.
21
CN, Art. 5.- Cada provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema
representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas
de la Constitucin Nacional; y que asegure su administracin de justicia, su rgimen
municipal, y la educacin primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal,
garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.
22
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27

En el caso Halabi (CSJN; 332:111) la Corte Federal explica que

puede reclamar en juicio colectivamente quien concurre por la
afectacin de un bien (como el ambiente o el patrimonio cultural
o en general los bienes que caracterizan la calidad de vida) cuya
afectacin tendr alcance de caractersticas difusas, expansivas, de
contornos crecientes. Someramente, a los derechos o intereses
difusos se los define como aquellos transindividuales e indivisibles,
pertenecientes a personas indeterminadas unidas por circunstancias
de hecho23.
Estando entonces constitucionalmente previsto como un derecho
de incidencia colectiva, que brinda respuestas subjetivas al inters
difuso del ciudadano, el reclamo ante el dao ambiental antijurdico24
le concierne, en primer lugar, a ese afectado difuso25.
Esta voz jurdica de afectado est intencionalmente diferenciada
de la nocin de damnificado. Por supuesto, puede este ltimo
tambin concurrir en reclamo de los perjuicios personales y
patrimoniales derivados de un hecho con repercusiones ambientales
que lo lesion. Pero el damnificado no agota el universo de
sujetos afectados. Nos alejamos consecuentemente de una
nocin de administrado y sus clsicas categoras de inters simple,
legtimo y derecho subjetivo, para abrevar en la de intereses difusos
o de incidencia colectiva, como les llama la CN en el art. 43.
Cdigo del Consumidor de Brasil, art. 81, citado como antecedente comparado en el
fallo Halabi.
23
CN, Captulo segundo - Nuevos derechos y garantas. Art. 41 - Todos los habitantes
gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para
que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las
de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dao ambiental generar
prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo establezca la ley
24
CN, Art. 43 - Toda persona puede interponer accin expedita y rpida de amparo,
siempre que no exista otro medio judicial ms idneo, contra todo acto u omisin
de autoridades pblicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione,
restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantas
reconocidos por esta Constitucin, un tratado o una ley. En el caso, el juez podr declarar
la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisin lesiva.
Podrn interponer esta accinen lo relativo a los derechos que protegen al ambiente,,
as como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del
pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la
que determinar los requisitos y formas de su organizacin.
25
28
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Pero como es un pas de organizacin federal, adems de la CN, tambin

las constituciones de los estados provinciales y las leyes orgnicas y
procesales argentinas prevn otros legitimados extraordinarios para
la reclamacin del dao ambiental, tales como: los defensores del
pueblo de los distintos niveles de gobierno (en razn de sus normas
orgnicas), las organizaciones no gubernamentales ambientalistas,
los rganos administrativos competentes de los Estados y por fin, los
Ministerios Pblicos en su mayora los fiscales, tanto el federal como
los estaduales-, entre otros. Visiblemente la nocin de administrado
se aleja ms an del escenario abriendo el camino a los legitimados
extraordinarios en acciones pblicas de expresin colectivas26.
En definitiva, englobando lo dicho hasta aqu, la regulacin
ambiental expresa un derecho fundamental que persigue la calidad
de vida27 de las generaciones presentes y futuras28, en cada tiempo
y lugar en el que nos toca vivir y desarrollarnos. Es un cometido
esencial de los estados locales y por la complejidad y dinmica de la
materia, la legislacin pertinente se apoya en principios y objetivos,
y no exclusivamente en reglas normativas. Es, por fin, un derecho
de incidencia colectiva, por lo que las garantas de proteccin le
asisten al difuso de individuos afectados.
4. Lneas generales del sistema de responsabilidad ambiental
Argentino
Vivimos en una sociedad del riesgo, en palabras de Beck (1992)29.
Para entenderlo simplificadamente, si vemos por ejemplo cuando la Constitucin de
Espaa se encarga de la defensa y restauracin del ambiente, la ubica fuera de los derechos
y garantas y dentro del paraguas de los principios rectores de la poltica social y econmica,
espacio propio del despliegue gubernativo estadual. El que lo discuta ser, entre otras
cosas, primordialmente un administrado. Ver: Constitucin de Espaa, Captulo Tercero
- De los principios rectores de la poltica social y econmica. Artculo 45.
26
LPA, art. 3.- CALIDAD DE VIDA: Medida del grado en que una sociedad ofrece la
oportunidad real de disfrutar de todos los bienes y servicios disponibles en el ambiente
fsico, social y cultural.
27
LGA, art. 2.- La poltica ambiental nacional deber cumplir los siguientes objetivos:
b) Promover el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones presentes y
futuras, en forma prioritaria.
28
29
La podramos ilustrar sencillamente diciendo que hoy los grupos humanos transitan y
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29

Nos explica Lorenzetti que, existen daos en la sociedad que

pueden ser adjudicados a travs de la seguridad social, de sistemas
intermedios como el seguro obligatorio, del seguro a cargo de
primeras o terceras partes y por la responsabilidad civil30. Pero no
es menos cierto que el injusto ambiental -en este pases abordado
por mltiples mbitos, contndose el Constitucional, Civil,
Administrativo, Contravencional y el Penal. Parte de este esquema
se ha expresado concretamente en la ley general nacional31 y en
leyes generales ambientales de provincias argentinas32.
El art. 29 LGA sienta un criterio elemental diciendo que la
responsabilidad civil o penal, por dao ambiental, es independiente
de la administrativa. Luego, extiende todo un captulo que
moldea las acciones por dao ambiental de incidencia colectiva,
que persiguen la reparacin in natura y el reestablecimiento del
derecho al ambiente sano del colectivo afectado.
Partiendo de un concepto sistmico, los principios jurdicos que
gobiernan la materia hacen que en el captulo de la responsabilidad,
tambin debamos sostener distintos enfoques o estados con un
son intermediados por unos riesgos del desarrollo, abrindose una crisis en la relacin
entre la gobernanza y la ciencia y tcnica. Que, adems, somos atravesados tambin por
una sociedad de la informacin, poniendo en crisis los sistemas de toma de decisiones
(esencialmente pblicos, si nos proponemos pensar en la responsabilidad ambiental).
Y, finalmente, que las comunidades son enmarcadas por una creciente sociedad
democrtica deliberativa, como una arista de respuesta a la crisis de confianza ciudadana,
que construye una percepcin social de los riesgos en cierto modo refractaria frente
los umbrales de tolerancia de la regulacin dada por el sistema gubernamental. En esa
amalgama, el conflicto ambiental se torna un objeto complejo de difcil procesamiento
por el sistema de responsabilidad clsico y el sistema judicial tradicional.
30
Cf. (LORENZETTI, 2003-A; p.992).
LGA, art. 29, segundo prrafo.- La responsabilidad civil o penal, por dao ambiental,
es independiente de la administrativa.
31
LPA, art. 128.- La transgresin a las disposiciones de esta Ley y a las normas que
en su consecuencia se dicten, podr acarrear responsabilidades en materia penal, civil,
administrativa y/o contravencional segn fuere el caso. Las responsabilidades por dao
causado al medio ambiente, se considerarn independientes y acumulativas, segn
corresponda, y se regirn por los principios generales que gobiernan a cada materia. El
cumplimiento de una pena, no relevar al infractor del deber de reparar o recomponer
los daos ambientales ocasionados.
32
30
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objetivo precautorio, preventivo, reparatorio e indemnizatorio33.

Estos redundan sobre los caracteres de los mbitos de responsabilidad
de forma transversal, moldendolos, redimensionndolos.
Con todo, si observamos el principio de responsabilidad tal
como est legislado en la LGA34, le concede un sesgo netamente
reparador al sistema de proteccin, en oposicin a otros sistemas
con perfiles sancionatorios35.
Pasemos a un anlisis, muy simplemente tambin, de los mbitos
que alcanza entonces la responsabilidad ambiental argentina.
a) delitos ambientales / derecho penal ambiental argentino
En Argentina an no se ha adoptado plenamente una tutela penal
para el bien jurdico protegido medio ambiente, como estigma de
su concepcin reparatoria36. A diferencia de lo que ha sucedido
en los pases de la Comunidad Europea37 o la mayora de los
pases americanos38, que poseen delitos ambientales especficos y
variados, Argentina solo presenta uno referido al delito ambiental
En la mega-causa ambiental Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros
s/ daos y perjuicios (daos derivados de la contaminacin ambiental del Ro Matanza Riachuelo), expresa la Suprema Corte de Justicias de la Nacin: En este supuesto los
actores reclaman como legitimados extraordinarios (Constitucin Nacional, arts. 41, 43,
y 30 de la ley 25.675) para la tutela de un bien colectivo, el que por su naturaleza jurdica,
es de uso comn, indivisible y est tutelado de una manera no disponible por las partes,
ya que primero corresponde la prevencin, luego la recomposicin y, en ausencia de
toda posibilidad, se dar lugar al resarcimiento (art. 28, ley citada).
33
34
Ver nota n 18.
35
Ver (SARMIENTO, 2006).
36
Cf. (LLORET, 2012; ps. 211-227).
Resulta fundamental la DIRECTIVA 2008/99/CE, relativa a la Proteccin del Medio

Ambiente mediante el Derecho Penal, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de
noviembre de 2008. Dice su Artculo 1. Objeto. En la presente Directiva se establecen
medidas relacionadas con el Derecho penal para proteger con mayor eficacia el medio
ambiente.
37
Explorando la pagina de la Red Latinoamericana de Ministerios Pblicos Ambientales,

<http://www.mpambiental.org>, pases como Brasil, Paraguay, Peru, El Salvador,
Guatemala, Nicaragua y Panam tienen delitos ambientales especficos, en tanto Uruguay
y Chile no los han legislado. ltimo acceso marzo de 2013.
38
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31

de contaminacin por utilizacin de Residuos Peligrosos, de la Ley

n 2405139, que son bsicamente los comprendidos en el Convenio
de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de
los Desechos Peligrosos y su Eliminacin, suscripto en la ciudad de
Basilea (Confederacin Suiza).
Sus variantes tpicas son el envenenamiento, adulteracin o
contaminacin dolosa con residuos peligrosos y patolgicos de un
modo peligroso para la salud, el suelo, el agua, la atmsfera o el
ambiente en general40, adems de su versin culposa41.
Por su parte, el art. 2 define que ser considerado peligroso
a los efectos de esa ley todo residuo que pueda causar dao,
directa o indirectamente, a seres vivos o contaminar el suelo, el
agua, la atmsfera o el ambiente en general. En particular sern
considerados peligrosos los residuos indicados en el Anexo I o que
posean alguna de las caractersticas enumeradas en el Anexo II de
la ley 24051. La misma norma tambin es de aplicacin a aquellos
residuos peligrosos que pudieren constituirse en insumos para
otros procesos industriales, y se excluyen los residuos domiciliarios
(Ley n 2591642), los radiactivos (Ley n 2501843) y los derivados de
P.B.O. n 27307, del 17/01/1992. http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/verNorma.
do;jsessionid=2B22D2E58B57F7DAEAA966B25290F4B5?id=450. Los Anexos que la
norma se corresponden a los previstos en el Convenio de Basilea sobre el Control de
los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminacin, suscripto
en la ciudad de Basilea (Confederacin Suiza), aprobado por la Repblica Argentina
mediante la Ley n 23922 de desechos peligrosos.
39
Art. 55. - Ser reprimido con las mismas penas establecidas en el artculo 200 del
Cdigo Penal [reclusin o prisin de tres (3) a diez (10) aos y multa], el que, utilizando
los residuos a que se refiere la presente ley, envenenare, adulterare o contaminare de un
modo peligroso para la salud, el suelo, el agua, la atmsfera o el ambiente en general.
Si el hecho fuere seguido de la muerte de alguna persona, la pena ser de diez (10) a
veinticinco (25) aos de reclusin o prisin.
40
Art. 56. - Cuando alguno de los hechos previstos en el artculo anterior fuere cometido
por imprudencia o negligencia o por impericia en el propio arte o profesin o por
inobservancia de los reglamentos u ordenanzas, se impondr prisin de un (1) mes a
dos (2) aos. Si resultare enfermedad o muerte de alguna persona, la pena ser de seis
(6) meses a tres (3) aos.
41
P.B.O. n 30479 del 07/09/2004. <http://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.

do?id=98327>.
42
P.B.O. n 29007 del 19/10/1998. <http://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.

do?id=53767>.
43
32
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las operaciones normales de los buques, los que se regirn por leyes
especiales y convenios internacionales vigentes en la materia.
La ley n 24051 no es de presupuestos mnimos de proteccin
ambiental (o `pisos federales de regulacin) sino una ley nacional
de adhesin (que requiere de la adopcin legislativa del Estado
local para que rija en su territorio), por lo que se ha dictado en su
reemplazo la Ley de Gestin Integral de Residuos Industriales y de
Actividades de Servicios (Ley n 2561244), la cual ha sido promulgada
parcialmente por el Decreto n 1343/02, observndose entre otras
cosas su rgimen penal, y consecuentemente mantenindose
vigente el de la Ley anterior, que ya venimos explicando.
En la tipicidad dolosa el sujeto activo debe violar un `objetivo
deber jurdico de cuidado, el cual deber ser evaluado en cada
caso. Esto ha hecho muy dificultoso al sistema penal, en especial
a la investigacin y acusacin fiscal, lograr los loables objetivos de
persecucin de los denominados delitos de cuello verde45.
Respecto al sujeto pasivo del delito, sabiendo que la destinataria
de la proteccin ambiental es la propia incolumidad ambiental
en funcin de la calidad de vida, se ha discutido la posibilidad de
la constitucin como querellante particular a las organizaciones
ambientalistas o a quien ostenta slo un inters difuso46, con
dismiles resultados procesales a la fecha.
P.B.O. n 29950 del 03/01/2003. <http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/verNorma.
do?id=76349>.
44
Beloff, Mary; Lineamientos para una poltica criminal ecolgica; Delitos no

convencionales. Ed. del Puerto, p. 156.
45
En el fallo Yane, Salvador Alberto s/ denuncia, expediente n 3632, Secretara Penal

registrada n 3795, del 15 de julio de 2003, de la Cmara Federal de Apelaciones de Mar
del Plata, se ha aceptado a un ciudadano comprometido con la problemtica ambiental
denunciada como querellante por su inters colectivo. En el caso A.C. rbol de Pie, fallo
N.N. s/ leyes especiales (ley 24.051), 10 de julio de 2012, Expte. N P26110 proveniente
del Juzgado Federal de San Carlos de Bariloche y General Roca, la Cmara Federal de
General Roca sostuvo que con el art. 82 bis del CPP incorporado por la ley 26.550 caen
los reparos que pudieran formularse a la intervencin de asociaciones en procesos en los
que se investigue la violacin a derechos fundamentales graves, aunque ms provechoso
sera, para el conjunto, que los esfuerzos de esas asociaciones se concentren en prevenir
el mal, antes que perseguir al que lo ocasion, pues para esto ltimo estn los rganos
estatales encargados de la persecucin penal que es el Ministerio Pblico Fiscal.
46
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33

Sobre los sujetos activos, cabe resear que en Argentina contina

vigente el principio de la imposibilidad de responsabilizar
penalmente a las personas jurdicas (`societas delinquere non
potest)47. No obstante, la ley de residuos peligrosos ha previsto
en su art. 57 que si los hechos previstos se hubiesen producido
por decisin de una persona jurdica, la pena se aplicar a los
directores, gerentes, sndicos, miembros del consejo de vigilancia,
administradores, mandatarios o representantes de la misma que
hubiesen intervenido en el hecho punible, sin perjuicio de las
dems responsabilidades penales que pudiesen existir.
Prrafo aparte, podemos decir que existen otros delitos relativos
a elementos o micro-bienes ambientales, como los previstos en
la Ley de Conservacin de la Fauna n 2242148. Esta Ley sanciona
con arresto e inhabilitacin especial a quien: -cazare animales de la
fauna silvestre en campo ajeno sin la autorizacin (art. 24); -cazare
animales de la fauna silvestre cuya captura o comercializacin estn
prohibidas o vedadas por la autoridad jurisdiccional de aplicacin,
delito que se agrava por el concurso de tres personas o uso de
medios prohibidos por la autoridad (art. 25); -cazare animales
de la fauna silvestre utilizando armas, artes o medios prohibidos
por la autoridad (art. 26). Adems adiciona sanciones de multa y
comiso, suspensin y cancelacin de la licencia de caza deportiva
y suspensin, inhabilitacin o clausura de los locales o comercios
vinculados a la actividad ilcita (art. 28).
Agreguemos la antigua ley de Proteccin de los Animales n 14346
del ao 1954, que tambin dispensa penas de prisin a quienes
infligieren malos tratos o hiciere vctima de actos de crueldad a los
animales (art. 1)49.
Por ltimo existe tambin una tendencia de utilizar a tipos penales
dirigidos a bienes jurdicos protegidos mas tradicionales, como una
Esto ha sido superado en muchas legislaciones, citndose a modo de ejemplo la
DIRECTIVA 2008/99/CE, Artculo 6. Responsabilidad de las personas jurdicas.
47

do?id=38116>.
48

do?id=153011>.
49
34
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forma de auxiliar o subsidiar la proteccin ambiental, como el caso de

los delitos contra la salud pblica50-51, delitos por daos a la propiedad
en sus versiones contra animales o con el empleo de sustancias
venenosas o corrosivas, los delitos de incendio o estragos por alterar
la seguridad pblica o los delitos por incumplimientos de los deberes
de funcionarios52 cuando se dirigen a obviar intencionalmente los
procedimientos administrativos de proteccin ambiental.
b) faltas ambientales / derecho administrativo ambiental
sancionador argentino
Estas faltas se presentan por incumplimientos o atentados contra
recursos naturales o culturales ambientales, y son una manifestacin
del poder de polica ambiental. Es una expresin del ius puniendi
del Estado y por lo tanto debe respetar las garantas del sistema
coactivo pblico: derecho de defensa, non bis in idem, etc. Pero se
diferencia de la responsabilidad penal en que es fundamentalmente
patrimonial y arrastra sanciones tales como la multa, prdida total
o parcial de permisos, clausuras de instalaciones temporales o
definitivas y otras medidas correctivas.
No obstante, la legislacin argentina prev a nivel nacional y en
alguna legislacin estadual, como por ejemplo en la regulacin
de la provincia de Salta, un ne bis in idem, similar a la legislacin
norteamericana53, donde se permite la duplicidad de sanciones
administrativas y penales contravencionales54. Pero aunque as
est legislado, esto no implica que la armonizacin del sistema de
responsabilidad no exija una mejor delimitacin del tema, por las
muchas y tantas discordancias horizontales y verticales que se han
ido gestando en la explosin normativa ecolgica federal y local.
Libster (2000; p. 219) dice que el delito de envenenamiento y adulteracin de aguas
del art. 200 en su momento fue el pithecantropus erectus del derecho penal ambiental.
50
Cdigo Penal, Captulo IV sobre Delitos contra la Salud Pblica, agregados por la Ley
n 26524 del 14/10/2009.
51
Cdigo Penal, arts. 248 al 253.

anexos/15000-19999/16546/texact.htm
52
http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/
53
Cf. (SARMIENTO, 2006, p. 7).
54
Segn vimos en el artculo 29 LGA y en el art. 128 LPA.
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35

Caractericemos el procedimiento administrativo argentino diciendo

que es generalmente regido por el informalismo a favor del
administrado y posibilita la revisin judicial mediante un proceso
contencioso-administrativo ulterior. Y que se ejercita por ante la
autoridad competente, plasmado en una actividad sumarial y con
una etapa recursiva que permite llegar a la ltima instancia del
estamento ejecutivo o cabeza del organismo descentralizado55.
Dirigiendo el concepto especficamente al crculo de las infracciones
ambientales, siguiendo a Zaffaroni podemos explicar que son
aquellas sobre las que suelen conocer los rganos administrativos
con competencia ambiental con un ulterior recurso jurisdiccional.
Nada tienen que ver con las contravenciones penales o de polica,
porque estn referidas primariamente a intereses de la administracin
ambiental misma: en lneas generales llamamos a esto derecho penal
administrativo, el cual no es un derecho penal especial56.
Este fenmeno que se produce en el derecho penal administrativo
no es slo una alteracin de los principios generales del derecho
penal comn, sino tambin una yuxtaposicin con otras ramas del
derecho, como en este caso la ambiental y de los recursos naturales
y del urbanismo57.
Esta yuxtaposicin o naturaleza compleja del mbito de
responsabilidad que tratamos finca en que la sancin del derecho
penal administrativo slo participa del objetivo de la pena penal
de forma parcial58. El derecho penal administrativo provee en
Aunque Jorge A. Franza (2007, p. 146) en su nota n 2 aclara que no obsta a esta
formula que en la Ciudad de Buenos Aires se halla decidido reservar su juzgamiento de
manera exclusiva al Poder Judicial local.
55
56
Cf. (ZAFFARONI, 2006, p. 246-247).
57
Cf. (ZAFFARONI, 2006, p. 246/247).
Redirigiendo un ejemplo de Zaffaroni, cuando a un sujeto se le aplica una multa

ambiental, se persigue con ello el objetivo de percibir la reparacin del dao que se
le ha causado a la administracin en torno a su despliegue concedente, fiscalizador y
de control que componen su poder de polica administrativo (prevencin general);
esto, adems de infligir una privacin de bienes jurdicos para motivar al sujeto a que
en lo sucesivo no vuelva a caer en similares incumplimientos (prevencin especial).
Sin embargo si esta infraccin pusiere en peligro la integridad ambiental misma, as
58
36
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nfima medida a la seguridad jurdica por la va de la prevencin

especial (coercin mediante pena ejemplificadora) y en su mxima
potencialidad a la prevencin general (abordaje de los riesgos y
reparacin)59. De all que participe parcialmente de la funcin de
prevencin especial y deba reunir en su mayora los mismos recaudos
que la ley penal. El derecho penal administrativo no es, pues, una
unidad separada totalmente del derecho penal, pero tampoco es
derecho penal, sino que se trata de un complejo normativo que
tiene naturaleza compuesta y que carece de unidad, lo que impide
hacer una teora general unitaria del mismo.
No puede hablarse de un injusto administrativo con caracteres
propios, sino de un complejo normativo que se ocupa de ciertos
injustos previendo en forma simultnea la reparacin y la prevencin
especial60. Son disposiciones sancionatorias con las que conmina el
poder administrador el ejercicio del poder de polica, es derecho
administrativo engarzado directamente en el derecho pblico estatal
y no un derecho penal vergonzante, anejo a toda potestad atribuida a
la administracin para la gestin de los intereses pblicos61. Algunas
de las diferencias del derecho administrativo sancionador con el
derecho penal resaltadas por Franza son: que lo aplica un rgano
administrativo y solo en cuanto sea cuestionado por el infractor
queda sujeta a control judicial; la presencia del abogado defensor
es prescindible por la sumariada y el ministerio fiscal no es parte
necesaria; no impone penas privativas de libertad; el derecho penal
esta enlazado al resultado lesin a un bien jurdico (es un derecho
represivo), en cambio en el derecho administrativo sancionador
no se exige dao para sancionar, atento que responsabilidad se
deduce por la mera infraccin o desobediencia a las normas que
afectan los intereses de la administracin, independientemente de
su resultado (esencialmente es un derecho preventivo); si bien rige
en ambos el principio de inocencia, la carga de la prueba en algunas
como la salud o bienes de terceros la infraccin podr ser tipificada ms all como una
contravencin de polica. En Zaffaroni (2006, p. 246-247).
59
Cf. (ZAFFARONI, 2006, p. 248).
60
61
Cf. (FRANZA, 2007; p. 146-147).
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37

infracciones administrativas peculiares -como claramente encajan

las ambientales- el supuesto de la norma hace que rija un inversin
en contra del administrado62.
Adems en fallo Zhang Xiujuan63 citado por este autor, la Sala III
de la Cmara Contravencional y de Faltas de la Ciudad de Buenos
Aires ha explicado que el rgimen de estas normas se refieren
por lo general a intereses colectivos, generales y pblicos. Cuando
hablamos de intereses y bienes generales, lo ms importante no es
el resarcimiento del dao, sino evitar que ese dao se produzca, y
precisamente lo que las normas sancionadoras fundamentalmente
pretenden es que el dao no se produzca, y para evitar ese dao
hay que evitar previamente el riesgo, que es el verdadero objetivo
de la poltica represiva En este contexto, la infraccin es el
incumplimiento de un deber desconectado en principio de sus
eventuales consecuencias. Por ello, a la hora de determinar si existe
infraccin, resultan indiferentes las consecuencias daosas del
riesgo creado Por as decirlo, a diferencia de lo que sucede en el
Derecho Penal, en el Derecho Administrativo Sancionador la regla
es la de los `ilcitos de riesgo.
Respecto a las garantas procesales penales vinculadas al sumario
administrativo, recordemos que en el dictamen del Procurador
General de la Nacin en la causa Comisin Nacional de Valores,
hecho suyo por la Corte de Justicia de la Nacin, sta no ha convalidado
la aplicacin indiscriminada de los principios que rigen en materia
penal respecto de las infracciones administrativas (Fallos 321:824),
lo cual se ve reafirmado por la naturaleza preventiva del derecho
administrativo sancionador, por contraposicin con la represiva del
derecho penal. Adems se resalta que el Alto Tribunal ha reconocido
que puede atribuirse competencia a ciertos rganos -centralizados
o no- para establecer hechos y aplicar sanciones atendiendo a su
funcin de polica social, lo cual incluye la posibilidad de que la
reglamentacin de dichas tipicidades sean delegables por el Poder
62
Cf. (FRANZA, 2007, p. 149-152).
Zhang Xiujuan s/ falta de higiene y otras Apelacin, causa n 11234-00, resolucin

de fecha 27/08/2006.
63
38
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Ejecutivo a los organismos especializados -como pueden ser los

ambientales- por la complejidad y especificidad de la materia, siempre
con la condicin que se preserve la revisin judicial de las decisiones
adoptadas en el mbito administrativo (Fallos 303:1776)64.
Agreguemos que la Corte Nacional ha sostenido en la causa
Volcoff 65 que
[], si bien el derecho administrativo penal puede manejarse
por sus caractersticas definitorias con cierta relatividad en
relacin a determinados aspectos como por ejemplo en lo que
hace a la estructura misma de los tipos de infraccin que
admite la remisin a normas de menor jerarqua, as como un
modo distinto de graduar las sanciones y ciertas particularidades
procesales que seran inadmisibles en un enjuiciamiento penal,
jams puede apartarse del respeto a la garanta constitucional de
la ley previa. Dicho de otro modo: una cosa es considerar que la
previsin no estrictamente penal puede ser ms laxa en cuanto
a la configuracin del aspecto subjetivo de la conducta (dolo
o culpa) o en lo relativo a la intensidad de afectacin del bien
jurdico (dao potencial o real en palabras del a quo) y otra muy
distinta es considerar que la sancin de multa por una infraccin
no debe condicionarse a que sta se encuentre prevista como tal
en una norma anterior al hecho. Ello es as por cuanto, ms all
de esas caractersticas propias, no es dudoso el carcter represivo
de la norma. Por consiguiente, el carcter de infraccin y no de
delito no obsta a la aplicacin de las garantas constitucionales
bsicas que se fundan en la necesidad de que exista una ley para
que una persona pueda incurrir en la comisin de una falta pasible
de sancin (conf. arg. Fallos: 304:849; nfasis agregado).
En este orden, en un reciente fallo66 que resolvi un caso de

sanciones pecuniarias administrativas por infracciones al poder de
Comisin Nacional de Valores c/ Establecimiento Modelo Terrabusi S.A. s/ transferencia
paquete accionario a Nabisco, sentencia del 24/04/2007.
64
Volcoff, Miguel Jorge y otros c/ BCRA resol. 14/04 (Expte. 65812/98 sum fin 981),
sentencia del 1/11/2011.
65
Losicer, Jorge Alberto y otros c/ BCRA - Resol. 169/05 (expte. 105666/86 - SUM FIN
708), sentencia del 26/06/2012.
66
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39

polica estatal sobre entidades financieras, impuestas en un sumario

que dur -debido a sucesivas interrupciones- veinte aos contados
desde la comisin del primer hecho, la Corte Federal dijo
Que, ello sentado, cabe descartar que el carcter administrativo
del procedimiento sumarial pueda erigirse en un bice para la
aplicacin de los principios [derecho a ser odo con las debidas
garantas y dentro de un plazo razonable; a una tutela judicial
efectiva; a obtener un pronunciamiento sin dilaciones previas;
la presuncin de inocencia; la inviolabilidad de la defensa en
juicio; debido proceso legal; a una rpida y eficaz decisin]
reseados, pues en el estado de derecho la vigencia de las garantas
enunciadas por el art. 8 de la citada Convencin [Americana sobre
Derechos Humanos] no se encuentra limitada al Poder Judicial -en
el ejercicio eminente de tal funcin- sino que deben ser respetadas
por todo rgano o autoridad pblica al que le hubieran sido
asignadas funciones materialmente jurisdiccionales. Ha sostenido
al respecto la Corte Interamericana de Derechos Humanos que
cuando la convencin se refiere al derecho de toda persona a
ser oda por un tribunal competente para la determinacin de
sus derechos, esta expresin se refiere a cualquier autoridad
pblica, sea administrativa, legislativa o judicial que a travs de
sus resoluciones determine derechos y obligaciones de personas.
Por la razn mencionada, esa Corte considera que cualquier
rgano del Estado que ejerza funciones de carcter materialmente
jurisdiccional, tiene obligacin de adoptar resoluciones apegadas
a las garantas del debido proceso legal en los trminos del art. 8
de la Convencin Americana. (caso Tribunal Constitucional vs.
Per, sentencia del 31 de enero de 2001, prrafo 71)
En un fallo posterior esta doctrina fue ampliada por ese Tribunal

que consign que si bien el art. 8 de la Convencin Americana se
titula Garantas Judiciales, su aplicacin no se limita a los recursos
judiciales en sentido estricto, pues es un derecho humano
el obtener todas las garantas que permitan alcanzar soluciones
justas, no estando la administracin excluida de cumplir con ese
deber. Las garantas mnimas deben respetarse en el procedimiento
administrativo y en cualquier procedimiento cuya decisin pueda
afectar los derechos de las personas (caso Baena Ricardo y otros vs.
Panam, sentencia del 2 de febrero de 2001, prrafos 124 y 127).
40
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Por otra parte, en ese complejo normativo, pueden, por supuesto,

imponerse sanciones a las personas jurdicas -porque en tanto
tengan naturaleza reparadora nada lo impide- pero en cuanto esa
pena pase el lmite de la reparacin para proveer a la prevencin
especial, no puede prescindir de los principios constitucionales de
legalidad, del de culpabilidad ni del de intrascendencia de la pena.
Cabe advertir tambin que, bien puede suceder que en leyes de tipo
penal administrativo se inserten disposiciones de derecho penal
comn o especial, en cuyo caso debemos estar a los principios
comunes o especiales, sin que importe el cuerpo en que se halle la
disposicin, sino la naturaleza de la pena que la misma impone67.
Revisemos someramente, sin pretensin de agotarlos, los
dispositivos administrativos ambientales o de recursos naturales
que el Estado nacional ha dictado en el marco de sus competencias.
En las normas de Presupuestos Mnimos de Proteccin Ambiental,
dictadas como piso federal inderogable y obligatorio para los estados
provinciales, se proponen sistemas de sanciones administrativas
sectoriales referidas a diferentes sub-materias, a saber: la ley de
Proteccin Ambiental de Bosques Nativos n 26331 (arts. 27 a 29
y cc.)68, la ley de Informacin Pblica Ambiental n 25831 (art. 9 y
cc.)69, la Ley 26562 de Quema controlada (art. 7 y cc.)70, la ley de
Gestin de Residuos industriales y de actividades de servicios n
25612 (arts. 44 al 50 y cc.)71, la ley de preservacin de los Glaciares
y ambiente periglaciar n 26639 (arts. 11 y 12 y cc.)72, ley de Gestin
67

do?id=136125>.
68

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69

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70

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71

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72
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41

y eliminacin de los PCBs n 25670 (art. 21 y 22 y cc.)73 y la ley de

Gestin de Residuos Domiciliarios n 25916 (arts. 26 al 32 y cc.)74.
Adems existen normas nacionales que aplican sanciones en los
sectores regulados y espacios territoriales sometidos a la jurisdiccin
nacional o bien que fuesen incorporados al derecho administrativo
local mediante adhesin, tales como las previstas en la ley nacional
de Parques Nacionales n 22351 (art. 28 y cc.)75, la de la ley nacional
de Conservacin de la Fauna n 22421 (arts. 28 y 29 y cc.)76, la ley
nacional de Hidrocarburos n 17319 y reformas (arts. 80, 87, 88 y
cc., 5 y 6 de la ley 26197)77, la ley nacional de Patrimonio Cultural
n 25743 (art. 38 y cc.)78, la ley n 12665 de Creacin de la Comisin
Nacional de Museos y de Monumentos y Lugares Histricos (art. 8 y
cc.)79, la ley nacional de Residuos Peligrosos n 24051 (arts. 49, 50,
51, 52, 53, 54 y cc.)80 y la ley federal de pesca n 24922 (arts. 49,
51, 52, 55, 56 y cc.)81, entre muchas otras.
Todas las normas tradas como ejemplo, en tanto son sectoriales,
solo contemplan sanciones puntuales a los sistemas de polica
administrativa de cada materia ambiental (residuos, bosques,
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73

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74

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75

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76

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77

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78

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79

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80

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81
42
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parques, fauna, patrimonio cultural, etc.). Ms, no al menoscabo

fsico al patrimonio colectivo abordado en forma integral.
Tomemos la ley n 25916 a modo ilustrativo, para que el
lector comprenda el marco del sistema que estamos tratando.
Resumidamente su Captulo VIII - De las infracciones y sanciones
estipula para los incumplimientos de sus disposiciones o de
sus reglamentaciones las sanciones de: -apercibimiento, -multa,
-suspensin de la actividad hasta el -cese definitivo de la actividad
y clausura de las instalaciones segn corresponda, siempre
atendiendo a las circunstancias del caso. Esto sin perjuicio de
las sanciones civiles o penales que pudieran corresponder. Estas
sanciones se aplican previa instruccin sumaria que asegure el
derecho de defensa y se gradan de acuerdo con la naturaleza de la
infraccin y el dao ocasionado (lo cual no es del todo coherente
con su naturaleza jurdica ya analizada), agravando la pena la
reincidencia del infractor. Los montos ingresados en concepto de
multas las perciben las autoridades competentes (nacionales, locales
o municipales, segn corresponda), para conformar un fondo
destinado, exclusivamente, a la proteccin y restauracin ambiental
en cada una de las jurisdicciones. En el caso de la persona jurdica
infractora, los que tengan a su cargo la direccin, administracin
o gerencia, sern solidariamente responsables de las sanciones82-83.
Un caso aparte, en razn de tratarse de una norma de fondo, es el Cdigo de Minera.
El sistema administrativo que el cdigo expone no presente mayores diferencias con el
resto del sistema sectorial ambiental repasado, salvo en que entre las sanciones previstas,
el inciso d) del art. 264 prev la reparacin de los daos ambientales, lo cual ms que
una sancin aparenta plasmar la reparacin prioritaria prevista en el art. 41 CN, que
entendemos de resorte jurisdiccional y no de la autoridad administrativa por disposicin
del art. 29 LGA, lo cual la hara sistemticamente inconveniente.
82
El Cdigo de Minera, fue sancionado por la Ley N 1919 del 25 de noviembre de

1886 y reformas fueron dictadas en virtud de las prerrogativas constitucionales
del Congreso por el artculo 75 inciso 12. Su texto fue ordenado por el Decreto N
456/1997 (P.B.O. 30/5/1997). Por art. 2 de la Ley N 24.485 B.O. 18/4/1995, se incorpora
un Ttulo Complementario denominado De la proteccin ambiental para la actividad
minera.
http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/40000-44999/43797/texact.
htm#1con su reforma mediante la Ley 24.485 (B.O. 18/04/1995) que incorpor un
Ttulo Complementario denominado De la proteccin ambiental para la actividad
minera. Debe tenerse presente que la sancin de las leyes 24.485 y la LPA son previas
a la LGA y conforme han expresado -segn su voto- los Dres. Lorenzetti, Fayt y Petracchi
en el caso Villivar, Silvana Noem c/ Provincia del Chubut y otros (CSJN, 330:1791),
83
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43

Respecto a la distincin entre las autoridades de aplicacin de

las leyes de las autoridades competentes locales usadas en estas
normas, recomendamos el meduloso estudio de Esan84.
Nos queda por ver un espacio de regulacin y sancin referido a los
municipios, a quienes la Constitucin federal les mantiene competencias
referidas a su rgimen institucional, y autonoma y ejercicio de las
potestades jurisdiccionales (a travs de los arts. 5, 123 y 41 CN).
Explica Zaffaroni (2006, p. 142), que estos histricamente han tenido
algunas facultades de legislacin penal heredadas de los cabildos de la
poca de la Colonia, y que se hallan limitadas al rgimen competencial
municipal que les asegura el citado art. 5 CN. Dentro de este espacio
de potestades claramente se hallan el medio ambiente, la higiene, la
sanidad y planificacin urbana, entre otras85.
Esta porcin -que mirando el tercer prrafo del art. 43 CN podramos
llamar de segundo complemento de la normativa ambiental federal
y provincial-, es claramente una competencia comunal. Pero si
buscamos un sistema con arreglo a la constitucin y especialmente
el principio de ofensividad y legalidad y las garantas de la defensa
en juicio, la potestad sancionatoria resulta condicionada a una
expresin minimalista de co-complementacin, ajustada a sus
competencias urbanas propias, en tanto el nivel central del sistema
de sanciones ambientales y de recursos naturales son las provincias
las normas sectoriales deben compatibilizar sus previsiones a la general ambiental, lo
que es corolario lgico del influjo del principio de congruencia citado en la nota n 18.
Por ello el sistema de responsabilidad ambiental administrativo del cdigo minero y de
la provincia de Salta, con posterioridad a la LGA, en apariencia seran incongruentes.
Claramente esto es algo para revisar.
84
Cf. (ESAN, 2008, p. 458, 479, 514, 526, 531, 535, entre otras).
Constitucin de Salta, Art. 176: COMPETENCIAS MUNICIPALES. Compete a los

Municipios sin perjuicio de las facultades provinciales, con arreglo a las Cartas Orgnicas
y Leyes de Municipalidades: Darse su propia organizacin normativa, econmica,
administrativa y financiera La preservacin del patrimonio histrico y arquitectnico
local. Lo relativo a urbanismo, higiene, salubridad y moralidad; como as tambin a la
proteccin y promocin del medio ambiente, paisaje, equilibrio ecolgico y polucin
ambiental, tendiendo al desarrollo sostenible
85
44
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(art. 124 segundo prrafo CN)86. En el uso de estas facultades,

cuando la municipalidad dispone sanciones que, por revestir
naturaleza penal o naturaleza compleja en que participa tambin la
penal, podemos afirmar que se hallan dentro del derecho penal87.
Pues bien, dndole un marco a lo explicado, como manifestacin
del poder de polica ambiental, tenemos que los incumplimientos o
atentados contra recursos naturales deben ser controlados por las
autoridades provinciales concedentes o encargadas de la materia
(fauna, flora, forestales, suelo, aire, agua, etc.), y excepcionalmente,
por los municipios, si as son ordenados por el rgimen
constitucional del estado local, o la autoridad nacional, en tanto
resulten alcanzados por su jurisdiccin territorial o material.
En parte, todo lo dicho explica la posibilidad legal de aplicar ambos
mbitos de responsabilidad simultneamente a un mismo hecho, la
administrativa/ambiental y la civil/ambiental. Como ensea Cassagne,
[...] corresponde distinguir entre dao ambiental colectivo e
impacto ambiental. Este ltimo se refiere a aquellas alteraciones
concomitantes de determinada actividad sujetas a las medidas
razonables preventivas, mitigadoras y correctivas que deben
implementarse a tales fines. El dao ambiental deriva en principio
de acciones que degradan en forma relevante el ambiente y los
recursos naturales en contravencin de las normas aplicables,
mientras que el impacto supone modificaciones en el ambiente
debidamente identificadas y previstas por el interesado, adems
de conocidas y auditadas por la autoridad administrativa. En lo
que concierne a los efectos de los impactos, las normas aplicables
los diferencian de los daos cuya consecuencia jurdica principal
se constituye en obligacin prioritaria de recomponer. En
cambio, los impactos ambientales generan la obligacin de
adoptar las medidas necesarias para que stos tengan lugar
dentro de parmetros de alteracin ambiental razonables y de
conformidad con una gestin ambientalmente responsable.
(CASSAGNE, 20013, p. 6)
Dejamos solo planteado en este punto que debe apartarse de esta regla el caso especial
de las facultades de legislacin y jurisdiccin autnomas de la CABA, art. 129 CN.
86
87
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45

Hecha esta aclaracin, en una correcta lectura del art. 29 LGA,

sern las cuestiones de la regulacin de los recursos naturales
y su explotacin racional y las de impacto ambiental las propias
de la administracin, y ser jurisdiccional la prevencin, cese y
recomposicin del dao ambiental88.
c) contravenciones ambientales provinciales
contravencional ambiental argentino
derecho
El contravencional es un derecho penal mnimo89 y forma un

derecho penal especial legislado por las provincias90, producto de
los espacios de falta de regulacin o, en clave constitucional, una
expresin de los poderes conservados por las provincias, alcanzado
por las garantas del sistema criminal.
Dice Maier que existe tambin un Derecho penal provincial por
la reserva de las provincias, relativas a su poder de polica, de
disciplinar las contravenciones o faltas (con cita del maestro Ricardo
C. Nuez), y a l le corresponde un Derecho procesal penal, tambin
local, que lo realiza91.
Ensea Zaffaroni que el principio de legalidad de raigambre
constitucional92 establece como fuente de produccin del derecho
Abona esta posicin lo sostenido por los jueces y poderes judiciales iberoamericanos
en la XVI CUMBRE JUDICIAL IBEROAMERICANA, donde el grupo justicia medioambiental
ha emitido una DECLARACIN DE BUENOS AIRES (2012) diciendo que en caso que
haya acontecido el dao ambiental, no debe reaccionar el sistema administrativo sino
el de responsabilidad civil en materia de medio ambiente, capaz de asegurar una
compensacin integral por los daos causados y una restitucin completa a todas las
partes interesadas de los perjuicios sufridos. Segn versin final, que incorpora las
propuestas presentadas y aprobadas por unanimidad en la Asamblea Plenaria de la
XVI Edicin de la Cumbre Judicial Iberoamericana, realizada los das 25, 26 y 27 de
abril de 2012, en la Ciudad de Buenos Aires, capital de la Repblica Argentina: <http://
www.cumbrejudicial.org/c/document_library/get_file?uuid=9cc75218-f64b-4471-b82e86659e42e817&groupId=10124>, ltimo acceso mayo de 2012>.
88
89
Cf. (ZAFFARONI, 2005).
90
91
Cf. (MAIER, 1989, p. 216-217).
CN, Art. 18.- Ningn habitante de la Nacin puede ser penado sin juicio previo
fundado en ley anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o
sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa
92
46
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penal, las leyes nacionales y provinciales. Estas ltimas, en referencia

a la materia no delegada por las provincias al gobierno federal (actual
art. 121 CN93) y en la materia reservada por el art. 33 constitucional.
Agrega que, por otra parte, las leyes provinciales tambin pueden
legislar en materia penal que haya sido delegada al gobierno federal,
pero sobre la cual el Congreso no haya legislado. En suma, las provincias
hoy legislan vlidamente en materia contravencional penal.
Explica el ministro de la Corte actual, en su Manual, que
puede afirmarse que se estableci un derecho constitucional
consuetudinario en funcin del cual el estado federal no tiene el
monopolio de la legislacin contravencional, que mayoritariamente
corresponde a las legislaturas locales. Por otra parte, la competencia
legislativa federal para todas las contravenciones sera contraria al
principio federal, porque dejara sin sancin penal la violacin de
las leyes provinciales y municipales94.
Ahora bien, la competencia ambiental -por va de los arts. 41 y
124 CN-, se asienta en las provincias y son ellas las que emiten el
mayor caudal regulatorio aplicable, por lo cual el ejercicio del poder
contravencional resulta un mbito de competencia esencial a los fines
protectivos, e incluso como una manera de ejercitar una prevencin
especial dirigida a tomarse en serio las regulaciones de los estados
locales, asociando penas al incumplimiento de sus legislaciones.
Se ha explicado que existen dos teoras que enuncian las diferencias
entre lo que se considera delito y lo contravencional: una cualitativa,
que identifica un solo hecho, que ser calificable como uno u otro
en funcin de la calidad de los valores actuantes en el examen; otra
cuantitativa, que alude expresa y de manera concreta al monto de la
sancin, que ser de mayor envergadura en el delito95. Dems esta decir
que resultara sumamente engorroso calificar cada plexo normativo
contravencional provincial segn estas teoras en este momento.
CN, Art. 121.- Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta
Constitucin al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos
especiales al tiempo de su incorporacin.
93
94
Cf. (ZAFFARONI, 2009; p. 138).
95
Cf. (FRANZA, 2007, p. 140).
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47

Ahora bien, reflejando someramente las legislaciones existentes

en el pas, podemos afirmar que no todos los cdigos o leyes
contravencionales o de faltas han incorporado tipos ambientales,
y que no existe una armona entre los contornos del bien jurdico
protegido de cada uno. Por ejemplo, y segn una recopilacin del
Consejo de Seguridad Interior del Ministerio de Justicia, Seguridad
y Derechos Humanos de la Nacin96, tenemos tipos ambientales o
relativos a recursos naturales en el Cdigo contravenciones de la
provincia de San Juan en su ley n 7819, el Cdigo de faltas de
Chaco sancionado por la ley n 4209, el Cdigo contravencional
de la provincia del Chubut de la ley n 4145, en el Cdigo de faltas
de la provincia de Corrientes Decreto-ley n 124 y n 137/01 (odi.
n 6044/01), el Cdigo de faltas de la provincia de Crdoba de la
ley n 8431 - anexo I (texto ordenado 2007), el Cdigo de faltas
provincial de La Pampa por ley provincial n 1123, Cdigo de
faltas provincia de Buenos Aires en los Decretos leyes n 8031/73,
9164/78, 9321/79, 9399/79 y ley n 11382, Cdigo de faltas de la
provincia de Catamarca ley n 5171, Cdigo de faltas provincia de
Santa Fe ley n 10.703 - texto ordenado por el Decreto 1283/03,
Cdigo contravencional de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
ley n 1.472, Cdigo de faltas de la provincia de Misiones ley n 2800
y sus modificatorias n 2982, 3027, 3136, 4018 y 4282, Cdigo de
faltas de la provincia de Mendoza de ley n 3365 (texto ordenado al
31/01/07), Cdigo de faltas de la provincia de Santiago del Estero
en ley n 4.396, ley 5.285 y modificatorias, ley de contravenciones
policiales n 5140 (texto actualizado, modificadas por leyes n 5159,
5257, 5390, 6619, 6722, 6879, 7072, 7103, 7438) de Tucumn, el
Cdigo contravencional de la provincia de San Luis por ley n 5550
y el Cdigo contravencional de la provincia de Salta con su ley 7135
y modificatorias, que veremos en su oportunidad. Prrafo aparte
merecen algunas previsiones de la provincia de Tierra del Fuego,
en tanto provienen del Digesto de Edictos Policiales recopilado
mediante Decreto de Gobierno n 77/5997.
Publicado en pgina web: <http://www.cuadernos-seguridad.gov.ar/n_co.php>,
ltima consulta: 01-08-2012.
96
Zaffaroni (2006, p. 143) entiende que los decretos-leyes conservan vigencia mientras
no hayan sido derogados, pues admitido el hecho de que se interrumpi el orden
constitucional, no puede pretenderse que funcionen las instituciones constitucionales, por
ello tienen vigencia como ley formal y la mantienen una vez establecido el gobierno de
iure, debiendo ser derogados solo por otro acto legislativo posterior de igual jerarqua.
97
48
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Estos tipos de tinte ambiental, en general abarcan entre otros a: la custodia y tratos dignos a animales silvestres o domsticos, en
especial los de tiro y ganaderos; - atentados contra la flora silvestre
y ornamental urbana, incluyendo quemas y destruccin o corta
no permitida; - el arrojamiento de cosas, sustancias y basuras
susceptibles de contaminar o que atenten contra la higiene y
sanidad pblicas; proteccin de espacios naturales protegidos; proteccin de elementos del patrimonio cultural urbano tales como
monumentos arquitectnicos.
Existen adems tipos ms especializados respecto a los residuos
slidos domiciliarios como el transporte no autorizado o la
disposicin final inadecuada, como otros referidos a establecimientos
que utilizan sustancias txicas o peligrosas respecto a sus efluentes
y a la contaminacin de recursos hdricos en particular, y tipos
genricos que atrapan la accin u omisin que genera o no impide
reprochablemente un dao ambiental.
Tomado como ejemplo el Cdigo Contravencional de la Provincia
de Salta, sancionado por la Ley 7135 y sucesivas modificatorias, ste
prev un rgimen de sancin ambiental en su Ttulo IX, denominado
Contravenciones contra el Ecosistema. Todos los tipos son
dolosos salvo que se encuentren previstos expresamente como
culposos98. Si un mismo hecho resulta una posible contravencin
y delito, ser juzgado por el tribunal del delito. Asimismo la accin
contravencional quedar extinguida cualquiera fuera la resolucin
que recaiga sobre el delito, salvo sobreseimiento por falta de
encuadre penal tpico. Para resolver la conexidad contravencindelito, debe entender el tribunal penal99.
A su vez, el Cdigo Contravencional de Salta en su art. 10 indica
que los fines de la pena sern los mismos de prevencin general
y especial del proceso penal. La Corte de Justicia de Salta en
el fallo Nuez (131:67/80) sostiene Que el derecho penal
contravencional, en cuanto rama del derecho penal, participa de
los principios de legalidad y reserva que nutren este ltimo.
98
Cdigo Contravencional de la Provincia de Salta, Ley 7135 (B.O. 23/05/2001) y modif., Art. 3.
99
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49

Adems, el Cdigo Contravencional salteo, en su art. 10 indica

que los fines de la pena sern los mismos de prevencin general
y especial del proceso penal100. En este caso, las penas son, las
denominadas principales: multa y arresto, que a la postre alcanzan
a todos los tipos ambientales. Las accesorias: la inhabilitacin, el
comiso y la clausura101. Y, finalmente las sustitutivas del arresto: a)
el arresto domiciliario y/o arresto de fin de semana; b) la multa; c) el
servicio comunitario en tiempo libre; d) la prohibicin para acudir a
determinados lugares; e) el tratamiento mdico obligatorio; y, f) las
instrucciones especiales102.
La naturaleza de la accin contravencional es pblica103, por
lo que, por regla son investigadas generalmente por la polica
provincial o fiscales provinciales y son juzgados de conformidad a
los cdigos vigentes en las distintos estados, normalmente jueces
contravencionales o -a esta altura de la explicacin en obvia
inconstitucionalidad - por la propia polica provincial104-105.
100
Cf. (FRANZA, 2007, p. 140).
101
102
Cdigo Contravencional de la Provincia de Salta, Ley 7135 (B.O.23/05/2001) y modif., Art. 16.
Por ejemplo ver el Cdigo Contravencional de la Provincia de Salta, Ley 7135 (B.O.23/05/2001)
y modif., Art. 39.
103
Zaffaroni (2006, p. 138) ensea que este instrumento de vigilancia es mucho ms

importante que el que se ejerce con motivo o pretexto penal, en tanto es funcional al poder
de vigilancia minimizar las garantas en las infracciones menores. As torciendo la naturaleza
penal que emerge de la constitucin se ha justificado que los jefes de polica fuesen jueces
administrativos contravencionales, llegando en un momento de la historia a legislar mediante
edictos, juzgar e indultar: ejerciendo la suma del poder pblico republicano.
104
Ver al respecto el INFORME SISTEMA CONTRAVENCIONAL EN ARGENTINA, Agosto,

2008, elaborado por Natalia Monti, Directora del rea Legislativa de la Asociacin por los
Derechos Civiles (ADC). Disponible en: <www.derechosocial.org.ar/download-projects.
php?id=23>. ltimo acceso: 13/09/2012. Al realizarse un monitoreo de todas las
normas contravencionales de las provincias, detectaron que el 33% de ellas no prev la
intervencin judicial obligatoria en los procesos contravencionales. Toms Jofr, penalista
argentino, citado por Ral Zaffaroni, ha dicho en ningn pas culto se ha legislado sobre
faltas en la forma en que lo hemos hecho nosotros, refirindose precisamente a ste
exceso de facultades otorgado por la ley a un rgano dependiente del Poder Ejecutivo
-Jefe de Polica-, que adems dirige un organismo armado, de conformidad estrictamente
jerrquico, similar a fuerza militares.
105
50
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Al respecto, en la Causa N.,G.J.106 donde la Corte Nacional revisa

las garantas sostenidas por la administracin en un proceso
contravencional llevado ante el jefe de polica de la provincia de
Tucumn ha dicho Que, en estrecha vinculacin con dicho derecho
[a un recurso judicial que permita un control efectivo de las
sanciones de naturaleza penal], el Tribunal ha puesto reiteradamente
de resalto la significacin de la inviolabilidad de la defensa en juicio
en los procedimientos administrativos (Fallos: 198:78; 306:821 y sus
citas; 308:1557 y sus citas; 312:1998 y sus citas). Por aplicacin de
dicha jurisprudencia se consider que resulta constitucionalmente
imperativo que la autoridad policial asegure la intervencin de un
letrado, ya sea ste particular o de oficio, en ocasin de notificarse
al condenado del pronunciamiento dictado por la citada autoridad,
a fin de otorgar a ste la ocasin de interponer oportunamente el
recurso pertinente (Fallos: 314:1220, disidencia de los jueces Cavagna
Martnez, Barra, Fayt y Petracchi). Adems En esa situacin, el deber
de asegurar el efectivo ejercicio de los derechos recae sobre la propia
autoridad estatal (cf., en este sentido, el caso Bulacio vs. Argentina,
sentencia Corte Interamericana de Derechos Humanos, del 18/9/2003,
124 - 130). Sigue relatando el fallo Que, a este respecto, esta Corte
tiene dicho que la garanta de inviolabilidad de la defensa en juicio
en procedimientos de imposicin de sanciones administrativas exige
-entre otros requisitos- que el Estado provea los medios necesarios
para que el juicio a que se refiere el art. 18 de la Constitucin Nacional
se desarrolle en paridad de condiciones respecto de quien ejerce la
accin pblica y quien debe soportar la imputacin, mediante la
efectiva intervencin de la defensa (Fallos: 312:1998, considerando
4, del voto de la mayora). Lo cierto es que la jusrisprudencia
internacional sobre derechos humanos hace constante hincapi en
la necesidad de progresar eficazmente en el control de las garantas
procesales en los procedimientos sancionatorios no penales y esto
est en directa relacin a una mejora en el perfil de la direccin de
la investigacin y la acusacin, adems del control de garantas y el
juzgamiento107.
N., J. G. s/ infr. art. 15, inc. 4, LCP s/ incidente de inconstitucionalidad, Sentencia
del 5/10/ 2010
106
En este sentido, y con relacin a este punto, el Tribunal Europeo de Derechos

Humanos ha entendido que el deber de control judicial de las detenciones administrativas
107
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51

Finalmente, para poder comprender la convivencia entre

lo contravencional-ambiental y las infracciones ambientales
administrativas, recordemos que Zaffaroni dice que aqul primer
mbito es considerado un derecho penal mnimo y que por ello se
nutre de los principios de esta rama del derecho. Al contrario, las faltas
ambientales son un derecho administrativo sancionador, propio del
poder de polica de las Administraciones108-109. Quedara para el lector
el desafo de profundizar sobre la aplicacin simultnea de ambas
normativas y analizar crticamente la naturaleza de su coexistencia.
d) daos individuales por alteraciones ambientales / derecho
civil ambiental
Primeramente debemos distinguir del dao ambiental colectivo110, los
daos en bienes o derechos privados de las personas, o daos causados
por o a travs del ambiente o por rebote, o por fin, daos ambientales
individuales, que son propios del derecho civil argentino111.
o policiales exige algo ms que un recurso eventual y dependiente de la voluntad del
afectado, pues de otro modo se distorsionara la naturaleza misma de la garanta de todo
detenido de ser llevado sin demora ante un juez (cf. Mutatis mutandis, caso De Jong,
Baljet y Van den Brink vs. Pases Bajos, sentencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos del 22/05/1984, 51, y Niedbala vs. Polonia, del 4/07/2000, 50) (C.S.J.N.,
causa N.,J.G.).
108
Cf. (ZAFFARONI, 2005; p. 137-139); citado por Franza (2007, p. 146).
109
Para mas ilustracin ver Franza (2007, p. 146-162).
Aclaramos que cuando nos referimos al dao ambiental en este papel nos dirigimos a
los daos colectivos, tomando la precaucin de aclarar slo cuando abordamos los daos
y perjuicios individuales derivados de los conflictos por impactos ecolgicos.
110
LGA, art. 30.- Producido el dao ambiental colectivo,; asimismo, quedar legitimado
para la accin de recomposicin o de indemnizacin pertinente, la persona directamente
damnificada por el hecho daoso acaecido en su jurisdiccin.
LPA, art. 13.- Cuando por causa de acciones u omisiones del Estado o de particulares, se
produzcan daos o pudiera derivarse una situacin de peligro, perturbacin, amenaza
o restriccin en el goce de los derechos de incidencia colectiva de naturaleza ambiental,
podrn ser ejercidas ante los tribunales que correspondan las siguientes acciones: 1.
Accin de proteccin a los fines de la prevencin de los efectos degradantes del ambiente
que pudieran producirse. 2. Accin de reparacin tendiente a restaurar o recomponer el
ambiente y/o los recursos naturales ubicados en el territorio de la Provincia que hubieren
sufrido daos como consecuencia de la intervencin del hombre.
El trmite que se imprimir a las acciones ser el correspondiente a juicio sumarsimo. El
accionante podr instrumentar toda prueba que asista a sus derechos, solicitar medidas
111
52
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En general podemos proponer que estos se corresponden con la

tutela reparativa de matices clsicos patrimonialista e individualista
prevista en el Cdigo Civil y contemplada en la mayora de los procesos
de conocimiento de los cdigos rituales provinciales y el federal112.
No obstante, autores como Cafferatta explican que las previsiones
de la LGA tambin se aplican a estos casos de daos individuales113,
con lo cual, varias de las cuestiones propias de la tutela diferenciada
que veremos a continuacin seran de aplicacin ante estos daos,
innovando la tutela resarcitoria civil clsica.
e) daos ambientales colectivos / derecho ambiental argentino
/ tutela ambiental diferenciada
Son daos ambientales de incidencia colectiva o daos al medio
ambiente en s mismo o daos ecolgicos114. Se asientan en una
cautelares, e interponer todos los recursos correspondientes.
Estn legitimados para ejercer las acciones previstas:
a) Cualquier persona que habiendo sufrido un dao actual y directo en su persona o
patrimonio, se encuentre de algn modo vinculada a las consecuencias daosas de los
actos u omisiones descriptos en este artculo. Cuando los daos ocasionados afecten los
bienes del Estado Provincial, se dar intervencin a Fiscala de Estado de conformidad al
Art. 149 de la Constitucin Provincial.
b) Todas las asociaciones abocadas a la defensa del Medio Ambiente registradas conforme
a la ley.
c) El Ministerio Pblico.
Explica Adela Segu que este es un estado de la responsabilidad civil clsica, que en
el plano del derecho sustantivo la sancin corresponde a la tutela civil resarcitoria, que
acta despus de la lesin; y que en el plano del derecho adjetivo dise el proceso
civil clsico, que mira hacia el pasado y que es incapaz de anticiparse al dao, con su
clasificacin trinaria de las sentencias: declarativa, constitutiva y condenatoria. Esta
tutela se desentenda de ciertos derechos y situaciones sustanciales, propias del conflicto
ambiental, que no consienten que primero sean lesionados y despus resarcidas, porque
parte de su contenido no es patrimonial y requiere ser reestablecido al estado anterior.
En Prevencin de los daos y tutela inhibitoria en materia ambiental; en obra colectiva
de Lorenzetti (2009, p. 101-102).
112
113
Cf. (CAFFERATTA, 2009, p. 26).
LGA, art. 27.- El presente captulo establece las normas que regirn los hechos o
actos jurdicos, lcitos o ilcitos que, por accin u omisin, causen dao ambiental de
incidencia colectiva. Se define el dao ambiental como toda alteracin relevante que
modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o
los bienes o valores colectivos.
114
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base constitucional y su mbito de ejercicio es un tema que viene

calando hondo en la doctrina.
En Argentina el dao ambiental de incidencia colectiva es toda
alteracin relevante, que modifique negativamente el ambiente, sus
recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores
colectivos. El mismo puede ser causado por hechos o actos jurdicos,
lcitos o ilcitos. El acto lesivo puede derivar de la accin u omisin
del contaminador115.
En trminos jurdicos, para su afectacin se debe:
-alterar el principio organizativo sustancialmente (`los procesos
ecolgicos esenciales); se lo debe alterar en su conjunto,
sistmicamente (`los sistemas de vida); y,
-adems con ello repercutir en aquellos `presupuestos de los
que dependen el desarrollo y la supervivencia humana (bienes
culturales y naturales de carcter social).
El ejercicio de la accin de cese, de proteccin y/o de reparacin
han sido depositadas por gran parte de los autores en el derecho
civil116, aunque un importante sector sostiene su pertenencia al
administrativo117 y otro enarbola la autonoma de la Responsabilidad
Ambiental118.
Ms all de profundizar un anlisis que califique al mbito jurdico
al que pertenece, el captulo de la ley nacional ambiental que regula
esta porcin o sub-sistema de responsabilidad ambiental, podemos
esforzarnos tilmente en establecer las herramientas que conforman
la garanta del derecho al ambiente sano.
Ya hemos dejado sembrado un camino confirmatorio de que esta
accin ambiental posee un alma pblica y un cuerpo privado, como
sostiene Cafferatta, un dao pblico pero de nueva categora:
115
LGA, art. 27.
116
Cf. (CAFFERATTA, 2009, p. 27).
117
Cf. (HUTCHINSON, 2009, p. 1).
118
Cf. Pigretti (2003, p. 8), entre muchas otras citas del autor hechas por Cafferatta (2009, p. 11).
54
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el Dao Ambiental Colectivo119. Lo cierto es que la reparacin

in pristinus (recomposicin) tiene carta de ciudadana en la
Constitucin Nacional y es desde all donde imprime sentido a los
procesos jurisdiccionales donde se ventile su adjudicacin.
Los daos colectivos ambientales son reclamados por el damnificado
o ciudadano con inters difuso, una ONG ambientalista o el
defensor del pueblo provincial o el de la nacin (art. 43 de la
Constitucin Nacional). Solo pueden ser tratados por un juez, pues
todo el captulo del dao ambiental de la ley LGA (arts. 28 al 33)
radican en la justicia ordinaria interviniente el tratamiento de la
responsabilidad de cesar, restablecer o de indemnizar por motivos
de preservacin ecolgica.
Sostiene Cafferatta (2009, p. 91-92) que las dimensiones de la
responsabilidad civil ambiental poseen los siguientes tramos
o secuencias, que no se excluyen sino que, en determinadas
circunstancias, pueden concurrir o acumularse:
-ex ante: 1) responsabilidad por el riesgo de dao ambiental,
precautoria (riesgo incierto);
2) responsabilidad por el riesgo de dao ambiental, preventiva
(riesgo cierto);
-ex post: 3) responsabilidad por restauracin, reparacin en
especie in situ o in natura o recomposicin del dao ambiental;
4) en subsidio, o sustitucin, por imposibilidad tcnica de
la restitucin al estado anterior del dao, la responsabilidad por
compensacin ambiental, responsabilidad por equivalente o
sucedneo, en especie ex situ.
La responsabilidad ambiental argentina es objetiva120, con
especiales causales de exencin121 y prefija una regla de distribucin
119
Cf. (CAFFERATTA, 2009, p. 13 / 30).
LGA, art. 28.- El que cause el dao ambiental ser objetivamente responsable de su
restablecimiento al estado anterior a su produccin
120
LGA, art. 29.- La exencin de responsabilidad slo se producir acreditando que, a

pesar de haberse adoptado todas las medidas destinadas a evitarlo y sin mediar culpa
concurrente del responsable, los daos se produjeron por culpa exclusiva de la vctima o
de un tercero por quien no debe responder
121
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solidaria pasiva de los daos122. Tambin estipula que si no puede

restablecerse a la situacin anterior a la degradacin acontecida, las
indemnizaciones se hacen a un fondo a cargo del Estado, lo cual
deja patente de que nos encontramos ante un dao de incidencia
colectiva de caracteres pblicos123.
Los procedimientos jurisdiccionales para ventilar la responsabilidad
ambiental por daos al medio tambin presentan particularidades.
El abordaje de esta actuacin judicial se ubica en rea del moderno
Derecho Procesal, donde
[] la tutela juridisdiccional no es ms sinnimo de sentencia,
sino de procedimiento estructurado para una tutela efectiva y
adecuada del derecho material; preocupacin que refleja el
intento de volver a unir lo que el Derecho procesal clsico haba
separado: el fondo y la forma. (SEGU, 2009, p. 103)
La doctrina explica que en lneas generales cuando hablamos de tutela

judicial efectiva124, hacemos referencia a la eficiencia de la justicia y
a su acceso irrestricto. La eficacia del proceso se verifica cuando
los mecanismos procesales existentes de origen legal, funcionan
en la prctica aproximadamente igual, a la manera en que fueron
concebidos. El objetivo de configurar la tutela diferenciada como un
derecho de naturaleza constitucional es hacer que comparta, con el
LGA, art. 31.- Si en la comisin del dao ambiental colectivo, hubieren participado dos o
ms personas, o no fuere posible la determinacin precisa de la medida del dao aportado
por cada responsable, todos sern responsables solidariamente de la reparacin frente a la
sociedad, sin perjuicio, en su caso, del derecho de repeticin entre s para lo que el juez
interviniente podr determinar el grado de responsabilidad de cada persona responsable.
En el caso de que el dao sea producido por personas jurdicas la responsabilidad se
haga extensiva a sus autoridades y profesionales, en la medida de su participacin.
122
LGA, art. 28.- En caso de que no sea tcnicamente factible [el restablecimiento al
estado anterior a la produccin del dao], la indemnizacin sustitutiva que determine
la justicia ordinaria interviniente, deber depositarse en el Fondo de Compensacin
Ambiental que se crea por la presente, el cual ser administrado por la autoridad de
aplicacin, sin perjuicio de otras acciones judiciales que pudieran corresponder.
123
Explica Torres Traba que La locucin tutela judicial efectiva nace con la redaccin
del Art. 24 de la Constitucin de Italia de 1947 y con la confeccin de los Arts. 19.4 y
103.1 de la Ley fundamental de Bonn de 1949, siendo mayormente conocida por su
incorporacin al Art. 24 de la Constitucin espaola de 1978 y los Arts. 8 y 25 de la
Convencin Americana de los Derechos Humanos o Pacto de San Jos de Costa Rica.
124
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resto de derechos fundamentales, los siguientes atributos: -ser uno de

los elementos esenciales del ordenamiento jurdico poltico; -ser un
derecho subjetivo de todo justiciable y, al mismo tiempo, tener fuerza
normativa de la mayor jerarqua y que, por tanto, vincule de forma
directa e inmediata tanto al Estado como a los particulares; -inspirar y
dirigir la produccin, interpretacin y aplicacin de normas jurdicas,
dotando de efectividad al proceso. Por ende la tutela judicial efectiva,
exige no slo un juez activo dotado de tutelas diferenciadas (urgentes
y especiales) que le posibiliten prestar un Servicio de Justicia
adecuado a las circunstancias, sino tambin un juez profilctico ms
preocupado por prevenir entuertos que por deshacerlos125.
En el proceso ambiental argentino, el juez se encuentra munido de
especiales facultades, amplias e incluso oficiosas, que exorbitan al
proceso civil clasico126. Adems, en l se establece un claro vnculo
entre el ejercicio de la actividad tcnica de polica ambiental del
Estado y el marco probatorio del proceso127 y la cosa juzgada tiene
un alcance colectivo128.
El dao ambiental colectivo es, por fin y cerrando el crculo que abrimos
al tocar las claves constitucionales de la materia, una lesin a un
CONGRESO NACIONAL DE DERECHO PROCESAL, 25., 2009, Buenos Aires. TORRES
TRABA, Jos Mara. Las tutelas procesales diferenciadas. Aspectos prcticos que
justifican su sistematizacin. Con cita de Jorge Peyrano. Autor: Buenos Aires. Disponible
en: <www.fileden.com>. Acceso en: 22/07/2013.
125
LGA, art. 32. La competencia judicial ambiental ser la que corresponda a las reglas
ordinarias de la competencia. El acceso a la jurisdiccin por cuestiones ambientales no
admitir restricciones de ningn tipo o especie. El juez interviniente podr disponer
todas las medidas necesarias para ordenar, conducir o probar los hechos daosos en el
proceso, a fin de proteger efectivamente el inters general. Asimismo, en su Sentencia,
de acuerdo a las reglas de la sana crtica, el juez podr extender su fallo a cuestiones no
sometidas expresamente su consideracin por las partes.
En cualquier estado del proceso, aun con carcter de medida precautoria, podrn
solicitarse medidas de urgencia, aun sin audiencia de la parte contraria, prestando debida
caucin por los daos y perjuicios que pudieran producirse. El juez podr, asimismo,
disponerlas, sin peticin de parte.
126
LGA, art. 33. Los dictmenes emitidos por organismos del Estado sobre dao
ambiental, agregados al proceso, tendrn la fuerza probatoria de los informes periciales,
sin perjuicio del derecho de las partes a su impugnacin.
127
LGA, art. 33. La sentencia har cosa juzgada y tendr efecto erga omnes, a excepcin
de que la accin sea rechazada, aunque sea parcialmente, por cuestiones probatorias.
128
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57

derecho de pertenencia difusa, cuyo remedio normativo en Argentina

se encuentra especialmente garantido por formas de reclamacin,
legitimacin, reparacin y tutela extraordinarias y diferenciadas por
sus especiales caracteres de derecho fundamental humano.
5. El Ministerio Pblico Fiscal como agente de la proteccin
ambiental.
Resulta claro para el lector ya en esta instancia que en Argentina
existe una gran dispersin normativa adems de un sinnmero
de instituciones que tienen el deber de llevar adelante los
procedimientos de proteccin ambiental. Esto permite imaginarse
que forma un obstculo para la efectividad de los mismos. Ante
ello, la bsqueda en este punto es, teniendo en cuenta este profuso
sistema de responsabilidad ambiental argentino y que adems posee
una gran apertura legitimatoria constitucional a sujetos particulares
y entidades de derecho privado, preguntarnos si hace falta un
organismo como el Ministerio Pblico para poner en marcha los
procesos de prevencin y proteccin. Es ms, si presta alguna
mejora el concentrar las funciones de instar los procedimientos y
especializar la actuacin pblica ambiental.
Empecemos concertando que en materia de proteccin ambiental
lo esencial es la intervencin transversal y multienfoque, ya que
no alcanza con penar, con multar, con sancionar, con reparar, sino
que hace falta prevenir sin olvidarnos del reproche y el ejemplo
simblico de las penas.
El ministerio pblico fiscal argentino ha venido, muy lentamente,
ganando espacio como herramienta institucional para los cometidos
ecolgicos pblicos. Esencialmente, ha mostrado sus mayores logros
en lo que, por tantos aos, ha aprendido a hacer bien: ejercitar
las acciones penales pblicas. En este esfuerzo podemos rescatar
que ha revitalizado una mirada crtica a los sistemas productivos
vigentes poniendo el acento en las descargas contaminantes que
otrora la sociedad asuma irreflexivamente como los designios del
progreso, y, tambin, ha puesto de relieve el rol de los funcionarios
pblicos de control y las desviaciones de poder.
58
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Una elocuente cita del Fiscal ante el Tribunal Supremo de Espaa,

Antonio Vercher Noguera, quien al reflexionar sobre el poder y el
medio ambiente, nos recuerda que la Fiscala General del Estado
Espaol incluy en sus memorias referencias puntuales a actividades
improcedentes de la Administracin, a todos los niveles y no solamente
en el mbito local, o a la falta de colaboracin de la misma en actividades
de investigacin en el contexto ambiental, o incluso sentencias, entre
otros, del Tribunal Supremo, referidas a temas de indudable valor
ambiental en los que la Administracin adopt en su momento una
actitud cuanto menos sospechosa y, en ocasiones, rayana al delito129.
En ese orden, la necesidad de avanzar en la materia ambiental ya
fue puesta de relieve en la VII Reunin de Procuradores y Fiscales
Generales de la Repblica Argentina celebrada en Paran, Entre
Ros, en 1995 donde se resolvi intensificar el accionar de los
rganos correspondientes del Ministerio Pblico en el marco de la
competencia que el derecho pblico provincial les asigna a fin de
que no se torne ilusorio el derecho que tienen todos los habitantes
conforme est consagrado por el art. 41 CN130-131. Lo cierto es
que el movimiento de fiscales especializados en lo ecolgico no
fructific masivamente an. No podemos obviar que, ciertamente,
atenta al pleno desarrollo del despliegue fiscal en la materia penal
ecolgica la tmida legislacin que ofrece el sistema legislativo. As
lo han afirmado autores de la talla de Camps (2005).
Cerrada esta somera pincelada sobre la actuacin fiscal penal, cabe
preguntarse ahora por el rol que este rgano requirente tiene en
los dems mbitos de responsabilidad que hemos visto. Al respecto
dijimos ya lo til y pertinente que puede ser la tarea contravencional
129
Cf. (VERCHER, 1998, p. 17).
130
Citado en Camps (2005).
En la Ciudad de Buenos Aires el 23 y 24 de septiembre del ao 2003, jueces y fiscales de

distintos pases de Amrica Latina nucleados por la Oficina Regional para Amrica Latina
y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el
Instituto del Banco Mundial, la Fundacin Ambiente y Recursos Naturales de la Repblica
Argentina (FARN) y el Instituto de Derecho para un Planeta Verde de Brasil, redactaron y
suscribieron un acta denominada DECLARACIN DE BUENOS AIRES, donde claramente
los objetivos de la aplicacin efectiva del Derecho Ambiental se entrecruzaban con la
especializacin del sector fiscal y judicial, para el logro de la sustentabilidad.
131
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59

para la proteccin ecolgica. Y que en muchos estados provinciales

los fiscales han empezado a participar en la actividad investigativa
administrativa, pero esta no es la regla. El trasvase consuetudinario
de este mbito del derecho penal ha venido acompaado de una
inercia del monopolio de la instruccin policial que resulta muy
difcil de romper para los legisladores y operadores jurdicos
de la administracin de justicia. Los roles fiscales se hallan en
mayor medida atados a los controles de competencia y garantas,
fundamentalmente en la articulacin de las vas recursivas. Mucho
para ofrecer pero poco es lo logrado an a travs de la herramienta
contravencional para la proteccin ecolgica.
Lo propio sucede en la actividad administrativa. Lejos de experiencias
como la Brasilera, donde el Ministerio Pblico desde los aos 80
a ms de tener legitimidad para interponer accin penal, para
asegurar una actuacin unificada132 se le han acumulando en la
esfera extra-penal institutos como el inqurito investigacin/
averiguacin civil, que es un recurso administrativo pre-procesal,
de exclusividad del Ministerio Pblico que les permite la recoleccin
de pruebas e investigar sin intermediarios. Y, adems como si fuera
poco, agreguemos que en ciertos Estados los miembros de fiscala
concurren como partes interesadas a los rganos que tratan las
certificaciones ambientales administrativas, los permisos de alto
impacto o los consejos donde se discuten los lineamientos de la
poltica de control ambiental.
En Argentina, la participacin en este sentido y dentro del mbito
de los ministerios requirentes dista mucho de estos despliegues,
aunque ltimamente se ha visto fortalecida por la impronta de la
Ley de Informacin Pblica Ambiental n 25831, que los faculta a
accionar para obtener por la va judicial los elementos que contengan
datos que permitan fiscalizar la regularidad de la actividad tcnica y
habilitante de la administracin y de los particulares con actividades
de impacto ambiental.
Pero, en definitiva, su accionar se limita a las actividades que la
sociedad denuncia o que resultan de ostensible conocimiento
pblico, referidos normalmente a actividades contaminantes en
Cf.: ENCUENTRO DEL MINISTERIO PBLICO FISCAL AMBIENTAL, 1. Papel del
ministerio pblico fiscal en defensa del ambiente. Con cita de CAPELLI, Silvia. Disponible
en: <www.pnuma.org>. Acceso en: 18/04/2012.
132
60
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avance para su cese o reparacin, que ya abren la instancia de

reclamacin civil. Y cuando estamos en este punto nos concentramos
en la reclamacin jurisdiccional del dao, o bien actual, o bien
futuro, donde tambin aparecen herramientas procesales vinculadas
al pre-dao. Pero ya nos fuimos del control del impacto ambiental
por la autoridad administrativa con base preventiva o precautoria.
Pasemos a esa va entonces, que es el mbito o momento en el
cual, normalmente, el Ministerio Pblico recibe las inquietudes
ecolgicas de la sociedad.
Si miramos otra vez el pas brasilero, sus fiscales cuentan con una
accin civil pblica para defender los intereses ambientales de la
ciudadana (difusos y constitucionales), con posibilidad de introducir
medidas cautelares de urgencia y de anticipacin de tutela. Y adems,
con el compromiso de ajustamiento de conducta, que es instituto
sui generis (civil/administrativo) que posibilita a los fiscales lograr
un ajuste de la conducta lesiva por parte del daador, que intermedia
en la prosecucin de las acciones judiciales.
En Argentina sera totalmente factible unir al esfuerzo de acusacin
criminal ecolgica, ms vas como la civil para mejorar los resultados
de proteccin. As, el Ministerio Pblico Fiscal Nacional en su ley
orgnica n 24946 tiene un artculo, el 41, que ordena a los fiscales
federales hacerse parte en todas las causas o trmites judiciales para
prevenir, evitar o remediar daos al medio ambiente, entre otras
funciones propias y atinentes133.
Ley N 24.946, Orgnica Del Ministerio Pblico Federal (P.B.O. n 28862 del 23/03/1998).
Art. 41. Los fiscales ante la justicia de Primera Instancia Federal y Nacional de la Capital
Federal, en lo civil y comercial, Contencioso Administrativo, Laboral y de Seguridad
Social, tendrn los siguientes deberes y atribuciones: a) Hacerse parte en todas las causas
o trmites judiciales en que el inters pblico lo requiera de acuerdo con el artculo 120
de la Constitucin Nacional, a fin de asegurar el respeto al debido proceso, la defensa
del inters pblico y el efectivo cumplimiento de la legislacin, as como para prevenir,
evitar o remediar daos causados o que puedan causarse al patrimonio social, a la salud
y al medio ambiente, al consumidor, a bienes o derechos de valor artstico, histrico
o paisajstico en los casos y mediante los procedimientos que las leyes establezcan. b)
Ofrecer pruebas en las causas y trmites en que intervengan y verificar la regularidad de
la sustanciacin de las restantes ofrecidas o rendidas en autos, para asegurar el respeto
al debido proceso. c) Intervenir en las cuestiones de competencia y en todos los casos en
que se hallaren en juego normas o principios de orden pblico. Disponible en: <http://
infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=49874>. Acceso en: 22/07/13.
133
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61

Al respecto la Corte Nacional, en la mas importante causa de

contaminacin jams judicializada en el pas hasta el momento,
ha dicho que El Ministerio Pblico Fiscal cuenta con ingentes
atribuciones en causas concernientes a la prevencin y remediacin
de daos al medio ambiente, al punto que se le autoriza para hacerse
parte en dichos procesos (art. 41, inc. a, ley 24.946), atribucin
de la que no hizo uso la Procuracin General en oportunidad de
dictaminar acerca de la competencia ni solicit ejercer ulteriormente,
a pesar de haber sido notificado del trmite conferido al asunto y de
la excepcional difusin pblica con que cont el proceso134.
Nos concentremos en esto. Lo que usualmente sucede para la falta
de intervencin precisa y til en estas ocasiones es, sencillamente,
la falta de un auxilio especializado al rea fiscal existente,
histricamente ordenada a la funcin penal y donde la rama civil
o contencioso-administrativa, o mayor an, la ambiental, son una
rara avis.
Para paliar este desafo, el sistema federal ha creado la Unidad
Fiscal de Investigacin en Materia Ambiental (UFIMA), mediante
la Resolucin PGN N 123/2006135, que acta a nivel nacional con
fiscales ubicados en diferentes regiones (enlaces).
Bajando a la provincia de Salta, tambin encontramos esfuerzos en
este sentido. Partiendo del art. 166 de la Constitucional de Salta que
enumera entre las atribuciones y deberes del Ministerio Pblico de
Salta el accionar en defensa y proteccin del medio ambiente136, su
In re Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/Estado Nacional y otros s/daos y perjuicios
(daos derivados de la contaminacin ambiental del Ro Matanza - Riachuelo), M. 1569.
XL, 23/07/2008, T. 331, P. 1676
134
Disponible en: <http://www.mpf.gov.ar/resoluciones/pgn/2006/pgn-0123-2006-001.

pdf>. Acceso en: 22/07/13.
135
Artculo 166: ATRIBUCIONES Y DEBERES. Son sus atribuciones y deberes, las fijadas
por la ley y especialmente: Promover la actuacin de la justicia en defensa de la legalidad
y de los intereses generales de la sociedad. Intervenir en toda causa judicial en que est
interesado el orden pblico. Velar por el respeto de los derechos, deberes, principios
y garantas constitucionales, estando legitimado para demandar la inconstitucionalidad
de toda ley, decreto, ordenanza, actos, contratos o resolucin de cualquier autoridad
pblica provincial o municipal Accionar en defensa y proteccin del medio ambiente
136
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ley orgnica n 7328137 define en su art. 10, entre las competencias

del Ministerio Fiscal, la interposicin y prosecucin de pretensiones
destinadas a la defensa del medio ambiente y el ejercicio de la accin
civil pblica. Adems le permite ejercer la defensa y proteccin
del medio ambiente mediante una legitimacin procesal activa,
ya sea que se acte por denuncia o de oficio y tambin mediante
reclamo en sede administrativa o ante personas jurdicas y frente a
los particulares (art. 58). Estas funciones an se ven ampliadas en
cabeza del Procurador General (art. 32).
Consecuentemente a todo este reparto legal, la Resolucin N
6710/09 del Colegio de Gobierno, crea una Secretara Relatora
especializada en materia medioambiental y defensa de intereses
difusos a la que se accede por concurso pblico de antecedentes
y oposicin, que por Resolucin N 68/09 de la Procuracin
General es afectada a su rbita, con la funcin de recopilar todos
los antecedentes que puedan servir de base al ejercicio de las
atribuciones de proteccin del medio ambiente y formular proyectos
de presentaciones judiciales y administrativas relacionadas a la
materia de su competencia.
Es decir que, en la Nacin como en un Estado como el de Salta,
podra el Ministerio Pblico Fiscal prestar una gran colaboracin
como herramienta de proteccin ambiental. Al respecto cabe
mencionar el medular anlisis de Ucn (2012, p. 225) en un trabajo
sugestivamente titulado Por qu el Ministerio Pblico?: Un anlisis
del rol que le cabe en la defensa del inters pblico donde elogia
la posicin constitucional y la conformacin institucional de los
Ministerios requirentes para atender de mejor manera la litigacin
de inters pblico como la ambiental.
Sentados por fin, en el necesario carcter multienfoque precautorio,
preventivo, reparatorio e indemnizatorio que exige la materia, al que
ya hemos aludido, el abordaje atomizado en distintas autoridades
e intereses difusos
Ley n 7328 Orgnica del Ministerio Pblico de Salta (P.B.O. n 17.038 del 30/12/2004)
http://www.diputadosalta.gov.ar/leyes/7328-htm.pdf
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de un problema ambiental (constitucional, contravencional, penal,

civil, administrativo) resulta obstinadamente perjudicial al cometido
de la proteccin ambiental. El Ministerio Pblico Fiscal esta
claramente en condiciones de hacerlo, pero le falta un condimento
orgnico: la especializacin en la materia.
Por ello venimos pregonando hace un tiempo ya que profundizar
y especializar el sistema fiscal ambiental sera tomarse en serio
los derechos ambientales138. Que se cumpla la ley para que todos
vivamos mejor.
Referencias bibliogrficas
BECK, Ulrico. Risk Society: Towards a new modernity. Londres:
Sage, 1992.
BELOFF, Mary. Lineamientos para una poltica criminal ecolgica:
Delitos no convencionales. Buenos Aires: Ed. del Puerto, 1994.
CAFFERATTA, Nstor. Teoria General de la responsabilidad civil
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Autor convidado.
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Globalizao, transnacionalidade e os contornos de uma democracia da ps-modernidade
ASSUNTOS GERAIS
DOUTRINA NACIONAL
GLOBALIZAO, TRANSNACIONALIDADE
E OS CONTORNOS DE UMA DEMOCRACIA
DA PS-MODERNIDADE
GLOBALIZATION, TRANSNATIONAL
MANIFESTATION AND THE DRAWING
OF THE POSTMODERN DEMOCRACY
ISAAC SABB GUIMARES
Promotor de Justia
Ministrio Pblico do Estado de Santa Catarina, Brasil
iguimaraes@mp.sc.gov.br
RESUMO: O presente artigo tem como objeto de investigao a

globalizao e as manifestaes polticas transnacionais, a fim de
identificar as transformaes que se sucederam na teoria do Estado
como conseqncia desses fenmenos, especialmente no que se refere nova forma de entender a democracia.
PALAVRAS-CHAVE: Teoria do Estado; globalizao; transnacionalidade; democracia.
ABSTRACT: This paper has globalization and transnational politics
manifestations as his object. And Ill try describe the transformations verified in the State theory caused by that phenomena, especially with regard to the new way of understanding democracy.
KEY WORDS: State theory; globalization; transnational manifestation; democracy.
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Isaac Sabb Guimares
SUMRIO: 1. Introduo. 2. Do Estado como unidade poltica

transnacionalidade: uma tentativa de compreenso dos novos paradigmas poltico-jurdicos. 2.1. Estado como ideia de unidade. 2.2.
A experincia da Unio Europeia e a redefinio de soberania. 2.3.
Novos paradigmas poltico-jurdicos. 3. Transnacionalidade e globalizao: diferenas conceituais. 3.1. Globalizao ou globalizaes?
A proposta sociolgica de Sousa Santos. 3.2. Transnacionalidade e
sua dificuldade conceitual. 4. Da democracia dos modernos democracia da ps-modernidade. 5. Consideraes finais. 6. Referncias.
1. Introduo
Os estudiosos costumam inserir o surgimento do Estado na Idade
Moderna, bem durante a efervescncia poltica do Renascimento
(acerca da qual ningum melhor que Burckhardt para falar), coincidindo, do ponto de vista histrico, com o esgotamento dos paradigmas da Idade Mdia. Trata-se do momento em que a intelligentsia representada por politlogos da envergadura de Maquiavel
e por filsofos como Pico Della Mirandola passa a perceber, por
um lado, a distino entre os negcios pblicos do sistema poltico
em que est assentado o povo e a esfera na qual se inscrevem as
regras de sua vida, assim chegando concluso da amoralidade do
poder poltico e de uma razo prpria para coordenar politicamente o povo: a ragione di Stato; por outro lado, a compreenso da
existncia humana a partir do antropocentrismo atuar, ainda que
percorrendo longo perodo de amadurecimento, para estabelecer
os elementos conceituais do Estado e, mais do que isso, delimitar
as esferas de competncia e de liberdades individuais. Isso, todavia,
durante o perodo de crise, quando se d a ruptura e uma reelaborao dos modelos no plano prtico e teortico.
A teoria do Estado, cujas teses so amparadas em geral pelo historicismo ou pela sociologia, sustenta a configurao de uma unidade moral e poltica para a constituio de seu objeto de estudo.
pela autodeterminao dos povos que se origina o poder poltico
engendrador do Estado, que se legitimar por uma espcie de impulso existencial da reconhecendo-se uma unidade de desgnios
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determinados pelo vnculo entre povo e poder poltico. O Estado,

exercendo o poder poltico total a soberania reivindicar autonomia para deliberar seu direcionamento e, no plano dos relacionamentos com os outros Estados, sempre ser um organismo poltico
individuado. Contudo, a ltima quadra do sculo XX colocar em
causa, por mltiplos fatores (polticos, tecnolgicos, econmicos),
o desenho do Estado da modernidade, mitigando a prpria dimenso conceitual de soberania.
A presente investigao tentar evidenciar isso. Em primeiro lugar,
traando as linhas tericas do Estado, tal como representado pelo
ramo especfico de estudos, at ficar evidenciado o fenmeno que
propiciar o novo esquema de relaes entre os Estados, o qual,
a bem da verdade, deixar de lado as proposies bilaterais e as
ditadas por interesses supranacionais, para estabelecer-se multilateralmente. Para chegar a esse ponto, ser necessrio, em segundo
lugar, diferenar-se o fenmeno da globalizao daquilo que, em
termos tericos, implica uma reviso da teoria do Estado: a transnacionalidade. Esta expresso poltico-jurdico-econmica ser examinada, por fim, a partir de seu pressuposto legitimador, qual seja, o
consenso multilateral, referido neste trabalho como democracia da
ps-modernidade.
A investigao, o tratamento dos dados e a elaborao do relato
em forma de artigo se baseiam no mtodo indutivo, e as tcnicas
empregadas so as do referente, das categorias e dos conceitos operacionais. Ao longo do trabalho sero descritos os conceitos operacionais das categorias utilizadas.
2. Do Estado como unidade poltica transnacionalidade: uma
tentativa de compreenso dos novos paradigmas poltico-jurdicos
To difcil quanto a localizao do marco histrico em que se deu o
advento do Estado a sua categorizao ao longo do tempo segundo os elementos conceituais normalmente utilizados por tericos
do Estado, cientistas polticos e constitucionalistas. Isto embora j
se tenha alguma noo desse fenmeno scio-cultural-poltico desde a mais longnqua antiguidade. Afinal, as civilizaes que formam
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o tronco comum ocidental a grega, a romana1 e a judaica j

discerniam as questes fundamentais em torno da ideia de organicidade poltica. Em seu livro A Repblica, Plato trata de uma plis
rigidamente estruturada em funes, governada pelo sofiocrata, o
rei filsofo. Aristteles, percorrendo outros mtodos, no apenas
descreve em A Poltica as funes dos organismos sociais, como
tambm, num experimento sociolgico, identifica as partes integrantes da plis, devidamente constitudas em ordem satisfao
dos interesses do homem, aqui sempre visto de forma absolutamente diferente dos animais (com aparato instintivo) e dos deuses (que
vivem em outro nvel de realidade, a transcendental), mas, tout
court, o homem zon politikn, o que j nos permite compreender
que o mundo helnico conhecia as ideias de organizao poltica e
seu derivado, o poder poltico e de povo2. Mais ou menos aquilo
que se observar entre os judeus dos tempos bblicos, que criaram
uma teocracia democrtica3, arrimada, por um lado, na mstica de
que a Divindade proveu Seu povo de uma Terra Santa, onde todos
deveriam obedincia Sua autoridade, e, por outro lado, de que
deveriam ter seu governo terrenal (embora tambm atravs da providncia divina). em Deuteronmio, 17, 14-15, que lemos:
Quando fores terra que o Eterno, teu Deus, te d, e a herdares
e nela habitares, e disseres: Porei sobre mim um rei, como o
fazem todas as naes que esto ao redor de mim certamente
poders pr sobre ti o rei que o Eterno, teu Deus, escolher. (BBLIA HEBRAICA, 2006, p. 197).
Por mais que se pense numa ancestralidade ocidental radicada em Roma e no mundo
helnico, equivocado o reducionismo normalmente expresso pelos termos adjetivados
compostos, quando se fala, v.g., numa civilizao greco-romana. Especialmente ao entrarmos nas peculiaridades dos sistemas polticos de cada um desses pilares civilizacionais.
1
a ideia que perpassa a obra de (MOSS, 1997, passim).
O termo teocracia no novo, podemos encontr-lo na obra do historiador judeu

Flvio Josefo. Ao rebater como caluniosas as ideias do escritor alexandrino pio sobre os
judeus, Josefo faz uma ampla abordagem sobre a judeidade, incluindo sua organizao
social, religiosa e poltica. No livro II de sua ltima obra, Sobre a antiguidade dos judeus,
refere Josefo (II, XVI As leis de Moiss, 165): Nuestro legislador no atendi a ninguna
de estas formas de gobierno, sino que dio a luz el estado teocrtico, como se podra llamar haciendo un poco de violencia a la lengua, criando um neologismo que passou a ser
normalmente referido desde ento (JOSEFO, 2006, p. 124). Especificamente com relao
ao Estado judeu do perodo bblico (cf. BELKIN, 2003, p. 13-17), refere ali se verificar
uma teocracia democrtica.
3
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J os romanos, ao sistematizarem seu direito, concebido como elemento de preservao da pax publica (CCERO, 2004), viram na
efetiva participao do povo na coisa pblica, na res publica, uma
forma virtuosa para a concretizao do poder poltico, o elemento
seminal para a ideia de soberania democrtica4. E em torno deste
elemento que se desenvolver o problema do Estado, desde uma
concepo personalista, como depreendemos de Bodin, ao tempo
do ancien rgime, at chegarmos aos arranjos conceituais dos contratualistas do sculo XVIII5.
tambm partindo desta questo problemtica que as teses unitrias
tomam o Estado como realidade poltica somente aps a Idade Mdia, quando os vnculos culturais e polticos so de tal forma bem estruturados que as fontes policntricas de poder so substitudas pela
ideia de autodeterminao poltico-jurdica6, que vir a ser uma das
expresses modernas de soberania. As fontes morais do corpo social
do lugar ragione di Stato, implicitamente preconizada por Maquiavel em O Prncipe; e o povo, o elemento formador do Estado e
do qual deriva o poder poltico, organizar-se- segundo um conjunto
de interesses consensuais dando-lhe direo, iniludivelmente como
no sistema histrico orteguiano, em que se parte de todo o acervo
de experincias que se interligar s perspectivaes para o futuro.
Se esta noo mais bem formulada acerca do Estado (enquanto unidade poltica ou, tout court, a sua denominao de Estado-nao,
A natureza, que prov os seres humanos de um instinto de conservao, leva-os,
pelas virtudes civis desenvolvidas na civitas, [...] a reunirem-se em assembleias e
a nelas tomarem parte; como consequncia disto, ela comanda o esforo do homem
em providenciar uma espcie de armazm de requisitos destinados ao seu conforto e
necessidades. (CCERO, 2000, p. 19). Para essa cultura da qual somos tributrios no
direito civil e em muitos princpios de direito administrativo, a participao cvica no
s uma virtude, mas um dever.
4
comum incluir-se Hobbes entre os contratualistas de ndole absolutista, mas cabe

frisar que para o filsofo ingls a gnese do Estado est no poder poltico democrtico.
Afinal, a deliberao sobre sua constituio tomada livremente pelos homens.
5
Heller um dos que entende a questo desta forma. O politlogo alemo refere:
patente o fato de que durante meio milnio, na Idade Mdia, no existiu o Estado no
sentido de uma unidade de dominao, independentemente no exterior e no interior
que atuara de modo contnuo com meios de poder prprios, e claramente delimitada
pessoal e territorialmente. (HELLER, 1968, p. 158).
6
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cujo momento embrionrio se localizar na Renascena, distendendo-se pelo perodo de surgimento dos modernos Estados europeus
baseados em territrios delimitados e com poder central, passando
pela independncia norte-americana e indo at a primeira metade
do sculo XX, quando se deu a criao do Estado de Israel um
dos mais emblemticos fenmenos polticos arrimados na ideia de
nao , e, por fim, tendo na guerra fria a cristalizao da atitude
isolacionista dos Estados), se esta noo aquela que permaneceu
mais vivamente entre os estudiosos, todavia uma abertura cosmopolita verificada desde os anos 90, intensificada especialmente com
a queda do muro de Berlim, com o fim do bloco dos Estados socialistas soviticos e com a materializao do Tratado de Maastricht,
tem gerado um estranhamento, j que o fenmeno ou o sistema
fenomnico representado, e largamente teorizado, como a crise conceitual e estrutural do Estado. Tentemos melhor entend-lo
atravs do exame da mudana de paradigmas.
2.1. Estado como ideia de unidade
Com Maquiavel j aparecem as primeiras ideias de nacionalismo
tendentes a forjar uma Itlia unificada e estvel, o que influenciar
politlogos e a prpria experincia poltica de toda a Idade Moderna7. Mas a partir do sculo XVII que o sistema de organizao
poltica feudal, marcado pelo policentrismo e pela fragmentao do
poder, vai sendo pouco a pouco substitudo por uma prtica poltica com governo central, dando substncia ao Estado integral. Cruz,
ao tratar de uma tipologia dos Estados, refere que:
[...] o Estado que se consolida no sculo XVII, e que em alguns
aspectos responde pelo seu conceito atual, aparece quando a comunidade poltica se define, fundamentalmente, em funo da
sujeio comum a um poder poltico, que exerce sua autoridade
em um determinado mbito e sobre todos aqueles que se situem
nele [...] (CRUZ, 2002, p. 43)8.
Ao tratar disso, Heller (1968, p. 161-162) escreve: As origens propriamente ditas do
Estado moderno e das idias que a ele correspondem devem procurar-se, no obstante,
nas cidades-repblica da Itlia setentrional na poca da Renascena. De Florena era
Nicolau Maquiavel, cujo Prncipe introduz na literatura o termo lo stato para designar o
novo status poltico (Jellinek, Staatslehre, pp. 132 e seg.), ao mesmo tempo que analisa,
de maneira altamente viva, a ragione di stato da Idade Moderna.
7
No se pode esquecer, contudo, que as coisas no ocorreram de forma to linear. Heller
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Depois, ao longo do sculo XIX, sob os influxos do sociologismo,

as ideias nacionais do fora a uma justificao do Estado como unidade constituda a partir do que Heller, em sua Teoria do Estado,
chamou de agrupamentos de vontades ou de unidades coletivas
de ao, que se expressam formando o poder poltico (HELLER,
1968, p. 111 ss.) e que tm nos traos culturais comuns (idioma,
costumes cristalizados pela traditio ao longo dos tempos, etc.) seu
verdadeiro mulo.
Em obra anterior, As Ideias Polticas Contemporneas, Heller parece mais enftico com relao ao tratamento do tema: A idia nacional a justificao do Estado pelo povo individualizado numa
comunidade de cultura. (HELLER, 1931, p. 118). O entendimento
da sociedade como um verdadeiro organismo, com suas ligaes estabelecidas pelos vnculos culturais comuns, permite conceber uma
base consensual de interesses, que se projetar em sua vida poltica.
Mas as teorias sociolgicas a respeito da formao do Estado sofrem
forte oposio de um Kelsen, que constri uma teoria do Estado
monista arrimada em outra base.
O maior expoente do juspositivismo no nega o aspecto orgnico sob o qual se constituem as sociedades e, no que se refere a
isso, v alguma similitude com o Estado. Mas assevera a necessidade
de distingui-lo das outras corporaes humanas, tarefa que leva a
efeito atravs do minucioso exame das teorias sociolgicas, que vai
contrastando cada qual com sua irredutvel posio de que o Estado a comunidade criada por uma ordem nacional [...] e [...]
escreve que o aparecimento do poder estatal monista produziu-se segundo formas e
etapas muito diferentes nas diversas naes. A atomizao poltica triunfou primeiramente
na Inglaterra. Foi este o nico reino em que, graas energia dos reis normandos, se
consegue criar, j no sculo XI, uma organizao poltica relativamente forte no meio da
hierarquia feudal. Uma manifestao prematura do Estado moderno criou-se na primeira
metade do sculo XIII na Siclia pelo genial Frederico II, que tirou de forma radical, ao
sistema feudal, o exrcito, a justia, a polcia e a administrao financeira, centralizando
tudo de modo burocrtico (HELLER, 1968, p. 161). Mas no se pode esquecer que,
tambm na Europa continental, o reino de Portugal, bem antes da Restaurao, era j um
Estado em que a unidade era costurada pela figura onipresente do rei e de sua burocracia
que, como corte itinerante, ia constituindo seu corpus fundamental em cada concelho,
vila ou aldeia onde se estabelecia para as audincias pblicas e normatizao de atos.
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o problema do Estado, portanto, surge como o problema da ordem

jurdica nacional (KELSEN, 2005, p. 261-262), tout court. Para os
que entendem existir uma realidade social subjacente (e prvia)
formao do Estado, a partir do que se daria a constituio do corpus
iuris como fenmeno distinto que vir a regular o Estado, como se
este ente poltico e o direito fossem dois objetos diferentes, Kelsen
contrape sua tese de que [...] a comunidade a que chamamos de
Estado a sua ordem jurdica. (KELSEN, 2005, p. 263). Por outras
palavras, Estado e direito so uma e mesma coisa, ou, poderamos
afirmar, partindo da formulao ubi societas, ibi ius, que h uma absoluta equivalncia entre as duas representaes da sociedade politicamente organizada. verdade que as pessoas de uma coletividade
interagem dando-lhe o aspecto de coeso, mas isso, afirma Kelsen,
se verifica em quaisquer fenmenos, e em toda a natureza h interao (KELSEN, 2005, p. 264), de forma que este no ser o aspecto
peculiar que justificar a unidade do Estado. Explica Kelsen:

Para aplicar a teoria da interao ao Estado, devemos admitir
que a interao admite graus e que a interao entre indivduos
pertencentes ao mesmo Estado mais intensa do que a interao entre indivduos pertencentes a Estados diferentes. Mas tal
pressuposio infundada. Sejam relaes econmicas, polticas
ou culturais o que temos em mente ao falar de interao, no
se pode questionar seriamente que as pessoas pertencentes a
Estados diferentes muitas vezes tm contatos mais intensos que
os cidados do mesmo Estado. Pensemos no caso em que indivduos da mesma nacionalidade, raa ou religio se encontram divididos em dois Estados limtrofes cuja populao carece de homogeneidade. Ser membro da mesma comunidade lingstica,
da mesma religio ou profisso muitas vezes cria vnculos muito
mais ntimos do que a cidadania comum. Sendo de natureza psicolgica, a interao no se restringe a pessoas que vivem juntas
no mesmo espao. (KELSEN, 2005, p. 265).
Quer com isto dizer que a interao entre os membros de uma coletividade no o fator de unidade social, mas, por outro lado:
[...] dizer que o Estado uma unidade social concreta de interao dizer que os indivduos que, num sentido jurdico, per-
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tencem ao mesmo Estado tambm tm uma relao de interao

recproca, i.e., que o Estado uma unidade social real, alm de
uma unidade jurdica [...] (KELSEN, 2005, p. 265).
Donde se conclui que o problema da unidade sociolgica pressupe o Estado como unidade jurdica.
O jusfilsofo da Faculdade de Direito de Viena, que teorizou a pureza do direito que seria o direito livre de aspectos metajurdicos,
como os da psicologia de massa, da moral, da tica , escrevendo de
forma coerente em relao a seu programa teortico lembre-se, as
ideias de Estado e de direito fundem-se, simplesmente, na categoria
de sistema jurdico tambm no admite possvel a existncia daquilo que a abordagem sociolgica chamou de vontade coletiva ou
de interesse coletivo e da conscincia coletiva como pontos fulcrais
da ideia de unidade que d cabimento ao Estado. Explica Kelsen:
Se a teoria do Estado no deve transcender os dados da experincia e degenerar em especulao metafsica, essa vontade coletiva
ou conscincia coletiva no pode ser a vontade ou conscincia
de um ser diferente dos indivduos humanos que pertencem ao
Estado; o termo vontade coletiva ou conscincia coletiva pode
significar apenas que vrios indivduos querem, sentem ou pensam de uma certa maneira e esto unidos por sua conscincia
desse querer, sentir e pensar comuns. Uma unidade real existe,
ento, apenas entre os que efetivamente tm um estado mental
idntico e apenas nos momentos em que essa identificao de
fato prevalece. improvvel que tal identificao possa existir
[...]. Afirmar que todos os cidados de um Estado querem, sentem ou pensam sempre de uma mesma maneira uma fico
poltica bvia. (KELSEN, 2005, p. 266).
Deslocando a questo para a noo de ordem jurdica, chegar-se-ia

concluso de que, fosse ela realmente fruto do interesse coletivo,
ento deveria haver uma completa harmonia entre os integrantes da
coletividade; e essa ordem:
[...] poderia contar com a obedincia voluntria de todos seus
sujeitos; ela no mais precisaria ser coercitiva, e, sendo ela com-
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pletamente justa, no precisaria nem mesmo ter o carter de

Direito. (KELSEN, 2005, p. 267).
Ao chegar a tal ponto, Kelsen j ter embasamento suficiente para

refutar as teorias sociolgicas que veem na unidade social um momento essencial e prvio ao advento do Estado: O Estado aquela
ordem da conduta humana que chamamos de ordem jurdica, a ordem qual se ajustam as aes humanas, a idia qual os indivduos adaptam sua conduta. (KELSEN, 2005, p. 272). E arremata:
Descrever o Estado como o poder por trs do Direito incorreto,
j que sugere a existncia de duas entidades distintas onde existe
apenas uma: a ordem jurdica. (KELSEN, 2005, p. 275).
O pensamento monista de Kelsen em torno do problema do Estado,
distinguindo-se daquela viso existencial concebida pelas vertentes
sociolgicas, embora seduza os mais cticos, os que duvidam de um
liame tico que forme uma comunidade com interesses voltados
para sua organizao poltica e jurdica, todavia esbarra em algumas experincias polticas de autodeterminao. A criao do Estado de Israel, proclamado em 1948 por David Ben Gurion como
Medinat Iehudit, Estado judeu, o exemplo mais ldimo disso. Os
movimentos de retorno dos judeus da dispora a partir da baixa
Idade Mdia, e mais tarde, j no sculo XIX, o movimento sionista
inaugurado por Theodor Herzl, autor de Der Jundenstaat, que conseguiu congregar lideranas judaicas para dar efetividade ao restabelecimento do Estado de Israel, e a onda migratria dos anos 40
que compele a comunidade internacional a aceitar sua (re)criao,
parecem fortemente fundamentados no iderio de judasmo, na sua
acepo cultural mais ampla. Mas, por outro lado, do ponto de vista
metodolgico e terico, as ideias kelsenianas juntam-se s posies
sociolgicas, forjadas durante um longo perodo da histria poltica
moderna, para conceber o Estado como unidade, como realidade
social de fundao; e ambas as posies, prestigiadas por estudiosos, e justificveis do ponto de vista da experincia histrica, arrimam-se nos paradigmas referidos centralizao do poder, Constituio como documento poltico inaugural de sistemas jurdicos,
nos movimentos independentistas e numa tendncia ao isolacionismo, observvel com maior nfase entre Estados terceiro-mundistas.
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Contudo, hoje tais posies so fortemente golpeadas por adventos

polticos e econmicos que indicam a mudana de paradigmas na
face ocidental do mundo, especialmente a partir da queda do muro
de Berlim e a concretizao da Unio Europeia, merecendo, aqui
neste artigo, alguma ateno.
2.2. A experincia da Unio Europeia e a redefinio de soberania
A ideia do cosmopolitismo como achega para o estabelecimento de
uma paz perptua no , como se sabe, pelo menos ao nvel filosfico, algo novo. A abertura do homem para um reino universal, no
pensamento cristo, ou a formao de um governo mundial sem
fronteiras sob a modalidade republicana, segundo a concepo de
Kant, prescrevem modos para se lograr a harmonia e a paz entre os
povos. E tero sido estes os motivos da criao da Liga das Naes,
que teve curta existncia, e da ONU, ambas surgidas em perodos
de ps-guerra, quando se pretendia a superao de crises mundiais.
Mas os Estados que haviam combatido na Segunda Grande Guerra estavam com sua economia destroada, e a reestruturao material, condio irrenuncivel para que os Estados voltassem sua
normalidade existencial, nisto includos os meios para facultar vida
digna aos cidados, era a preocupao primeira. Havia, portanto,
a necessidade de garantir-se no s a segurana, como tambm o
crescimento econmico dos Estados.
Os arranjos para tratar da segurana deram causa criao da OTAN,
enquanto a reestruturao econmica dos Estados europeus coube
ao Plano Marshall. Em ambos os casos um verdadeiro redesenho
da poltica internacional , observa-se a preeminncia dos Estados
Unidos da Amrica, que tambm lideraro os Estados alinhados
direita na guerra fria, com algumas incurses pelo terceiro mundo9.
E lgico que essa forte influncia punha em causa valores nacionais europeus. Acerca disso, Castells menciona que:
[...] havia necessidade de instituies polticas para estabilizar as
relaes entre os Estados-nao que haviam sido constitudos,
Preferimos esta expresso ao invs de referirmo-nos ao mbito dos Estados perifricos,
pois melhor se presta quele momento da histria mundial.
9
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historicamente, mediante lutas entre si ou procura de alianas

para a guerra seguinte. (CASTELLS, 2007, p. 387).
Por isso, a primeira providncia para a consolidao de uma pax

europeia foi a regulao de um mercado comum de carvo e ao,
atravs da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA), criada em Paris, em abril de 1951, para ela convergindo a Alemanha Ocidental, a Frana, a Itlia, a Blgica, a Holanda e Luxemburgo, com o
propsito de evitar o desenvolvimento autnomo de qualquer dos
Estados nesses setores. No tardou que essa integrao originasse
a Comunidade Econmica Europeia (CEE), concebida pelo Tratado
de Roma, de 25 de maro de 1957, cujo fim era no apenas o fortalecimento dos Estados participantes do bloco econmico, mas sua
independncia em relao aos Estados Unidos da Amrica, como
explicitamente enfatizou De Gaulle.
O projeto inicial tomou grande impulso nos anos 80, quando o
mundo emergia das crises econmicas de 1973 e de 1979. Por um
lado, deu-se a entrada da Espanha e de Portugal na Comunidade;
por outro, pavimentava-se o caminho para o mercado unificado,
que se tornaria realidade nos anos 90. Mas aqui j se opera uma sensvel mudana na estrutura poltica dos Estados comunitrios, que
se encaminham para um modelo contra o qual nos anos 60 se insurgira a Gr-Bretanha: o da soberania redefinida. Castells assim refere:
Mais uma vez, uma medida econmica, o estabelecimento de um
verdadeiro mercado comum de capital, bens, servios e mo-de-obra, foi, no fundo, uma medida para promover a integrao
poltica, cedendo partes da soberania nacional para assegurar
certo grau de autonomia aos Estados membros no novo ambiente global. (CASTELLS, 2007, p. 389).
E isso tanto foi uma questo capital para os europeus, que logo o
amlgama poltico-econmico necessariamente adensado por um
sistema de direito comunitrio, possibilitando uma integrao dos
Estados que ultrapassa os fins econmicos e de mercado, para dar
cabimento a uma Unio Europeia.
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Outro aspecto de importncia para o redesenho poltico dos Estados europeus foi a queda do muro de Berlim, fato que encerra duplo sentido. Em primeiro lugar, a Alemanha mostra ao mundo seu
poder poltico e econmico. A banda ocidental, a Repblica Federal
da Alemanha, rica e moderna, viria a promover a reestruturao da
Repblica Democrtica Alem, mergulhada no atraso de um modelo
poltico que se mostrava ineficiente e, a todas as luzes, contrrio aos
anseios democrticos dos povos europeus. A Alemanha unificada
representaria 30% do PNB da assim chamada Comunidade Europeia (CASTELLS, 2007, p. 389), alm de decisiva preeminncia na
poltica internacional, at ento representada no continente europeu pela Frana e pela Gr-Bretanha. Por outras palavras, a Comunidade dos Estados europeus ganhava, com a adeso da Alemanha,
um novo vigor. Mas, em segundo lugar, antes de representar um
evento local, a queda do muro ajuda a pr uma p de cal no antigo
modelo socialista que dividiu o mundo em dois grandes blocos ao
longo da guerra fria e, com isso, possibilita o estreitamento entre
aqueles Estados que viviam numa situao de estranhamento constante. Lembre-se, ademais, que a globalizao ou as globalizaes,
como quer Boaventura Sousa Santos passava a facultar uma maior
interao entre os povos, no apenas comercial, mas tambm cultural. Diante disso, o isolamento s se tornava fato como atitude autoimposta, como se verificou em alguns Estados renitentes do velho
bloco alinhado esquerda e, posteriormente, entre os Estados teocrticos fundamentalistas do isl do ps-pan-arabismo. A questo
crucial sob o enfoque poltico, contudo, estava relacionada com a
(re)definio da ideia de soberania, que continua sendo o problema
a ser enfrentado pelos tericos do Estado e constitucionalistas.
Se durante a onda das ideias nacionalistas a soberania era concebida
como aquele elemento moral do Estado (ou jurdico, segundo uma
expressiva corrente de estudiosos), tendente autodeterminao
poltica e jurdica, a partir da formao da Unio Europeia a necessidade de estabelecer um alinhamento poltico-econmico-jurdico
entre os Estados comunitrios alterou-lhe os marcos conceituais.
Como se sabe, hoje os Estados da Unio possuem um organismo
burocrtico de grande dimenso, o Conselho de Ministros, que trata dos mais diversos aspectos da vida de cidados de realidades to
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dspares quanto as culturas que formam a colcha de retalhos que a

Europa. Apenas para se ter ideia, a Pennsula Ibrica contm povos
de culturas, lnguas, idiossincrasias e mundividncia absolutamente
diversas; se fecharmos o campo de viso, olhando somente a realidade da Espanha, onde no perodo do generalssimo Franco se pretendeu forjar uma cultura nacional com o sacrifcio dos localismos,
encontraremos, explicitamente, diversidade lingstica e cultural e
a latente tendncia de autodeterminao de alguns pueblos, como o
caso mais patente do Pas Basco. Tourraine salienta, com toda a propriedade, que a nova Europa vive uma situao ambgua, em que o
francs, o italiano, o espanhol pretendem ser cidados europeus,
mas continuam firmemente arraigados sua cultura local (TOURRAINE, 2005, p. 48-49); um paradoxo vivido em outros tempos pelo
povo espanhol no derruir de seu imprio, aps perder Cuba e as
Filipinas, que, por um lado, teve no movimento poltico-cultural
da generacin del 98 tendncias para o ensimesmamento o viver
o drama espanhol, como queria Unamuno , e, por outro lado, a
abertura da Espanha para a Europa, com uma espcie de superao do recalque daqueles primeiros como queria Ortega y Gasset,
que entendia existir um abismo a separar seu pas de tudo o mais.
(COSTA, 2008, p. XII-XXIV). H, pois, questes peculiares de cada
Estado e de cada povo que, no entanto, no podem passar pela homogeneizao de polticas.
Para Castells, na medida em que:
[...] poderes significativos que afetam a vida dos cidados foram
transferidos Unio Europia [...] e algumas decises essenciais
sobre poltica econmica foram tornadas automticas sob o
controle, no futuro prximo, do Banco Central europeu, a capacidade dos cidados para influenciar essas decises foi reduzida
de forma considervel [...] (CASTELLS, 2007, p. 402).
Por outras palavras, as decises tomadas em bloco para os Estados

comunitrios passaram a implicar dficit democrtico e uma mitigao da prpria ideia acerca da soberania, at h pouco comum
entre estudiosos. Indiscutivelmente, esta uma categoria que requer uma (re)definio.
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2.3. Novos paradigmas poltico-jurdicos

A experincia poltico-constitucional europeia de criao do welfare state se irradiou por todo o mundo ocidental democrtico,
tornando-se modelo para a estruturao de um sistema de direitos
sociais e de novos deveres para o Estado moderno podendo dizer
tratar-se da onda do constitucionalismo moderno (HAURIOU, 1968,
p. 75)10, o qual Estado, em incios do sculo XX, deixou de ser
mnimo para assumir uma ampliada gama de funes. Aquela experincia poltico-constitucional passou a ser obscurecida pela trama
problemtica decorrente do excessivo peso do Estado. O aumento
da populao idosa e a estagnao demogrfica na Europa, v.g., foram alguns dos fatores para que os custos com a previdncia social e
com a sade tivessem aumento exponencial sem que as receitas fossem suficientes para lhes fazer frente. As primeiras hipteses para a
soluo disso vieram, nos Estados Unidos, com Reagan e, na Europa
insular, com Margaret Thatcher, pretendendo ambos, no campo das
polticas econmicas e sociais, uma reduo do tamanho do Estado,
com um efeito danoso para a identidade poltica de seus povos: afinal, o modelo do bem-estar social, visto como aspecto irrenuncivel
do constitucionalismo moderno do ocidente democrtico, era colocado em causa, na mesma medida em que os cnones neoliberais
eram apresentados como a soluo. Este estado de coisas parece
mais evidente entre os europeus, que, ciosos de seu patrimnio
constitucional, tanto atravs de grupos de presso, como por sua
intelectualidade, vm manifestando sua oposio.
verdade que a Unio Europeia, de fronteiras econmicas intracontinentais abertas, logrou xito em tornar-se independente dos
imprios econmicos norte-americano e japons, para alm de dinamizar o crescimento dos Estados comunitrios, mitigando at os
impactos polticos e institucionais provocados pelos problemas relacionados com o bem-estar social. Mas isso a custo do sacrifcio
No que concerne ao perodo em que surgem as constituies que tratam do bemestar social, o publicista francs classifica-o como a troisime vague, quando os grandes
imprios, includo o russo, encontram seu fim e surgem duas vertentes constitucionalistas:
a do modelo sovitico, que procura forjar uma democracia popular; e os modelos da
Europa central, marcados pela racionalizao do sistema parlamentar. (HAURIOU, 1968,
p. 77-78).
10
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das ideias de Estado-nao e do conceito que lhe vai atrelado, o da

soberania11, que pode ser equacionado atravs de novos experimentos no plano econmico, poltico e jurdico, pensados em termos
transnacionais. O que vem ocorrendo de forma no to dramtica
como pensa Faria, segundo o qual a transnacionalizao dos mercados de insumos, produo, capitais, finanas e consumo acarreta ao
pensamento jurdico:
[...] situao anloga quela em que se achava o pensamento
econmico no trmino dos tumultuados anos 20; ou seja: frente
ao desafio de encontrar alternativas para a exausto paradigmtica de seus principais modelos tericos e analticos [...] (FARIA,
2004, p. 13).
Afinal, o laboratrio onde se constroem os modelos econmicos,

polticos e jurdicos transnacionais a Unio Europeia vem operando em sintonia com a transio dos paradigmas, que no europeia, mas mundial. Por outras palavras, queremos com isso dizer
que o horizonte da transnacionalidade no homogneo nem localizvel apenas neste hic et nunc histrico europeu, mas contm
os fenmenos da globalizao ou das globalizaes e do neoliberalismo, sendo tambm por eles influenciado, e s pode ser entendido atravs da viso abrangente sobre o processo de mudana
de paradigmas.
Mas quando chegamos a este ponto, parece necessrio um entendimento cartesiano sobre como tratar de duas categorias fundamentais, a princpio muito prximas, mas que, na viso de Sousa Santos,
devem ser delimitadas conceitualmente para, teortica e estrategicamente, servirem de ponto de partida para o trato dos problemas
deste perodo de transies: a transnacionalidade e a globalizao.
Ao tratar do sistema de Estados-nao soberanos, Hauriou (1968, p. 80-81),

perspectivando sua delimitao conceitual a partir do fenmeno de descolonizao,
refere que sua origem no se trata apenas de uma afirmao cultural e ideolgica, mas
da prpria soberania, aqui entendida como a representao de duas faces: uma que
expressa as relaes exteriores e outra que se constitui das relaes entre governantes e
governados.
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3. Transnacionalidade e globalizao: diferenas conceituais

Como antes deixamos entredito, no se pode entender o momento
contemporneo de transio de paradigmas por um modo diverso
daquele que lana o olhar para um amplo e complexo horizonte,
onde se encontram dispostos elementos histrico-culturais que, de
forma imediata ou transversa, se relacionam com o instrumentrio
jurdico, econmico e poltico das sociedades. No mundo ocidental
e democrtico, contudo, a diminuio das distncias culturais, decorrente da intensificao das relaes entre os povos, mediada pela
revoluo tcnico-comunicativa (a internet e a imprensa televisiva
transmitida em tempo real torna tudo aparente mesmo para o mais
renitente e incrdulo dos espectadores), d-nos a impresso de estarmos inseridos numa nica e global sociedade, onde os problemas j no so nacionais ou locais, mas universais; e tanto a questo
ambiental da Amaznia, como o derretimento das geleiras do hemisfrio norte v.g., passam a ser de interesse de todos, exigindo polticas que ultrapassem o mbito dos governos locais, de forma que
as novas pautas polticas, como aquelas inauguradas pelo meeting
do Rio, em 1992, conhecido como Eco-92, sejam de todos os governos. E no por outro motivo que Ferrer e Cruz assim referem:
[...] a globalizao pode ajudar em trs sentidos: poder fazer evidente a interdependncia; ter despertado o pluralismo da diversidade e ter ampliado a vrias camadas da populao mundial a
sensao de pertencer a uma realidade transnacional e, tambm,
transestatal, capaz de despertar os vnculos de solidariedade imprescindveis para a emergncia de uma sociedade global [...].
(FERRER; CRUZ, s. d.)12.
Da emerge, como consequncia, um canal por onde trafegam as

questes problemticas da globalizao e hipteses de soluo tout
court transnacionais.
Com isso, queremos dizer que uma ideia conota a outra; que a globalizao, seus problemas e as projees para o porvir das socieda12
Artigo gentilmente cedido pelo segundo autor, ainda indito.
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des devem ser discutidos nos fruns dos governos transnacionais;

mas que tambm se trata de categorias diversas, que requerem delimitao conceitual. Passaremos a apresentar o delineamento conceitual de globalizao a partir da viso crtica de Boaventura Sousa
Santos, ao passo que a ideia de transnacionalidade ser tratada lateralmente, arrimando-se em outros autores, uma vez no ter sido
esta categoria trabalhada pelo socilogo conimbricense.
3.1. Globalizao ou globalizaes? A proposta sociolgica de
Sousa Santos
Boaventura Sousa Santos faz uma percuciente anlise sociolgica
do momento contemporneo, que no apenas o relato deste hic
et nunc histrico, visto por muitos, includo o professor da Universidade de Coimbra, sob o signo da quase total anomia que derrui os
valores culturais dos povos: sua contribuio est no afloramento
de uma crtica a este estado de coisas e na apresentao de propostas para a retomada do sentido humanista de preservao das culturas, especialmente daquelas sob o constante risco imposto pelas
culturas globalizantes. Convm salientar, no entanto, que sua leitura deve ser avanada de forma cautelosa: se, por um lado, Sousa
Santos tem o mrito de fugir ao etnocentrismo europeu, tratando
dos dois grandes plos civilizacionais, o do norte hegemnico e o
do sul representado pelas questes dramticas das naes perifricas, por outro lado seu olhar invarivel e ideologicamente engajado, o que transparece na carga crtica sobre o modelo de sociedades
capitalistas e na virada neoliberal dos antigos Estados-providncia.
Tentemos, ento, l-lo.
Sublinha, em primeiro lugar, que tem sido comum referir-se globalizao em termos mais ou menos parecidos com os utilizados
por Giddens, segundo o qual o fenmeno se constitui pela:
[...] intensificao de relaes sociais que unem localidades distantes de tal modo que os acontecimentos locais so condicionados por eventos que acontecem a muitas milhas de distncia e
vice-versa. (SANTOS, 2005, p. 26).
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Sousa Santos, porm, rejeita esse reducionismo, afirmando tratar-se de:

[...] um fenmeno multifacetado com dimenses econmicas,
sociais, polticas, culturais, religiosas e jurdicas interligadas de
modo complexo. Por esta razo, as explicaes monocausais e
as interpretaes monolticas deste fenmeno parecem pouco
adequadas. (SANTOS, 2005, p. 26).
E em razo dessa complexidade conceitual, o autor estabelece metodicamente a forma de escrutinar o fenmeno, que estabelecido
dentro do quadro histrico; sua caracterizao sociolgica; e os caminhos tracejados pela globalizao para a humanidade.
No quadro histrico do fenmeno, verificam-se as transformaes
no modelo de produo pelas empresas multinacionais, [...] convertidas em actores centrais da nova economia mundial (SANTOS,
2005, p. 29). A produo, de modelo fordista anteriormente, torna-se flexvel e mediada pelos investimentos em nveis globais e a
mobilidade das grandes empresas orientada pela procura dos menores custos, de sorte que se verificam repercusses nas polticas
econmicas nacionais, cada vez mais direcionadas abertura para o
mercado mundial, na mesma medida em que os preos domsticos
devem adequar-se aos preos internacionais. (SANTOS, 2005, p. 29).
Sousa Santos tambm entende que a globalizao econmica arrimada no consenso econmico neoliberal, que apresenta as seguintes inovaes:
[...] restries drsticas regulao estatal da economia; novos
direitos de propriedade internacional [...]; subordinao dos Estados nacionais s agncias multilaterais tais como o Banco Mundial, o FMI e a Organizao Mundial do Comrcio. (SANTOS,
2005, p. 31).
Como sabido, essa reestruturao ditada pelo neoliberalismo implica a diminuio do Estado naquelas reas concernentes poltica
do bem-estar. Por isso, o socilogo menciona o reaparecimento de
desigualdades sociais, na mesma medida em que:
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[...] uma classe capitalista transnacional est hoje a emergir cujo

campo de reproduo social o globo enquanto tal e que facilmente ultrapassa as organizaes nacionais de trabalhadores, bem
como os Estados extremamente fracos [...] (SANTOS, 2005, p. 31).
Em outro nvel de anlise, mas partindo de idnticas bases em relao ao que vinha expondo nomeadamente as condies da economia mundial capitalista, o sistema interestatal moderno, a globalizao articulada com a sociedade de consumo e a sociedade de
informao , Sousa Santos entende que na atualidade esto surgindo novas hegemonias culturais, polticas e de mercado. A resposta
para essa situao deve encontrar-se, prossegue o socilogo, em
movimentos contra-hegemnicos. (SANTOS, 2006, p. 84).
natural que existam dificuldades para um bom arranjamento de
ideologias, bandeiras polticas e filosficas para o contrabalano do
peso da globalizao hegemnica. Tudo o que se constata a fragmentao dos movimentos de oposio: no h articulao entre
as causas feministas, trabalhistas, propostas de polticas sociais, de
polticas ambientais, etc. Mesmo assim, Sousa Santos entende que
ao longo das ltimas dcadas apareceram condies ideais para a
globalizao contra-hegemnica, por exemplo, com o aumento das
interaes transfronteirias (SANTOS, 2006, p. 216), as quais, se
no restauram os antigos limites conceituais do Estado-nao e no
lhe do a primazia na direo de objetivos das sociedades nacionais,
facultam, pelo recurso ao conhecimento-emancipao e solidariedade, o enfrentamento da cultura poltica transnacional.
3.2. Transnacionalidade e sua dificuldade conceitual
Ao analisar o fenmeno da globalizao, sem deixar de perscrutar
os aspectos socioeconmicos do momento de transio de paradigmas, Sousa Santos pespega a noo de transnacionalidade, ambientada em seu trabalho na questo cultural e na de economia.
Escreve, ento, acerca de transnacionalidade cultural ou de transnacionalidade de meios de produo, etc., dando-nos a entender
que so expresses correlatas ao fenmeno da globalizao. No
entanto, fica a dever-nos um conceito claro e objetivo. Que no ,
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diga-se, tarefa fcil, uma vez que, enquanto se fazem concertos para
a melhor integrao dos Estados comunitrios ou entre Estados
com interesses convergentes para a soluo de questes sociais,
ambientais ou econmicas, a ideia de transnacionalidade vai pouco
a pouco sendo substanciada.
Stelzer, quando trata da estruturao da Unio Europeia e do fenmeno da globalizao, concorda com Sousa Santos ao observar o
enfraquecimento do Estado-nao, referindo que [...] o Estado nacional j no mais visto como poder soberano (summa potestas),
enfrentando, assim, uma desconhecida e inusitada crise. (STELZER, 2009, p. 87). E ao perguntar-se sobre o papel reservado ao
Estado na sociedade da globalizao, a autora constata que:
[...] o Estado v sua dissoluo estampada pelo avano do poder econmico das megacorporaes, pelo anseio neoliberal de
uma expanso sem controle e, at mesmo, pela sua populao,
descrente que est de sua funo pblica de proporcionar segurana, emprego, sade, educao, entre outras funes sociais.
(STELZER, 2009, p. 88).
Em suma, o Estado j no o eixo central em torno do qual gravitam a identidade cultural de uma sociedade, seus anseios e projetos
para o porvir; mas , a um s tempo, uma entidade poltica cada
vez mais plural e politicamente interdependente. Os problemas do
mundo globalizado no podem ser tratados sem um concerto entre
os diversos Estados afetados.
No caso da Unio Europeia, Stelzer conclui que sua integrao econmica se relaciona, iniludivelmente, com o aspecto supranacional:
Dependendo do grau de integrao a ser alcanado, a verdadeira
unio somente alcanada fazendo-se sentir as marcas da supranacionalidade (STELZER, 2009, p. 94), que nos desperta para a
compreenso de um organismo superior estabelecido para coordenar os Estados comunitrios, como ocorre com o Tribunal Europeu.
Mas esta apenas uma das ideias que emergem desta quadra histrica de transio de paradigmas que em certa medida, e apenas isto,
se aproxima do conceito de transnacionalidade.
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Ao tratarem do tema, e visando estabelecer as bases epistemolgicas para um direito que tende a emergir do quadro antes desenhado o direito transnacional , Cruz e Bodnar entendem o Estado
transnacional como a emergncia de novos espaos pblicos plurais, solidrios e cooperativamente democrticos e livres das amarras ideolgicas da modernidade que decorrem da intensificao da
complexidade das relaes globais, dotados de capacidade jurdica
de governana, regulao, interveno e coero e com o objetivo de projetar a construo de um novo pacto de civilizao (CRUZ;
BODNAR, 2010, p. 157-176).
Numa palavra, possvel ver a transnacionalidade (na sua vertente
poltica, econmica e jurdica) como decorrncia inarredvel do fenmeno da globalizao ou das globalizaes, como quer Sousa
Santos; no entanto, diferentemente da supranacionalidade, elege
espaos para o trfego das questes comuns dos Estados, onde o
dilogo democrtico e consensual.
4. Da democracia dos modernos democracia da ps-modernidade
O quadro aqui debuxado coloca em destaque duas situaes do
mundo contemporneo: a) a transposio de fronteiras (culturais,
econmicas, tecnolgicas e polticas), com a intensificao das relaes entre os povos, o que corresponde ao fenmeno da globalizao; b) o envelhecimento do modelo de Estado da modernidade,
que, por um lado, se arrima no conceito de unidade poltica, ao
qual vai atrelada a ideia de soberania e, por outro lado, adjetivado
como Estado constitucional, que no mais responde s demandas
globalizadas. O encurtamento das distncias entre os povos, com
o trfego de meios dinmicos de produo, e a necessidade de redesenho de mecanismos polticos e econmicos pem em causa o
eixo sobre o qual se desenvolveram os Estados a partir do sculo
XIX, que formado por elementos legitimadores de sua existncia,
a soberania e a unidade poltica. Para alm disso, alguns autores,
como Sousa Santos, denunciam a defasagem existente entre os povos hegemnicos, com potencialidade globalizante, e os da zona
perifrica, que so sufocados cultural e economicamente, podendo
ser subjugados. Isto conduz a uma outra instncia de problemas,
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absolutamente diversos dos que se verificavam no sculo passado.

Como mitigar os efeitos da quebra de paradigmas?
Antes de mais, devemos sublinhar que no se pode enfrentar a situao problemtica prescindindo-se do Estado. Em primeiro lugar,
porque a transformao das sociedades globalizadas, representadas
por uma pluralidade de Estados, numa sociedade mundial sem Estados enfrentaria, no atual estgio civilizacional, a oposio da diversidade. As sociedades, especialmente as ocidentais, so plurais,
estruturadas em localismos culturais, cada qual exigindo reconhecimento de sua condio individual; j para no se falar das diferenas no eixo leste-oeste, que chegam a posies extremadas de
ocidentalismo13 e orientalismo. Em segundo lugar, porque parece
no existirem na estrutura social condies para a autoconformao e auto-organizao, de forma que a estrutura e as instituies
polticas so consideradas indispensveis. Contudo, os modelos
supranacionais de soluo de conflitos e de regulao de direitos
internacionais pela ONU no tm dado mostras de efetividade: por
um lado, por no considerarem as possibilidades multilaterais que
esto em jogo no cenrio conflituoso; por outro lado, por deixarem escapar situaes dramticas de povos que sequer lograram a
autodeterminao, como no Chipre e no Curdisto, alm de no
terem meios de dissolver conflagraes, como as que ocorrem em
diversos pontos do norte da frica e no mundo rabe. Diga-se, alis,
que essas categorias de conflitos esto longe do tipo de dissoluo
por consenso e pelos dilogos multilaterais, o que pe em causa a
validade dos organismos internacionais.
No entanto, ao se pensar em situaes problemticas cujo objeto
no de disputa, mas compartido por uma diversidade de Estados,
e que no afetam um s povo, mas vrias naes, ou at a humanidade inteira, como as relacionadas ao meio ambiente e economia,
um bom nvel de tratamento somente ser alcanado mediante consenso de Estados diretamente interessados, sem a necessidade, contudo, de coordenao supranacional. No por outro motivo que
se fala na criao de espaos transnacionais (BECK, 1999, p. 189).
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A propsito, cf. Huntington (2002).
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J se foi um pouco mais longe em termos de desenvolvimento da

categoria transnacional, a ponto de se pensar na fundao do Estado transnacional (BECK, 1999, p. 190-200), talvez por no se enxergar um modelo de organizao poltica que transcenda os limites conceituais de Estado. Mas, a princpio, a ideia parece esbarrar,
pelo menos no estgio atual, na fronteira da autodeterminao dos
povos, e no ser demais aqui lembrar o que sucedeu com a experincia de criao da Constituio europeia, quando houve a recusa popular do documento poltico na Frana e na Holanda. No
entanto, no discrepa da realidade, no plano prtico, a aceitao
de espaos transnacionais para tratarem de problemas comuns de
Estados organizados por blocos. Assim, tal como hoje a Unio Europeia estabelece pautas polticas no s para economia, mas tambm
para estratgias de combate a certas modalidades criminosas e cooperao no mbito de segurana, pode imaginar-se o surgimento
de outros espaos transnacionais. A Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL), v.g., poder vir a colocar em dilogo os seus doze
Estados integrantes, para estabelecerem, de forma efetiva, polticas
econmicas, culturais e sociais de interesse de seus povos, como j
permitem entender seus objetivos institucionais. (UNIO DAS NAES SUL-AMERICANAS, 2008).
O palco das relaes transnacionais, como se v, no se confunde
com o esquema de soluo de situaes problemticas por organizaes internacionais. Em primeiro lugar, porque ele decorre de um
momento histrico em que o isolacionismo constatvel ao tempo
da guerra fria cedeu lugar a relaes mais estreitas entre os Estados; de maneira que j no haver condio de preeminncia para
certos Estados alinhados com a esquerda ou com a direita, com a
finalidade de exercerem influncia na poltica internacional (o surgimento do BRIC, grupo formado por Brasil, Rssia, ndia e China,
equilibra as relaes econmicas protagonizadas pelo G-8, formado
por Estados Unidos, Japo, Alemanha, Reino Unido, Frana, Itlia,
Canad e Rssia; da mesma forma que hoje a Turquia aparece, ao
lado dos Estados europeus, como mediador de situaes conflituosas no mundo rabe; e as decises de poltica internacional no
esto mais polarizadas entre Estados Unidos, de um lado, Frana e
Inglaterra de outro). Em segundo lugar, porque a ideia de direitos
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humanos vem ganhando projeo universal de fato, seja pelas possibilidades criadas pelo encurtamento de distncias (as aes humanitrias governamentais chegam aos mais distantes povos, v.g., na
frica, diferentemente da inapetncia que se via no sculo passado),
seja pela conscincia histrica a se propagar em ondas acerca das
prerrogativas e qualidades humanas (e mesmo entre povos de estrutura cultural homognea, ou submetidos ao sistema teocrtico,
verificam-se insurgncias contra a opresso, como se viu, ao longo
de 2011, no mundo rabe, no fenmeno que ficou conhecido como
primavera rabe e, atualmente, na Sria). Em razo disso, pode dizer-se haver na contemporaneidade um empenhamento de aes
que atende ao princpio da solidariedade, maior compromisso da
comunidade de Estados, para alm de um tabuleiro no qual o jogo
poltico se realiza entre vrios jogadores. Esse novo contexto mundial permite alinhavar um conceito de democracia ps-moderna.
Se, por um lado, as teorias contratualistas de formao do Estado se
aliceravam na noo de poder democrtico (tanto a teoria hobbesiana, que dava origem ao modelo de governo autocrtico, como
as teorias de Jean-Jacques Rousseau e de Locke, que davam origem
ao sistema democrtico, fundavam-se justamente no consenso geral dos homens de aps status naturalis), percebendo-se no trabalho dos filsofos polticos uma vertente ideolgica que levava a
crer nos fundamentos democrticos de formao do Estado (CANTOR, 1996); por outro lado, com o surgimento do Estado moderno
de aps Independncia norte-americana e Revoluo Francesa de
1789, as condies de seu exerccio no plano prtico-poltico passaram do aspecto formal o direito dos cidados de elegerem e serem
eleitos para cargos polticos , para uma configurao substantiva,
que no apenas reivindicar a otimizao de mecanismos de incluso, mas dever estar concorde com um conjunto de valores ticosociais. Ambas as posies categoriais, ao fim e ao cabo, so expresses legitimadoras do Estado moderno. No entanto, no se pode
negar que a democracia agregou novas dimenses, e atualmente j
se pode falar de um conjunto de valores ticos que a substantivam
em espaos muito mais amplos, transpondo territrios nacionais.
A preocupao com a preservao do meio ambiente e o interesse
de intervir nessa questo parece ser um exemplo ldimo disso. H,
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com efeito, organizaes formadas por pessoas de diversas nacionalidades tratando da floresta amaznica, da pesca predatria e da
emisso de poluentes na atmosfera. J no se fala da proteo ambiental de um Estado ou de um territrio determinado, mas de todo
planeta. diante dessa circunstncia que se poder falar de uma
democracia substantiva transnacional.
De forma mais desenvolvida, e aps constatar a insuficincia do Estado constitucional moderno, Cruz pensa na realizao de um novo
contrato social, de dimenso transnacional, cuja discusso terica se
fundamentar: na erradicao da pobreza, na sustentabilidade ambiental, na garantia de educao para todos e no sentido tico para
a vida humana (CRUZ, 2011, p. 41). As concretizaes nesse sentido,
embora no devidamente arranjadas teoreticamente, j so perceptveis e colocam-se como um novo horizonte para os estudiosos.
5. Consideraes finais
As transformaes observadas na sociedade, especialmente a partir
dos fins dos anos 80, tanto na cincia e na tecnologia, como nas
relaes econmicas e de produo, alm do fim da guerra fria,
causaram, inapelavelmente, fissuras no paradigma de Estado moderno, que j no atender s demandas da contemporaneidade, seja
porque sua estrutura organizacional colide com a dinmica da economia e das regulamentaes globalizadas, seja porque a pura e simples reivindicao de soberania (como poder total e incontrastvel)
impe entraves no relacionamento dos Estados no cenrio mundial.
A ideia de comunidade global, proclamada de muitas formas pela
sociologia, e determinados fenmenos culturais que tendem a esbater as fronteiras tambm colocaro em causa a teoria do Estado
como unidade. Mas nem por isso se poder prescindir da organizao poltica, tal como a que emana do Estado, por diversas razes,
incluindo-se a que se refere impossibilidade de estruturao autopoitica da sociedade humana.
No entanto, a conscincia histrica do homem, que lhe permite entender algumas de suas prerrogativas sob a clusula da irrenuncia-
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bilidade, disso decorrendo no apenas a agregao e especificao

de direitos humanos, mas a exigncia de seu respeito, torna invivel
ou, pelo menos, mitiga a determinao de poltica internacional
por meio de potncias hegemnicas. A discusso sobre a guerra no
Iraque aps o 11 de setembro demonstra-o bem, na medida em que
a crtica contra o unilateralismo uma forma de postular a atuao
multilateral, com a participao de mediadores e demais interessados numa soluo menos aflitiva para os direitos humanos. Uma
mais bem acabada noo de solidariedade tambm permite que
os problemas da humanidade sejam tratados por diversos atores
polticos (incluindo-se aqui as organizaes no governamentais e
grupos de presso). E, ainda, a preocupao com os novos problemas do planeta, que so de todos e no de certos povos, permite a
estruturao de um novo conceito de democracia.
A democracia da contemporaneidade poder exercer-se, sob a forma de um novo contrato social, em espaos transnacionais, nos
quais os interesses comuns e a absteno de disputas permitiro o
trato dos novos problemas das sociedades sem se recorrer a rgos
de execuo inter ou supranacionais.
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Artigo recebido em: 01/08/2012.
Artigo aprovado em: 18/06/2013.
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Gleisson de Campos
ASSUNTOS GERAIS
DILOGO MULTIDISCIPLINAR
O TRABALHO PRISIONAL COMO EIXO DE

REINTEGRAO SOCIAL: A EXPERINCIA
DO PROJETO LIBERDADE COM DIGNIDADE
PELA TICA DOS PRESOS
PENAL LABOUR AS THE AXIS TO SOCIAL
REINTEGRATION: THE EXPERIENCE OF THE
PROJECT LIBERTY WITH DIGNITY IN THE VIEW
OF THE PRISONERS
GLEISSON DE CAMPOS
Analista Executivo de Defesa Social
Secretaria de Estado de Defesa Social, Minas Gerais, Brasil
gleissondecampos@defesasocial.mg.gov.br
ROSNIA RODRIGUES DE SOUSA

Pesquisadora
Fundao Joo Pinheiro, Minas Gerais, Brasil
rosania.sousa@fjp.mg.gov.br
RESUMO: O presente trabalho analisou o Projeto Liberdade com

Dignidade, parceria entre uma penitenciria do Estado de Minas
Gerais e uma empresa privada produtora de colches. Este projeto
se insere entre as polticas de segurana pblica, valendo-se da atividade laboral como instrumento para preveno da reincidncia
criminal e para a reinsero social de indivduos apenados, atravs
da oferta de vagas de trabalho nas dependncias da empresa para
sujeitos custodiados na unidade prisional. Ao abordar este Projeto,
faz-se necessrio analisar suas reais condies, tal como a atividade
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O trabalho prisional como eixo de reintegrao social: a experincia do projeto
"Liberdade Com Dignidade" pela tica dos presos
que tem sido ofertada aos presos e o modo como a poltica pblica tem sido percebida por estes sujeitos. Alm disso, importante
observar como o Projeto tem sido capaz de modificar suas vidas,
proporcionando-lhes incluso de modo mais satisfatria e menos
perverso, contrariamente marginalizao e marginalidade de suas
vidas. Assim, a partir das concepes e marcos legais sobre o trabalho prisional, interligados ao desenvolvimento histrico-social do
sistema prisional, buscou-se analisar a prtica destes sujeitos, tendo-se como bases terico-conceituais as concepes de Karl Marx
sobre a centralidade ontolgica do trabalho; a criminologia crtica
e a proposta da reintegrao social de Alessandro Baratta; os estudos de Alvino Augusto S; e os estudos de Vincius Caldeira Brant
e Vanessa Andrade de Barros sobre o trabalho prisional, entre outros. A metodologia de pesquisa adotada foi qualitativa, tendo-se
como instrumento de coleta de dados a entrevista semi-estruturada,
e, para compreenso e interpretao dos dados, a anlise de contedo, considerada apropriada para auxiliar na compreenso das
relaes entre os indivduos, o seu contexto e as suas aes, alm
da sua vivncia laboral.
PALAVRAS-CHAVE: Trabalho prisional; reintegrao social; preveno e reincidncia criminal.
ABSTRACT: The present work aimed at analyzing the project Liberty with Dignity, a partnership between a prison in the State of
Minas Gerais and a private company that produced mattresses. This
project is regarded as one of the public safety policies of the State
and considers penal labor as an instrument to prevent criminal recidivism and to promote social reinsertion of convicted individuals,
by offering work positions in the premises of the company to imprisoned individuals. In order to approach this project it is necessary to
analyze its conditions, such as the activity that has been offered to
the prisoners and how those individuals perceive this public policy.
Besides, it is important to notice the way in which the project has
modified their lives, promoting social inclusion in a more satisfactory and less perverse manner; in opposition to the marginalization and marginality pervading their lives. Thus, starting from legal
conceptions and milestones about penal labor interlinked to the
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social-historical development of the prison system, one attempted

to analyze the practice of these individuals, theoretically and conceptually based upon the work of Karl Marx about the Ontological
Centrality of Labor; the work of Alessandra Baratta regarding critical
criminology and the proposal of social reintegration; the works of
Alvino Augusto S; the works of Vincius Caldeira Brant and Vanessa
Andrade de Barros about penal labor, amongst others. The research
methodology adopted is qualitative and one used as data gathering
instrument the semi-structured interview. In order to understand
and interpret the data, the content analysis was used, since it was
considered appropriate to help in the understanding of the relations between the individuals, their context and actions, in addition
to their labor experiences.
KEY WORDS: Penal labor; social reintegration; prevention and
criminal recidivism.
SUMRIO: 1. Introduo. 2. Trabalho prisional como privilgio. 3.
Trabalho prisional e conduta carcerria. 4. Trabalho prisional e condies carcerrias. 5. Distino entre trabalho intra e extramuros.
6. Aprendizagem e qualificao profissional. 7. Condies de trabalho. 8. Preso-trabalhador e interaes sociais. 9. Remunerao. 10.
Remio. 11. Trabalho prisional e futuro ps-encarceramento. 12.
Consideraes finais. 13. Referncias.
1. Introduo
O trabalho prisional, atividade de carter fsico ou intelectual executada por indivduos sob pena privativa de liberdade, por meio do
esforo, da realizao de tarefas e servios e, ainda, da produo de
bens de modo fabril ou artesanal, dentro ou fora das unidades prisionais, insere-se entre as polticas pblicas de preveno da reincidncia criminal e de reinsero social de indivduos encarcerados.
Conforme Brant (1994), durante o desenvolvimento histrico da
sano penal, o trabalho prisional considerado a partir de duas
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concepes distintas, mas no necessariamente excludentes: por

um lado, como meio de punir aqueles que transgrediram a ordem
social, configurando-se, assim, a funo retributiva da pena; por outro, como transformador da conduta de tais indivduos, abarcandose aqui a funo reabilitadora e a funo preventiva da pena. No
entanto, destaca-se ainda uma terceira perspectiva a ser tratada no
mbito do trabalho prisional: a do preso como fora de trabalho,
que pode ser utilizada e explorada tanto pelo Estado, quanto pelo
setor privado. nesse direcionamento que pretende seguir este trabalho, tendo-se em considerao a cadeia como espao de trabalho
e do preso como trabalhador (PAIXO apud BRANT, 1994, p. 11).
Deste modo, o sentimento idealista que fundamentou a estruturao do trabalho prisional, dentro das concepes propostas pelo
Direito Penal e pela Criminologia, acompanhou, de forma concomitante, a origem e consolidao do capitalismo, a partir do fim da era
medieval e durante a estruturao das sociedades ocidentais modernas, onde a populao carcerria, mesmo segregada pelos muros, participou deste processo como algo que se poderia explorar,
como mo-de-obra barata e til, pelo sistema socioeconmico que
ascendia, ficando implcita a finalidade utilitarista da pena sob um
ideal socialmente aceito de reabilitao ou de reintegrao social
dos indivduos.
Em um contexto mais contemporneo, j no ltimo quarto do sculo XX, os detentores do capital, em suas investidas para lidar
com a acelerao dos processos e com as instabilidades advindas da
globalizao, acabaram por gerar uma srie de crises econmicas
que se estenderam para o mundo do trabalho.
Como consequncia desses processos, observa-se a retrao do
modo de produo vigente e a ascenso do chamado capitalismo
flexvel. Assim, [...] vem ocorrendo uma reduo do proletariado
industrial, tradicional, manual, estvel e especializado, herdeiro da
era da indstria verticalizada de tipo taylorista e fordista (ANTUNES, 2003, p. 230-231). O contingente de trabalhadores que no
obteve colocao neste novo cenrio organizacional procurou trabalho em mdulos produtivos precrios, com vnculos temporrios
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e informais, sem contratos ou garantias, ou foi engrossar a massa

dos desempregados. Com a reduo do contingente de trabalhadores formais e estveis, observa-se a insurgncia de formas desregulamentadas de trabalho, [...] situaes desprovidas de direitos e
marcadas pela insegurana que geram na vida cotidiana, alm do desemprego estrutural a insegurana e instabilidade para aqueles que
trabalham (BARROS, 2006, p. 330). De acordo com Lyra: nessa
categoria do trabalho parcial, precrio e subcontratado que se
encontra o detento, o trabalhador encarcerado (LYRA, 2007, p. 76).
Em contrapartida s crises econmicas e quelas no mundo do trabalho, alinham-se transformaes nos modos de gesto estatal, em
consonncia com a desestruturao do Estado de Bem-Estar Social (welfare state), encurtando-se o tamanho e a ao do Estado.
Ainda dentro desse processo, a crescente ateno e preocupao
por parte da sociedade com as polticas de segurana pblica, por
causa da elevao dos nveis de violncia e de criminalidade a partir
da dcada de 70, intensificados nos anos 80 e 90, e a manuteno
desses ndices nos anos subsequentes influenciaram os novos modelos de gesto, cada vez mais prximos dos moldes neoliberais,
resultando da a figura do Estado Subsidirio, que j no tem a
mquina estatal como nica ou preponderante prestadora de servios sociedade, mas um Estado que estimula a iniciativa privada
e lhe delega a execuo e a explorao econmica dos servios que
originalmente seriam ofertados pelo Poder Pblico.
No mbito da execuo penal, com vistas ao enfrentamento da criminalidade, particularmente dentro do sistema prisional, instituies privadas, com ou sem fins lucrativos, tm atuado conjuntamente com rgos da administrao carcerria, oferecendo meios
aos reclusos das unidades prisionais para que desempenhem atividades laborais durante o cumprimento de sua pena.
Assim, com base nessa poltica penitenciria, a legislao e o sistema
de justia criminal brasileiro, com o objetivo de suprir uma estrutura j deficitria no contexto do trabalho prisional, conferem s empresas que se interessam pela mo de obra carcerria uma srie de
prerrogativas: remunerao estipulada ao valor base de trs quartos
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do salrio mnimo, inexigibilidade de encargos sociais e trabalhistas

ou de vnculo empregatcio, entre outras.
Na tentativa de aplacar os efeitos produzidos por essa realidade, o Estado assume uma funo subsidiria e delega a entes
privados a funo de proporcionar ao detento meios para que
o mesmo possua condies de trabalhar. Com esse propsito
o sistema penitencirio adota polticas pblicas que valorizam
o trabalho prisional. Tais polticas visam integrar a sociedade e
segmentos do empresariado no que diz respeito ao estmulo,
adoo, implementao e consolidao da mo-de-obra prisional, destacando os efeitos e vantagens dessa oferta. (LYRA, 2007,
p. 77).
As empresas, por seu lado, alm do marketing decorrente dessa

ao social pretensamente justa e filantrpica, comeam a atuar
junto execuo penal, a fim de obter benefcios econmicos das
vantagens da utilizao dos trabalhadores presos em relao aos trabalhadores livres, ficando assim mantida a lgica do capital, baseada no mercado livre e no lucro.
No correto desconsiderar prticas dignas de elogios, contudo,
a lgica que as rege substancialmente predatria, no podendo ser citadas como exemplo de responsabilidade empresarial,
uma vez que almejam benefcios financeiros e para a imagem da
empresa, em troca de pequenas indulgncias aos presos. (LYRA,
2007, p. 80).
Em relao ao trabalhador preso, os rgos de gesto do sistema

prisional destacam que a atividade laboral, alm de contribuir para
o cumprimento da pena e para a reinsero social, torna o preso
um agente do modo de produo, a partir do momento em que
consegue uma atividade que lhe permita a gerao de renda, transformando-o em um elemento tanto produtivo, quanto consumidor.
Dessa maneira, observa-se que o microcosmo penitencirio e os
modos de produo no interior dos sistemas prisionais obedecem
a uma corrente produtiva mais vasta, no configurando um sistema
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totalmente fechado, hermtico. Assim, o trabalho prisional, enquanto atividade de reinsero social de indivduos privados de liberdade, deve ser concebido e analisado luz do seu contexto histricosocial e econmico.
Portanto, ao se tratar da vivncia destes sujeitos, devem-se considerar diversos fatores, como o lugar que ser ocupado pelo preso e
seu campo de interao no tecido social (principalmente depois de
deixar o crcere), as suas oportunidades de acesso ou dificuldades
para se inserir no mercado de trabalho, valendo-se de modos de
vida lcitos e/ou ilcitos para lidar com seus conflitos, em um histrico de vida j marcado pela marginalizao e pela marginalidade.
A partir deste processo e de seus mecanismos de autorregulao e
autossustentao, ocorre uma transmutao da condio de excludo em includo, ou seja, o que percebido, a princpio, como
uma situao de excluso, na verdade um mecanismo que contribui para que as interaes sociais ocorram dentro de determinados limites, sustentando a ordem social, o que nas palavras de
Sawaia (2001) deveria ser entendido como uma incluso perversa.
Mesmo para o preso as influncias so recprocas e acontecem ainda que cerceadas por normas e muralhas. Todos so, a princpio,
concebidos implicitamente como produtivos, e o emprego do preso
como mo de obra evidencia sua utilidade e sua insero nesse sistema produtivo, utilidade essa que vai alm dos interesses e concepes relacionados com o cumprimento de sua pena.
Tambm o trabalho, a despeito de suas contradies e dificuldades de acesso, principalmente de insero das classes subalternas
no mercado de trabalho formal, transforma-se num instrumento de
avaliao ou, na sua falta, num critrio de suspeio dos sujeitos. De acordo com Barros:
A carteira assinada, sinnimo de emprego formal, embora no
garantindo acesso material aos direitos, tem o papel de controle de populaes excludas dos direitos fundamentais, especialmente o pobre e o negro: sou trabalhador, no sou bandido
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aparece no discurso corrente, como uma dicotomia que caracteriza o sujeito; o discurso moralista do ou uma coisa ou outra
assimilado e reproduzido tanto pela prpria populao marginalizada que est margem dos direitos, sobretudo do direito ao trabalho, e por isso mesmo marginalizada no sentido
criminal quanto pelos aparelhos repressivos que colocam sob
suspeio aquele que no tem como provar que um trabalhador, ou um cidado. (BARROS, 2006, p. 330).
Por outro lado, a pena privativa de liberdade apresenta resultados

insatisfatrios quanto preveno da criminalidade. Apesar de todas as modificaes implantadas nas prises, elas no cumprem
com seus fins, principalmente quando so considerados os altos
ndices de reincidncia criminal. Contrariamente, a priso acabou
por adquirir uma configurao tal, que se transforma em um ambiente criminognico. De forma geral, os sistemas prisionais apresentam vcios na organizao institucional, onde prevalece a lgica
interna repressiva, subjugadora e punitiva, sendo frequentemente
classificados como ambientes insalubres, superlotados, marcados
pela promiscuidade e violncia, verdadeiros depsitos humanos,
contrrios a qualquer proposta de reorientao da relao preso/
sociedade favorvel a esses indivduos. A priso acaba por rebaixar
a autoestima do preso e por aniquilar suas capacidades e potencialidades enquanto egresso. Como pensar em reinserir estes indivduos, quando o que se consegue de fato isol-los e estigmatiz-los?
Alm disso, deve-se refletir no apenas sobre a concepo e organizao do sistema prisional, mas sobre todo o contexto que o cerca,
pois esse contexto que abarca a priso e legitima sua ao enquanto instrumento penal de manuteno da ordem estabelecida, com
base em uma mentalidade vingativa e punidora, alm da concepo
dual que associa o preso ao delinquente e ao mal, separando-o
do cidado livre, vitimado, em voga no senso comum. Essa forma
de perceber a priso afasta a sociedade de seus prprios problemas
e conflitos, tornando-se um empecilho para que os atores envolvidos na execuo penal presos, funcionrios, voluntariado e a prpria sociedade possam refletir sobre as contradies, os impasses
e os limites nesta tarefa e superar seus vcios, estigmas e resistncia
mudana. Em resumo,
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Gleisson de Campos
[...] o entendimento da reintegrao social requer a abertura de

um processo de comunicao e interao entre a priso e a sociedade, no qual os cidados reclusos se reconheam na sociedade e
esta, por sua vez, se reconhea na priso. (BARATTA, 1990, p. 3).
A ideia de reintegrao social demanda que a sociedade assuma

uma corresponsabilidade ativa e consciente, tendo-se em conta processos sociais, econmicos, histricos, polticos, jurdicos, entre outros, que compem o macrocosmo social e interferem no microcosmo da vida particular de cada sujeito neste caso especial, daqueles
que por uma transgresso das normas estabelecidas foram condenados pena privativa de liberdade. Na execuo penal, devem-se
buscar tambm novas prticas que aproximem o contexto da priso
ao da realidade social nas palavras de Baratta (1990), uma descarcerizao, ou seja, menos crcere e mais interao entre priso e
sociedade, promovendo-se oportunidades gradativas de reinsero
assistida, exteriores priso.
Segundo Brant:
A dificuldade mais saliente da poltica de regenerao est no fato
de que o crcere jamais reproduz a sociedade normal. Ainda que
fosse possvel impor aos condenados modelos de conduta, eles
sempre se distanciaro da sociedade externa. [...] cria-se uma
outra sociedade no crcere totalmente distinta daquela onde se
pretende reintegrar o condenado. (BRANT, 1994, p. 109-110).
Diante dessa anlise, Baratta (1990) questiona o emprego de termos

como ressocializao, tratamento, readaptao, reeducando
e outros similares, heranas anacrnicas da Criminologia Positivista,
que pressupem uma postura passiva do detento e uma ativa das
instituies responsveis pela execuo penal. O preso concebido
como um indivduo desviante, anormal, inferior, mau, enquanto a
sociedade considerada, acriticamente, como boa.
Em substituio a esses termos tradicionais relativos ao tratamento penitencirio, Baratta (1990) prope o termo reintegrao social, para designar o objetivo a ser perseguido no trabalho
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de assistncia aos presos e de facilitar-lhes o reingresso na sociedade. Entende ele por reintegrao social todo um processo de
abertura do crcere para a sociedade e de abertura da sociedade
para o crcere e de tornar o crcere cada vez menos crcere, no
qual a sociedade tem um compromisso, um papel ativo e fundamental. (S, 2000, p. 21, grifo do autor).
Assim, cabe a cada ator envolvido no processo de reintegrao social minorar os efeitos decorrentes da condio perversa em que
o preso se encontra. No caso do sistema prisional, dentro de suas
atribuies e competncias, preconizado o acompanhamento do
preso por uma srie de instrumentos, entre os quais a assistncia
biopsicossocial, religiosa e jurdica, instruo educacional e profissional, alm de atividades laborais, compensando-se com isso situaes de privao e carncia, com vistas em uma reinsero mais
satisfatria do preso na sociedade. Para Baratta (1990), todo esse
instrumental usado pelo sistema prisional, at mesmo o trabalho
prisional, deve ser considerado um benefcio e no um tratamento dado ao preso.
Assim, a proposta de reintegrao social de pessoas presas, por
meio da atividade laboral, nos remete formulao marxiana da
centralidade ontolgica do trabalho, que reconhece o lugar central
e ativo dessa atividade na experincia humana, condio sine qua
non da autorrealizao do homem, imprescindvel construo de
sua identidade e elemento estruturante das sociabilidades.
Como criador de valores de uso, como trabalho til, o trabalho, por isso uma condio de existncia do homem independentemente de todas as formas de sociedade, eterna necessidade
natural de mediao do metabolismo entre homem e natureza e,
portanto, vida humana. (MARX, 1996, p. 172).
Sob essa perspectiva, o trabalho ocupa uma posio central na vida

do homem, inerente a sua existncia, com o qual prov sua subsistncia e a de seus entes, assumindo, portanto, um carter universal
e histrico. Nesse sentido, a realizao do ser social concretiza-se
por meio da produo e reproduo da sua existncia, ato social
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que se efetiva pelo trabalho (SIQUEIRA, 2008, p. 67) Na tarefa de

transformar a natureza, o sujeito, por meio do trabalho, transforma-se a si mesmo. Desse modo, o trabalho, ato social, adquire na
execuo penal e na proposta de reintegrao social propriedades
capazes de ressignificar a relao entre preso e sociedade.
Mas o modo de produo vigente, pautado pela lgica capitalista do
lucro e da livre concorrncia, ao valer-se do trabalho como meio
primordial com que a classe trabalhadora supre sua subsistncia
e suas necessidades, transforma afinal o trabalho em mercadoria,
estabelecendo um valor para sua compra. O trabalhador, posto na
condio de mero vendedor de sua fora de trabalho, estranha o
exerccio da sua prpria atividade, no se percebendo como sujeito
realizador e parte promotora do processo.
O trabalho estranhado, por sua vez, aquele onde o trabalhador,
transformado em fora de trabalho, no se identifica, no se reconhece no que faz; o trabalho que no garante autonomia e
reconhecimento e ao garantir alguma sobrevivncia material, o
faz de tal forma que aos trabalhadores fica vedada qualquer outra
possibilidade de que no seja a cotidiana reproduo de suas
foras. (BARROS, 2006, p. 324-325).
Tambm o preso-trabalhador, na sua condio de segregao e privao, v sua fora de trabalho como algo a ser negociado; ele
colocado na relao com o empregador Estado ou entidade privada com objetivos implcitos e alheios sua emenda, distintos ou
at mesmo opostos sua reinsero social. Para ele, o trabalho tende a ser mais uma maneira de aplacar as tenses geradas pelo encarceramento e pela ociosidade em cela; de ficar absorto em relao ao
ambiente, sua situao, e de poder assumir certa responsabilidade
sobre o cumprimento da pena, fazendo jus ao benefcio da remio
pelos dias trabalhados ao demonstrar boa conduta, disciplina.
De acordo com Barros:
O que podemos observar nas prises a realizao de atividades
que de fato no poderiam proporcionar esta autotransformao
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do ser que trabalha. Alm de fragmentadas, montonas, repetitivas, no configuram nenhuma especificidade que agregaria valor
qualificao do preso para competir no mercado de trabalho,
sem falar no preconceito que vai persegui-lo como egresso do sistema prisional. Ou seja, so raras as oportunidades para os egressos, sem um saber-fazer qualificado, muitas vezes com baixa
escolaridade e marcados pela vida em um ambiente degradado,
degradante e estigmatizado socialmente. (BARROS, 2005, p. 61).
Dentro das prises, o trabalho ter utilidade no como atividade

capaz de gerar produtos e riquezas, mas por seu efeito na conduta
dos reclusos. Na funo de trabalhadores a partir de ento, disciplinados e ordeiros, submetem seus corpos, por exigncia da prpria
atividade e das normas e rotinas carcerrias, a movimentos regulares, excluindo-se a agitao e a distrao, mediante um esquema de
submisso individual a um sistema de produo.
O trabalho penal deve ser concebido como sendo por si mesmo
uma maquinaria que transforma o prisioneiro violento, agitado,
irrefletido em uma pea que desempenha seu papel com perfeita
regularidade. A priso no uma oficina; ela , ela tem que ser
em si mesma uma mquina de que os detentos-operrios so ao
mesmo tempo as engrenagens e os produtos; [...] Se no fim das
contas, o trabalho da priso tem um efeito econmico, produzindo indivduos mecanizados segundo as normas gerais de uma
sociedade industrial. (FOUCAULT, 2009, p. 229).
Deste modo, por meio de uma economia poltica do corpo, investese no prisioneiro, nas relaes de poder e de subordinao, com
atividades laborais, planejadas e organizadas, onde ele se encontra
preso no s fisicamente, mas tambm psiquicamente, sem que se
usem mecanismos de fora ou de violncia. Estratgia sutil, na qual
o tempo do condenado, potencialmente til, usado com o objetivo poltico de neutralizar ou incapacitar as massas de criminosos,
dotadas de pretensa periculosidade, tornando-os indivduos dceis,
reduzindo-lhes a fora de contestao ou de conflito e, se possvel,
transformando-os em agentes teis ao sistema produtivo.
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Esta situao reveste-se de novos elementos quando entidades

privadas comeam a participar do processo. Os estudos de Brant
(1994), Barros (2005 e 2006) e Lyra (2007) evidenciam a precarizao das condies de trabalho a que so submetidos os presos.
[...] quando, em nossos dias, indstrias estabelecidas deslocam
parte de suas atividades para os crceres. Para elas, no se trata
de evitar a concorrncia, mas de reduzir custos. Nisso o fantasma
dos encargos trabalhistas mais assustador para os empregadores do que os prprios salrios. O trabalho por empreitada tem
a vantagem de no criar vnculos permanentes, contratuais ou
legais. Alm disso, tem a suprema virtude de contornar a luta de
classes como fator de regulao do preo da fora de trabalho.
Nele no a coalizo dos trabalhadores que oferece parmetros
para negociao, mas, ao contrrio, a concorrncia entre eles
que permite rebaixar a remunerao. Se, alm disso, possuir a
mscara da caridade [...], no preciso falar de salrio e qualquer esmola serve. No caso das cadeias, alm do mais, boa parte
dos custos de sobrevivncia, representados pela moradia e pela
alimentao, j est coberta. A gorjeta que se paga aos presos
um simples disfarce da escravido, dado que eles no esto propriamente trabalhando, mas fazendo laborterapia ou se reeducando para que se transformem em pessoas normais. Parece muito meritrio propiciar-lhes essa oportunidade e os empresrios
que fazem esse favor ganham indulgncias, no no Purgatrio,
que no tem crdito na praa, mas aqui mesmo, onde engordam
os bolsos e amaciam os travesseiros. (BRANT, 1994, p. 28-29).
As formas de utilizao/explorao e a poltica do trabalho carcerrio, segundo as observaes de Pavarini (2006), desdobram-se em
um arco de posies, que varia entre dois plos principais, a saber: trabalho carcerrio completamente organizado e gerido pela
administrao carcerria ou trabalho carcerrio gerido/explorado por um ente privado. Brant destaca trs modalidades bsicas de
organizao do trabalho no interior dos estabelecimentos penais:
[...] as oficinas, os patronatos e os servios de funcionamento
ou manuteno do estabelecimento. Paralelamente ocorrem atividades individuais, comerciais, artesanais ou artsticas, que tambm podem constituir fonte de renda. (BRANT, 1994, p. 117).
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Entre as formas de utilizao da fora de trabalho prisional, externas s unidades prisionais, observa-se uma modalidade semelhante
ao public work system (PAVARINI, 2006), em que a administrao
carcerria firma convnios com outros rgos estatais ou com empresas prestadoras de servios e obras para o Poder Pblico, oferecendo presos para trabalhar nas entidades conveniadas.
Mas neste trabalho interessam-nos especialmente aquelas modalidades em que os rgos de gesto do sistema prisional firmam
convnios com empresas privadas para que estas utilizem a mo de
obra carcerria, dentro das especificidades legais previstas pela Lei
de Execuo Penal (LEP) (BRASIL, 1984): numa dessas modalidades, as empresas deslocam parte de sua produo para o interior
das unidades prisionais; noutra, os reclusos so contratados pelas
empresas privadas e recebem autorizao judicial, ou da prpria
administrao carcerria, para exercer as funes laborais fora da
unidade prisional.
O Projeto Liberdade com Dignidade insere-se na segunda modalidade. Definido como parceria pblico-privada entre uma penitenciria da regio metropolitana de Belo Horizonte e uma empresa
privada produtora de colches, situada na mesma regio, o Projeto
consiste na contrao de indivduos que esto a cumprir pena na
unidade prisional, a fim de trabalharem nas dependncias da fbrica
do empregador.
A empresa responsvel pela capacitao e pelo treinamento dos
presos, e a ela cabe custear os salrios, as despesas de produo
com alimentao, transporte da empresa at a unidade prisional,
uniformes e zelar pelas questes de higiene e segurana no ambiente de trabalho.
A empresa tem permanecido com parte dos egressos que passaram
pelo projeto e se destacaram na realizao das atividades. Depois
que eles cumprem suas obrigaes jurdicas referentes privao
de liberdade, ela os incorpora ao quadro de funcionrios com carteira de trabalho assinada. De acordo com o gerente de produo,
cerca de dez egressos j receberam essa oportunidade, dos quais
seis permanecem vinculados empresa.
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Diante desse quadro, e com foco na prtica cotidiana, esta pesquisa

pretende responder seguinte indagao: Como o trabalho ofertado pelo Projeto Liberdade com Dignidade tem sido assimilado
pelos presos?
Como instrumentos de pesquisa foram utilizados o mtodo de entrevista semi-estruturada para coleta de dados e a anlise de contedos,
dividindo-se o material das entrevistas em dez categorias de anlise,
para compreenso e interpretao dos dados, em interlocuo com
o referencial terico deste trabalho. Foram entrevistados: seis presostrabalhadores, at ento inclusos no Projeto; dois presos desligados
do Projeto (os oito em fase de privao de liberdade durante sua
execuo penal), e mais dois egressos do sistema prisional que foram
contratados pela empresa assim que receberam os respectivos benefcios jurdicos de priso domiciliar e de livramento condicional.
[...] a busca de explicitao das vrias caractersticas da populao da populao dos estabelecimentos penais permitiu verificar
que os esteretipos que tentam represent-la so desmentidos
em quase tudo. At onde seja possvel fazer comparaes, o perfil populacional encontrado difere muito dos preconceitos correntes. (BRANT, 1994, p. 44).
Os sujeitos entrevistados no presente trabalho apresentam as seguintes idades: 23, 27, 28, 30, 30, 30, 39 e 43 anos, ou seja, uma
faixa etria potencialmente produtiva.
Dois entrevistados no apresentaram dados sobre a composio
familiar. Os demais relataram que mantm vnculos com sua famlia-base (genitores, irmos e parentes prximos): quatro no tm famlia constituda (esposa/amsia com ou sem filhos e/ou enteados),
dentre os quais trs no possuem filhos, um possui quatro filhos.
Os outros quatro entrevistados tm famlia constituda, dos quais
um possui um filho, e os outros, quatro filhos.
O grau de instruo relativamente baixo, quase todos no concluram o ensino fundamental: um dos entrevistados havia cursado at
a 4 srie do 1 grau, outro at a 5 srie, quatro estudaram at a 6
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srie, um at a 7 srie, e outro at a 8 srie. Apenas um deles cursou at o 2 ano do 2 grau. No foi registrada a escolaridade de um
dos entrevistados. Entre os outros nove, cinco alegam que interrompero os estudos para trabalhar e auxiliar na subsistncia familiar.
Na poca era muito escasso de trabalho, minha me vivia fazendo
faxina, diarista, s vezes ela trabalhava, outra ora no aparecia, a
situao no era muito boa e meu pai j tinha separado da minha
me desde que eu tinha quatro anos, ai mesmo eu vendendo
suco e refrigerante na rua no estava dando, porque a gente pagava aluguel, e fui desanimando de estudar e passei a trabalhar o
dia inteiro. Vendia salgadinho, vendia jornal de manh, acordava
muito cedo e com isso atrasei os estudos, no tinha como conciliar as duas coisas parei na quinta srie. (Preso-trabalhador 2).
Observa-se tambm que o histrico laboral desses indivduos comeou relativamente cedo, ainda na adolescncia. Todos os entrevistados
relataram ter trabalhado no perodo anterior ao crcere, sete alegaram experincias profissionais devidamente formalizadas com carteira de trabalho assinada, e um serviu as Foras Armadas. exceo
deste, os outros tiveram experincias laborais que, de certo modo,
no necessitam de instruo profissional especfica ou formalizada e
aprenderam seu ofcio durante o exerccio da atividade profisses,
ocupaes e/ou empregos que, quando inseridos em um mercado de
trabalho cada vez mais exigente e seletivo, tornam-se relativamente
mal remunerados. Diante deste quadro, Brant acrescenta:
Estamos diante de uma populao trabalhadora que teve cortada
sua trajetria ocupacional pelo encarceramento. A priso significou o corte da vida de trabalho para mais da metade dos detentos,
que se encontravam ocupados na ocasio. (BRANT, 1994, p. 79).
[...]
A conduta quanto ao trabalho na vida pregressa dos encarcerados
est longe de autorizar a suposio do crime como profisso. Em
sua maioria, os condenados trabalhavam no perodo de liberdade.
bom que se assinale que o trabalho pode ter sido, em alguns
casos, simultneo atividade criminosa. (BRANT, 1994, p. 108).
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2. Trabalho prisional como privilgio

O trabalho prisional, entre outras atividades oferecidas pelo sistema
prisional, considerado uma regalia no s por aqueles que se encontram includos no Projeto Liberdade com Dignidade, mas tambm pelos presos que almejam alguma oportunidade ocupacional.
A razo disso consiste, sobretudo, no dfice de postos de trabalho
na estrutura vigente do sistema prisional em comparao com a demanda da maioria dos presos por obter uma oportunidade de trabalho. Um dos entrevistados, questionado sobre como os presos que
permanecem reclusos na unidade prisional o consideram, declarou:
Inveja, vontade de sair, qualquer um daria tudo para t aqui.
Tem uns aqui que s mexia com crime, chega aqui, eles ficam
numa felicidade de trabalhar aqui, quando eles sarem se tiver
uma oportunidade eles querem trabalhar aqui, muda muito as
pessoas. [...] Eu vejo preso falando que interessa trabalhar aqui,
que uma oportunidade, talvez nunca trabalhou, ai v como que
e gosta. (Preso-trabalhador 1).
A Lei de Execuo Penal (LEP) estipula que o trabalho dos presos

um direito e um dever. Porm, diante deste quadro, a discusso
quanto ao trabalho prisional ser uma obrigao dos presos, uma
forma de ressarcimento por sua custdia, torna-se uma questo
vaga, se os agentes estatais no cumprem de modo efetivo o que
est preconizado na legislao. De acordo com Wolf, o direito ao
trabalho para os que almejam tal oportunidade [...] se constitui
mais como um princpio programtico, do que como um direito
efetivamente exeqvel (WOLF apud SILVA, 2007, p. 6).
3. Trabalho prisional e conduta carcerria
Diante da percepo do trabalho prisional como um privilgio ofertado a poucos entre a populao prisional, surgem critrios de distino entre os presos. O mais importante desses critrios, a partir
das observaes feitas, a conduta carcerria, ou seja, os presos que
apresentam comportamento considerado satisfatrio pelos agentes
de avaliao e controle das unidades prisionais, em relao s nor-
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mas e ao ambiente carcerrio, so tidos pelos entrevistados como

mais propcios a receber os benefcios e as oportunidades concedidos pela administrao prisional, em detrimento dos presos ligados
a uma conduta disciplinar inadequada.
Sobre os critrios que contriburam para a seleo neste Projeto,
todos os entrevistados mencionaram o bom comportamento e a
inexistncia de faltas disciplinares em seu atestado carcerrio.
L na Penitenciria, a direo me falou do Projeto, que era para
pessoas que no caava confuso, ento isso ia ser observado,
onde ia ter uma reunio onde muitos seria selecionados, e ia
sempre trocando, por isso que o Projeto funciona. (Egresso 2).
Desse modo, os presos categorizados como indisciplinados veem-se

obrigados a se adequar s condutas esperadas para aquele ambiente, no por uma tomada de conscincia ou responsabilizao por
seus atos, mas para se adaptar e fazer jus aos benefcios e privilgios
concedidos por aqueles que detm o poder dentro da unidade.
Nas palavras de Brant, [...] a capacidade ou a necessidade de adaptar-se, de danar conforme a msica, pode criar suas prprias motivaes (BRANT, 1994, p. 117).
Corroborando esse ponto de vista, um dos entrevistados relatou:
Eu acho que viram minha disciplina, que eu no dou problema, o comportamento bom, eu no tenho aqueles pensamentos ruins, no tenho maldade e nem nada, eles nunca viu falta
de respeito da minha pessoa com eles, eu acho que por isso
mesmo que deram essa oportunidade pra mim. Eu estou abraando ela com toda garra. Estou mostrando muito rendimento
no servio, zelo no servio, ainda mais eu que tenho maldade
pra trabalhar com as mquinas, nunca reclamaram no. bom
quando assim, a gente trabalha at com mais vontade. (Preso-trabalhador 3).
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4. Trabalho prisional e condies carcerrias

Dentre o que motiva os presos a obter uma atividade laboral, destaca-se em seus relatos a melhoria das condies carcerrias, que
se d de forma indireta, informal, no prescrita, muito em razo de
uma liberdade maior de circulao do preso. Da resulta uma srie
de situaes consideradas favorveis pelos reclusos.
Os primeiros dias foram os melhores, sai da cadeia n. Achei um
pouco estranho, depois fui me acostumando. Eu no considero
readaptao no, a descida que eu considero, que tudo esquisito. diferente, at a luz do sol diferente. (Preso-trabalhador 4).
Nestes relatos tambm se pode observar outro aspecto valorizado

pelos entrevistados: algo como a diminuio do tempo ocioso, um
modo de ocupar a mente, de aplacar pensamentos ou reaes que
poderiam prejudic-los por conta das privaes do crcere. Segundo um dos entrevistados:
bom, melhor que estar preso, ficar o dia inteiro na cela com
a mente vazia. Esse trabalho te ajuda a manter algum que voc
gosta, melhor estar aqui. L dentro mais de voc ter problemas do que aqui que voc est trabalhando. Acho que foi timo,
a melhor coisa que fizeram. (Preso-trabalhador 5).
Ainda so apontados pelos entrevistados outros fatores, entre os

quais a melhora na alimentao e maior acesso a pessoas e ambientes externos aos pavilhes, ou mesmo exteriores ao crcere.
muito bom a gente estar trabalhando, chega no horrio de almoo a gente almoa, tem lugar para gente fazer nossas refeies, lugar de tomar banho. normal como de outras empresas mesmo. Deito assim na sombra na hora do almoo, depois
comea a trabalhar de novo, assim normal. [...] No tem nem
comparao, aqui fora mil vezes melhor. A gente toma ar puro,
conhece outros lugares, eu fiquei muito tempo l sem sair pra
rua, ento vou vendo a rua, as pessoas. No tem aquela marmita pra gente ficar alimentando, aqui a alimentao muito boa.
(Preso-trabalhador 3).
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A melhoria nas condies de sade, no s fsica, mas principalmente mental, tambm outro ponto destacado pelos entrevistados. De
acordo com Baratta: Sabemos, de fato, que a condio carcerria ,
por natureza, desassociabilizadora e pode ser a causa de perturbaes psquicas e de sndromes especficas (BARATTA, 1990, p. 5).
Segundo um dos entrevistados:
Muito bom viu, trabalhar aqui bom demais, ajuda a cabea, o
fsico, trabalhar para a sociedade ai, para as pessoas. Eu estava
com depresso, agora at parei de tomar remdio. [...] Eu tomava captopril, propanolol. Encerrei porque no estou sentido
mais nada, nem presso alta. (Preso-trabalhador 1).
Em consonncia com tais consideraes, Brant, em seu estudo sobre o trabalho encarcerado, acrescenta o seguinte:
A liberdade de locomoo altamente valorizada. Alm da oportunidade de espairecer fora da cela, em si mesma relevante, ela
apresenta outras vantagens: a facilidade de comunicao com
outros presos ou com funcionrios, o acesso mais rpido a informaes sobre sua situao processual, a possibilidade de realizar
transaes, lcitas ou ilcitas, as refeies melhoradas ou mais
abundantes. Enfim, h uma srie de fringe benefits1 nas situaes de trabalho [...]. (BRANT, 1994, p. 115).
5. Distino entre trabalho intra e extramuros

Um aspecto salientado pelos entrevistados, ao distinguirem entre
trabalho dentro da unidade ou fora de suas imediaes, especificamente exercendo funes laborais nas instalaes de uma empresa
privada, a sensao de no estar sendo mais monitorado pelos
agentes de controle e segurana da unidade prisional. Esse o fator que mais distancia o trabalho prisional oferecido pelo Projeto
Liberdade com Dignidade da instituio pan-ptica2 descrita por
fringe benefits, expresso entendida como um benefcio adicional, um bnus, uma
bonificao, uma recompensa [nota inserida pelo autor do presente trabalho].
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O Pan-ptico, descrito por Foucault (2009), uma instituio carcerria idealizada por
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Foucault (2009) e que mais aproxima esses presos-trabalhadores da

realidade social. De acordo com dois sujeitos da pesquisa:
L eles no pagam, s remisso, mais vigiado, a gente fica
inseguro, voc vai fazer alguma coisa e fica nervoso, a mesma
coisa de voc fazer alguma coisa e o patro ficar em cima, eu fico
nervoso, comeo at a suar, l fica Agente, Inspetor, tudo de cima
da gente, vigiando a gente de binculo, trabalhando vigiado
ruim. Aqui a gente fica tranquilo, tem tranquilidade pra trabalhar. (Preso-trabalhador 1).
Aqui voc no monitorado, aqui voc anda de cabea erguida, no tem o constrangimento s vezes de se movimentar. Aqui
voc tem uma liberdade como qualquer pessoa da sociedade.
6. Aprendizagem e qualificao profissional

A capacidade desta modalidade de trabalho prisional em proporcionar aos presos uma aprendizagem profissional restrita, razo
pela qual vale principalmente como possibilidade de qualificao
profissional. De fato, o exerccio da atividade fica formalizado no
histrico laboral do preso. Por exemplo, dois dos entrevistados j
tinham experincia profissional como pedreiro (sic); quando inseridos no Projeto Liberdade com Dignidade, foram aproveitados
justamente nesta funo.
Aqui estou trabalhando de ajudante de pedreiro, porque j tem
o pedreiro, ai ento estou de ajudante. Carrego massa, tijolo, o
mais pesado. [...] j sou pedreiro, ai eu j conheo. [...] Pra mim,
se eu mexer na obra j tenho essa experincia, mas seu eu mexer
em outro setor eu ia aprender outra profisso, ia ajudar. (Preso-trabalhador 1).
Bentham, com uma arquitetura geralmente circular, em que os presos ficam reclusos em
celas dispostas em seu entorno, visualmente vazadas, para que possam ser vigiados por
agentes de segurana posicionados em uma torre no centro da estrutura, incutindo nos
presos a sensao de estarem constantemente monitorados.
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Por outro lado, os presos inseridos nos setores produtivos da empresa aprendem novas habilidades, porm especializadas. Caso no
sejam contratados pela empresa aps o cumprimento da pena, tero adquirido novas competncias laborais, mas especficas de um
ramo de atividade industrial; no caso, a fabricao de colches.
Alm disso, o treinamento feito de modo informal, no prprio
posto de trabalho onde se exercem as funes, instrudo por um
funcionrio com mais experincia. O que contribui para minimizar
essa situao o rodzio que a empresa realiza entre os presos com
outros funcionrios, nos diversos setores fabris. De acordo com os
sujeitos da pesquisa:
Eu no tenho setor certo no, eu trabalho l no aglomerado,
s que eles me colocam sempre pra fazer servio diferente. [...]
eu sou chefe de setor. [...] Eu fiquei um ms l com o rapaz, e
depois ele foi pra outro setor e o encarregado me deixou l. No
tive um treinamento especfico no, fiquei uma semana e a pessoa entrou de frias, ai depois ele voltou, ficou mais um ms e
saiu. (Preso-trabalhador 4).
Os colegas de trabalho me ensinaram. E meu treinamento foi
no prprio setor. [...] Agora quero aprender a costurar colcho,
fora isso trabalhei na faxina, trabalhei na costura de pano. [...]
Ningum me passa as tarefas, j vou pro meu setor direto, eu j
sei o servio. (Preso-trabalhador 5).
Segundo Brant:
[...] na maior parte das ocupaes acessveis populao de baixa renda, a qualificao se adquire no adestramento rpido, muitas vezes no prprio local de trabalho. A exigncia de experincia anterior, quando do recrutamento, a outra face da mesma
moeda e revela a convico, por parte do empregador, de que
a prtica na atividade prefervel ao aprendizado em cursos ou
escolas. (BRANT, 1994, p. 100).
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7. Condies de trabalho
Os presos-trabalhadores so submetidos s mesmas condies de
trabalho dos outros funcionrios da empresa, trabalhadores livres. Isso torna-se um fator de aproximao entre os dois grupos.
No se notam tambm diferenciaes entre postos de trabalho ocupados por presos-trabalhadores e por outros empregados. Segundo
os entrevistados:
As condies de trabalho aqui so boas, tem material, tem bota,
tem luva, tem uniforme, almoo [...] se precisar de alguma coisa
eles compram. (Preso-trabalhador 1).
As condies de trabalho aqui so boas, equipamentos, em termos de alimentao, tambm muito bom, nada a reclamar. [...]
Eu recebo mscara, bota, uniforme. (Preso-trabalhador 4).
Esses relatos apontam para um certo receio dos presos, notado na

fala dos sujeitos entrevistados, em razo de sua condio jurdico-penal e da possibilidade de serem prejudicados ou mal interpretados
por alguma declarao comprometedora ou crtica. No obstante
isso, o quadro geral dessas adversidades pde ser apreendido, de forma implcita, durante suas entrevistas. Quando questionados sobre
as dificuldades dessa modalidade de trabalho, relatam o que se segue:
Eu no vejo dificuldade no meu trabalho no, cansativo, mas
dificuldade eu no vejo no. (Preso-trabalhador 2).
O meu trabalho desempenhado muito bem, no tenho nenhuma dificuldade. [...] a gente chega Ser que o meu servio vai
agradar? Ser que vou dar certo? a gente sempre quer mostrar
o melhor da gente para a pessoa ver que a gente est ali com boa
vontade. A inteligncia que Deus nos d para usar desta forma
a, pro bem n. [...] Eu j cheguei na costura mesmo, j viu que
eu tenho jeito com o trabalho e que eu sei, me deixou aqui mesmo na costura. (Preso-trabalhador 3).
Outro ponto tratado sobre as condies laborais diz respeito segurana e aos acidentes no trabalho. Os entrevistados relataram que,
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durante seu processo de acolhida na empresa, receberam apenas

instrues gerais sobre normas, mais direcionadas para regras e
rotinas da empresa, sem especificar fatores preponderantes para a
segurana no trabalho e a preveno de acidentes. A respeito dos
equipamentos de proteo, alegaram que receberam os bsicos, especficos para cada setor.
Tudo da empresa, comprou tudo pra mim que eu pedi. Aqui
aonde eu trabalho, o nico equipamento de segurana que eu
tenho bota, uniforme e luva. Porque no tem perigo de queda.
Quando chegamos, j deram o uniforme, ningum explicou norma no. [...] A gente j sabe pra segurana da gente, usar uniforme, precisa de capacete, mas no tem. s vezes explicaram
pra outros, pra mim no. porque chegamos tem pouco tempo.
Recebo dois uniformes, a bota, s. (Preso-trabalhador 3).
8. Preso-trabalhador e interaes sociais

Durante o exerccio das atividades laborais, e tambm no perodo
em que permanecem reclusos na unidade prisional, os presos-trabalhadores se inter-relacionam com vrias pessoas, colegas de trabalho, chefias, com os outros presos custodiados na unidade prisional,
funcionrios, alm das relaes interpessoais exteriores priso.
A interao entre preso-trabalhador e preso-trabalhador descrita no relato dos entrevistados como superficial, mas amistosa, que
se d antes por causa das suas atividades laborais ou da condio
carcerria do que por graus de afinidade. Entretanto, demonstram
certa cumplicidade e coeso com a populao encarcerada, marcadas por um sentimento de pertena produzido pela condio de
privao a que esto submetidos. Segundo os sujeitos da pesquisa:
Aqui cada um fica no seu setor, sempre est com uma pessoa que
no preso, ento a gente s se v na hora do almoo, conversa
de cadeia a gente deixa l, aqui eu me considero em liberdade,
uma liberdade vigiada. (Preso-trabalhador 1).
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[...] cada um na sua, igual se estivesse l mesmo, a gente conversa

um pouquinho ali, cada qual vai pro seu lugar. (Preso-trabalhador 3).
A relao entre preso-trabalhador e preso no trabalhador pode

dar-se de dois modos, sobretudo por causa do posicionamento do
segundo grupo em relao instituio carcerria. De um modo,
com os presos no trabalhadores que almejam uma atividade ocupacional, observa-se uma relao mais prxima, ainda que impessoal, com destaque para o seu desejo em obter alguma oportunidade
durante o cumprimento da pena, aspecto j abordado item 2. Trabalho prisional como privilgio.
De outro modo, com os presos no trabalhadores que mantm, de
alguma forma, um envolvimento com a criminalidade ou que no
demonstram interesse em exercer uma atividade ocupacional, observa-se um posicionamento entendido por aqueles como dissidente. Nas palavras de Siqueira:
Esse processo discriminatrio est ligado ao fato de o trabalho
na priso representar para o preso, diante das autoridades carcerrias, que ele est respondendo aos objetivos da instituio, ou
seja, a recuperao. Em razo disso, isto , entre o mundo do
crime e o mundo do trabalho, o preso escolheu o do trabalho,
escolha essa que proporcionar ser encarado de modo diferente
em relao aos colegas de crcere. (SIQUEIRA, 2008, p. 68-69).
Segundo um dos presos-trabalhadores:

Os que esto l esto doidos para sair, mas a maioria no sair
para trabalhar, quer sair para ficar solto, a maioria no sai pra
trabalhar. O que a gente conversa, eles querem sair para ficar
solto, alguns at para fazer o que l dentro no pode fazer, mais
do que trabalhar mesmo. (Preso-trabalhador 2).
De acordo com S, o recluso:

[...] encontra-se via de regra muito bem adaptado ao crcere,
sente-se protegido por ele e conhece todos os seus meandros.
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Alm disso, sente-se cmplice do grupo (delinquente) ao qual

pertence, conhece e incorpora suas normas e valores e nesse
grupo encontra sua identidade, motivos de orgulho e razo de
viver. (S, 2000, p. 20).
Quanto interao entre preso-trabalhador e equipe de segurana, percebe-se uma postura opressora e subjugadora por parte dos
agentes de segurana prisional em relao aos presos, a qual se deve
aos papis antagnicos e, s vezes, conflituosos entre os dois grupos, reforada por preconceitos e estigmas imputados massa carcerria, que esto disseminados no seio da sociedade. Questionados
se percebem alguma mudana na relao entre preso-trabalhador e
equipe de segurana, uma parte dos entrevistados alegaram que no
percebem nenhuma alterao, outros relataram mudanas parciais e
pouco significativas; por fim, alguns perceberam mudanas expressivas, devidas atividade. No entanto, ainda que essa relao acontea em diferentes graus de interao e seja desenvolvida de maneira
no-conflituosa, constitui, convencionalmente, uma relao assimtrica de submisso dos presos aos agentes de controle e vigilncia.
Ajudou com certeza, eu chego l, eles no tem aquele constrangimento, muitas das vezes j entra at desalgemado l pra dentro, entrei, j sai tambm, isso no uma coisa que acontece l
dentro. L assim, trs agentes para descer do Pavilho, eu
deso muitas das vezes com um Agente, ai at falam Pode levar
que tranquilo. porque j sabe do tempo que eu estou ali,
devido a minha educao que eu tenho com eles. Eles v que eu
nunca tive problema com nada. (Preso-trabalhador 2).
Depois que eu comecei a trabalhar com certeza, voc mais observado, at mesmo porque voc entra e sai do Presdio todos
os dias. At mesmo para saber se voc esta se ressocializando ou
no. (Egresso 2).
Saliente-se que o contato com o diferente, quando se d de forma

que produza uma interao maior entre as partes, permite uma reflexo sobre preconceitos em razo do reconhecimento das diferenas
e at de algumas identificaes. Enquanto perdurar a concepo de
papis pr-estabelecidos, por ambos os lados, a relao entre agentes de segurana e presos continuar sendo de carter antagnico.
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A relao entre preso-trabalhador e trabalhador livre acompanha

essa lgica. Alguns entrevistados relataram que, ao iniciarem as atividades na empresa, perceberam posturas e comportamentos que
suscitavam uma atitude receosa e/ou preconceituosa por parte daquele segundo grupo. No decorrer das atividades, porm, depois
de um maior contato com os novos funcionrios, a relao passa a
ser mais amistosa, mas ainda com certa distncia e impessoalidade.
Pra mim foi normal, muitas pessoas sempre ficava cochichando
umas com as outras, ento o preconceito existe, no adianta a
gente fechar os olhos porque existe, ele pode no ser verbalmente, mas ele existe. [...] no comeo eles ficam meio assim, ai
depois a gente faz amizade, no leva em conta no. Porque o que
conta o que voc hoje, isso ai tem muito a ver com o que voc
no dia-a-dia, o passado ficou pra trs. [...] Eu acho assim, quando voc chega num lugar sempre tem algum que estava antes
de voc, ai comea a criticar, muitas vezes fala coisa de voc que
nem sabe, simplesmente voc ignora, entra de um lado e sai de
outro. Com o tempo eles cansam de falar e passa a precisar de
voc. O que acontece aqui dentro, pede a gente para fazer as coisas depois de ter falado de mim para um pra outro, com o tempo
precisa da gente. Todo dia um precisa de mim porque trabalho
na parte de manuteno. (Preso-trabalhador 2).
Foi tranquilo, no teve nada de preconceito, tem alguns lugares
que tem, aqui no tem isso no. Por outros presos j terem trabalhado aqui, foi sossegado. [...] Ajuda muito, d oportunidades,
muitas empresas no d no, tem muitos colegas meus que saiu
daqui e at hoje no conseguiram arrumar servio, por preconceito mesmo de muitas empresas, devido ao atestado de bons
antecedentes. (Preso-trabalhador 5).
Na interao entre preso-trabalhador e chefias, essa relao impessoal tornar-se mais evidente, mantidos os papis costumeiramente definidos para chefes e empregados. Deve-se dizer, no entanto, que essa
relao se estende, de modo geral, a todo o quadro de funcionrios,
sem uma distino explcita caso o empregado seja preso ou livre.
No tem muita relao no, eu fico mais no meu canto. Eles fazem a funo deles e eu fao a minha, at mesmo porque eu sou
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novato, no gosto de ficar xeretando. Eu fao minha obrigao,

acabou o expediente eu tomo meu banho e aguardo o momento
da Kombi chegar e levar ns. Eles v a gente fazendo a funo da
gente, deixa a gente livre fazendo o trabalho da gente. [...] Aqui
a gente j sabe o servio que tem pra fazer, no meu caso, eu fico
s em um setor, agora muitos faz vrios servios, carrega caminho, descarrega caminho. Eu fico s desse lado, com o pessoal
fazendo costura, s vezes eu acabo o meu trabalho e j pergunto
o Encarregado se posso fazer outro trabalho. E quando eu preciso de uma instruo j peo ele. s vezes estou fazendo um
servio, ai acaba, eu j peo ele outro, para eu sempre manter
em atividade. [...] So dois Encarregado. Cada um j tem o lugar
de exercer sua funo, ento nem precisa de ficar mandando
no, difcil, essa empresa muito grande. No comeo tinha que
direciona, hoje a gente j sabe a obrigao que tem que fazer.
Se eles passarem por voc dez vezes, te cumprimenta as dez vezes. [...] Os porteiros l, todo mundo, no julga se voc preso,
no querem saber se voc preso. [...] S no estou l por causa
de uma discusso boba. [...] por sair vinte minutos antes do fim
do horrio. [...] O Senhor faz o que o Senhor achar melhor. [...]
O Agente que me falou que eu no podia sair mais. Ai deduzi que
foi isso. (Preso desligado do Projeto 2).
preciso ressaltar que as chefias demonstram uma postura paternalista no trato com os funcionrios, tanto com presos-trabalhadores,
quanto com trabalhadores livres, oscilando entre uma linha de comando rgida e autoritria e outra amistosa e condescendente, segundo um padro convencionalmente adotado no meio organizacional.
A interao entre preso-trabalhador e famlia torna-se mais propcia
e prxima na percepo dos entrevistados, como j foi apontado
acima, especificamente no item 4. Trabalho prisional e condies
carcerrias, em que o trabalho prisional proporciona maior contato com o mundo exterior ao crcere. Outros aspectos tambm so
destacados de forma positiva pelos familiares, conforme se pode
apreender no relato dos sujeitos da pesquisa, a saber, uma menor
permanncia do familiar preso nas dependncias da unidade prisional, auxlio aos familiares e gerao de renda ainda que pequena
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, alm da possibilidade de o familiar preso conseguir trabalho durante o processo de reinsero social.
Minha famlia, na possibilidade que eles podem, me ajudam, mas
agora no estou precisando da minha famlia me visitar, pois futuramente j estou livre, estou trabalhando, dou muito bem com
eles. So oito irmos, minha me, meu pai faleceu. Eu dou bem
com todo mundo. Hoje eu fico na casa do meu irmo, mas assim
que eu sair daqui vou alugar uma casa pra no atrapalhar a vida
dele, porque ele casado, ele tem trs filhos, quando eu tenho
um dinheirinho eu ajudo ele, eu fao uns artesanatos, eu levo e
vendo, me ajuda tambm. Esse trabalho tem cesta bsica, j ajuda
para mim ajudar eles. [...] Alm de ajudar na minha reduo de
pena, vai ajudar a ser uma pessoa mais presente na minha famlia,
as pessoas que gostam de verdade de mim. (Preso-trabalhador 3).
A famlia, entendida como ncleo primordial da socializao primria, ser o ponto de apoio, tanto afetivo quanto material, no momento do retorno daqueles egressos do sistema prisional. Da a importncia dos familiares no processo de reinsero social do preso.
Em suma, a rede externa de sociabilidade dos detentos mantida na maior parte dos casos. Isso no significa que, ao sair, eles
sero prontamente acolhidos. [...] Isso leva a que a famlia tenha,
no incio, de prover sua subsistncia, tendo em casa uma boca
a mais numa situao j de penria. Sabe-se, ademais que essa
situao pode perdurar, uma vez que a busca de emprego ser
provavelmente cheia de obstculos. (BRANT, 1994, p. 147-149).
A relao entre preso-trabalhador e sociedade, em nvel mais amplo,

geralmente contraditria e perversa, sobretudo para aqueles presos advindos das classes subalternas, marcados, em muitos casos, por
vulnerabilidades socioeconmicas, tende a ser menos divergente a
partir da insero deles em uma atividade laboral, socialmente aceita,
que favorea a reinsero gradativa e assistida do preso na sociedade.
[...] se eu tivesse l na Penitenciria, eu acredito que o modo de
pensar das pessoas seria diferente, eu acredito que mudou pra
melhor. (Preso-trabalhador 5).
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A gente passa a ter mais confiana. Tem aquelas pessoas que no

entende, que acha que voc continua a mesma pessoa, e tem
aquelas pessoa que sabe que voc mudou. [...] Tem sido difcil a
pessoa que sentenciado estar arrumando trabalho [...] Pra melhorar seria mesmo se tivesse mais empresas contratando o servio o servio do sentenciado, buscando mais pessoas que esto
preocupadas com o que est acontecendo com o sentenciado,
seria at melhor pra sociedade em geral. (Egresso 2).
9. Remunerao
A gerao de uma renda, estipulada em no menos que trs quartos
do salrio mnimo, representa uma motivao posta em segundo
plano, em vista dos outros fatores que incentivam o engajamento
dos presos em uma atividade laboral, sobretudo porque aquela
quantia dividida em montantes conforme preconiza a legislao referente ao trabalho prisional destinados indenizao dos
danos causados pelo crime, ao ressarcimento do Estado pela custdia do preso e formao de peclio, ficando o restante para o
preso-trabalhador. Quando questionados sobre o que deveria ser
melhorado no Projeto Liberdade com Dignidade, os entrevistados
foram enfticos ao apontar a questo salarial. O salrio citado tambm como aquilo que mais diferencia os presos-trabalhadores dos
outros empregados da empresa. De acordo com os depoimentos:
A nica coisa diferente no salrio. No final do ms a gente v
todo mundo receber e a gente no recebe. Tambm tem uma diferena que eu no tenho certeza, tem vez que eles solicita a gente para trabalhar sbado, e pelo que eu fiquei sabendo, se a gente
trabalha quarenta dias o mesmo salrio, se trabalho trinta, o
salrio que foi combinado, s isso ai que atrapalha. [...] , a
gente trabalha de segunda a sexta, s vezes trabalha no sbado,
pra mim o problema que a gente no recebe, j tem o salrio
certo na Secretaria l. [...] Me parece que cento e noventa e um
reais. [...] Vou mandar para minha famlia, porque meu pai j
aposentado, minha me dona de casa, e j est cuidando de
dois filhos meu, eu tenho que ajudar eles l agora que eu posso.
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No Projeto recebia cento e oitenta reais por ms. E esse dinheiro

que entregava pra minha famlia, porque alimentao e outras
coisas eu tenho aqui. (Egresso 2).
Para Foucault:
O salrio do trabalho penal no retribui uma produo; funciona como motor e marca transformaes individuais: uma fico
jurdica, pois no representa a livre cesso de uma fora de trabalho, mas um artifcio que se supe eficaz nas tcnicas de correo. A utilidade do trabalho penal? No um lucro; nem mesmo
a formao de uma habilidade til; mas a constituio de uma
relao de poder, de uma forma econmica vazia, de um esquema de submisso individual e de seu ajustamento a um aparelho
de produo. (FOUCAULT, 2009, p. 230).
10. Remio
O benefcio legal da remio outro fator, seno o principal, que
motiva os presos a se inserirem em atividades laborais durante o
cumprimento de pena. Esse instrumento, que permite descontar
um dia de pena para cada trs dias trabalhados, repercute em um
menor cumprimento da fase de execuo penal de privao de liberdade. Segundo os entrevistados:
Vai pra vinte e nove de maro de dois mil e onze, mas como estou trabalhando, vai diminuir a pena, pode ser que vou em fevereiro. [...] Alm de ajudar na minha reduo de pena, vai ajudar
a ser uma pessoa mais presente na minha famlia, as pessoas que
gostam de mim de verdade. (Preso-trabalhador 3).
A cada trs dias ajudava a diminuir na pena, isso se no tivesse
falta disciplinar. Se houver falta, todo aquele tempo que voc
trabalhou ali, ele apagado. (Egresso 2).
11. Trabalho prisional e futuro ps-encarceramento

A partir do relato dos entrevistados, percebe-se que suas perspectivas sobre a contribuio da atividade para o futuro ps-encarceramento se direcionam muito mais para a continuidade vinculada
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empresa, aps serem desligados do Projeto Liberdade com Dignidade, do que para a insero no mercado de trabalho.
Eu espero ter uma oportunidade pra mim, porque at ento no
tem nada previsto pra mim. [...] estou tendo timas oportunidades aqui, de ter uma profisso na carteira. [...] Vai me ajudar, at
ento no tem nada previsto quando eu sair, se eles me derem
a oportunidade de trabalhar aqui fichado vai ser timo. [...] Todos querem essa oportunidade, eu esperei quatro anos, espero
quando minha cadeia acabar eu continue. [...] Igual estou no
final da minha pena e tive essa oportunidade, eu gostaria que
quando voc ganhasse o semi aberto e bem antes de ganhar a
liberdade ter uma oportunidade dessa, se no fosse meus irmos
para me ajudar nesses trs anos de descida eu no tinha condies de pagar minha pena. (Preso-trabalhador 5).
Pra mim muito satisfatrio porque hoje eu entendo que por
mais dinheiro que voc tenha ele no vai te trazer felicidade por
resto da vida. O que importante voc ter um ganho para
sustentar sua famlia. [...] O ponto positivo a ressocializao
porque muitos que sai do presdio hoje tem como ponto de vista
mudar sua vida, trabalhar, cuidar da sua famlia, mas muitos no
encontra essa oportunidade e acaba fazendo coisas que no deveria estar fazendo. Mas se a pessoa encontra uma oportunidade
de trabalhar, ter uma carteira assinada muito satisfatrio nesse termo de estar ressocializando. [...] Pra mim foi timo, liguei
aqui na empresa expliquei pra eles que estava precisando trabalhar, a prpria empresa me indicou outras empresas mais prximas da minha casa, mas como no foi possvel a prpria empresa
me abriu a vaga, ai fichei. Depois veio a promoo onde aprendi
outras tcnicas do servio e melhorou mais ainda. (Egresso 2).
As expectativas dos presos-trabalhadores perpassam vrios aspectos

presentes no contexto histrico-social onde esto inseridos: a capacidade da famlia em oferecer apoio afetivo e material, bem como
de auxili-lo na reinsero social; o tecido social mesmo, j marcado
por contradies e diferenciaes seletivas para o acesso a servios
e oportunidades, geralmente em detrimento dos presos, antes, durante e aps o cumprimento da pena; um mercado de trabalho cada
vez mais exigente e seletivo, etc., sem desconsiderar o escasso apoio
estatal no processo de reinsero social do preso.
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Segundo Brant:
O trabalho encarcerado, mais do que reeducador, um mecanismo de reapropriao do tempo que a condenao colocou
em suspenso. um trabalho vazio, intil tanto do ponto de vista
do trabalhador, como dos objetivos propostos pela organizao
do sistema. As aspiraes profissionais tm base na experincia
ocupacional anterior e no julgamento que os detentos fazem de
si, enquanto futuros egressos numa sociedade que os aguarda de
p atrs. Essa concluso aponta para o paradoxo da re-socializao, cujo mtodo a segregao total do indivduo do mundo
social, seja este o mundo das relaes de trabalho, seja o das
relaes sociais mais abrangentes. (BRANT, 1994, p. 139).

A partir dessas observaes, percebe-se que as motivaes e aspiraes dos presos-trabalhadores apontam para direes distintas dos
objetivos propostos pela execuo penal e, em especfico, pelo trabalho prisional. Isto ocorre, sobretudo, em razo da forma como
tem sido historicamente implantada e organizada essa atividade, caracterizada como um trabalho precrio, temporrio, sem garantias
ou direitos sociais e trabalhistas efetivos.
O trabalho prisional geralmente visto como um privilgio para
alguns poucos entre aqueles que compem a massa carcerria, um
meio de amenizar as tenses e condies carcerrias e proporcionar
a aquisio de certas regalias e benefcios por parte dos presos
por exemplo, a valorizada remio de sua pena , de modo que fica
em segundo plano a aquisio pecuniria pelo exerccio da atividade, principalmente porque o valor irrisrio.
Destaca-se a experincia profissional que ficar registrada no histrico mais do que a aprendizagem profissional especializada, da qual
o preso possa valer-se no perodo ps-encarceramento. As perspectivas futuras assentam antes sobre a oportunidade numa empresa que,
entre tantas outras, adota uma postura contrria ao critrio seletivo
do atestado de bons antecedentes para a contratao de novos funcionrios e assim se contrape a uma viso preconceituosa e estigmatizadora das pessoas presas, geralmente marcadas por vivncias
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marginais, tanto social quanto criminalmente, e submetidas s convencionais vulnerabilidades socioeconmicas; viso essa segundo a
qual devem ser separados dos cidados, dos trabalhadores, e associados a indivduos perigosos e imprprios para vida em sociedade.
Talvez a maior contribuio deste Projeto consiste nisto: a possibilidade de desconstruir essas concepes deletrias e acrticas, baseadas em uma viso de senso comum, e promover a aproximao da
vida desses sujeitos e o seu reconhecimento como pessoas, em face
de um quadro social contraditrio e perverso.
No obstante essas nossas observaes, deve-se reconhecer a relevncia e o valor do Projeto Liberdade com Dignidade, tendo-se em
conta as raras oportunidades de reconstruo da vida desses indivduos em razo da condio de egressos do sistema prisional, alm do
resgate, ainda que mnimo e precrio, de sua identidade, dentre outros vnculos com o tecido social corrompidos pelo encarceramento.
Apesar do escasso amparo estatal e social, eles contam com o apoio
afetivo e material do ncleo familiar e, alm disso, com o apoio de
pessoas mais prximas que acreditam na importncia de suas vidas.
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Autores convidados.
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131
Direito
Penal
Artigo
DIREITO PENAL
ARTIGO
A RELAO ENTRE A MULTIPLICIDADE DE GRAUS DE

JURISDIO E A EFETIVIDADE DO PROCESSO PENAL
THE RELATION BETWEEN MULTIPLE LEVELS OF JURISDICTION
AND EFFECTIVENESS OF CRIMINAL PROCEEDINGS
MARCO AURLIO NOGUEIRA
Promotor de Justia
Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, Brasil
mnogueira@mpmg.mp.br
RESUMO: O presente artigo tem como sustentculo o minicurso oferecido pelo Centro de Estudos e Aperfeioamento Funcional do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais (CEAF), intitulado Recursos
no Processo Penal, ministrado pelo eminente Procurador de Justia
Dr. Adilson de Oliveira Nascimento, no dia 28 de agosto de 2012.
PALAVRAS-CHAVE: recurso; processo penal; jurisdio.
ABSTRACT: This article is the mainstay Minicourse Center Functional
Improvement of the Ministrio Pblico of the State of Minas Gerais
(CEAF) entitled Resources on Criminal Procedure, taught by eminent
Procurador Dr. Adilson de Oliveira Nascimento, on 28 August 2012.
KEY WORDS: criminal appeal; criminal procedure; jurisdiction.
SUMRIO: 1. Introduo. 2. A organizao das instncias judiciais.
2.1. Histrico. 2.2. Constituio Federal de 1988. 3. Processo penal. 3.1. Consideraes relevantes. 4. Consideraes pertinentes
na teoria geral dos recursos. 4.1. Noes preliminares. 4.2. Efeitos
recursais. 5. Os Tribunais de cpula do Judicirio brasileiro. 5.1. Supremo Tribunal Federal. 5.2. Superior Tribunal de Justia. 6. Acesso
s instncias de superposio. 6.1. Recurso extraordinrio. 6.2. ReISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013 / p. 135-177
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Direito Penal Artigo

A relao entre a multiplicidade de graus de jurisdio e a efetividade do processo penal
curso especial. 6.3. Agravo contra deciso denegatria de recurso

especial e recurso extraordinrio. 7. Anlise da relao entre multiplicidade de graus de jurisdio e a efetividade do processo penal.
8. Concluso. 9. Referncias.
1. Introduo
Uma constatao simples de se fazer de que a Justia brasileira tem
problemas que a impedem de ser efetiva. Talvez o principal motivo
para se ter essa percepo seja a morosidade da marcha processual.
So casos de processos que demoram anos e anos para encontrar
seu fim, que, quando chega, muitas vezes pela prescrio.
No transcorrer do tempo, a Justia brasileira tem tentado encontrar
solues para resolver esta questo, podendo-se citar a mudana na
disposio dos rgos judiciais, com a criao de tribunais, como
tambm alteraes legais e constitucionais, sendo a mais expressiva
a Emenda Constitucional n 45, de 2004, que trouxe diversas alteraes ao texto da Magna Carta, no tocante ao Poder Judicirio e
prestao jurisdicional.
A questo da efetividade aqui tratada meramente processual, no
se discutindo se a lei aplicada justa ou no, mas sim se o processo
alcanou seu objetivo, qual seja, o de formar uma deciso fundamentada em tempo hbil. claro, no entanto, que diversos fatores
contribuem para o problema, e a maior parte deles no so questes processuais, mas do prprio arcabouo do Poder Judicirio,
que deficitrio de recursos humanos e materiais.
Assim, buscamos descobrir se a multiplicidade de graus de jurisdio ou seja, se o grande nmero de instncias recursais pelas quais
pode passar o processo constitui um fator negativo. Tal questionamento surge a partir da mxima de que a complexidade inimiga
da celeridade e abre caminho para entender se um sistema judicial
mais simples e enxuto seria soluo para este problema.
A pluralidade ou multiplicidade em nossa Justia comum existe por
conta de dois rgos judiciais superiores, o Supremo Tribunal Federal (STF) corte mxima e guardi da Constituio e o Superior
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Tribunal de Justia (STJ) foro mais elevado em matria de legislao

federal. O STJ pode ser terceira instncia e o STF pode ser tanto terceira como quarta, como se compreender no decorrer deste artigo.
Um processo avana em graus de jurisdio por meio de recursos,
ou seja, impugnaes de decises. Para que esses tribunais sejam
estabelecidos como graus de jurisdio em um processo, so utilizados os recursos extraordinrio (para o STF) e especial (para o STJ).
sobre essa questo que incide a Proposta de Emenda Constituio n 15 de 2011 (PEC 15/11), idealizada pelo ex-ministro do STF
Antonio Cezar Peluso, cujo contedo guarda grande relao com o
tema aqui estudado, uma vez que busca extinguir os citados recursos extraordinrio e especial e substitu-los por aes autnomas.
O campo de estudo deste artigo, insistimos, somente o processo penal, de forma que sero consideradas superficialmente, para
fins de anlise, as peculiaridades que rondam a matria penal. Da
considerar, por exemplo, o fato de que lida com assunto de maior
relevncia para o direito, o crime, pois a esse ramo do direito se reservam as causas chamadas ultima ratio, ou seja, que no poderiam
ser apreciadas por outra esfera jurdica que no aplicasse sanes
severas como so as penas.
Pela observao do direito estrangeiro possvel fazer comparaes
e encontrar sugestes de resoluo dessa problemtica. Em especial, dois sistemas de influncia atual e importncia histrica para
o Brasil podem ser citados: o dos Estados Unidos e o da Alemanha.
O primeiro pela inspirao que exerceu na formao do STF, quando do advento da Repblica, e o segundo pela influncia operada
em matria penal, bem como pela admirao que possui o Tribunal
Constitucional Alemo.
Destarte, atravs de uma anlise conjunta de vrios fatores e opinies da doutrina e jurisprudncia acerca da problemtica enfrentada pelo Judicirio brasileiro no que tange efetividade, buscar-se-
encontrar um paralelo entre a multiplicidade de graus de jurisdio
em sede de recurso e a efetividade jurisdicional do processo penal.
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2. A organizao das instncias judiciais

O Poder Judicirio constitudo por uma pluralidade de rgos
com competncias definidas e relaes de supremacia de decises.
A exposio vertical do sistema revela as instncias judiciais, em que
um juzo superior tem competncia para rever a deciso de um juzo inferior. Como se ver adiante, necessrio que assim o seja para
que se possa formar o duplo grau de jurisdio.
Possibilitar ao condenado uma segunda avaliao da deciso tambm
justificvel para essa organizao judiciria em instncias: no faria
sentido a reviso ser feita pelo mesmo rgo que proferiu a sentena, visto que este j formou sua opinio acerca do mrito da causa.
Antes de estudar o ordenamento atual, calha fazer uma breve exposio de como se deu essa organizao ao longo da histria do
Judicirio nacional.
2.1. Breve histrico da administrao judicial e dos graus de jurisdio
No mundo antigo dos imprios orientais, a Justia no se encontrava centralizada, organizada por todo o imprio. Este era composto
por diversas cidades de povos e culturas diversas, submetidos a um
domnio central, porm, livres para manter suas tradies, inclusive
quanto prpria Justia. A funo do poder dominante imperial, segundo Lopes, reduz-se a dois aspectos centrais: arrecadar tributos
e manter a indispensvel paz interna e externa [...] militarmente e
no juridicamente (LOPES, 2011, p. 17).
Havia uma Justia real, que atuava na cidade, formada por um corpo
de funcionrios, e a Justia do campo, que geralmente era presidida por um conselho de ancios. Assim, percebe-se que a ideia de
instituies jurdicas organizadas nacionalmente no existia. mais
complicado, portanto, falar em instncias judiciais. Porm, como se
percebe em toda civilizao antiga, o Rei sempre ocupava o posto
mximo na funo jurisdicional.
A ideia de duplo grau de jurisdio pode ser notada na Grcia Antiga, onde, na cidade da Atenas, quando o julgamento se fazia para
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casos menos importantes por um magistrado ou juiz singular, poderia haver apelo para a assembleia judicial (LOPES, 2011, p. 23).
Tambm em Roma existia o duplo grau de jurisdio, havendo, pois,
a possibilidade de apelao.
No perodo medieval, a administrao da Justia girava em torno
dos soberanos, como os senhores feudais e o Rei. desse perodo
o Direito Cannico, ou seja, o ordenamento jurdico institudo pela
Igreja. Foi nesse contexto que surgiu o Tribunal da Inquisio, em
cuja maioria dos casos o acusado no tinha direitos processuais,
muito menos de recorrer.
J no Brasil Colnia, a estrutura judicial no pode ser contemplada
independentemente da metrpole, visto que o territrio brasileiro
era uma extenso do reino de Portugal. Assim, ao analisar o regime
das Capitanias Hereditrias, percebe-se uma tripartio de poderes
jurisdicionais: no topo desse sistema encontra-se o Rei, com competncia para ouvir apelaes e agravos por meio dos seus tribunais
prprios e superiores; na base h os Juzes Ordinrios, pertencentes
s Cmaras Municipais. Entre esses dois, existe uma espcie de Justia senhorial dos donatrios e Governadores, exercida por meio de
Ouvidores, que alm de atuar originariamente dependendo do caso
, tambm podia servir como instncia recursal deciso municipal.
A administrao da Justia cabia ao Rei. Ela era considerada a primeira responsabilidade do soberano de acordo com diversos documentos e leis.
Com a instalao das Capitanias Hereditrias, os capites donatrios
detinham o monoplio da Justia. Devido ao fracasso dessa forma
de administrao, foi institudo o Governo-Geral, nascendo tambm
a figura do Ouvidor-Geral, que passou a servir como o grau mais elevado da vida judiciria colonial. Este servia tambm como instncia
de recurso para as decises dos donatrios.
Como expe Lopes:
Com o Governo-geral, foi de fato duplicada a estrutura judicial,
pois sobreviviam parte dos poderes e competncias das Capi-
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tanias e Cmaras ao lado da nova justia, desempenhada pelo

ouvidor-geral. (LOPES, 2011, p. 243).
Das decises do Ouvidor-Geral ainda era possvel recorrer Casa de

Suplicao, em Lisboa.
Percebe-se, portanto, que no incio da fase colonial a Justia brasileira no dispunha de tribunais, mas somente de Juzes Ordinrios,
Ouvidores e o Ouvidor-Geral. No havia uma organizao judiciria
como se v hoje em dia, e as distncias entre as cortes de recurso
eram muito grandes, o que dificultava a realizao prtica do sistema. Alm disso, muitas vezes a funo de Juiz se confundia com
outros cargos polticos ou administrativos.
Em 1609, com o crescimento da colnia, j no se podia administrar a Justia local somente com o Ouvidor-Geral. Foi ento criado
o Tribunal da Relao da Bahia, composto por dez Desembargadores, com competncia para decidir recursos e, no caso da cidade de
Salvador, conhecer por ao nova de diversos feitos. A criao deste
rgo causou um declnio dos poderes dos Ouvidores. Ele foi extinto em 1626, devido presso dos Governadores-Gerais, voltando a
ser reinstalado em 1652, como Corte Superior Brasileira.
Em 1734, com o objetivo de desafogar o excesso de processos que
se concentravam no Tribunal da Bahia, foi criado o Tribunal da Relao do Rio de Janeiro, composto por dez Desembargadores.
Foram criadas tambm, em perodo subsequente, Cortes de Justia,
que passaram a servir como instncias recursais. Foram institudos
ainda rgos de Justia especializada, como a comercial e a militar.
Assim, o Judicirio foi se estruturando, de forma que j no fim do
perodo colonial, o Brasil possui seus tribunais e magistrados prprios, porm as instncias recursais superiores encontravam-se em
Portugal. (CEZRIO, 2010).
A primeira instncia no perodo colonial era formada de Juzes
singulares, divididos em diversas categorias, como Juzes de Vintena, Almotacs, Juzes Ordinrios, Juzes de Fora (que eram apenas
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substitutos dos ordinrios), de rfos, de sesmaria e Ouvidores de

comarca. Alguns apreciavam recursos de outros, como o caso dos
Ouvidores que conheciam de recursos sobre sentenas dos Juzes
Ordinrios e de Fora.
Ao fim do perodo colonial, a Justia brasileira possua, na primeira
instncia: o Juiz de Vintena (Juiz de Paz que atuava em pequenas
causas), o Juiz Ordinrio, para causas comuns, eleito na localidade, e
o Juiz de Fora, que substitua o Ouvidor da comarca; na segunda instncia: o Tribunal da Relao da Bahia e o Tribunal da Relao do Rio
de Janeiro; na terceira instncia, que era em Portugal: a Casa da Suplicao, o Desembargo do Pao e a Mesa da Conscincia e Ordens.
Interessante notar que o direito de recorrer, hoje to amplo, no
existia em certos casos, por exemplo, na priso de criminosos realizada pelo Juiz de Vintena. Dependendo do caso, esse direito era
disponibilizado somente para determinados indivduos, como demonstra Walter Vieira do Nascimento, quando diz que competia aos
Juzes Ordinrios processar e julgar com os vereadores as injrias
verbais cujas sentenas eram irrecorrveis, salvo se uma das partes
fosse fidalgo ou cavaleiro. (NASCIMENTO, 2009, p. 232).
Com a vinda da famlia real para o Brasil, instalou-se aqui o governo
de todo o reino, de modo que a Relao do Rio de Janeiro foi transformada em Casa de Suplicao, e foram institudos diversos rgos
superiores de jurisdio especializada no territrio brasileiro.
Somente aps a independncia que se pode falar em um Judicirio brasileiro de fato. Assim, promulgada a Constituio Imperial
de 1824, previu-se a organizao do poder judicial da nova nao,
mas, como acentua Lopes:
[...] a reforma do Judicirio comeou de fato com o Cdigo do
Processo Criminal de 1832. Por ele foram extintos os cargos anteriores e o aparto judicial comeou a tomar forma em torno
dos cargos de juiz de paz, juiz municipal e juiz de direito na primeira instncia. A segunda instncia manteve-se com as Relaes
criadas antes da Independncia e com um Supremo Tribunal de
Justia. (LOPES, 2011, p. 305).
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A partir da reforma de 1832, a primeira instncia passou a ser composta das seguintes categorias de Juzes: Juzes de Direito da comarca; Juzes de rfos; Juzes Municipais, que atuavam em termos
ou subdivises da comarca; Juzes de Paz, que atuavam em divises
distritais dos municpios; Juntas de Paz, que apreciavam os recursos
sobre decises dos Juzes de Paz.
A segunda instncia, antes de 1832, possua vrios rgos colegiados, como o Desembargo do Pao, que possua competncia para
apreciar matrias sobre liberdade, adoo, legitimao e emancipao, reintegrao de posse e censura de livros; a Mesa da Conscincia e Ordens, que cuidava do provimento de benefcios, da administrao de comendas e dos negcios relativos a interditos, cativos,
ausentes e defuntos; o Conselho da Fazenda, com a atribuio de
fiscalizar a arrecadao tributria e os bens da Coroa; e os Tribunais
de Relao, esses de maior relevncia aqui, porquanto eram os que
apreciavam os recursos ou embargos. Aps a reforma, subsistiram
apenas duas categorias: as Juntas da Fazenda e os Tribunais de Justia (que eram os Tribunais da Relao, cuja nomenclatura foi se
alterando com o passar do tempo).
O Tribunal de Cpula, que antes se encontrava em Portugal, foi
transferido para o Brasil por ocasio da vinda da corte portuguesa, em 1808, transformando a Relao do Rio de Janeiro em Casa
da Suplicao do Brasil, para findar os pleitos em ltima instncia,
em matria cvel e criminal. A partir de 1824, esse rgo passou a
ser denominado Supremo Tribunal de Justia, com atribuies de
conceder ou denegar revista, julgar os crimes praticados por determinadas autoridades, inclusive seus prprios desembargadores, e
decidir sobre os conflitos de jurisdio.
A partir da Proclamao da Repblica, a organizao judiciria e o
processo tornam-se matria estadual, surgindo um ambiente propcio a novidades, pois cada unidade da federao passaria a administrar a prpria Justia. Alm dessa mudana, na cpula do Judicirio, o Supremo Tribunal de Justia d lugar ao Supremo Tribunal
Federal, este idealizado nos moldes da Supreme Court dos Estados
Unidos da Amrica.
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O Supremo passa a exercer controle de constitucionalidade no caso

concreto, por meio do recurso extraordinrio. Assim, o terceiro
grau de jurisdio ampliou seu leque de atribuies.
Tambm foram criados os Juzes Federais, de modo que a Justia brasileira se organizou, no mbito estadual, com seu Tribunal e seus Juzes,
e a Justia federal, formada por Juzes Federais e encabeada pelo STF,
o qual tambm era a instncia mxima para os Judicirios estaduais.
Entre as transformaes constitucionais pelas quais passou o Brasil
no decorrer do sculo XX at o advento da Constituio atual, vale
destacar o desaparecimento da Justia Federal de 1937 at 1970,
alm da instituio do Tribunal Federal de Recursos, rgo que tinha competncia para julgar determinadas aes originrias em que
figurasse a Unio ou autoridade federal; posteriormente, passou a
julgar recursos advindos dos Juzes Federais. Esse tribunal foi extinto com a promulgao da Carta Constitucional de 1988.
2.2. Constituio Federal de 1988
Com certeza a mudana mais vistosa que a Constituio atual trouxe
estrutura do Poder Judicirio foi a criao do Superior Tribunal de
Justia (STJ) e dos Tribunais Regionais Federais (TRFs), segunda instncia da Justia Federal. Os TRFs ocuparam o lugar do Tribunal Federal de Recursos, que havia sido extinto, como se percebe da leitura do
art. 27 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da CF/88.
A instituio do STJ inaugurou uma nova instncia na estrutura judicial brasileira. Criado para ser o rgo mximo em matria infraconstitucional federal, o STJ estreou um novo grau de jurisdio
para recursos, passando a justia comum a ser formada por quatro
instncias, em ordem crescente de superioridade: Juiz de Direito
ou Juiz Federal, Tribunal de Justia ou Tribunal Regional Federal,
Superior Tribunal de Justia e Supremo Tribunal Federal.
A atuao das cortes de cpula (STF e STJ) tambm chamadas de
rgos de superposio do Judicirio, funcionando como terceira
ou quarta instncia , possui carter de excepcionalidade. Isso quer
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dizer que nem sempre ser possvel recorrer a elas. O recurso a

elas dirigido deve se pautar nos termos do art. 102, III, e 105, III,
da Constituio Federal. Este tema ser abordado posteriormente.
Percebe-se aqui, portanto, que atualmente possumos um sistema
no qual h multiplicidade ou pluralidade de graus de jurisdio, e
no somente um duplo ou triplo grau, sendo possvel estabelecer
quatro instncias judiciais.
3. Processo penal
Entender este ramo da cincia jurdica necessrio para a boa compreenso de sua funo na aplicao da justia. Da mesma forma se
faz essencial para que se possa lanar juzo de valor sobre o processo penal brasileiro da atualidade e formar opinio sobre como um
processo efetivo.
3.1. Consideraes relevantes
Buscando substituir a fora como o meio usado para a resoluo de
litgios que surge o processo. A instituio de um julgador imparcial que dissesse a quem cabia o direito adveio do anseio da pacificao social. Mas esse ator deveria possuir autoridade e capacidade de
fazer valer sua deciso. Assim, somente o Estado se mostrou capaz
de desempenhar essa funo.
Explica Muccio:
O Estado, considerado o nico capaz de solucionar a lide, mormente a de natureza penal, at porque a paz e a tranquilidade
social que tem por incumbncia garantir, ficariam comprometidas ante a insubordinao dos litigantes, tinha de encontrar uma
forma para compor os conflitos de interesses. E o processo passou a ser o meio adequado para solucionar as lides. (MUCCIO,
2011, p. 5).
No processo penal da Antiguidade, como demonstra Muccio, j havia a distino entre crimes privados e crimes pblicos.
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A leso causada pelos primeiros era de somenos importncia para

o Estado, que deixava a represso deles a cargo do ofendido [...]
tocantemente aos segundos (crimes pblicos), a gravidade era
maior por atingirem a coletividade, os interesses sociais, ficando
a represso por conta do prprio Estado. (MUCCIO, 2011, p. 19).
interessante notar que a represso dos crimes privados pelo prprio ofendido podia deixar a ideia de uma justia efetiva para este
visto que no necessitava aguardar a manifestao do Estado , mas
tambm de uma injustia tamanha, pois fatores como influncia e
poder financeiro pesariam na hora de se pagar pelo ato. Se uma
das partes fosse hipossuficiente em relao outra, certo que no
conseguiria reprimir ou seria reprimida excessivamente.
Em Roma, de relevncia pontuar que, na Monarquia, os Juzes
possuam um poder sem limitao no ato de julgar; eles investigavam e impunham a pena. No havia garantias para o acusado. Essa
situao fez surgir a provocatio ad populum, pela qual o acusado
podia recorrer da deciso do Juiz, para o povo reunido em comcio.
Era uma manifestao anloga ao duplo grau de jurisdio, tendo
em vista que era o prprio magistrado que presidia a reunio.
No perodo do Imprio Romano, a apelao se mostra mais coadunada com o princpio do duplo grau de jurisdio, sendo a mesma
era dirigida ao Imperador (apelatio ad principem). Depois passou
a ser conhecida por magistrados superiores. Eram, portanto, rgos
diferentes do que prolatou a deciso vergastada.
Durante a Idade Mdia, o processo penal era desprovido de garantias racionais, j que era baseado na interveno divina. Isso pode
ser percebido pelo Direito Germnico, no qual havia testes de inocncia e culpabilidade com o acusado, como por exemplo, colocar
a mo na gua fervente: se queimasse era culpado, se no, inocente.
Aqui, o nus da prova cabia ao ru.
No Direito Cannico, havia a necessidade de o acusador apresentar
as provas. No entanto, por causa dos interesses da elite da igreja, as
garantias ao acusado foram, com o tempo, minguando. Instaurou-se
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o Santo Ofcio (Tribunal da Inquisio), no qual imperavam o segredo, a tortura e a ausncia de defesa. O Santo Ofcio sustentado no
interesse superior de defender a f fomentava, na verdade, indignidade e a covardia. (MUCCIO, 2011, p. 22). Esse modelo inquisitivo
se alastrou pela Europa Continental, inclusive nas legislaes laicas.
No sculo XVIII as mudanas comearam a ocorrer para melhor, com
a instituio do Ministrio Pblico, a exigncia de sentena fundamentada, a proibio das torturas, criao de tribunais para primeira
e segunda instncias, enfim, o surgimento de um processo equnime.
O processo, modernamente, definido como o instrumento atravs
do qual a jurisdio opera instrumento para a positivao do poder (CINTRA; GRINOVER; DINAMARCO, 2006, p. 295). Ele o meio
hbil a ser usado pelo Estado para a resoluo da lide decorrente da
prtica de uma infrao penal.
Tourinho Filho conceitua o processo penal como:
[...] conjunto de normas e princpios que regulam a aplicao jurisdicional do Direito Penal objetivo, a sistematizao dos rgos
de jurisdio e respectivos auxiliares, bem como da persecuo
penal. (TOURINHO FILHO, 2010, p. 54).
A ao, como direito de exigir a prestao jurisdicional, que d

incio ao processo. No mbito civil, a regra que o direito de ao
compete ao indivduo que sofreu o dano; no mbito penal, o titular
da ao, na grande maioria dos casos, o Ministrio Pblico, pois
no se trata de interesses privados, mas sim pblicos.
Nota-se a seriedade da matria tratada pelo direito penal: trata-se
de ultima ratio, ou seja, s atua quando nenhum outro ramo do
direito suficiente. O respectivo processo judicial no poderia dispor apenas das mesmas regras processuais atinentes a outros ramos
jurdicos. Dessa forma, dispomos de um Cdigo de Processo Penal
(CPP), que traz normas, em tese, compatveis com os princpios que
norteiam o mbito criminal, regulando o inqurito policial, a ao,
a instruo, os recursos, a execuo da pena, dentre outras disposies. Sua finalidade no outra seno tornar realidade o direito
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penal, e por estar a ele ligado, pode-se dizer que seu fim mediato
a paz social (aspirao do direito penal), o que se traduz na prtica
pelo julgamento de delitos, identificao dos infratores, aplicao
de pena aos condenados e absolvio dos inocentes.
interessante notar que a existncia de certas caractersticas define
o tipo do processo. acusatrio, por exemplo, quando observa o
contraditrio, coloca as partes em p de igualdade, tem publicidade, as funes de acusar, defender e julgar so desempenhadas por
pessoas distintas e parte acusadora que cabe a iniciativa do processo; inquisitivo quando as funes de acusar, defender e julgar
so concentradas nas mos de uma s pessoa, sigiloso, no h contraditrio, entre outras formas de ausncia de direitos ao acusado.
A possibilidade de recorrer e a pluralidade de graus de jurisdio
esto atreladas ao processo acusatrio, visto que o recurso forma
de se buscar uma deciso segura e livre de vcios, muitas vezes
uma nova chance ao acusado. No processo inquisitivo no importa
a verso do ru, mas somente a percepo do julgador, no sendo
cenrio propcio a impugnaes.
4. Consideraes pertinentes na teoria geral dos recursos
A boa compreenso do instituto jurdico denominado recurso de
vital importncia para a absoro do tema proposto neste trabalho.
por ele que se materializa o princpio do duplo grau de jurisdio
(ou pluralidade de graus de jurisdio), sendo o meio pelo qual se
alcana o provimento das instncias superiores do Poder Judicirio
em grande parte dos casos.
4.1. Noes preliminares
Quando o Juiz, em um processo judicial, faz um pronunciamento de
natureza decisria, ou seja, uma deciso interlocutria ou sentena,
acaba por frustrar a pretenso de um dos polos da relao processual. Perante o descontentamento da parte prejudicada, nasce o direito processual de recorrer do provimento, de forma que o mrito
ou o direito, ou ambos, sero reapreciados pelo Poder Judicirio.
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O recurso, portanto, pode ser definido como:

[...] o meio voluntrio destinado impugnao das decises, afigurando-se como remdio de combate a determinado provimento, dentro da mesma relao jurdica processual, propiciando a
sua reanlise. (TVORA; ALENCAR, 2011, p. 867).
Ao possibilitar uma segunda avaliao do objeto do decisum pela

Justia, o ordenamento jurdico busca sanar a dvida que nasce na
mente da parte que se sente prejudicada, que se d, entre outros
motivos, pelo fato indiscutvel de que o julgador passvel de falhas
ao se manifestar.
A falibilidade humana justificativa para a existncia do instituto do
recurso. O magistrado, como ser humano, mero mortal, est sujeito
a cometer enganos, perder-se em devaneios, faltar com ateno, e
tudo isso no momento de proferir uma deciso. Isso porque no
uma mquina, e nem poderia ser, j que o direito no se pauta apenas em critrios objetivos, mas tambm em subjetividade, emoo,
ponderao, coisas que, por enquanto, somente o ser humano
capaz conjugar.
A esse respeito, explicita Tourinho Filho:
[...] na generalidade dos casos, os recursos so dirigidos a rgos
superiores, constitudos de Juzes mais velhos, mais experimentados, mais vividos, e tal circunstncia oferece-lhes maior penhor
de garantia. Por outro lado, sabendo os Juzes que suas decises
podero ser reexaminadas, procuraro eles ser mais diligentes,
mais estudiosos, tentando fugir do erro e da m-f. (TOURINHO
FILHO, 2010, p. 845-846).
No um consenso doutrinrio a classificao de certos conceitos

como princpios, caractersticas ou pressupostos de admissibilidade recursais. Tvora e Alencar enumeram diversos princpios. J
Guilherme de Sousa Nucci e Tourinho Filho no o fazem. De toda
forma, independente da nomenclatura utilizada, certas definies
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importantes sempre se fazem presentes. Trataremos das mais pertinentes temtica deste trabalho.
Entre elas, destaca-se a voluntariedade, segundo a qual o recurso
decorre da manifestao volitiva da parte que tem interesse em ver
a deciso reformada. Tal conceito est totalmente ligado ao conceito
de sucumbncia, que ser estudado mais frente. A relao entre os
dois est no fato de que apenas quem teve algum tipo de perda com
a deciso manifestar vontade de recorrer.
No faz sentido, portanto, a expresso recurso de ofcio, utilizada
pelo CPP, nos arts. 564, III, n e 746, ao se referir remessa necessria dos autos. Faltou o elemento volitivo, sem o qual ningum
recorre. No se trata, na verdade, de recurso, mas sim de condio
para o trnsito em julgado da sentena.
Tambm condio para a existncia do meio recursal a prescrio
legal especfica, podendo-se, portanto, elencar o princpio da taxatividade. a lei que estabelece condies para o manejo, define em
quais hipteses possvel recorrer e cria efetivamente o instrumento. Nesse ponto, Nucci faz boa observao:
No fosse assim inexistiria segurana jurdica, visto que toda e
qualquer deciso, sob qualquer circunstncia, desagradando
uma das partes, permitiria ser questionada em instncia superior. A ampla possibilidade recursal certamente terminaria por
fomentar atitudes protelatrias, impedindo o equilibrado andamento do processo. (NUCCI, 2011, p. 852).
Outro princpio ou pressuposto a unirrecorribilidade, que determina que para cada espcie de deciso h um nico recurso respectivo. No possvel impugnar a mesma matria utilizando-se de
dois instrumentos diferentes, porm, como bem salientam os doutrinadores: A concomitncia de recurso pode ser possvel quando
a sentena aprecie ao mesmo tempo questes distintas (TVORA;
ALENCAR, 2011, p. 874). Frise-se que o manejo simultneo do recurso especial e do recurso extraordinrio no uma afronta ao
princpio em questo, visto que o objeto da impugnao diverso
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em cada um deles: aquele trata de assunto atinente a lei federal e

este Constituio.
Para a parte recorrer, devem concorrer pressupostos de natureza
objetiva e subjetiva. Antes de analis-los, porm, deve estar presente
o pressuposto que d sentido ao instituto em questo. Trata-se do
pressuposto lgico-fundamental, que se apresenta pela deciso (carter lgico) e pela sucumbncia (carter fundamental).
A deciso o ponto de partida para o nascimento do direito de
recorrer, pois nela que a parte tem uma pretenso frustrada, no
momento em que o julgador manifesta o entendimento jurdico.
Sem um ato decisrio no h o que impugnar. por isso que no
cabe recurso de despacho, pois um provimento que no tem capacidade de frustrar qualquer aspirao legtima das partes.
Quanto sucumbncia, ela nasce com a deciso insatisfatria. Necessariamente a parte tem que vislumbrar algum prejuzo atravs
da manifestao do julgador, caso contrrio no teria motivo para
interpor o recurso (diz-se interpor exatamente porque um ato
feito necessariamente no meio do processo, antes de se formar a
coisa julgada ou findar-se a execuo). Em relao a isso, acertada
a afirmao de Vicente Greco Filho, que diz: basta, para que haja
sucumbncia e, portanto, interesse de recorrer, que a deciso no
tenha atendido a uma expectativa, explcita ou implcita, justa ou
injusta. (GRECO FILHO, 2009, p. 311).
Por pressupostos objetivos podemos enumerar o cabimento, a adequao, a tempestividade, a regularidade procedimental, a inexistncia de fato impeditivo ou extintivo; por subjetivos temos o interesse e a legitimidade.
O cabimento a determinao legal de que dado provimento passvel de recurso, visto que de despachos, por exemplo, no se pode
recorrer, bem como das decises interlocutrias no previstas no art.
581 do CPP. Da mesma forma, impossvel impugnar deciso cujo
prazo recursal operou precluso, bem como se j existe coisa julgada.
150
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Adequao significa que o recurso utilizado em determinada situao deve ser o que a lei especifica, por exemplo, para a sentena
h uma impugnao prpria, j para a deciso interlocutria existe
outra respectiva.
Regularidade procedimental, ou observncia das formalidades legais, um pressuposto objetivo pelo qual o recurso deve ser interposto dentro dos requisitos que a lei exige, por exemplo, o prazo
para interposio, tambm chamado de tempestividade; a forma
legal, que implica fazer-se por petio ou por termo nos autos; a
motivao, que so os fundamentos de fato e de direito que sustentam a impugnao, bem como a demonstrao das falhas e erros da
deciso; recolhimento da fiana (quando exigida) etc.
A tempestividade pode ser considerada dentro da regularidade procedimental, no custando frisar que o transcurso do prazo para interposio do recurso causa a precluso e, sendo sentena ou acrdo, faz coisa julgada.
Para se poder recorrer, necessrio que no se faa presente nenhum fato impeditivo ou extintivo, como por exemplo, a renncia
ou a desistncia.
O interesse, pressuposto subjetivo, significa a necessidade da parte
de ter a deciso modificada, voltando aqui ao requisito fundamental
da sucumbncia, porquanto o prejuzo causado pelo provimento
judicial que faz agir o recorrente.
Vale salientar que, s vezes, por mais estranho que possa parecer,
existe interesse do acusado em recorrer de sentena absolutria,
pois pode ser necessrio alterar o fundamento da deciso, em vista
do objetivo de cobrar danos morais do autor no futuro.
Por fim, a legitimidade, como definida por Tvora e Alencar, a pertinncia subjetiva que exige a sucumbncia e a qualidade de parte da
relao processual ou autorizativo legal para sujeito que no integre
essa relao jurdica recorrer. (TVORA; ALENCAR, 2011, p. 848).
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O preenchimento de tais pressupostos deve ser avaliado pelo Juiz no

momento de fazer o juzo de admissibilidade, que ocorre primeiro na
instncia a quo (por exemplo, o Juiz prolator da deciso) e, em seguida, no grau ad quem (o tribunal competente para julgar o recurso).
4.2. Efeitos recursais
O recurso, sendo admitido, pode produzir certos efeitos, quais sejam, devolutivo, suspensivo, regressivo, extensivo, translativo e dilatrio-procedimental. Tais efeitos so independentes ou ocorrem
concomitantemente, dependendo do tipo do recurso.
Como afirmam Tvora e Alencar, o juiz, ao exercer seu juzo de admissibilidade, deve indicar, em caso de recebimento do recurso, os
efeitos que so a ele atribudos, consoante o caso legal. (TVORA;
ALENCAR, 2011, p. 851).
O primeiro efeito, chamado devolutivo, est presente em qualquer
tipo de recurso e significa que a matria julgada devolvida ao Judicirio para ser realizada outra apreciao, geralmente feita por outro julgador, normalmente em instncia mais elevada. Nucci expe
da seguinte forma:
O efeito devolutivo regra geral, permitindo que o tribunal superior reveja integralmente a matria controversa, sobre a qual
houve o inconformismo. Naturalmente, cabe instncia superior
avaliar, ainda, matria que lhe permite conhecimento de ofcio,
sem a impugnao expressa de qualquer das partes (ex.: nulidade absoluta, mormente quando h prejuzo para o ru). (NUCCI,
2011, p. 852).
O efeito seguinte, que o suspensivo, serve para paralisar a eficcia

da deciso recorrida. Frise-se que no ocorre a suspenso do processo, que segue sua marcha, com o julgamento do recurso.
Sua ocorrncia mais limitada, existindo como permissivo legal,
como o caso na apelao de sentena condenatria (art. 597,
caput, do CPP). Em relao a este aspecto, Tourinho Filho comenta:
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Nesse caso, cumpre prpria lei dizer se este tem ou no tal

efeito. Os recursos extraordinrio e especial, p. ex., no o tem
(2 do art. 27 da Lei n. 8.038, de 28-05-1990). E lamentvel
que assim o seja. Como se pode executar uma sentena se no
houver o trnsito em julgado? E se a deciso do Tribunal permite
o recurso extraordinrio ou especial sinal evidente de que no
houve trnsito em julgado, uma vez que no nosso ordenamento
no se admite recurso para combater deciso que passou em
julgado. A disposio citada violenta o princpio da presuno
de inocncia, dogma constitucional. Alis, o Supremo Tribunal
Federal e o Superior Tribunal de Justia tm reconhecido a inconstitucionalidade do 2 do art. 27 da Lei n. 8.038/90 (HC
85.209-2/SC, Rel. Min. Marco Aurlio, DJU, 5-5-2006). E vrias
decises tm sido proferidas nesse sentido, inclusive pelo STF.
(TOURINHO FILHO, 2010, p. 852-853).
Tem-se, portanto, que a existncia ou no de dispositivo legal no

barreira intransponvel para esse efeito. Alm do exposto, pode-se
citar que, embora ele no esteja presente no recurso extraordinrio
(art. 637 do CPP), pode vir a ocorrer, conforme preconiza a smula
n 634 do STF, ao citar a possibilidade de se conced-lo por meio
de medida cautelar.
O efeito regressivo guarda relao com o devolutivo, j que se trata
tambm da devoluo da matria. Contudo, essa devoluo feita
para o mesmo rgo que prolatou a deciso, e no para instncia
mais elevada. Tambm tem essa afinidade o efeito translativo, pois
confere ao tribunal o poder de adotar qualquer deciso a favor das
partes ou contra elas, indistintamente.
O efeito extensivo significa a extenso da deciso para todos os corrus, quando apenas um deles recorre, alegando matria que no
seja de carter exclusivamente pessoal.
Por fim, o efeito dilatrio-procedimental nada mais do que o fato
lgico de que o processo se alargar pela sucesso de atos. Este
efeito decorre da interposio do recurso, pois se instaura um procedimento especfico para julgar a impugnao.
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5. Os tribunais de cpula do Judicirio brasileiro

No Judicirio brasileiro ocorre uma multiplicidade de graus de jurisdio, exatamente pela possibilidade que se tem de recorrer para
o STF e para o STJ. Visto que, por meio de recursos inerentes a esses
rgos, eles funcionam como grau de recurso em processos da justia comum, como terceira ou quarta instncia.
Em relao a eles, explica Pedro Lenza:
Na medida em que no pertencem a qualquer Justia, podemos
classificar o STF e o STJ (Tribunais da Unio) no s como rgos
de convergncia, conforme j visto, mas, tambm, como rgos
de superposio. Isso porque, embora no pertenam a nenhuma Justia, as suas decises se sobrepem s decises proferidas
pelos rgos inferiores das Justias comum e especial. As decises do STJ se sobrepem quelas da Justia Federal comum, da
Estadual e daquela do Distrito Federal e Territrios, ao passo que
as decises do STF se sobrepem a todas as Justias e Tribunais.
(LENZA, 2010, p. 576).
5.1. Supremo Tribunal Federal

rgo mximo do Poder Judicirio brasileiro, o STF tem a funo
precpua de guarda da Constituio. Est regulado na Seo II do
Captulo III da CF/88.
Suas origens remontam ao tempo do Imprio no Brasil. O chamado
Supremo Tribunal de Justia foi criado em 1828, com competncia
para julgar recursos de revista e aes originrias envolvendo certos
cargos pblicos.
A denominao atual foi adotada pelo Decreto n 848/1890, e o
rgo foi institudo pela Constituio Republicana de 1891. A partir
da houve uma evoluo no Poder Judicirio, inspirada pela doutrina constitucional estadunidense: o Supremo passou a atuar com a
funo de guardio da Constituio e da ordem federativa, atravs
de um recurso especial, comeando a o tribunal a moldar sua identidade atual.
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As atribuies da corte foram modificadas no decorrer dos anos,

principalmente em relao matria poltica, devido aos diversos
regimes de governo e Constituies que estiveram vigentes no Brasil durante o sculo XX.
A Constituio de 1988 delineou a competncia do STF, reduzindo
-a matria constitucional, com a criao do STJ, que ficou com a
atribuio de protetor da legislao federal.
No obstante, assevera Jos Afonso da Silva que isso no converteu
o rgo em corte constitucional:
Primeiro porque no o nico rgo jurisdicional competente
para o exerccio da jurisdio constitucional, j que o sistema
perdura fundado no critrio difuso, que autoriza qualquer tribunal e juiz a conhecer da prejudicial de inconstitucionalidade, por
via de exceo. Segundo, porque a forma de recrutamento de
seus membros denuncia que continuar a ser um Tribunal que
examinar a questo constitucional com critrio puramente tcnico-jurdico, mormente porque, como Tribunal, que ainda ser,
do recurso extraordinrio, o modo de levar seu conhecimento e
julgamento as questes constitucionais nos casos concretos, sua
preocupao, como regra no sistema difuso, ser dar primazia
soluo do caso e, se possvel, sem declarar inconstitucionalidades. [...] Reduzir a competncia do STF matria constitucional no constitui mudana alguma no sistema de controle de
constitucionalidade no Brasil. (SILVA, 2008, p. 558-559).
5.2. Superior Tribunal de Justia

O Superior Tribunal de Justia foi criado pela Constituio Federal
de 1988. Segundo Mendes, Coelho e Branco:
A discusso travada em torno da chamada crise do recurso extraordinrio e da admisso da arguio de relevncia para apreciao dos recursos interpostos sob a alegao de afronta ao direito federal ordinrio favoreceu a criao de uma Corte que, ao
lado do Tribunal Superior Eleitoral e do Tribunal Superior do
Trabalho, se dedicasse a preservar a interpretao adequada e a
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unidade do direito federal ordinrio em relao s causas julgadas pelos tribunais federais comuns e pelos tribunais estaduais.
(MENDES; COELHO; BRANCO, 2009, p. 1014).
Dessa forma, seu surgimento foi decorrente de uma necessidade:

descarregar o STF.
Funciona como rgo superior da justia comum, a estadual e a
federal; composto por, no mnimo, 33 Ministros, nomeados pelo
Presidente da Repblica, entre brasileiros com mais de 35 e menos
de 65 anos, de notvel saber jurdico e reputao ilibada, depois de
aprovada a escolha pelo Senado Federal. Sua composio distribuda em um tero de Juzes dos Tribunais Regionais Federais, um
tero de Desembargadores dos Tribunais de Justia e um tero de
advogados e membros do Ministrio Pblico.
Assim como o Supremo, o STJ tem trs tipos de competncias: originria, recursal ordinria e recursal especial (exercida atravs do recurso especial: matria relevante na temtica deste estudo). As matrias
de sua competncia se acham dispostas no art. 105 da Magna Carta.
6. Acesso s instncias de superposio
So diversos os rgos de cpula do Poder Judicirio brasileiro, porm a temtica deste trabalho nos delimita a focar somente dois: o
STF e o STJ.
O acesso a essas cortes pode se dar de trs formas: por ao originria; por meio de recurso ordinrio; e pelo recurso extraordinrio,
dirigido ao STF, e o recurso especial, endereado ao STJ.
Ao se falar em mltiplos graus de jurisdio em nosso sistema, logicamente incidimos na terceira hiptese acima expressada recurso extraordinrio e recurso especial. Limitar-nos-emos a esses dois,
porquanto se trata do desdobramento do direito de ao para os
tribunais de superposio. Sucedneos recursais como o habeas
corpus muitas vezes funcionam como verdadeiros recursos. Todavia, no aspecto formal, fogem da problemtica aqui apresentada.
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6.1. Recurso extraordinrio

A nomenclatura deste recurso, expresso no art. 102, inciso III, da
CF/88, j demonstra seu carter excepcional. Trata-se de meio de
impugnao dotado de pressupostos peculiares, atinentes funo
jurisdicional do tribunal competente para julg-lo, qual seja, o STF.
Gilmar Ferreira Mendes o define como o instrumento processualconstitucional destinado a assegurar a verificao de eventual afronta Constituio em decorrncia de deciso judicial proferida em
ltima ou nica instncia. (MENDES; COELHO; BRANCO, 2009, p. 998).
Suas origens remontam ao advento da Constituio da Repblica de
1891, a qual, instituindo o STF, deu-lhe competncia para exercer
controle de constitucionalidade por meio de recurso. Antes desse
marco, no havia controle jurisdicional da Constituio,
[...] com a proclamao da Repblica, o nosso Direito passou a
sofrer a influncia do Direito norte-americano, para o que contriburam decisivamente as ideias de Rui Barbosa, inaugurando-se
o controle jurisdicional de constitucionalidade das leis. (CARVALHO, 2009, p. 412).
Trata-se de controle de constitucionalidade difuso exercido pelo

STF, visto que a matria do recurso extraordinrio uma questo
constitucional que foi apreciada pelas instncias inferiores, no sendo o objeto da lide do processo.
Seu cabimento, de acordo com o dispositivo constitucional supracitado se d nas seguintes hipteses: a) deciso quem contraria dispositivo constitucional; b) deciso que declara a inconstitucionalidade
de tratado ou de lei federal; c) deciso que julga vlida lei ou ato de
governo local contestado em face da Constituio; d) deciso que
julga vlida lei local contestada em face de lei federal.
Aqui no h que se julgar novamente os fatos, trata-se de impugnao cujo objeto apenas matria de direito, que no caso de cunho
precipuamente constitucional.
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exigncia para seu recebimento a demonstrao da repercusso geral da questo objeto do recurso (art. 102, 3, da CF/88), sobre a
qual dispe o art. 322, pargrafo nico, do Regimento Interno do STF:
Para efeito de repercusso geral, ser considerada a existncia,
ou no, de questes que, relevantes do ponto de vista econmico, poltico, social e jurdico, ultrapassem os interesses subjetivos das partes. (BRASIL, 2012).
Como afirma Nucci:

Na viso de Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero, a repercusso geral formada por um binmio, consistente em relevncia + transcendncia. A questo debatida tem que contribuir, em outras palavras, para persecuo da unidade do Direito
no Estado Constitucional brasileiro, compatibilizando e/ou desenvolvendo solues de problemas de ordem constitucional.
Presente o binmio, caracterizada est a repercusso geral da
controvrsia. (Repercusso geral no recurso extraordinrio, p.
33 e 35). (NUCCI, 2011, p. 914).
Tambm, como afirmado por Tvora e Alencar (2011, p. 964), a

praxe forense tem considerado como requisito necessrio para a
admissibilidade do recurso o pr-questionamento, ou seja, a matria objeto do recurso deve ter sido previamente debatida durante
o processo. No se tira outra concluso da smula 282 do STF:
inadmissvel o recurso extraordinrio, quando no ventilada, na deciso recorrida, a questo federal suscitada.
O recurso em questo ser protocolado no tribunal a quo, devendo
sua interposio ser feita por petio, que ser dirigida ao Presidente do tribunal que proferiu a deciso, acompanhada de razes
endereadas ao STF, no prazo de quinze dias, de acordo com a Lei
n 8.038/1990.
Interposto o recurso, o Presidente ou o Vice-Presidente do tribunal
a quo dar ordem de notificao do recorrido para que apresente
contrarrazes, tambm no prazo de quinze dias.
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Sendo o recurso aprovado no juzo de admissibilidade, os autos

sero remetidos ao STF, onde sero processados observando-se as
regras peculiares do Regimento Interno desse tribunal. No sendo
admitido no tribunal de origem, cabe agravo de instrumento nos
prprios autos para o pretrio excelso.
6.2. Recurso especial
Guilherme de Souza Nucci d uma boa definio para este recurso:
o recurso excepcional, voltado para garantir a harmonia da aplicao da legislao infraconstitucional, tendo por foco comparativo o disposto em leis federais, evitando-se que estas sejam desautorizadas por decises proferidas nos casos concretos pelos tribunais
do Pas, alm de se buscar evitar que interpretaes divergentes,
acerca de legislao federal, coloquem em risco a unidade e a credibilidade do sistema federativo. (NUCCI, 2011, p. 915).
Este recurso se originou com a Carta Constitucional de 1988, juntamente com o STJ, como uma necessidade daquele momento, pois,
como preceitua Carvalho:
[...] na competncia recursal especial que se tem justificado a
criao do Superior Tribunal de Justia, pois, por meio do recurso especial, desempenhar a funo de guardio da lei federal e
de rgo uniformizador da jurisprudncia dos Tribunais, tarefas estas atribudas anteriormente ao Supremo Tribunal Federal.
(CARVALHO, 2009, p. 1336).
O recurso especial se encontra positivado por nossa Constituio

no art. 105, inciso III, e cabvel nas causas decididas pelos Tribunais Regionais Federais, pelos Tribunais de Justia ou pelo Tribunal do Distrito Federal e Territrios, quando a deciso recorrida:
a) contrariar tratado ou lei federal ou negar-lhes vigncia; b) julgar
vlido ato de governo local contestado em face de lei federal; c)
der a lei federal interpretao divergente da que lhe haja atribudo
outro tribunal.
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Assim como o recurso extraordinrio, tem sido exigido o pr-questionamento como requisito de admissibilidade do recurso especial.
Em caso de interposio simultnea de recurso especial ao STJ e recurso extraordinrio ao STF, sendo ambos admitidos, os autos sero
imediatamente remetidos ao STJ, conforme preceitua o 3 do art.
27 da Lei n 8.038/1990. Aps julgado o recurso especial, os autos
devem seguir para o Supremo, para apreciao do recurso extraordinrio, se este no estiver prejudicado (Lei n 8.038/1990, art. 27,
4) (BRASIL, 1990).
Os prazos e o processamento do recurso especial so os mesmos
do recurso extraordinrio. Assim, logo que aprovado no juzo de
admissibilidade, os autos seguem para o STJ, onde ser processado em consonncia com os regramentos do respectivo Regimento
Interno. No sendo admitido no tribunal de origem, cabe tambm
agravo nos prprios autos para o rgo ad quem. Neste caso no h
a exigncia de repercusso geral (embora no fosse uma m ideia,
a fim de elevar o prestgio de tal impugnao), tendo em vista que
de cunho de exceo, como tambm para buscar um alvio da enxurrada recursal que se dirige ao STJ.
No custa lembrar que esta espcie recursal era, antes das mudanas trazidas pela Constituio de 1988, apenas uma hiptese de recurso extraordinrio.
6.3. Agravo contra deciso denegatria de recurso especial e
recurso extraordinrio
Este recurso, como bem explica Tvora e Alencar,
[...] visa o reexame de ato judicial de natureza decisria que
tenha negado seguimento a recurso especial ou a recurso extraordinrio, por entender o Presidente ou o Vice-Presidente do
Tribunal prolator do acrdo recorrido que faltam ao recurso os
seus requisitos de admissibilidade descritos na Constituio do
Brasil e na legislao processual de regncia. (TVORA; ALENCAR, 2011, p. 978).
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O rgo competente para julgar o agravo o mesmo que julgaria o recurso extraordinrio ou o especial, ou seja, o STF e o STJ respectivamente.
Aqui se encontra presente o efeito regressivo, que possibilita o juzo
de retratao pelo Presidente ou Vice-Presidente do tribunal a quo.
O prazo para sua interposio de cinco dias contados da cincia
da deciso denegatria, devendo a petio ser acompanhada por
razes. Havendo ou no juzo de retratao, os autos devem subir
ao tribunal ad quem para julgamento do agravo.
de relevncia citar tal impugnao, por ser decorrente da negao de seguimento dos recursos extraordinrio e especial. Ocorre
que h um enorme nmero de agravos nos tribunais de superposio, ultrapassando o nmero de recursos excepcionais ali julgados,
como se observa dos dados disponveis na estatstica que estes rgos disponibilizam1. Aqui se encontra mais uma consequncia da
multiplicidade de graus de jurisdio.
7. Anlise da relao entre multiplicidade de graus de jurisdio e a efetividade do processo penal
Uma multiplicidade de graus de jurisdio2 existe quando h a possibilidade de se recorrer para alm da instncia superior quela que
proferiu a deciso (ou seja, vai alm do duplo grau de jurisdio).
o caso do sistema judicial brasileiro, onde, ressalvados os casos de
competncia originria, previstos na Constituio Federal, o processo que se inicia com o Juiz singular, pode ter passado, ao seu
trmino, por at quatro rgos judicirios escalonados.
Ocorre que o STF e o STJ possuem, constitucionalmente, competncia para apreciar, respectivamente, recurso extraordinrio e especial, que, diferentemente das impugnaes ordinrias, exigem a
Estatsticas
disponveis
nos
stios:
<http://www.stf.jus.br/portal/cms/
verTexto.asp?servico=estatistica>
e
<http://www.stj.gov.br/webstj/Processo/
Boletim/?vPortalAreaPai=183&vPortalArea=584>.
1
No custa lembrar que h posies que entendem no existirem mltiplos graus de

jurisdio, como o caso de Fernando da Costa Tourinho Filho, em seu Manual de
Processo Penal, 2010.
2
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presena de mais requisitos para que possam ser interpostos, visto

que essas cortes, como rgos de cpula, no tm o mesmo papel
dos Tribunais de Justia ou Tribunais Regionais Federais. Ou seja,
no servem como um terceiro ou quarto revisor do mrito da causa.
Contudo, embora no reavaliem os fatos, reexaminam o direito
relativo matria constitucional (STF) ou legislao federal (STJ).
Diante disso, o trnsito em julgado do processo s ocorrer com o
julgamento desses respectivos recursos.
A problemtica est exatamente na durao, para que a ao encontre seu fim (transite em julgado), pois a demora excessiva na resoluo de uma lide causa prejuzos tanto para o Estado (descrdito
na Justia) como para a sociedade (sensao de insegurana). Em
relao ao acusado, a morosidade pode ser positiva, visto a expectativa da prescrio da pretenso punitiva, ou aflitiva, se estiver em
cumprimento de medida cautelar ou mesmo pela ansiedade decorrente da incerteza quanto absolvio ou condenao.
sabido que processos criminais em nosso pas se arrastam por
muitos anos, sendo diversas as causas para que isso ocorra. Entre
elas podem ser citadas a estrutura deficitria do Poder Judicirio e
a falta de Juzes e servidores. Para serem resolvidos, esses fatores
dependem do progresso econmico do pas.
Apesar de serem questes relevantes para a elucidao do tema, o
foco deste trabalho a complexidade jurdica e no a deficincia
econmica da jurisdio brasileira, foco este que pode ser traduzido na seguinte pergunta: a multiplicidade de graus de jurisdio
seria responsvel por uma parcela da morosidade existente no processo penal? A efetividade do provimento jurisdicional fica prejudicada, ainda que aparentemente, diante dessa lentido?
A resposta no simples, visto que existem argumentos tanto pr
como contra para a questo. No entanto, o crivo deve ser efetuado
no polo neutro, isto , sem possuir interesse na defesa ou na acusao. que a lgica diz que todo acusado v utilidade em infinitas
vias recursais, j o rgo acusador deve querer a resoluo mais
breve possvel.
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Nessa moderao, deve ser levado em conta o princpio constitucional expresso da razovel durao do processo, para que se tenha
por objetivo um procedimento que no seja demasiadamente lento,
como tambm que no marche to rpido a ponto de terminar ainda incipiente sem ter formado um conjunto probatrio suficiente.
Essa preocupao de enorme monta em direito penal, cuja matria
ultima ratio, ou seja, de tamanha importncia que no pode ser
regulamentada por outro ramo do direito. Prova desta importncia
que a represso de condutas criminosas assunto de interesse
pblico, onde a sociedade espera ver uma atuao efetiva do Poder
Judicirio, a fim de se conservar a ordem, civilidade e segurana.
Por incio, no teria motivo considerar que os recursos extraordinrio e especial pudessem ser prejudiciais efetividade da providncia jurisdicional penal, j que seriam insuscetveis de produzir
efeito suspensivo ao acrdo impugnado, visto as disposies legais
e regimentais que atestam esse argumento como o caso do art.
637 do CPP, o art. 321, 4, do Regimento Interno do STF e o art.
255, caput, do Regimento Interno do STJ.
Assim, com o incio do cumprimento da pena pelo acusado, estes
recursos poderiam ser apreciados sem o entrave do processo, de
modo que pela eventual deciso de desprovimento, no teria ocorrido protelao condenao.
No entanto, no obstante tais disposies legais, a Constituio da
Repblica dispe em seu art. 5, inciso LVII, outro princpio que
incide diretamente no processo penal: a presuno de inocncia ou
de no culpabilidade, que, em resumo, significa que ningum ser
considerado culpado at que haja uma sentena penal condenatria
transitada em julgado, o que s ocorre com a exausto das possibilidades recursais.
A Constituio, como lei fundamental, funciona como parmetro de
validade para todas as normas legais, de modo que a aplicao da legislao processual penal deve estar de acordo com os dispositivos
e princpios constitucionais.
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Da a possvel existncia de controvrsia da norma que probe efeito

suspensivo em sede de recurso extraordinrio, pois se a Carta Magna
profere que at o trnsito em julgado da sentena penal condenatria o acusado no pode ser considerado culpado, este no pode iniciar o cumprimento da pena enquanto a via recursal no se exaurir.
Tem sido este o entendimento da doutrina, como assevera Tvora
e Alencar:
No processo penal, contudo, vem se entendendo que a interposio desses recursos impede a execuo provisria da pena, j
que o status de inocncia subsiste at o transito em julgado da
sentena condenatria. (TVORA; ALENCAR, 2011, p. 966).
Usando esta mesma base principiolgica foi que se deu o desuso e

posterior revogao do art. 594 do CPP, que condicionava o direito
de apelar do acusado ao seu recolhimento ao crcere, quando paciente de sentena penal condenatria. Ali restou clara a inconstitucionalidade da norma, visto que impunha o incio do cumprimento
da pena para se proceder ao duplo grau de jurisdio, ou seja, antes
do fim do processo o ru j era considerado culpado.
Nessa senda, est aberta a possibilidade da aplicao de efeito suspensivo3 em recurso extraordinrio e em recurso especial, malgrado haja disposio legal em contrrio. Diante disso, possvel que
estes recursos sejam usados apenas para protelar o findar do processo, visto o interesse do acusado de se manter em liberdade por
mais tempo.
De fato a legislao nacional tem avanado na resoluo do problema do entrave processual nas instncias superiores, porm faz
isso a passos lentos. No custa lembrar que h quase 25 anos o STF
acumulava as funes que hoje competem ao STJ; era uma corte
sobrecarregada, na qual os processos tramitavam demasiadamente devagar. Com o advento da CF/88 e a criao do STJ, o quadro
Ver: STJ Quinta Turma HC 104.383/SP Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho DJ
de 29/06/2009.
3
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melhorou. Houve, contudo, um aumento dos recursos extraordinrios, acarretando, consequentemente, outra sobrecarga processual.
Diante disso, a Emenda Constitucional n 45 trouxe a exigncia da
demonstrao de repercusso geral para o recebimento do recurso
extraordinrio.
Embora tal medida tenha diminudo o nmero de recursos extraordinrios recebidos e julgados pelo Supremo, a quantidade ainda
alta, como se percebe dos dados disponveis no stio do tribunal4.
Alm disso, h um grande nmero de agravos decorrentes do indeferimento de recursos especiais, que tambm podem ocasionar outros recursos, como agravos regimentais e embargos infringentes.
Nesse cenrio propcio para a proposta de novas solues, surge,
no ano de 2011, a PEC 15/11, idealizada pelo ento Ministro do
STF, Cezar Peluso, com o fito de transformar os recursos especial e
extraordinrio em uma espcie de ao rescisria constitucional. A
consequncia disso que estes dois rgos deixariam de funcionar
como grau recursal excepcional.
A justificativa apresentada na referida proposta a de que os meios
recursais constitucionais atuais so usados, em grande parte das vezes, apenas com fins protelatrios, de modo que sua substituio
por aes rescisrias contribuiria para uma prestao jurisdicional
mais rpida e efetiva, visto que faria com que o trnsito em julgado
do processo se desse j na segunda instncia.
Em artigo publicado no stio do STF, o ex-Ministro Cezar Peluso faz
sua explanao a respeito do tema, apresentando dados e argumentos jurdicos:
Minha proposta de emenda constitucional conhecida como PEC
dos Recursos ataca frontalmente dois dos mais graves, se no os
dois mais graves problemas do sistema judicial brasileiro: a lentido dos processos e a impunidade. Para tanto, altera a Constituio para acabar com a chamada indstria dos recursos, em que
Ver:
<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=
pesquisaClasse>.
4
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manobras protelatrias retardam o andamento dos processos e

impedem a execuo das sentenas judiciais. Em termos simples,
o projeto estabelece o final do processo aps duas decises judiciais. O Brasil o nico pas do mundo em que um processo
pode percorrer quatro graus de jurisdio: juiz, tribunal local ou
regional, tribunal superior e Supremo Tribunal Federal (STF). O
sistema atual produz intolerveis problemas, como a eternizao dos processos, a sobrecarga do Judicirio e a morosidade da
Justia. Pela PEC dos Recursos, os processos terminaro depois
do julgamento do juiz de primeiro grau e do tribunal competente. Recursos s cortes superiores no impediro a execuo
imediata das decises dos tribunais estaduais e regionais. Tais
decises, alis, em geral so mantidas pelas cortes superiores.
Em 2010, por exemplo, o STF modificou as decises dos tribunais inferiores em apenas 5% dos recursos que apreciou. [...] A
imprensa tem realado o caso de um assassino confesso que,
mediante uso de uma srie infindvel de recursos (mais de 20),
retardou sua priso por onze anos. Se a PEC dos Recursos j
estivesse em vigor, esse ru estaria cumprindo sua pena h mais
de cinco anos. O projeto no interfere em nenhum dos direitos
garantidos pela Constituio, como as liberdades individuais, o
devido processo legal, a ampla defesa, o tratamento digno do
ru. O que se veda apenas a possibilidade da utilizao dos
recursos para perpetuar processos e evitar o cumprimento das
decises. [...] A medida refora a responsabilidade dos juzes e
dos tribunais locais e regionais, que tero seu desempenho avaliado mais de perto pela sociedade. (PELUSO, 2011).
interessante notar, em relao ao recurso extraordinrio, que sua

alterao significaria a quebra de um modelo que j dura pouco
mais de um sculo em nosso ordenamento jurdico: trata-se da
apreciao pelo STF de matria constitucional, exercendo controle
de constitucionalidade difuso, em sede recursal. Como j discutido,
a partir da Proclamao da Repblica, em 1891, certos elementos do
sistema jurdico estadunidense foram incorporados ao nosso, entre
os quais entregar ao Poder Judicirio a competncia de declarar a
inconstitucionalidade de atos normativos.
Parece-nos que se tal proposta for bem sucedida, haver um distanciamento do modelo estadunidense e uma aproximao ao sistema
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europeu, no qual a regra o controle de constitucionalidade pela

via direta, a qual tambm estamos utilizando desde a promulgao
da Constituio de 1988.
No entanto, mais importante que se apegar a modelos e sistemas
jurdicos, importa que o processo esteja adaptado para melhor corresponder a uma justia efetiva. Neste pensamento, a ideia de que
a lide possa encontrar seu trmino definitivo logo na segunda instncia no parece ruim, ainda mais em se tratando da matria penal,
cuja seriedade exige uma resposta judicial em prazo razovel.
De qualquer forma, parecem relevantes os argumentos trazidos
para justificar a extino do recurso extraordinrio e do recurso especial. Aceit-los seria reconhecer que a multiplicidade de graus de
jurisdio prejudicial para a efetividade da prestao jurisdicional.
Tal argumentao no destituda de lastro idneo, visto que a
posio defendida por um ex-Ministro do STF.
No entanto, h tambm posio contrria a essa proposta, que no
poderia deixar de se fazer presente neste estudo. Exemplo dela a
viso de Hugo Filardi:
[...] no h como negar a importncia dos recursos extraordinrio e especial como mecanismos de uniformizao da interpretao normativa e instrumentos contramajoritrios de controle da
influncia de verdadeiras oligarquias regionais, alm de permitir
a interpretao e mutao de normas de contedo aberto e natureza principiolgica. [...] Os recursos so meios legtimos de
controlabilidade e aperfeioamento das decises judiciais e em
hiptese alguma podem ser vistos como responsveis pela demora na entrega definitiva da tutela jurisdicional. [...] no podemos compactuar com a Proposta de EC 15/2011, pois a extino
dos recursos extraordinrio e especial no ataca frontalmente
o principal ofensor durao razovel do processo e permite
a construo totalitria e pouca participativa das decises judiciais. [...] Saliente-se, por oportuno que a extino dos recursos
extraordinrio e especial, ao passo que no resolveria a questo da celeridade na entrega da tutela jurisdicional, violaria os
princpios constitucionalmente assegurados do devido processo
legal, do acesso justia, do contraditrio, da ampla defesa e
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tambm do duplo grau de jurisdio e da presuno de inocncia. (FILARDI, 2011, p. 203-220).
No concordamos com a posio de que a transformao dos recursos excepcionais constitucionais em aes autnomas poderia ferir
os princpios citados por Filardi. No deixaria de haver um devido
processo legal, cingido das garantias do contraditrio e da ampla
defesa, j que a primeira e a segunda instncias no se alterariam,
respeitando-se o duplo grau de jurisdio, em que a ampla defesa
do acusado poderia ser exercitada. Frise-se que o acesso Justia
resguardado pelo princpio do juiz natural, de primeiro grau.
Quanto presuno de inocncia interessante pensar que se o acusado que passou por dois juzos primeira e segunda instncias e,
ao final disso, foi considerado culpado, do ponto de vista lgico se
presume no inocente. Do prisma jurdico, o trnsito em julgado o
limite de se presumir a no culpabilidade do ru. E antecipar a formao da coisa julgada, neste caso, respeita as garantias constitucionais.
Continuando nossa anlise, percebemos que a existncia de uma
pluralidade de instncias recursais no processo penal est sujeita ao
princpio da presuno de inocncia, como demonstrado, de forma
que, aps o acrdo proferido pela segunda instncia, o acusado s
permanecer preso se concorrerem para tanto os pressupostos da
priso cautelar, j que antes do trnsito em julgado ele no considerado culpado.
Caso no existissem os recursos especial e extraordinrio, o trnsito
em julgado ocorreria logo no segundo grau de jurisdio, o que,
inegavelmente, contribuiria para a realizao do preceito constitucional da razovel durao do processo. No entanto, bom frisar
que o que mais contribui para a lentido da prestao jurisdicional
em nosso pas no so essas impugnaes, visto ser notrio que nas
primeiras instncias a Justia tambm extremamente lenta, isso se
no for onde ocorre a maior parte da morosidade.
Porm, o que se discute aqui apenas o impacto que tal multiplicidade de graus de jurisdio exerce na dispensao da Justia, seja
esse impacto pequeno ou grande.
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Em relao a isso, percebe-se que a referida PEC traa um aspecto negativo da existncia de tantas instncias recursais: o uso dos
recursos constitucionais excepcionais como meros expedientes de
dilao processual, com a consequente procrastinao do trnsito
em julgado.
Calha dizer que em muitos casos a defesa recorre no visando ao
ideal da justia, mas em busca de exercer com dedicao seu compromisso com o acusado, procurando nos pormenores legais e
constitucionais os meios da absolvio. Assim, o que de um lado
pode ser visto como mera forma de atrasar o processo, de outro se
enxerga mais uma chance de alcanar a absolvio5.
Voltando anlise da proposta, na justificao percebe-se tambm
a afirmativa de que o Brasil seria o nico pas em que existem na
verdade quatro instncias recursais. No entanto, ao se analisar o Judicirio de pases como Estados Unidos e Alemanha dois dos quais
tiveram grande influncia na formao do direito ptrio , percebese a existncia de muitas cortes, assim como aqui. A questo se tais
tribunais tm funcionado como graus de jurisdio ou se atuam de
forma especial.
O Judicirio dos Estados Unidos, que teve grande influncia principalmente na formao do nosso STF, possui, como em nossa nao,
diversos rgos judiciais. A Justia de cada estado federado possui
uma suprema corte prpria, de modo que existem trs graus de jurisdio no nvel estadual, alm da Suprema Corte Federal, acima deles.
Na Alemanha, embora seguidora do sistema romano-germnico, a
situao parecida, pois cada estado possui trs instncias, alm do
Tribunal de Justia Federal e do Tribunal Constitucional.
Sob esse prisma, o conceito pr-concebido do advogado protelador pode ser
substitudo pelo do defensor que zela por aproveitar todas as chances a favor de seu
cliente, para que ao fim no venha ser acusado de ter perdido uma oportunidade, visto
que a chamada teoria da perda de uma chance pode abrir a possibilidade de o patrono
ser responsabilizado civilmente por isso. Analisando, por exemplo, que na ausncia de
recurso nunca se saber com absoluta certeza se a deciso que o cliente desejava que
fosse reexaminada seria reformada em seu favor ou no, a noo de ato protelatrio fica
bastante nebulosa.
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Nota-se, portanto, que outros modelos judiciais no so simplificados, e que a variedade de instncias no uma caracterstica somente do nosso Judicirio. O que pode diferir, ento, so as possibilidades que se tem de recorrer das decises e o leque de matrias a que
os tribunais se dispem a apreciar.
Percebe-se, por exemplo, na Suprema Corte estadunidense, que
existe certa discricionariedade na aceitao dos recursos que lhe
so dirigidos, como descreve Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy,
Consultor-Geral da Unio, em artigo:
Recentemente, verifica-se que de cerca de sete mil pedidos
anuais, menos de cem sero julgados [...] Interesse nacional, manuteno da ordem, desafio constitucional e nuances polticas,
alm da carga de trabalho (workload), orientam a discricionariedade da Suprema Corte. (GODOY, 2011).
A Supreme Court, que j foi um tribunal abalroado de processos,

encontrou a soluo para esse problema ao restringir significativamente sua atuao, ocorrendo que:
[...] em 1988, o Congresso americano eliminou a maior parte
da competncia da Suprema Corte para recursos obrigatrios,
restringindo-os significativamente. Os recursos originrios para
a Suprema Corte (mandatory appeals) foram praticamente extintos, ficando apenas residualmente naqueles que envolvam direitos indisponveis. Todas as demais matrias, a partir de ento,
e at hoje, tem de ser submetidas por meio da petio de certiorary. (FARINA, 2012, p. 110).
Tambm, exemplificando, no sistema alemo, existe o Verfassungsbeschwerde (art. 93, 1, 4a, da Constituio Alem), que pode ser
traduzido por Reclamao Constitucional. No se trata do instituto de mesmo nome que possumos em nosso ordenamento, mas
uma ao constitucional, de modo que no d continuidade a um
processo em curso, ou seja, no impede o trnsito em julgado de
uma deciso judicial. Percebe-se assim, que a corte suprema daquele pas atua de modo diverso do nosso Supremo Tribunal.
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Observadas essas diferenas, cumpre salientar que as solues buscadas para a melhoria do nosso processo judicial no podem ser apenas copiadas de modelos internacionais, devem, no entanto, levar
em conta todas as necessidades e peculiaridades da Justia brasileira.
Assim, do ponto de vista da lentido de nosso Judicirio, seria interessante enxugar a sistemtica dos mltiplos graus de jurisdio. Na verdade, levando-se em conta somente o princpio da celeridade processual, qualquer medida que busque simplificar o sistema bem-vinda,
porm, devem ser considerados conjuntamente outros princpios.
A existncia de vrios meios recursais obviamente enaltece o princpio da ampla defesa, por dispor mais instrumentos para o acusado.
Embora tambm o faa para a acusao, bem verdade que, no
processo penal, o polo passivo leva mais vantagem. Ora, atesta isso
o princpio da vedao da reformatio in pejus.
Alis, uma vez que o acusado no pode ter sua pena agravada por deciso reformadora, no h o que temer em impetrar recursos, mesmo
sabendo no ter razo, apenas para prolongar sua defesa. Nesse caso,
sendo o recurso desprovido, no ter prejuzo em sua condenao.
Tambm de valor pensar na funo fundamental de nossos rgos
de cpula do Judicirio. Ora, torna-se banal pensar nessas cortes
como estgio final de qualquer processo criminal. Mas essa a ideia
que se tem, a de que se pode recorrer exaustivamente at tais instncias, tornando-as meros tribunais de recurso.
Em relao banalizao da funo desses rgos, de bom grado a
seguinte comparao com a Supreme Court, feita por Fernanda Farina:
Conforme se verifica da evoluo da Suprema Corte dos EUA,
foi-se adotando no decorrer dos anos a funo primordial de
garantia do real desenvolvimento do Estado Democrtico de Direito: resguardar a Constituio e seus primados, adequando as
polticas pblicas e as liberdades civis aos princpios e ditames
determinados na Carta Maior.
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[...]
E essa a relevncia que se tem de dar s nossas Cortes Superiores: a de resguardar o texto Constitucional e a legislao federal, e zelar pela observncia dos princpios democrticos neles
encerrados. Mais do que isso, identificar que as Cortes Superiores, como a Supreme Court americana, tem essencial funo
poltica. (FARINA, 2012, p. 111).
Ter as cortes superiores como meros graus de jurisdio pode ser

atentatrio contra sua funo primordial de serem protetoras do direito. Uma soluo, portanto, como idealizado pelo Ministro Peluso,
seria a restrio de sua atuao com a substituio dos recursos extraordinrio e especial por aes autnomas, algo que desencorajaria o ingresso de pedidos apenas por conta de ser um novo processo.
Essa medida, alm de diminuir a quantidade de graus de jurisdio
contribuindo para o encurtamento do processo e consequentemente para a efetividade do processo penal perante a sociedade ,
melhoraria a qualidade dos provimentos apresentados pelos tribunais de superposio6.
Ocorre que o entupimento de processos nas cortes superiores faz com que esses
tribunais busquem formas de escapar do congestionamento, da que se utilizem do
que foi chamado de jurisprudncia defensiva, que pode ser definida como []
um excesso de rigorismo processual e procedimental. So decises que se utilizam
indiscriminadamente e estendem a aplicao de entendimentos jurisprudenciais,
sumulados ou no, que contenham algum bice ao conhecimento dos recursos. Se
voltam exclusivamente a reduzir o nmero de processos julgados pelas Cortes Superiores,
deixando de entregar uma prestao jurisdicional plena. [...] A grande problemtica da
jurisprudncia defensiva que ela deturpa entendimentos jurisprudenciais legtimos,
como a exigncia da fundamentao do recurso ou a comprovao do pagamento das
custas processuais, com a finalidade de reduzir o volume de recursos a serem julgados.
O pior que nem sempre essa finalidade atingida, o que acaba por gerar como nico
efeito uma irresignao ainda maior por parte dos jurisdicionados, mais recursos e um
maior volume de processos para julgamento. A caracterstica particular da jurisprudncia
defensiva que ela no se importa se possvel extrair do contexto recursal a questo
federal debatida, e se com isso se uniformizar uma tese de Direito objetivo importante
para a sociedade como um todo. [...] A jurisprudncia defensiva , assim, absolutamente
contrria funo essencial dos Tribunais Superiores, e mais do que isso, do prprio
processo, que deve servir de meio para a realizao da Justia. (FARINA, 2012, p. 124;
130-131).
6
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O uso da discricionariedade tambm uma forma de limitar a pluralidade de graus de jurisdio, uma soluo por esse caminho seria
inspirar-se no modelo da Supreme Court. Porm, o poder discricionrio encontra limitaes no sistema romano-germnico, no qual
nossa Justia baseada. Nesse sistema impera o primado da lei,
diferentemente da common law, presente nos Estados Unidos, em
que a cultura judiciria confere maior liberdade de interpretao
para o magistrado.
No obstante, esta deve ser uma hiptese a considerar, pois, devemos lembrar, o Direito no uma cincia engessada, da que optar
por conferir maior discricionariedade para o STF e o STJ em relao
a conhecer ou no de recursos extraordinrio7 e especial, respectivamente, seria uma alternativa para diminuir consideravelmente a
ocorrncia de mltiplos graus de jurisdio em um processo judicial, especialmente na matria penal, que clama por uma resposta
rpida do Estado.
Vale tambm citar que a possibilidade de se recorrer para muitos
graus de jurisdio pode tirar parte da credibilidade da sentena
do Juiz de primeira instncia, porquanto acaba por se ter a ideia de
que a verdadeira sentena a proferida pelo colegiado que julgar
o recurso. Isso toma proporo ainda maior quando se pensa no
fato de a impugnao poder ser dirigida a uma terceira ou quarta
instncia. Isso, porm, no deve ser encarado como problema, pois
uma consequncia inevitvel do duplo grau de jurisdio.
8. Concluso
Pelo exposto, percebe-se que a forma como administrada a multiplicidade de graus de jurisdio em nosso sistema causa certo prejuzo efetividade jurisdicional do processo penal, incidindo na celeridade, tanto a real quanto a de percepo da parte, que enxerga um
Em relao ao recurso extraordinrio, no custa lembrar que o STF j deu um passo
rumo ao poder discricionrio, visto que, ao decidir o que questo de repercusso geral,
o faz baseado em critrio subjetivo, e no em disposio legal, tendo em vista que a
expresso questes relevantes do ponto de vista econmico, poltico, social ou jurdico,
que ultrapassem os interesses subjetivos da causa, presente no art. 2 da Lei 11.418/06
simplesmente genrica.
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longo caminho para recorrer. O prejuzo tambm decorre do fato

de os prprios tribunais de superposio se ocuparem de muitas
questes de interesse privado, quando sua existncia se baseia na
defesa da Constituio e das leis federais, ou seja, uma atribuio
diferente daquela dos tribunais inferiores.
necessrio pensar, antes de tudo, no interesse pblico. Encontrar
outro meio para a atuao do STF e do STJ que no seja por intermdio de recurso excepcional ajudaria tanto na celeridade dos processos como em aliviar a sobrecarga de tais tribunais. No entanto, necessrio que sejam observados os direitos e garantias constitucionais.
Certo que reconhecer o prejuzo de tal pluralidade de graus de
jurisdio e legislar para enxugar esse sistema no a soluo dos
problemas da Justia brasileira, mas faz parte do processo. Diversas
mudanas vo sendo incorporadas nossa legislao processual no
decorrer do tempo, visando eliminar da mesma os dispositivos prejudiciais e agregar inovaes. Dessa forma, conseguindo-se estabelecer um modelo processual efetivo e adequado realidade do pas,
restaria apenas estruturar materialmente os rgos judiciais.
Pode at parecer uma utopia um direito processual penal perfeito
e uma estrutura judiciria que seja suficiente, mas no deixa de ser
um ideal, e isso que impulsiona as mudanas.
A multiplicidade de graus de jurisdio se mostra como um problema, no pela sua existncia, mas pelo modo como acontece em
nosso sistema. Sua manuteno no pode ser explicada por fatores
histricos, visto que a tendncia foi sempre o enxugamento do nmero de rgos judiciais: nos tempos do Imprio, havia vrios tipos
de Juzes de primeira instncia e tribunais para recursos, que foram
se extinguindo, dando lugar a um arranjo mais simples do Judicirio (embora isso no seja to evidente a olhos leigos).
Alm disso, o direito comparado mostrou que a tendncia em tribunais superiores, como os Estados Unidos e Alemanha, de uma
atuao mais limitada, seja pelo poder discricionrio ou mesmo por
no ser instncia recursal de um processo, mas conhecer de questes por meio de aes autnomas.
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bvio que extinguir ou restringir a pluralidade de graus de jurisdio no a soluo para a efetividade jurisdicional do processo penal, tendo em vista que o maior problema a falta de modernizao
e a estrutura deficitria de nossa Justia. Porm, no ponto de vista
de utilidade processual, a mudana nesse sentido bem relevante.
A soluo apresentada pelo ex-Ministro Cezar Peluso na PEC 15/11
parece ser uma candidata a resolver esse problema, propondo que
os recursos extraordinrio e especial se transformem em um tipo de
ao autnoma, fazendo com que o trnsito em julgado ocorra mais
rapidamente e diminuindo a carga processual dos congestionados
tribunais de superposio.
Deve-se entender que a razo de ter surgido o instituto do recurso
foi para conferir segurana de que as decises judiciais proferidas
realmente se revestem de justia. Ele serve para apaziguar a dvida
do condenado e pressionar o julgador a proceder com maior zelo,
e no para ser meio de protelao do processo. No entanto, praticamente impossvel que isso no acontea, visto que a atividade
da defesa, invariavelmente, acaba por encontrar meios idneos de
delongar a marcha processual, sob o pretexto de ter de aproveitar
todas as chances.
Entende-se, portanto, que a supresso de graus de jurisdio no
seria capaz de resolver o problema da morosidade do Judicirio brasileiro, pois este existe em maior expresso nas primeiras instncias.
Todavia, seria um modesto passo positivo, visto que limitaria as cortes de superposio a apreciarem somente o que fosse mais importante. Alm disso, diminuiria o nmero de graus de jurisdio na
maioria dos processos, ocasionando um efeito otimista em relao
ao prprio Poder Judicirio.
Assim, tendo em vista essa problemtica, conclui-se que a multiplicidade de graus de jurisdio tem um efeito negativo na efetividade
do processo penal, e a soluo para isso pode ser limitar o acesso ao
Supremo Tribunal Federal e ao Superior Tribunal de Justia, esperando-se que, dessa forma, o trnsito em julgado ocorra em menor
tempo e que seja dada maior credibilidade aos rgos julgadores
das primeiras instncias, sempre, porm, valorizando-se os direitos
e garantias expressos na Constituio.
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Artigo recebido em: 13/11/2012
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013 / p. 135-177
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Direito Penal Comentrio Jurisprudncia

As hipteses de priso preventiva da Lei Maria da Penha na viso do Superior Tribunal de Justia
DIREITO PENAL
COMENTRIO JURISPRUDNCIA
AS HIPTESES DE PRISO PREVENTIVA DA LEI

MARIA DA PENHA NA VISO
DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA
RICA VERCIA CANUTO DE OLIVEIRA VERAS
Promotora de Justia
Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Norte, Brasil
ericanutoveras@oi.com.br
Na interpretao desta Lei, sero considerados os fins sociais a que ela se destina e,
especialmente, as condies peculiares das mulheres
em situao de violncia domstica e familiar.
(Art. 4 da Lei Maria da Penha)
1. Introduo
A Lei Maria da Penha (Lei n. 11.340/06) previu duas possibilidades
distintas de priso preventiva do agressor, em caso de violncia domstica e familiar contra a mulher. A primeira a prevista no artigo
20, que a hiptese comum para assegurar o processo. A segunda,
inscrita no artigo 42, foi criada para garantir a eficcia das medidas
protetivas de urgncia.
O objetivo deste trabalho analisar as circunstncias e requisitos
legais das duas hipteses de priso preventiva, em cotejo com o
entendimento do Superior Tribunal de Justia (STJ).
Antes de tudo, importante registrar que todas as decises do STJ
sobre o assunto publicadas at maro de 2013 foram devidamente
analisadas. Esta anlise levou concluso de que, inicialmente, o
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rgo tratava indistintamente, em determinados julgados, as duas

modalidades de priso preventiva, confundindo os seus requisitos
e at mesmo misturando-os. Todavia, o pensamento e a orientao
da Corte foram se aperfeioando, chegando, assim, a um amadurecimento na aplicao da Lei.
O equvoco mais comum era confundir a possibilidade geral de priso preventiva prevista no artigo 20 da lei com a hiptese trazida pelo artigo 42 do mesmo diploma legal (artigo 313, inciso IV,
do Cdigo de Processo Penal), que tinha por finalidade assegurar a
execuo das medidas protetivas de urgncia.
Com efeito, mesmo havendo descumprimento das medidas protetivas de urgncia, o STJ exigia que os requisitos do artigo 312 do
Cdigo de Processo Penal (CPP) estivessem presentes, para evitar o
constrangimento ilegal. Exigia o julgador mais requisitos do que a
lei. Vejamos os julgados, pontuais e isolados:
HABEAS CORPUS. LESO CORPORAL E AMEAA. CRIMES
ABRANGIDOS PELA LEI N 11.340/2006 (LEI MARIA DA PENHA). PRISO PREVENTIVA. DESCUMPRIMENTO DE MEDIDA
PROTETIVA DE URGNCIA. FUNDAMENTO INSUFICIENTE. NECESSIDADE DE DEMONSTRAO DOS REQUISITOS QUE AUTORIZAM A CUSTDIA CAUTELAR. ART. 312 DO CDIGO DE
PROCESSO PENAL. ORDEM CONCEDIDA.
1. Muito embora o art. 313, IV, do Cdigo de Processo Penal,
com a redao dada pela Lei n 11.340/2006, admita a decretao da priso preventiva nos crimes dolosos que envolvam
violncia domstica e familiar contra a mulher, para garantir
a execuo de medidas protetivas de urgncia, a adoo dessa
providncia condicionada ao preenchimento dos requisitos
previstos no art. 312 daquele diploma.
2. imprescindvel que se demonstre, com explcita e concreta fundamentao, a necessidade da imposio da custdia para garantia
da ordem pblica, da ordem econmica, por convenincia da instruo criminal ou para assegurar a aplicao da lei penal, sem o
que no se mostra razovel a privao da liberdade, ainda que haja
descumprimento de medida protetiva de urgncia, notadamente
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em se tratando de delitos punidos com pena de deteno.

3. Ordem concedida. (BRASIL, 2008a, grifo nosso).
PROCESSO PENAL. HABEAS CORPUS. AMEAA. LEI MARIA DA
PENHA. MEDIDA PROTETIVA. PRISO PREVENTIVA DEVIDAMENTE FUNDAMENTADA.
1. A priso cautelar, assim entendida aquela que antecede a condenao transitada em julgado, s pode ser imposta se evidenciada a necessidade da rigorosa providncia.
2. Na hiptese, a deciso que decretou a custdia do paciente se
justifica no apenas pelo descumprimento da medida protetiva
anteriormente imposta, mas tambm porque baseada na possibilidade concreta de ofensa fsica vtima.
3. Diante da presena dos requisitos do art. 312 do Cdigo de
Processo Penal e, em especial, da necessidade de assegurar a
aplicao das medidas protetivas elencadas pela Lei Maria da
Penha, a priso cautelar do agressor medida que se impe.
4. Ordem denegada. (BRASIL, 2008b, grifo nosso).
HABEAS CORPUS. AMEAA, DIFAMAO E INJRIA. LEI MARIA
DA PENHA. MEDIDAS PROTETIVAS DE URGNCIA. DESCUMPRIMENTO. PRISO PREVENTIVA. POSSIBILIDADE. GARANTIA
DA ORDEM PBLICA. DECISO FUNDAMENTADA. FUGA LEGTIMA. INOCORRNCIA. PRISO ESPECIAL. PRETENSO NO
EXAMINADA PELAS INSTNCIAS ORIGINRIAS. PRETENSO IGNORADA PELO JUIZ. OMISSO. CONSTRANGIMENTO ILEGAL.
ORDEM PARCIALMENTE CONCEDIDA.
1. Hiptese em que o paciente descumpriu as medidas protetivas
de urgncia fixadas pelo magistrado de primeiro grau, voltando a
manter contato com a vtima e a amea-la gravemente. Aps a decretao da priso preventiva, evadiu-se, no mais sendo localizado.
2. Nos termos do art. 313, IV, do Cdigo de Processo Penal, e da
jurisprudncia firmada por esta Corte Superior de Justia, o
descumprimento de medidas protetivas autoriza a decretao
da priso preventiva, desde que demonstrada a presena dos
requisitos previstos no art. 312 daquele diploma.
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3. Se o magistrado justificou adequadamente a necessidade da

custdia cautelar, especialmente para a garantia da ordem pblica,
ressaltando que o paciente, com suas atitudes, demonstrou possuir
desequilbrio e destempero, colocando em risco a integridade fsica da vtima, no h constrangimento ilegal a ser reconhecido.
4. Tratando-se de decreto devidamente fundamentado, no h
que falar em fuga legtima, mostrando-se invivel a proposta do
paciente de comparecer em juzo caso revogada a custdia.
5. Se o pedido de priso especial no foi examinado pelas instncias originrias, embora formulado, impe-se seja suprida a
omisso, para que o magistrado a quo se manifeste acerca da
aplicao do disposto no art. 295 do Cdigo de Processo Penal.
6. Habeas corpus parcialmente concedido apenas para, mantida
a custdia cautelar, determinar que o Juiz de primeiro grau se
manifeste acerca da possibilidade de o paciente ser recolhido em
priso especial. (BRASIL, 2011a, grifo nosso).
Entretanto, a anlise empreendida nos dois subitens a seguir sobre

as hipteses distintas de priso preventiva demonstra que o STJ,
j em posio firme e refletida, e em consonncia com a interpretao teleolgica e axiolgica da Lei Maria da Penha, entende por
bem separar os requisitos e caractersticas da priso preventiva para
garantir o processo e o bem jurdico tutelado pela norma, como
tambm para garantir a execuo da medida protetiva de urgncia.
Ademais, a alterao legislativa do CPP introduzida pela Lei n.
12.403, de 4 de maio de 2011, conferiu nova dogmtica aos procedimentos judiciais concernentes priso processual, fiana, liberdade
provisria e demais medidas cautelares.
O diploma legal, alm de preservar a aludida modalidade de priso
preventiva admitida no sistema protetivo mulher contra a violncia domstica e familiar (art. 20 da Lei n. 11.340/06), tambm alargou sua amplitude para a proteo da criana, do adolescente e do
idoso, enfermo ou pessoa com deficincia, garantindo a execuo
das medidas protetivas legalmente previstas. Assim, tambm prevista a modalidade de priso preventiva para assegurar a execuo
das medidas protetivas de urgncia (art. 313, inciso IV, do CPP).
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2. Priso preventiva do artigo 20 da Lei Maria da Penha

Consoante se verifica da redao deste dispositivo, o objetivo da Lei
Maria da Penha foi inserir, no rol das possibilidades de decretao
de priso preventiva, as hipteses de violncia domstica e familiar
contra a mulher:
Art. 20. Em qualquer fase do inqurito policial ou da instruo
criminal, caber a priso preventiva do agressor, decretada pelo
juiz, de ofcio, a requerimento do Ministrio Pblico ou mediante representao da autoridade policial.
Pargrafo nico. O juiz poder revogar a priso preventiva se, no
curso do processo, verificar a falta de motivo para que subsista,
bem como de novo decret-la, se sobrevierem razes que a justifiquem. (BRASIL, 2006).
Com efeito, a priso preventiva inserida pelo estatuto protetivo da

mulher em contexto de violncia necessita do preenchimento dos
pressupostos e motivos do artigo 312 do CPP.
Art. 312. A priso preventiva poder ser decretada como garantia
da ordem pblica, da ordem econmica, por convenincia da
instruo criminal, ou para assegurar a aplicao da lei penal,
quando houver prova da existncia do crime e indcio suficiente
de autoria.
Pargrafo nico. A priso preventiva tambm poder ser decretada em caso de descumprimento de qualquer das obrigaes
impostas por fora de outras medidas cautelares (art. 282, 4).
(BRASIL, 1941).
Alm de indcios suficientes de autoria e materialidade, a lei determina que a priso preventiva seja motivada pela garantia da ordem
pblica, da ordem econmica, por convenincia da instruo criminal ou para assegurar a aplicao da lei penal.
Na hiptese ora em anlise, a garantia da ordem pblica, a convenincia da instruo criminal e a necessidade de assegurar a aplicao
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da lei penal so as motivaes mais frequentes nos processos em

que ocorre violncia domstica contra a mulher.
A ordem pblica, caso o acusado permanea em liberdade, encontra-se ameaada, mormente quando se observa a gravidade dos atos
praticados, a periculosidade, a reiterao criminosa, bem como o fato
de que as prticas delituosas se desenvolveram no seio domstico e
familiar. Assim, h de se garantir a incolumidade fsica e psquica da
ofendida e de seus familiares, afastando o risco concreto de violao.
Tem-se a convenincia da instruo criminal, como garantia do processo, do seu resultado e eficcia, quando h necessidade da custdia preventiva do acusado, para que este no interfira na verdade
que possa surgir no decorrer da instruo do processo, suprimindo
provas, ameaando testemunhas, orientando depoimentos, retardando o processo, entre outras condutas.
A necessidade de assegurar a aplicao da lei penal no consiste
somente em caso de iminncia de fuga do distrito da culpa, mas
tambm na prpria credibilidade das instituies pblicas imbudas
de prevenir e reprimir os delitos de violncia domstica contra a
mulher, como por exemplo a Justia.
A lei protetiva, em seu artigo 20, tambm autoriza a priso preventiva do agressor em qualquer fase do inqurito policial ou da instruo criminal.
esta a orientao do STJ:
RECURSO EM HABEAS CORPUS LIBERATRIO. LESO CORPORAL E VIOLNCIA DOMSTICA E FAMILIAR CONTRA A MULHER.
LEI MARIA DA PENHA. PRISO EM FLAGRANTE DELITO EM
24.12.08. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE LIBERDADE PROVISRIA. MANUTENO DA CUSTDIA CAUTELAR FUNDAMENTADA. GARANTIA DA ORDEM PBLICA. NOTCIA DE AGRESSES
ANTERIORES. RISCO CONCRETO DE REITERAO CRIMINOSA.
PROTEO DA VTIMA. PARECER MINISTERIAL PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO. RECURSO DESPROVIDO.
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1. Sendo induvidosa a ocorrncia do crime e presentes suficientes indcios de autoria, no h ilegalidade na deciso que mantm a custdia cautelar do paciente, se presentes os temores receados pelo art. 312 do CPP.
2. In casu, alm de comprovada a materialidade do delito e de
indcios suficientes de autoria, a priso cautelar foi decretada
para garantia da ordem pblica, havendo fundado risco de reiterao criminosa, uma vez que h notcia nos autos de que o
recorrente teria agredido a vtima por, pelo menos, duas outras
vezes e demonstrou comportamento agressivo quando da sua
priso em flagrante.
3. A preservao da ordem pblica no se restringe s medidas
preventivas da irrupo de conflitos e tumultos, mas abrange
tambm a promoo daquelas providncias de resguardo integridade das instituies, sua credibilidade social e ao aumento da confiana da populao nos mecanismos oficiais de
represso s diversas formas de delinquncia.
4. Recurso Ordinrio desprovido, em conformidade com o parecer ministerial. (BRASIL, 2009a, grifo nosso).
HABEAS CORPUS. PROCESSUAL PENAL. HOMICDIO QUALIFICADO TENTADO. ART. 121, 2, INCISOS II, III E IV, C.C. O ART.
14, INCISO II, AMBOS DO CDIGO PENAL E ART. 7, INCISO I,
DA LEI 11.340/2006 (LEI MARIA DA PENHA). PRISO PREVENTIVA. GARANTIA DA ORDEM PBLICA. GRAVIDADE DEMONSTRADA PELO MODUS OPERANDI. PERICULOSIDADE CONCRETA
DO ACUSADO. FUNDAMENTAO IDNEA QUE RECOMENDA
A MEDIDA CONSTRITIVA. CONDIES PESSOAIS FAVORVEIS
E APRESENTAO ESPONTNEA. IRRELEVNCIA. ORDEM DE
HABEAS CORPUS DENEGADA.
1. A manuteno da custdia cautelar encontra-se suficientemente fundamentada, em face das circunstncias do caso que,
pelas caractersticas delineadas, retratam, in concreto, a periculosidade do agente, a indicar a necessidade de sua segregao para a garantia da ordem pblica, considerando-se, sobretudo, o modus operandi do delito. Precedentes.
2. Conforme consta dos autos, o denunciado atingiu a vtima
com, aproximadamente, vinte e seis golpes de faca nas regies
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do trax e do abdome, alm de socos e chute, o que demonstra

a perniciosidade da ao ao meio social.
3. Condies pessoais favorveis do agente no so aptas a revogar a priso preventiva, se esta encontra respaldo em outros
elementos dos autos.
4. A apresentao espontnea do Paciente autoridade policial,
a teor do disposto no art. 317 do Cdigo de Processo Penal, no
impede a decretao da priso preventiva, nos casos em que a
lei a autoriza.
5. Ordem de habeas corpus denegada. (BRASIL, 2012a, grifo nosso).
RECURSO ORDINRIO EM HABEAS CORPUS. PENAL. VIOLNCIA DOMSTICA E FAMILIAR CONTRA A MULHER. LEI MARIA
DA PENHA. PRISO PREVENTIVA. ART. 313, III, DO CPP. NECESSIDADE DE ASSEGURAR A APLICAO DAS MEDIDAS PROTETIVAS DE URGNCIA. PRESERVAO DA INTEGRIDADE FSICA
E MORAL DA VTIMA. GRAVIDADE DOS FATOS PERPETRADOS
PELO PACIENTE. PRISO PREVENTIVA MANTIDA NA SENTENA
CONDENATRIA. AUSNCIA DE ALTERAO DO CONJUNTO
FTICO QUE ENSEJOU A DECRETAO DA CUSTDIA. RECURSO ORDINRIO DESPROVIDO.
- A custdia cautelar teve por fundamento a gravidade dos fatos perpetrados pelo ora paciente (que manteve a vtima em
crcere privado, a agrediu com socos, tapas, chutes e puxes
de cabelo, tendo, inclusive, a chicoteado com uma espcie de
arma confeccionada com correntes, ocasio em que a obrigou
a manter relaes sexuais, sob ameaa de morte), assim como
a garantia da execuo das medidas protetivas de urgncia.
- A priso preventiva, com o fim de assegurar a aplicao das
medidas protetivas elencadas pela Lei Maria da Penha, quando
o crime envolver violncia domstica e familiar contra a mulher,
est em consonncia com a orientao da jurisprudencial desta
Corte. Precedentes.
- Persistentes os motivos ensejadores da decretao da priso
preventiva, como consignou o magistrado singular, desnecessria se torna proceder nova fundamentao quando da prolao
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da sentena, mormente quando inexistem fatos novos capazes

de promover a soltura do acusado.
Recurso desprovido. (BRASIL, 2013a, grifo nosso).
AGRAVO REGIMENTAL NO HABEAS CORPUS. NEGATIVA DE SEGUIMENTO DE WRIT SUBSTITUTIVO DE RECURSO ESPECIAL.
IMPETRAO ANTERIOR A MUDANA DE ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL. EXAME DA QUESTO DE FUNDO EFETUADO.
VIOLNCIA DOMSTICA CONTRA A MULHER. PRISO PREVENTIVA. FUNDAMENTAO SUFICIENTE. GARANTIA DA ORDEM
PBLICA E CONVENINCIA DA INSTRUO PROCESSUAL.
QUESTES TRAZIDAS SOMENTE NESTA INSTNCIA SUPERIOR.
INVIABILIDADE DE EXAME. SUPRESSO DE INSTNCIA. AGRAVO DESPROVIDO.
- A despeito do no conhecimento dos habeas corpus impetrados em substituio a recursos ordinrios ou especiais, realiza-se
a anlise do mrito como forma de afastar a possibilidade de ocorrncia de constrangimento ilegal evidente e corrigvel de ofcio.
- Hiptese em que se examinou o mrito do mandamus, chegando-se concluso de que no se tratava de hiptese de concesso da ordem de ofcio por no restar configurada nenhuma
flagrante ilegalidade a sanar.
- Diante da presena dos requisitos do art. 312 do Cdigo de
Processo Penal e, em especial, da necessidade de assegurar a
aplicao das medidas protetivas elencadas pela Lei Maria da
Penha, impositiva a priso cautelar do paciente.
- Invivel a anlise das questes trazidas somente nesta instncia
superior, relativas s alegaes de que h nos autos declarao
da vtima no sentido de se retratar da representao, por implicar em [sic] indevida supresso de instncia. (BRASIL, 2013b,
grifo nosso).
HABEAS CORPUS. IMPETRAO ORIGINRIA. SUBSTITUIO
AO RECURSO ORDINRIO. IMPOSSIBILIDADE. RESPEITO AO
SISTEMA RECURSAL PREVISTO NA CARTA MAGNA. NO CONHECIMENTO.
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1. De acordo com o disposto no artigo 105, inciso II, alnea a,

da Constituio Federal, o Superior Tribunal de Justia competente para julgar, mediante recurso ordinrio, os habeas corpus
decididos em nica ou ltima instncia pelos Tribunais Regionais Federais e pelos Tribunais dos Estados, do Distrito Federal e
Territrios, quando a deciso for denegatria.
2. A Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do HC n. 109.956/PR, buscando dar efetividade s normas previstas no artigo 102, inciso II, alnea a, da Constituio Federal,
e nos artigos 30 a 32 da Lei n. 8.038/90, passou a no mais admitir o manejo do habeas corpus originrio perante aquela Corte
em substituio ao recurso ordinrio cabvel, entendimento que
deve ser adotado por este Superior Tribunal de Justia, a fim de
que restabelecida a organicidade da prestao jurisdicional que
envolve a tutela do direito de locomoo.
3. Tratando-se de writ impetrado antes da alterao do entendimento jurisprudencial, o alegado constrangimento ilegal ser
enfrentado para que se analise a possibilidade de eventual concesso de habeas corpus de ofcio.
PRISO PREVENTIVA. VIOLNCIA DOMSTICA CONTRA A MULHER (LEI MARIA DA PENHA). LESO CORPORAL. CONSTANTES AMEAAS DIRECIONADAS VTIMA. PERICULOSIDADE
DO PACIENTE. REINCIDNCIA. REITERAO DELITIVA. RISCO
CONCRETO. GARANTIA DA ORDEM PBLICA. NECESSIDADE.
DESCUMPRIMENTO DAS MEDIDAS PROTETIVAS IMPOSTAS.
HIPTESES AUTORIZADORAS DA SEGREGAO ANTECIPADA.
PRESENA. CUSTDIA JUSTIFICADA E NECESSRIA. CONSTRANGIMENTO ILEGAL NO DEMONSTRADO.
1. Nos termos do inciso IV do art. 313 do CPP, com a redao
dada pela Lei n 11.340/06, a priso preventiva do acusado poder ser decretada se o crime envolver violncia domstica e familiar contra a mulher, nos termos da lei especfica, para garantir
a execuo das medidas protetivas de urgncia.
2. Evidenciado que o paciente, mesmo aps cientificado das
medidas protetivas de urgncia impostas, ainda assim voltou
a ameaar a vtima e agredi-la fisicamente, demonstrada est
a imprescindibilidade da sua custdia cautelar, especialmen-
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te a bem da garantia da ordem pblica, dada a necessidade

de resguardar-se a integridade fsica e psquica da ofendida e
tambm para assegurar o cumprimento das medidas protetivas
de urgncia deferidas.
3. Verifica-se a necessidade da custdia antecipada, ainda,
para fazer cessar a reiterao criminosa, pois consta dos autos
que o paciente reincidente, circunstncia que revela a sua
propenso a atividades ilcitas, demonstra a sua periculosidade e a real possibilidade de que, solto, volte a delinquir.
CUSTDIA CAUTELAR. INCIDNCIA DA LEI N. 12.403/2011. IMPOSSIBILIDADE. DESCUMPRIMENTO DAS MEDIDAS PROTETIVAS. WRIT NO CONHECIDO.
1. Invivel a aplicao do referido benefcio, tendo em vista se
tratar de crime contra a mulher e, ainda, o contnuo descumprimento pelo denunciado das medidas protetivas impostas pelo
juzo singular, observando-se a nova redao do art. 313 do Cdigo de Processo Penal, dada pela Lei n 12.403/2011.
2. Habeas Corpus no conhecido. (BRASIL, 2012b, grifo nosso).
HABEAS CORPUS. LESO CORPORAL. AMEAA E CRCERE PRIVADO. LEI MARIA DA PENHA. PRISO PREVENTIVA. ALEGAO DE
AUSNCIA DE FUNDAMENTAO. GARANTIA DA ORDEM PBLICA. PERICULOSIDADE DO AGENTE. MODUS OPERANDI DAS CONDUTAS CRIMINOSAS. EMPREGO DE DESMEDIDA VIOLNCIA.
1. Observa-se que o decreto prisional encontra-se arrimado na
periculosidade do paciente, evidenciada pelo modus operandi
dos delitos, praticados de forma cruel e violenta, pois, segundo
consta, ele, que professor de lutas marciais, agrediu sua ex-namorada com socos, pontaps, apertes no pescoo e coronhadas de revlver, lanando-lhe, ainda, um banco de madeira
e uma escada de ferro. E, ainda, ameaou a ofendida mediante
o emprego de arma de fogo, por, aproximadamente, trs horas,
mantendo-a em crcere privado.
2. O decreto objetiva, sobretudo, resguardar a ordem pblica,
retirando do convvio social aquele que, diante dos meios de
execuo utilizados nas prticas delituosas, demonstra ser dotado de alta periculosidade.
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3. De outra parte, eventuais condies favorveis, tais como primariedade, bons antecedentes, residncia fixa e emprego lcito,
no impedem a segregao cautelar, quando decretada com observncia do disposto no art. 312 do Cdigo de Processo Penal.
PROCESSUAL PENAL. HABEAS CORPUS. AMEAA. CRIME PRATICADO CONTRA MULHER NO MBITO DOMSTICO E FAMILIAR. LEI MARIA DA PENHA. PRISO EM FLAGRANTE REGULAR.
MEDIDA PROTETIVA DESCUMPRIDA. REITERAO DAS AMEAAS. PERIGO PARA A SADE FSICA E MENTAL DA VTIMA. PRISO PREVENTIVA. EXCESSO DE PRAZO NA FORMAO DA CULPA. PRINCPIO DA RAZOABILIDADE. ORDEM DENEGADA.
1. Aquele que pego por policiais em frente casa da vtima,
aps a notcia de que transitava no local proferindo ameaas de
morte, encontra-se em estado de flagrncia. (Inteligncia do artigo 302 do CPP).
2. Antes que a condenao transite em julgado, a medida protetiva
derivada da Lei Maria da Penha, imposta para a proteo da vtima
por deciso judicial, vige e, obrigatoriamente, deve ser cumprida.
3. A ameaa de morte ex-esposa, depois de ter respondido
a processo criminal pelo mesmo motivo, constitui reiterao
criminosa e caracteriza a necessidade de garantir a instruo
criminal com suporte em dados concretos dos autos.
4. A possibilidade real de o paciente cumprir as ameaas de morte
dispensadas a sua ex-esposa basta como fundamento para a sua
segregao, sobretudo ante a disciplina protetiva da Lei Maria da
Penha, que visa proteo da sade mental e fsica da mulher.
5. luz do princpio da razoabilidade, o excesso de prazo no trmino da instruo probatria justificvel em um procedimento
complexo, o que impe o alargamento dos prazos.
6. Ordem denegada. (BRASIL, 2008c, grifo nosso).
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3. Priso preventiva para assegurar a eficcia das medidas protetivas de urgncia

A Lei Maria da Penha previu a possibilidade de priso preventiva
para assegurar a execuo da medida protetiva de urgncia.
Art. 42. O art. 313 do Decreto-Lei no 3.689, de 3 de outubro de
1941 (Cdigo de Processo Penal), passa a vigorar acrescido do
seguinte inciso IV:
Art. 313. .................................................
IV se o crime envolver violncia domstica e familiar contra a
mulher, nos termos da lei especfica, para garantir a execuo
das medidas protetivas de urgncia. (NR) (BRASIL, 2006).
O artigo 42 da Lei Maria da Penha acrescentou o inciso IV ao artigo

313 do CPP, que passou a ter a seguinte redao:
Art. 313. Em qualquer das circunstncias, previstas no artigo anterior, ser admitida a decretao da priso preventiva nos crimes dolosos:
I punidos com recluso;
II punidos com deteno, quando se apurar que o indiciado
vadio ou, havendo dvida sobre a sua identidade, no fornecer
ou no indicar elementos para esclarec-la;
III se o ru tiver sido condenado por outro crime doloso, em
sentena transitada em julgado, ressalvado o disposto no pargrafo nico do art. 46 do Cdigo Penal;
IV se o crime envolver violncia domstica e familiar contra a
mulher, nos termos da lei especfica, para garantir a execuo
das medidas protetivas de urgncia. (BRASIL, 2006, grifo nosso).
Enorme discusso havia a respeito da referida norma, visto que permitia que qualquer que fosse o crime (doloso) ainda que apenado
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com deteno (uma ameaa, por exemplo) , pudesse ser decretada a priso preventiva, bastando que estivesse presente o fumus
commissi delicti (indcios da autoria e prova da existncia do crime
art. 312 do CPP) e que a priso fosse necessria para garantir a
execuo das medidas protetivas de urgncia.
Muitas crticas (MOREIRA, 2007) surgiram a respeito do dispositivo,
sob o argumento de que a lei criou um novo requisito a ensejar a
priso preventiva, no sendo mais necessria a demonstrao dos
outros requisitos (garantia da ordem pblica ou econmica, convenincia da instruo criminal e aplicao da lei penal, alm da magnitude da leso causada art. 30 da Lei n. 7.492/1986, que define os
crimes contra o Sistema Financeiro Nacional).
A alegao era de que a lei no observou o princpio da proporcionalidade, perfeitamente exigvel quando se trata de estabelecer
requisitos e pressupostos para a priso provisria. (GOMES, 2003,
p. 213).
A Lei 11.340/06 instituiu diversas medidas protetivas de urgncia,
umas que estabelecem rgidas obrigaes para o agressor, e outras
que diretamente atendem aos interesses da ofendida. Muitas dessas
medidas, at a edio dessa lei, s eram objeto de aplicao pelo
juzo cvel.
A Lei Maria da Penha afirmou, expressamente, que as medidas protetivas de urgncia elencadas so exemplificativas, podendo o Juiz
lanar mo de outras previstas na legislao brasileira em vigor,
sempre que a segurana da ofendida ou as circunstncias o exigirem ( 1 do art. 22).
De tal modo, entra em cena a via do poder geral de cautela, disposto no artigo 798 do Cdigo de Processo Civil (CPC).
O autor Carlos Eduardo Rios do Amaral afirma que:
O prprio emprego, pela Lei protetiva da mulher, das expresses
entre outras e sem prejuzo de outras medidas, no deixa d-
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vidas da inteno do legislador de instrumentalizar o julgador de

cautelas para, efetivamente, garantir a segurana do processo e
de seus atores, a, claro, includa a prpria ofendida e seus familiares, mesmo que no arrolados como testemunhas da acusao.
Para o efetivo e pontual cumprimento das medidas protetivas de
urgncia pelo agressor, trouxe tambm a Lei 11.340/2006 (pargrafo 4, do artigo 22), para a seara do Direito Processual Penal,
o instituto das astreintes, consistente naquela multa diria imposta ao ru, compatvel com a obrigao ajustada, para o caso
de eventual descumprimento do preceito judicial, influenciando, desse modo, no nimo do agressor, para que dentro de prazo razovel assinalado cumpra as determinaes judiciais. Tudo,
insista-se, no sentido de que seja preservada a incolumidade da
ofendida, de seus familiares e das testemunhas (leia-se, ordem
pblica e instruo criminal). (AMARAL, 2009).
To grande foi a importncia dada pelo legislador s medidas protetivas de urgncia, que ele dotou sua eficcia e cumprimento priso preventiva do agressor, caso descumpra a ordem judicial. Para
Zamalloa do Prado:
A priso preventiva, assim, constitui uma providncia cautelar,
pois objetiva resguardar a eficcia das medidas protetivas de urgncia, as quais, por sua vez, conforme j assinalado anteriormente, no esto vocacionadas a assegurar o resultado final do
processo penal, ou seja, a aplicao da pena dentro dos limites
mximos de conteno do poder punitivo, mas se confundem
com o prprio fim da interveno estatal, por meio do processo
penal: a realizao, na medida de suas possibilidades, dos direitos fundamentais do acusado e, agora, aps longo perodo de
excluso, tambm da vtima.
Vislumbra-se, assim, que a priso preventiva prevista na Lei
11.340/06, diferentemente das demais hipteses legais, tem por
fundamento a existncia de uma real coliso entre direitos igualmente protegidos pela Constituio, quais sejam o direito de liberdade do indiciado/acusado e os direitos fundamentais da mulher, vtima da violncia domstica e familiar, constituindo, em
tese, uma restrio legtima no sistema constitucional brasileiro.
(PRADO, 2007).
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Nesta linha de raciocnio, o STJ sempre dotou de plena eficcia a

previso de priso preventiva para assegurar a execuo das medidas protetivas de urgncia.
E mais ainda, resolveu o STJ declarar, a partir da leitura dos reiterados julgados, que a Lei Maria da Penha prev dois tipos de priso
preventiva: uma para assegurar a execuo da medida protetiva de
urgncia; e outra, a do artigo 312 do CPP.
Vejamos os julgados a respeito da priso preventiva para assegurar
a eficcia das medidas protetivas de urgncia, que no est sujeita
ao cumprimento dos requisitos e motivos previstos no artigo 312
do CPP, j que o seu objetivo no s assegurar a deciso judicial,
dando credibilidade Justia, mas tambm tutelar o bem jurdico
protegido pela norma, qual seja, a integridade fsica e psquica da
mulher, vtima de violncia domstica e familiar.
HABEAS CORPUS. VIOLNCIA DOMSTICA. PRISO PREVENTIVA. REQUISITOS PARA A CUSTDIA ANTECIPADA. PREENCHIMENTO. DESCUMPRIMENTO DE MEDIDA PROTETIVA. REITERADA
AMEAA VTIMA. PERICULOSIDADE. GARANTIA DA ORDEM
PBLICA. CONDIES PESSOAIS FAVORVEIS. IRRELEVNCIA.
SEGREGAO JUSTIFICADA E NECESSRIA CONSTRANGIMENTO ILEGAL NO DEMONSTRADO. DENEGAO.
1. No h que se falar em constrangimento ilegal quando devidamente apontados os motivos ensejadores da custdia antecipada, notadamente para a garantia da ordem pblica, a fim
de resguardar a integridade da vtima, visto que o paciente descumpriu medida protetiva aplicada, proferindo ameaas contra a vtima, circunstncia que demonstra a sua potencial periculosidade e a real possibilidade de que, solto, volte a delinquir.
2. Condies pessoais favorveis, em princpio, no tm o condo de, por si ss, garantirem a revogao da preventiva, se h
nos autos elementos suficientes a demonstrar a imprescindibilidade da sua manuteno, como ocorre na hiptese.
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CRIMINAL. RECURSO ORDINRIO EM HABEAS CORPUS. VIOLNCIA DOMSTICA CONTRA A MULHER (LEI MARIA DA PENHA). DESCUMPRIMENTO DAS MEDIDAS PROTETIVAS IMPOSTAS.
COMPORTAMENTO REITERADO. RISCO CONCRETO. PRISO PREVENTIVA. SEGREGAO CAUTELAR DEVIDAMENTE FUNDAMENTADA. ART. 313, IV, DO CDIGO DE PROCESSO PENAL. LIBERDADE PROVISRIA. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO.
I. Hiptese em que a necessidade da segregao cautelar restou
demonstrada por meio de elementos concretos constantes dos
autos, notadamente em face ao descumprimento reiterado das
medidas protetivas impostas.
II. O art. 313, inciso IV, do Cdigo de Processo Penal dispe
que se o crime doloso cometido pelo agente envolver violncia
domstica e familiar contra a mulher, a priso preventiva se
legitima como forma de garantir a execuo das medidas protetivas de urgncia, recomendando-se maior cautela a fim de
evitar nova incidncia delituosa.
III. Correto e justificado o indeferimento da liberdade provisria
pleiteada.
IV. Recurso desprovido. (BRASIL, 2012c, grifo nosso).
J no havia qualquer dvida sobre a desnecessidade de outros requisitos para a priso preventiva prevista no artigo 313, IV, do CPP,
alm do descumprimento da medida protetiva de urgncia. Entretanto, foi depois da entrada em vigor da Lei n. 12.403/11 que a
orientao ganhou flego e restou de vez assegurada, como veremos nos trs subitens a seguir.
3.1. A priso preventiva para assegurar a execuo das medidas protetivas de urgncia aps a Lei n. 12.403/11
Atualmente, aps a entrada em vigor da Lei n. 12.403/11, que modificou o tratamento legislativo priso preventiva, tambm restou
atingida a Lei Maria da Penha. que o artigo 313 do CPP passou a
ter a seguinte redao:
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Art. 313. Nos termos do art. 312 deste Cdigo, ser admitida a
decretao da priso preventiva:
I nos crimes dolosos punidos com pena privativa de liberdade
mxima superior a 4 (quatro) anos;
II se tiver sido condenado por outro crime doloso, em sentena transitada em julgado, ressalvado o disposto no inciso I do
caput do art. 64 do Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de
1940 Cdigo Penal;
III se o crime envolver violncia domstica e familiar contra
a mulher, criana, adolescente, idoso, enfermo ou pessoa com
deficincia, para garantir a execuo das medidas protetivas
de urgncia;
IV (revogado).
Pargrafo nico. Tambm ser admitida a priso preventiva quando houver dvida sobre a identidade civil da pessoa ou quando
esta no fornecer elementos suficientes para esclarec-la, devendo o preso ser colocado imediatamente em liberdade aps a
identificao, salvo se outra hiptese recomendar a manuteno
da medida. (BRASIL, 1941, grifo nosso).
Portanto, a lei nova prescindiu da natureza dolosa do crime, podendo

ser decretada a priso preventiva tambm para os crimes culposos.
Ademais, a priso preventiva serve no s para garantir o processo,
mas tambm o bem jurdico tutelado pela norma, que a integridade fsica, psquica, moral, social, patrimonial e sexual da mulher
vtima de violncia de gnero, na medida em que tambm assegura
contra o no cumprimento das medidas protetivas de urgncia.
Cada vez mais se afirmam os sentidos teleolgico e axiolgico da Lei
Maria da Penha, como estatuto da igualdade, garantindo a proteo
da vulnerabilidade latente na violncia de gnero contra a mulher
e se colocando, definitivamente, como importante instrumento de
poltica pblica afirmativa em defesa da mulher e da famlia, na garantia de convivncia afetiva sem violncia.
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Ademais, a prpria Lei Maria da Penha, que deu nova redao ao

artigo 313, inciso IV, do CPP, recebeu um reforo interpretativo com
a nova redao dada pela Lei n. 12.403/11 ao artigo 312 do CPP, j
que o pargrafo nico assegura que o descumprimento das medidas
cautelares nele previstas possibilita a decretao da priso preventiva, sem que se necessite cumprir qualquer outro requisito. Alis, era
isso mesmo que j dizia a Lei Maria da Penha desde 2006.
Art. 312. A priso preventiva poder ser decretada como garantia
da ordem pblica, da ordem econmica, por convenincia da
instruo criminal, ou para assegurar a aplicao da lei penal,
quando houver prova da existncia do crime e indcio suficiente
de autoria.
Pargrafo nico. A priso preventiva tambm poder ser decretada em caso de descumprimento de qualquer das obrigaes
impostas por fora de outras medidas cautelares (art. 282,
4). (BRASIL, 1941, grifo nosso).
Com efeito, no se pode exigir outro requisito para decretao da

priso preventiva prevista no artigo 313, IV, do CPP alm daquele
que a lei expressamente anuncia, que , exclusivamente, o descumprimento da medida protetiva de urgncia.
Em diferente prtico, est a priso preventiva do artigo 20 da Lei
Maria da Penha, para a qual se exige o preenchimento dos pressupostos e motivos do artigo 312 do CPP.
3.2. A impossibilidade de substituio da priso preventiva
para assegurar a execuo das medidas protetivas de urgncia
por outras medidas cautelares
Embora a Lei n. 12.403/11 traga a previso de que, sendo a priso preventiva uma medida excepcional, deve, sempre que possvel, ser substituda por outras medidas cautelares, a regra no se aplica aos crimes
de violncia domstica contra a mulher, na hiptese de priso preventiva para assegurar a execuo das medidas protetivas de urgncia.
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Isso no quer dizer que no seja possvel substituir a priso preventiva por outra medida cautelar quando houver crime de violncia
domstica contra a mulher. S no possvel a substituio quando
a priso preventiva for decorrente do descumprimento de medida
protetiva de urgncia, justamente aquela prevista no artigo 313, inciso IV, do CPP, j que se trata de uma proteo insuficiente.
Se j havia sido determinada uma medida protetiva de urgncia e ela
foi descumprida pelo acusado, gerando o decreto de sua priso preventiva, no tem cabimento a substituio por outra medida cautelar.
J na hiptese de priso preventiva do artigo 20 da Lei Maria da Penha, perfeitamente possvel desde que as circunstncias autorizem a substituio da priso preventiva por outra medida cautelar.
Vejamos a posio do STJ a respeito:
HABEAS CORPUS. VIOLNCIA DOMSTICA CONTRA A MULHER.
REITERAO DE AGRESSES VTIMA. PRISO EM FLAGRANTE CONVERTIDA EM PRISO PREVENTIVA. LIBERDADE PROVISRIA. IMPOSSIBILIDADE. 1. DECISO FUNDAMENTADA.
CONSTRANGIMENTO ILEGAL NO CONFIGURADO. GARANTIA
DA ORDEM PBLICA. PERICULOSIDADE DO AGENTE EVIDENCIADA PELO MODUS OPERANDI. NECESSIDADE DE PRESERVAO DA INTEGRIDADE FSICA E MORAL DA VTIMA. 2. SUBSTITUIO. MEDIDAS CAUTELARES. LEI N 11.403/2011. NO
CABIMENTO. 3. ORDEM DENEGADA.
1. A priso preventiva no incompatvel com o princpio fundamental da presuno de inocncia, mormente quando a aplicao da medida est alicerada em elementos concretos, conforme demonstrado no quadro ftico delineado nestes autos.
2. O habeas corpus antdoto de prescrio restrita, que se presta a reparar constrangimento ilegal, evidente, incontroverso, indisfarvel, que se mostra de plano ao julgador. No se destina
correo de controvrsias ou de situaes que, embora existentes, demandam para sua identificao, aprofundado exame de
fatos e provas.
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3. Nesse contexto, a anlise dos fundamentos indicados pelas instncias ordinrias a fim de justificar a segregao preventiva deve
ser feita com abstrao das possibilidades, luz dos elementos de
convico contidos no decreto de priso. Em outras palavras, na
via estreita do writ, a abordagem do julgador deve ser direcionada verificao da compatibilidade entre a situao ftica retratada na deciso e a providncia jurdica adotada. Dessa forma, se
os fatos mencionados na origem so compatveis e legitimam a
priso preventiva, nos termos do art. 312 do Cdigo de Processo
Penal, no h ilegalidade a ser sanada nesta via excepcional.
4. No caso, sendo verdadeiro o que se afirma no decreto constritivo, a consequncia no pode ser outra que no o reconhecimento da legalidade da priso preventiva. Deveras, as recomendaes so no sentido de que se proceda verificao da
idoneidade dessas afirmaes no juzo de maior alcance juzo
de primeiro grau.
5. Nos termos do inciso IV, do art. 313, do Cdigo de Processo
Penal, com a redao dada pela Lei n 11.340/2006, a priso preventiva do acusado poder ser decretada se o crime envolver
violncia domstica e familiar contra a mulher, nos termos da lei
especfica, para garantir a execuo das medidas protetivas de
urgncia, exatamente a hiptese dos autos.
6. Estando presente a necessidade concreta da manuteno da
custdia cautelar, a bem do resguardo da ordem pblica e ante
a gravidade dos fatos, as medidas cautelares alternativas priso, introduzidas com a Lei n 12.403/2011, no se mostram suficientes e adequadas preveno e represso do crime, razo
pela qual inaplicvel ao caso em anlise.
7. Habeas corpus denegado. (BRASIL, 2012d, grifo nosso).
HABEAS CORPUS. VIOLNCIA DOMSTICA CONTRA A MULHER
(LEI MARIA DA PENHA). PRISO PREVENTIVA. CONSTANTES
AMEAAS DIRECIONADAS A VTIMA. PERICULOSIDADE DO PACIENTE. REITERAO DELITIVA. RISCO CONCRETO. GARANTIA DA ORDEM PBLICA. NECESSIDADE. DESCUMPRIMENTO
DAS MEDIDAS PROTETIVAS IMPOSTAS. HIPTESES AUTORIZADORAS DA SEGREGAO ANTECIPADA. PRESENA. CUSTDIA
JUSTIFICADA E NECESSRIA. CONSTRANGIMENTO ILEGAL
NO DEMONSTRADO.
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1. Nos termos do inciso IV do art. 313 do CPP, com a redao

dada pela Lei n 11.340/06, a priso preventiva do acusado poder ser decretada se o crime envolver violncia domstica e familiar contra a mulher, nos termos da lei especfica, para garantir
a execuo das medidas protetivas de urgncia.
2. Evidenciado que o paciente, mesmo aps cientificado das
medidas protetivas de urgncia impostas, ainda assim voltou
a ameaar a vtima, demonstrada est a imprescindibilidade
da sua custdia cautelar, especialmente a bem da garantia da
ordem pblica, dada a necessidade de resguardar-se a integridade fsica e psquica da ofendida, fazendo cessar a reiterao
delitiva, que no caso no mera presuno, mas risco concreto,
e tambm para assegurar o cumprimento das medidas protetivas de urgncia deferidas.
CUSTDIA CAUTELAR. INCIDNCIA DA LEI N. 12.403/2011. IMPOSSIBILIDADE. DESCUMPRIMENTO DAS MEDIDAS PROTETIVAS.
1. Invivel a aplicao do referido benefcio, tendo em vista se
tratar de crime contra a mulher e, ainda, o contnuo descumprimento pelo denunciado das medidas protetivas de distanciamento e incomunicabilidade impostas pelo juzo singular, observando-se a nova redao do art. 313 do Cdigo de Processo
Penal, dada pela Lei n 12.403/2011.
2. Ordem denegada. (BRASIL, 2012e, grifo nosso).
3.3. A priso preventiva para assegurar a execuo das medidas protetivas de urgncia em crimes punidos com deteno
Para a ocorrncia da priso preventiva do artigo 313, IV, do CPP
que tem como finalidade assegurar a execuo das medidas protetivas de urgncia , indiferente a natureza dolosa ou culposa do delito, bem como o fato de ser ele punido com recluso ou deteno.
Esta a orientao do STJ:
HABEAS CORPUS. PROCESSUAL PENAL. VIOLNCIA DOMSTICA CONTRA A MULHER. LIBERDADE PROVISRIA. INDEFERIMENTO. FUNDAMENTAO IDNEA. ACAUTELAMENTO DA
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INTEGRIDADE FSICA DAS VTIMAS. CONSTRANGIMENTO ILEGAL NO EVIDENCIADO. CRIME APENADO COM DETENO.
POSSIBILIDADE DE DECRETAO DA CUSTDIA. INTELIGNCIA
DO ART. 313, INCISO IV, DO CPP.
1. legal a deciso que indeferiu o pedido de liberdade provisria
que, partindo da singularidade do caso concreto, assevera a necessidade de acautelamento da integridade, sobretudo fsica, das
vtimas, as quais, ao que consta dos autos, correm risco de sofrerem novas agresses, em se considerando o histrico do Paciente.
2. A despeito de os crimes pelos quais responde o Paciente serem punidos com deteno, o prprio ordenamento jurdico
art. 313, inciso IV, do Cdigo de Processo Penal, com a redao
dada pela Lei n 11.340/2006 prev a possibilidade de decretao de priso preventiva nessas hipteses, em circunstncias
especiais, com vistas a garantir a execuo de medidas protetivas de urgncia.
HABEAS CORPUS. PROCESSUAL PENAL. VIOLNCIA DOMSTICA CONTRA A MULHER. PRISO PREVENTIVA. FUNDAMENTAO IDNEA. ACAUTELAMENTO DA INTEGRIDADE FSICA DAS
VTIMAS. CONSTRANGIMENTO ILEGAL NO EVIDENCIADO.
CRIME APENADO COM DETENO. POSSIBILIDADE DE DECRETAO DA CUSTDIA. INTELIGNCIA DO ART. 313, INCISO IV, DO CPP.
1. legal o decreto de priso preventiva que, partindo da singularidade do caso concreto, assevera a necessidade de acautelamento da integridade, sobretudo fsica, das vtimas, as quais, ao
que consta dos autos, correm risco de sofrerem novas ofensas
fsicas, em se considerando o histrico do Paciente.
2. A despeito de os crimes pelos quais responde o Paciente serem punidos com deteno, o prprio ordenamento jurdico
art. 313, inciso IV, do Cdigo de Processo Penal, com a redao
dada pela Lei n 11.340/2006 prev a possibilidade de decretao de priso preventiva nessas hipteses, em circunstncias
especiais, com vistas a garantir a execuo de medidas protetivas de urgncia.
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Como visto, a decretao da priso preventiva em caso de descumprimento de medida protetiva de urgncia pode ocorrer em crimes
punidos com deteno, sem que isso signifique violao ao princpio da proporcionalidade, sendo a medida assegurada pelo ordenamento jurdico brasileiro (Lei n. 12.304/11), em respeito e proteo
ao bem juridicamente tutelado.
Luiz Antnio de Souza e Vitor Frederico Kmpel, analisando o dispositivo, dizem que a incluso feita pelo legislador dessa espcie de priso
preventiva para assegurar a execuo de medida protetiva de urgncia
[...] um vetor imperativo da represso cautelar, ou, sem outro
sentido, no vincula a concesso da medida cautelar de natureza
pessoal qualidade ou quantidade da pena principal a ser imposta, pois, na maioria das situaes, essa vinculao, ou seja, a
proporcionalidade, exigida (nos demais casos, tem-se entendido
que a medida cautelar no pode ser mais gravosa que a principal).
No caso de violncia domstica e familiar contra a mulher, tendo
em conta que o dispositivo acima permite a priso preventiva
apenas e to-somente para garantir a execuo das medidas protetivas de urgncia, foroso concluir que o legislador apontou
uma desvinculao entre medida cautelar e medida principal.
(SOUZA; KMPEL, 2008, p. 154).
Notria a polmica instaurada pelas Leis n. 11.340/06 e n. 12.403/11,
quanto s duas hipteses de priso preventiva (a do artigo 20 da Lei
Maria da Penha e aquela do artigo 313, inciso IV, do CPP, para assegurar o cumprimento das medidas protetivas de urgncia), em confronto com a orientao do STJ, rgo responsvel por uniformizar
jurisprudncia dos estados e interpretar normas infraconstitucionais.
Entretanto, acreditamos que o tempo de acomodao da Lei Maria
da Penha j findou, e as posies adotadas quanto aos temas iro
prosseguir firme no STJ, de modo que os demais julgados, sejam
monocrticos ou em colegiado, adotaro aquelas consideraes.
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Quanto ao disciplinamento da priso preventiva para crimes com

violncia domstica contra a mulher, a priso preventiva do artigo
20 da Lei Maira da Penha se submete s exigncias do artigo 312 do
CPP e pode ser substituda por outra medida cautelar, desde que a
hiptese do caso concreto autorize.
No tocante priso preventiva do artigo 313, inciso IV, do CPP que
tem como fim assegurar a execuo das medidas protetivas de urgncia , no mais se exige o dolo. Pode ser decretada, inclusive,
em casos de contraveno penal e crimes punidos com deteno. Da
mesma forma, no cabvel a substituio por outra medida cautelar.
Ademais, registra-se que o nico requisito legal para a decretao dessa modalidade de priso preventiva o descumprimento da medida
protetiva de urgncia, prescindindo-se da presena de qualquer outro requisito, mesmo aqueles previstos no artigo 312 do CPP.
A priso preventiva garante no s o processo, mas tambm o bem jurdico tutelado com a norma, que a integridade fsica, psquica, moral,
patrimonial, social e sexual da mulher, vtima de violncia domstica.
Por fim, cremos de fundamental importncia a intensificao das discusses a respeito de to preciso instrumento de garantia dos direitos humanos, apto a dar uma grande contribuio no enfrentamento
violncia de gnero contra a mulher, levando, consequentemente,
mudana da cultura machista, patrimonial e hierarquizante.
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Disponvel em: <http://jusvi.com/artigos/38153com.br>. Acesso
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constitucional da proporcionalidade. Disponvel em: <http://jus2.
uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9304>. Acesso em: 26 mar. 2013.
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BASTOS, Marcelo Lessa. Violncia domstica e familiar contra a mulher Lei Maria da Penha: alguns comentrios. ADV Advocacia
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BERTOLIN, Patrcia Tuma Martins; ANDREUCCI, Ana Claudia Pompeu Torezan (Org.). Mulher, sociedade e direitos humanos. So
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BRASIL. Lei n. 11.340, de 7 de agosto de 2006. Cria mecanismos para
coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher, nos termos
do 8 do art. 226 da Constituio Federal, da Conveno sobre a
Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres e da Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar
a Violncia contra a Mulher; dispe sobre a criao dos Juizados de
Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher; altera o Cdigo de
Processo Penal, o Cdigo Penal e a Lei de Execuo; e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato20042006/2006/lei/l11340.hm>. Acesso em: 26 mar. 2013.
BRASIL. Lei n. 12.403, de 4 de maio de 2011. Altera dispositivos do
Decreto-Lei n. 3.689, de 3 de outubro de 1941 Cdigo de Processo
Penal, relativos priso processual, fiana, liberdade provisria, demais medidas cautelares, e d outras providncias. DOU, 5 maio 2011.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20112014/2011/Lei/L12403.htm#art1>. Acesso em: 26 mar. 2013.
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BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Habeas Corpus n. 100512/MT,

Sexta Turma, Rel. Ministro Paulo Gallotti, Braslia, DF, 3 de junho de
2008. DJe, 23 jun. 2008. [2008a].
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Habeas Corpus n. 109674/MT,
Sexta Turma, Rel. Ministro Og Fernandes, Braslia, DF, 6 de novembro de 2008. DJe, 24 nov. 2008. [2008b].
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Habeas Corpus n. 101377/PR,
Sexta Turma, Relatora Ministra Jane Silva, Braslia, DF, 17 de junho
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maio de 2009. DJe, 8 jun. 2009. [2009b].
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Quinta Turma, Relatora Ministra Laurita Vaz, Braslia, DF, 26 de maio
de 2009. DJe, 15 jun. 2009. [2009c].
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Habeas Corpus n. 179785/SC,
Sexta Turma, Relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Braslia, DF, 31 de maio de 2011. DJe, 8 jun. 2011. [2011a].
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Habeas Corpus n. 195244/DF,
Quinta Turma, Rel. Min. Jorge Mussi, Braslia, DF, 22 de novembro
de 2011. DJe, 16 dez. 2011. [2011b].
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Relatora Ministra Laurita Vaz, Braslia, DF, 3 de maio de 2011. DJe,
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Direito
Civil
Artigo
Elder Gomes Dutra

DIREITO CIVIL
ARTIGO
DA IMPROCEDNCIA LIMINAR DO PEDIDO1.

UMA PROPOSTA DE RELEITURA
DA ATIVIDADE COGNITIVA ADEQUADA
AO DIREITO PROCESSUAL DEMOCRTICO
DISMISSAL OF THE INJUNCTION REQUEST.
A PROPOSITION OF REINTERPRETATION OF
THE COGNITIVE ACTIVITY WHICH IS ADEQUATE
TO DEMOCRATIC PROCEDURE LAW
ELDER GOMES DUTRA
Analista
elderdutra@gmail.com
RAFAELA MARJORIE DE OLIVEIRA CATERINA

Advogada
Ordem dos Advogados do Brasil, Brasil
rafacaterina@bol.com.br
Anlise da sistemtica instituda pelo art. 307 do Projeto de Lei do Senado de n

166, de 08 de junho de 2010 aprovado pelo Senado em 15/12/2010 (antigo art. 317
do Anteprojeto do novo Cdigo de Processo Civil elaborado por Comisso de Juristas
designados pelo Senado), j chamado de Novo Cdigo de Processo Civil, que reproduz
com significativas alteraes o art. 285-A do Cdigo de Processo Civil, inserido no sistema
procedimental civil brasileiro pela Lei n 11.277, de 07 de fevereiro de 2006. Quando
da publicao do presente artigo, referido Projeto de Lei, aps aprovao no Senado
Federal, encontrava-se em trmite na Cmara dos Deputados, onde foi convertido no
Projeto de Lei n 8.046/2010, estando pendente de parecer da relatoria para posterior
votao em Plenrio.
1
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Direito Civil Artigo

Da improcedncia liminar do pedido.
Uma proposta de releitura da atividade cognitiva adequada ao direito processual democrtico
RESUMO: O presente trabalho tem por objetivo analisar a tcnica

de julgamento prevista no art. 285-A do Cdigo de Processo Civil,
transferida, com significativas alteraes, para a norma do art. 307
do Projeto de Lei do Senado (PLS) 166/2010, denominado Novo
Cdigo de Processo Civil. Buscar-se- avaliar a compatibilidade
constitucional e sistmica da analisada tcnica de julgamento, notadamente em face do direito cognio e da (im)possibilidade da
sua sumarizao.
PALAVRAS-CHAVE: Improcedncia liminar do pedido; tcnica de
julgamento; sumarizao do procedimento e da cognio.
ABSTRACT: This paper aims to analyze the technique of trial under
art. 285-A of the Code of Civil Procedure, transferred, with significant modifications to the standard of the art. 307 of the Senates Bill
166/2010, entitled New Code of Civil Procedure. This search will
assess the compatibility of constitutional and systemic analyzed trial
technique, especially in the face of right cognition and of the (im)
possibility of summarization.
KEY WORDS: Dismissal of the injunction request; technical trial;
summarizing the procedure and cognition.
SUMRIO: 1. Consideraes iniciais. 2. A cognio como garantia de esclarecimento dos sujeitos processuais na construo da
deciso judicial. 3. Art. 285-A do CPC: julgamento prima facie de
aes repetitivas. 4. Da impossibilidade de sumarizao da cognio: desrespeito aos princpios processuais. 5. Da nova sistemtica
da Improcedncia Liminar do Pedido prevista no art. 307 do PLS
166/2010. 6. Da possibilidade de sumarizao procedimental sem
prejuzo cognio: do julgamento conforme o estado do processo
(art. 330 do CPC). 7. Padronizao decisria e anarquia interpretativa: necessidade de uma teoria consistente dos julgados adequada
ao modelo constitucional de Processo. 8. Consideraes conclusivas: nossa proposta. 9. Referncias.
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1. Consideraes iniciais
Os rgos jurisdicionais so questionados pela morosidade no cumprimento da prestao jurisdicional que lhes foi delegada pela
Constituio da Repblica de 1988. Como resposta, o legislador,
atendendo ao clamor social pela soluo dos litgios de forma mais
clere e eficiente, ou melhor, acolhendo entendimento de parte
considervel da doutrina adepta da teoria processual da relao jurdica2, tem procedido a uma srie de reformas no Cdigo de Processo
Civil e na legislao processual esparsa. Tal fato culminou com a
proposta de elaborao de um Novo Cdigo de Processo Civil.
Essas alteraes legislativas, notadamente esse movimento de nova codificao das normas do Direito Processual Civil brasileiro, tm sido
influenciadas pela tnica da sumarizao da cognio e da padronizao decisria, tendncias bem representadas pela tcnica de julgamento de improcedncia prima facie prevista no art. 285-A do Cdigo
de Processo Civil vigente, copiada com significativas alteraes para a
norma do art. 307 do PLS 166/2010, denominado Novo Cdigo de
Processo Civil, que se encontra em trmite no Congresso Nacional.
Em ateno ao estudo proposto, a presente pesquisa analisar
a compatibilidade constitucional e sistmica da citada tcnica de
julgamento, notadamente em face do direito cognio e da (im)
possibilidade da sua sumarizao, na tentativa de ofertar melhores
solues para a construo de decises judiciais consentneas com
o modelo constitucional de processo erigido pela Constituio da
Repblica de 1988.
2. A cognio como garantia de esclarecimento dos sujeitos
processuais na construo da deciso judicial
A cognio, segundo doutrina tradicional alavancada por Cndido
Rangel Dinamarco, que representa o entendimento de parcela considervel dos processualistas brasileiros, entendida como atividaTambm denominada Escola Paulista de Direito Processual, responsvel pelos estudos
produzidos pelo Instituto Brasileiro de Direito Processual IBDP, tendo como marco
terico a teoria preconizada por Oscar Von Blow, em 1868.
2
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de intelectiva do juiz, cabendo-lhe captar, analisar e valorar todas as

alegaes e provas produzidas pelas partes, de modo a aparelhar-se
de argumentos para, ao fim, decidir (DINAMARCO, 2004, p. 34).
Para essa corrente, encampada por Kazuo Watanabe, a cognio,
como atividade de apreciao de provas e alegaes, alm de decorrer do arcabouo intelectivo do magistrado, influenciada por
outros fatores como o psicolgico, o sensitivo, o intuitivo, o vivencial e o cultural, de modo que o juiz primeiro sente a justia do
caso e depois procura os expedientes dialticos necessrios para
justificar a concluso previamente construda (WATANABE, 2005, p.
70). Segundo Piero Calamandrei, citado por Teori Albino Zavaski,
deve o juiz:
[...] para chegar a declarao de certeza [...] exercer uma atividade de historiador e de lgico, deve conhecer mais que atuar, o
direito que declara certo , para ele, objeto de estudo mais que
norma de atuao. (CALAMANDREI apud ZAVASKI, 2008, p. 7).
Desse modo, a concepo clssica da atividade cognitiva estabelece

que o ato de conhecer tarefa exclusiva do juiz, destinado a captar
pelos sentidos e receber no esprito a justa representao da realidade a fim de avaliar as provas e os argumentos para o concludente
julgamento (DINAMARCO, 2004, p. 33).
O exerccio da cognio, nessa perspectiva, relegado figura do julgador como verdadeiro protagonista do processo, devendo se valer de
intuio, sensibilidade, convico, equidade e senso tico. Da partem
os jarges de que a cognio do juiz, a cognio visa esclarecer o
esprito do julgador, o juiz o destinatrio da prova, entre outros.
Dhenis Cruz Madeira sintetiza essa propalada compreenso acerca
da cognio em uma perspectiva clssica e a elege como atividade,
tcnica, mtodo ou operao lgica do juiz destinada valorao
dos argumentos e provas suscitados pelas partes, consistente em
um ato de inteligncia, acompanhado por um juzo de valor necessrio apreciao das questes processuais (pressupostos processuais, condies da ao e mrito) (MADEIRA, 2009, p. 105).
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Essa viso, baseada na ideia de um juiz salvador, colocado acima das

partes e dotado de uma inteligncia superior e formao diferenciada, est em total desacordo com o atual paradigma constitucional
do Estado Democrtico de Direito e com o perfil dos magistrados
brasileiros (NUNES, 2008, p. 126)3.
No entanto, nossa legislao farta em demonstraes de dispositivos legais, especialmente em matria de prova, que contemplam
essa concentrao cognitiva manifestamente inconstitucional na figura do julgador. Como exemplos, poder-se-iam citar os seguintes
dispositivos do atual Cdigo de Processo Civil de 1973 (reformado) que, quase em sua integralidade, foram transcritos para o PLS
166/2010, mantidos mesmo aps votao do texto pelo Senado Federal: (i) art. 1304 (art. 354 caput e pargrafo nico, PLS 166/2010),
que permite o indeferimento pelo juiz de diligncias consideradas inteis; (ii) art. 3355 (art. 361, PLS 166/2010), que possibilita
a aplicao pelo juiz, em caso de lacuna, de regras de experincia
comum; (iii) art. 3536 (art. 380, PLS 166/2010), que possibilita ao
juiz a livre apreciao da confisso feita a terceiro ou contida em
testamento; (iv) art. 3867 (art. 413, PLS 166/2010), que garante ao
juiz a livre apreciao da f que merecer dado documento que contiver entrelinha, emenda ou borro; (v) art. 405, 48 (art. 433,
J pontuando que a credulidade da existncia de um juiz com ampla formao em
Direito, Filosofia, Economia, Sociologia, entre outros saberes, intangvel e lastreada no
equivocado protagonismo judicial.
3
Art. 130. Caber ao juiz, de ofcio ou a requerimento da parte, determinar as provas

necessrias instruo do processo, indeferindo as diligncias inteis ou meramente
protelatrias.
4
Art. 335. Em falta de normas jurdicas particulares, o juiz aplicar as regras de

experincia comum subministradas pela observao do que ordinariamente acontece e
ainda as regras da experincia tcnica, ressalvado, quanto a esta, o exame pericial.
5
Art. 353. A confisso extrajudicial, feita por escrito parte ou a quem a represente, tem
a mesma eficcia probatria da judicial; feita a terceiro, ou contida em testamento, ser
livremente apreciada pelo juiz.
6
Art. 386. O juiz apreciar livremente a f que deva merecer o documento, quando em
ponto substancial e sem ressalva contiver entrelinha, emenda, borro ou cancelamento.
7
Art. 405, 4o Sendo estritamente necessrio, o juiz ouvir testemunhas impedidas

ou suspeitas; mas os seus depoimentos sero prestados independentemente de
compromisso (art. 415) e o juiz Ihes atribuir o valor que possam merecer.
8
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4, PLS 166/2010), que concede ao juiz a prerrogativa de valorar

do modo que melhor lhe parecer os depoimentos das testemunhas
tidas por impedidas ou suspeitas; (vi) art. 416, 29 (art. 445, 3,
PLS 166/2010), que permite o indeferimento pelo juiz de perguntas
tidas como impertinentes para o esclarecimento dos fatos; (vii) art.
426, I10 (art. 455, I, PLS 166/2010), que possibilita ao juiz o indeferimento de quesitos considerados impertinentes; (viii) art. 43711 (art.
465, PLS 166/2010), que possibilita ao juiz determinar, de ofcio, a
realizao de nova percia quando a matria no lhe parecer suficientemente esclarecida.
Como se percebe, as normas procedimentais brasileiras garantem
um solipsismo metdico (STRECK, 2010) ao juiz quando do exerccio da atividade cognitiva, o que acaba por impulsionar a tendncia
legislativa reformadora, como se d, a ttulo de exemplo, com a sistemtica introduzida pela Lei n 11.277/2006, que acresceu, ao Cdigo de Processo Civil o art. 285-A, agora carreado, em parte, para o
PLS n 166/2010, que privilegia a cognio solitria e a utpica ideia
de que existem autoridades sensveis aos anseios sociais, verdadeiros predestinados compreenso do bom e do justo12.
Ocorre que, em um Estado Democrtico, a construo do direito
feita por seus destinatrios, nos moldes do processo legislativo
Art. 416, 2o As perguntas que o juiz indeferir sero obrigatoriamente transcritas no
termo, se a parte o requerer.
9
10
Art. 426. Compete ao juiz: I - indeferir quesitos impertinentes;
Art. 437. O juiz poder determinar, de ofcio ou a requerimento da parte, a realizao

de nova percia, quando a matria no lhe parecer suficientemente esclarecida.
11
Nesse sentido, ensina Cndido Rangel Dinamarco: Em um modelo de estado que se

prope democrtico de direito, a compreenso do modelo de vida boa no est centrada
na figura do agente governativo, seja ele Presidente, Governador, Prefeito, Deputado,
Senador ou juiz, mas decorre da compreenso de cada indivduo, que capaz de
manifestar sua posio acerca do bom e do justo. Essa tarefa no exclusiva do juiz, pois
essa noo plural, disseminada, incompassvel de eleio solitria. O prprio autor
reconhece a dificuldade do estabelecimento de uma noo nica do bom e do justo, no
que merece transcrio literal: Julgar optar. adotar uma pretenso crtica em face
de valores ou pretenses divergentes. Todo mundo julga. No necessrio ser juiz nem
estar no exerccio da jurisdio para julgar sobre o bom, o justo, o belo, o conveniente,
o inconveniente. Os pais julgam. O administrador julga. O artista e o crtico literrio
julgam. Os rbitros das competies esportivas julgam (DINAMARCO, 2004, p. 30).
12
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vigente, em um espao de discursividade e igualdade de colocao

de argumentos e posies, de modo a garantir a legitimidade da lei
e a submisso de seus prprios elaboradores ao comando estatudo.
O mesmo ocorre na interpretao do direito positivado, imprimindo, funo jurisdicional, a necessria observncia dos princpios
processuais, de maneira que a construo de um provimento legtimo (sentena) tenha de ser precedida de uma atividade discursiva em simtrica paridade com todos os sujeitos processuais, verdadeiros construidores do contedo e destinatrios dos efeitos do
provimento. Participando argumentativamente na construo do
provimento, torna-se mais fcil para as partes aceitarem a deciso
proferida, ainda que essa venha a rejeitar as alegaes sustentadas
por alguma delas.
O processo, nessa concepo, tem como funo garantir a irrestrita
participao igualitria e efetiva de todos os sujeitos do procedimento na construo do provimento final. Para tanto, apresenta-se como
imprescindvel a observncia do devido processo, que pressupe o
exerccio de uma atividade jurisdicional em respeito aos princpios
do contraditrio, da ampla defesa, da isonomia, do acesso ao direito,
do dever de fundamentao das decises e do direito a advogado.
A compreenso do direito processual, partindo do pressuposto de
que o processo no um mero instrumento da jurisdio, mas sim
um direito-garantia que, conforme Rosemiro Pereira Leal, s se legitima juridicamente pelo controle amplo, irrestrito e participativo
do advogado na estruturao dos procedimentos (LEAL, 2005, p.
51), linha que mais corresponde a tutela jurisdicional do processo
em um Estado Democrtico de Direito.
Nessa concepo, a cognio, ao lado da jurisdio, entendidas
como atividades compartilhadas (MADEIRA, 2009, p. 114), consiste em um exerccio de esclarecimento, por meio do discurso, de
todos os sujeitos do processo (juiz e partes), conforme sustenta
Jrgen Habermas (HABERMAS, 1997, p. 163). A cognio, desenvolvida atravs do discurso dialtico-processualizado dos sujeitos
parciais (autor e ru) e do sujeito imparcial (juiz), decorre de uma
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atividade de coleta de provas, alegaes e, at mesmo, da interpretao da lei de cada um desses construtores do provimento, visto
que no h monoplio da interpretao legislativa.
A cognio no atual paradigma constitucional do Estado Democrtico de Direito, segundo Dhenis C. Madeira, deve ser compreendida
como um
[...] instituto jurdico regido pelos princpios diretivos da funo
jurisdicional e institutivos do processo, que permite a valorao
e a valorizao compartilhada dos argumentos e provas estruturados no procedimento e retratados fisicamente nos autos (cartulares ou eletrnicos), cujo exerccio resulta na elaborao dos
provimentos. (MADEIRA, 2009, p. 119)
O juiz, assim como as partes, est vinculado ao princpio da reserva

legal previsto no art. 5, II, da CR/88, de forma que o provimento
a ser proferido nos autos do procedimento depende da anlise de
todo o alegado e produzido, at mesmo porque, pelo princpio da
isonomia (art. 5, caput, CR), todos tm o direito de interpretar a
lei e, racionalmente, expressar esse entendimento, tarefa que no
exclusiva do magistrado, como quer impingir a doutrina tradicional.
Como j dito, a participao das partes na construo do provimento s legtima se observados, na tarefa cognitiva, os princpios do
contraditrio, da ampla defesa, da isonomia, do acesso ao direito,
do dever de fundamentao das decises e do direito o advogado. A
legitimidade decisional se d pelo efetivo esclarecimento das partes
no sentido de construir conjuntamente o provimento, e no pela
prevalncia do discurso do juiz, caracterstica da jurisdio em estados autoritrios.
Dhenis C. Madeira pontua que em um paradigma de direito democrtico:
[...] a institucionalizao de procedimentos argumentativos para
a construo dos provimentos, fazendo com que a jurisdio,
assim como a atividade cognitiva que a integra, seja controlada e
fiscalizada em todos os seus vrtices. (MADEIRA, 2009, p. 114).
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No se admite, no atual contexto de evoluo do processo, instituto

constitucionalizado do Estado Democrtico de Direito, a utilizao
de convices sensibilizantes e axiolgicas por parte do julgador,
uma vez que na concepo de Jrgen Habermas, citado por Rosemiro Pereira Leal, uma deciso verdadeiramente democrtica s pode
ser construda por um
[...] provimento de todos os sujeitos do processo e no do ato
humano monocrtico ou colegiado decorrente de um dos sujeitos do processo como funo ou rgo protetor. (HABERMAS
apud LEAL, 2002, p. 130).
3. Art. 285-A CPC: julgamento prima facie de aes repetitivas

Em alterao legislativa implementada pela Lei n 11.277, de 07 de
fevereiro de 2006, acresceu-se o art. 285-A ao Cdigo de Processo
Civil Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973 , permitindo a prolao de sentena de total improcedncia, antes mesmo da citao
do ru, quando a matria controvertida for unicamente de direito e
no juzo j houver sido proferida deciso no mesmo sentido13.
Com essa inovao legislativa, o legislador instituiu, no direito processual civil brasileiro, a possibilidade de julgamento liminar de
mrito, tcnica tambm chamada de julgamento prima facie, sentena emprestada, sentena clonada, julgamento antecipadssimo
da lide, julgamento liminar de aes repetitivas, entre outros.
No entanto, essa iniciativa no retrata o primeiro caso em que a lei
procedimental civil autoriza a possibilidade de julgamento in limine litis (THEODORO JNIOR, 2006a, p. 14) de rejeio do pedido,
j que o art. 295, IV, assegura a possibilidade de indeferimento da
petio inicial nos casos de decretao de prescrio ou decadncia,
Art. 285-A. Quando a matria controvertida for unicamente de direito e no juzo j
houver sido proferida sentena de total improcedncia em outros casos idnticos, poder
ser dispensada a citao e proferida sentena, reproduzindo-se o teor da anteriormente
prolatada.
1 Se o autor apelar, facultado ao juiz decidir, no prazo de 05 (cinco) dias, no manter
a sentena e determinar o prosseguimento da ao. 2 Caso seja mantida a sentena,
ser ordenada a citao do ru para responder ao recurso.
13
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o que caracteriza, igualmente, hiptese de sentena resolutiva de

mrito, a teor do art. 269, IV, do Cdigo de Processo Civil.
O legislador brasileiro, em nome da celeridade e da durao razovel
do procedimento, emprega tcnica procedimental similar, ao permitir, com o regramento do art. 285-A, a prolao de deciso resolutiva,
antes da citao do ru, diante da presena de causas consideradas
seriadas ou repetitivas, integrantes de um bloco denominado atualmente de litigiosidade de massa. (NUNES, 2010, p. 109-140).
Segundo o legislador, ainda na exposio de motivos do projeto de
lei que deu origem a essa nova tcnica procedimental de julgamento, o art. 285-A tem como funo evitar que inmeros processos
sobre casos anlogos forcem o percurso intil de todo o devido
processo legal que vai desaguar, logo mais tarde, em um resultado
j previsto, dando azo a hiptese de sumarizao da cognio.
O procedimento institudo permite, ao juiz, o julgamento prima
facie com a reproduo de sentena j prolatada14, antes mesmo
de procedida a citao, se a matria controvertida for unicamente
de direito e no juzo j houver sido proferida sentena de total improcedncia em casos idnticos. Essa sistemtica, a priori, afora a
anlise acerca da inconstitucionalidade da tcnica instituda, permite a visualizao de procedimento intricado com o surgimento de
inmeros problemas no campo da tcnica e da prtica, de modo
que vrios tericos criaram cada qual seu mtodo de utilizao do
procedimento do art. 285-A do CPC15.
Ronaldo Brtas de Carvalho Dias, aps tecer intocveis crticas sistemtica introduzida
pelo art. 285-A, do CPC, que denomina de sentena clonada, ao instaurar espcie
de jurisdio relmpago, apresenta tentativa de adequao do referido artigo, em uma
leitura de processo constitucional. Para tanto, sustenta que, se o juzo curvar-se sua
aplicao, dever, antes de prolatar a sentena emprestada ou clonada, determinar ao
Escrivo ou Chefe de Secretaria que faa juntar aos autos cpia da sentena proferida em
caso idntico anterior (a entendida sentena paradigma ou sentena modelo), intimando
o autor, sob vista imediata, para se pronunciar a respeito, a fim de lhe preservar a garantia
constitucional do contraditrio, em concepo cientfica atual, ou seja, possibilitar ao
autor a possibilidade de influir no sentido de uma deciso favorvel ao seu interesse,
a fim de que o procedimento guarde a indispensvel sintonia tcnica com o devido
processo constitucional (DIAS; NEPOMUCENO, 2009, p. 470-471-473).
14
Ver: ATAIDE JNIOR (2006, p. 116-127); DIAS; NEPOMUCENO (2007); LEAL (2007);
MITIDIERO (2007) e S; PIMENTA (2007, p. 137-149).
15
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Pela leitura do referido dispositivo, verifica-se a necessidade do

preenchimento de dois requisitos para a adoo da sistemtica do
art. 285-A do CPC, quais sejam, a) preexistncia no juzo de causas
idnticas, com improcedncia j pronunciada em sentena e b) a
matria controvertida16 deve ser unicamente de direito.
Esclarea-se, contudo, que o art. 285-A somente permite o julgamento liminar de causas repetitivas ou seriais para os casos de improcedncia do pedido, sendo indispensvel ainda que a questo
de direito suscitada na nova demanda seja exatamente a mesma enfrentada na sentena anterior, ou seja, identifique-se pelo mesmo
pedido e causa de pedir17. A identidade, que se reclamada para aplicar o art. 285-A do CPC, localiza-se no objeto da causa, isto , na
questo (ponto controvertido) presente nas diversas aes seriais
(THEODORO JUNIOR, 2007, p. 17).
Bem esclarece Ronaldo Brtas de Carvalho Dias que no h como cogitar de matria
controvertida quando inexistente citao e conseqente defesa do ru, ausente
o contraditrio no momento em que se proferiu a sentena clonada ou emprestada,
no se estabelecendo, evidncia, qualquer controvrsia sobre a matria trazida pelo
autor ao debate em juzo (DIAS; NEPOMUCENO, 2007). Rosemiro Pereira Leal adota
o mesmo entendimento, ao denunciar a radicalidade do jejum jurdico do redator do
texto infirmando a impropriedade da aluso matria controvertida, uma vez que a
controvrsia s ocorre havendo lide (CARNELUTTI), com existncia de controversistas
(partes), atendido o princpio da dualidade processual, conforme se v dos arts. 263 e
219 do CPC. Aqui o legislador admite controvrsia com uma s parte (o Autor) (LEAL,
2007, p. 264).
16
Outra incongruncia a ser desvendada diz respeito real inteno da lei com a
expresso casos idnticos. Revela-se que o legislador no foi cauteloso quanto ao uso
adequado de expresses tcnico-processuais que j tm significado jurdico preciso, com
consequncias igualmente predeterminadas pela norma jurdica. Para se extrair algum
rendimento da referida norma jurdica, por casos idnticos haver-sede entender
aqueles em que se repitam as mesmas circunstncias fticas e jurdicas, que em nada se
difiram numa e noutra ao. Para que se identifique tal identidade, no basta que tais
aes tenham o mesmo pedido e a mesma causa de pedir. Mais que isso, os fundamentos
jurdicos integrantes da causa de pedir e do pedido de tais aes devem ser idnticos.
que, considerando que a referida norma autoriza ao juiz copiar motivao e dispositivo
da sentena proferida anteriormente, tais elementos da sentena devero ajustar-se,
com preciso, aos fundamentos da nova ao. Da mesma forma alude Ronaldo Brtas
de Carvalho Dias ao sustentar o enigma construdo em torno da expresso casos
idnticos, pela qual os doutrinadores procuram a todo custo desvendar, pois, sem
dvida, uma novidade no direito processual brasileiro, uma esquisitice sem precedente
no direito nacional e aliengena (DIAS; NEPOMUCENO, 2007, p. 231).
17
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Da sentena caber a interposio de recurso de apelao, com a

possibilidade do exerccio do juzo de retratao, no prazo de 05
(cinco) dias (art. 285-A, 1, do CPC). Mantida a sentena, agora
sim o ru ser citado para o oferecimento de contrarrazes ao recurso de apelao, momento em que se inicia a estabilizao do
procedimento em contraditrio (art. 285-A, 1 do CPC).
Em caso de no provimento do recurso pelo Tribunal e de utilizao
das demais possibilidades recursais, se for o caso, ser mantida a
deciso de resoluo do pedido com mrito e, consequentemente,
o alcance dos efeitos da coisa julgada material18.
Evidenciada a necessidade de dilao probatria, ou, ainda, a constatao de divergncia ftica ou jurdica entre o caso dos autos e
aquele objeto de parmetro19, o Tribunal cassar a sentena e reenviar os autos ao juzo a quo, que dever atribuir, ao feito, processamento normal, observado o procedimento ordinrio, sumrio ou,
eventualmente, algum procedimento especial20.
Com a superao de todas essas nuances procedimentais (evidentemente que no esgotadas todas as possibilidades), a intricada disciplina normativa do art. 285-A do Cdigo de Processo Civil instituiu
um sistema contestvel em um plano normativo e questionvel no
mbito da sua eficcia concreta e prtica, diante da multiplicidade de
entendimentos acerca da sua aplicao e da atecnia legislativa empregada, que dificulta o alcance dos objetivos almejados pelo legislador.
Art. 467. Denomina-se coisa julgada material a eficcia, que torna imutvel e indiscutvel
a sentena, no mais sujeita a recurso ordinrio ou extraordinrio. Art. 468. A sentena,
que julgar total ou parcialmente a lide, tem fora de lei nos limites da lide e das questes
decididas.
18
Segundo Dierle Nunes, se o juiz, repetir a sentena j proferida, sem contraditrio e

analisando o mrito, declarar a improcedncia sem realizar uma demonstrao analtica
da identidade, ser possvel que um advogado hbil pea o desarquivamento de urgncia
dos autos do processo, do qual provm a sentena anterior, e elabore razes do recurso
de apelao onde apontar as diversidades das aes e, assim, poder obter o provimento
(acatamento) do recurso (NUNES, 2006, p. 171-186).
19
Esclarea-se, ainda, que, caso seja dado provimento ao recurso de apelao, ainda
poder o Tribunal, desde logo, julgar o pedido, se a causa versar questo exclusivamente
de direito e estiver em condies de imediato julgamento, conforme autoriza o art. 515,
3, do Cdigo de Processo Civil.
20
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Segundo Daniel Mitidieiro, a soluo empregada pela sistemtica

do art. 285-A do CPC no dotada de uma efetividade virtuosa,
a que a Constituio expressamente empresta guarida, mas adota
expediente de
[...] sumarizao instrumental que guarda relao justamente
com outra faceta da efetividade, identificada outrora por Carlos
Roberto lvaro de Oliveira (OLIVEIRA, 2010) como efetividade
perniciosa que se encontra em aberto conflito com os direitos
fundamentais encartados em nosso formalismo processual. (MITIDIERO, 2007, p. 34).
Em modesta pesquisa estatstica por amostragem realizada durante o

desenvolvimento deste trabalho, atravs de consultas ao stio na internet do Tribunal Regional Federal da 1 Regio, do Tribunal de Justia de Minas Gerais e do Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul,
identificou-se, como matrias mais recorrentes, o objeto de deciso
pela sistemtica do art. 285-A do CPC, bem como o ndice de reforma ou no das sentenas que se valeram dessa disciplina normativa.
Pela anlise dos acrdos, chegou-se s seguintes concluses preliminares: (i) da totalidade dos acrdos examinados (180 [cento
e oitenta], sendo 30 [trinta] do TRF1; 50 [cinquenta] do TJMG e
100 [cem] do TJRS), 45 (quarenta e cinco) reformaram ou cassaram
a sentena que aplicou a sistemtica do art. 285-A do CPC, o que
representa um ndice de reforma de 25% (vinte e cinco por cento);
(ii) destes, a maioria dos acrdos cassou as decises de 1 grau, de
modo que os feitos retornaram primeira instncia para processamento, em decorrncia: (a) de o entendimento do juzo a quo estar
em desacordo com o entendimento dos Tribunais Superiores ou do
prprio Tribunal; (b) de no indicao pelo juzo a quo da deciso
paradigma; (c) de no indicao na sentena proferida dos fundamentos da deciso paradigma; (d) a questo no unicamente de
direito e demandar dilao probatria; (e) de divergncia ftica e
de direito entre a sentena proferida e a deciso paradigma; (iii)
as sentenas objeto de aplicao do art. 285-A do CPC, tratam, em
sua maioria, de questes ligadas a Direito Administrativo (reajustes
e direitos de servidores pblicos), Direito Previdencirio (reajustes
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e reviso de benefcios previdencirios), Direito Tributrio (recuperao fiscal e parcelamento de dbito) e Direito Bancrio (expurgos
inflacionrios e revisional de juros).
Desse modo, feitas essas consideraes e analisados os dados da
pesquisa por amostragem realizada, verifica-se com clareza que a
tcnica de julgamento instituda pelo art. 285-A do CPC, caiu bem
ao gosto da jurisdio (DINAMARCO, 1987) compreendida em sua
funo de pacificao social, na qual o juiz assume a tarefa de realizar e aplicar escopos metajurdicos sociais, polticos, econmicos
, j que cerca de 75% (setenta e cinco por cento) das decises foram mantidas pelo Tribunal de 2 grau, enquanto apenas 25% (vinte
e cinco por cento) foram reformadas ou cassadas.
No entanto, em uma leitura adequada ao modelo constitucional de
processo, institudo com a adoo do Estado Democrtico de Direito, a jurisdio, conforme j dito, deve ser compreendida como
atividade compartilhada (MADEIRA, 2009, p. 114) com a cognio, de modo que a deciso proferida ao final do procedimento seja
resultado de uma atividade de esclarecimento por meio do discurso
de todos os sujeitos do processo (juiz e partes).
A adoo do mecanismo de julgamento do art. 285-A do CPC, demonstra a recorrente utilizao do argumento da fora da autoridade, suprimindo o necessrio estabelecimento do dilogo e, por conseguinte, dos princpios do processo, notadamente o contraditrio,
a ampla defesa e a isonomia.
Ademais, a dificuldade interpretativa, tanto da doutrina quanto da
jurisprudncia, acerca da sistemtica do art. 285-A do CPC cria verdadeira anarquia interpretativa (NUNES, 2010)21 quanto ao sentido da norma, devido a vrias atecnias legislativas identificadas no
texto normativo, o que acaba por alongar ainda mais a durao do
procedimento, evidenciando, ainda, uma ineficincia prtica do mecanismo tcnico institudo pelo legislador reformador.
Expresso usada em palestra proferida por Dierle Nunes no Congresso Constituio e
Processo: entre o direito e a poltica. 09/2010.
21
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4. Da impossibilidade de sumarizao da cognio: desrespeito aos princpios processuais

J por vrias demonstraes, doutrina e legislao, sob a falsa premissa de garantir uma clere prestao jurisdicional, tm sustentado a ideia de sumarizar a cognio em franco desrespeito aos princpios da ampla defesa, do contraditrio e da isonomia, e ao prprio
processo entendido como um instituto constitucionalizado e garantidor da legitimidade das decises.
Essa posio doutrinria e legislativa sustentada por algumas premissas, como a demora inevitvel do procedimento ordinrio, a necessidade de atendimento s peculiaridades do direito material invocado, principalmente diante de questes de urgncia e da ideia da
necessria e imediata efetivao do direito do autor que tem razo22.
Ronaldo B. de C. Dias igualmente critica a tendncia legislativa de
sumarizao da cognio ao afirmar que:
[...] a restrio de quaisquer das garantias processuais, sob a canhestra e antidemocrtica justificativa de agilizar ou tornar clere
o procedimento, com o objetivo de proferir deciso jurisdicional
em prazo razovel representa franca demonstrao de estmulo
ao arbtrio, fomento a insegurana jurdica e escarnecimento da
garantia fundamental do povo ao devido processo legal. (DIAS,
2004, p. 117).
Seguindo a mesma orientao, Fernando H. Tavares assegura que a

demora para se percorrer integralmente a trajetria legal de resoluo de conflitos no pode ser imputada a fatores temporais (2009,
p. 98), mas sim
[...] contribuio daqueles que participam da estrutura processual, especialmente por questes ligadas (in) eficincia das
atividades desenvolvidas pela mquina judiciria, sabidamente
emperrada e viciada [...]. (TAVARES, 2009, p. 98).
Para compreenso e refutao de cada uma dessas premissas, ver (TAVARES; DUTRA,
2010, p. 59-89).
22
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Isso ocorre porque a concepo de efetividade est ligada satisfao do direito e no do processo.
Segundo Teori Albino Zavaski, o objetivo da sumarizao da cognio a priorizao da efetividade em oposio segurana, de
modo a privilegiar o direito constitucional da durao razovel do
processo em detrimento do direito ampla defesa e ao contraditrio. Por no constiturem direitos absolutos, sustenta o mesmo
autor que, diante de um choque de princpios, cabe ao magistrado,
atravs de um juzo de valor, ponderar e tencionar bens e valores,
de modo que prevalea o mais relevante (ZAVASKI, 2008, p. 38-39).
O desenvolvimento dessa tendncia de sumarizao da cognio
tem sempre o intuito de alcanar a efetividade do direito postulado,
mas atravs da supresso de garantias constitucionais, como ocorre,
entre outras, na hiptese do art 285-A do Cdigo de Processo Civil,
cuja sistemtica afronta o princpio do devido processo legal, do
contraditrio, da ampla defesa e da isonomia das partes.
Em verdade, as atuais ondas reformistas do Cdigo de Processo Civil buscam soluo legislativa para a agilizao da tramitao dos
feitos judiciais, na concentrao de toda a cognio na figura do magistrado, sem estabelecer, a priori, discusso quanto aos problemas
operacionais da funo jurisdicional, como a proporcionalidade do
nmero de feitos por magistrado, a existncia de prazos imprprios
para os agentes do rgo decididor, o sucateamento do aparato fsico e humano, entre outros (NUNES; BAHIA, 2008).
O interessante observar que grande parte das inovaes legislativas foi editada na tentativa de dimensionar o problema da morosidade da resposta esperada dos rgos jurisdicionais. No entanto,
no acarretaram a acelerao dessa resposta. Serviram, sim, supresso da participao das partes no procedimento, fazendo com
que a justia seja distribuda de forma solitria pelo julgador, e
no de modo processualizado, pela atuao conjunta das partes, no
espao-tempo procedimental definido pela lei.
Ora, em um Estado Democrtico de Direito, a sumarizao da cognio afronta e viola direitos e garantias fundamentais, deixando
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de lado a garantia da cognio plena, que a duras penas representa

conquista histrica da humanidade23.
Ao apontar as tendncias de reforma processual no Brasil a partir da
dcada de 1990, Dierle Nunes identifica o que denominou de neoliberalismo processual brasileiro, sustentando que os movimentos de reforma processual brasileira, apesar de se estruturarem sob
um discurso ideolgico socializador, sofreram uma degenerao
sob o vis neoliberal que inaugurou uma perspectiva interpretativa funcional (neoliberalismo processual) preocupada to-somente
com a mxima rapidez procedimental e produtividade dos juzes.
Com essa concepo, esvaziou-se a viso dinmica dos princpios
processuais constitucionais e a importncia tcnica e institucional
do processo (NUNES, 2008, p. 157-159)24.
Ainda segundo Nunes (2008), esse movimento neoliberal que impulsionou reformas no ordenamento jurdico brasileiro tem, como
origem, diretrizes delineadas pelo relatrio intitulado Documento
Tcnico n. 319: o setor judicirio na Amrica Latina e no Caribe,
elementos para reforma emitido pelo Banco Mundial, de modo a
garantir a produo industrial de decises em consonncia com os
interesses financeiros e econmicos prevalecentes25.
Nesse cenrio, qualquer discurso garantidor, fruto de uma perspectiva
democrtica constitucional, visto e desnaturado pelo discurso domiPara uma viso adequada do direito cognio no paradigma de Estado de Direito
Democrtico e da impossibilidade de sua sumarizao, ver TAVARES, DUTRA (2010, p.
59-89).
23
Nessa perspectiva neoliberal, no seria conveniente o uso do aparato jurisdicional e

do processo como instituto de participao e controle da funo estatal e nem mesmo
o intervencionismo judicial da teoria socializadora do processo. O novo modelo,
segundo o autor, deveria assegurar: a) uma uniformidade decisional que no levaria
em considerao as peculiaridades do caso concreto, mas asseguraria alta produtividade
decisria, de modo a assegurar critrios de excelncia e de eficincia requeridos pelo
mercado financeiro; e/ou b) a defesa da mxima sumarizao da cognio que esvaziaria,
de modo institucional, a importncia do contraditrio e da estrutura comparticipativa
processual que garantem procedimentos de cognio plena para o acertamento dos
direitos (NUNES, 2008, p. 157-159).
24
25
Para uma melhor compreenso, ver DUTRA; NOGUEIRA (2010, p. 33-58).
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nante com a defesa de uma perspectiva formalista e burocratizante,

como se um processo democrtico que respeitasse toda a principiologia processual-constitucional tambm no pudesse ser clere e funcional. O processo clere no aquele que atende aos princpios processuais constitucionais dentro de um espao-tempo suficiente para
a implementao da participao de todos os envolvidos, mas, sim,
aquele que termina o mais rpido possvel na tica dos nmeros26.
Fernando H. Tavares repugna essa tcnica de sumarizao da cognio que vem sendo adotada pelo legislador brasileiro para combater o denominado tempo corrosivo, atravs da criao de procedimentos em que a atuao do advogado e os princpios da ampla
defesa e do contraditrio so considerados como formalidades
responsveis por dilaes indevidas, includos a os meios e recursos da defesa ampla (TAVARES, 2008, p. 145-162).
No bastasse a latente sumarizao da cognio, que concentra o
ato de deciso na figura do julgador e limita a atividade de valorao e a valorizao compartilhada dos argumentos e provas estruturados no procedimento, a tcnica procedimental do art. 285-A
do CPC no suporta o mnimo embate constitucional27, j que, no
desiderato de racionalizar o servio judicirio, em homenagem aos
princpios da durao razovel do procedimento, da celeridade e
da economia processual, acabou por sufocar o imprescindvel caCalmon de Passos, lastreado na melhor doutrina estrangeira, informa que a efetividade
a ser defendida no a do processo em sentido utilitarista, mas, sim, do ordenamento,
pois [...] efetividade do processo ou efetividade da tutela jurdica no se equipara
efetividade da sentena, enquanto ato de poder, mas da sentena que atenda o nome de
qu se institucionaliza numa ordem poltica democrtica, de modo que ningum se
pode a condio de senhor ou soberano do outro. (PASSOS, 1999, p. 30-35). No mesmo
sentido, confira Fernando Horta Tavares, para quem a efetividade, em primeiro plano, s
poder ser do Direito, e no do Processo, pois o Direito (pr-visto na lei) que no foi
frudo e que dever ser ento estabelecido ou reestabelecido, conforme o caso (TAVARES,
2008, p. 145-162).
26
A Ordem dos Advogados do Brasil, por seu Conselho Federal, ajuizou Ao Direta de
Inconstitucionalidade - ADI n 3695, pretendendo a declarao de inconstitucionalidade
da sistemtica procedimental do art. 285-A do Cdigo de Processo Civil ao fundamento
de que o procedimento institudo est a macular o artigo 5, caput, com os incisos XXXV,
LIV e LV da Constituio da Repblica. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta
de Inconstitucionalidade n 3.695. Relator: Min. Celso de Mello. Braslia, DF, 2 de junho
de 2006. DJ, 23 abr. 2010. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>).
27
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rter dialtico do processo, em que o dilogo das partes no mbito

processual, pautado pelos princpios do contraditrio28, da ampla
defesa e da isonomia, propicia ambiente de excelncia para a reconstruo da ordem jurdica29.
Desse modo, a inovao procedimental instituda pela Lei n
11.277/2006, que introduziu o art. 285-A no Cdigo de Processo
Civil Brasileiro (facultando ao juiz a possibilidade de, diante de casos idnticos em que a matria controvertida for unicamente de direito, reproduzir a sentena anteriormente prolatada), eivada de
inconstitucionalidade e representa verdadeiro retrocesso na viso
constitucional do processo, construdo atravs de um procedimento em contraditrio em que se permita a equnime e igualitria participao das partes na formao do provimento final, sendo certo
que a almejada celeridade e a efetividade na prestao jurisdicional
devem ser atacadas com investimento estatal na melhoria das reparties judicirias, na contratao e na qualificao dos agentes
judicirios, aliadas necessria modernizao e reformulao dos
meios de controle interno e externo da funo jurisdicional.
5. Da nova sistemtica da Improcedncia Liminar do Pedido
prevista no art. 307 do PLS 166/2010 (NCPC)
O PLS 166/2010, chamado de Novo Cdigo de Processo Civil, disciplina, em seu art. 307, a nova sistemtica da Improcedncia liminar do pedido30, que representa cpia modificada do regramento
O princpio do contraditrio constitui atualmente uma garantia de influncia no
desenvolvimento e resultado do processo e verdadeira garantia de no surpresa das
decises judiciais, impondo ao juiz o dever de provocar o debate acerca de todas as
questes, inclusive as de conhecimento oficioso (NUNES, 2008, p. 227-229).
28
No sentido de reconhecer a inconstitucionalidade do art. 285-A do CPC, ver DUTRA

(2008); DIAS; NEPOMUCENO (2007, p. 232-233); MITIDIEIRO (2007, p. 33-39); S;
PIMENTA (2006, p. 137-149) e NUNES (2006, p. 171-186).
29
Art. 307. O juiz julgar liminarmente improcedente o pedido que se fundamente em

matria exclusivamente de direito, independentemente da citao do ru, se este: I
contrariar smula do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justia; II
contrariar acrdo proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal
de Justia em julgamento de recursos repetitivos; III contrariar entendimento firmado
em incidente de resoluo de demandas repetitivas ou de assuno de competncia.
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do art. 285-A do Cdigo de Processo Civil, uma vez que autoriza a

prolao de sentena de mrito antes mesmo da citao do ru.
De acordo com o disposto no art. 307 do PLS 166/2010, pode o juiz,
independentemente da citao do ru, julgar liminarmente improcedente o pedido31 quando este: a) contrariar smula do STF ou STJ; b)
contrariar acrdo proferido pelo STF ou pelo STJ proferido em julgamento de recurso repetitivo; c) contrariar entendimento firmado
em incidente de resoluo de demandas repetitivas ou de assuno
de competncia e, ainda, d) verificada a decadncia ou a prescrio.
Pontua-se, j de incio, que o Projeto reservou, para o indeferimento
da petio inicial, to somente questes de ordem processual (art.
30532), j que a hiptese de mrito constante do art. 295, IV do CPC,
declarao de prescrio de decadncia, foi agrupada na sistemtica da rejeio liminar da demanda que, noutro norte, consolida as
questes tidas como de mrito.
A nova regra de julgamento liminar de aes repetitivas condiciona
o julgamento de improcedncia do pedido existncia de smula,
acrdo proferido em julgamento de recursos repetitivos ou entendimento do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de
Justia firmado em incidente de resoluo de demandas repetitivas33. Isso elimina, de certa forma, a intricada e confusa sistemtica
do art. 285-A, ao exigir do aplicador a apreenso acerca de certos
termos e expresses pouco precisas como matria controvertida
1 O juiz tambm poder julgar liminarmente improcedente o pedido se verificar,
desde logo, a ocorrncia, a decadncia ou a prescrio.
2 No interposta a apelao, o ru ser intimado do trnsito em julgado da sentena.
3 Aplica-se a este artigo, no que couber, o disposto no art. 306.
Na proposta inicial elaborada pela Comisso de Juristas, nomeada pelo Senado Federal,
a tcnica de julgamento agora prevista no art. 307 do PLS 166/2010 era denominada
de Da rejeio liminar da demanda, expresso que evidenciava manifesta impreciso
terminolgica, j que utilizava o termo demanda e no pedido. Essa atecnia foi sanada
aps aprovao do texto pelo Senado Federal.
31
Art. 305. A petio inicial ser indeferida quando: I for inepta; II a parte for
manifestamente ilegtima; III o autor carecer de interesse processual; IV no atendidas
as prescries dos arts. 89 e 305.
32
33
Disciplinado pelos arts. 930 a 941 do PLS 166/2010.
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unicamente de direito, sentena de total improcedncia j proferida pelo mesmo juzo, casos idnticos, entre outras tantas interpretaes dspares a que chegaram doutrina e rgos judiciais.
Segundo Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero, o tratamento
dado pelo Projeto sistemtica da rejeio liminar do pedido foi
mais adequado, j que autoriza a prolao de deciso resolutiva de
mrito apenas quando o pedido contrariar entendimento do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justia (MARINONI; MITIDIERO, 2010, p. 116)34.
A nova redao tenta dimensionar um dos problemas do art. 285 A
do CPC, no que tange possibilidade de o juzo de primeiro grau se
valer de entendimento prprio em contraposio ao entendimento
dos Tribunais Superiores, contrariando proposta de Luiz G. Marinoni e Mitidiero quanto a adoo de um sistema geral de precedentes
vinculativos35 que, para implantao, nem sequer demandaria reforma constitucional, j que
[...] da prpria previso de tribunais com competncia para dar
unidade ao Direito e da necessidade de coerncia como qualidade nsita ao sistema jurdico que surge a necessidade de respeito
aos precedentes. (MARINONI; MITIDIERO, 2010, p. 116).
Ocorre que essa tendncia de vinculao a julgados dos Tribunais

Superiores no foi seguida risca pelo texto do Cdigo aprovado
pelo Senado Federal, nem mesmo por aquele elaborado pela Comisso de Juristas encarregada da redao do Anteprojeto, j que os
incisos I e II do art. 307 autorizam o julgamento de improcedncia
do pedido, desde que a deciso proferida no contrarie entendiSobre esse aspecto, Daniel Mitidiero j havia se manifestado quando da entrada
em vigor da tcnica do art. 285-A do CPC, ao sugerir que seria menos desastroso se o
legislador tivesse aludido a smulas de jurisprudncia dos Tribunais Superiores no lugar
de sentenas de primeiro grau, diante do extenso nmero de reviso a que estas esto
sujeitas (MITIDIERO, 2007, p. 34).
34
Acerca da discutvel proposio dos precedentes como fonte do direito, fenmeno

tambm conhecido como mixed jurisdictions, ver MANCUSO (2008); NUNES; BAHIA
(2008).
35
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mento do STF ou do STJ, mas apenas quando estes forem sumulados ou adotados em julgamentos de recursos repetitivos. Essa
aventada possibilidade, pela estatstica por amostragem elaborada
nesse trabalho, tem sido bastante comum, j que, por diversas vezes, sentenas que aplicaram a tcnica procedimental do art. 285-A
do CPC, foram reformadas ou cassadas em decorrncia da adoo
de entendimento contrrio ao fixado pelo Tribunal julgador e, principalmente, pelo Superior Tribunal de Justia.
Proferida sentena em conformidade com a sistemtica do art. 307
do PLS 166/2010, o autor, que teve o pedido formulado julgado
improcedente liminarmente, pode interpor recurso de apelao,
momento em que o juzo prolator da deciso recorrida pode retratar-se, no prazo de 48 horas (art. 307, 3 c/c art. 306). Mantida a
sentena, proceder-se- citao do ru para responder ao recurso,
com posterior envio dos autos ao Tribunal (art. 307, 3 c/c art.
306, pargrafo primeiro). No caso de eventual no interposio do
recurso de apelao, o ru ser intimado do trnsito em julgado da
sentena (art. 307, 2).
6. Da possibilidade de sumarizao procedimental sem prejuzo cognio: do julgamento conforme o estado do processo
(art. 330 do CPC)
A possibilidade de julgamento conforme o estado do processo
precedida, topograficamente, na sistemtica do Cdigo de Processo
Civil vigente pelas denominadas Providncias Preliminares, enumeradas nos artigos 323 a 328, que representam marco de encerramento da fase postulatria e preparao para a fase saneadora, aperfeioada com o ento objeto de abordagem julgamento conforme
o estado do processo. (THEODORO JNIOR , 2006b, p. 440).
Nesta fase anterior ao julgamento conforme o estado do processo, o juiz, segundo literalidade do Cdigo de 1973 (reformado),
mantendo tradio autoritria, determinar a especificao de provas quando da no ocorrncia dos efeitos materiais da revelia (art.
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324 do CPC36), admitir pedido de declarao incidental de questo

prejudicial (art. 325 do CPC37), conceder o contraditrio, com a
alegao em contestao das matrias elencadas como preliminares
no art. 301 do CPC (art. 327 do CPC38) e quando arguidos fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito alegado pela parte
autora (art. 326 do CPC39).
Observada essa fase preparatria, as hipteses de admisso de julgamento antecipado da lide esto disciplinadas no art. 330 do Cdigo de Processo Civil. Essa figura processual, em verdade, elenca
hipteses de julgamento conforme o estado do processo ao aduzir
que o provimento final ser proferido sem dilao probatria quando no houver necessidade de produo de provas em audincia, ou
a questo for meramente de direito, ou ainda, ocorrer o fenmeno
da revelia estando presentes os seus efeitos, material e processual.
Cndido R. Dinamarco, criticando a expresso utilizada pelo CPC,
adverte que as hipteses elencadas seriam uma espcie de julgamento conforme for adequado s circunstncias dos autos, obedecendo a estrutura lgica: matria de processo (preliminares);
matria de ao (questes prvias) e matria de mrito (questes
prejudiciais e meritrias) (DINAMARCO, 2004, p. 554).
Segundo Humberto T. Jnior com o julgamento conforme o estado do processo, o juiz encerra as providncias preliminares e realiza o completo saneamento do processo, podendo o juiz apreciar
Art. 324. Se o ru no contestar a ao, o juiz, verificando que no ocorreu o efeito da
revelia, mandar que o autor especifique as provas que pretenda produzir na audincia.
36
Art. 325. Contestando o ru o direito que constitui fundamento do pedido, o autor

poder requerer, no prazo de 10 (dez) dias, que sobre ele o juiz profira sentena
incidente, se da declarao da existncia ou da inexistncia do direito depender, no todo
ou em parte, o julgamento da lide (art. 5.).
37
Art. 327. Se o ru alegar qualquer das matrias enumeradas no art. 301, o juiz mandar
ouvir o autor no prazo de 10 (dez) dias, permitindo-lhe a produo de prova documental.
Verificando a existncia de irregularidades ou de nulidades sanveis, o juiz mandar
supri-las, fixando parte prazo nunca superior a 30 (trinta) dias.
38
Art. 326. Se o ru, reconhecendo o fato em que se fundou a ao, outro lhe opuser
impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor, este ser ouvido no prazo de
10 (dez) dias, facultando-lhe o juiz a produo de prova documental.
39
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a prpria lide, caso em que antecipadamente proferir sentena

de mrito e extinguir o processo sem necessidade de passar pela
dilao probatria. (THEODORO JNIOR , 2006b, p. 445).
Necessrio ponderar que o instituto em estudo no revela nenhuma
espcie de providncia antecipada, visto que, observada a sistemtica do Cdigo, aliada concepo de Processo na atualidade,
a prolao do provimento sentencial est ocorrendo no momento
processual adequado.
Assim, no havendo a necessidade de produo de provas, em concluso a que se chegaram democraticamente as partes pela anlise
dos pontos controvertidos fixados, ou permanecendo elas silentes,
apesar de regularmente cientificadas, o provimento final estar sendo proferido em momento adequado, de acordo com as circunstncias fticas e de direito colocadas para julgamento.
Com o proferimento de deciso nos moldes do art. 330 do CPC, no
h extino do processo (instituio), nem sequer do procedimento, encerrando-se, apenas, a fase cognitiva em primeira instncia,
que poder ser alargada pela via recursal40 ou iniciada fase executiva41, no caso de no cumprimento espontneo, visando a integral
satisfao pela parte autora ou r, se for o caso.
As hipteses de julgamento antecipado da lide representam bem a
necessidade de buscar-se a sumarizao do procedimento e no da
cognio garantia das democracias plenrias com a correlata
preservao dos princpios constitucionais e do instituto constitucionalizado do processo, j que
[...] deve-se buscar a celeridade, a economia processual, a instrumentalidade das formas, a oralidade, a simplicidade, at o
instante em que o atendimento de tais princpios no sumarize
os princpios da isonomia, do contraditrio e da ampla defesa.
(MADEIRA, 2010, p. 460).
40
Art. 496 e seguintes do Cdigo de Processo Civil.
41
Arts. 461, 461-A e 475-I, todos do Cdigo de Processo Civil.
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Bom exemplo de aplicao do julgamento antecipado da lide,

em total respeito cognio, seria a adoo dessa sistemtica em
detrimento da decantada tcnica prevista no art. 285-A do CPC e
reproduzida, quanto a sua essncia, no disposto no art. 307 do PLS
166/2010, que no guarda pertinncia e compatibilidade com o atual modelo constitucional do processo.
Em casos como tais, ainda que identificadas hipteses da denominada litigiosidade de massa repetitiva42, imprescindvel a adoo
do mecanismo procedimental do julgamento conforme o estado do
processo como forma de preservar o direito ao desenvolvimento da
atividade cognitiva, adotando tcnica de sumarizao procedimental, j que a estruturao de tcnicas de julgamento em larga escala
(massificados) no pode negligenciar a aplicao corrente dos direitos fundamentais dos cidados. (THEODORO JNIOR; NUNES;
BAHIA, 2010, p. 30).
A sumarizao do procedimento, como bem sustenta Francis Vanine
de Andrade Reis,
[...] tcnica legislativa que visa impresso de maior rapidez
entrega da prestao jurisdicional sem sacrifcio da atividade
cognitiva, preservando todas as garantias fundamentais dos litigantes [...]. (REIS, 2009, p. 122).
Desse modo, distribuda a petio inicial, efetivada a citao e manifestando-se as partes quanto a desnecessidade de dilao probatria, por ser a matria controvertida unicamente ou preponderantemente de direito, h de se empregar o julgamento antecipado
da lide, de modo que a cognio no reste to sumarizada como
ocorre na hiptese do julgamento liminar de causas repetitivas (art.
No se pode ignorar o fato de que est cada dia mais comum a proliferao dos
chamados casos de massa, litgio de massa, demandas repetitivas, casos em srie e
demais denominaes que se tem dado a esse tipo de demanda, impondo-se a criao
de mecanismos que sejam capazes de solucion-los de forma eficiente, buscando o
necessrio equilbrio entre a eficincia quantitativa e a qualitativa, sob pena de se criar
uma mquina de distribuio de decises inadequadas e injustas (THEODORO JNIOR;
NUNES; BAHIA, 2010, p. 30).
42
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285-A do CPC e art. 317 PLS 166/2010) que, em verdade, no passa

de uma situao provocativa e de incentivo litigiosidade, merecedora, pois, de supresso do ordenamento procedimental brasileiro.
Como apoio proposta sugerida, atente-se para o fato de que no
h registro, no direito comparado, da adoo de tcnica anloga a
improcedncia liminar do pedido, seja na forma do art. 285-A do
CPC, ou da nova sistemtica do art. 307 do PLS 166/2010. Identificase, outrossim, o uso no direito comparado de julgados sumulados
e da denominada jurisprudncia dominante43, o que no serve de
parmetro para o direito brasileiro em razo da ausncia de estabilizao e padronizao decisria44, aliada aplicao mecnica
de julgados, como ocorre com o mecanismo da smula vinculante,
da repercusso geral da questo constitucional, do julgamento de
recurso especial repetitivo e do julgamento liminar de causas repetitivas, que guardam maior preocupao com uma padronizao
superficial das decises do que com a soluo legtima e constitucional da pretenso posta em juzo.
Na Espanha, o artigo 5.1 do Estatuto Orgnico de poder Estatal Judicirio estabelece

que as decises dos tribunais constitucionais so vinculativas para os seus tribunais
inferiores, ao determinar que a Constituio a norma suprema do ordenamento
jurdico e obrigatria para todos os juzes e tribunais, que devem interpretar e aplicar
leis e normas administrativas de acordo com os precedentes e princpios constitucionais,
de acordo com a interpretao deles decorrentes das decises proferidas pelo Tribunal
Constitucional. Na Alemanha, do mesmo modo, h clara previso de que as decises do
Tribunal Constitucional Federal alemo (Bundesverfassungsgerichtsgesetz ou BVerfGG) so
obrigatrias para todas as instituies constitucionais federais, nos estados e em todos os
tribunais e agncias. Enquanto no h nenhum dispositivo legal semelhante fortalecendo
a qualidade das decises de outros tribunais superiores recursais, na Alemanha, verifica-se
que, no Supremo Tribunal Federal (BGH-Bundesgerichtshof) e no Tribunal Administrativo
Federal (Verwaltungsgericht), h uma grande uniformidade prtica devido admissibilidade
do recurso de apelao e reviso. J a Frana no possui uma doutrina formal acerca do
stare decisis, porm, assim como os j citados pases e seus tribunais, h forte tendncia
dos tribunais franceses em seguir os precedentes, principalmente dos tribunais superiores
(THEODORO JNIOR; NUNES; BAHIA, 2010, p. 27).
43
Esse mtodo seria uma soluo para o dimensionamento da litigiosidade de massa,

gerando um equilbrio questionvel entre a economia processual e a eficincia
quantitativa, j que a formao de julgados, ditos precedentes, estabelecida sem a
devida anlise e o debate necessrio, de forma destemida e, at certo ponto, at mesmo
irresponsvel, visto que no se forma um nico entendimento a respeito de uma questo
(THEODORO JNIOR; NUNES; BAHIA, 2010, p. 33).
44
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O Estado, responsvel pelo apaziguamento dos conflitos sociais,

deve sim buscar meios para que a funo jurisdicional seja prestada
de forma gil e clere, sem retirar do jurisdicionado, no entanto, a
garantia do devido processo, instituindo uma verdadeira sumarizao da cognio, ao invs de lanar mo de tcnicas de sumarizao
do procedimento, at ento admitidas, sem a supresso do direitogarantia ao processo, legitimador de todas as decises em um Estado Democrtico de Direito e garantidor de estruturas processuais
normativas amplas e legtimas.
7. Padronizao decisria e anarquia interpretativa: necessidade de uma teoria consistente dos julgados adequada ao modelo constitucional de Processo
Como sabido, os sistemas jurdicos de civil law e common law
possuem origens completamente diferentes, o que levou formao de tradies jurdicas tambm muito distintas, com a suscitao,
inclusive, de vrios dogmas acerca dos aludidos sistemas, muitos
deles j sem sentido no direito processual contemporneo (MARINONI, 2010, p. 23-24).
Nesse sentido, apesar de o Brasil ter tradio jurdica de civil law,
tem se tornado cada vez mais comum a presena de certos institutos
tpicos e oriundos do sistema de common law, como a adoo da
smula vinculante, da valorizao das decises dos Tribunais Superiores, tendente a construo de uma tcnica de padronizao decisria, fazendo coro ao que muitos chamam de mixagem (MANCUSO, 2008) entre os sistemas.
A ideia de padronizao decisria (THEODORO JUNIOR; NUNES;
BAHIA, 2010, p. 41), como tcnica tendente a atribuir efeito vinculativo a decises de Tribunais Superiores em detrimento de decises de rgos judiciais inferiores, bem representada no sistema
processual vigente pela tcnica de julgamento de aes repetitivas
prevista no art. 285-A, sistemtica reforada, notadamente com o
estmulo da adoo de decises paradigmas, pelo art. 307 do PLS
166/2010.
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Conforme j esclarecido, na sistemtica prevista no vigente art. 285A do CPC, o juzo de 1 grau, aps estabelecer entendimento acerca
de dada matria unicamente de direito e identificar casos idnticos, est autorizado a reproduzir a deciso antes proferida em
novos casos, dotando-a de efeito vinculativo para os casos idnticos que forem distribudos ao mesmo juzo. Seria a formao de
deciso vinculativa do prprio juzo.
No entanto, essa tcnica foi alterada pela redao do art. 307 do PLS
166/2010, com a extenso do padro de deciso. Se antes era vinculado
figura solitria do julgador de primeiro grau, agora, seguindo tendncia atual, fulcrado em entendimentos fixados em smulas ou acrdos do Superior Tribunal de Justia e do Supremo Tribunal Federal.
Primariamente, uma advertncia deve ser feita. No h aqui espao para grande reflexo acerca de institutos advindos e utilizados,
aprioristicamente, em sistemas de direito distintos. No se pretende, do mesmo modo, defender o uso de tcnicas advindas do common law no Brasil ou do sucesso de tais tcnicas nos pases de origem, at porque, h que se pensar na realidade social e cultural do
pas a que esse sistema se aplica. Almeja-se, apenas e to somente,
lanar um convite reflexo acerca da proposta de utilizao aodada e indiscriminada de denominados precedentes45 de Tribunais SuTraduo livre dos graduandos da UFMG e membros do grupo de pesquisa
Processualismo Constitucional Democrtico e Circulao dos Modelos de Civil Law e
Common Law sob a coordenao do Prof. Dr. Dierle Jos Coelho Nunes Andr
Domingues de Magalhes, Danilo Carvalho, Mariana Lanza, Matatias Parente, Rainner
Jernimo Roweder e Rayssa Thain Moreira Dolabella: Primeiramente, uma questo
terminolgica deve ser resolvida. Quando podemos falar em um precedente? No
relatrio belga, Maurice Adams argumenta que o termo precedential force usado, na
maior parte das vezes, como um tipo de frase coringa, abrangendo em sua opinio
duas noes conceitualmente distintas, ou seja, decises judiciais como precedentes
per se por um lado, e o que ele se prope chamar a fora gravitacional das decises
do tribunal de outro lado. Embora eu concorde com Adams que h um grande abismo
entre Common Law e Civil Law quando o assunto so os precedentes, prefiro utilizar
o termo precedente para cobrir ambas as situaes, principalmente porque a noo
do precedente universalmente aceita, enquanto fora gravitacional lembra mais
uma das leis da fsica de Newton. Muitas vezes, a distino feita entre precedente
vinculante e persuasivo, ou como a variante do Civil Law descrita, a variante leve.
Um relator faz a distino entre o aspecto poltico e sociolgico (em que um precedente
vinculativo) e o aspecto normativo (em que apenas um precedente persuasivo).
Uma outra questo terminolgica engloba diversos aspectos dos precedentes. Em seu
45
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periores como parmetro ou paradigma para julgamento e deciso

de novos e outros casos tidos como idnticos.
Essa tendncia, ao que tudo parece, no pode ser negada, j que
cada vez mais recorrente a utilizao de julgados de Tribunais Superiores, por alguns chamados de precedentes, como parmetro
decisrio para rgos inferiores e, inclusive, para os prprios Tribunais Superiores. Essa tcnica de julgamento tem sido a origem ou
tem influenciado a formao de uma verdadeira anarquia interpretativa46 dentro dos prprios rgos jurisdicionais brasileiros, sem
o devido e necessrio debate prvio. E essa ausncia de discusso
acerca do entendimento estabelecido que tem feito com que instncias inferiores e juzes singulares profiram decises contrrias ao
posicionamento estabelecido, evidenciando, a ttulo de proposta, a
necessidade de criao de uma teoria consistente dos precedentes
relatrio polons, Malgorzata Krol faz a distino entre precedentes formais e informais
(ou fatuais do ponto de vista institucional) e precedentes constitutivos e reguladores,
a partir do ponto de vista autnomo. Outra distino entre o precedente vertical
indicando que existe uma hierarquia entre os tribunais e os tribunais em horizontal,
em que os tribunais do mesmo nvel influenciam um nos outros. No original: First,
a terminological question must be settled. When may we speak of precedent? In the
Belgian report, Maurice Adams argues that the term precedential force is mostly used as
a kind of catch-all phrase covering two in his opinion conceptually separate notions,
i.e. court decisions as precedents as such on the one hand, and what he proposes to call
the gravitational force of court decisions on the other. Although I agree with Adams that
there is a wide gulf between common law and civil law where precedents are concerned,
I prefer to use the term precedent to cover both situations, chiefly because the notion
of precedent is so universally accepted, whereas gravitational force reminds one more
of Newtons laws of physics. Often, the distinction is then made between binding and
persuasive precedent, or as the civil law variant is described, the light variant. One
reporter distinguishes between the sociological and political aspect (where a precedent
is binding) and the normative aspect (where a precedent is only persuasive). A further
terminological question concerns the various aspects of precedents. In her Polish report,
Malgorzata Krol distinguishes between formal and informal (or factual) precedents (from
the institutional point of view), and constitutive and regulative precedents, from the
substantive point of view. Another distinction is between vertical precedent denoting
that there exists a hierarchy between courts and horizontal courts, where courts of the
same level influence one another. (HONDIUS, 2007).
Em face da pressuposio brasileira de que os ministros (e juzes) devem possuir
liberdade decisria, cria-se um quadro de anarquia interpretativa na qual nem mesmo
se consegue respeitar a histria institucional da soluo de um caso dentro de um mesmo
tribunal. Cada juiz e rgo do Tribunal julgam a partir de um marco zero interpretativo,
sem respeito integridade e ao passado de anlise daquele caso, permitindo a gerao de
tantos entendimentos quantos sejam os juzes. (BAHIA; NUNES, 2010).
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ou julgados, capaz de garantir maior eficincia quantitativa e qualitativa das decises judiciais em um paradigma de Estado Democrtico de Direito.
Segundo Alexandre Bahia, inegvel, na atual realidade do direito
processual contemporneo, a necessidade de criao de uma dogmtica adequada para a litigiosidade repetitiva que no se preocupe
somente com o direito dos cidados como meros dados numricos
(BAHIA; NUNES, 2010), mas que seja capaz de garantir a elaborao
de uma dogmtica que respeite a segurana, a previsibilidade e a
igualdade das decises (MARINONI, 2010, p. 64).
Desse modo, h de se prezar o respeito ao modelo constitucional
de processo47, de modo que toda e qualquer tcnica de julgamento
a ser criada e aplicada no sistema processual brasileiro no almeje
apenas a celeridade e a eficincia da jurisdio, mas garanta que a
construo da deciso final tenha como substrato um procedimento
consentneo com o padro constitucional e principiolgico erigido
com a Constituio da Repblica de 1988.
8. Consideraes conclusivas: nossa proposta
H muito, a atividade jurisdicional vem sendo criticada diante da
no resposta necessidade premente de solucionar os conflitos de
interesse surgidos na sociedade de maneira eficiente e legtima.
Em uma tentativa de reao, tm-se visto, j h mais de uma dcada,
vrias ondas reformistas introduzidas no ordenamento jurdico brasileiro, acelerando a entrega da denominada prestao jurisdicional
atravs das tcnicas de sumarizao da cognio e do procedimento, com a prevalncia do discurso do juiz em detrimento das partes.
A cognio em um Estado Democrtico de Direito, vista como uma
atividade, tcnica, mtodo ou operao lgica do juiz e das partes
para a valorao dos argumentos e provas que culminaro com a
prolao do provimento, consiste em uma tarefa de esclarecimento
47
Acerca do tema, ver (DIAS, 2010).
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por meio do discurso de todos os sujeitos do processo (juiz e partes), de modo que o provimento seja objeto de construo participada, em respeito aos princpios do contraditrio, da ampla defesa, da
isonomia, da fundamentao das decises e do direito a advogado.
Desse modo, em um paradigma de direito democrtico, parece-nos
impossvel, seno eivado de inconstitucionalidade, qualquer tentativa de sumarizao da cognio que produza a concentrao desta
atividade cognitiva apenas na figura do julgador, conforme proposto
pela tcnica de julgamento estabelecida pelo art. 285-A do atual Cdigo de Processo Civil, copiada com significativas alteraes para a
norma do art. 307 do PLS 166/2010, denominado Novo Cdigo de
Processo Civil, que se encontra em trmite no Congresso Nacional.
Ademais, alm das dificuldades j identificadas de interpretao adequada perante o atual modelo constitucional de processo, a sistemtica procedimental em anlise, apesar de atender a uma decantada e
defendida ideia de padronizao decisria que serviria de estanque
para o problema da anarquia interpretativa, revela preocupao do
legislador apenas com o direito dos cidados em uma perspectiva
numrica e quantitativa, passando ao largo de qualquer preocupao com a qualidade e a legitimidade das decises proferidas.
Assim, feitas essas consideraes e firmes no norte de impossibilidade de sumarizao da cognio e concentrao desta atividade
cognitiva apenas na figura do decididor, alm das dificuldades de
interpretao da tcnica implantada luz do atual modelo constitucional de processo e, considerada, ainda, a manifesta inconstitucionalidade e ineficincia prtica da sistemtica do art. 285-A do CPC,
prope-se a supresso do art. 307 do PLS 166/2010 em trmite no
Congresso Nacional.
Como alternativa, aconselha-se a adoo da tcnica procedimental
do julgamento antecipado da lide, prevista no art. 341 do PLS
166/2010 (art. 330 do CPC), em total respeito cognio, que permite a valorao e a valorizao compartilhada dos argumentos e
provas estruturados no procedimento e retratados fisicamente nos
autos. Tambm se salienta a prpria coerncia sistmica do Projeto
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de Cdigo que estabelece em seus arts. 9 e 10 a vedao de decises de ofcio, sem conceder s partes oportunidade de influir na
formao da deciso, apesar da inconstitucional exceo inserida
no texto aps aprovao do projeto do Senado Federal48.
9. Referncias
ATAIDE JNIOR, Vicente de Paula. A resoluo antecipada do mrito em aes repetitivas (Lei n 11.277/2006). Revista de Processo,
So Paulo, ano 31, v. 141, p. 116-127, nov. 2006.
BAHIA, Alexandre; NUNES, Dierle. Tendncias de padronizao decisria no PLS n 166/2010: o Brasil entre o civil law e o common
law e os problemas na utilizao do marco zero interpretativo.
In: BARROS, Flaviane de Magalhes; MORAIS, Jose Luis Bolzan de
(Coord.). Reforma do processo civil: perspectivas constitucionais.
Belo Horizonte: Frum, 2010.
DIAS, Ronaldo Brtas de Carvalho. Responsabilidade do Estado
pela funo jurisdicional. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.
______. As reformas do Cdigo de Processo Civil e o processo constitucional. In: DIAS, Ronaldo Brtas de Carvalho; NEPOMUCENO,
Luciana Diniz (Org.). Processo civil reformado. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2007.
______. Exame tcnico e sistemtico do Cdigo de Processo Civil
reformado. In: ______. ______. Belo Horizonte: Del Rey, 2009a.
Art. 9 No se proferir sentena ou deciso contra uma das partes sem que esta seja
previamente ouvida, salvo se se tratar de medida de urgncia ou concedida a fim de evitar
o perecimento de direito.
Art. 10. O juiz no pode decidir, em grau algum de jurisdio, com base em fundamento
a respeito do qual no se tenha dado s partes oportunidade de se manifestar, ainda que
se trate de matria sobre a qual tenha que decidir de ofcio.
Pargrafo nico. O disposto no caput no se aplica aos casos de tutela de urgncia e nas
hipteses do art. 307.
48
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Direito Civil Comentrio Jurisprudncia

Da responsabilidade ambiental e a possibilidade de cumular a reparao natural com a indenizao pecuniria
DIREITO CIVIL
DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
E A POSSIBILIDADE DE CUMULAR A REPARAO
NATURAL COM A INDENIZAO PECUNIRIA
CAROLINA COSTA VAL RODRIGUES
Analista
ccrodrigues@mpmg.mp.br
A palavra responsabilidade tem sua origem etimolgica no verbo

latino respondere, de spondeo, primitiva obrigao de natureza contratual do Direito Romano, pela qual o devedor se vinculava ao credor nos contratos verbais, tendo, portanto, a idia e concepo de
responder por algo.
A responsabilidade pode adquirir um significado sociolgico, no
qual ganha aspecto de realidade social. Quem vive em sociedade e
pratica uma ao ou uma omisso que resulta em prejuzo, deve suportar a consequncia desse comportamento por imposio legal. A
finalidade concreta dessa responsabilidade genrica punir e fazer
com que o causador repare o dano, bem como evitar que novos
danos venham a ocorrer.
No campo jurdico, a responsabilidade civil consiste na obrigao
do autor de um ato ilcito em reparar (indenizar) pecuniariamente
um dano causado vtima. Assim, um dos efeitos da responsabilidade civil justamente o ressarcimento do dano sofrido, pois aquele
que causar dano a outrem obrigado a repar-lo.
Em se tratando do meio ambiente, direito difuso, de natureza indisponvel, consagra-se a responsabilizao objetiva, fundada no dever
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de ressarcir independentemente de ser aferida a concorrncia culposa do agente. Dessa forma, suficiente a existncia da ao lesiva,
do dano e do nexo com a fonte poluidora ou degradadora, para
atribuio do dever de reparao.
A responsabilidade civil se destaca como o instituto jurdico mais
importante na defesa e na reparao do meio ambiente, j que
obriga aquele que alterou as propriedades da biota, prejudicando
a sade ou as condies de vida da populao, a restaurar o que foi
degradado ou tambm a indenizar com uma quantia compensatria
os que foram prejudicados pela degradao.
A responsabilidade civil ambiental foi inicialmente regulada no direito ptrio pela Lei Federal n 6.453, de 17 de outubro de 1977,
em seu artigo 4, que trata da responsabilidade civil por danos nucleares, in verbis:
Art. 4 - Ser exclusiva do operador da instalao nuclear, nos
termos desta Lei, independentemente da existncia de culpa, a
responsabilidade civil pela reparao de dano nuclear causado
por acidente nuclear [...] (BRASIL, 1977).
Todavia, com o advento da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981,

que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, mais especificamente no art. 14, 1, que a responsabilidade objetiva foi
ampla e definitivamente adotada. A referida legislao atribuiu ao
poluidor e ao predador a responsabilidade de indenizar ou reparar
os danos causados ao meio ambiente e a terceiros por sua atividade
nociva, independentemente de culpa. Vejamos:
Art. 14 [...]
1 - Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor obrigado, independentemente da existncia
de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade para propor ao
de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio
ambiente. (BRASIL, 1981).
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Por conseguinte, a Constituio da Repblica de 1988 tambm abrigou no seu artigo 225, 3, a responsabilidade civil por danos ao
meio ambiente. Ao tratar da matria, a Carta Magna d enfoque
trplice responsabilidade (civil, administrativa e penal) pelo dano
ambiental, verbis:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o
dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. [...]
3 - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao
de reparar os danos causados. (BRASIL, 1988).
Logo, a legislao ambiental brasileira enftica ao disciplinar que

cabe ao degradador/poluidor a obrigao de restaurar e/ou indenizar os prejuzos ambientais a que der causa. Afinal, no pode o
degradador receber o bnus pela explorao de recursos naturais e
deixar o nus de repar-lo sociedade. Deve ser determinada uma
indenizao que indique ao degradador que sua conduta no lhe
rende bons resultados, isto , uma sria advertncia para que o fato
no volte a ocorrer.
lvaro Luiz Valery Mirra, magistrado em So Paulo, leciona que o
princpio da reparao integral deve conduzir o meio ambiente e a
sociedade a uma situao na medida do possvel equivalente de que
seriam beneficirios se o dano no tivesse sido causado. (MIRRA,
2004, fl. 314).
A propsito da interpretao do tema no mbito dos nossos tribunais, firmou-se na jurisprudncia o seguinte entendimento:
DIREITO AMBIENTAL. AO CIVIL PBLICA. DEGRADAO DE
REA AMBIENTAL. NEXO DE CAUSALIDADE. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. DEVER DE INDENIZAR. 1. O sistema normativo-ambiental institudo no Pas, a partir da Lei n. 6.938/81, refle-
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te o princpio da responsabilidade objetiva integral pelo dano

ecolgico, especificamente: a) irrelevncia da inteno danosa
(basta um simples prejuzo); b) irrelevncia da mensurao do
subjetivismo (o importante que, no nexo de causalidade, alm
tenha participado, e, tendo participado, de alguma sorte, deve
ser apanhado nas tramas da responsabilidade objetiva; c) inverso do nus da prova; d) irrelevncia da licitude da atividade; e)
atenuao do relevo do nexo causal - basta que potencialmente a
atividade do agente possa acarretar prejuzo ecolgico para que
se inverta imediatamente o nus da prova, para que imediatamente se produza a presuno da responsabilidade, reservando,
portanto, para o eventual acionado o nus de procurar excluir
sua imputao (Srgio Ferraz, citado por Jos Afonso da Silva).
2. No libera o responsvel nem mesmo a prova de que a atividade foi licenciada de acordo com o respectivo processo legal,
j que as autorizaes e licenas so outorgadas com a inerente ressalva de direitos de terceiros; nem que exerce a atividade
poluidora dentro dos padres fixados, pois isso no exonera o
agente de verificar, por si mesmo, se sua atividade ou no prejudicial, est ou no causando o dano (Jos Afonso da Silva). 3.
Dos autos de infrao, verifica-se conduta da r de explorao
de atividade mineral em reas protegidas em desacordo com a
licena ambiental. 4. Comprovado o dano e o nexo de causalidade, cumpre r o dever de reparar.
5. Negado provimento apelao. (BRASIL, 2010).
Uma vez constatado o dano ambiental, h o dever de repar-lo, sem

se questionar eventual culpa. Ainda que a atividade seja lcita, ocorrendo o dano ambiental, ele deve ser integralmente reparado, para
que se assegure a proteo efetiva ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, consagrada pela Constituio Federal. Tal reparao,
que deve levar ao retorno do equilbrio ecolgico violado, composta de dois elementos: a reparao in natura do estado anterior
do bem ambiental afetado e a reparao pecuniria, ou seja, a restituio em dinheiro.
A reparao in natura a forma adequada, visto que o dano ao
meio ambiente exige que as medidas adotadas para sua compensao visem precipuamente reconstituio do meio degradado.
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Entretanto, quando for impossvel a reparao natural e integral do

dano ao meio ambiente pois na maioria das vezes no factvel
restabelecer o status quo ante e determinar exatamente o quanto
de fauna e flora foi afetado pela interveno danosa, seja por desconhecimento do prprio estado inicial do meio ambiente degradado,
seja pela prpria impossibilidade tcnica, porque o dano ambiental, conforme cedio, pode ser, e comumente , indelvel recair
sobre o degradador a condenao a uma compensao ambiental,
mediante indenizao pecuniria.
Essa a orientao da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n
6.938/81), que estabelece em seu artigo 4, inciso VII, ipsis litteris:
VII A Poltica Nacional do Meio Ambiente visar imposio, ao
poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar
os danos causados e, ao usurio, da contribuio pela utilizao
de recursos ambientais com fins econmicos. (BRASIL, 1981).
Urge destacar que o dinheiro da indenizao ser revertido ao Fundo de Reparao aos Interesses Difusos Lesados, com fincas no artigo 13 da Lei n 7.347/85, sendo seus recursos destinados reconstituio de bens afetados.
Mister se faz a responsabilizao pelo dano ambiental, no s para
que haja reparao do dano causado, como tambm para coibir a
ao desordenada do homem, pois, uma vez causado o dano, difcil
ser sua reparao.
A legislao pertinente inequvoca ao determinar a possibilidade
de cumular a reparao natural com a indenizao pecuniria, pois
mesmo que haja a restaurao do meio ambiente degradado, este
jamais ser recomposto exatamente ao estado de higidez anterior.
Destarte, a leso ao meio ambiente gera para o causador do dano
no s a obrigao de repar-lo, mediante condutas positivas ou negativas que levam reconstituio do status quo ante, mas tambm
a de indenizar a coletividade, a ttulo de danos morais coletivos,
pelo perodo de tempo em que ela permanecer desprovida de determinado recurso ambiental.
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Ainda que haja, em longo prazo, de maneira natural, a recomposio da rea, no se pode ignorar o perodo em que ela ficou desfigurada, privando a coletividade das benesses dali advindas.
Acerca do tema, recorremos ao esclio de Jos Rubens Morato Leite:
[...] a natureza, ao ter suas composies fsica e biolgica modificadas por agresses que ela no consegue tolerar, no pode jamais ser verdadeiramente restabelecida, do ponto de vista ecolgico. [...] Assim, a reparao ao meio ambiente, mesmo na forma
de recuperao, recomposio e substituio do bem ambiental
lesado, um sucedneo, dada a extrema dificuldade na restituio do bem lesado, isto , equipara-se a um meio de compensar
o prejuzo. (LEITE, 2003. p. 209-210).
A parcela do dano que irreparvel mediante obrigaes de ndole

cominatria dever ser ressarcida em virtude do carter de direito
fundamental da pessoa humana atribudo pelo artigo 225, caput, da
Constituio da Repblica, e em razo do princpio da responsabilidade integral por danos ambientais.
Em se tratando de degradao ambiental, essa parcela irreparvel,
impossvel de ser recomposta em sua integralidade, insuscetvel de
retorno ao status quo ante e privada da justa fruio pela sociedade,
dever ser quantificada e, conforme entendimento do colendo Superior Tribunal de Justia, poder ser cumulada com as obrigaes de
fazer e no fazer voltadas recomposio in natura do bem lesado.
Essa orientao constou do Informativo de Jurisprudncia n 450:
Ao Civil Pblica. Dano Ambiental. Reflorestamento. O mecanismo processual da ACP adequado para que se pleiteiem,
cumulativamente, a reparao pecuniria do dano causado e o
cumprimento de obrigao de fazer tendente recuperao da
rea atingida pelo desmatamento. (BRASIL, 2010).
Neste ponto, destaca-se que, ao se interpretar o art. 3 da Lei n

7.347/85, a conjuno ou deve ser considerada com o sentido de
adio, e no disjuntivo.
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Seguindo esta linha de inteleco, extrai-se excerto do voto do eminente Desembargador do Tribunal de Justia do Estado de Minas
Gerais, Elias Camilo, na Apelao Cvel n 1.0702.09.616272-3/001,
julgada em 04/07/2013 e publicada em 15/07/2013, verbis:
Desta forma, de uma anlise conjunta das normas transcritas, registra-se que, sendo a matria relativa proteo do meio ambiente de garantia constitucional, restando, destarte, estabelecido na
Carta Magna, quanto a esta, normas de atuao obrigatrias tanto da Administrao Pblica como dos cidados, independentemente das infraes penais e administrativas aplicveis espcie,
respondem tambm seus infratores pela reparao dos danos
ambientais por eles efetivamente causados, razo pela qual no
h que se falar em inadmissibilidade da cumulao dos pedidos
de indenizao pecuniria com obrigao de fazer (ou no fazer),
em especial considerando-se que, naqueles casos em que no for
possvel a reparao do dano ambiental verificado, somente restar vivel a imposio de indenizao pelo dano, e, consequentemente, a toda a coletividade. (MINAS GERAIS, 2013).
Neste trilhar, a imposio de pagar quantia em dinheiro, juntamente com o encargo de recuperar a rea, assume verdadeiro carter
intimidativo, pois no razovel que a violao do patrimnio ambiental se aperfeioe sem nenhuma justificativa e no seja fixada a
contraprestao econmica devida. Prioriza-se a reparao do dano
ambiental in natura em relao indenizao, todavia no se exclui
a simultaneidade das medidas.
A cumulao de condenao em obrigao de fazer/no fazer com
indenizao pecuniria na ao civil pblica ambiental acolhida
em nossos tribunais ptrios, conforme se depreende dos julgados
abaixo transcritos:
APELAO CVEL - AO CIVIL PBLICA - DANO AO MEIO AMBIENTE - DESMATAMENTO - AUSNCIA DA AUTORIZAO PREVISTA NO ARTIGO 14, 1 DA LEI 10.561/91 - ILCITO - REGENERAO DA REA - OBRIGAO DE INDENIZAR - ARTIGO 14,
1 DA LEI 6.938/81 - COIBIO DA PRTICA DE NOVOS CRIMES
- INEXISTNCIA DE VEDAO LEGAL - OBJETIVO DA LEI DE
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AO CIVIL PBLICA. Comprovado o desmatamento de rea de

preservao sem a autorizao do rgo Ambiental competente,
impe-se, alm do dever de regenerao da rea, a imposio de
indenizao pecuniria para coibir a prtica do ilcito e minorar
o prejuzo ao ecossistema. Possvel a cumulao do pedido de
indenizao e de obrigao de fazer e no fazer, pois o intuito
do Legislador a proteo do meio ambiente, o que seria inviabilizado caso houvesse a interpretao literal do artigo 3 da Lei
da Ao Civil pblica, notadamente porque inexiste proibio na
legislao ordinria (MINAS GERAIS, 2009).
APELAO CVEL. AO CIVIL PBLICA. DIREITO AMBIENTAL.
CUMULAES DE PEDIDOS. OBRIGAO DE NO FAZER E DE
PAGAR. POSSIBILIDADE. possvel a cumulao de pedidos consistentes em indenizao e obrigao de no fazer, em sede de
ao civil pblica, diante da ocorrncia de dano ambiental, a fim
de efetivar os preceitos protetivos do meio ambiente e tambm a
finalidade da Ao Civil Pblica. Precedente do Superior Tribunal
de Justia. APELO PROVIDO. (RIO GRANDE DO SUL, 2006).
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AO CIVIL PBLICA. DESMATAMENTO DE VEGETAO NATIVA (CERRADO) SEM AUTORIZAO DA AUTORIDADE AMBIENTAL. DANOS CAUSADOS
BIOTA. INTERPRETAO DOS ARTS. 4, VII, E 14, 1, DA LEI
6.938/1981, E DO ART. 3 DA LEI 7.347/85. PRINCPIOS DA REPARAO INTEGRAL, DO POLUIDOR-PAGADOR E DO USURIO-PAGADOR. POSSIBILIDADE DE CUMULAO DE OBRIGAO
DE FAZER (REPARAO DA REA DEGRADADA) E DE PAGAR
QUANTIA CERTA (INDENIZAO). REDUCTION AD PRISTINUM
STATUM . DANO AMBIENTAL INTERMEDIRIO, RESIDUAL E
MORAL COLETIVO. ART. 5 DA LEI DE INTRODUO AO CDIGO CIVIL. INTERPRETAO IN DUBIO PRO NATURA DA NORMA
AMBIENTAL. (BRASIL, 2013).
Portanto, em conformidade com o conjunto de normas ambientais,

especialmente aquelas dimanadas da Constituio da Repblica de
1988, e seguindo orientao jurisprudencial dominante, perfeitamente cabvel a cumulao de obrigaes de fazer/no fazer com
indenizao, pois o intuito do legislador a proteo do meio ambiente e, alm disso, a reparao ambiental deve ser feita da forma
mais completa possvel, de modo que a condenao a recuperar a
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rea lesionada no exclua o dever de indenizar. Essa condenao

ampla e constitui uma forma de compensar os prejuzos que no
puderam ser diretamente reparados e de reparar os danos causados
coletividade durante o tempo em que ficou privado daquele recurso ambiental, bem como uma forma de evitar que o fato danoso
venha a se repetir.
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259
Direito
Coletivo
Artigo
DIREITO COLETIVO
ARTIGO
ANLISE DO COMPORTAMENTO DA COISA

JULGADA DIANTE DA TUTELA DE INTERESSES
INDIVIDUAIS E TRANSINDIVIDUAIS
THE RES JUDICATA BEHAVIOR IN THE PRESENCE
OF THE PROTECTION OF INDIVIDUAL
AND COLLECTIVE INTERESTS
DANIEL GUIMARES GONALVES
Analista
guimagon@yahoo.com.br
RESUMO: No obstante o carter autoexplicativo conferido ao ttulo da obra, nesta, analisa-se o tema proposto abordando-se, sobretudo, as similitudes e discrepncias que recaem sobre o arqutipo da
coisa julgada, quando considerada em suas dimenses individual e
coletiva. Para tanto, inaugura-se a dissertao buscando um conceito que traga de forma sucinta a essncia do fenmeno em comento,
independentemente das espcies de tutelas por ele imunizadas. Ato
contnuo, ventilam-se as principais caractersticas da imutabilidade
nas aes de cunho eminentemente particular, para, ao final, aps
uma clere explanao sobre os aspectos gerais que envolvem os
litgios transindividuais, abordar-se a coisa julgada sob esse prisma,
com nfase nas feies que a distinguem de sua congnere privada.
PALAVRAS-CHAVE: Tutela individual; tutela coletiva; coisa julgada.
ABSTRACT: Despite the self explanatory title of this work, the proposed subject is analyzed considering the similarities and discrepan-
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Direito Coletivo Artigo

Anlise do comportamento da coisa julgada diante da tutela de interesses individuais e transindividuais
cies associated to the archetype of the res judicata, while considered

in its individual and collective dimensions. For that, the work starts
searching for a concept that could describe, in a very synthetic way,
the core of the subject being studied, regardless the species of protection immunized by it. Afterwards, the main features of immutability in the eminently particular actions are exposed. At the end, after a
swift explanation about the general aspects involving disputes transindividuals, the res judicata is approached following this line, with
emphasis on features that differs it from their private congeners.
KEY WORDS: Individual protection; collective protection; res judicata.
SUMRIO: 1. Introduo. 2. Conceito de coisa julgada. 2.1. Limites
objetivos. 2.2. Limites subjetivos. 2.3. Modo de produo da coisa
julgada. 3. Breve conceito de aes e direitos coletivos lato sensu.
4. Coisa julgada em aes coletivas. 5. Anlise do comportamento
da coisa julgada em relao a cada um dos interesses tutelados pela
ao coletiva. 5.1. Interesse difuso. 5.2. Interesse coletivo stricto
sensu. 5.3. Interesse individual homogneo. 6. Reflexos da ao coletiva na tutela dos interesses individuais decorrentes de um mesmo
fato. 6.1. Ao coletiva julgada improcedente. 6.2. Ao coletiva julgada procedente. 7. Concluso. 8. Referncias.
1. Introduo
H muito se discute nos meios acadmicos a necessidade de se regulamentar a criao de instrumentos que busquem a proteo dos
denominados direitos ou interesses transindividuais ou coletivos
lato sensu. Em consequncia desse anseio, a contar de um passado
recente, vem brotando na seara legislativa nacional uma srie de
normas que buscam justamente atender a tal demanda.
Todavia, hodiernamente, em tempos de acentuada globalizao, tal
debate se encontra revigorado. Isso porque justamente nesse momento, em que a massificao social fato notrio, que os interesses transindividuais adquirem especial relevncia.
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Nesse passo, a comunidade jurdica vem tratando com afinco a necessidade de se criar um diploma instrumental que normatize de
forma clara e especfica o processo coletivo no ordenamento jurdico ptrio. Isso ocorre, sobretudo, quando se levam em conta as
incertezas que envolvem o tema, que se encontra regulamentado
de forma esparsa e fragmentada em um verdadeiro labirinto legislativo, o que, por dificultar a formao de um consenso entre os
estudiosos que se propem a tal desiderato, cria ao mesmo tempo
obstculos efetiva tutela dos interesses coletivos no caso concreto.
Ao redigir a exposio de motivos do anteprojeto que cria o Cdigo Brasileiro de Processos Coletivos, do qual se notabiliza tambm
como uma das autoras, Ada Pellegrini Grinover, de forma providencial, preleciona:
A Lei n. 7.347/85 a denominada lei da ao civil pblica acaba
de completar 20 anos. H muito com o que se regozijar, mas
tambm resta muito a fazer. No h dvidas de que a lei revolucionou o direito processual brasileiro, colocando o pas numa
posio de vanguarda entre os pases de civil law e ningum desconhece os excelentes servios prestados comunidade na linha
evolutiva de um processo individualista para um processo social.
Muitos so seus mritos, ampliados e coordenados pelo sucessivo Cdigo de Defesa do Consumidor, de 1990. Mas antes mesmo
da entrada em vigor do CDC, e depois de sua promulgao, diversas leis regularam a ao civil pblica, em dispositivos esparsos e s vezes colidentes. Podem-se, assim, citar os artigos 3, 4,
5, 6 e 7 da Lei n. 7.853, de 24 de outubro de 1989; o artigo 3
da Lei n. 7.913, de 7 de dezembro de 1989; os artigos 210, 211,
212, 213, 215, 217, 218, 219, 222, 223 e 224 da Lei n. 8.069, de
13 de junho de 1990; o artigo 17 da Lei n. 8.429, de 2 de junho
de 1992; o artigo 2 da Lei n. 9.494, de 10 de setembro de 1997;
e os artigos 80, 81, 82, 83, 85, 91, 92 e 93 da Lei n. 10.741, de 1
de outubro de 2003. (GRINOVER, 2007).
Noutro norte, Gregrio Assagra de Almeida adverte:

O Anteprojeto de Cdigo Brasileiro de Processos Coletivos (Anteprojeto USP), atualmente em discusso no Ministrio da Jus-
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tia, reproduz, com algumas alteraes, o que est previsto na

orientao do Cdigo-Modelo de Processos Coletivos para Ibero-Amrica. muito elogivel a iniciativa dos juristas que tm se
dedicado a essa proposta de codificao, com especial destaque
para o trabalho desempenhado pela professora Ada Pellegrini
Grinover. Entretanto, entendemos que a proposta apresentada
contm problemas estruturais e pontuais e precisa ser aperfeioada. No caso da execuo coletiva, o tratamento conferido
pelo mencionado Anteprojeto muito tmido e insuficiente para
libertar o direito processual coletivo, na sua condio de um
novo ramo do direito processual, das amarras liberais individualistas do CPC. (ALMEIDA, 2008, p. 3).
Impulsionado pelos recentes debates sobre o tema, o presente estudo busca imiscuir-se em um dos aspectos mais espinhosos e controvertidos dentro da sistemtica ora proposta, qual seja, o estudo
dos efeitos da sentena e da coisa julgada, analisados sob o prisma
do processo coletivo e suas peculiaridades1.
Pelo exposto, aborda-se o tema no escopo de contribuir, mesmo que
de maneira assaz perifrica, para as elucidaes acerca de aludido
imbrglio e, ao mesmo tempo, somar foras aos anseios legiferantes
para a unificao dos dispositivos legais aplicveis em um nico cdex instrumental transindividual. Tudo isso, por bvio, dentro das
limitaes inerentes realidade da espcie do trabalho ora desenvolvido.
Em apertada sntese, eis o que propomos.
2. Conceito de coisa julgada nas aes individuais
Ao pensarmos em um adjetivo que auxilie na conceituao do instituto em voga, seremos invariavelmente remetidos noo de imutabilidade. Sem dvida, esta a primeira ideia que nos vem mente
O tema da coisa julgada diante das aes coletivas um dos mais complexos e
polmicos de todo o exame da tutela coletiva. O exame da matria agrava-se ainda mais
em funo da atuao displicente do Poder Executivo (chancelada hoje em legislao
aprovada pelo Congresso Nacional) na regncia legal da questo, buscando a todo custo
minimizar os incmodos e prejuzos que possam ser-lhe causados pela procedncia de
aes coletivas. (MARINONI; ARENHART, 2007, p. 744).
1
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quando nos confrontamos com o tema da coisa julgada.

Todavia, sabe-se que referido fenmeno processual envolve especificidades que em muito superam a simples concepo de imutabilidade das decises judiciais, tendo se mostrado, na verdade, terreno
frtil donde brotam inmeras controvrsias.
A priori, insta elucidarmos que ao contrrio do que prescreve a clssica doutrina sobre o assunto, dividindo a res judicata em formal
e material, verteremos nosso foco to somente sobre essa segunda
espcie. Explica-se.
A chamada coisa julgada formal se trata, na verdade, de uma espcie
de precluso, ou seja, um fenmeno endoprocessual. Destarte, tem
como caracterstica o fato de impedir a rediscusso do decisum unicamente dentro da relao processual em que foi proferido, visto
que este no desafia mais nenhum tipo de recurso.
Com propriedade, leciona o Professor Marcus Vinicius Rios Gonalves:
A coisa julgada formal uma qualidade da sentena que no
mais impugnvel, uma vez que todos os recursos que contra
ela poderiam ser interpostos j esto preclusos. Ela a impossibilidade de rediscutir a sentena, que advm da precluso dos
recursos. Nesse sentido, no deixa de ser uma espcie de precluso, denominada precluso mxima, por inviabilizar qualquer
possibilidade de, naquele mesmo processo, ser proferida outra
deciso. A coisa julgada formal nada mais , portanto, que a precluso que torna imutvel a sentena, como ato jurdico processual. (GONALVES, 2005, p. 246).
O rtulo de formal deve-se ao fato de sua incidncia jamais atingir o

mrito da demanda posta em juzo, caracterstica essa presente apenas na coisa julgada material. Logo, pelos motivos acima delineados,
a incidncia exclusiva da coisa julgada formal, em regra, jamais impedir que o conflito de interesses seja novamente apreciado na esfera
judicial, bastando, para tanto, a propositura de uma nova ao.
Gize-se, no entanto, que o vis formal da coisa julgada constitui-se
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pressuposto bsico para incidncia de sua face material. Desta feita,

uma sentena, mesmo que de mrito, somente torna-se imutvel
exteriormente aps a precluso da prerrogativa recursal conferida
s partes, que resulta na imutabilidade interna. Entretanto, em se
tratando de sentena meramente terminativa, via de regra, apenas
incidir sobre ela a coisa julgada formal, haja vista a no aplicao
da tutela jurisdicional sobre o conflito, contrariamente ao que ocorre nas decises definitivas, nas quais, como visto, incidem ambas as
variaes do fenmeno.
Outro no o entendimento de Humberto Theodoro Jnior, seno vejamos:
A coisa julgada formal pode existir sozinha em determinado
caso, como ocorre nas sentenas meramente terminativas, que
apenas extinguem o processo sem julgar a lide. Mas a coisa julgada material s pode ocorrer de par com a coisa julgada formal,
isto , toda sentena para transitar materialmente em julgado
deve, tambm, passar em julgado formalmente. (THEODORO
JNIOR, 2002, p. 475).
No se ignora aqui a existncia de corrente doutrinria moderna que

escuda a tese de que, em certas ocasies, mesmo as sentenas terminativas podem ser alvejadas pela coisa julgada material, porm tal
debate, embora instigante, margeia os contornos do presente estudo.
Nesse diapaso, dessume-se que a denominada coisa julgada formal
no possui, na verdade, as caractersticas de uma autntica coisa julgada, uma vez que jamais extrapola os limites do processo em que se
exarou a deciso imunizada, no impedindo, conforme acentuado,
que outra demanda seja proposta versando sobre o mesmo tema.
O mesmo no ocorre com a coisa julgada material, que, ao incidir
sobre as denominadas sentenas definitivas, de cognio exauriente
(em que o julgador, aps percorrida a fase instrutria, efetivamente realiza o juzo de concreo, fazendo com que o ordenamento
recaia sobre realidade ftica), torna imutvel o teor declaratrio de
seu dispositivo, dentro e fora dos autos.
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Portanto, doravante, ao mencionarmos o termo coisa julgada, estaremos nos referindo coisa julgada material, por guardar esta
maior pertinncia com o objeto do presente estudo.
Em termos genricos, ao buscarmos a natureza jurdica da coisa julgada, de pronto instala-se a primeira divergncia entre os doutrinadores que enfrentam a questo. Porm, em que pese a existncia
de opinies balizadas que trilham caminhos destoantes, vem se firmando como majoritria a concepo doutrinria capitaneada pelo
processualista italiano Enrico Tullio Liebman, que traz a concepo
de coisa julgada no como um efeito da sentena, mas como uma
qualidade inerente a alguns desses efeitos, tornando-os indiscutveis, imutveis, tanto na relao processual em que se encontram
inseridos quanto no meio externo, observados determinados limites, que sero objeto de anlise futura.
Outro aspecto interessante diz respeito finalidade do trnsito em
julgado, ou seja, quais so as razes que levam adoo do instituto, que com certeza figura entre as regras processuais existentes em
praticamente todas as legislaes modernamente conhecidas.
Com base em tal concluso, parece-nos razovel dizer que houve,
por parte do legislador, a opo em privilegiar a estabilidade das
relaes jurdicas em detrimento de uma eterna busca pela certeza
quanto justia das decises emanadas dos rgos jurisdicionais.
Melhor elucidando, ao invs de se permitir uma constante reviso
sobre o contedo das decises proferidas, visando extirpar eventuais injustias nelas incrustadas, preferiu-se conferir ao julgado certa
estabilidade, vedando-se, aps o decurso do prazo estipulado em
lei, a possibilidade de se rediscutir seu contedo.
Por certo, no se chega ao absurdo de afirmar que a segurana proporcionada por sobredita estabilidade estaria a suplantar totalmente
a busca pela verdade; em razo disso, muito se ouve falar modernamente em relativizao da coisa julgada. Pondera-se, entretanto, que,
embora inicialmente se busque um salutar equilbrio entre certeza e
estabilidade, em certo momento, h que se pr um fim ao litgio, ao
menos na esfera judicial, sendo esta a ocasio em que se abdicar da
faculdade de rediscutir a deciso, tornado-a assim intangvel.
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Com vistas a elucidar tal assertiva, vale transcrever lio do j citado

processualista Luiz Guilherme Marinoni:
notrio que o legislador, ao conceber o sistema jurisdicional,
pode inclinar-se para a certeza jurdica ou para a estabilidade.
Pode privilegiar a certeza, buscando incessantemente descobrir
como as coisas aconteceram, autorizando sempre e a qualquer
tempo a reviso da deciso prolatada, e fazendo infinita a soluo da controvrsia. Ou pode fazer prevalecer a estabilidade,
colocando, em determinado momento, um fim prestao jurisdicional, e estabelecendo que a resposta dada nessa ocasio
representa a vontade do estado relativamente ao conflito posto
sua soluo. comum observar que o processo penal tende
para a primeira opo, enquanto o processo civil dirige-se, com
maior freqncia, para a segunda. Nenhuma das alternativas porm, adotada de forma radical por qualquer desses sistemas,
sempre se buscando o equilbrio ideal entre elas. (MARINONI;
ARENHART, 2007, p. 635).
Eis ento a finalidade do fenmeno da coisa julgada: proporcionar

s partes litigantes uma maior segurana jurdica, baseada na estabilidade da tutela substitutiva aplicada pelo estado juiz.
Superado tal propsito, passemos a um ponto crucial ao desenvolvimento do tema enfrentado, qual seja, traarmos a abrangncia da
coisa julgada, delimitando suas fronteiras. Firmes nesse objetivo,
de antemo impe-se o seguinte questionamento: quando haver
ofensa coisa julgada?
Sabe-se que a coisa julgada verifica-se no exato momento em que
houve o trnsito em julgado da deciso proferida, que por sua vez
ocorre aps o decurso do prazo legalmente previsto para que se
possa impugn-la por meio do recurso cabvel. Todavia, quando se
deseja perquirir o alcance do instituto em comento, deve-se ter em
mente no o momento de sua verificao, mas sim em quais hipteses haver o afrontamento sua essncia.
Volvendo a linhas pregressas, restou outrora atermado que a coisa
julgada incide especificamente sobre o contedo declaratrio pre-
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sente no dispositivo da deciso de mrito em cognio exauriente.

Entende-se por declaratria a parte do dispositivo em que o juiz diz
(declara) o direito no caso concreto, pondo um fim ao litgio, tanto
nas sentenas de mesmo nome, ou seja, declaratrias, quanto nas
constitutivas ou condenatrias.
Nesse diapaso, observa-se que a coisa julgada mostra-se necessria
justamente na hiptese de eventual deciso vir a contestar aquele
dispositivo que se tornou inaltervel, ou seja, o instituto da coisa
julgada se torna til na medida em que veda a simples propositura
de demanda que tenha as mesmas caractersticas de outra devidamente tutelada pelo Judicirio. No entanto, esse tirocnio nos remete novamente indagao anteriormente posta, que pode ser assim
reformulada: deve-se perguntar que tipo de nova ao tem o condo de afrontar a autoridade da coisa julgada. Eis a a necessidade
de traar seus limites.
O prprio Cdigo de Processo Civil elucida a contento sobredita
indagao, quando em seu artigo 301, 1, 2 e 3, afirma, mesmo
que em tom diverso, que basta para que se contrarie o fenmeno
em estudo a repetio de uma ao idntica outra anteriormente
julgada por sentena, da qual no mais caiba recurso. Este mesmo
dispositivo remarca que aes idnticas so aquelas que possuem
os mesmos elementos, sendo eles partes, causa de pedir e pedido.
Logo, ajuizada ao que traz em seu bojo os mesmos elementos
constitutivos de outra ao que j se encontra finda, ou seja, aes
idnticas, configurada estar a agresso ao trnsito em julgado da
deciso nela exarada.
Da se conclui que os elementos da ao so os responsveis por
estabelecer o alcance da coisa julgada, j que a partir da anlise de
sua repetio que saberemos se uma lide est ou no afrontando
outra a ela idntica, j transitada em julgado.
Nesse sentido, vale lembrar a lio de Antunes Varela, J. Miguel
Bezerra Sampaio e Nora, que pontificam que atravs desta
trplice identidade de sujeitos, do pedido e da causa de pedir
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que se define a extenso do caso julgado. A imutabilidade,

portanto, que protege a parte dispositiva da sentena (art. 469
do CPC, a contrario sensu) no capaz de escudar a declarao
ali constante contra qualquer espcie de declarao contrastante. Novas decises, contrrias declarao presente na sentena, somente sero proibidas se, e somente se, refletirem litgio
envolvendo as mesmas partes diante da mesma causa de pedir.
(MARINONI; ARENHART, 2007, p. 639).
Ante o exposto, podemos estabelecer duas espcies de limites coisa julgada, os limites subjetivos e os limites objetivos.
2.1. Limites objetivos
Os limites objetivos ou materiais so os responsveis por determinar quais, entre os assuntos ou temas j decididos, incorporaro
as vestes da imutabilidade, no podendo, consequentemente, ser
objeto de questionamento futuro por parte daqueles que sobre eles
exerceram o contraditrio (limites subjetivos).
Remetendo-nos aos elementos da ao, emergem como responsveis pelo cerco material abrangncia da coisa julgada tanto a causa
de pedir quanto o pedido, ambos com suas respectivas subdivises.
So os chamados elementos objetivos.
Desta feita, afora o vis subjetivo, ora tido como pressuposto, o ajuizamento de uma nova ao estaria a afrontar uma deciso passada
em julgado se, e somente se, esta demanda subsequente trouxer
em seu mago os mesmos fundamentos fticos e jurdicos (causa
de pedir) da lide anterior, com vista a alcanar idntico provimento jurisdicional, que ao seu tempo deve recair sobre bem da vida
que haja figurado como objeto mediato da ao original (pedido).
Vislumbrados tais requisitos, essa nova ao deve ser extinta sem
anlise de seu mrito, nos termos do art. 267, V, do CPC.
Repetidos os elementos objetivos da ao, causa de pedir e pedido,
contrariada est a coisa julgada. Isto, vale insistir, se tivermos como
certa a identidade subjetiva das aes confrontadas.
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Nesse sentido o entendimento do ilustre Ernane Fidlis do Santos, que com o tradicional acerto leciona:
Conciliando, pois os entendimentos doutrinrios, resta-nos concluir que a lide encontra seus limites objetivos no pedido e na
causa de pedir, dela excludos os pressupostos processuais e as
condies da ao. A referncia lide parcial e lide integral serve, antes, para explicar que a diversidade de fundamentos de
uma causa para outra no faz as lides se identificarem. (SANTOS,
2002, p. 549).
Ainda nesse tema, imperioso tecermos alguns comentrios sobre o dispositivo da sentena nas restries objetivas impostas coisa julgada.
cedio que a autoridade da coisa julgada incide apenas sobre o
elemento conclusivo da deciso, entretanto, isso no significa que
a parte dispositiva da sentena seja mais um requisito, somado
causa de pedir e ao pedido, responsvel por delimitar o contedo
da coisa julgada.
Conforme impe o princpio da correlao ou da congruncia, o
juiz, ao decidir a causa, deve faz-lo em estrita consonncia com o
pedido do autor. Por bvio, em assim procedendo, o dispositivo,
que a parte da sentena em que o juiz realmente decide as questes que as partes lhe submetem, limitado pelo pedido, abordando somente os requerimentos ali enumerados. Se pedido da ao
e dispositivo da sentena abordam as mesmas questes, tm eles,
deduz-se, o mesmo contedo, logo, autorizada est a concluso de
que ambos implicam uma mesma limitao material coisa julgada.
Observada a lio acima exarada, donde se extrai que no dispositivo da sentena que so resolvidas as questes postas em juzo, o
prprio CPC autoriza, em seu art. 468, a limitao da coisa julgada
to somente a este aspecto da deciso ao afirmar que: [...] A sentena, que julgar total ou parcialmente lide, tem fora de lei nos
limites da lide e das questes decididas.
Com base nessa concluso, parte da doutrina entende que a causa
de pedir no corporifica um limite objetivo coisa julgada, j que
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essa ltima teria sua incidncia limitada pelas questes postas (pedido) e decididas (dispositivo) em juzo, data venia, salvo entendimento diverso. Embora configurem to somente o alicerce que leva
a dada concluso, no sendo diretamente agraciados pela imutabilidade, os fatos e fundamentos jurdicos do pedido (causa de pedir)
tornam-se fator indispensvel na delimitao da autonomia da parte
imunizada, ou seja, um dos elementos que dizem at que ponto
deve ser respeitado o que foi decidido.
Todas as questes referentes ao mrito se acobertam tambm
pela coisa julgada, mas ficam resguardadas na limitao da lide,
ou seja, do pedido especfico, devidamente fundamentado. Pede-se despejo por falta de pagamento e o juiz julga procedente o pedido. A lide se circunscreveu ao pedido de despejo. A falta de pagamento questo decidida, acoberta-se pela coisa julgada, mas
respeita os limites da lide, de tal forma que, em outro processo
(cobrana dos mesmos aluguis, por exemplo), pode voltar a ser
discutida e ter at soluo contrria ao primeiro processo. O ru
poder ser condenado no despejo e, no pedido de cobrana, sair
vitorioso. Pode haver at contradio lgica de fundamentos, mas
um provimento jurisdicional no exclui o outro, no havendo,
portanto, ofensa coisa julgada. (SANTOS, 2002, p. 550).
2.2. Limites subjetivos

Se por um lado causa de pedir e pedido so os elementos da ao
responsveis por ditar os contornos objetivos da coisa julgada, cabe
s partes delimitar subjetivamente o alcance dessa imutabilidade.
Assim, identificados os litigantes que efetivamente participaram da
demanda, com observncia aos princpios da ampla defesa e do contraditrio, estabelecidos esto os limites subjetivos da coisa julgada.
Em sntese, a coisa julgada nas aes individuas , em regra, inter
partes, ou seja, vincula apenas as partes do processo, justamente por
serem estas o elemento responsvel pela identidade subjetiva entre
duas aes. Porm, mesmo nas demandas individuais, pode a coisa
julgada, em situaes excepcionais, ser ultra partes (alm das partes),
tornando o decidido intangvel tambm para terceiros alheios ao processo, conforme preceitua o art. 472 do Digesto Instrumental Civil.
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No campo subjetivo, tem-se por correta a afirmao de que os efeitos da deciso judicial, objeto sobre o qual recai a autoridade da coisa julgada, podem, em determinadas ocasies, galgar degraus que
no sero alcanados por esta, pois extrapolam os limites subjetivos
a ela impostos, ou seja, as partes da ao original.
Partindo de tal premissa, insta estabelecermos uma distino entre
a extenso dos efeitos da sentena e a abrangncia da coisa julgada propriamente dita. Embora, como dito alhures, a imutabilidade
seja, no um efeito, mas uma qualidade atribuda a alguns dos efeitos inerentes deciso passada em julgado, no sempre que este
atributo se vincular a tais efeitos.
Com razo, h casos em que os efeitos decorrentes da sentena exarada atingem terceiros que no so partes na demanda posta em
juzo, tendo estes que se submeterem ao que fora judicialmente determinado. Entretanto, em regra, a autoridade da coisa julgada s
oposta contra quem participou do processo, ou seja, as partes, no
se estendendo aos indivduos alheios relao processual, mesmo
que atingidos por seus reflexos, facultando-lhes, assim, a iniciativa
de rediscutir os temas anteriormente decididos, j que, com relao
a eles, no h que se falar em imutabilidade.
Sobre a questo, vale colacionar o exemplo trazido por Carlos Eduardo Ferraz de Mattos Barroso:
Se um devedor solidrio acionado pelo credor e, aps condenado, paga em juzo a dvida, adquire direito regressivo proporcional com relao aos demais devedores solidrios excludos
pelo credor da ao. Entretanto, no novo processo sujeitar-se- ele a todas as alegaes dos demais co-devedores, como, por
exemplo, a prescrio, no sendo atingidos pela imutabilidade
do efeito material da condenao aqueles devedores que no
foram parte no feito originrio. (BARROSO, 2003, p. 191).
Logo, dessume-se que os limites impostos coisa julgada no se aplicam aos efeitos da sentena definitiva, que podem alar voos mais
longnquos, para alm das partes do processo, abarcando pessoas
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que, embora se submetam ao que restou decidido, no esto impossibilitadas de contestar tais decises novamente por via judicial.
Em apertada sntese, conclui-se que a coisa julgada torna imutvel o dispositivo da sentena, nos limites estabelecidos pelos elementos da ao.
2.3. Modo de produo da coisa julgada
Entende-se por modo de produo a anlise das circunstncias que
possibilitam que a coisa julgada efetivamente se materialize ante o
caso concreto. Melhor dizendo, momentos h em que a sistemtica
processual impe ao fenmeno da coisa julgada condies adicionais para que esta se verifique.
Assim, h casos em que, dependendo do interesse a ser tutelado,
devem-se analisar tambm, a fim de se verificar a ocorrncia ou no
da coisa julgada, quesitos como o resultado da demanda ou mesmo
a completude instrutria do feito. Situaes existem em que, mesmo ante a prolao de uma sentena definitiva, seus efeitos no se
eternizaro, permitindo-se a rediscusso judicial de um tema que j
fora analisado inclusive em seu mrito. o caso da coisa julgada secundum eventum litis e secundum eventum probationis, que sero
estudas mais adiante.
Nas aes individuais, ao contrrio do que veremos ao analisarmos
o processo coletivo, a existncia da coisa julgada em decises definitivas mostra-se imune interferncia dos fatores supracitados,
permanecendo inclume independentemente do interesse a ser tutelado, desconsiderando tambm elementos como o resultado da
lide ou a escassez de elementos probatrios angariados durante a
instruo do processo.
Vale aqui transcrever excerto de artigo sobre o tema escrito por Fredie Didier Jnior, que de forma providencial acentua:
A regra comum se extrai das duas regras-me de nosso sistema:
os artigos 468 e 472 do Cdigo de Processo Civil Brasileiro.
Nenhum seno, nenhuma ressalva foi feita pelo legislador bra-
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sileiro, que considera o seguinte: vencido o procedimento em

contraditrio, necessariamente se ter ensejado ao magistrado
a possibilidade de um exame completo da causa, permitindo,
assim, que sobre o seu pronunciamento de mrito incidam as
qualidades da autoridade e da imutabilidade. Sentena fundada
em falta de prova faz, tambm, coisa julgada, pois, por este sistema, sendo a prova do fato constitutivo nus do autor, actore
non probante, rus asolvitur. (DIDIER JNIOR, 2002, p. 6).
Assim, a coisa julgada nas aes individuais recebe a denominao

de pro et contra, ou seja, seus atributos atingem a deciso sendo
ela favorvel (procedente) ou no (improcedente) aos anseios do
autor, tornando-se irrelevante o tipo de interesse protegido, ou a
instruo do processo.
3. Breve conceito de aes e direitos coletivos lato sensu
Pelo princpio da mxima amplitude da tutela jurisdicional coletiva comum, observa-se que, para a proteo jurisdicional dos
direitos coletivos, so admissveis todos os tipos de ao, procedimentos, medidas, provimentos, inclusive antecipatrios, desde
que adequados para propiciar a correta e efetiva tutela do direito
coletivo pleiteado. Todos os instrumentos processuais necessrios e eficazes podero ser utilizados na tutela jurisdicional coletiva. Com efeito, cabe ao de conhecimento, como todos os tipos
de provimentos (declaratrio, condenatrio, constitutivo, mandamental), ao de execuo em todas as suas espcies, ao cautelar e respectivas medidas pertinentes. (ALMEIDA, 2003, p. 578).
Ao contrrio das aes individuais, nas quais, em regra, o indivduo

vai a juzo em nome prprio defender seus interesses particulares,
prevalecendo assim a chamada legitimidade ordinria, nas aes coletivas, tutelam-se na verdade os nominados direitos ou interesses
coletivos ou transindividuais, isto , que transcendem ao indivduo
particularmente considerado, abrangendo toda uma gama de interessados, tutelados coletivamente por um ente munido de legitimidade extraordinria2. Como exemplo podemos citar o Ministrio
2
Embora se tenha cincia sobre as divergncias doutrinrias existentes acerca da espcie
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Pblico, que, neste caso em especfico, por ser um substituto processual, no litiga em nome prprio, mas sim, na defesa de uma
multiplicidade de lesados.
Verifica-se, por tais diretrizes que no plano do legislador, o bem
jurdico perceptvel de tais caractersticas, acaba resultando ser
outro bem jurdico, diferente de cada um dos bens jurdicos individuais, ainda que estes componham o bem coletivo, mas em
cuja composio inserem-se componentes valorativos, que so
elementos inexistentes nos bens individuais. Pode ser apontado,
em conseqncia, como a principal implicao no plano normativo, o sentido de ordem pblica e de interesse social (art. 1) que
se empresta ao interesse difuso e coletivo, inexistente em situaes de interesse e direito individua. (ALVIM et al, 1995, p. 366).
Os interesses genuinamente transindividuais se dividem em difusos

e coletivos stricto sensu, todavia, tambm sero aqui tratados os
denominados individuais homogneos, que, embora se limitem
esfera subjetiva do interessado, so equiparados queles por razes
que sero oportunamente esposadas.
Tais direitos so identificados com base em trs requisitos; so eles
os sujeitos que os titularizam, o tipo de vnculo que une esses titulares, o que, alis, motiva sua defesa conjunta, e, por fim, a divisibilidade ou no do interesse objeto da tutela legal.
Os interesses difusos, nos moldes do art. 81, pargrafo nico, inciso
I, do Diploma Consumerista, so aqueles indivisveis de titulares indeterminados, ligados uns aos outros por uma circunstncia de fato.
Melhor elucidando, imaginemos uma publicidade claramente ofensiva veiculada em outdoor presente em uma movimentada rua de uma
grande cidade. Certamente, um incontvel nmero de pessoas teve
acesso a seu contedo, vindo a sentirem-se ultrajadas pelo cartaz. Tode legitimidade presente nas aes coletivas, como o caso da legitimao autnoma
defendida por Nelson Nery e Kazuo Watanabe, tal discusso foge aos contornos traados
para o presente estudo, optando-se assim por fazer meno to somente posio
escudada pela corrente dominante.
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dos esses indivduos encontram-se ligados por uma mesma situao

ftica, qual seja, foram expostos referida propaganda. Todavia, o
interesse tutelado via ao coletiva, qual seja, a moral pblica lesionada, indivisvel, pois igual para todos, no se podendo mensurar a indignao de cada cidado diante do reclame. Dessa forma, o
reconhecimento do direito beneficiar a todos indistintamente, no
podendo eventual condenao ser revertida a nenhum titular determinado, uma vez que se tutela a leso em mbito social.
Entrementes, sobredita assertiva no impede que um particular ajuze ao individual visando provar uma leso particularmente sofrida
em razo do mesmo fato, conforme se demonstrar mais frente.
A expresso direitos coletivos serve tanto para se denominarem os
direitos transindividuais em geral, conforme explicado no pargrafo
inaugural deste tpico, como tambm para designar alguns interesses mais restritos, pertencentes exclusivamente a um grupo, classe
ou categoria de pessoas. Para tanto, utiliza-se a expresso coletivos
lato sensu, ou simplesmente coletivos, quando nos referimos
acepo mais abrangente do termo, e coletivos stricto sensu quando estivermos tratando de seu vis mais especfico, sendo, na verdade, aquele gnero do qual este uma das espcies.
Passemos ento ao estudo dos interesses coletivos em sentido estrito, cuja previso legal extrai-se do art. 81, pargrafo nico, II, do
CDC. Estes se caracterizam por possurem titulares determinveis,
sendo eles, conforme mencionado, um grupo, classe ou categoria
de pessoas, cujo vnculo decorre no de uma circunstncia ftica
coincidente, mas sim de uma relao jurdica que os ligue, uns aos
outros, ou estes com a parte contrria. Nessa modalidade de direito coletivo lato sensu, a exemplo dos difusos, o interesse tutelado
se mostra indivisvel, pois pertencente ao grupo como um todo,
transcendendo ao indivduo, sendo certo que eventual condenao
beneficiar a todos indistintamente.
Recorrendo novamente aos exemplos, suponhamos um grupo de
consrcio ao qual aderiu um determinado nmero de pessoas. Por
bvio os consorciados so ligados com a parte contrria e mesmo
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entre si por uma relao jurdica base, qual seja, o contrato que os
vincula ao grupo administrador e aos demais consorciados. Caso
seja constatada em referido instrumento obrigacional a presena
de uma clusula abusiva, que coloque esse grupo de consumidores
em exagerada desvantagem, pode um dos legitimados propositura
da ao coletiva ajuiz-la buscando a declarao de nulidade desta
clusula. Nota-se que houve uma tutela em mbito coletivo e que
a procedncia da ao interposta resultar em um benefcio para
todos os consorciados, extirpando do contrato a clusula danosa.
A exemplo dos direitos difusos, o consorciado que comprovar algum
dano particularmente sofrido em razo da abusividade combatida poder pleitear seu ressarcimento por meio de uma ao individual, obedecidas algumas peculiaridades que sero posteriormente esclarecidas.
Por derradeiro, tratemos dos direitos individuais homogneos. Conforme o art. 81, III, do CDC, individuais homogneos so direitos
divisveis, de titulares determinveis, cujo elo entre si consubstanciase na origem comum do prejuzo ou da leso por eles suportados.
Importante para a compreenso da espcie de interesse em voga
buscarmos inicialmente o significado de sua prpria denominao. Nesse intuito, diz-se individual, pois o dano observado se limita esfera pessoal do indivduo, por bvio, no h aqui a tutela
de um interesse transcendente, pertencente a toda a coletividade,
buscando-se sim, ao contrrio, a reparao a um dano sofrido por
indivduos isoladamente considerados, mesmo que defendidos em
conjunto. Justamente por isso, os direitos individuais homogneos
so divisveis, pois pode se mensurar o dano e proporcionar a consequente reparao que cada interessado merece, ou seja, fracionase o prejuzo suportado por cada um dos lesados. No se protege a
sociedade ou um grupo, protegem-se pessoas.
Lado outro, a expresso homogneo nos revela o elo existente entre todos os lesionados, que se encontra no fato ou ato gerador do
dano suportado. Portanto a origem dos prejuzos sofridos comum
para todos, homognea, o que possibilita sua defesa em conjunto.
Gize-se que origem comum no significa igualdade de prejuzos, e
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sim do fato que os ocasionou, lembrando que o interesse divisvel,

ou seja, cada titular sofreu um dano especfico, que no ser necessariamente igual ao de outro. Segue um exemplo.
Um mesmo fato, a princpio gerador de danos coletivos lato sensu,
como uma publicidade enganosa ostensivamente veiculada, em que
se oferece um produto de baixa qualidade como se fosse seu similar autntico, a preos tentadores, pode tambm ocasionar danos
individuais a consumidores especficos que, atrados pelo reclame
trapaceiro, foram ao estabelecimento e adquiriram os produtos propagandeados. Ora, torna-se simples vislumbrar as caractersticas do
direito estudado no exemplo trazido. Veja.
A priori, so facilmente determinveis os indivduos lesionados, ou
seja, aquelas pessoas que adquiriram o produto em questo. Na sequncia, tambm se mostram divisveis os interesses contrariados,
pois cada consumidor ter que comprovar seu dano em especfico, que pode ou no diferir dos demais. Assim, um consumidor
que adquiriu dezenas de exemplares do produto, supe-se, tem um
prejuzo mais acentuado que outro comprador de uma nica pea.
Encerrando o raciocnio, o elo que une os interessados, isto , a
origem comum dos danos experimentados, o fato de terem sido
todos submetidos ao mesmo engodo publicitrio.
Insta ressaltarmos que os interesses individuais homogneos no so,
tecnicamente falando, transindividuais, todavia foram a estes equiparados pelo legislador, por algumas razes que passamos a expor.
A proteo coletiva conferida ao interesse em estudo tem como
pressuposto a sua homogeneidade, ou seja, o fato de tais interesses possurem uma origem comum, o que possibilita sua defesa em
conjunto, j que os argumentos lanados em defesa de um servem
a todos. Dito isto, os principais motivos para aludida equiparao
possuem carter eminentemente processual, sendo um consequncia do outro. So eles: facilitar o acesso jurisdio por parte dos
lesados, evitando que cada qual tenha que propor sua ao individual; coibir a proliferao de vrias demandas idnticas, em ateno aos hodiernamente indispensveis princpios da celeridade e da
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economia processual; acautelar a jurisdio contra a possibilidade

de julgamentos conflitantes.
Por vezes, de um mesmo fato exsurge leso s trs espcies de interesses tutelados.
Imagine-se uma conceituada rede de ensino, que por problemas
financeiros passe a utilizar-se de mtodos acadmicos e materiais didticos totalmente ultrapassados, em ntido prejuzo formao de
seu corpo discente. Tal ato estaria claramente afetando os interesses
coletivos em todas as suas variantes.
A leso aos interesses difusos estaria configurada, entre outros motivos, pelo interesse social existente na boa formao estudantil de
nossos jovens. J o interesse coletivo stricto sensu mostrar-se-ia presente pela leso ao grupo de pais e alunos considerados em conjunto, pelos prejuzos decorrentes da m qualidade de ensino e pela
quebra da legtima expectativa de terem uma contraprestao altura do prometido. Por fim, chega-se aos individuais homogneos,
pelos prejuzos financeiros que cada pai ou aluno ter para reparar
a carncia em sua formao, como custos de transferncia para outras escolas, restituio de valores pagos, etc.
4. Coisa julgada em aes coletivas
De antemo, ratifica-se aqui lio outrora enunciada, donde se colhe
que somente a denominada coisa julgada material interessa ao presente estudo, uma vez que apenas a esta se aplicam as variantes trazidas pelo art. 103 do Cdigo de Defesa do Consumidor, j que a dita
coisa julgada formal em nada se distingue nas duas espcies de tutela.
Em que pese toda a celeuma existente acerca do tema da coisa julgada na tutela coletiva, nota-se que o fenmeno, em sua essncia, em
nada difere com relao a sua incidncia nas aes comuns. Embora
aparentemente contraditria, sobredita assertiva mostra-se compreensvel na medida em que nos remetemos essncia do instituto, j
devidamente explanada.
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De fato, o conceito de coisa julgada, enquanto qualidade que torna

imutvel as declaraes presentes no dispositivo da sentena, visando conferir estabilidade e segurana ao provimento jurisdicional do
estado, permanece inalterado quando analisado luz das demandas transindividuais. Entrementes, no obstante as similitudes ora
apontadas, ao abordarmos alguns aspectos especficos, como os relativos aos limites e aos modos de produo da coisa julgada, emergem as principais diferenas entre ambas as feies do instituto.
Nessa trilha, a simples variao no leque de direitos transindividuais
que se visa escudar implica alteraes tanto na forma de produo
da res judicata quanto nos limites subjetivos de sua abrangncia. Em
outras palavras, veremos que, conforme o interesse que se encontra
sob a gide normativa, quais sejam, difusos, coletivos ou individuais
homogneos, diversas sero as formas de manifestao da coisa julgada quanto a esses dois requisitos, que so justamente o marco divisor
na manifestao da imutabilidade entre aes individuas e coletivas.
4.1. Limites objetivos e subjetivos
No que concerne aos limites da coisa julgada, notam-se divergncias apenas quanto aos contornos subjetivos desse parmetro. Os
limites objetivos da imutabilidade permanecem estabelecidos pela
causa de pedir e pelo pedido da ao principal, que se vinculam ao
dispositivo da deciso imunizada.
J os limites subjetivos, como dito outrora, alternam-se no bailar
dessa trade de interesses abrigados pelo ordenamento, e, ao contrrio das aes individuais, que em regra limitam-se s partes do
processo (inter partes), aqueles extrapolam as margens subjetivas
da prpria relao processual.
Ora, o processo coletivo visa tutelar direitos ou interesses que suplantam a esfera meramente individual, como no caso dos difusos
e coletivos, bem como aqueles que, embora se refiram a sujeitos
individualizados, so, pelos motivos dantes mencionados, protegidos em conjunto. Tal constatao, invariavelmente, resulta na multiplicidade de sujeitos envolvidos no litgio, isto , inmeros so os
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titulares desses direitos que foram lesados por dada conduta, sejam
eles determinados ou no, servindo o processo coletivo como forma de socorr-los conjuntamente, buscando uma reparao geral
ou caso a caso.
Nessa esteira de argumentos, eventual sentena a ser prolatada
nessa espcie de ao produzir efeitos sobre todos aqueles que
titularizam o direito judicialmente debatido, nos moldes preceituados pelo art. 103 do Cdigo de Defesa do Consumidor. Portanto,
por serem mais amplos os efeitos da sentena no processo coletivo,
atingindo um maior nmero de pessoas, tambm o sero os limites
subjetivos da coisa julgada que sobre eles recair.
Novamente buscamos na doutrina do mestre Marinoni o arrimo necessrio plena compreenso das ideias esposadas.
Novamente, a mesma objeo pode ser oposta: no , na verdade, a coisa julgada que se estende para alm das partes do
processo. Na verdade, o efeito direto da sentena que opera
em relao aos titulares do direito de maneira imutvel, pela singela circunstncia de que eles no detm legitimidade ad causam
para discuti-la. (MARINONI; ARENHART, 2007, p. 747).
Compreendidas as modificaes quanto aos limites subjetivos, passemos a perquirir o segundo aspecto destoante.
4.2. Modos de produo
Conforme explanado alhures, modos de produo, como se depreende da prpria nomenclatura empregada, o estudo dos requisitos
necessrios para que a coisa julgada se efetive e se produza. Vimos
que nas aes individuais a imutabilidade da deciso definitiva ocorre
independentemente de qualquer conjuntura, sendo ela pro et contra.
Contudo, nas aes coletivas o tema se mostra mais complexo, envolvendo algumas nuances que merecem ser devidamente esmiuadas.
De fato, nas demandas transindividuais, muitas das vezes esto em
jogo interesses da mais alta relevncia cuja tutela, no raro, envol-
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ve toda a sociedade, tanto na esfera municipal quanto estadual e

federal. Justamente por isso, dispensou o legislador um tratamento diferenciado tutela de tais direitos e, visando resguard-los ao
mximo, em certos momentos deu preferncia efetividade em sua
proteo, deixando em segundo plano a estabilidade proporcionada por uma possvel imutabilidade conferida deciso de mrito.
As demandas coletivas (versam sobre direitos coletivos lato sensu), de que so exemplos a ao popular e as que versam sobre
direitos difusos, sempre envolvem altssimo interesse pblico,
com a disputa de, por vezes, vultosas quantias monetrias j seria o bastante para ensejar uma busca mais sequiosa da verdade,
esgotando-se todas as possibilidades probatrias. A par disso, a
possibilidade de conluio entre autor (cidado ou ente legitimado) e ru da demanda sempre existe, e a propositura intencional
de uma ao mal formulada, com o objetivo de p-la, mediante a
rejeio o pedido, a salvo de futuros ataques, h de ser combatida. (DIDIER JNIOR, 2002, p. 10).
Nesse passo, dois so os fatores que tm o condo de influenciar na

produo da coisa julgada nas aes coletivas; so eles o resultado
da demanda e os motivos que levaram a tal desfecho.
Surgem ento as denominadas coisa julgada secundum eventum litis e secundum eventum probationis. Quanto primeira, desnecessrias maiores elucubraes, visto que o prprio nome desvela sua
essncia, acenando que somente haver imutabilidade da deciso
caso o resultado desejado seja alcanado. J a segunda modalidade,
nas palavras de Fredie Didier, pode ser conceituada como aquela
que condiciona a imutabilidade da deciso profundidade da cognio que o magistrado conseguir, eventualmente, com base na prova existente dos autos (e permitida para o procedimento), efetivar,
ou, numa viso mais simples, e nem por isso incorreta, aquela que
se baseia em uma completude instrutria.
A partir do acima exposto, poder-se-ia afirmar estarmos diante de
uma espcie atpica de relativizao da coisa julgada, ocorrida em
razo da lei (ope legis). De fato, o prprio ordenamento traz deter-
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minados casos em que eventual deciso, enquadrando-se nos requisitos pr-fixados, no se tornar imutvel, havendo ou no anlise
do mrito. No se trata de um enfraquecimento da autoridade inerente ao instituto, como ocorre nos casos de relativizao j conhecidos, em que a coisa julgada, depois de verificada no caso concreto, claramente desconsiderada. Nessa espcie de relativizao, se
que podemos assim cham-la, o que ocorre uma diminuio das
hipteses legais tradicionalmente abarcadas pelo fenmeno, que
passa a ter sua prpria existncia relativizada.
Pois bem, como visto, tanto os modos de produo da coisa julgada como seus limites subjetivos distinguem-se no s quando se
afrontam aes individuais e coletivas, mas tambm nestas ltimas,
ao levarmos em conta as espcies de interesse mencionados no art.
81 do Cdigo de Defesa do Consumidor, uma vez que cada qual
se manifesta, com relao aos requisitos mencionados, com suas
peculiaridades. Exatamente por essa razo, estudaremos esses dois
aspectos da coisa julgada perante esse plexo de direitos.
5. Anlise do comportamento da coisa julgada em relao a
cada um dos interesses tutelados pela ao coletiva
5.1. Interesse difuso
Recordando, o interesse ou direito difuso o mais abrangente dos
tutelados pelo processo coletivo, j que titularizado por pessoas indeterminadas ou indeterminveis, muitas vezes envolvendo toda a
sociedade, como uma publicidade veiculada nacionalmente atravs
dos meios de comunicao em massa, ou mesmo um dano ambiental de grandes propores. Em virtude disso, os efeitos da sentena
em aes que versam sobre esse tipo de direito e consequentemente
a coisa julgada que sobre eles recai so tambm os mais completivos.
Nessa trilha, quanto aos limites subjetivos da coisa julgada analisada
sob a tica dos interesses difusos, dizemos que a sentena produz a
chamada coisa julgada erga omnes, isto , contra todos, muito alm
das partes do processo, pois justamente este o alcance conferido
aos efeitos da sentena que sero submetidos a sua autoridade.
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Insta relembrarmos, conforme lio j proferida, que, nas aes

transindividuais, no sempre que a coisa julgada material ir recair sobre os efeitos da sentena. Estes sero sempre erga omnes,
contudo, nem sempre mostrar-se-o imunizados por aquela. Exatamente por isso, no se deve deixar de lado a anlise do modo de
produo da coisa julgada no interesse difuso. o que segue.
A fim de cumprir tal misso, devemos, inicialmente, analisar o resultado da lide, ou seja, se esta foi julgada procedente ou improcedente. Caso se obtenha xito no certame, a coisa julgada incidir normalmente sobre os efeitos da sentena e, assim como eles, vincular
a todos. Entretanto, em no se logrando xito na pretenso posta
em juzo, a possvel imutabilidade da sentena depender da anlise
de outro requisito, qual seja, se o deslinde indesejado se deu ou
no por insuficincia de provas. Em caso negativo, a coisa julgada
mostrar-se- presente assim como no caso de procedncia, ou seja,
erga omnes. Todavia, se confirmada tal hiptese, simplesmente no
haver coisa julgada, podendo a ao coletiva ser reproposta por
qualquer um dos legitimados, desde que se valha de novas provas.
Todo o exposto encontra-se em plena consonncia com o estatudo
no inciso I do art. 103 do CDC.
Embora parea estarmos diante de uma coisa julgada secundum
eventum litis, j que a procedncia ou no da ao exerce influncia sobre a imunizao do decisum proferido, observa-se que o quesito resultado da demanda deve ser analisado em conjunto com
outro fator, qual seja, a verificao do teor instrutrio da lide. Nesse
passo, a bem da verdade, constata-se que o fator provas na realidade o determinante na verificao ou no da coisa julgada, pois,
em havendo cognio plena ou exauriente, isto , estribada em teor
probatrio suficiente, haver imunizao da sentena mesmo que
a ao seja julgada improcedente, ou seja, independentemente do
resultado observado.
Dito isto, consoante os ensinamentos de Fredie Didier Jnior, afirma-se, sem nenhum equvoco, que, desconsiderando-se os elementos probatrios, a coisa julgada nas aes que tutelam interesses di-
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fusos na verdade pro et contra, pois sua existncia independe do

tipo do desfecho dado ao processo, desde que analisado o mrito
da questo. O mesmo no ocorre se o fator probatrio for considerado, j que, sendo a lide julgada improcedente ante a insuficincia
das provas a embasar a pretenso autoral, no h que se falar em
imutabilidade desta deciso.
Assim, em que pese a influncia do resultado da demanda para existncia da coisa julgada, esta, nas aes que escudam direitos difusos
na verdade secundum eventum probationis, j que a prova o
fator determinante para que a deciso se torne indiscutvel.
Adotou o legislador, nos dispositivos retromencionados, soluo
interessante: condicionou a formao da coisa julgada ao esgotamento das instncias probatrias: a coisa julgada somente surge,
a favor ou contra, se houver suficincia de prova. Nas demandas transindividuais (em que se inclui a ao popular), correto
afirmar, portanto, que pode haver sentena de improcedncia
de cognio no exauriente, ou melhor, sentena de improcedncia com carga declaratria insuficiente para a produo de
coisa julgada material. Nas aes coletivas que tutelam direitos
transindividuais, assim, a sentena de improcedncia de cognio exauriente e a sua conseqncia, que a formao de coisa
julgada material, ocorrem secundum eventum probationis. (DIDIER JNIOR, 2002, p. 11).
Finda esta anlise e dando continuidade nossa digresso, passemos agora ao exame do comportamento da coisa julgada vista sob o
prisma dos interesses coletivos stricto sensu.
5.2. Interesse coletivo stricto sensu
O interesse coletivo stricto sensu envolve dimenses inferiores s
observadas no difuso, j que titularizado por indivduos determinados ou ao menos determinveis, ou ainda, como diz a lei, por um
grupo, classe ou categoria de pessoas. So exemplos comuns de titulares desses direitos os alunos de uma instituio de ensino, clientes
de uma operadora de telefonia, membros de um grupo de consrcio
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e assim por diante. Justamente por isso, os efeitos da sentena em

um processo judicial que visa tutelar tais direitos restringem-se s
partes envolvidas na relao jurdica base, o mesmo ocorrendo com
a coisa julgada que recai sobre esses efeitos, que recebe a denominao de ultra partes. Essa expresso significa que os limites subjetivos
da imutabilidade vo alm das partes litigantes, que no caso seriam
tanto o rgo legitimado para propor a ao quanto o responsvel
por causar o dano, sem, contudo, abarcar toda a sociedade, ou seja,
restringe-se a grupo, classe ou categoria de lesados.
J quanto ao modo de produo da coisa julgada, remetemos o leitor anlise feita quando do estudo dos interesses difusos, pois
ambas se mostram idnticas, devendo-se ter apenas a cautela de
substituir a expresso erga omnes por ultra partes, em razo da
distino entre os limites subjetivos de ambas.
Arruda Alvim elucida:
Apesar dos princpios serem os mesmos, todavia, este inciso II
difere do I, no sentido de que, no inciso II, diz-se que a eficcia ultra partes, transcendendo parte atuante (que pode ser
qualquer um dos legitimados do art. 82), e alcanando o grupo,
a classe ou categoria todos e cada um dos membros enquanto
tais, mas no toda a coletividade, como se d na coisa julgada
erga omnes, por serem mais restritas as entidades referidas no
art. 81, pargrafo nico, inciso II. Diz-se, ento que a coisa julgada se limitar ao grupo, categoria ou classe. Para que isto
seja adequadamente compreendido, h que se aceitar, de um
lado, que podem ser autores os legitimados do art. 82; de outro,
que a eficcia do decidido alcana o grupo, classe ou categoria e
seus membros nessa qualidade; e, ainda por fim, que a esse grupo, classe ou categoria se restringe. (ALVIM et al,1995, p. 465).
Tal remisso feita inclusive na legislao aplicvel; basta ver o art.

103 do CDC, quando afirma em seu inciso II que, em se tratando de
direitos coletivos stricto sensu, a sentena proferida nas aes coletivas far coisa julgada ultra partes, nos termos do inciso anterior, referindo-se ao dispositivo que trata da coisa julgada no interesse difuso.
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5.3. Interesse individual homogneo

Encerrando essa anlise pormenorizada, temos os interesses individuais homogneos. Estes, embora se refiram a pessoas individualmente consideradas, portanto determinadas ou determinveis,
fazem coisa julgada erga omnes, com vistas a beneficiar todas as vtimas e seus sucessores. Por certo tal assertiva no se mostra contraditria, pois o sentido do termo contra todos expresso no inciso
III do artigo pertinente revela que qualquer sujeito eventualmente
prejudicado em seu mbito individual pela conduta contestada por
meio da ao coletiva ser beneficiado pelos efeitos da sentena.
Desta forma, os limites subjetivos da coisa julgada so alargados a
fim de que a proteo conferida aos atingidos pela conduta lesiva
sirva a multiplicidade de indivduos que possam provar a ocorrncia
de um dano em sua esfera pessoal, decorrente de ato ou fato combatido, sem a necessidade de ingressar com uma demanda prpria.
Observe-se que, mesmo produzindo efeitos erga omnes, no so
todos os membros da sociedade que titularizam esse direito, mas
to somente aqueles efetivamente atingidos em sua individualidade
pelo ato ou pelo fato combatido.
Mas na anlise dos modos de produo da coisa julgada que os
direitos individuais homogneos revelam sua particularidade. Somente nas aes que tutelam essa espcie de interesse que efetivamente verificamos, na correta acepo da palavra, a existncia da
chamada coisa julgada secundum eventum litis. Conforme se dessume do dispositivo legal em apreo, somente ocorrer a coisa julgada erga omnes se o pedido for julgado procedente. A deciso que
rejeita o pedido do autor, julgando-o improcedente, jamais produzir coisa julgada erga omnes, independentemente de ter havido ou
no uma satisfatria instruo do processo. Portanto, o resultado
da demanda que determina o alcance da imunizao conferida pelo
trnsito em julgado.
Tal fato mostra-se bastante compreensvel. Lembre-se que aqui no
se est a tutelar, como nos exemplos anteriores, direitos transindividuais; ao contrrio, nessa espcie de litgio, esto em jogo interesses particulares, claramente mensurveis para cada um de seus
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titulares. Logo no seria justo que uma ao coletiva, proposta por

um substituto processual, que nem sequer necessita da autorizao
de todos os lesados para tanto, viesse a causar prejuzos esfera
patrimonial e pessoal de algum, tolhendo-lhe a possibilidade de
recorrer pessoalmente ao estado-juiz buscando ele mesmo provar
os danos sofridos, conquistando, por consequncia, a reparao
que entende devida.
Todavia, a deciso de improcedncia no se mostra livre da autoridade do trnsito em julgado. A sentena que renega a pretenso do
autor produz coisa julgada inter partes, atingindo tanto os entes
legitimados, que no mais podero pleitear esta proteo em juzo,
quanto os titulares dos direitos pretensamente lesados que vierem a
se habilitar na ao em comento, uma vez que estes, ao ingressarem
no processo, participaro efetivamente da lide, podendo inclusive
auxiliar a instruo do processo, exercendo o seu contraditrio.
Frise-se, os direitos individuais homogneos so os nicos que mesclam modo de produo com limites subjetivos da coisa julgada. Afinal, ao contrrio do que possa parecer, a existncia do trnsito em
julgado no depende do resultado da lide, ou seja, tal fenmeno
se verificar independente do desfecho da ao. O que realmente
ocorre, ante a variao no deslinde observado, a alternncia na extenso subjetiva do instituto, podendo este ser erga omnes em caso
de procedncia e inter partes quando a pretenso for improcedente.
6. Reflexos da ao coletiva na tutela dos interesses individuais
decorrentes de um mesmo fato
Ao fim, cientes de que os efeitos da sentena e sua consequente
imutabilidade muitas vezes extrapolam a seara do interesse social,
antes de concluirmos nosso estudo, mostra-se indispensvel uma
rpida anlise dos reflexos da coisa julgada em deciso proferida na
tutela coletiva, em face dos interesses individuais.
6.1. Ao coletiva julgada improcedente
Conforme dito outrora, o julgamento das aes coletivas, quando
improcedentes, em regra, no atinge os interesses individuas de-
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correntes do mesmo fato lesivo, ou seja, em que pese a frustrao

do anseio no mbito social, pode o particular perfeitamente propor
sua ao individual, servindo-se do judicirio na busca por seus direitos, sem nenhuma influncia processual advinda da ao anterior. Afinal, nessa hiptese, no pode o indivduo sofrer prejuzos
em sua esfera pessoal decorrentes do resultado da tutela transindividual. Tais ensinamentos so facilmente extrados dos pargrafos
1 e 2 do art. 103 do CDC:
De outra parte, h de se ter absolutamente presente, no que diz
respeito ao consumidor e os que a ele sejam equiparados, a regra
cardeal de que as aes coletivas beneficiam, mas nunca prejudicam. que as aes coletivas, tais como reguladas no Cdigo de
Proteo e Defesa do Consumidor, em hiptese alguma, definem
negativamente a respeito do que esteja na esfera jurdica individual dos consumidores (no se obsta o agir individual), tendo,
vtimas ou sucessores, estejam estes na categoria que estiverem
(art. 81, pargrafo nico, inciso I/II c/c art. 103, 1 e 2). Em
realidade, o sistema do Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor estabeleceu um meio de proteo a mais e no um sistema
substitutivo do processo comum. (ALVIM et al, 1995, p. 355).
Peguemos como exemplo os interesses difusos e coletivos. Sabemos

que uma ao julgada improcedente sem que o motivo seja ausncia de provas pode gerar, respectivamente, coisa julgada erga omnes e ultra partes, atingindo tanto os entes legitimados quanto os titulares do direito lesado, que podem ser a sociedade ou um grupo,
classe ou categoria de pessoas, a depender do interesse guarnecido.
Dito isto, nenhum desses pode rediscutir as determinaes contidas
no dispositivo da deciso. Todavia, bvio que sobredito decisum
se refere a tutela coletiva, socialmente considerada, no abordando
eventuais danos individualmente sofridos por uma pessoa em particular e, portanto, no tendo o condo de inibir sua iniciativa de
recorrer, em nome prprio, ao estado juiz.
Vamos a um rpido exemplo:
Uma empresa demandada via Ao Civil Pblica proposta por algum de seus legitimados, que busca sua condenao por danos mo-
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rais coletivos alm da reparao dos prejuzos causados ao meio

ambiente em razo de sua atividade poluidora. Sendo a ao coletiva julgada improcedente, independentemente do motivo avocado,
pode um particular que tenha sofrido um dano individualizado em
razo dessa atividade, por exemplo, um pecuarista que tenha perdido algumas de suas reses que vieram a ingerir gua contaminada
pelos dejetos da empresa, propor nova ao, desta vez buscando a
tutela de seu interesse privado; assim pode ser novamente discutida
toda a matria de mrito, mesmo que na ao coletiva tenha-se provado que a contaminao das guas no se deu por ao da empresa, uma vez que os efeitos da coisa julgada nestas aes no atingem
os interesses particulares.
Todavia, com relao aos interesses individuais homogneos, nota-se uma sutil distino. Como se observa do 3 do art. 103, a
sucumbncia na ao coletiva que tutela essa espcie de direito
atingir aqueles particulares que tenham efetivamente ingressado
no processo, tornando-se assim litisconsortes do ente legitimado,
no podendo estes, aps o deslinde da questo, pleitear em ao
prpria o ressarcimento pelos danos sofridos, j que so partes no
processo, suportando diretamente a sucumbncia verificada.
Confrontando-se o pargrafo primeiro com o pargrafo segundo,
ambos deste art. 103, verifica-se que nas hipteses dos incisos I e
II, no se verifica um litgio em que o prprio interessado tivesse
comparecido ao processo. J no caso do pargrafo segundo, do
art. 103 (correspondente ao inciso III, do pargrafo nico do art.
81 c/c os arts. 91 a 100), possvel que o prprio interessado,
em face do disposto no art. 94, haja comparecido ao processo
da ao coletiva. Se isto tiver acontecido, ainda que a coisa julgada da ao coletiva seja disciplinada pelo art. 103, inciso III,
no que diz respeito aos consumidores (vtimas ou sucessores)
que hajam pessoalmente litigado, o efeito da improcedncia
da ao coletiva, os atinge mais profundamente. por isto que,
justamente os que j litigaram pessoalmente, no podero voltar
a faz-lo. E isto assim se passa porque resultam bloqueados por
causa da coisa julgada inter partes, dado que litigaram diretamente com o fornecedor, ainda que no bojo de ao coletiva.
(ALVIM et al, 1995, p. 483).
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6.2. Ao coletiva julgada procedente

J em caso de xito no pleito coletivo, a deciso proferida, por ser
benfica, no ser mais passvel de discusso nem sequer na seara
individual, ou seja, o trnsito em julgado ir transpor a esfera coletiva, vindo a incidir sobre interesses particulares do indivduo, que,
ao propor sua ao, ter os fatos decididos como pressuposto incontroverso, ou, conforme a melhor tcnica processual, no necessitar propor ao autnoma; poder, ao invs, habilitar-se na ao
coletiva, bastando para tanto que comprove sua condio de lesado,
visto que a ocorrncia do dano j se encontra pacificada.
Voltando ao exemplo do pecuarista, bastaria a ele, ao ingressar na
ao coletiva, comprovar o liame causal entre a morte de seu rebanho e a gua poluda, uma vez que esse ltimo fato (contaminao)
j transitou em julgado.
No outra a dico do 3 do art. 103 da Lei n 8.078/90, que traz
em seu contedo a afirmao de que os efeitos da coisa julgada nas
aes coletivas:
[...] no prejudicaro as aes de indenizao por danos pessoalmente sofridos, propostas individualmente ou na forma prevista
neste Cdigo, mas, se procedente o pedido, beneficiaro as vtimas e seus sucessores, que podero proceder liquidao e
execuo, nos termos dos artigos 96 a 99. (BRASIL, 1990).
Todavia, caso o indivduo j tenha ajuizado uma ao individual,

com base nos mesmos fatos discutidos na ao coletiva, alguns
meandros devem ser observados. Em tais casos deve o interessado
socorrer-se do artigo 104 desta mesma lei, que, interpretado em
concomitncia com o 3 do artigo anterior, impe a necessidade
de suspenso da demanda individual para que o titular do direito
especfico possa beneficiar-se dos resultados da ao coletiva.
Caso isso ocorra, a procedncia da tutela coletiva atingir tambm a
ao individual, ocorrendo o que a doutrina convencionou chamar
de transporte in utilibus da coisa julgada, isto , haver uma amplia-
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o, ope legis, do objeto do processo na demanda transindividual,

que ento passar a abarcar todos aqueles interesses particulares
at ento vindicados via ao comum. Em no se verificando a suspenso, a lide individual correr em paralelo, no sofrendo interferncias da tutela coletiva.
o que diz a melhor doutrina:
Se no houver, todavia, diante da pendncia da ao coletiva,
suspenso da ao individual, nos termos deste artigo 104, os
efeitos eventualmente benficos daquela no aproveitaro ao
autor ou autores de aes individuais. Mas, se suspensa a ao
individual, para o fim de ocorrer o possvel benefcio dos efeitos da ao coletiva, subsiste a litispendncia da ao individual,
enquanto suspensa, sem interferncia da litispendncia a ao
coletiva, soluo que seria invivel pelo sistema do Cdigo de
Processo Civil. Se a lei se utiliza da expresso suspenso, se
julgada improcedente a ao coletiva e, pois, desse julgamento no resultando benefcio, a ao individual pode prosseguir,
desejando-o o seu autor. (ALVIM et al, 1995, p. 488).
No obstante a divergncia doutrinria a respeito da adequada exegese do art. 104 do CDC, parece-nos claro que uma interpretao
literal do dispositivo em tela contradiz a mens legis que balizou o
legislador durante todo o tratamento conferido matria. Assim,
estribado no posicionamento de Luiz Guilherme Marinoni, tem-se
que as disposies trazidas no artigo mencionado aplicam-se a toda
pliade de interesses transindividuais.
Sobredito processualista, ao interpretar o art. 104, declara:
H, evidentemente, na redao do dispositivo, ntido equvoco
nas remisses feitas aos incisos do pargrafo nico do art. 81 e
aos incisos do art. 103. No obstante grande parcela da doutrina
entenda que a remisso correta estaria contemplando apenas os
incisos II e III do pargrafo nico do art. 81 (e, por conseqncia, os incisos II e III do art. 103), parece ser mais adequado
compreender que a remisso abrange os trs incisos do art. 103,
valendo, portanto, os efeitos ali descritos, para todas as espcies
de aes coletivas. (MARINONI; ARENHART, 2007, p. 749).
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Nesse diapaso, quanto primeira parte do dispositivo, esta apenas

complementa o que j fora tratado no 3 do artigo anterior, dizendo que no haver litispendncia entre aes individuais e coletivas
que tratam do mesmo fato. Nesse rastro, em sua parte final, aludido
verbete pontifica, como j acentuado, a necessidade de suspenso
da ao individual no prazo de 30 dias, a contar da cincia nos autos
da ao individual do ajuizamento da demanda coletiva, para que
possa haver a transposio dos efeitos da ao coletiva para a ao
individual, que consequentemente se tornaram imutveis tambm
nesse processo.
Em derradeiro, salienta-se apenas que, no caso de ser a demanda
coletiva julgada improcedente, a ao individual dantes suspensa
retornar ao seu curso normal, no sendo prejudicada pelo fracasso
da pretenso na esfera transindividual.
7. Concluso
Ao trmino do estudo, brotam algumas concluses.
Aps consideraes da coisa julgada em suas acepes individuais e
coletivas, nota-se, a princpio e em contradio com a ideia inicialmente carreada, que na verdade as semelhanas superam as diferenas. Como j acentuado, em sua essncia, o instituto mostra-se
idntico em ambos os tipos de processo, sendo certo que os conceitos e finalidades atribudas ao fenmeno em seu vis individual
aplicam-se perfeitamente sua faceta coletiva.
J no que diz respeito s distines, estas operam-se, sobretudo, em
dois aspectos.
Inicialmente nota-se uma ntida diferena na amplitude do instituto,
que tem alargados seus limites subjetivos, acompanhando a maior
abrangncia inerente aos efeitos da sentena no processo coletivo.
Por bvio, tal fato mostra-se plenamente compreensvel, na medida
em que se tem em mente que a tutela coletiva pressupe a defesa de
um nmero significativamente maior de interessados.
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Tambm no se pode olvidar dos diferentes modos de produo da

coisa julgada, que, conquanto nas aes individuais mostre-se imune
influncia de fatores externos, nas lides coletivas influenciada,
a depender do interesse tutelado, tanto pelo resultado auferido na
sentena quanto pela percepo de que eventual insucesso se deu ou
no por falta de prova. Tais aspectos refletem o receio do legislador
ao regulamentar a matria, pois, via de regra, aes coletivas envolvem interesses de suma relevncia, sem mencionar o carter altamente didtico de seus temas, que por vezes ecoam nacionalmente.
Apesar de rdua, a tarefa de desvendar os mistrios inerentes ao
estudo comparativo da coisa julgada nas diferentes espcies de tutela mostrou-se intensamente prazerosa. Embora sejam poucos os
doutrinadores que tratem do tema de forma abrangente, conforme
se constata na parca referncia bibliogrfica juntada ao trabalho,
aqueles que se habilitam o fazem com peculiar maestria.
Por derradeiro, este autor espera proporcionar aos que porventura
venham a ter contato com o texto uma viso um pouco mais didtica da matria, sem, contudo, subestimar as intrincadas trilhas a
serem percorridas na busca de uma compreenso satisfatria de um
tema to complexo.
Para tanto, buscou-se, na confeco do trabalho, a utilizao de uma
abordagem muitas vezes contida, focando-se apenas nos aspectos mais
pertinentes ao tema da coisa julgada; no foram analisados assuntos e
polmicas de menor relevncia ao propsito inicialmente delineado.
8. Referncias
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coletivo brasileiro. In: ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Execuo coletiva em relao aos direitos difusos, coletivos e individuais homogneos. Algumas consideraes reflexivas. Jus Navigandi, Teresina,
ano 13, n. 1956, 8 nov. 2008. Disponvel em: <http://jus.uol.com.
br/revista/texto/11951>. Acesso em: 2 ago. 2010.
ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Direito Processual Coletivo Brasileiro. So Paulo: Saraiva. 2003.
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ALVIM, Arruda et al. Cdigo do Consumidor Comentado. 2. ed. So

Paulo: Revista dos Tribunais; 1995.
ALVIM NETTO, Jos Manoel de Arruda et al. Cdigo do Consumidor
Comentado. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995.
BARROSO, Carlos Eduardo Ferraz de Mattos. Teoria Geral do Processo e processo de conhecimento. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. v. 11.
BRASIL. Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990. Cdigo de Defesa do Consumidor. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l8078.htm>. Acesso em: 1 out. 2013.
DIDIER JNIOR, Fredie. Cognio, construo de procedimentos
e coisa julgada: os regimes de formao da coisa julgada no direito
processual civil brasileiro. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, n. 10,
jan. 2002. Disponvel em: <www.direitopublico.com.br>. Acesso
em: 23 dez. 2007.
GONALVES, Marcus Vinicius Rios. Novo Curso de Direito Processual Civil. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. v. 1.
GRINOVER, Ada Pellegrini. Exposio de Motivos do Anteprojeto
do Cdigo Brasileiro de Processos Coletivos. So Paulo, jan. 2007.
MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Srgio Cruz. Curso de Processo Civil: processo de conhecimento. 6. ed. So Paulo: RT, 2007.
SANTOS, Ernane Fidlis dos. Manual de direito processual civil. 9.
ed. So Paulo: Saraiva, 2002. v. 1.
THEODORO JUNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 38. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002. v. 1.
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ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013 / p. 263-298

DIREITO COLETIVO
O SISTEMA MUNICIPAL DE DEFESA DO

CONSUMIDOR EM PARANABA (MS):
PODER DE POLCIA E TUTELA DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS DO CONSUMIDOR
CARLOS AUGUSTO DE OLIVEIRA DINIZ
Professor
Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul, Brasil
carlosaugustodiniz@hotmail.com
ESTEFNIA NAIARA DA SILVA LINO

Professora
Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul, Brasil
estefanialino@msn.com
1. Introduo
Este trabalho tem por objetivo demonstrar a funo social do poder
de polcia e a importncia de tutelar os direitos fundamentais do
consumidor. O mtodo utilizado foi o dedutivo.
O consumidor merece destaque na estrutura do capitalismo. a figura principal desse sistema de produo, com papel mais relevante
que o do prprio investidor. Este ltimo, porm, no concorda com
tal fato, ou pelo menos no o manifesta, pois, se o consumidor se
der conta de sua importncia, ter evidentemente um maior poder
de exigir, o qual hoje lhe negado.
Poder negado, em primeiro lugar, porque o sistema capitalista no
d liberdade ao consumidor. Ao contrrio, o consumidor est preso
a uma estrutura que consiste, no em escolher se ele quer consumir, mas em qual produto comprar.
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Direito Coletivo Comentrio Jurisprudncia

O sistema municipal de defesa do consumidor em Paranaba (MS):
Poder de polcia e tutela dos direitos fundamentais do consumidor
Neste sentido, quando o consumidor perceber tal situao e tomar

conscincia de que o mercado que precisa dele, ter incio o enfraquecimento do capitalismo, o qual, em vez de ditar as regras,
cumprir as ordens emanadas daqueles que querem consumir.
Interessante que s vezes a sociedade se pe numa condio de
impotncia para resistir fora do capitalismo, sem se dar conta de
que a estrutura em que ele est fundado to frgil quanto as ptalas de uma orqudea. Para comprov-lo, basta conhecer quais so
as caractersticas do capitalismo.
2. Consumidor: A menina dos olhos do capitalista
Uma das caractersticas consiste em que a produo destinada ao
mercado (ARRUDA; PILETTI, 1996). Sem consumo no h lucro a
relao simples e de fcil compreenso. Da a necessidade de ser
conhecido e conquistado o consumidor, figura fundamental para a
produo ou para a prestao de servio. No adianta oferta se no
h consumo, nem aumento de produo se no h demanda.
Ora, o capitalista sabe da importncia do consumidor para a vitalidade do sistema. Quem no conhece seu papel fundamental o
prprio consumidor. De fato, todo ser humano assume a condio
de consumidor em algum momento da vida (BENJAMIN; BESSA;
MARQUES, 2008).
Alm disso, o texto constitucional um exemplo concreto da importncia do papel do consumidor. Segundo o art. 5, inciso XXXII,
da Constituio Federal: O Estado promover, na forma da lei, a
defesa do consumidor (BRASIL, 1988).
O tema volta a ser tratado na Constituio no captulo dedicado
ordem econmica e financeira, onde se expressa no artigo 170,
inciso V, que um dos princpios norteadores da atividade econmica a defesa do consumidor. Logo, no h como separar a ordem
econmica constitucional da defesa do consumidor: esta parte
indispensvel daquela.
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Os prprios operadores do direito que tm refletido sobre o tema

chegam a essa mesma concluso quanto ao poder do consumidor
(GRINOVER et al, 2007, p. 68).
Conforme afirma Adam Smith, em seu trabalho que estabeleceu os
princpios da economia de mercado competitivo:
O consumo o nico fim e propsito de toda a produo; e o
interesse do produtor deve ser atendido at o ponto, apenas,
em que seja necessrio para promover o do consumidor. A mxima to perfeitamente evidente por si mesma, que seria absurdo tentar prov-la []. No sistema mercantilista, o interesse
do consumidor quase que constantemente sacrificado pelo do
produtor; e ele parece considerar a produo, e no o consumo, como o fim ltimo e objeto de toda indstria e comrcio.
(SMITH, 1983, p. 126).
O capitalista e o legislador brasileiro sabem da importncia do consumidor para a sade do sistema. preciso, pois, organizar e difundir tal entendimento para que o consumidor tenha essa concepo
e, consequentemente, passe a ditar ordens em lugar de receb-las
do sistema capitalista.
3. O Sistema Municipal de Defesa do Consumidor de Paranaba (MS)
O municpio de Paranaba est situado na regio nordeste do estado
de Mato Grosso do Sul e possui uma populao de 40.192 habitantes (BRASIL, 2013a).
Nos primrdios do sculo XVIII, a regio onde se localiza o municpio de Paranaba era habitada pelos ndios caiaps e passou
a ser devassada pelos bandeirantes paulistas. Entre 1739 e 1755,
permaneceu sob a liderana de Antnio Pires de Campos, o clebre Pai Pira como era conhecido pelos gentios, e somente a partir de 1830, comeou a ser povoada por vrias famlias oriundas
de Minas Gerais, lideradas por Jos Garcia Leal, que estabelecidas
a trs lguas da cidade de Paranaba, entregaram-se a culturas de
subsistncia. A abertura da estrada pioneira do Piquiri, partindo
de Cuiab se bifurcava, na regio, em direo a Uberaba, MG
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e Araraquara, SP, e o devassamento de grande parte do serto

sulino, contaram com a participao dos Irmos Garcia. Razo
pela qual deu-se a localidade o nome de Serto dos Garcia, logo
desenvolvida em virtude de constituir passagem obrigatria de
rebanho de bovinos. Em 1836, conjugando os esforos dos Garcias e do Padre Francisco Sales de Souza Fleury, proco da Freguesia, erigiu-se no povoado, a primeira igreja em louvor a Nossa
Senhora de Sant Ana, padroeira da Cidade. Os reflexos da fase
cruenta porque passou o municpio de Paranaba de 1900 a 1923
diluram-se com o decorrer do tempo, permitindo que o mesmo
se apresente, hoje, como um dos mais favorveis ao processo do
Estado. O topnimo do municpio originou-se do rio Paranaba,
que banha grande extenso de seu territrio. [] Em diviso
territorial datada de 1995, o municpio aparece constitudo de
7 distritos: Paranaba, rvore Grande, Cachoeira, Nova Jales, So
Joo do Apor, Tamandar e Velhacaria. No figurando o distrito
de Indai Grande. (BRASIL, 2013b).
So mais de 153 anos de emancipao poltica, a contar do dia 4

de julho de 1857. No entanto, seu desenvolvimento humano e estrutural no foi significativo. Apenas em 2009 foi aprovada a Lei
n 1.544, de 16 de setembro de 2009, que traou os parmetros
de funcionamento do ento criado Sistema Municipal de Defesa do
Consumidor SIMCON. Esta lei foi o incio de uma sistematizao
que garantiu fora defesa do consumidor paranaibense.
O referido diploma legal foi criado com respaldo na Constituio
Federal, mais especificamente no art. 5, XXXII, e no art. 170, V. O
SIMCON formado por trs rgos: a Coordenadoria para Orientao e Defesa do Consumidor PROCON; o Conselho Municipal
de Defesa do Consumidor CONDECON; e o Fundo Municipal de
Direitos Difusos FMDD.
Portanto, o sucesso da atuao do SIMCON depende de um funcionamento harmnico, coordenado, desses trs rgos. De acordo
com o artigo 4 da mencionada lei:
So funes do PROCON:
I educao para o consumo;
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II recebimento e processamento de reclamaes administrativas,

individuais e coletivas, contra fornecedores de bens ou servios;
III orientao aos consumidores e fornecedores acerca de seus
direitos e obrigaes nas relaes de consumo;
IV fiscalizao do mercado consumidor para fazer cumprir as
determinaes da legislao de defesa do consumidor;
V - acompanhamento e propositura de aes judiciais coletivas; bem
como a propositura de aes de execuo das multas que aplicar;
VI estudos e acompanhamento de legislao nacional e internacional, bem como de decises judiciais referentes aos direitos
do consumidor;
VII pesquisas qualitativas e quantitativas na rea de defesa do
consumidor;
VIII intercmbio tcnico com entidades oficiais, organizaes
privadas, e outros rgos envolvidos com a defesa do consumidor, inclusive internacionais;
IX disponibilizao de uma ouvidoria para o recebimento, encaminhamento de crticas, sugestes ou elogios feitos pelo cidado quanto aos servios prestados pelo Procon, com o objetivo
de melhoria continua desses servios;
X atendimento a consumidores de outras localidades onde no
exista PROCON institudo;
XI encaminhar a Justia Comum da Comarca de Paranaba-MS
as reclamaes que no forem resolvidas administrativamente,
podendo inclusive reduzir a termo a inicial, mediante pedido
expresso do consumidor, e enviar ao Juizado Especial;
XII emisso de certido Negativa Municipal de Violao aos
Direitos do Consumidor (CNVDC);
XIII a apurao da infrao e a aplicao de multa ao fornecedor que descumprir as normas previstas no Cdigo de Defesa do
Consumidor;
XIV oferecer estgio aos estudantes universitrios que tiverem
interesse. (PARANABA, 2009).
Como se pode perceber, essa gama de funes do PROCON lhe

possibilita uma atuao eficaz e constante em diversos assuntos re-
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ferentes s relaes de consumo. No entanto, nem sempre as condies estruturais e administrativas permitem que a atuao de to
importante rgo seja adequada.
De fato, so poucos os gestores pblicos que tm dado ateno defesa do consumidor. A ttulo de ilustrao, veja-se o exemplo de Mato
Grosso do Sul, que possui 78 municpios (BRASIL, 2013a), dos quais
apenas 23% (BRASIL, 2010) contam com PROCON, ficando parcialmente prejudicada a defesa do consumidor nos outros municpios.
importante citar os dezoito municpios que possuem PROCON em
Mato Grosso do Sul (BRASIL, 2010): Anastcio, Aquidauna, Bela Vista,
Campo Grande, Cassilndia, Chapado do Sul, Corumb, Costa Rica,
Coxim, Dourados, Maracaj, Navira, Nova Andradina, Paranaba,
Ponta Por, Santa Rita do Pardo, So Gabriel do Oeste e Trs Lagoas.
Quanto afirmao de que nos municpios onde no h PROCON
a defesa do consumidor fica parcialmente prejudicada, e no totalmente, justifica-se pelo fato de que, em tais lugares, a reconhecida
atuao do Ministrio Pblico na defesa do consumidor no permite que ele fique totalmente desamparado.
Com relao ao Conselho Municipal de Defesa do Consumidor
CONDECON, suas funes so as seguintes:
I editar resolues normativas que digam respeito ao 1 do
artigo 55 da Lei 8.078/1990 (Cdigo de Defesa do Consumidor);
II editar resolues normativas que expressem o entendimento
que ser seguido pelo PROCON na resoluo das demandas;
III - editar resolues normativas com a interpretao de legislao consumerista nacional ou internacional;
IV atuar na estratgia e no controle da poltica municipal de
defesa do consumidor;
V estabelecer diretrizes a serem observadas na elaborarao
dos projetos e planos de defesa do consumidor;
VI Gerir o Fundo Municipal de Direitos Difusos FMDD;
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VII prestar conta sobre a gesto dos recursos do FMDD a Contabilidade Geral do Municpio e a Cmara Municipal de Paranaba-MS;
VIII julgar em grau de recurso as decises do PROCON.
O CONDECON um conselho formado com vrios seguimentos da

sociedade, todos eles ligados ou interessados na defesa do consumidor de Paranaba (MS). Sua composio a seguinte: o Coordenador do PROCON; um professor do curso de Direito da Universidade
Estadual de Mato Grosso de Paranaba; um professor do curso de
Direito das Faculdades Integradas de Paranaba; dois representantes da OAB de Paranaba; um membro da Secretaria de Sade de
Paranaba; um membro da diretoria da Associao Comercial de Paranaba; um consumidor escolhido pela Cmara de Vereadores, e o
Promotor de Justia do Consumidor da Comarca.
O Fundo Municipal de Direitos Difusos FMDD tem duas funes bsicas:
Art. 21:
I criar condies financeiras para que o Sistema Municipal de
Defesa do Consumidor (SIMCON) desenvolva suas aes;
II garantir o investimento de seus recursos excedentes, mediante repasse ao Poder Executivo Municipal, em sade, educao, cultura e esporte no Municpio de Paranaba-MS. (PARANABA, 2009).
Percebe-se que, inicialmente, o SIMCON ir valer-se dos recursos do

FMDD para efetivar uma certa independncia financeira em relao ao executivo municipal. Esse dispositivo fundamental em municpios como o de Paranaba, que passa por dificuldades econmicas, assim como grande parte dos municpios do interior do Brasil.
Portanto, de certa forma, os recursos do FMDD constituem uma
espcie de reserva, que, embora no evite totalmente a falta de recursos, ao menos a ameniza. E no resta dvida de que muitas polticas de atuao na defesa do consumidor se tornam s vezes impraticveis por conta dessa carncia de recursos. Em ltima anlise,
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quem sofre a populao, j que em algum momento da vida todos

somos consumidores (BENJAMIN; BESSA; MARQUES, 2008).
Neste ponto, importa saber de onde advm os recursos do FMDD.
Mas antes seja dito que o FMDD uma pessoa jurdica inscrita no
CNPJ sob o n 10.956.925/0001-64, com conta corrente no Banco
do Brasil (agncia: 0484-7; conta corrente: 23.397-8). As receitas do
FMDD esto arroladas assim:
Art. 23. Constituem receitas do FMDD:
I os valores auferidos com as multas que o PROCON aplicar;
II o produto de convnios firmados com rgos e entidades de
direito pblico;
III os repasses oramentrios provenientes de outras entidades
pblicas;
IV os rendimentos oriundos de aplicaes financeiras que forem feitas;
V doaes de pessoas fsicas ou jurdicas;
VI 100% do valor arrecadado com a emisso de certido Negativa Municipal de Violao aos Direitos do Consumidor (CNVDC);
VII os valores das inscries de cursos e palestras que o PROCON ministrar;
VIII as destinaes oriundas de condenaes judiciais;
IX outras receitas que vierem a ser destinadas a este fundo.
(PARANABA, 2009).
Assim, importante abordar dois aspectos do funcionamento do

SIMCON. No ano de 2009 iniciou-se uma atuao mais enrgica do
PROCON, resultando numa sensvel melhoria da poltica de defesa
do consumidor no municpio de Paranaba. Dentre as aes empreendidas, destaca-se a aplicao de multa empresa TIM, no valor
de 75 mil reais, e ao Banco BMG, no valor de 30 mil reais (CHAVES,
2010); esta ltima at j foi depositada na conta do FMDD:
Aps a constatao de um golpe em um idoso, o Procon (Coordenadoria para Orientao e Defesa do Consumidor) de Parana-
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ba aplicou uma multa de R$ 30 mil no banco BMG, que oferece

crdito consignado para aposentados e pensionistas do INSS
(Instituto Nacional do Seguro Social). Essa quantia foi depositada pelo banco na conta do Fundo Municipal de Defesa dos Direitos Difusos de Paranaba, no ltimo dia 26. Conforme Carlos
Augusto de Oliveira Diniz, coordenador do Procon em Paranaba, o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos foi criado durante a
gesto atual. Para a gente um sonho ver esse sistema ser criado
na gesto do prefeito Jos Garcia de Freitas (Z Braquiara), colocado em prtica e estar funcionando. Dentro de 153 anos de
Paranaba a primeira vez que temos um sistema de defesa do
consumidor funcionando bem, destacou. (CHAVES, 2010).
Entretanto, a multa aplicada empresa de telefonia TIM se encontra

em demanda judicial, pois a empresa ingressou em juzo com uma
ao anulatria (autos: 018.09.101667-0), a fim de invalidar o ato
administrativo que culminou com sua aplicao. O processo j teve
julgamento em 1 grau:
Autos 018.09.101667-0
Ao: Anulatria
Requerente: Tim Celular S/A
Requerido: Municpio de Paranaba-MS
[...] Trata-se de ao anulatria de ato administrativo com pedido de tutela antecipada ajuizada pela TIM Celular S/A em face
do Municpio de Paranaba, onde a autora pugna pela anulao
do devido ato, ressaltando que o valor da multa de R$ 75.000,00
reais deve ser declarado nulo, em face da violao do contraditrio e da desproporcionalidade de tal valor. [] Gize-se que o art.
57, pargrafo nico do Cdigo de Defesa do Consumidor deixa
claro que a pena de multa dever se pautar condio econmica do fornecedor. Neste sentido, ficou demonstrado no bojo
destes autos que a empresa TIM Celular S/A detm uma situao
financeira satisfatria a comportar o valor de multa incidido a
ela. No bastasse, registro que, de acordo com as informaes
disponveis no site do Procon do Estado de So Paulo (http://
www.procon.sp.gov.br/pdf/acs_release_ranking_e_graficos_cadastro_2009.pdf), a autora foi a quinta empresa com o maior
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nmero de reclamaes de consumidores pela m qualidade

dos servios prestados, de um universo de mais de duas mil empresas reclamadas, ostentando o total de 1.112 reclamaes fundamentadas no ano. Neste diapaso, no coerente a alegao
de que houve uma violao ao princpio da proporcionalidade,
mais especificadamente, da proporcionalidade no sentido estrito, que podem ser demonstradas mediante provas consubstanciadas nos autos (em fls. 167), onde o valor da multa de R$
75.000,00 reais corresponde apenas a 0,33% do lucro lquido da
TIM celulares S/A no terceiro trimestre de 2008, sendo, portanto,
irrisrio o valor em face da sua possibilidade patrimonial. Mais
ainda, sendo a empresa TIM Celular S/A uma multinacional, para
quem as mais de mil reclamaes junto ao Procon-SP no ano passado nenhuma influncia exerceu para a melhoria dos servios
prestados, resta evidente que a imposio de multas de valores
nfimos no surtiria qualquer efeito sobre seus administradores.
Diante desse fato, o valor da penalidade imposta empresa TIM
Celular S/A no valor de R$ 75.000,00 (setenta e cinco mil reais)
no viola a razoabilidade, na medida em que o prejuzo sofrido
por parte empresa no ser por demais elevado, em nada ameaando sua existncia, tendo em vista a sua vultosa capacidade financeira, j comprovada nestes autos, levando em considerao
a sua condio econmica. [] Por todo o exposto, concluo que
no houve qualquer ilegalidade no procedimento que culminou
com a aplicao da multa administrativa questionada neste processo. Ante o exposto e pelo mais que dos autos consta, hei por
bem JULGAR IMPROCEDENTE o pedido de declarao de nulidade de ato administrativo formulado pela autora, mantendo
inalterada a deciso proferida nos Processos Administrativos n.
5070209/5160309/5160308. (MATO GROSSO DO SUL, 2010).
importante dizer que o valor da referida multa se encontra depositado em juzo por causa do despacho proferido pelo magistrado.
Agora se aguarda o trnsito em julgado para que o valor da multa
seja destinado ao FMDD.
Cabe aqui destacar que no basta o SIMCON atuar e mover sua engrenagem, se seus atos no encontrarem ressonncia fora da esfera
administrativa. A deciso acima mencionada merece festejo porque
nela se percebe que o Executivo Municipal e o Poder Judicirio,
juntos, esto executando o comando constitucional.
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4. Funo social do poder de polcia do PROCON

Primeiramente, cumpre conceituar a expresso poder de polcia.
Segundo Maral Justen Filho (2006, p. 393), poder de polcia a
competncia administrativa de disciplinar o exerccio da autonomia
privada para a realizao de direitos fundamentais e da democracia,
segundo os princpios da legalidade e da proporcionalidade.
Continua o citado autor afirmando que a efetividade dos direitos
fundamentais na presente pesquisa, de terceira dimenso depende da atitude da autonomia privada. Assim, o poder de polcia
compreende no apenas a represso s prticas lesivas, mas tambm as imposies orientadas a promover ativamente condutas reputadas como desejveis (JUSTEN FILHO, 2006, p. 393).
Neste sentido, Joo B. de Almeida esclarece acerca da atuao do
rgo de proteo de defesa do consumidor:
No mbito estadual, da mesma forma, existem os rgos especficos de defesa do consumidor, os chamados Procons, ao lado de
outros rgos que, atuando em reas afins, como sade e agricultura, prestam grande auxlio e executam a proteo do consumidor. Os Procons esto sediados nas Capitais dos Estados e tm
por misso orientar, proteger e defender os direitos e interesses
dos consumidores, bem como estimular a criao de rgos municipais de defesa do consumidor, no respectivo territrio. As
atribuies dos rgos estaduais, do Distrito Federal e municipais especficos de defesa do consumidor, no mbito de sua jurisdio e competncia, foram definidas pelo Decreto federal n.
2.181/97. Alm das atividades contidas nos incisos II a XII do Art.
3 do citado decreto, incumbe-lhes, ainda: I planejar, elaborar,
propor, coordenar e executar a poltica estadual, do Distrito Federal e municipal de proteo e defesa do consumidor; II dar
atendimento aos consumidores, processando, regularmente, as
reclamaes fundamentadas; III fiscalizar as relaes de consumo; IV funcionar, no processo administrativo, como instncia
de instruo e julgamento, no mbito de sua competncia, dentro das regras fixadas pela Lei n. 8.078, de 1990, pela legislao
complementar e por esse decreto. (ALMEIDA, 2008, p. 178).
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Alm disso, o secretrio de Justia e da Defesa da Cidadania do Estado de So Paulo, Hdio Silva Jr., e a Diretora Executiva da Fundao
Procon-SP, Eunice Aparecida de Jesus Prudente, esclarecem:
No caso da Lei de Defesa do Consumidor, interessante notar
a funo scio-educativa das sanes que nela se concentra, j
que esse conjunto de normas consumeristas tambm visa buscar
equilbrio e harmonia no caso de conflitos e transgresses. Est
explcito no artigo. 4, inc. III, entretanto a proteo sade
e segurana de todos os cidados se coloca acima de qualquer
interesse. Tais sanes administrativas so abrangentes e variam
desde a aplicao de multa at a inutilizao, apreenso do produto, suspenso do fornecimento ou atividade (produtos ou servios), revogao ou cassao de registros, licenas e alvars de
funcionamento, interdio parcial ou total de estabelecimento,
obra ou atividade, interveno administrativa e at imposio de
contrapropaganda. Conforme o artigo 56 do Cdigo de Defesa
do Consumidor, todas essas sanes podem ser aplicadas cumulativamente, inclusive por medida cautelar. (SILVA JUNIOR; PRUDENTE, 2011).
O poder de polcia do PROCON desempenha importante papel no

respeito s polticas de proteo do consumidor. A implantao de
multas e a efetiva aplicao delas servem de parmetro para toda
a sociedade: para os consumidores, como certeza de respeito aos
seus direitos; para os fornecedores mesmo queles que no sofreram a sano como carter educativo, pois, no havendo o devido
respeito s normas, fatalmente sero responsabilizados.
E foi este poder de polcia que permitiu que o PROCON autuasse as
empresas que no estavam cumprindo os ditames legais. Mas essa
atuao deve ter uma forma de evitar que a prtica abusiva se repita,
ou seja, que a empresa deixe de praticar os ilcitos.
Sendo assim, a funo social do poder de polcia est na destinao
dada aos recursos auferidos com a multa e, nesta direo, so os
recursos depositados no Fundo Municipal de Defesa dos Direitos
Difusos de Paranaba (MS), de modo que com eles foi financiada
parte de dois livros, a saber: Pesquisa em Educao Escolar: Indis-
310
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sociabilidade entre ensino e extenso e Temas Atuais em Direitos

Humanos: uma abordagem interdisciplinar. Esse um exemplo
concreto da funo social do dano moral.
Com a presente pesquisa, buscou-se demonstrar o funcionamento
do Sistema Municipal de Defesa do Consumidor de Paranaba (MS).
Analisaram-se os aspectos considerados fundamentais, no que diz
respeito a consumidor e relao de consumo.
Esses aspectos referem-se ao capitalismo, sistema de produo que
engloba o consumidor e cuja produo toda destinada para atingir o
gosto e a satisfao do consumidor, o qual, em ltima anlise, o responsvel pelo adequado funcionamento das engrenagens capitalistas.
Ainda foi posta a questo do SIMCON de Paranaba, pontos fundamentais como a sua criao e funcionamento, passando pela atuao
de seus trs rgos. Quanto a isso, vislumbra-se certo xito, tendo-se
em conta o valor de trinta mil reais depositados na conta corrente
do Fundo Municipal de Defesa dos Direitos Difusos, que foram utilizados para a produo de conhecimento: ou seja, um valor oriundo
de prtica ilcita da qual decorreu uma sano ao agente retorna
populao em forma de sade, educao, esporte e cultura.
A partir destas consideraes, pode-se concluir que, pelo poder de
polcia de que dispe o PROCON, sua funo consiste no apenas
em garantir a proteo do direito dos consumidores, mas tambm a
efetividade dos direitos fundamentais mencionados, desempenhando importante papel social e educativo.
6. Referncias
ALMEIDA, Joo Batista de. A proteo jurdica do consumidor. 6.
ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
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GRINOVER, Ada Pellegrini et al. Cdigo de Defesa do Consumidor:
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JUSTEN FILHO, Maral. Tipos de atividade administrativa: limitao
da autonomia privada (poder de polcia administrativa). In: JUSTEN
FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 2. ed. rev. e atual.
So Paulo: Saraiva, 2006, p. 393-455.
MATO GROSSO DO SUL. Tribunal de Justia de Mato Grosso do Sul.
Processo n. 018.09.101667-0, 2 Vara Cvel de Paranaba, Juiz Plcido de Souza Neto, Paranaba, 27 de setembro de 2010. DJ, 30 set.
2010 Disponvel em: <http://www.tjms.jus.br/cpopg5/show.do?processo.codigo=0I000176W0000&processo.foro=18>. Acesso em:
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PARANABA. Lei n. 1.544, de 16 de junho de 2009. Jornal Tribuna

Livre de Paranaba, 18 jun. 2009.
SILVA JUNIOR, Hdio Paulo; PRUDENTE, Eunice Aparecida. A Funo Social das multas por infrao s normas de Defesa do Consumidor. Governo do Estado de So Paulo, 2011. Disponvel em:
<http://www.justica.sp.gov.br/Modulo.asp?Modulo=520>. Acesso
em: 12 ago. 2011.
SMITH, Adam. A riqueza das naes. So Paulo: Abril Cultural,
1983. v. 2.
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Direito
Constitucional
Artigo
DIREITO CONSTITUCIONAL
ARTIGO
O MINISTRIO PBLICO RESOLUTIVO: A TENSO ENTRE A

ATUAO PREVENTIVA E A AUTONOMIA INSTITUCIONAL
RESOLUTIVE PUBLIC MINISTRY: THE TENSION BETWEEN
PREVENTIVE ACTION AND INSTITUTIONAL AUTONOMY
FELIPE FARIA DE OLIVEIRA
Promotor de Justia
felipefaria@mpmg.mp.br
RESUMO: O Ministrio Pblico, aps o advento da Constituio

da Repblica de 1988, conseguiu emancipar-se do Poder Executivo,
alcanando a independncia imprescindvel para a concretizao
de suas tarefas constitucionais. Posteriormente, o amadurecimento institucional, bem como a vocao para efetivao dos direitos
fundamentais fez com que o Ministrio Pblico percebesse que sua
atuao no se poderia resumir em feitos jurisdicionais. Concluiuse, ento, que promotores e procuradores de Justia e da Repblica
devem, com igual dedicao, tentar solucionar os problemas encontrados em sua vida funcional pelo vis resolutivo. Entretanto,
deve-se ter cautela para que a atuao resolutiva e preventiva do
Parquet no desnature a identidade institucional que a Constituio
da Repblica garantiu ao Ministrio Pblico, em especial, ao ocorrer
sua atuao resolutiva junto ao Poder Executivo, a quem o Ministrio Pblico outrora se encontrava subordinado.
PALAVRAS-CHAVE: Ministrio Pblico resolutivo; autonomia institucional; independncia constitucional.
ABSTRACT: The Public Prosecution Service, after the incoming of
the 1988 Constitution, was able to emancipate from the Executive
achieving the necessarily independency to fulfill its constitutional
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317
Direito Constitucional Artigo

O Ministrio Pblico resolutivo: a tenso entre a atuao preventiva e a autonomia institucional
tasks. Therefore, the institutional maturing, along with the vocation

to make effective the fundamental rights made possible that the
Public Prosecution Service cant resume in judicial actions. Prosecutors must, with the same dedication, resolve the problems trough
a resolutive solution. Although, it is important to notice that the
preventive and resolutive way can not disfigure the institutional
identity that the Constitution gave to the Public Prosecution Service, especially when is present the Executive Power, to whom the
Prosecutors wore subordinated until recently.
KEY WORDS: Resolutive Public Prosecution; institutional autonomy; constitutional independence.
SUMRIO: 1. Ministrio Pblico: dos prolegmenos instituio
autnoma, revisitada e transformada pelo Estado Democrtico de
Direito. 2. A autonomia do Ministrio Pblico como elemento imprescindvel sua atuao funcional. 3. O desenvolvimento e a importncia da atuao resolutiva. 4. A tenso entre a atuao resolutiva e o papel institucional-constitucional do Ministrio Pblico. 5.
Referncias.
1. Ministrio Pblico: dos prolegmenos instituio autnoma,
revisitada e transformada pelo Estado Democrtico de Direito
Ao se perquirir as origens histricas do Ministrio Pblico, observase que a doutrina no encontra um denominador comum. H quem
aponte, no Antigo Egito, os magiai procuradores do rei como
parte do embrio daquilo que, mais tarde, seria a instituio ministerial1. No obstante, tambm h indicativos de que os thesmotetis,
na Grcia Antiga, ou ainda, os saions germnicos, bailios e senescais, voltados defesa dos senhores feudais, na Idade Mdia, sejam
tambm precursores do Ministrio Pblico2.
Sobre o tema, leciona Marcelo Pedroso Goulart que este grupo egpcio compunha
um corpo de funcionrios, com atribuies na esfera da represso penal, para castigar
os rebeldes, reprimir os violentos, proteger os cidados pacficos, formalizar acusaes e
participar das instrues probatrias na busca da verdade, bem como na esfera civil, para
defender determinadas pessoas, como rfos e vivas. (GOULART, 1998, p. 70).
1
Conferir Machado (2000, p. 137 et seq).
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Em que pesem essas incertezas, os autores se mostram mais consistentes e confiantes na tarefa de apontar as origens do rgo ministerial quando analisam as diversas instituies ao longo da evoluo
histrica, em especial, a experincia francesa.
Segundo esta trilha, Felipe IV, rei da Frana, editou a Ordenana, de
25 de maro de 1302, primeira norma legal que tratou, de forma
clara, sobre os procuradores do rei, origem daquilo que, mais tarde,
seriam os membros do Ministrio Pblico. Nessa primeira feio, os
procuradores do rei defendiam unicamente os interesses da Coroa,
sendo certo que o prprio texto legal vedava os referidos profissionais de patrocinarem interesses outros que no os reais3. Mesmo
aps a Revoluo Francesa, em 1789, com a qual se deu significativa
reforma poltica, manteve-se a vinculao do Ministrio Pblico ao
Poder Executivo, ficando encarregado da fiscalizao das leis e julgados e, apesar de breve intermitncia, de realizar a acusao criminal4.
Do mesmo modo, Portugal seguiu caminho similar ao apresentado
na Frana. Em 1289, constitui-se o cargo de procurador da Coroa, o
que seria visto como o incio da formao do Ministrio Pblico lusitano. Posteriormente, j em 1603, as Ordenaes Filipinas reservaram ttulos prprios aos procuradores dos feitos da Coroa, procuradores dos feitos da Fazenda, promotores da justia da Casa da
Suplicao e aos promotores da justia da Casa do Porto. Desta
feita, mantendo a concepo francesa a par de outras secundrias
obrigaes , a estes servidores pblicos cabia, de forma sinttica,
defender os interesses do Executivo e patrocinar o jus puniendi em
nome do Estado5.
3
Conferir Mazzili (1996, p. 38-39).
A legislao que deu forma s inovaes institucionais tambm regulou o Ministrio

Pblico, definindo-o como agente do Poder Executivo perante os tribunais na fiscalizao
das leis e dos julgados, garantindo-lhe a independncia em relao ao Parlamento e ao
Judicirio. A acusao criminal, entendida como emanao da soberania popular, foi
desvinculada da atuao do Ministrio Pblico e destinada a um agente eleito pelo povo.
Posteriormente, o Ministrio Pblico voltou a reunir as funes que tradicionalmente lhe
couberam, inclusive de acusador pblico. (GOULART, 1998, p. 74).
4
Mazzili, ao analisar os promotores de justia da Casa da Suplicao, bem como o

promotor de justia da Casa do Porto, leciona: cabia-lhe formar libelos contra os
seguros e presos que deveriam ser acusados na Casa da Suplicao, bem como ver
5
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O que se pretende destacar, desde j, com esta breve meno mais

exemplificativa do que elucidativa o ntido carter de vinculao
ao Poder Executivo que o Ministrio Pblico transparecia em sua
origem. A Instituio surgiu com o claro propsito de, em conjunto
com a promoo da justia criminal tarefa tambm estatal , realizar as atividades consultivas e litigiosas ligadas aos interesses do
Estado. No tocante a este aspecto, cumpre observar que at mesmo
as nomenclaturas dos cargos ocupados pelos membros do Ministrio Pblico, nos termos sobreditos, tornam fcil a identificao de
sua relao ntima com os interesses executivos. Expe, de forma
resumida, Mazzili:
A origem do Ministrio Pblico confunde-se com o momento em
que, findando a Idade Mdia, com o nascimento e a crescente
complexidade do Estado, os soberanos comearam a instituir
tribunais regulares para distribuir a Justia em nome deles, soberanos. Para contrabalanar a progressiva autonomia que os tribunais acabaram chamando para si prprios, em virtude da qual
muitas vezes contrariavam os interesses da Coroa, os reis instituram procuradores deles prprios, para promover a defesa de seus
interesses, podendo, inclusive, recorrer. (MAZZILLI, 1996, p. 42).
Bebendo em fontes francesas e, especialmente, lusitanas, o Ministrio Pblico brasileiro no poderia ter surgido com perfil diverso.
Em 1609, criou-se a Relao da Bahia, em que o procurador da
Coroa e da Fazenda portanto, ligado aos interesses do Executivo
detinha as funes de promotor de Justia, lgica que permaneceu sob a gide da Constituio de 1824, uma vez que no imprio,
pois, o promotor de justia foi tratado como mera longa manus do
Executivo. (GOULART, 1998, p. 77).
Muito embora reconhecido como instituio em leis infraconstitucionais, a Constituio da Repblica de 1891 manteve-se silente
todas as inquiries e devassas que os escrives deveriam remeter-lhe em oito dias, sob
pena de perda do ofcio; deveria mostrar ao Corregedor-Geral o rol das pessoas que
achasse culpadas, requerendo que os mandasse prender e proceder contra elas [...] j ao
promotor de justia da Casa do Porto cabia oficiar junto a esta ltima, bem como formar
libelos contra os seguros ou presos que haviam de ser acusados na Relao do Porto.
(MAZZILI, 1996, p. 41).
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quanto ao Ministrio Pblico. De outro lado, o Texto de 1934 representou significativo avano no que tange ao reconhecimento do
rgo ministerial dentro da estrutura poltica brasileira, no que foi
seguido pela Constituio de 1946.
Por razes bvias, ligadas ao carter autoritrio que as marcava, as
Cartas de 1937 e de 1967 tinham em seu bojo significativo retrocesso institucional quanto autonomia do Ministrio Pblico. Estes
textos constitucionais apresentaram especial enfoque na subordinao do rgo ministerial s vontades executivas, aproximando-o
ainda mais de sua origem histrica.
De todo modo, mesmo durante a vigncia das constituies democrticas, o Ministrio Pblico permaneceu vinculado defesa dos
interesses do Estado, ao mesmo tempo em que lhe era permitido
tutelar determinados direitos da sociedade. Tinha-se, portanto, uma
estranha instituio bicfala que cuidava dos interesses da populao, mas que tambm representava judicialmente a Unio vide art.
126 da Constituio de 1946, por exemplo , deixando no limbo as
situaes em que haveria uma contraposio entre estas duas esferas.
Ao longo do perodo de evoluo constitucional e de depurao
democrtica que o Brasil vivenciou no sculo XX, o Ministrio Pblico foi, lentamente, sofrendo algumas sutis transformaes em suas
atribuies, que se foram dilatando para alm da representao do
Estado e da realizao da persecuo criminal.
Em um primeiro momento, por meio de normas infraconstitucionais, percebeu-se a necessidade de o Ministrio Pblico dar voz e
proteo a direitos to importantes que no poderiam ser disponibilizados por seus titulares, ou ainda, cuja titularidade se difundia
entre todos os cidados, tornando impossvel sua individualizao.
Em razo destas inovaes legislativas, o rgo ministerial foi, paulatinamente, firmando-se como protagonista na tutela dos interesses indisponveis da sociedade, tentando, assim, delinear seu afastamento da administrao pblica.
Nesse ponto, entende-se ser de importncia mpar a Lei n 6.938/81,
que cuida da poltica nacional do meio ambiente, e vem conferir ao
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rgo ministerial a legitimidade para propor aes civis pblicas de

cunho ambiental, bem como a Lei n 7.347/85, que previu a possibilidade de instaurao do inqurito civil e promoo de aes judiciais visando proteo de interesses difusos e coletivos, dentre os
quais se destacam as searas ambiental, consumerista, e histrico-cultural. E, ainda a ttulo exemplificativo, possvel lembrar, j em um
momento ps-88, a Lei n 7.853/89 relativa s pessoas portadoras
de necessidades especiais; a Lei n 8.069/90 Estatuto da Criana e
do Adolescente; a Lei n 8.078/90 Cdigo de Defesa do Consumidor; e a Lei n 8.429/92 Lei da Improbidade Administrativa.
Esses diplomas legais, que colocaram o Ministrio Pblico no papel
de defensor de interesses pertencentes no ao Estado, mas sim
sociedade de forma ampla, difusa e irrestrita, permitiram a instaurao de um canal de comunicao e de uma aproximao at ento
nunca vistos entre o Parquet e a comunidade.
Este detalhe que merece especial ateno. Afinal, somente a partir
da identificao, pela prpria sociedade, de que o Ministrio Pblico uma instituio a postos para atender seus anseios ainda que
contrrios prpria administrao pblica , que se pode compreender e sustentar a atual feio ministerial, qual seja, de agente
de transformao da realidade social e de defesa dos interesses difusos e coletivos, sem prejuzo das atribuies penais que continuam
a acompanh-lo.
Em que pesem essas inovaes normativas, com o advento da
Constituio da Repblica de 1988 que se consolida de forma clara
este novo Ministrio Pblico, em especial no que concerne sua
situao poltico-estrutural. Determinando a completa autonomia
ou quase completa, uma vez que h quem critique a forma de nomeao do Procurador-Geral de Justia da instituio ministerial
aos interesses do Poder Executivo, o legislador constituinte transferiu a defesa dos interesses do Poder pblico a rgo especfico, qual
seja, Advocacia-Geral da Unio.
Ainda nesse contexto, so levadas a quilate constitucional aquelas
atribuies j direcionadas ao Parquet em mbito infraconstitucio-
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nal, alm de serem dilatados os instrumentos para a consecuo das

novas finalidades ministeriais, dentre as quais, a defesa dos interesses difusos e coletivos, proteo do patrimnio pblico e efetivao
dos direitos fundamentais indisponveis.
Nessa nova ordem constitucional que prima pela construo de
uma democracia genuna em seu aspecto inclusivo e participativo,
o Ministrio Pblico se torna um amplificador, uma caixa de ressonncia dos anseios sociais. Para tanto, aproxima-se ainda mais da
comunidade a fim de ouvir seus apelos e atuar/transformar a realidade local ou regional caso no estejam sendo efetivados os direitos constitucionais e legais garantidos aos cidados em suas esferas
individual, social e difusa.
[...] o Ministrio Pblico desempenhou o papel de defensor dos
interesses da Coroa e da Administrao e, paulatinamente, ao
acompanhar o desenvolvimento do processo social de aberturas
de espaos democrticos de participao, foi ganhando autonomia, para, afinal, cumprir exclusivamente o papel de defensor do
povo. (GOULART, 1998, p. 95).
Pode-se concluir, sem receios, que o Ministrio Pblico passa a inserir-se de forma determinante na sociedade civil, a qual, mais organizada, parte para um dilogo cada vez mais ativo, inclusive cobrando,
de forma devida, uma atuao efetiva do rgo ministerial. Neste
ponto, cumpre anotar que no se pode ter uma viso messinica da
atuao do Parquet, acreditando ser ele o nico agente autorizado
ou capacitado efetivao dos direitos fundamentais. Tambm a sociedade civil, neste paradigma democrtico, coloca-se irresignada,
consciente e ativa na luta pelos seus prprios interesses.
Por isso, fomentar o envolvimento das comunidades na vida pblica
e na persecuo de seus direitos individuais, sociais e difusos o
que perpassa por efetivar os direitos fundamentais mais basilares
uma das tarefas seno a tarefa de maior relevo dentre as
novas atribuies ministeriais6.
6
importante destacar que, muito embora haja realmente uma prevalncia de um
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Afinal, faz-se absolutamente necessrio que sejam dadas condies

reais para que os cidados possam se manifestar de forma efetivamente livre, e que seus discursos e vontades declaradas e que
no se resumem ao momento de votao eleitoral, mas sim na exposio de ideias ao longo de todo o tempo sejam livres de toda
e qualquer forma de colonizao, seja ela poltica, econmica, ou
de outra natureza. Para tanto, vale destacar a atuao do Ministrio
Pblico na efetivao do direito educao, sade, defesa do
patrimnio histrico cultural, na garantia do desenvolvimento educacional e pessoal das crianas e adolescentes, dentre outras searas,
a fim de que todos os cidados tenham condies de atuar de forma
concreta na construo do debate amplo e discursivo.
2. A autonomia do Ministrio Pblico como elemento imprescindvel sua atuao funcional
Ultrapassada a breve porm necessria incurso histrica, fica
claro ao leitor como a atual posio constitucional do Ministrio
Pblico essencial para que ele possa exercer, com a eficincia que
lhe pedida, as funes extrapenais conferidas.
Em inmeras searas em que o Ministrio Pblico passou a atuar, seu
dilogo com o Poder Executivo deixou de ter o carter de subservincia de outrora e partiu para o campo de simetria de posies.
Assim, o rgo ministerial, como fiscal da lei e tutor dos direitos
fundamentais, viu-se na condio de questionar e cobrar condutas
por parte dos administradores pblicos.
Nessa trilha, podem-se citar as aes visando a compelir o Estado a
ministrar medicamentos obrigatrios; a cumprir com o fornecimenentendimento doutrinrio favorvel a esta nova feio ministerial, deve-se ressaltar que
nem todos os autores compartilham essa viso. Nesta trilha, interessante realizar a
leitura da obra de Jos Francisco Sauwen Filho (1999), na qual o autor aborda, de forma
minuciosa, todo o histrico do Ministrio Pblico ptrio, passando, inclusive, pelos
debates que precederam a Constituio da Repblica de 1988. O autor vai alm, ao
destacar que, entre os Ministrios Pblicos existentes em todo o mundo, nenhum deles
tem em sua esfera de atuao a defesa de tantos interesses, os quais so responsabilidade
da prpria comunidade ou mesmo de outras instituies. Por fim, conclui o autor
contrariamente amplificao excessiva da atuao do Parquet no cenrio jurdico
brasileiro, considerando os perfis apresentados em outros pases como mais adequados
Instituio.
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to de transporte escolar de forma a concretizar o direito fundamental educao; a criar infraestrutura necessria ao acolhimento de
crianas, adolescentes e idosos, entre vrias outras. Com efeito, h
vrias searas em que o Parquet oficia visando exigncia de condutas positivas ou inibio de prticas nocivas por parte dos gestores
pblicos. Entretanto, neste tpico, enfatizando a interao potencialmente tensionada entre Poder Executivo e Ministrio Pblico,
pode ser dado especial destaque curadoria do Patrimnio Pblico,
campo de atuao em que se vela pela proteo dos princpios constitucionais e observncia das normas legais a fim de evitar enriquecimentos indevidos ou favorecimentos pessoais destoantes da impessoalidade e do interesse pblico que devem marcar a administrao
da mquina estatal.
Essa atividade de controle dos atos do poder pblico abriu um
grande e importante campo de atuao institucional, na esteira de
conferir mecanismos hbeis para que a Instituio possa promover
os valores sociais constitucionais. Este controle atinente aos trs
Poderes, sobretudo ao Poder Executivo (Administrao Pblica),
objetiva, em sntese, remediar lacunas e omisses, bem como assegurar que estes respeitem as regras postas e no se imiscuam nos
direitos e liberdades pblicas dos cidados. (JATAHY, 2010, p. 9).
Para tanto, o rgo ministerial deve-se colocar na condio de agente discursivo junto ao Chefe do Executivo, com possibilidade de dialogar, arrazoar, ouvir e argumentar perante o administrador pblico
em uma atuao dialgica livre de presses ou colonizao dos interesses debatidos. Segundo a linha habermasiana, pode-se dizer que
so necessrias, ento, as condies ideais de fala:
O discurso pressupe uma situao ideal de fala que, sinteticamente, exige como pr-requisitos contrafactuais imanentes
prpria linguagem: a simetria de posies e a igualdade na oportunidade de fala; a idia subjacente de ego e alter ego (como
pressuposto da diferena e do pluralismo); o medium lingstico [supondo uma dimenso sinttica (gramaticalmente adequada compreenso), uma dimenso semntica (o entendimento
das expresses) e uma dimenso pragmtica [...]; ilimitao de
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tempo para se obter o acordo; e a sinceridade, ou seja, a crena

naquilo que se fala e o intuito de levar o outro a uma deciso racionalmente motivada e a ausncia de coao interna ou externa
na execuo do discurso. (CRUZ, 2006, p. 88).
Dentro desse espectro, destaca-se, neste momento, a simetria de

posies, o que significa que ambos os agentes discursivos Ministrio Pblico e Poder Executivo tm a igual possibilidade de expor
suas razes de maneira livre, sem qualquer sobreposio desarrazoada, o que implicaria viciar todo o produto dessa interao de vis
fiscalizador por parte do Ministrio Pblico.
Tendo isso em conta, torna-se claro que, para exercer de maneira
devida suas atribuies funcionais, imprescindvel a desvinculao
do Parquet a outros rgos ou instituies que possam vir a ter posicionamentos ou a lhe constranger mediante presses contrrias
persecuo da efetivao dos direitos e obrigaes constitucionais
e legais. Deve o Ministrio Pblico se reconhecer e ser reconhecido
como um ator de igual importncia junto aos poderes estatais, sob
pena de no conseguir levar a cabo as situaes em que haja resistncia na observncia dos interesses tutelados pelo Parquet.
Sendo o Ministrio Pblico um rgo do Estado, cujos princpios e funes refletem o sistema poltico do qual expresso
e sendo, tambm, indutor dos valores maiores do ordenamento, evidente que a instituio se encontra em uma posio de
equilbrio dentro do referido sistema poltico, nem estritamente
dependente dos poderes do Estado nem desligado deles. [...]
Essa , pois, a caracterstica do novo Ministrio Pblico como
rgo essencial do Estado Democrtico de Direito: relaciona-se e
interage com os demais poderes, mas possui independncia em
relao a esses para exercer com altivez sua vocao constitucional de agente de transformao social. O pleno exerccio dessas
funes, que pressupem uma relao de lateralidade e at de
enfrentamento com os poderes formais do Estado leva concepo de uma Instituio que possa ser a cadeia de comunicao
entre os poderes, promovendo e possibilitando o funcionamento harmnico do Estado Democrtico de Direito como um todo.
(JATAHY, 2010, p. 10-11, grifo do autor).
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Constatou-se, porm, que essa imprescindvel desvinculao somente ocorreu, de forma clara e determinante aps a Constituio
da Repblica de 1988. At ento, ainda que se possa afirmar que o
ente ministerial fora agraciado com atribuies ligadas proteo
de interesses difusos e at mesmo sociais, sua atuao no se dava
de forma livre, mas sim colonizada s vontades de uma entidade superior, a qual detinha efetiva hierarquia sobre o Ministrio Pblico.
3. O desenvolvimento e a importncia da atuao resolutiva
Com o incremento de novas atribuies funcionais, o papel ocupado pelo Ministrio Pblico na nova ordem constitucional tornase distinto de outrora. Antes, visto somente como um custos legis
das normas legais, a Instituio passa a ocupar o papel de efetivo
guardio da sociedade, bem como dos princpios e valores constitucionais. Trata-se, obviamente, de tarefa demasiado complexa e
dispendiosa, a qual fez com que o perfil de atuao do Parquet fosse
revisto sob pena de culminar no fracasso de sua misso.
O Ministrio Pblico brasileiro, no obstante denotasse uma postura de efetivo e aguerrido combate processual s mazelas sociais que
lhe eram apresentadas nos autos jurisdicionais, viu-se em risco de
inocuidade de sua atuao, em especial, nos novos focos de ateno
que a Constituio lhe atribuiu.
O combate repressivo, muito embora seja sobremaneira importante, no consegue, na maior parte das vezes, retornar ao status quo
ante, logrando a mera punio do agente ou, se muito, medidas
compensatrias, sem resgatar os direitos e bens jurdicos j violados. Ocorre que em determinadas searas e aqui se destacam as
reas de patrimnio publico e ambiental a preveno de danos
aos seus princpios e bens jurdicos so ditames que regem todo o
ordenamento jurdico prprio matria, seja pela impossibilidade
ftica de se recuperar um bioma degradado, seja pela dificuldade
de se reaver, com a eficincia que se requer, valores indevidamente
gastos s expensas dos cofres pblicos.
Nessa trilha, conforme Almeida:
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[...] muitos danos, especialmente os de dimenso social (aqueles que afetam o ambiente; a sade do consumidor; a criana e
o adolescente; o idoso; a sade pblica etc.), no so possveis
de reparao in natura. Portanto, s restaria nesses casos uma
tutela repressiva do tipo compensatria ou do tipo punitiva, que
espcie de tutela jurdica apequenada, j que no responde ao
direito, a uma tutela jurdica genuinamente adequada, na sua
condio de garantia fundamental do Estado Democrtico de Direito (arts. 1, 3 e art. 5, XXXV, da CF/88).
[...]
Alm de combater repressivamente os atos de improbidade,
razovel priorizar a atuao para evitar que ocorram atos dessa natureza, especialmente os que geram dano ao Errio [sic].
Muitas vezes torna-se impossvel a recuperao dos ativos desviados, o que resulta em enormes prejuzos para a sociedade. A
priorizao da atuao preventiva pelos Promotores de Justia,
Procuradores de Justia e Procuradores da Repblica ser um
caminho legtimo e eficaz para proteger o patrimnio pblico.
(ALMEIDA, 2010, p. 37-38).
No s isso, porm. Muitos dos problemas sociais hoje vivenciados, inclusive e principalmente no campo criminal, so frutos da
pouca efetividade de polticas pblicas que realmente possam propiciar uma transformao social do quadro de crise dos direitos fundamentais que hoje se constata. Dessa forma, percebeu-se que, em
diversos casos, o Ministrio Pblico atende de maneira mais perspicaz sua tarefa de efetivao dos direitos constitucionais e agente
transformador da realidade social fomentando e cobrando a implementao de polticas pblicas. Com isso, torna-se possvel tratar
primeiro dos fenmenos sociais, os quais so os geradores das situaes ou conflitos que redundam em processos criminais ou cveis
repressivos em que a atuao ministerial apresenta condo paliativo.
Partindo dessas premissas, Goulart (1998) identifica a existncia de
dois modelos de Ministrio Pblico.
De um lado, encontra-se o Ministrio Pblico demandista, cujo papel
se volta atuao como agente processual perante o Poder Judici-
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rio, tentando transferir para as decises judiciais a soluo das mazelas que acometem a sociedade. Atua, portanto, repressivamente.
De outro lado, est o Ministrio Pblico resolutivo, o qual prioriza uma atuao preventiva, inibindo o surgimento dos problemas
sociais que posteriormente teria que reprimir. Visa, portanto, transformar a realidade social, criando uma dinmica de maior interao
com a sociedade e, com isso, identifica e tenta solver problemas ou
fomentar as solues dos fenmenos que antecedem aos conflitos
jurisdicionais. Trata-se de modelo que se amolda, com perfeio,
na efetivao de direitos difusos e coletivos, cujo vis repressivo se
revela pouco eficiente.
Alm disso, a atuao resolutiva capaz, ainda, de mudar as causas
sociais da criminalidade, e at mesmo de fornecer mecanismos de
ampliao da participao democrtica do cidado, levando a fundo
a tarefa de efetivao dos direitos fundamentais.
Deve ter como horizonte a soluo direta das questes referentes
aos interesses sociais, coletivos e difusos. Os procedimentos administrativos e inquritos civis devem ser instrumentos aptos para
tal fim. O Ministrio Pblico deve esgotar todas as possibilidades
polticas e administrativas de resoluo das questes que lhe so
postas (solues negociadas), utilizando esses procedimentos
com o objetivo de sacramentar acordos e ajustar condutas, sempre no sentido de afirmar os valores democrticos e realizar na
prtica dos direitos sociais. Para tal, deve politizar e desjurisdicionalizar a sua atuao [...]. (GOULART, 1998, p. 121, grifo nosso).
Conforme possvel constatar, em razo da adoo desta nova

postura resolutiva, inmeros mecanismos passaram a ter previso
normativa e utilizao expressiva pelos membros da Instituio.
Entretanto, tais instrumentos no se resumem aos inquritos civis,
procedimentos preparatrios e outros procedimentos administrativos que o Ministrio Pblico possa deflagrar internamente. H tambm outras atividades imprescindveis consecuo deste ousado,
porm factvel e importante objetivo que se coloca frente da Instituio que pretende firmar-se como guardi da sociedade e dos
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valores constitucionais. Pode-se pontuar, a ttulo exemplificativo, a

realizao de audincias pblicas cujo enfoque participativo incrementa em muito o cunho democrtico do direito e das solues
construdas em determinada comunidade ou mesmo as recomendaes e termos de ajustamento de conduta que acabam por servir de balizas para a atuao do propenso ofensor do ordenamento,
conformando sua conduta aos ditames legais.
Com isso, cabe tambm aos membros do Ministrio Pblico repensar a forma de operar cotidianamente.
O Promotor/Procurador deve estar capacitado para intermediar
conflitos, conhecendo tcnicas de negociao e conciliao, visando incrementar sua atuao extrajudicial, mediante a celebrao de um nmero maior de Termos de Ajustamento de Conduta
(TACs) ou similares (remisses do ECA, propostas de transao
penal, interveno em TACs de outros legitimados etc.). (JATAHY,
2010, p. 11).
De todo modo, tem-se observado, de forma evidente, que a utilizao desses instrumentos postos disposio do Ministrio Pblico
tem, por vrias razes, apresentado grande eficcia.
Em primeiro lugar, sabe-se que uma parcela dos particulares e administradores pblicos tem interesse em cumprir de forma adequada as
normas postas. Dessa forma, quando chamados presena do Ministrio Pblico, apresentam a vontade de alterar as condutas potencialmente nocivas aos bens jurdicos em questo e, se for o caso, de recuperar eventuais leses j praticadas. Obviamente, essas pessoas, fsicas
ou jurdicas, querem evitar ainda o desgaste financeiro de um longo
embate processual, alm do arranho que um processo judicial pode
trazer sua imagem perante consumidores/opinio pblica quando
se est a tratar de pessoas pblicas ou empresas de grande porte.
Soma-se a isso a seriedade que o Ministrio Pblico vem demonstrando em sua atuao funcional. Constatadas irregularidades, temse a certeza de que o Parquet no se furtar a seu papel e efetuar
a persecuo das responsabilidades cveis ou criminais pertinentes.
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Dessa forma, aquele que pratica ou est a praticar conduta que enseje responsabilizaes futuras pode considerar mais interessante
procurar o membro do Ministrio Pblico de sua comarca e firmar
Termos de Ajustamento de Conduta de forma a no se submeter a
persecues jurisdicionais que venham a gerar posteriores e mais
gravosas consequncias.
Juntamente com estas questes, deve-se considerar que, quando o
Parquet instaura procedimento administrativo, rene elementos de
prova; chama o investigado ao dilogo; realiza recomendaes; faz
tentativas de firmar termo de ajustamento de conduta, ou seja, comprova e tenta solucionar a querela de forma preventiva e resolutiva;
o prprio ajuizamento de aes judiciais ganha novo teor. Diante
desse quadro, o Poder Judicirio ganha maior segurana no carter
no temerrio da ao proposta. Esta trazida pelo Judicirio com
maiores elementos de prova e convico tanto da situao ftica
quanto da no inteno de o ru cumprir suas obrigaes legais.
Nesse sentido, a atuao resolutiva do Ministrio Pblico redunda
em fortalecimento tambm de sua atuao processual e demandista,
que se torna mais seletiva e, consequentemente, mais contundente.
Com o advento da atuao resolutiva do Ministrio Pblico, a prxis
dos promotores e procuradores de Justia aproximou-se ainda mais
da nova feio constitucional ministerial, bem como de sua vocao
social e de efetivao dos direitos e garantias constitucionais.
Alm disso, o momento pr-jurisdicional permite a adoo de um
vis discursivo e dialgico entre todos os envolvidos no caso concreto, tornando o direito aplicado naquela determinada situao
uma construo conjunta e no verticalmente determinada tal qual
uma deciso judicial.
A eliminao consensual de controvrsias contribui para o fortalecimento democrtico do almejado Estado de Justia Material, com
a pacificao dos conflitos, alm de prestigiar o princpio da segurana jurdica, em igual proporo. (COUTINHO, 2005, p. 18).
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Neste ponto, o modelo resolutivo ganha tambm ao atribuir maior

legitimidade s solues encontradas para resolver impasses ou
mesmo reverter danos j praticados a algum bem jurdico. Afinal, j
se tem claro na atual doutrina que, em um Estado Democrtico de
Direito, os contedos jurdicos aplicados a um caso concreto so
formulados a partir de um amlgama de princpios e normas positivadas (pontos de partida) com depurao de argumentos apresentados de forma ampla por todos os envolvidos, sob pena de perda
da legitimidade democrtica que deve revestir o Direito7.
4. A tenso entre a atuao resolutiva e o papel institucionalconstitucional do Ministrio Pblico
Tendo por certa a importncia do modelo resolutivo do Ministrio
Pblico, cumpre partir para a verificao de determinada questo
que vimos observando.
Este novo Ministrio Pblico, prximo e acessvel sociedade, preventivo e aberto a instrumentos no jurisdicionalizados, vem paulatinamente chegando ao conhecimento da comunidade e tambm
de membros da administrao pblica. A anlise que se segue cingir-se- aos ltimos.
Visando a evitar os riscos de eventuais aes penais, e mesmo de
aes de improbidade administrativa que podem repercutir em
suas pretenses polticas , os gestores pblicos, em especial os de
Municpios de menor circunscrio, vm procurando o Ministrio
Pblico sempre que precisam realizar algum ato que traga questionamentos acerca da legalidade e do respeito aos princpios administrativos. Assim, antes de publicar um edital de licitao ou de proceder
dispensa de licitao em determinado caso concreto, temos verificado que o Ministrio Pblico abordado pelo administrador pblico.
Este, apresentando um esboo de parecer de dispensa de licitao,
ou uma prvia de edital de licitao, visa a dialogar com o promotor
de Justia local a fim de elaborar documento que no atente contra
as previses normativas, ou ainda, que se adque interpretao que
o Ministrio Pblico apresenta perante alguma questo normativa.
7
Sobre o tema, conferir Habermas (2003).
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O atendimento dessas demandas estaria, portanto, inserido na esfera da atuao resolutiva ministerial?
Com efeito, para se tornar uma instituio solucionadora de conflitos pr-jurisdicionais, o Ministrio Pblico deve abrir-se ao dilogo
amplo com as demais instituies constitudas, bem como populao, de forma geral. O relacionamento interinstitucional pressuposto bsico e fundamental para que se consiga alcanar o desiderato de se fazer cumprir o ordenamento legal e constitucional sem
que haja uma anterior deciso judicial impositiva e, geralmente, de
pouca efetividade.
Para tanto, a amplitude dialgica fundamental, sob pena da perda da
legitimidade das solues alcanadas em razo da verticalizao na construo do Direito pragmaticamente aplicado em determinada situao.
No por outro motivo, Mazzilli elege o atendimento ao pblico como
uma das principais funes que o promotor de Justia deve realizar.
Entre as principais funes dos membros do Ministrio Pblico,
est o atendimento ao pblico: [...] so questes criminais, de
famlia, de menores de assistncia judiciria. Ora necessrio tomar uma providncia administrativa, ora propor uma providncia jurisdicional; no raro, quer-se apenas uma orientao. [...]
Pertencendo a uma instituio agora com vocao essencialmente democrtica, os rgos do Ministrio Pblico brasileiro, no
atendimento ao pblico, no s o servem como dele se servem
para desempenhar suas demais funes, o que resulta no mesmo. (MAZZILLI, 2007, p. 92; 97).
Trata-se, em realidade, de efetivao da dialogicidade em prol da

consolidao da democracia neste novo paradigma em que:
[...] a objetividade do Direito cede lugar intersubjetividade,
controlada pela correo que pauta-se [sic] agora pelo convencimento [sic] que os argumentos/fundamentos desenvolvidos na
deciso produzem numa sociedade de intrpretes do Direito.
(CRUZ, 2004, p. 146).
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Levando-se em conta essas razes, estamos certos de que, indubitavelmente, deve o Ministrio Pblico colocar-se aberto e at mesmo
fomentar esse dilogo interinstitucional.
Entretanto, h situaes em que as orientaes demandadas pelos
gestores pblicos ultrapassam a esfera da atuao resolutiva do Ministrio Pblico e resvala para verdadeira consultoria municipal.
Se por um lado saudvel elucidar quo importante se faz a observncia da Lei de Licitaes, no se considera possvel que um membro do Ministrio Pblico analise o esboo de um edital licitatrio a
fim de dar seu aval acerca do contedo ali presente. Assim agindo,
ter-se- verdadeira homologao, por parte do Ministrio Pblico, de
um ato que deve ser praticado no mbito interno da Administrao
Pblica, podendo vir a comprometer um futuro questionamento jurisdicional. Do mesmo modo, entendemos no fazer parte, e nem
mesmo ser interessante aos preceitos institucionais, realizar anlises
prvias de parecer de dispensa ou inexigibilidade de licitao, tal qual
se tem notcia em Municpios de menor circunscrio. Ora, esta no
tarefa afeta ao Ministrio Pblico, mas sim, exclusivamente, Procuradoria municipal, que realiza a consultoria jurdica do Municpio.
A confuso desses papis e atribuies coloca em risco o delineamento constitucional que o Texto de 1988 trouxe e que demarcou
esse novo paradigma para o Ministrio Pblico.
O Ministrio Pblico brasileiro consegue destacar-se, dentre outras razes, pela sua distino em relao ao seu prprio passado e tambm
pelas instituies congneres presentes em outros pases. Ou seja, a
fim de cumprir sua funo de garantidor dos direitos fundamentais
e dos interesses da sociedade, a Constituio de 1988 desvinculou o
Ministrio Pblico do Poder Executivo, retirando-lhe, especialmente,
a tarefa de representar e orientar juridicamente tal poder.
Sem preservar esta desvinculao e separao de papis do custos
societatis e orientao/consultoria jurdica, o Ministrio Pblico se
v impossibilitado de cumprir com o desiderato que lhe foi confiado ao longo da sua evoluo e consolidao institucional. Enfim,
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no somente o patrimnio pblico, mas tambm outras searas,

como o Direito Ambiental, Infncia e Juventude, exigem que o
Parquet fiscalize e demande condutas a serem praticadas pelos gestores pblicos. Afinal:
Essa atividade de controle dos atos do poder pblico abriu um
grande e importante campo de atuao institucional, na esteira
de conferir mecanismos hbeis para que a Instituio possa promover os valores sociais constitucionais. Este controle, atinente
aos trs Poderes, sobretudo ao Poder Executivo (Administrao
Pblica), objetiva, em sntese, remediar lacunas e omisses,
bem como assegurar que estes respeitem as regras postas e no
se imiscuam nos direitos e liberdades pblicas dos cidados.
(JATAHY, 2010, p. 9).
Conforme leciona Almeida (2010, p. 29), a tutela preventiva decorrncia do princpio da preveno geral, o qual se mostra presente no bojo do princpio democrtico insculpido no art. 1 do Texto
Constitucional. De todo modo, ainda que voltado a uma atuao
preventiva, o promotor de Justia, ao oficiar em situaes tais quais
as mencionadas, deve ter cautela para no ultrapassar a linha que
delimita o munus ministerial e de representao do Executivo, sob
pena de perder a efetividade e a autonomia conquistadas. Mesmo
porque, h instituio prpria que cuida da orientao dos entes
pblicos, no havendo razes para que o Ministrio Pblico adentre
esta seara.
Nessa trilha, Lopes ensina:
A inexistncia de vnculo funcional se afere, fundamentalmente,
pela previso de rgo especializado na representao judicial
dos interesses patrimoniais das unidades federativas, federal e
estaduais, na prpria Carta Magna (arts. 131 e 132), cujo corolrio foi o impedimento consultoria de Estado por seus agentes,
o que no possvel, sequer atravs da legislao ordinria (art.
129, IX). [...] O atual Ministrio Pblico brasileiro funcionalmente independente porque suas funes no so (nem podem
vir a ser) vinculadas aos interesses estritamente estatais). (LOPES, 2000, p. 66-68).
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No por outro motivo, em pases em que o Ministrio Pblico no conseguiu descolar-se da subordinao executiva, a doutrina sequer reconhece seu papel de custos societatis. como lecionam Almeida e Parise:
No Direito Comparado, diferentemente do que acontece no
Brasil atualmente, a melhor doutrina no v no Ministrio Pblico um legtimo e seguro defensor dos interesses e direitos
massificados e aponta como bices a falta de independncia e
de especializao desta Instituio e, como conseqncia, as
ingerncias polticas esprias. (ALMEIDA; PARISE, 2005, p. 13,
grifo do autor).
Obviamente que, dentro de uma perspectiva de Estado Democrtico de Direito, no mais se pode afirmar a ciso cartesiana entre
as esferas pblica e privada, sendo certo que os interesses concernentes a estes dois campos, antes estanques, hoje andam de forma
conjunta e se interpenetram8.
No obstante, deve-se ter em conta quais papis institucionais so
atribudos ao Ministrio Pblico, bem como ao Poder Executivo. Se,
por um lado cabe ao Parquet no se inserir em decises meritrias
pertinentes ao gestor pblico, sob pena de desvirtuamento do princpio da separao dos Poderes, no se pode, pelos mesmos motivos, cogitar uma interveno ministerial to incisiva que venha a confundir-se com a atividade de orientao jurdica do ente federativo.
5. Referncias
ALMEIDA, Gregrio Assagra de; PARISE, Elaine Martins. Ministrio
Pblico e a priorizao da atuao preventiva: uma necessidade de
mudana de paradigma como exigncia do Estado Democrtico de
Com o reconhecimento de uma equiprimordialidade entre as esferas pblica e privada,
so esquecidas todas as velhas ideias antes ventiladas de submisso de um ator social
(Estado e/ou indivduo) em benefcio de outro. Consequentemente, tambm a oposio
entre Estado e sociedade sofre uma determinante desconstruo. Afinal, particular e
Estado, agora de mos dadas, detm no apenas a mesma importncia, mas tambm (por
que no dizer?) os mesmos anseios! Afinal, a construo da vontade estatal passa pela
atuao participativa dos particulares envoltos em suas vontades, fazendo com que o
dilogo entre Estado e sociedade se torne intenso. Sobre o tema, conferir Oliveira (2010).
8
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apoio s pessoas portadoras de deficincia, sua integrao social,
sobre a Coordenadoria Nacional para Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia CORDE , institui a tutela jurisdicional de interesses coletivos ou difusos dessas pessoas, disciplina a atuao do
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Ministrio Pblico, define crimes, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.saude.sc.gov.br/legislacao_sus/leis/lei7853.

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Direito Constitucional Comentrio Jurisprudncia

Lei de defesa dos usurios de servios pblicos e a aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor:
Estudo sobre as inconstitucionalidades por omisso e o ativismo judicial do STF na ADO 24 MC/DF
DIREITO
DIREITO
PBLICO
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCIONAL
LEI DE DEFESA DOS USURIOS DE SERVIOS

PBLICOS E A APLICAO DO CDIGO
DE DEFESA DO CONSUMIDOR: ESTUDO SOBREAS
INCONSTITUCIONALIDADES POR OMISSO E O
ATIVISMO JUDICIAL DO STF NA ADO 24 MC/DF
RAFAEL TEODORO
Assessor
Ministrio Pblico do Estado do Par, Brasil
rafaelteodoro@mp.pa.gov.br
1. Introduo
muito comum pensarmos no Direito do Consumidor a partir da
relao travada entre as partes contraentes no mbito privado. Talvez pela circunstncia de o cidado buscar na iniciativa privada a
satisfao de muitas necessidades cotidianas, h uma tendncia natural a associar o estudo do subsistema jurdico consumerista ao
fornecedor que atua no mercado na prestao de servios privados.
J surge a um primeiro problema de ordem tcnica. O legislador
brasileiro no pretendeu restringir o conceito de fornecedor. Pelo
contrrio, quis ampli-lo, de modo a abranger no apenas a pessoa
privada, mas tambm a pblica, como revela o caput do art. 3 do
Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC):
Art. 3 Fornecedor toda pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados,
que desenvolvem atividade de produo, montagem, criao, construo, transformao, importao, exportao, distribuio ou comercializao de produtos ou prestao de servios. (BRASIL, 1990).
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O dispositivo muito claro ao adjetivar a pessoa do fornecedor:

fsica ou jurdica, pblica ou privada, nacional ou estrangeira. At
mesmo os entes desprovidos de personalidade jurdica (entes despersonalizados) so considerados fornecedores, com vistas a autorizar a incidncia das normas do CDC.
Dessa maneira, nota-se a amplido do conceito de fornecedor na
legislao consumerista, que no pode ficar adstrito s pessoas (naturais ou jurdicas) prestadoras de servios privados. Em outras palavras: as regras previstas na Lei n. 8.078/1990 aplicam-se tambm
prestao de servios pblicos.
2. Lei de defesa do usurio de servios pblicos e a omisso do
legislador: gnese de um vcuo legislativo
No Brasil, infere-se a preocupao do ordenamento jurdico com
a qualidade na prestao dos servios pblicos mediante a leitura
conjugada de uma srie de normas. No plano constitucional, por
exemplo, o art. 5 da Constituio Federal de 1988 (CF/1988) impe que o Estado promova a defesa do consumidor, seno vejamos:
Art. 5 [...]:
XXXII - o Estado promover, na forma da lei, a defesa do consumidor; [...] (BRASIL, 1988).
A localizao do inc. XXXII no elenco de direitos fundamentais garantidos pela Constituio propositada. Ela vai ao encontro da
corrente doutrinria segundo a qual o direito do consumidor como
um direito humano de terceira dimenso e os valores da fraternidade e da solidariedade entre os povos sobressaem aos demais. A
nota distintiva dos direitos que compem tal dimenso reside basicamente na sua titularidade coletiva, muitas vezes indefinida e indeterminvel (SARLET, 2007, p. 58). Com isso, acentua-se o peculiar
carter difuso do conceito de consumidor, a reclamar, a fortiori,
ateno especial do ordenamento positivo, j que os sujeitos da relao de consumo no so identificveis com facilidade.
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Ciente disso, o legislador constituinte considerou a legislao relativa responsabilidade por danos ao consumidor parte da competncia legislativa concorrente (CF, art. 24, VIII). Assim, os Estados esto autorizados a legislar de maneira suplementar sobre a matria,
incumbindo Unio o estabelecimento de normas gerais. O texto
constitucional tambm imps que a lei determinasse medidas capazes de esclarecer os consumidores acerca dos impostos incidentes
sobre mercadorias e servios (CF, art. 150, 5), o que determinou
o acrscimo da expresso tributos incidentes no inc. III do art. 6
do CDC, com a redao dada pela Lei n. 12.741/12:
Art. 6 So direitos bsicos do consumidor:
[...]
III - a informao adequada e clara sobre os diferentes produtos
e servios, com especificao correta de quantidade, caractersticas, composio, qualidade, tributos incidentes e preo, bem
como sobre os riscos que apresentem; []. (BRASIL, 1990, grifo
nosso).
Alm disso, a defesa do consumidor um dos princpios regentes da

ordem econmica no Brasil, consoante o art. 170, V, da Constituio:
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos
existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
[...]
V - defesa do consumidor; [...]. (BRASIL, 1988).
Tratando especificamente da prestao de servios pblicos, a

Constituio de 1988 cuidou de estabelecer um grau mnimo de
normatizao na matria. A primeira observao a ser feita diz respeito s concesses e permisses, quando se nota a preocupao
do constituinte com a fixao legal dos direitos dos usurios paralelamente ao dever de mantena de um servio adequado. Vejamos o
que determina o art. 175:
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Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente

ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de
licitao, a prestao de servios pblicos.
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de
servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua
prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao
e resciso da concesso ou permisso;
II - os direitos dos usurios;
III - poltica tarifria;
IV - a obrigao de manter servio adequado. (BRASIL, 1988).
Por seu turno, o 3 do art. 37 tambm merece ser sublinhado

nesse contexto, uma vez que nele o constituinte ressalvou a necessidade de que a lei permita ao usurio participar da Administrao
Pblica Direta e Indireta. Colaciono-o:
Art. 37 [...]
3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em
geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao
usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade
dos servios;
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5, X
e XXXIII;
III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente
ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica. (BRASIL, 1988).
Friso que a redao atual do 3 do art. 37 da Constituio produto de alterao promovida pela Emenda Constitucional n. 19, de
4 de junho de 1998. At o advento da reforma, a redao original do
pargrafo era muito pobre: As reclamaes relativas prestao de
servios pblicos sero disciplinadas em lei. (BRASIL, 1988).
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Fao propositalmente essa comparao entre as redaes novel e

antiga do 3 do art. 37 da CF/1988. Meu objetivo acentuar a inteno que moveu o Poder Constitudo Reformador. No no sentido
da democratizao da Administrao Pblica, o que est claro, mas
sobretudo no intento de ressaltar que a EC 19/1998 quis intensificar
a defesa do consumidor-usurio de servios pblicos, porquanto o
asseguramento da sua participao na vida administrativa pressupe
trs ordens de medidas: (1) o acesso aos registros e atos de governo,
(2) a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou
abusivo de cargo, emprego ou funo e (3) a regulamentao das
reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral.
Sucede que a emenda constitucional no se limitou a alterar a redao do 3 do art. 37 para o fim de proteo dos usurios de servios pblicos. Ela foi alm e, no seu art. 27, disps o seguinte: O
Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da promulgao
desta Emenda, elaborar lei de defesa do usurio de servios pblicos. (BRASIL, 1998).
Apesar de o artigo da emenda ter fixado expressamente um prazo,
como si acontecer, o Congresso Nacional no o cumpriu. Dessa
forma, terminou por reprisar a omisso que j ocorrera em se tratando da elaborao do Cdigo de Defesa do Consumidor, caso em
que a Lei n. 8.078, promulgada apenas em 11 de setembro de 1990,
descumpriu flagrantemente o prazo de cento e vinte dias estipulado
pelo art. 48 do ADCT.
No caso do art. 27 da EC 19, a omisso que o escarnece igualmente
reprovvel. Creio inclusive que o fator topolgico influenciou bastante na conduta omissiva do Parlamento, j que, situado no corpo
da emenda constitucional e no no texto propriamente dito da
Constituio , o dispositivo caiu facilmente no esquecimento. Nem a
doutrina cuidou de denunciar o descumprimento desse malferido comando com a urgncia e gravidade merecidas. O art. 27 da EC 19 tornou-se simplesmente um dispositivo natimorto, ignorado, obliterado.
E assim que a lei de defesa do usurio de servios pblicos jaz,
h anos, no leito do esquecimento gnese de um autntico vcuo
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Rafael Teodoro
legislativo. O dispositivo est ali, perdido no meio da longa reforma

administrativa. Por mais de uma dcada, foi esquecido e desprezado, sem que nenhuma providncia legiferante fosse tomada embora o prprio Congresso Nacional tenha estipulado o entremez de
120 dias entre a data da promulgao da emenda e o tempo necessrio elaborao da lei.
3. Consequncia do vcuo legislativo: a aplicao do CDC
prestao de servios pblicos na jurisprudncia do Superior
Tribunal de Justia
Como a lei no veio, a defesa do usurio dos servios pblicos acabou prejudicada pela falta de regulamentao. A jurisprudncia ento interveio, a fim de suprir esse vcuo legislativo.
Nesse sentido, consolidou-se o entendimento segundo o qual o
conceito de servio, tal qual previsto no CDC, abrange tambm o
servio pblico. Trata-se de posicionamento pacfico no Superior
Tribunal de Justia (STJ), como revela o aresto seguinte:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE
GUA. OFENSA AOSARTS. 130 E 335 DO CPC. AUSNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO. RELAO ENTRE CONCESSIONRIA
E USURIO. APLICAO DO CDC. ENTENDIMENTO PACFICO
DESTA CORTE. INVERSO DO NUS DA PROVA. REVISO DAS
CONCLUSES DO TRIBUNAL. IMPOSSIBILIDADE. SMULA 7/
STJ. 1. Da leitura atenta do acrdo combatido depreende-se
que os artigos 130 e 335 do Cdigo de Processo Civil, bem como
as teses a eles vinculadas, no foram objeto de debate pela instncia ordinria, o que inviabiliza o conhecimento do especial
no ponto por ausncia de prequestionamento. 2. No caso, se
entendesse a agravante que o acrdo fora omisso em qualquer
dos pontos suscitados na ocasio da apelao, deveria ter apresentado embargos de declarao para que o Tribunal a quo pudesse sanar possvel omisso e, se essa persistisse, imprescindvel que fosse o recurso fundamentado em violao ao artigo 535
do Cdigo de Processo Civil, razo pela qual subsiste patente a
ausncia de prequestionamento acerca da matria. 3. pacfico
o entendimento do Superior Tribunal de Justia no sentido de
que os servios pblicos prestados por concessionrias, como
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no caso dos autos, so regidos pelo Cdigo de Defesa do Consumidor. 4. A inverso do nus da prova em processo, no caso
de relao consumerista, circunstancia a ser verificada caso a
caso, em atendimento verossimilhana das alegaes e hipossuficincia do consumidor, razo pela qual seu reexame encontra o bice na Smula7/STJ. 5. Agravo regimental no provido.
(BRASIL, 2012, grifo nosso).
Na verdade, aprofundando um pouco mais o debate, poder-se-ia

dizer que o STJ faz uma diferenciao entre servios pblicos prprios e imprprios. Estes so individuais e remunerados por tarifa,
o que autoriza a incidncia do CDC. Aqueles so gerais, devendo ser
financiados por tributos. o que se depreende a partir da leitura da
ementa do seguinte julgado:
ADMINISTRATIVO SERVIO PBLICO CONCEDIDO ENERGIA ELTRICA INADIMPLNCIA.
1. Os servios pblicos podem ser prprios e gerais, sem possibilidade de identificao dos destinatrios. So financiados pelos
tributos e prestados pelo prprio Estado, tais como segurana
pblica, sade, educao, etc. Podem ser tambm imprprios e
individuais, com destinatrios determinados ou determinveis.
Neste caso, tm uso especfico e mensurvel, tais como os servios de telefone, gua e energia eltrica.
2. Os servios pblicos imprprios podem ser prestados por rgos da administrao pblica indireta ou, modernamente, por
delegao, como previsto na CF (art. 175). So regulados pela
Lei 8.987/95, que dispe sobre a concesso e permisso dos servios pblicos.
3. Os servios prestados por concessionrias so remunerados
por tarifa, sendo facultativa a sua utilizao, que regida pelo
CDC, o que a diferencia da taxa, esta, remunerao do servio
pblico prprio.
4. Os servios pblicos essenciais, remunerados por tarifa, porque prestados por concessionrias do servio, podem sofrer interrupo quando h inadimplncia, como previsto no art. 6,
3, II, da Lei 8.987/95. Exige-se, entretanto, que a interrupo
seja antecedida por aviso, existindo na Lei 9.427/97, que criou a
ANEEL, idntica previso.
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5. A continuidade do servio, sem o efetivo pagamento, quebra

o princpio da igualdade das partes e ocasiona o enriquecimento
sem causa, repudiado pelo Direito (arts. 42 e 71 do CDC, em
interpretao conjunta).
6. Hiptese em que no h respaldo legal para a suspenso doservio, pois tem por objetivo compelir o usurio a pagar multa
por suposta fraude no medidor e diferena de consumo apurada
unilateralmente pela Cia de Energia.
7. Recurso especial improvido. (BRASIL, 2006a).
Coerente com a diferenciao conceitual operada entre servios pblicos prprios (gerais) e imprprios (individuais), o STJ tem reconhecido que nem todas as atividades prestadas pelo Estado atraem
a incidncia das normas do CDC. Assim, sempre que se verificar que
determinado servio pblico geral, o usurio que se sentir prejudicado no poder reivindicar proteo luz das normas consumeristas. Tal o caso dos servios pblicos de sade, para a regncia
dos quais inaplicvel o CDC, haja vista sua remunerao decorrer
das receitas tributrias. Colaciono alguns precedentes do tribunal
superior, apontado para esta concluso:
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. EXCEO DE COMPETNCIA. AO INDENIZATRIA. PRESTAO DE SERVIO
PBLICO. AUSNCIA DE REMUNERAO. RELAO DE CONSUMO NO-CONFIGURADA. DESPROVIMENTO DO RECURSO
ESPECIAL.
1. Hiptese de discusso do foro competente para processar e
julgar ao indenizatria proposta contra o Estado, em face de
morte causada por prestao de servios mdicos em hospital
pblico, sob a alegao de existncia de relao de consumo.
2. O conceito de servio previsto na legislao consumerista
exige para a sua configurao, necessariamente, que a atividade seja prestada mediante remunerao (art. 3, 2, do CDC).
3. Portanto, no caso dos autos, no se pode falar em prestao
de servio subordinada s regras previstas no Cdigo de Defesa
do Consumidor, pois inexistente qualquer forma de remunerao direta referente ao servio de sade prestado pelo hospital
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pblico, o qual pode ser classificado como uma atividade geral

exercida pelo Estado coletividade em cumprimento de garantia
fundamental (art. 196 da CF).
4. Referido servio, em face das prprias caractersticas, normalmente prestado pelo Estado de maneira universal, o que
impede a sua individualizao, bem como a mensurao de remunerao especfica, afastando a possibilidade da incidncia
das regras de competncia contidas na legislao especfica. 5.
Recurso especial desprovido. (BRASIL, 2006b, grifo nosso).
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE
CIVIL DO ESTADO. HOSPITAL DA POLCIA MILITAR. ERRO MDICO. MORTE DE PACIENTE. INDENIZAO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS. DENUNCIAO DA LIDE. FACULTATIVA.
1. Os recorridos ajuizaram ao de ressarcimento por danos materiais e morais contra o Estado do Rio de Janeiro, em razo de
suposto erro mdico cometido no Hospital da Polcia Militar.
2. Quando o servio pblico prestado diretamente pelo Estado
e custeado por meio de receitas tributrias no se caracteriza
uma relao de consumo nem se aplicam as regras do Cdigo
de Defesa do Consumidor. Precedentes.
3. Nos feitos em que se examina a responsabilidade civil do Estado, a denunciao da lide ao agente causador do suposto dano
no obrigatria. Caber ao magistrado avaliar se o ingresso do
terceiro ocasionar prejuzo celeridade ou economia processuais. Precedentes.
4. Considerando que o Tribunal a quo limitou-se a indeferir a
denunciao da lide com base no art. 88, do CDC, devem os
autos retornar origem para que seja avaliado, de acordo com as
circunstncias fticas da demanda, se a interveno de terceiros
prejudicar ou no a regular tramitao do processo.
5. Recurso especial provido em parte. (BRASIL, 2010, grifo nosso).
A tendncia jurisprudencial, encampada pelo STJ, no sentido de utilizar o CDC para preencher o vcuo deixado pela no edio da lei
de defesa dos usurios dos servios pblicos, sustenta-se em uma
leitura sistmica do prprio CDC. De fato, esse diploma apresenta vrios dispositivos que conduzem tese da sua aplicabilidade
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prestao de servios pblicos. O art. 4, VII, por exemplo, dispe

que racionalizao e melhoria dos servios pblicos so princpios
integrantes da Poltica Nacional das Relaes de Consumo. J o art.
6, X, estatui que a adequada e eficaz prestao dos servios pblicos em geral direito bsico do consumidor. Seguindo este raciocnio, a norma mais incisiva encontra-se no caput do art. 22 do cdex:
Art. 22. Os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias, permissionrias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes,
seguros e, quanto aos essenciais, contnuos. (BRASIL, 1990).
Para Luiz Antnio Rizzatto Nunes, o art. 22 "[...] de fundamental importncia para impedir que prestadores de servios pblicos
pudessem construir teorias, para tentar dizer que no estariam
submetidos s normas do CDC." (NUNES, 2007 apud TARTUCE,
2012, p. 98).
No fundo, porm, a consolidao da ratio decidendi no prisma sinalizado pelos precedentes supracitados uma consequncia notria do vcuo legislativo decorrente da no regulamentao dos
direitos do usurio em face do prestador do servio pblico.
4. Inobservncia do dever constitucional de legislar: algumas
premissas teorticas sobre a inconstitucionalidade por omisso
Ainda que haja jurisprudncia consolidada a aplicar o CDC na relao que o usurio trava com o prestador do servio pblico, indiscutvel que isso no passa de medida paliativa diante do problema
que decorre da ausncia de regulamentao do art. 27 da EC 19.
Na realidade, ao no editar a lei de defesa do usurio de servios
pblicos no prazo assinalado, o Congresso Nacional incorreu em
manifesta omisso inconstitucional.
A omisso legislativa inconstitucional pressupe a inobservncia de um dever constitucional de legislar, que resulta tanto de
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comandos explcitos da Lei Magna como de decises fundamentais da Constituio identificadas no processo de interpretao.
(MENDES; COELHO; BRANCO, 2009, p. 1076).
A omisso do Parlamento no cumprimento do seu dever constitucional de legislar fere a Constituio, pois a carncia da norma infraconstitucional impede o pleno exerccio de direito previsto em
norma constitucional. A inrcia do legislador, por conseguinte,
fator que desencadeia uma modalidade especfica de violao do
texto constitucional: a inconstitucionalidade por omisso.
No apenas a ao do Estado que pode ofender a Constituio.
Deveras, a inrcia do Poder Pblico e o silncio legislativo igualmente podem conduzir a uma modalidade especfica de ilegalidade definida, pelo direito contemporneo, como inconstitucionalidade por omisso. (CLVE, 2000, p. 51).
impossvel esconder a inconstitucionalidade da conduta omissiva

do legislador, que no apenas deixou de editar a lei em comento no
prazo de 120 dias, como vem ignorando-a h mais de uma dcada.
Parece at que, com a jurisprudncia firmando-se em reconhecer a
existncia de relao de consumo a envolver usurio e prestador de
servio pblico, o legislador pressups que tudo estaria resolvido.
Mas no bem assim. H casos em que os tribunais afastam a incidncia do CDC. Servios pblicos prprios ou gerais, por exemplo,
no so regidos pelas normas da legislao consumerista, conforme
precedentes do STJ. Alm disso, mesmo quando o intrprete do direito socorre-se s normas do Direito do Consumidor, a fim de suprir
o vcuo legislativo, deve faz-lo subsidiariamente, porquanto a satisfao do direito fundamental do usurio no coaduna em plenitude
com a invocao do mximo benefcio individual possvel luz do
microssistema jurdico consumerista. De acordo com Justen Filho:
Esse o fundamento pelo qual o direito do consumidor se aplica
subsidiariamente aos servios pblicos. O direito do consumidor foi concebido como instrumento de defesa daquele que se
encontra subordinado ao explorador de atividades econmicas,
organizadas empresarialmente para a produo e apropriao
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do lucro. O servio pblico um instrumento de satisfao dos

direitos fundamentais, em que as condies unilateralmente fixadas pelo Estado refletem o modo de satisfazer o maior nmero
possvel de sujeitos, com o menor custo possvel.
O regime de direito pblico, que se traduz em competncias estatais anmalas, indispensvel para assegurar a continuidade,
a generalidade, a adequao do servio pblico. Se cada usurio
pretendesse invocar o maior benefcio individual possvel, por
meio das regras do direito do consumidor, os efeitos malficos
recairiam sobre outros consumidores.
Em suma, o direito do consumidor no pode ser aplicado integralmente no mbito do servio pblico por uma espcie de solidariedade entre os usurios, em virtude da qual nenhum deles
pode exigir vantagens especiais cuja fruio acarretaria a inviabilizao de oferta do servio pblico em favor de outros sujeitos.
(JUSTEN FILHO, 2005, p. 493).
Que fazer nessas situaes? Como deve agir o usurio de servio

pblico prestado com qualidade deficiente, aqum do aceitvel?
razovel ignorar que a prestao de servios pblicos adequados
misso fundamental do Estado na salvaguarda dos cidados?
Evidentemente, essas perguntas no podem ser respondidas por
um Parlamento omisso. Seria uma ingenuidade supor que pudesse sair de forma espontnea da sua omisso. Para isso, preciso
recorrer medida judicial, pois flagrante que a no edio da lei
de defesa do usurio dos servios pblicos est a prejudicar o cidado perante o Poder Pblico, dado que o CDC no pode ser aplicado indistintamente a toda e qualquer prestao de servio pblico.
Ocorre, ento, o pressuposto para a propositura de uma ao de
inconstitucionalidade por omisso, visando obter do legislador a
elaborao da lei em causa. (SILVA, 2007, p. 48).
5. O ativismo judicial na jurisprudncia do STF: anlise contextual da deciso monocrtica proferida na ADO 24 MC/DF
O Conselho Federal da OAB percebeu a postura omissiva do legislador. Em boa hora, ajuizou a Ao Direta de Inconstitucionalidade
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por Omisso n. 24 (ADO 24), com pedido de medida cautelar, a

fim de que o STF reconhecesse a omisso do Congresso em tornar
efetiva norma constitucional, declarasse a mora legislativa e desse
prazo ao Parlamento para votar o projeto de lei regulamentadora
do art. 27 da EC 19.
O processo foi distribudo ao Relator Ministro Dias Toffoli, que, no dia
1 de julho de 2013, deferiu em parte, ad referendum do Plenrio,
a medida cautelar pleiteada na ADO 24. Pela relevncia da argumentao, conveniente citar alguns trechos dessa deciso monocrtica:
Com efeito, a clusula constitucional inscrita no art. 27 da EC
n 19, de 1998, para alm de proclamar uma garantia social dos
direitos dos usurios dos servios pblicos, consubstanciou verdadeira imposio legiferante, a qual, dirigida ao Estado legislador, tem por finalidade vincul-lo efetivao de uma legislao
destinada: (a) a assegurar a prestao de servios pblicos de
qualidade coletividade e (b) a estabelecer mecanismos especficos de proteo e defesa dos usurios.
Ocorre que, passados exatos 15 (quinze) anos, ainda no foi
editada a referida lei de defesa do usurio dos servios pblicos.
evidente, portanto, a existncia de alargado lapso temporal
(mais de uma dcada), a caracterizar, j neste juzo sumrio, a
inatividade do Estado em cumprir o inequvoco dever constitucional de legislar, o que resulta em afronta Constituio. [...]
Ademais, embora eu reconhea que, em muitos casos, a inrcia
do Poder Legislativo possa ser considerada uma legtima deciso
poltica de no deliberao, entendo que, na presente hiptese, a deciso poltica j foi tomada pelo Constituinte Derivado,
quando determinou, no art. 27 da EC n 19/98, a elaborao de
lei de defesa do usurio de servios pblicos, inclusive com a fixao de prazo para a sua concretizao (cento e vinte dias). Nesse caso, o legislador tem o dever jurdico de legislar, por fora
de expresso mandamento constitucional e, no caso de inrcia,
configurada est a omisso inconstitucional. [...]
Em concluso: a omisso legislativa, no presente caso, est a inviabilizar o que a Constituio da Repblica determina: a edio
de lei de defesa dos usurios de servios pblicos. A no edio
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da referida disciplina legal, dentro do prazo estabelecido constitucionalmente, ou mesmo dentro de um prazo razovel. [...]
Sendo assim, dada a manifesta e inequvoca omisso inconstitucional, que j perdura mais de uma dcada, dever desta
Suprema Corte determinar a imediata ao do Estado legislador
para a concretizao do direito constitucionalmente previsto no
art. 27 da EC n 19/98, eliminando-se, o mais rpido possvel, o
estado de inconstitucionalidade. [...]
Nesses termos, acolho a sugesto do autor da demanda e fixo
prazo razovel de 120 (cento e vinte) dias para a edio da lei
em questo, tendo em vista ter sido esse o prazo definido no
prprio art. 27 da EC n 19/98. (BRASIL, 2013, grifo nosso).
Malgrado seja uma deciso monocrtica, a argumentao do Ministro parece-me irretocvel. Ela assinala a possibilidade de o texto
constitucional ser vulnerado pela omisso do legislador. Mas no
se limita a meras exortaes. Avana e prev prazo razovel de 120
dias, a fim de que o Congresso Nacional omisso possa desincumbir-se de sua misso institucional, que o exerccio precpuo da
atividade legislativa.
Analisando a argumentao exposta na ADO 24 MC/DF pela perspectiva eminentemente doutrinria, reconheo-a como mais um
exemplo de deciso ativista na jurisprudncia do STF. O que quero
enfatizar que, ao fixar prazo razovel para que o Congresso elabore a lei de defesa do usurio de servios pblicos, o concatenamento de ideias do Ministro relator revela uma atitude, consistente na
[...] deliberada expanso do papel do Judicirio, mediante o uso
da interpretao constitucional para suprir lacunas, sanar omisses legislativas ou determinar polticas pblicas quando ausentes ou ineficientes. (BARROSO, 2012).
A bem dizer, nessa preocupao em suprir o vcuo legislativo deixado pela no regulamentao do art. 27 da referida emenda que se
pode adjetivar de ativista a deciso monocrtica.
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Nesse momento, importante salientar que no a primeira vez

que o STF tende a uma postura claramente ativista frente s omisses inconstitucionais. perceptvel que a jurisprudncia da Suprema Corte brasileira tem demonstrado perplexidade diante da inrcia do legislador, que, ao assim proceder, obsta a eficcia de normas
constitucionais. Exemplo disso a ementa do acrdo prolatado, j
em 1996, na ADI 1.458/DF:
DESRESPEITO CONSTITUIO - MODALIDADES DE COMPORTAMENTOS INCONSTITUCIONAIS DO PODER PBLICO .
- O desrespeito Constituio tanto pode ocorrer mediante
ao estatal quanto mediante inrcia governamental. A situao de inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do Poder Pblico, que age ou edita normas em
desacordo com o que dispe a Constituio, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os princpios que nela se acham consignados.
Essa conduta estatal, que importa em um facere (atuao positiva), gera a inconstitucionalidade por ao.
- Se o Estado deixar de adotar as medidas necessrias realizao concreta dos preceitos da Constituio, em ordem a torn-los efetivos, operantes e exeqveis, abstendo-se, em conseqncia, de cumprir o dever de prestao que a Constituio lhe
imps, incidir em violao negativa do texto constitucional.
Desse non facere ou non praestare, resultar a inconstitucionalidade por omisso, que pode ser total, quando nenhuma
a providncia adotada, ou parcial, quando insuficiente a
medida efetivada pelo Poder Pblico. SALRIO MNIMO - SATISFAO DAS NECESSIDADES VITAIS BSICAS - GARANTIA DE
PRESERVAO DE SEU PODER AQUISITIVO.
- A clusula constitucional inscrita no art. 7, IV, da Carta Poltica
- para alm da proclamao da garantia social do salrio mnimo
- consubstancia verdadeira imposio legiferante, que, dirigida
ao Poder Pblico, tem por finalidade vincul-lo efetivao de
uma prestao positiva destinada (a) a satisfazer as necessidades
essenciais do trabalhador e de sua famlia e (b) a preservar, mediante reajustes peridicos, o valor intrnseco dessa remunerao bsica, conservando-lhe o poder aquisitivo.
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- O legislador constituinte brasileiro delineou, no preceito consubstanciado no art. 7, IV, da Carta Poltica, um ntido programa
social destinado a ser desenvolvido pelo Estado, mediante atividade legislativa vinculada. Ao dever de legislar imposto ao Poder
Pblico - e de legislar com estrita observncia dos parmetros
constitucionais de ndole jurdico-social e de carter econmico-financeiro (CF, art. 7, IV)-, corresponde o direito pblico subjetivo
do trabalhador a uma legislao que lhe assegure, efetivamente, as
necessidades vitais bsicas individuais e familiares e que lhe garanta a reviso peridica do valor salarial mnimo, em ordem a preservar, em carter permanente, o poder aquisitivo desse piso remuneratrio. SALRIO MNIMO - VALOR INSUFICIENTE - SITUAO
DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO PARCIAL.
- A insuficincia do valor correspondente ao salrio mnimo, definido em importncia que se revele incapaz de atender as necessidades vitais bsicas do trabalhador e dos membros de sua
famlia, configura um claro descumprimento, ainda que parcial,
da Constituio da Repblica, pois o legislador, em tal hiptese,
longe de atuar como o sujeito concretizante do postulado constitucional que garante classe trabalhadora um piso geral de remunerao (CF, art. 7, IV), estar realizando, de modo imperfeito, o programa social assumido pelo Estado na ordem jurdica.
- A omisso do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em
menor extenso, a imposio ditada pelo texto constitucional
- qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade poltico-jurdica, eis que, mediante inrcia, o Poder Pblico tambm desrespeita a Constituio, tambm ofende direitos
que nela se fundam e tambm impede, por ausncia de medidas concretizadoras, a prpria aplicabilidade dos postulados e
princpios da Lei Fundamental.
- As situaes configuradoras de omisso inconstitucional - ainda que se cuide de omisso parcial, derivada da insuficiente concretizao, pelo Poder Pblico, do contedo material da norma
impositiva fundada na Carta Poltica, de que destinatrio - refletem comportamento estatal que deve ser repelido, pois a inrcia do Estado qualifica-se, perigosamente, como um dos processos informais de mudana da Constituio, expondo-se, por isso
mesmo, censura do Poder Judicirio. INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO - DESCABIMENTO DE MEDIDA CAUTELAR.
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- A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal firmou-se no

sentido de proclamar incabvel a medida liminar nos casos de
ao direta de inconstitucionalidade por omisso (RTJ 133/569,
Rel. Min. MARO AURLIO; ADIn 267-DF, Rel. Min. CELSO DE
MELLO), eis que no se pode pretender que mero provimento
cautelar antecipe efeitos positivos inalcanveis pela prpria deciso final emanada do STF.
- A procedncia da ao direta de inconstitucionalidade por
omisso, importando em reconhecimento judicial do estado de
inrcia do Poder Pblico, confere ao Supremo Tribunal Federal,
unicamente, o poder de cientificar o legislador inadimplente,
para que este adote as medidas necessrias concretizao do
texto constitucional. - No assiste ao Supremo Tribunal Federal,
contudo, em face dos prprios limites fixados pela Carta Poltica
em tema de inconstitucionalidade por omisso (CF, art. 103,
2), a prerrogativa de expedir provimentos normativos com o
objetivo de suprir a inatividade do rgo legislativo inadimplente. (BRASIL, 1996, grifo nosso).
Embora o tema das omisses inconstitucionais no seja indito

no repertrio do STF, a novidade jurisprudencial fica por conta
da superao do entendimento que, antes, limitava as decises da
Corte mera cincia do legislador quanto sua mora. Hoje, especialmente aps o advento da Lei 12.063/09, que acrescentou Lei
n. 9.868/1999 a disciplina processual da ao direta de inconstitucionalidade por omisso, o STF tem sido muito mais rigoroso no
combate s omisses inconstitucionais, tal qual se nota do aresto
proferido na ADI 3.682/MT:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO.
INATIVIDADE DO LEGISLADOR QUANTO AO DEVER DE ELABORAR A LEI COMPLEMENTAR A QUE SE REFERE O 4O DO ART. 18
DA CONSTITUIO FEDERAL, NA REDAO DADA PELA EMENDA
CONSTITUCIONAL NO 15/1996. AO JULGADA PROCEDENTE.
1. A Emenda Constitucional n 15, que alterou a redao do 4
do art. 18 da Constituio, foi publicada no dia 13 de setembro de
1996. Passados mais de 10 (dez) anos, no foi editada a lei complementar federal definidora do perodo dentro do qual podero
tramitar os procedimentos tendentes criao, incorporao, des-
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membramento e fuso de municpios. Existncia de notrio lapso

temporal a demonstrar a inatividade do legislador em relao
ao cumprimento de inequvoco dever constitucional de legislar,
decorrente do comando do art. 18, 4, da Constituio.
2. Apesar de existirem no Congresso Nacional diversos projetos
de lei apresentados visando regulamentao do art. 18, 4,
da Constituio, possvel constatar a omisso inconstitucional
quanto efetiva deliberao e aprovao da lei complementar
em referncia. As peculiaridades da atividade parlamentar que
afetam, inexoravelmente, o processo legislativo, no justificam
uma conduta manifestamente negligente ou desidiosa das Casas Legislativas, conduta esta que pode pr em risco a prpria
ordem constitucional. A inertia deliberandi das Casas Legislativas pode ser objeto da ao direta de inconstitucionalidade
por omisso.
3. A omisso legislativa em relao regulamentao do art.
18, 4, da Constituio, acabou dando ensejo conformao
e consolidao de estados de inconstitucionalidade que no
podem ser ignorados pelo legislador na elaborao da lei complementar federal.
4. Ao julgada procedente para declarar o estado de mora em
que se encontra o Congresso Nacional, a fim de que, em prazo
razovel de 18 (dezoito) meses, adote ele todas as providncias legislativas necessrias ao cumprimento do dever constitucional imposto pelo art. 18, 4, da Constituio, devendo ser
contempladas as situaes imperfeitas decorrentes do estado
de inconstitucionalidade gerado pela omisso. No se trata
de impor um prazo para a atuao legislativa do Congresso
Nacional, mas apenas da fixao de um parmetro temporal
razovel, tendo em vista o prazo de 24 meses determinado pelo
Tribunal nas ADI ns 2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 para que as
leis estaduais que criam municpios ou alteram seus limites territoriais continuem vigendo, at que a lei complementar federal
seja promulgada contemplando as realidades desses municpios.
(BRASIL, 2007, grifo nosso).
sintomtico o estabelecimento de prazo razovel para o legislador vencer o estado de inrcia deliberativa. Tem-se a um avano
gigantesco na jurisprudncia constitucional do STF, em ordem a as-
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segurar a supremacia da Constituio que, como vimos, perfeitamente passvel de violao pelo silncio legislativo , muitas vezes
submetida ao risco do livre-alvedrio de um Poder Legislativo pouco
comprometido com a eficcia das normas constitucionais.
A esse respeito, leciona Zeno Veloso:
Para que no se transformasse num pattico catlogo de intenes, deixando de ter aplicabilidade por causa da inrcia ou da
resistncia do legislador e das autoridades incumbidas de editar
leis ou atos reguladores de normas constitucionais que caream
destas providncias, a Carta Magna tem alguns preceitos e instituiu um mecanismo de defesa com vistas a garantir a obedincia
a seus comandos, objetivando conferir efetividade aos seus propsitos e dar concretitude a seus princpios. Se a Constituio
formal ou escrita no se transformar numa Constituio viva e
real, no ter passado de uma folha de papel. E no so poucos
os espritos retrgrados e passadistas que sonham com isto.
H o risco de acastelarem-se nos rgos deliberativos e executivos pessoas descompromissadas e at adversrias das conquistas e avanos estabelecidos pela Constituio. Somados a isso a
preguia, o atraso cultural, a falta de compromisso com os ideais
democrticos, muitas normas constitucionais destitudas de eficcia automtica ou imediata - e que por isso precisam de um ato
complementar no sero exequveis. (VELOSO, 2003, p. 247).
O importante perceber que essa tendncia jurisprudencial da Suprema Corte brasileira harmoniza-se aos postulados do ativismo
judicial, porquanto a atuao do Poder Judicirio expande-se cada
vez mais, a valer-se da jurisdio constitucional como instrumento
garantidor da satisfao de demandas sociais prementes.
claro que os precedentes ativistas do STF no podem ser vistos
como regra, e sim como excees. Caso contrrio, estaramos vivendo sob o jugo de um Estado de juzes, o que inadmissvel em uma
democracia como a brasileira, estruturada em torno da separao
de Poderes. Por isso, creio ser correto afirmar que o ativismo judicial e a correlata expanso do papel republicano do Poder Judicirio deve submeter-se a
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[...] limites jurdico-constitucionais, ou seja, limites do direito

constitucional positivo. Mesmo quando os juzes se podem assumir tendencialmente como legisladores negativos (ao declararem a inconstitucionalidade de normas) ou criadores de direito (ao elaborarem normas para a deciso do caso), os juzes
esto vinculados constituio e lei, distribuio funcional
de competncias constitucionais, separao de competncias
e ao princpio democrtico. certo que estes limites jurdico-constitucionais no tm sido suficientes para evitar aquilo que
os autores chamam de activismo judicial sombra do desenvolvimento e complementao jurisprudencial do direito. O desenvolvimento tem passado - sobretudo no mbito dos tribunais
constitucionais e dos tribunais ordinrios com funes constitucionais pela descoberta de novas funes e novas dimenses
do direito. (CANOTILHO, 2011, p. 144).
As excees ativistas afiguram-se-me plenamente justificveis em casos

nos quais a inrcia do legislador esteja a impedir a concretizao de
direitos assegurados por normas constitucionais. Tal o caso do art.
27 da EC 19, que, mesmo aps mais de uma dcada, permanece ineficaz ante a no edio da lei de defesa do usurio de servios pblicos.
Nessas circunstncias, no vejo como algo censurvel, de nenhuma
maneira, o ativismo judicial do STF. Pelo contrrio. Creio que a jurisprudncia ativista da Corte Suprema, ao fixar, por exemplo, prazo
razovel para que o legislador supra sua omisso inconstitucional, legitima-se enquanto instrumento assecuratrio de direitos fundamentais e, em ultima ratio, da prpria fora normativa da Constituio.
6. Concluso
No h dvida de que o Supremo Tribunal Federal tende, de modo
deveras acentuado, a consolidar uma jurisprudncia de carter notadamente ativista. Se entendermos o ativismo judicial qual uma
mudana de postura, a conduzir a ampliao das misses tradicionalmente confiadas jurisdio constitucional, observar-se- uma
ampliao no papel do Poder Judicirio enquanto instituio jurdica na salvaguarda dos direitos fundamentais e poltica no
controle de polticas pblicas.
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Nesse sentido, correto afirmar que o combate s omisses inconstitucionais tambm integra o iderio do ativismo judicial. Afinal,
incontestvel que a inrcia do Poder Pblico tambm viola a Constituio, na medida em que a conduta omissa impede o exerccio de
direitos constitucionais, especialmente aqueles que dependem de
lei regulamentadora.
Esse o caso do usurio de servios pblicos no Brasil. Como a lei
que viria a regulamentar sua defesa no foi elaborada, o entendimento pretoriano acabou por atenuar as consequncias da inao
legiferante. Com esse fim, consolidou-se a aplicao do Cdigo de
Defesa do Consumidor s relaes que envolvam consumidor-usurio diante dos prestadores de servios pblicos.
Porm, o microssistema jurdico consumerista, apesar do seu carter garantista, no satisfaz em plenitude a proteo especial a que
faz jus o usurio de servios pblicos. O fundamento que nem
todas as situaes permitem a incidncia do Cdigo de Defesa do
Consumidor (caso dos servios pblicos prprios gerais, por exemplo). Consequentemente, h hipteses em que o usurio acaba por
se ver desprotegido ante a inertia deliberandi do legislador. Ao fim
e ao cabo, tem-se a irrefutvel leso ao texto constitucional.
Por essa razo, entendo que o ativismo judicial na jurisprudncia
do Supremo tem-se constitudo em fator importante de garantia da
supremacia e eficcia das normas da Constituio de 1988. Ao adotar postura mais rigorosa no combate a omisses inconstitucionais,
inclusive estabelecendo prazo razovel para o legislador sanar sua
omisso, tal como fez ao julgar a ADI 3.682/MT, a Suprema Corte
brasileira evidencia a importncia da jurisdio constitucional para
a sobrevivncia do Estado Democrtico de Direito, que, por ser um
Estado Constitucional, no pode prescindir do asseguramento da
fora normativa da Constituio.
nesse sentido que entendo perfeitamente justificvel a deciso
tomada na ADO 24 MC/DF, que estabeleceu prazo razovel de 120
dias para que fosse elaborada a lei de defesa do usurio de servios
pblicos e, por conseguinte, fosse suprida a omisso inconstitucio-
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nal decorrente da falta de regulamentao do art. 27 da EC 19/1998.

Trata-se de mais um precedente ativista do Supremo Tribunal Federal, perfeitamente legtimo diante do inaceitvel vcuo legislativo
que tem sido to prejudicial defesa dos direitos do usurio de
servios pblicos no Brasil.
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Direito
Administrativo
Artigo

ARTIGO
AS APORIAS DA DECISO DO SUPREMO TRIBUNAL

FEDERAL NA RECLAMAO N 2.138/DF
NO QUE SE REFERE AOS AGENTES POLTICOS
ACUSADOS DE ATOS DE IMPROBIDADE
APORIA OF THE DECISION OF THE SUPREME
COURT IN THE CLAIM N 2.138/DF
CONCERNING POLITICAL AGENTS
ACCUSED OF MISCONDUCT OF OFFICE
NATHLIA MACEDO ANTUNES
Advogada
Ordem dos Advogados do Brasil, Brasil
nathaliama23@hotmail.com
RICARDO FERREIRA SACCO

Professor
Fundao Mineira de Educao e Cultura FUMEC, Brasil
ricardosaccoadv@terra.com.br
RESUMO: O presente artigo vem discutir uma dificuldade de ordem racional com relao deciso do Supremo Tribunal Federal
(STF) na Reclamao n 2.138/DF, no que se refere aos agentes polticos acusados de atos de improbidade. Tal deciso entendeu pela
inaplicabilidade da Lei n 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) aos agentes polticos. A referida lei dispe sobre as sanes
aplicveis aos agentes pblicos nos casos de improbidade administrativa, tendo em vista a necessidade de se dar a mxima efetividade
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Direito Administrativo Artigo

As aporias da deciso do Supremo Tribunal Federal na Reclamao n 2.138/DF
no que se refere aos agentes polticos acusados de atos de improbidade
aos princpios constitucionais administrativos. A prpria principiologia republicana est ligada responsabilizao, sem comportar
abertura de espaos para flexibilizaes e concesso de privilgios
pessoais. Ao entender pela impossibilidade de aplicao da Lei de
Improbidade Administrativa aos agentes polticos, reservando a eles
julgamentos polticos nos respectivos Poderes Legislativos, abriu-se
espao para a parcialidade existente nos julgamentos polticos, que
muitas vezes visam interesses partidrios, aos quais se soma uma
intensa carga de corporativismo. A referida deciso do STF possui
aporias que merecem atenta reflexo, visto que, dando-se tratamento privilegiado a tais agentes, com a aplicao de regime especial,
estaramos atrapalhando a evoluo no combate aos atos de improbidade e talvez uma possvel oportunidade de reduzir a sua prtica
por esses agentes.
PALAVRAS-CHAVE: Administrao Pblica; improbidade administrativa; agentes polticos; Reclamao n. 2.138/DF.
ABSTRACT: This article is to discuss a difficulty of a rational relation
to the decision of the Supreme Court (STF) in the Reclamao n
2.138/DF, in the case of politicians accused of acts of misconduct.
That decision held by the inapplicability of Law n 8.429/92 (Law of
Administrative Improbity) to political agents. The Act provides for
penalties applicable to public officials in cases of administrative impropriety in view the need to give maximum effectiveness to constitutional principles of government. Itself is linked to Republican
principles, accountability, without entailing opening up space for
flexibilities and personal privileges. By understanding the impossibility of implementing the Law of Administrative Improbity to political agents, allowing them political trials with the respective legislative, floor was opened to the partiality of political trials that often
seek partisan interests which add a load of corporatism. The decision
of the Supreme Court has aporia that deserve careful consideration
here is that, by giving preferential treatment to these agents, with
the implementation of special arrangements, we would be disturbing developments in combating acts of misconduct and perhaps a
possible opportunity to reduce their practice by these agents.
KEY WORDS: Public administration; administrative impropriety;
politicians; Reclamao n. 2.138/DF.
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SUMRIO: 1. Introduo. 2. A Administrao Pblica e a funo

administrativa. 2.1. Agentes pblicos versus agentes polticos. 2.2.
Os princpios que regem a Administrao Pblica. 2.3. Patrimnio
pblico. 3. A Lei de Improbidade Administrativa e a Ao Civil Pblica no combate aos atos que atentem contra os princpios da Administrao Pblica. 3.1. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei
n 8.429/92). 4. A posio do Supremo Tribunal Federal sobre o
assunto (Reclamao n 2.138/DF) e suas possveis consequncias.
5. Contradies da deciso do STF na Reclamao n 2.138/DF. 6.
Concluso. 7. Referncias bibliogrficas.
1. Introduo
A questo da responsabilizao dos agentes polticos brasileiros
por atos de improbidade administrativa gera muitas dvidas e incertezas com relao aos julgamentos desses ilcitos no futuro e
legislao aplicvel, ainda mais quando se considera a deciso do
Supremo Tribunal Federal (STF) na Reclamao n 2.138/DF. Nesta
reclamao, decidiu-se pela inaplicabilidade da Lei de Improbidade
Administrativa aos agentes polticos, lei essa que dispe sobre as
sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de improbidade
administrativa, objetivando dar a mxima efetividade aos princpios
constitucionais administrativos.
Mas, segundo o Supremo, aos agentes polticos (entendidos como
aqueles que ocupam cargos estruturais da organizao poltica do
Estado e, de acordo com parte expressiva da doutrina, englobaria
os Chefes do Poder Executivo, seus auxiliares e membros do Poder Legislativo), a Lei n 8.429/92 no seria aplicvel, por entender
que para eles existiria um regime especial. Haveria, portanto, um
regramento de suas condutas no como atos de improbidade, mas
como crimes de responsabilidade, desrespeitando-se, assim, a prpria principiologia republicana, que est ligada responsabilizao
daqueles que atuam em desconformidade com a lei e com os princpios, sem comportar abertura para flexibilizaes.
Com a tese da impossibilidade de aplicao da LIA aos agentes polticos, que seriam julgados apenas politicamente nos respectivos
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Poderes Legislativos (e no pelo Judicirio), abriu-se espao para

a parcialidade existente nesses julgamentos polticos, que muitas
vezes visam interesses partidrios, aos quais se soma uma intensa
carga de corporativismo. A referida deciso do STF possui aporias
que merecem atenta reflexo e que sero tratadas mais detalhadamente neste artigo, alm de implicaes morais, visto que, dando-se
tratamento privilegiado a esses agentes, estaramos atrapalhando a
evoluo no combate aos atos de improbidade e talvez uma possvel
oportunidade de reduzir a sua prtica.
2. A Administrao Pblica e a funo administrativa
A Constituio Brasileira de 1988 estabelece a forma federal de Estado e proclama, em seu art. 1, que a Repblica Federativa do Brasil
constitui-se em Estado Democrtico de Direito (BRASIL, 1988).
Esse seria o Estado de Direito, seguidor dos princpios da democracia, que, portanto, atua de acordo com a vontade da maioria de
seu povo, do qual emana o poder poltico, mas sempre respeitando
as regras estabelecidas na Carta Constitucional, levando ento ao
Estado democrtico de direito. Segundo o renomado constitucionalista portugus Jorge Miranda (2000, p. 210-211), o Estado de
Direito Democrtico ou o nosso Estado Democrtico de Direito
traduz a confluncia de Estado de Direito e democracia, na qual o
poder poltico pertence ao povo e exercido de acordo com a regra da maioria, mas est subordinado material e formalmente
Constituio, havendo constante fiscalizao dos atos do poder e
uma interao de dois princpios substantivos, quais sejam, o da
soberania do povo e dos direitos fundamentais e a mediatizao de
princpios adjetivos da constitucionalidade e da legalidade.
Na essncia da axiologia republicana h a responsabilizao daqueles que atuam em prol da res publica, sendo o dever de administrar
com zelo a coisa pblica um axioma inquestionvel.
Podemos descer aos fundamentos polticos do governo para inferir
tal afirmao:
O ato que institui o governo no um contrato, mas uma lei;
que os depositrios do poder executivo no so os senhores do
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povo, mas seus oficiais; que o povo dispe do direito de nome-los e destitu-los quando lhe aprouver; que para eles no uma
questo de contratar, mas de obedecer; e que, incumbindo-se das
funes que o Estado lhes impe, outra coisa no fazem seno
cumprir com seu dever de cidados, sem terem de maneira alguma o direito de discutir as condies. (ROUSSEAU, 2008, p. 135).
Cabe aqui tratarmos mais especificamente da funo administrativa

e das competncias estabelecidas pela Carta Magna aos administradores pblicos, que consiste no tema principal deste trabalho.
O Direito Administrativo um ramo autnomo do Direito que estuda a Administrao Pblica e a funo administrativa, estabelecendo regras e princpios que so voltados para a atuao do Estado no exerccio dessa funo, em que ele visa proteger o interesse
pblico. So regradas as relaes jurdicas estabelecidas entre os
prprios rgos e pessoas jurdicas que compem a Administrao
Pblica direta e indireta e as relaes em que se tem de um lado o
Estado e do outro, a coletividade (CARVALHO FILHO, 2006).
Existe certa dificuldade em expressar o significado preciso de administrao pblica, tendo-se em vista a grande quantidade de atividades que o Estado deve desempenhar e o nmero de rgos e
agentes pblicos que devem desempenh-las. Para isso a doutrina
divide o sentido dessa expresso em subjetivo (formal, orgnico)
ou objetivo (material, funcional), analisando-o sob a tica de quem
executa as atividades que o Estado deve prestar coletividade (pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos) e tambm sob a tica da
natureza da prpria atividade prestada (DI PIETRO, 2004).
Analisando-se o sentido objetivo, material ou funcional, o verbo administrar significa cuidar, zelar, gerir e, no caso, o que administrado a coisa pblica, o interesse de todos. Aqui se fala em administrao pblica (grafada com as iniciais minsculas) para mencionar
a prpria atividade de gesto dos interesses pblicos exercida pelo
Estado, com seus rgos e agentes, exercendo tal funo pblica em
benefcio da sociedade (CARVALHO FILHO, 2010).
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Pelo sentido subjetivo, temos que a expresso Administrao Pblica (escrita com letras maisculas) significa o conjunto de rgos,
pessoas jurdicas e agentes pblicos que possuem o dever de executar as atividades administrativas, no devendo ser confundida com
nenhum dos Poderes estruturais do Estado, sobretudo com o Poder
Executivo, ao qual se atribui usualmente a funo administrativa.
Leva-se em considerao no sentido subjetivo o sujeito da funo
administrativa, quem a exerce realmente (CARVALHO FILHO, 2006).
Os agentes pblicos e os rgos que exercem a funo administrativa fazem parte da estrutura dos entes federativos (Unio, Distrito Federal, Estados-Membros e Municpios), compondo a Administrao
Pblica direta. Entretanto, existem tambm pessoas jurdicas que
receberam a incumbncia de algumas dessas entidades para realizar uma funo especfica. Tais pessoas jurdicas compem a Administrao Pblica indireta e so: as autarquias, fundaes pblicas,
sociedades de economia mista e empresas pblicas. Elas exercem a
funo administrativa de maneira descentralizada, diferentemente
dos entes que integram a Administrao direta, que a exercem de
modo centralizado.
A funo administrativa a funo exercida pelo Estado, ou por
aquele a quem ele tenha delegado determinada atividade de sua
competncia, para gerir os interesses coletivos, organizar-se internamente, prestar servios populao ou mesmo interferir no campo privado ao exercer seu Poder de Polcia. Por ser o Estado uma
pessoa jurdica, ele precisa de pessoas naturais para expressar sua
vontade, o que feito por meio dos agentes que pertencem a sua
estrutura. Os agentes pblicos so o elemento fsico da Administrao Pblica, sem os quais esta no poderia realizar suas atividades.
So todos aqueles que exercem uma funo pblica atuando como
prepostos da pessoa jurdica (CARVALHO FILHO, 2006).
2.1. Agentes pblicos versus agentes polticos
Conforme afirmado, o Estado, por ser pessoa jurdica, precisa de
pessoas naturais que atuem representando-o, expressando sua vontade e realizando suas funes em seu nome. Para isso, torna-se
necessria a presena de agentes pblicos em sua estrutura, con-
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siderando-se tais agentes como todos aqueles que exercem uma

funo pblica em nome do Poder Pblico. So eles os integrantes
dos rgos pblicos que o prprio Estado cria para a realizao de
determinadas funes. Assim se forma a trilogia fundamental que
constitui o perfil da Administrao Pblica, composta pelos agentes,
os rgos e as funes exercidas (CARVALHO FILHO, 2010).
Todavia, o conceito de agentes pblicos maior e mais abrangente.
Agentes pblicos so aqueles que, de alguma forma, vinculam-se
ao Poder Pblico e podem ser considerados como o conjunto de
pessoas que, a qualquer ttulo, exercem uma funo pblica como
prepostos do Estado (CARVALHO FILHO, 2010, p. 637). Tal funo
pblica pode ser definitiva ou transitria/ocasional, pode ser gratuita ou remunerada, sendo jurdica ou poltica (CARVALHO FILHO,
2010). Isso mostra que agente pblico quem quer que desempenhe funes estatais, enquanto as exercita (MELLO, 2008, p. 243,
grifo nosso).
Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello (2008), o conceito de
agentes pblicos, por ser amplo e abranger uma variedade de sujeitos, pode ser dividido nas seguintes categorias: a dos servidores
pblicos e servidores das pessoas governamentais de direito privado, que formariam, juntos, a classe dos servidores estatais; a dos
particulares que atuam em colaborao com o Poder Pblico; e a
categoria dos agentes polticos.
A primeira categoria no formada apenas pelos servidores pblicos (como esclarece Celso Antnio B. de Mello), devendo se falar
em servidores estatais, pois o primeiro termo apresenta um alcance
mais restrito. Mas esta a classe mais ampla dentro do gnero dos
agentes pblicos e que contm a maior parte dos seus integrantes.
So profissionais integrantes de carreiras, que se vinculam ao Estado, por meio de uma relao no eventual de trabalho, para a prtica das mais diversas funes e sendo remunerados periodicamente
pelos servios prestados (MARTINS, 2009).
Outra categoria de agentes pblicos a dos particulares que colaboram com o Poder Pblico, de maneira transitria, sem perderem sua
qualidade de particulares, mas para a execuo de certas funes
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pblicas. So eles os concessionrios e permissionrios de servios

pblicos, mesrios e juntas apuradoras das eleies, jurados, os titulares de ofcios de notas e registro no oficializados e os gestores
de negcios pblicos (MARTINS, 2009).
Agentes polticos, portanto, so uma das espcies do gnero maior
formado pelos agentes pblicos. So agentes que ocupam cargos
estruturais organizao poltica do Estado e exercem funes de
direo, devendo seguir as orientaes previstas no texto constitucional (MELLO, 2008), tendo-se em vista que no representam um
mero vnculo funcional, uma vez que estabelecem uma relao verdadeiramente institucional com o Estado, a partir de um regime que
tem sua fonte de inspirao na prpria Lei Maior. (ANJOS NETO,
2004, p. 3).
Tais agentes exercem funes de carter poltico (um munus pblico) e de modo transitrio, seguindo a regra da investidura e da escolha por meio de eleies, sendo titulares de um mandato eletivo
(considerando-se neste conceito tambm os seus auxiliares). Eles
realizam funes polticas, de administrao e de governo e a eles
compete executar as diretrizes traadas pelo Poder Pblico, estabelecendo as estratgias polticas necessrias para que o Estado possa
alcanar seus fins, determinando, assim, o futuro do pas (CARVALHO FILHO, 2010).
Essa categoria representada pelos Chefes do Poder Executivo (Presidente da Repblica, Governadores Estaduais e Prefeitos, alm dos
vices), seus auxiliares (Ministros de Estado e Secretrios) e pelos
membros do Poder Legislativo (Deputados Federais, Senadores, Deputados Estaduais e Vereadores). H ainda quem entenda, como
Hely Lopes Meirelles, que membros do Poder Judicirio, Ministrio
Pblico, Tribunais de Contas e representantes diplomticos tambm seriam integrantes dessa classe (MARTINS, 2009).
2.2. Os princpios que regem a Administrao Pblica
O poder atribudo ao administrador deve ser utilizado segundo os
parmetros legais e tambm em consonncia com os princpios
constitucionais e administrativos, para que no se configure em uma
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conduta abusiva, no podendo ser aceita pelo ordenamento jurdico, por ser considerada como ilegtima (CARVALHO FILHO, 2010).
No est no escopo do presente trabalho o estudo detalhado dos
princpios da administrao pblica, mas sero necessrias algumas
consideraes fundamentais. importante lembrar que os administradores no devem agir somente com respeito aos preceitos legais,
mas tambm com base nos princpios, e, principalmente, devem
seguir os princpios traados pela Constituio Federal, tendo em
vista a natureza dos bens (pblicos), interesses (pblicos, coletivos)
e direitos (de toda a coletividade) envolvidos, que devem e necessitam ser protegidos.
Os princpios constitucionais funcionam como alicerces, como elementos estruturantes do sistema jurdico, representando enunciados lgicos que servem de diretrizes para a aplicao das normas
que constituem todo o sistema. (REALE, 2006). Tais princpios atuam como orientadores axiolgicos da ao dos intrpretes (SANTOS, 2008, p. 243).
De acordo com o autor Jos dos Santos Carvalho Filho:
[...] princpios administrativos so os postulados fundamentais
que inspiram todo o modo de agir da Administrao Pblica.
Representam cnones pr-normativos, norteando a conduta do
Estado quando no exerccio de atividades administrativas. (CARVALHO FILHO, 2006, p. 15).
Existem princpios que foram estabelecidos de maneira expressa,

sendo mencionados no texto constitucional vigente. Foi dedicado um captulo inteiramente Administrao Pblica, o que no
ocorreu nas Cartas anteriores. Da mesma forma, existem, tambm,
outros princpios que so inferidos de seu texto pela doutrina administrativista, chamados de princpios reconhecidos. Mas, de todo
modo, no podemos pensar em nenhum instituto do Direito Administrativo que no seja informado por esses princpios (CARVALHO
FILHO, 2006).
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So princpios administrativos expressos, contidos na Constituio

Federal de 1988, no caput do art. 37, os seguintes: princpio da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade administrativa, da publicidade e da eficincia. Existem ainda alguns princpios que foram
previstos em Constituies Estaduais, como o da razoabilidade, da
finalidade, da motivao e do interesse pblico (DI PIETRO, 2004).
Esse rol previsto pelo Constituinte no art. 37, caput, revela as diretrizes fundamentais da Administrao Pblica direta e indireta e
deve servir de baliza para a atuao dos agentes pblicos, funcionando como uma espcie de manual de conduta desses agentes,
o que demonstra um compromisso com os interesses e direitos da
sociedade (ANJOS NETO, 2004).
O princpio que inaugura esse rol, o princpio da legalidade, juntamente com o de controle da Administrao pelo Poder Judicirio, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais
garantias de respeito aos direitos individuais (DI PIETRO, 2004,
p. 67). O princpio da legalidade representa a diretriz bsica a ser
seguida pelos agentes pblicos.
Segundo tal preceito, o administrador pblico s pode fazer o que a
lei lhe permite. Qualquer atividade desempenhada por ele dever ser
autorizada por uma lei, pois, caso contrrio, ser ilcita. Enquanto
para os particulares existe a autonomia da vontade, em que eles podem fazer tudo que a lei no proba (desde que no seja caracterizada a m-f, o prejuzo de terceiros e a violao de princpios), para
a Administrao Pblica aplica-se a legalidade, em que os agentes
pblicos s podem agir autorizados por lei (DI PIETRO, 2004).
Sem se adentrar o estudo detalhado de todos os princpios, merece
destaque ainda o da moralidade, atravs do qual o legislador pretendeu justamente inibir que ocorresse a imoralidade no mbito da
Administrao Pblica, sendo, inclusive, um pressuposto de validade dos atos administrativos. Para agir de acordo com esse princpio,
o administrador pblico dever seguir sempre os princpios ticos
ao realizar suas atividades. Devem ser analisados os critrios de
oportunidade, convenincia, legalidade e justia no desempenho
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de suas funes, mas ele tambm deve distinguir entre o bem e o

mal e entre o que seria uma conduta honesta, leal, tica, de boa-f
e o que no seria.
2.3. Patrimnio pblico
As questes relativas a defesa e proteo do patrimnio pblico so
de fundamental importncia, tendo-se em vista que este no um
patrimnio que pertena a quem est no poder, podendo dele se
utilizar de qualquer maneira e at em benefcio prprio, como se
seu fosse. O Estado no existe somente como um fim em si mesmo, mas tambm para servir sociedade. Ento um patrimnio que
pertence ao Estado, em ltima anlise, pertence tambm ao povo,
devendo ser utilizado em virtude do bem comum, e no apenas de
algumas autoridades que exeram funes pblicas.
Aborda muito bem esse aspecto o autor Fernando Rodrigues Martins, quando diz o seguinte:
evidente que o combate improbidade administrativa, corrupo, ao trfico de influncia, entre outras situaes ilcitas que
concernem ao patrimnio pblico, tambm importar na fundamentao substancial e definitiva do Estado democrtico. [...]
Nesse desiderato relevante compreender que geralmente as prticas de improbidade administrativa tm por gnese a intencional
confuso da seara pblica com o interesse privado ou das razes
de Estado com o desejo particular. (MARTINS, 2009, p. 41).
A Lei de Ao Popular (Lei n 4.717/65) considerou patrimnio pblico como os bens e direitos de valor econmico, artstico, esttico, histrico ou turstico (art. 1, 1). Desse modo, podemos
perceber que a expresso patrimnio pblico possui um conceito
bem amplo, abrangendo todo um conjunto de bens e direitos.
Por terem a caracterstica de ser pblicos (constituindo o domnio
pblico), estes bens recebem tratamento diferenciado em relao
aos bens dos particulares, havendo regras e restries especficas
para eles. Isso porque sua conservao do interesse pblico, o que
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torna no s os administradores da coisa pblica como tambm os

administrados vinculados sua defesa e proteo. Por possurem
esse atributo especfico, mesmo que estejam na posse de particulares, eles no perdem a qualidade de pblicos, em decorrncia de
sua origem (MARTINS, 2009).
3. A Lei de Improbidade Administrativa e a Ao Civil Pblica
no combate aos atos que atentem contra os princpios da Administrao Pblica
Com o surgimento do Estado Democrtico de Direito passou a no
ser permitido mais um governo de homens, mas somente um governo de leis, pois, neste Estado, os cidados devem submisso lei, e
principalmente Constituio, e no aos caprichos dos governantes
que estiverem de forma momentnea no poder. E, para que isso seja
possvel, necessrio que exista uma forma de conter os abusos
cometidos pelos representantes dos Poderes, que devem atuar sempre de acordo com a Lei Fundamental, por ser ela que lhes concede
competncia para agir em nome do povo. Para isso, cabe ao Poder
Judicirio, ao ser provocado, realizar esse controle e impedir que a
Carta Constitucional e os direitos e liberdades fundamentais sejam
violados (TAVARES, 2000).
Tendo-se em vista a necessidade de se dar a mxima efetividade aos
princpios constitucionais administrativos, foram criados instrumentos de combate aos atos que atentem contra o patrimnio pblico, a moralidade e a probidade administrativa, o bem comum e o
direito da populao em ver garantida a boa administrao. Entre os
instrumentos de controle temos dois, de grande importncia para a
concretizao de tal proteo, que seriam: a Ao Civil Pblica (regulada pela Lei de Ao Civil Pblica, Lei n 7.347/85) e a Ao de
Improbidade Administrativa (disciplinada pela Lei de Improbidade
Administrativa, Lei n 8.429/92).
A Lei de Ao Civil Pblica (Lei n 7.347/85), com o objetivo de tutelar interesses e direitos coletivos, difusos e individuais homogneos
(direitos transindividuais), concedeu legitimidade ativa para propor
a ao civil pblica a diversos entes, ampliando assim os meios de
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proteo desses direitos. Dessa forma, temos o Ministrio Pblico

como um dos defensores dos direitos transindividuais, funcionando como autor das aes civis pblicas ou, quando no intervier
no processo como parte, atuando, obrigatoriamente, no processo,
como fiscal da lei (funo de custos legis).
Em consequncia, a ao civil pblica pode sim ser utilizada para
proteger o patrimnio pblico, como um direito transindividual,
que possui um conceito bem amplo, no contendo razo nenhum
argumento de que ela no possa servir de instrumento para o combate aos atos de improbidade nem de que o Ministrio Pblico no
seria legitimado para a sua propositura, com tal objetivo.
Com relao a esse tema merece destaque uma observao relativa
nomenclatura utilizada. O que ocorre em nossa opinio uma
falta de tcnica jurdica no sentido de atribuir o nome de ao civil pblica de improbidade administrativa, uma vez que a ao de
improbidade administrativa tem natureza, contornos e regramentos
prprios, no se confundindo com as aes civis pblicas em geral.
A importncia do assunto, por bvio, levou o legislador a editar
regras especficas. Ocorre que a Lei n 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) posterior Lei de Ao Civil Pblica (Lei n
7.347/85), portanto, em face do critrio de especialidade, ela deve
ser aplicada quando as questes se relacionarem a atos de improbidade. Fato que a Lei de Improbidade Administrativa prescreveu
em seu art. 17 que a ao principal, que ter o rito ordinrio, ser
proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao da medida cautelar. Tal dispositivo regula o rito aplicado, e apenas isto, levando muitos operadores do direito a no entenderem que se trata de simples ao
ordinria, bastando aplicar o rito pertinente (SACCO, 2008).
Existe, portanto, uma diferena de regimes estabelecidos pelas duas
Leis (Ao Civil Pblica e Improbidade Administrativa). Embora ambas sejam espcies de aes coletivas, para cada uma foi estabelecido um regramento de procedimentos diferentes, o que fortalece o
argumento de que seria um equvoco se falar em ao civil pblica
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de improbidade administrativa, pois a ao de improbidade no

uma espcie do gnero ao civil pblica. Seria mais adequado se
falar apenas em ao de improbidade administrativa, tendo-se em
vista que so duas aes distintas, com a previso de legitimidades para pessoas distintas, objetos distintos, objetivos e previso de
sanes diferenciadas, alm dos tipos de procedimento (SHIMURA,
2006).
3.1. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/92)
A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de
improbidade administrativa. Essa lei visa punir aqueles que atuam
com abuso de poder, configurado no desvio de poder ou de finalidade, em que o agente pblico exerce suas atividades de modo que
no condiz com o fim estabelecido em lei, sempre voltado para o
interesse pblico, violando tambm o princpio da finalidade do
interesse pblico.
Quando o administrador pblico utiliza seu cargo ou suas funes
para atingir fins no desejados por lei, agindo em proveito prprio,
ofende a moral administrativa.
Os atos da Administrao devem acompanhar padres ticos vigentes na sociedade qual se destinam e poca em que forem
praticados, mas nunca contrariando disposies legais. (CAMMAROSANO, 2006, p. 71).
A improbidade a imoralidade administrativa especialmente
qualificada, que a relao entre contedo e continente, de sorte que toda improbidade constitui ofensa moralidade administrativa, mas no basta que haja ofensa a esta para que, ipso facto,
se tenha tambm como caracterizada aquela.
A Constituio no define os comportamentos qualificveis
como improbidade administrativa. certo, todavia, que implicando sanes das mais severas, a definio dos comportamentos que meream referida qualificao cabe lei, observados os
parmetros semnticos que se deve extrair do prprio sistema
constitucional (CAMMAROSANO, 2006, p. 109).
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Com o intuito de especificar os comportamentos que seriam qualificados como atos de improbidade administrativa, ensejando severas
sanes, foi editada a Lei de Improbidade Administrativa, em respeito assim ao Estado democrtico de Direito, segurana jurdica e
aos princpios constitucionais (CAMMAROSANO, 2006).
Assim, logo no artigo 1 a Lei dispe quem pode ser sujeito passivo do ato de improbidade, alm de fazer meno a quem pode
figurar como sujeito ativo, ao determinar que os atos de improbidade podem ser praticados por qualquer agente pblico, servidor
pblico ou no. Desse modo, so elencados como sujeitos passivos:
a Administrao Pblica direta ou indireta, como tambm fundacional, de qualquer dos trs Poderes da Unio, do Distrito Federal,
dos Estados-Membros, dos Municpios e de Territrio, de empresa
incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de
cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual (caput).
(BRASIL, 1992).
E o artigo completa, no pargrafo nico, dispondo que igualmente
esto sujeitos s penalidades previstas nessa lei os atos mprobos
que forem praticados contra o patrimnio de pessoas jurdicas que
recebam benefcios, subvenes, incentivos (fiscais ou creditcios)
de algum rgo pblico, como tambm os praticados contra
[...] aquelas para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido
ou concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio
ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres
pblicos. (BRASIL, 1992).
Com isso, teremos todos os rgos da Administrao, direta ou

indireta, empresas pblicas e sociedades de economia mista e at
mesmo entidades que recebem subveno de natureza fiscal ou creditcia ou empresas que tenham recebido dinheiro pblico para sua
criao ou custeio figurando como sujeitos passivos imediatos dos
atos de improbidade. E como sujeitos passivos mediatos temos o
prprio cidado, lesado no seu direito a uma boa administrao
(MARTINS, 2009).
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A Lei de Improbidade Administrativa:

[...] destina-se a proteger a Administrao Pblica do modo mais
abrangente possvel, impondo objetivamente ao gestor da coisa
pblica, o dever de probidade e moralidade em sua administrao. (FIGUEIREDO, 2009, p. 38).
Para isso, j no art. 2, ela especifica melhor quem pode ser sujeito
ativo do ilcito contra a Administrao, estabelecendo o que deve
ser entendido como agente pblico.
Assim, a Lei quis demonstrar a amplitude com que tal conceito deve
ser considerado, fazendo referncia a todos os agentes pblicos da
Unio, dos Estados-Membros, Municpios e Distrito Federal, como
tambm de qualquer dos seus Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio) (CARVALHO FILHO, 2010). No so sujeitos ativos somente os servidores pblicos, mas tambm toda pessoa que exera uma
atividade pblica, mesmo que de maneira transitria ou sem receber remunerao, assumindo tal funo por meio de nomeao,
eleio, contratao, designao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, seja para um mandato, para assumir um cargo,
um emprego ou uma funo em qualquer das entidades que foram
mencionadas no artigo 1.
Isso mostra que mesmo os agentes polticos, os particulares contratados para exercer transitoriamente alguma funo pblica (sem
vnculo funcional), ou servidores pblicos de regime celetista, dos
entes governamentais privados (como empresas pblicas, sociedades de economia mista), como tambm integrantes do Ministrio
Pblico ou do Poder Judicirio, podem ser considerados como sujeitos ativos da prtica de atos de improbidade disciplinados por
essa Lei (FIGUEIREDO, 2009).
Esse mbito de abrangncia mostra-se ainda maior quando a Lei de
Improbidade trata dos terceiros equiparados (art. 3), que, mesmo
no sendo servidores pblicos ou agentes pblicos, podem tambm
responder por atos de improbidade, desde que tenham induzido
ou concorrido para a sua prtica, ou dele se beneficiado, de maneira direta ou indireta.
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No art. 4, o legislador faz meno aos princpios constitucionais

da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade (art. 37,
caput, da CF/88), determinando que tais princpios so de observncia obrigatria pelos agentes pblicos, no s porque administram a coisa pblica, como tambm devem servir de exemplo para a
populao, justamente por representarem o Estado, devendo atuar,
dessa maneira, de forma tica, leal, honesta, lcita.
O art. 5 determina que no caso da ocorrncia de leso ao patrimnio pblico, seja por ao ou omisso do sujeito ativo, feita de
forma dolosa ou mesmo culposa, dever ser feito o ressarcimento
integral do dano causado. Para isso, no importa se os bens objeto
de constrio foram adquiridos antes da vigncia da Lei de Improbidade Administrativa, pois mesmo tais bens podem ser alcanados.
Cabe, ainda, ao ru provar que os bens, ou quais bens, no possuem
conexo com a prtica do ato de improbidade (FIGUEIREDO, 2009).
So estabelecidas e reguladas basicamente trs categorias de atos de
improbidade administrativa pela Lei n 8.429/92, sendo dispostas
da seguinte forma: a categoria dos atos que importam em enriquecimento ilcito do infrator (captulo II, seo I, art. 9); a dos atos
que causam algum prejuzo ao errio (seo II, art. 10); e a dos atos
de improbidade que violem os princpios da administrao pblica
(seo III, art. 11).
possvel notar que, nesses artigos mencionados, que definem os
tipos de ilcitos administrativos, so estabelecidas clusulas gerais,
no caput de cada artigo,
[...] com a utilizao de conceitos indeterminados e o mtodo
casustico nos respectivos incisos, o que pode ser confirmado
pelo emprego do advrbio notadamente, abrindo standards
para outras condutas paradigmticas. (BAHENA, 2008, p. 121).
importante ressaltar que o ato de improbidade que gere enriquecimento ilcito do agente pblico pode ou no levar um prejuzo
material para a Administrao, isso porque o sujeito ativo do ilcito pode receber dinheiro, valores, bens de modo que no acarrete
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dano material ao Poder Pblico (MARTINS, 2009). Mas, mesmo assim, ser responsabilizado porque, com sua conduta, haver quebra da confiana no trfego jurdico. Portanto, a incidncia de dano
moral (e da a razo da multa civil) sempre uma constante (MARTINS, 2009, p. 262).
Segundo previso do art. 6, o agente que se beneficiou agindo ilicitamente e obteve um ganho patrimonial, tambm ilcito, perder
os bens ou valores que tiverem sido acrescidos ao seu patrimnio,
mostrando aqui a perda de bens como um tipo de pena, que ser
decretada pelo juiz na sentena condenatria por atos de improbidade que se encaixem em um dos incisos do artigo 9. E, para que
isso seja possvel, existe a possibilidade de serem utilizadas medidas
cautelares, nominadas ou inominadas (FIGUEIREDO, 2009).
Uma questo ainda polmica a referente a aes ou omisses culposas:
[...] a lei integradora da vontade constitucional foi alm do razovel ao dispor que constitui ato de improbidade administrativa que
causa leso ao errio qualquer ao ou omisso dolosa ou culposa [...]. Ao que parece, o legislador infraconstitucional levou longe
demais o permissivo da Lei Maior, ausentes proporcionalidade e
razoabilidade no dispositivo legal. (FIGUEIREDO, 2009, p. 97)
Analisando-se o dispositivo legal neste aspecto, podemos entender

que mesmo uma conduta culposa, que, portanto, no seria praticada com o intuito de causar um dano, e que enseje uma leso
pequena ao errio, seria, segundo a Lei, considerada como ato de
improbidade administrativa ao qual possam ser aplicadas as severas
punies previstas para esse tipo de ato, como a perda da funo
pblica, a suspenso dos direitos polticos, entre outras. Mas a Lei
de Improbidade no pode ser interpretada dessa maneira, deve-se
punir sim a conduta culposa, como previsto em lei, mas aquela em
que exista culpa consciente, que seja capaz de causar uma leso ao
errio. Desse modo, seria respeitado o princpio da proporcionalidade, no havendo excessos na aplicao das leis e suas penalidades
(FIGUEIREDO, 2009).
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Os atos de improbidade que violem os princpios da administrao

pblica esto tipificados no art. 11 da LIA. Assim, o agente pblico (e tambm os equiparados) comete ato de improbidade quando
agir ou se omitir, em realizar suas funes, de modo que desrespeite os deveres de honestidade e lealdade s instituies, como
tambm quando violar a imparcialidade e a legalidade.
Cumpre observar que o agente deve integral atendimento ao regime disciplinar a que est submetido. As hipteses legais de violao aos deveres do servidor so, em ltima anlise, de violao
aos princpios constitucionais da Administrao Pblica. Assim,
v.g., vide o art. 116 da Lei 8.112, de 1990, a exigir acatamento
legalidade, lealdade, moralidade, imparcialidade etc. (FIGUEIREDO, 2009, p. 118).
Portanto, no art. 11, demonstrada a importncia de os agentes

pblicos atuarem sempre em conformidade com as leis e suas finalidades, para no violarem o princpio da legalidade, como fundamento do Estado democrtico de Direito, e o princpio da finalidade ou supremacia do interesse pblico (inciso I). Define-se tambm
a necessidade de respeitarem seus deveres funcionais, atuando com
zelo e dedicao e mantendo sigilo, quando for o caso (incisos II
e III). O inciso IV trata ainda da obrigao de os administradores
publicarem os atos praticados por eles, para cincia e garantia dos
administrados e em respeito ao princpio constitucional da publicidade (FIGUEIREDO, 2009).
O art. 12 trata das penas que devem ser aplicadas, isoladamente ou
cumulativamente, aos infratores e concedidas de acordo com a gravidade do fato, a extenso do dano causado e o proveito patrimonial que o agente mprobo tiver conseguido com o ato de improbidade (caput e pargrafo nico). Assim, so previstas penas de perda
de bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio do agente; ressarcimento integral do dano causado, quando houver; perda
da funo pblica; suspenso dos direitos polticos; pagamento de
multa civil; e a proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja
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scio majoritrio. Mas o prprio caput do art. 12 deixa expresso

que, alm dessas cominaes, o agente pblico poder sofrer ainda
sanes penais, civis e administrativas, que tiverem sido previstas
nas legislaes especficas.
Muito se discute acerca da natureza jurdica da Lei n 8.429/92,
podendo se falar na existncia de trs correntes que definem sua
natureza. Uma das correntes entende que seus efeitos so de natureza administrativa e patrimonial, ou seja, seria de natureza civil, no
sentido lato. Outra corrente j dispe de maneira diametralmente
oposta, por compreender que seu contedo deve ser considerado
como de natureza penal. A ltima corrente j considera que a natureza jurdica deve ser determinada de acordo com o sujeito passivo
do ato de improbidade, variando entre crime poltico, crime de responsabilidade ou ainda que reflita em responsabilidade administrativa e patrimonial (ANJOS NETO, 2004).
No nos parece aceitvel entender que a Lei de Improbidade seja
nem de natureza poltica nem de crime de responsabilidade nem de
natureza penal. Com relao a essa ltima, ela seria o oposto, seria
de natureza extrapenal. Isso porque a Constituio menciona em
seu art. 37, 4, sem prejuzo da ao penal cabvel. Mas a independncia de instncias fica evidenciada tambm na prpria Lei n
8.429, quando dispe da seguinte maneira no art. 12, caput: Independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas
na legislao especfica. (BRASIL, 1992).
Essa Lei possui natureza jurdica singular, no podendo ser vista
nem como penal nem como administrativa, sendo independente
destas esferas de responsabilidade (ANJOS NETO, 2004).
Embora tome de emprstimo mas apenas isso algumas descries tipicamente penais, ali em seu bojo trabalha com outros
tipos mais abertos e abstratos o que no se coadunaria com
o princpio da legalidade estrita, peculiar ao direito repressivo.
(ANJOS NETO, 2004, p. 88).
E, quando descartamos a possibilidade de essa Lei ser de natureza

penal, ao mesmo tempo, estamos excluindo tambm a possibilida386
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de de ser suscitada a aplicao do foro privilegiado, por prerrogativa de funo (ANJOS NETO, 2004).
E, com relao aos outros argumentos, a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia (STJ) demonstra o entendimento de que
atos de improbidade so considerados como crimes comuns, sendo
a ao de improbidade uma ao civil, importando assim tambm
em diferentes competncias para julgamento. Isso pode ser visto
em alguns julgados do Tribunal, como na Reclamao n 591-SP, um
leading case na matria, de relatoria do Min. Nilson Naves como
relator (ANJOS NETO, 2004).
Esse entendimento foi muito bem sintetizado, em sede doutrinria,
pelo Min. Jos Augusto Delgado, citado pelo autor Francisco Chaves
dos Anjos Neto na passagem a seguir:
A Lei de Improbidade Administrativa cuida de reparar atos de
improbidade praticados contra a Administrao Pblica por uma
via especfica que no se confunde com a ao penal comum,
nem com a ao que apura os crimes de responsabilidade das autoridades mencionadas na Constituio Federal. Ela adota uma
terceira espcie, a ao civil de reparao de danos ao errio,
com consequncias no penais propriamente ditas, apenas visando ao ressarcimento ao errio dos danos que contra si foram
praticados e aplicando aos infratores sanes civis e polticas,
como multa, suspenso dos direitos polticos e perda da funo
pblica. (ANJOS NETO, 2004, p. 112).
O art. 23 da Lei de Improbidade estabelece os prazos prescricionais

da ao de improbidade administrativa, regulamentando o disposto
no 5 do art. 37 da Constituio, mas no faz meno, entre eles,
da existncia de um prazo tambm para a ao que objetive o ressarcimento integral do dano causado, pois, como o texto constitucional determinou, tal ao imprescritvel (SHIMURA, 2006).
Outro ponto importante que tambm deve ser mencionado se refere competncia para julgar casos de improbidade administrativa.
A Lei n 10.628/2002 havia realizado modificaes no artigo 84 do
CPP, concedendo prerrogativa de foro a tais agentes (ou ex-agentes)
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que deveriam ento ser processados e julgados por esses crimes

perante o tribunal competente para process-los e julg-los criminalmente, em razo da funo pblica que exercem (ou exerciam),
retirando, assim, a competncia do juiz de primeira instncia (FIGUEIREDO, 2009).
O STF declarou a inconstitucionalidade do foro privilegiado previsto pela Lei n 10.628/02 aos ex-agentes pblicos, na qual a real
inteno era de conceder privilgios aos ex-agentes polticos. Os
Ministros entenderam que a competncia originria do Supremo
aquela definida na Lei Maior, para crimes de natureza penal, e no
civil, como no caso da responsabilizao por atos de improbidade,
e, sendo assim, essa competncia no poderia ser somada, por lei,
quela j definida constitucionalmente (SHIMURA, 2006).
Entende-se que tal mudana na legislao seria uma reao ao cancelamento da Smula n 394 pelo Supremo, na qual era previsto o
foro especial, por prerrogativa de funo, tambm aos ex-titulares
de funes pblicas. Mas o entendimento sobre a matria mudou
e passou-se a considerar que deve prevalecer o princpio da atualidade do exerccio da funo pblica. Foi demonstrada a diferena
existente entre privilgio e prerrogativa, sendo certo que esta uma
garantia concedida para que se tenha a necessria autonomia no
exerccio de uma funo pblica (SHIMURA, 2006). Mas, quando
cessa a funo pblica, a manuteno de tal prerrogativa passa a
ser um privilgio, por adquirir um carter pessoal e no funcional
(SHIMURA, 2006, p. 80).
A questo relativa a defesa da probidade administrativa e persecuo de aes mprobas de extrema relevncia. Tal discusso se
torna ainda mais importante, no somente do ponto de vista terico
como tambm prtico, tendo-se em vista que existe uma forte presso para que a ao de improbidade administrativa seja considerada
imprpria para a persecuo de agentes polticos (chefes do executivo e seus auxiliares, assim como os membros do Poder Legislativo). O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Reclamao n
2.138/DF, emprega a tese da inaplicabilidade da Lei de Improbidade
aos referidos agentes polticos, o que faz diminuir consideravelmente a possibilidade de controle de tais atos pela sociedade, e este no
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parece ser nem de longe o objetivo traado pela Constituio de

1988 ante qualquer anlise hermenutica mais simples.
4. A posio do Supremo Tribunal Federal sobre o assunto (Reclamao n 2.138/DF) e suas possveis consequncias
O Supremo Tribunal Federal demonstrou seu entendimento acerca do tema da aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa
(Lei n 8.429/92) aos agentes polticos na Reclamao n 2.138- 6/
DF, publicada em 18 de abril de 2008, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes (relator para o acrdo). A reclamao instituto que
visa a preservao da competncia e a garantia de autoridade das
decises do Supremo.
Mas trata-se apenas de um caso concreto que, portanto, possui
efeitos inter partes, no tendo, eficcia erga omnes, para toda a
coletividade. Contudo h uma tendncia, que neste caso se torna
preocupante, que envolve a abstrativizao do controle de constitucionalidade difuso, ou seja, sua tendncia em ter efeitos similares ao
controle de constitucionalidade concentrado ante a nova interpretao que o STF tem dado ao art. 52, X, da CF/88.
No julgado referente Reclamao n 2.138/DF, o Supremo entendeu que a Lei de Improbidade Administrativa no seria aplicvel
aos Ministros de Estado, considerando-os como agentes polticos
que seriam regidos por um regime jurdico especial de responsabilidade. O STF a faz a distino entre agentes polticos e agentes
pblicos, que possuiriam regimes diferentes de responsabilizao,
e considera atos de improbidade como crimes de responsabilidade.
Para uma completa anlise da Reclamao n 2.138/DF, importante
discutirmos vrios pontos dessa deciso, o que passa a ser feito a seguir:
RECLAMAO 2.138-6/ Distrito Federal
Relator originrio: Min. NELSON JOBIM
Relator para o Acrdo: Min. GILMAR MENDES (art. 38, IV, b, do
RISTF) Julgamento: 13/06/2007. rgo Julgador: Tribunal Pleno
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Publicao: 18/04/2008
EMENTA: RECLAMAO. USURPAO DA COMPETNCIA DO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE RESPONSABILIDADE. AGENTES POLTICOS. I.
PRELIMINARES. QUESTES DE ORDEM. I. 1. Questo de ordem
quanto manuteno da competncia da Corte que justificou,
no primeiro momento do julgamento, o conhecimento da reclamao, diante do fato novo da cessao do exerccio da funo
pblica pelo interessado. Ministro de Estado que posteriormente
assumiu cargo de Chefe de Misso Diplomtica Permanente do
Brasil perante a Organizao das Naes Unidas. Manuteno da
prerrogativa de foro perante o STF, conforme o art. 102, I, c da
Constituio. Questo de ordem rejeitada. I. 2. Questo de ordem quanto ao sobrestamento do julgamento at que seja possvel realiz-lo em conjunto com outros processos sobre o mesmo
tema, com participao de todos os Ministros que integram o Tribunal, tendo em vista a possibilidade de que o pronunciamento
da Corte no reflita o entendimento de seus atuais membros,
dentre os quais quatro no tm direito a voto, pois seus antecessores j se pronunciaram. Julgamento que j se estende por
cinco anos. Celeridade processual. Existncia de outro processo
com matria idntica na seqncia da pauta de julgamentos do
dia. Inutilidade do sobrestamento. Questo de ordem rejeitada.
II. MRITO. II. 1. Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade. Os atos de improbidade administrativa so tipificados
como crime de responsabilidade na Lei n 1.079/1950, delito de
carter poltico-administrativo. II. 2. Distino entre os regimes
de responsabilizao poltico-administrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos
agentes polticos dos demais agentes pblicos. A Constituio
no admite a concorrncia entre dois regimes de responsabilidade poltico-administrativa para os agentes polticos: o previsto no
art. 37, 4 (regulado pela Lei n 8.429/1992) e o regime fixado
no art. 102, I, c (disciplinado pela Lei n 1.079/1950). Se a competncia para processar e julgar a ao de improbidade (CF, art. 37,
4) pudesse abranger tambm atos praticados pelos agentes polticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretao ab-rogante do disposto no art. 102, I, c, da
Constituio. II. 3. Regime especial. Ministros de Estado. Os Ministros de Estado, por estarem regidos por normas especiais de
responsabilidade (CF, art. 102, I,c; Lei n 1.079/1950), no se submetem ao modelo de competncia previsto no regime comum
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da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/1992). II. 4.

Crimes de responsabilidade. Competncia do Supremo Tribunal
Federal. Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal
processar e julgar os delitos poltico-administrativos, na hiptese
do art. 102, I, c da Constituio. Somente o STF pode processar
e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e, assim, eventualmente, determinar a perda do cargo ou a
suspenso de direitos polticos. II. 5. Ao de improbidade administrativa. Ministro de Estado que teve decretada a suspenso de
seus direitos polticos pelo prazo de 8 anos e a perda da funo
pblica por sentena do Juzo da 14 Vara da Justia Federal - Seo Judiciria do Distrito Federal. Incompetncia dos juzos de
primeira instncia para processar e julgar ao civil de improbidade administrativa ajuizada contra agente poltico que possui
prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, por
crime de responsabilidade, conforme o art. 102, I, c da Constituio. III. RECLAMAO JULGADA PROCEDENTE. (BRASIL, 2008).
No caso em debate, o Ministrio Pblico Federal props uma Ao

de Improbidade Administrativa, com base na Lei n 8.429/92, contra
o ento Ministro Chefe da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE),
da Presidncia da Repblica, o qual, na poca em que a Reclamao
chegou ao Supremo, exercia a funo de Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia.
Nos termos da petio inicial, a improbidade administrativa consistia em solicitao e posterior utilizao indevida de aeronaves da
Fora Area Brasileira (FAB) para o seu transporte particular, como
tambm para o transporte de terceiros, sem haver nenhuma relao com suas atividades funcionais, alm de ter sido constatada a
fruio de Hotel de Trnsito da Aeronutica. E, assim, foi pedida a
sua condenao pelos atos de improbidade praticados, por ter infringido o art. 9, caput e incisos IV e XII, o art. 10, caput e incisos
IX e XIII, como tambm o art. 11, caput e inciso I, todos da Lei de
Improbidade Administrativa.
A Unio arguiu a incompetncia absoluta da Justia Federal de Primeiro Grau para processar e julgar essa ao, alegando tratar-se de
competncia do STF, com fulcro no art. 102, I, b, da Constituio
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Federal. E o Ru contestou as alegaes, dizendo que utilizou as

aeronaves de forma legal, com boa-f e com base na praxe administrativa e tambm alegou a incompetncia absoluta do juzo e a
inpcia da petio inicial.
Contudo, o Juiz Federal da Seo Judiciria do Distrito Federal julgou procedente o pedido e condenou o Ministro de Estado, aplicando as penalidades previstas na Lei n 8.429/92, em seu art. 12,
bem como no art. 37, 4, da Constituio da Repblica, havendo
apelao da sentena.
Diante disso, a Unio props a Reclamao n 2.138, em face do
Juiz Federal, objetivando a preservao da competncia originria
do Supremo Tribunal Federal para julgar essa ao de improbidade. Pretendeu que fosse considerada usurpao da competncia
absoluta do STF para processar e julgar um Ministro de Estado por
crime de responsabilidade, processando um agente poltico com
fundamento na Lei de Improbidade Administrativa nas instncias
ordinrias, tendo como base para suas alegaes, o art. 102, I, b e
c, da Carta Magna.
Em seus arrazoados, a Unio alegou que os Ministros de Estado no
responderiam por atos de improbidade administrativa com base na
Lei n 8.429/92, mas apenas por crime de responsabilidade, e perante o STF. Considerou que, mediante a realizao de uma interpretao sistemtica do texto constitucional e da compreenso adequada da natureza dos agentes polticos, chegar-se-ia concluso de
que tais agentes no poderiam ser perseguidos por meio de aes
de improbidade administrativa, levando necessidade de se firmar
uma reduo teleolgica do teor da norma constante do art. 2 da
Lei n 8.429/92 (BRASIL, 2008, p. 100).
A Unio continua seu argumento dizendo que no gnero agentes pblicos esto aqueles que ocupam cargos e funes estabelecidas na
Constituio, que prev suas atribuies, estabelece prerrogativas e
suas responsabilidades. Agora, agentes polticos seriam uma categoria diferenciada da noo geral de agentes pblicos, entendida assim
no somente pela legislao como tambm pela doutrina adminis-
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trativista. Essa seria uma categoria especial de agentes que possuem

como caracterstica marcante a independncia de sua atuao e a
capacidade para tomar decises que esto relacionadas ao prprio
exerccio da soberania do Estado. E, por isso, o exerccio das funes
atribudas aos agentes polticos no se confundiria com as exercidas
pelos demais servidores pblicos, com suas limitaes hierrquicas,
falta de autonomia funcional (como no se v no caso dos agentes
polticos) e submisso ao sistema comum de responsabilidades.
Considerando-se essas diferenas e, principalmente, a necessria
independncia e liberdade funcional dos agentes polticos para o
exerccio de seu papel constitucional, eles no podem estar sujeitos
ao regime de responsabilidade comum dos demais agentes pblicos, tendo suas responsabilidades apuradas, sofrendo superviso
e represso com o mesmo padro dos demais agentes administrativos. Isso est na natureza de tais agentes, que representam uma
funo poltica.
E assim, terminando seu argumento, a Unio completa que, admitir-se que um juiz de primeira instncia possa julgar um Ministro de
Estado e aplicar-lhe sanes como a perda de seu cargo e de seus
direitos polticos, at mesmo em sede de liminar, seria contrrio
ao sistema pretendido, pelo prprio Constituinte, de proteo da
liberdade de agir dos agentes polticos.
Ento, o STF extinguiu o processo ocorrido na Vara Federal e determinou sua competncia para processar e julgar o caso, com supedneo no art. 102, I, c, da Constituio brasileira. Determinou
a rejeio da preliminar de prejudicialidade, rejeitou a questo de
ordem suscitada, no sentido de sobrestar o julgamento. No mrito,
por maioria, o Supremo Tribunal julgou procedente a reclamao.
O Supremo utiliza como fundamentos de sua deciso as distines
existentes entre o conceito de agentes pblicos e o que se entende por agentes polticos. Para ele, existiriam dois regimes jurdicos
de responsabilizao poltico-administrativa, declarando que nosso
sistema constitucional diferencia o regime de responsabilidade dos
agentes polticos dos demais agentes pblicos.
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5. Contradies da deciso do STF na Reclamao n 2.138/DF

Na deciso da presente reclamao, fala-se que a Constituio Federal no admite a concorrncia entre dois regimes jurdicos de
responsabilidade poltico-administrativa para os agentes polticos.
Seria previsto em seu texto um regime geral, aplicvel aos agentes
pblicos como um todo, conforme o art. 37, 4 (que regulado pela Lei de Improbidade Administrativa), e um regime especial,
que estaria fixado no art. 102, I, c (sendo disciplinado pela Lei n
1.079/50), aplicvel somente aos agentes polticos. E ainda completam a fundamentao dizendo que, se a competncia para processar e julgar a ao de improbidade (CF, art. 37, 4) pudesse abranger tambm atos praticados pelos agentes polticos, submetidos a
regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretao ab
-rogante do disposto no art. 102, I, c, da Constituio (Reclamao
n 2.138/DF).
Para o Supremo, os Ministros de Estado, por serem agentes polticos, seriam regidos por normas especficas, e no pelas normas
comuns aplicveis a todo servidor pblico, por estarem submetidos
a um regime de responsabilidade especial, constante do art. 102, I,
c, da CF/88, regulado pela Lei n 1.079/50. Sendo assim, a eles no
seria aplicvel o regime comum de responsabilizao, disciplinado
na Lei n 8.429/92.
Alm disso, seriam os Ministros de Estado processados e julgados
pelo STF, no caso de cometimento de delitos poltico-administrativos, sendo essa competncia tambm prevista no art. 102, I, c, da
Constituio de 1988. Determinou-se, assim, a incompetncia dos
juzos de primeira instncia para processar e julgar ao civil de improbidade administrativa ajuizada contra agente poltico que possui
prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, por crime
de responsabilidade, conforme o art. 102, I, c, da Constituio (Reclamao n 2.138/DF).
Contudo, no art. 102, inciso I, alnea c, da Constituio de 1988,
utilizado como fundamento da deciso da Reclamao, s existe a
meno no texto constitucional competncia originria do Supremo, para processar e julgar:
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[...] os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do

Exrcito e da Aeronutica, ressalvado o disposto no art. 52, I, os
membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da
Unio e os chefes de misso diplomtica de carter permanente [...] (BRASIL, 1988, grifo nosso)
no cometimento de infraes penais comuns e nos crimes de responsabilidade, nada dito sobre atos de improbidade.
Em momento algum a Constituio Federal quis abranger essa competncia, em crimes de responsabilidade, para o julgamento de todos os agentes polticos, determinando a competncia do STF para
julgar o Presidente da Repblica, o Vice-Presidente, os membros do
Congresso Nacional, Governadores Estaduais, membros das Assembleias Legislativas, Prefeitos, Vereadores. A Lei Maior no mencionou esses agentes polticos, no quis que a norma abrangesse todos
os agentes polticos, se esse fosse o objetivo, teria sido contemplado, na literalidade, pelo Poder Constituinte.
Uma ressalva ao que foi dito sobre a competncia do STF, com relao ao que foi mencionado ou no no art. 102, refere-se aos deputados e senadores, tendo-se em vista que outro artigo, o art. 53, 1,
da CF/88, determinou que eles devem ser submetidos a julgamento
perante o Supremo Tribunal Federal.
A competncia dos Tribunais Superiores, para processar e julgar,
originariamente, determinados casos, foi disposta de modo taxativo
no texto constitucional, no sendo cabvel a interpretao extensiva. Se a Carta Republicana quisesse dispor de modo mais amplo,
como fez na alnea c, ao incluir os crimes de responsabilidade, ela o
teria feito, pois no existem palavras desnecessrias na lei e no podemos deduzir algo que no esteja presente em seu texto e que no
decorra da sua leitura e interpretao adequadas (ANJOS NETO,
2004).
Seguindo a tradio das Constituies anteriores, o Poder Constituinte quis limitar a competncia, tendo em vista a prerrogativa de
funo, somente para hipteses que digam respeito a uma jurisdi-
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o penal. No caso das aes de improbidade, isso no se aplica,

por se constituir em uma jurisdio extrapenal. Se assim no fosse,
no existiria a ressalva contida no final do pargrafo quarto do art.
37 da CF/88, quando diz: sem prejuzo da ao penal cabvel (ANJOS NETO, 2004).
Dessa maneira, o regime especial de responsabilidade, estabelecido
no art. 102, I, c, da CF/88, somente foi designado para os agentes polticos constantes desta alnea, no podendo ser aplicado a qualquer
agente poltico. Sendo assim, para todos os outros, seria sim aplicvel
o regime comum, previsto no art. 37 da Constituio da Repblica.
No caput do art. 37 da Lei Fundamental, so estabelecidos os princpios norteadores da Administrao Pblica e da funo administrativa, que devem sempre ser obedecidos. Em seu pargrafo 4, o
art. 37 prev as possveis penas a serem aplicadas aos agentes que
praticarem atos de improbidade, como a
[...] suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica,
a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. (regulamentao dada pela Lei n 8.429/92). (BRASIL, 1988).
importante perceber que esse artigo se refere aos atos praticados por todos os agentes, por tratar do assunto de forma ampla,
no fazendo nenhuma ressalva quanto aos agentes polticos. Isso
mostra que a todos seria aplicvel o regime disciplinado pela Lei de
Improbidade Administrativa, exceto quanto aos mencionados pela
prpria Constituio, no art. 102, I, c (se atos de improbidade forem considerados como crimes de responsabilidade).
Quando analisamos a deciso do Supremo na Reclamao n 2.138/
DF, em que ficou determinada a sua competncia originria para
julgar os Ministros de Estado, no caso de cometimento de crimes de
responsabilidade, foi estabelecido que para eles seria aplicvel um
regime especial, justamente pelo fato de serem agentes polticos. O
mais grave dessa deciso foi o fato de levar ao entendimento acerca
da inaplicabilidade da LIA aos agentes polticos, o que acabou por
torn-la inaplicvel, portanto, tambm aos prefeitos e vereadores.
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A Lei n 1.079/50 define os crimes de responsabilidade e regula o

respectivo processo e julgamento. Ela define quais condutas implicariam esse tipo de crime e prev o julgamento e as penas aplicadas
para o Presidente da Repblica, seus Ministros de Estado, os Ministros do STF e o Procurador-Geral da Repblica.
Entretanto, aplicando-se a Lei n 1.079/50 aos demais agentes polticos, ns podemos perceber que para eles no seria o STF o competente para processar e julgar seus crimes, e sim, o Legislativo
Federal. Assim seria, tendo-se em vista o art. 14, que permite que
qualquer cidado denuncie o Presidente da Repblica ou os Ministros de Estado perante a Cmara dos Deputados. Da mesma forma,
considerando-se o art. 23, 6, que esclarece que o Senado Federal
o competente para julgar os crimes de responsabilidade, sendo
competente o Supremo nos casos de crimes comuns.
Temos ainda o que foi definido pelo art. 80, que determina que a
Cmara dos Deputados ser o tribunal de pronncia e o Senado
Federal, o tribunal de julgamento, nos crimes de responsabilidade
do Presidente da Repblica e dos Ministros de Estado. E nos crimes
de responsabilidade dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e
do Procurador-Geral da Repblica, o Senado Federal , simultaneamente, tribunal de pronncia e julgamento. E temos tambm o
art. 64, que estabelece que o Senado Federal seja constitudo em
Tribunal de julgamento, sob a presidncia do Presidente do STF.
Alm disso, tipifica os crimes de responsabilidade dos Governadores Estaduais e seus Secretrios, no caso de a Constituio Estadual
no regular o assunto, em que a denncia pode ser feita para as
Assembleias Legislativas respectivas.
Com isso, a prpria lei utilizada como fundamento para sua deciso
mostra que no ele, o STF, competente para o julgamento dos
crimes de responsabilidade, salvo no caso dos Ministros de Estado,
por ser regra constitucional, de hierarquia superior da lei ordinria. Tal argumento ainda possui um vis constitucional, pois a Lei
Fundamental tambm previu a competncia do Senado para julgar
crimes de responsabilidade, como visto no art. 52 da CF/88.
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Mas poderamos pensar ainda em outra forma de ver a matria. Isso

porque, para o Supremo Tribunal Federal, os atos de improbidade
administrativa foram tipificados como crimes de responsabilidade
na Lei n 1.079/50, sendo um delito de carter poltico-administrativo, o que reflete uma confuso entre conceitos de crime de responsabilidade e atos de improbidade. Portanto, mesmo esse argumento
da existncia de um regime especial para os Ministros de Estado
estaria equivocado, pois, nas palavras de Marcelo Figueiredo,
[...] confundem-se, inclusive, propositadamente, crime de responsabilidade, crime comum, impeachement e ato de improbidade todos distintos, e cada um deles sujeito a regime diverso, segundo a Constituio e as leis materiais e processuais.
(FIGUEIREDO, 2009, p. 24).
Se crimes de responsabilidade e atos de improbidade so conceitos

distintos, como dispe a doutrina, possuindo regramento e implicando situaes diferentes, ento, mesmo para esses agentes contidos na alnea c (Ministros de Estado), o regime jurdico aplicvel
nos casos de improbidade administrativa seria tambm o disposto
no art. 37 da Carta Poltica e regulado pela Lei n 8.429/92.
O autor Marcelo Figueiredo ainda completa a exposio de seu raciocnio dizendo o seguinte:
Entender como quer a Unio nas reclamaes acima enunciadas que os atos de improbidade importam, naqueles casos, crimes de responsabilidade , evidentemente, improcedente. Isso
porque, como sustentamos h tempos, existem diversas categorias de atos de improbidade na lei atos de mera ilegalidade,
atos de improbidade simples, atos de improbidade que importam enriquecimento ilcito (atos verdadeiramente mprobos),
atos de improbidade que causam prejuzo ao errio (dolosos ou
culposos) e, ainda, atos de improbidade que violam os princpios da Administrao Pblica (tambm culposos ou dolosos),
normalmente condutas conjugadas aos tipos anteriores.
Ademais, somente algumas autoridades poderiam praticar os crimes de responsabilidade contra a probidade da Administrao,
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contemplados no inciso V do art. 85 da CF. Para esses casos h

que atender para as condutas previstas expressa e taxativamente
na Lei 1.079/1950, recepcionada em parte pela Constituio de
1988, como j decidiu o STF no caso Collor de Mello.
Por fim, no h, portanto, que confundir crime de responsabilidade com ato de improbidade. (FIGUEIREDO, 2009, p. 26-27).
Haveria, assim, dois regimes a serem aplicados, mas para abordagens jurdicas diferentes, uma tendo em vista os atos de improbidade e outra, os crimes de responsabilidade. Sem mencionar ainda a
possibilidade de aplicar a legislao penal, pela permisso contida
no final do pargrafo quarto do art. 37 (CF/88), o que mostra a
inteno do Constituinte de punir verdadeiramente os desvios de
conduta dos agentes pblicos (gnero do qual os agentes polticos
fazem parte) para a proteo do patrimnio pblico e probidade no
trato com a coisa pblica.
Dessa forma, podemos considerar que
[...] prevalece no direito brasileiro o sistema de pluralidade ou
concorrncia de instncias para represso da improbidade administrativa, viabilizada no s pela Constituio Federal, mas
tambm pela expressa previso do art. 21, II, da Lei n. 8.429/92.
(MARTINS JNIOR, 2009, p. 310).
Essa pluralidade est demonstrada na possibilidade de aplicao de

diversos diplomas que punem a falta de probidade administrativa conforme diferentes enfoques, seja considerando o fato ilcito praticado
pelo agente como uma infrao poltico-administrativa, seja considerando-o como crime (natureza penal) ou mesmo um ilcito administrativo. A quebra da moralidade analisada tanto sob o ngulo administrativo e penal como pelo ngulo civil e eleitoral, havendo a previso
de sanes adequadas para cada caso (MARTINS JNIOR, 2009).
Conforme de conhecimento geral, uma interpretao sistemtica
no deve ser realizada tendo como base o contedo de artigos, incisos ou alneas isolados, preciso compatibilizar todas as normas
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do texto constitucional. Dessa forma, importante fazer aqui uma

ressalva. Com relao ao Presidente da Repblica, a prpria Lei Fundamental (de maior hierarquia) determinou que seria aplicvel a ele
o tratamento de crime de responsabilidade, havendo uma responsabilidade poltico-administrativa, inclusive para casos de improbidade
administrativa, como consta do art. 85, V e pargrafo nico, da CF/88.
E para o Presidente, assim como outras autoridades, a lei que regula e
tipifica os crimes praticados por ele a Lei n 1.079/50. So definidas
punies como a perda do cargo e a inabilitao para o exerccio de
funo pblica (por prazo determinado), sanes essas parecidas com
as previstas na Lei n 8.429/92, no art. 12 (MARTINS JNIOR, 2009).
Contudo,
[...] a aplicao das penalidades da Lei n 8.429/92 no consumida pela aplicao das sanes poltico-administrativas, em
razo da diversidade da natureza jurdica de cada uma delas e
da prpria extenso (prazos diferentes), sem que a extino do
mandato (renncia, trmino etc.) impea a possibilidade da aplicao das sanes da Lei n. 8.429/92, nem a rejeio do processo
poltico-administrativo. (MARTINS JNIOR, 2009, p. 311).
A Lei de Improbidade ainda define sanes como o pagamento de

multa civil, o ressarcimento integral do dano causado, a perda de
bens e valores que tiverem sido incorporados ao patrimnio do
agente pblico (de forma ilcita), a proibio de contratar com a
Administrao Pblica ou dela receber incentivos e benefcios creditcios e fiscais (MARTINS JNIOR, 2009).
H, portanto, instncias diferentes e autnomas para diversas qualificaes jurdicas de um mesmo fato, no havendo reserva ou
exclusividade de jurisdio ao Poder Legislativo. A prpria principiologia republicana est ligada responsabilizao, sem comportar abertura de espaos para imunidades, razo pela qual a Lei n
8.429/92, art. 2, aplica-se a qualquer ato de improbidade administrativa de qualquer dos Poderes, sejam atos administrativos, legislativos ou jurisdicionais (MARTINS JNIOR, 2009, p. 312).
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Podemos analisar o assunto ainda por outro aspecto, o aspecto da

importncia de no tornar inaplicvel a Lei de Improbidade Administrativa, por ser uma lei que, apesar de possuir alguns defeitos,
mais apropriada para a defesa do patrimnio pblico e da moralidade administrativa e que impe, inclusive, a obrigao de ressarcir
integralmente o dano causado (art. 5); tambm mais recente,
datada de 2 de junho de 1992, estando mais prxima da realidade
atual (MARTINS, 2009).
A Lei n 1.070, de 1950, e o Decreto-Lei n 201, de 1967 (especfico para crimes de responsabilidade de prefeitos e vereadores),
ambos mais antigos, regiam relaes distintas das ocorridas hoje e
em momentos tambm distintos e, principalmente, numa sociedade diferente e com valores diferentes da atual. A Lei de 1950 dispe
somente sobre crimes de responsabilidade e no de improbidade, e
ambas as legislaes estabelecem julgamentos polticos.
Assim, dando-se tratamento mais privilegiado aos agentes polticos,
com a aplicao de regime especial, estaramos atrapalhando a evoluo no combate aos atos de improbidade e talvez uma possvel oportunidade de reduzir a sua prtica por esses agentes, pelo medo de
serem realmente julgados pelo Poder Judicirio e condenados pelos
seus atos e com base em regimes e punies mais severas, que representam o desejo da sociedade em querer o fim da corrupo no Brasil.
A este fato soma-se a parcialidade dos julgamentos polticos, pois
muitas vezes bases parlamentares so formadas no visando o interesse pblico, mas visando interesses partidrios aos quais se soma
uma intensa carga de corporativismo.
Da mesma forma, do ponto de vista de toda a principiologia constitucional, no h como fundamentar benefcios e diferenas de
tratamento, sendo, para os agentes polticos, concedido foro privilegiado, tratamento de crime de responsabilidade e julgamentos
com reflexos polticos (como no impeachment), enquanto para os
demais agentes pblicos, pela prtica de infraes menores ou de
igual relevncia, seja dado o tratamento mais rigoroso da improbidade administrativa (ANJOS NETO, 2004).
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Se fosse considerado que o regime especial do art. 102, I, c, da

CF/88 aplicvel no apenas aos Ministros de Estado, mas tambm
a todos os agentes polticos, o que no consta do texto da Constituio, haveria, desse modo, um desrespeito s normas constitucionais
e uma considervel diminuio das formas de controle dos atos de
improbidade praticados pelos agentes polticos, tendo-se em vista
que receberiam um tratamento muito mais suave, ainda mais com
o fato de que seriam julgados politicamente pelos seus atos. Com
essa mudana de regime, quem seria competente para julgar o Presidente da Repblica, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, o
Procurador-Geral da Repblica, os Governadores Estaduais e seus
Secretrios, segundo a Lei n 1.079/50, seria o Poder Legislativo (Senado Federal e Assembleias Legislativas).
Considerando-se essa mesma anlise feita no caso, seria ento aplicvel aos prefeitos e vereadores apenas o Decreto-Lei n 201/67,
que dispe sobre a responsabilidade desses agentes polticos e determina a competncia da Cmara dos Vereadores (art. 4) para julg-los nos casos de cometerem infraes poltico-administrativas.
Um componente preocupante que se soma o fato de atualmente
existirem no Brasil, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)1, 5.560 municpios, todos com prefeitos,
secretrios, vereadores e problemas, muitos problemas envolvendo
aes mprobas.
Tal mudana acarretaria inevitavelmente uma permisso para que
os agentes polticos continuassem praticando atos de improbidade,
pois a eles seria aplicvel um tratamento muito mais benfico do
que o que dado pela legislao penal e pela Lei de Improbidade
Administrativa. Isso porque, alm do fato de que, alm de fazerem
as leis para eles mesmos (com os membros do Poder Legislativo nos
diversos nveis da Federao e os membros do Poder Executivo que
conseguem exercem grande influncia nesse processo), eles ainda
seriam julgados pelos seus prprios pares, pois seriam julgados por
outros agentes polticos.
Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.
php?id_noticia=345>. Acesso em: 26 abr. 2011.
1
402
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6. Concluso
Toda essa discusso nos mostra um futuro no muito promissor,
em um Pas onde sempre esto presentes as trocas de favores, o
nepotismo, os vrios atos de improbidade cujos autores saem impunes e enriquecidos ilicitamente. O que podemos concluir que as
chances de serem aplicadas punies adequadas e de os processos
serem tecnicamente conduzidos e julgados, com base na lei e no
em favores, no so muito grandes, ainda mais quando pensamos
na cultura de improbidade existente no Brasil.
importante perceber que a sociedade aos poucos vai caminhando
no sentido de querer mudanas e os Tribunais no devem caminhar
no sentido oposto. Devem punir severamente, mas em respeito legalidade, isonomia e segurana jurdica, os agentes que pratiquem
atos contrrios aos princpios norteadores da administrao pblica,
para que tais punies sirvam de exemplo aos demais agentes, a fim
de que no cometam condutas ilcitas, e tambm para os prprios
condenados, para que no incorram nesses delitos novamente.
Objetivando-se uma mudana estrutural da sociedade brasileira,
nos seus valores e atitudes, preciso acabar com a certeza da impunidade existente muitas vezes entre os agentes polticos. necessrio que eles temam cometer um delito contra a boa administrao e
o correto exerccio de sua funo pblica, por temerem as possveis
consequncias jurdicas advindas de uma condenao. H muito
Cesare Beccaria j escreveu:
Um dos maiores freios dos crimes no a crueldade das penas,
mas a sua infalibilidade e, por consequncia, a vigilncia dos magistrados e a severidade de um juiz inexorvel que, para ser uma
virtude til, deve acompanhar-se de uma legislao suave. A certeza de um castigo, ainda que moderado, produzir sempre uma
impresso mais forte do que o temor de um outro mais terrvel,
unidos esperana da impunidade. (BECCARIA, 2006, p. 79).
Mas esse desejo e a necessidade de mudanas no sero possveis com

a mitigao da Lei de Improbidade Administrativa, como tambm da
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legislao penal aplicvel ao assunto, e, consequentemente, aplicao

de legislaes mais brandas, que prevejam julgamentos polticos para
tais crimes, como decidiu o STF na Reclamao n 2.138/DF.
Portanto, no s entendemos que a Lei de Improbidade deve, sim,
ser utilizada, como tambm que os agentes polticos no podem ser
julgados apenas politicamente por seus atos de improbidade, pois
s o Poder Judicirio, com sua imparcialidade e seu carter tcnico,
poder processar e julgar corretamente, com base em leis e princpios, os agentes que cometam tais atos.
A Reclamao n 2.138/DF apenas um julgado, com efeitos somente para as partes e os posteriores requerimentos de sua vinculao
foram indeferidos pelo prprio Supremo Tribunal Federal. (MARTINS, 2009, p. 246). Alm disso, a prpria formao do STF tambm
se alterou depois disso, gerando mais dvidas sobre o regramento
desses casos no futuro.
Esperamos, porm, que esta no se torne uma jurisprudncia consolidada no STF e que os tribunais estaduais parem de us-la como paradigma no que se refere inaplicabilidade da LIA aos agentes polticos.
7. Referncias
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Belo Horizonte: Del Rey, 2004.
BAHENA, Kele Cristiani Diogo. O princpio da moralidade administrativa e seu controle pela Lei de Improbidade. Curitiba: Juru, 2008.
BECCARIA, Cesare Bonesana Marchesi di. Dos delitos e das penas.
Trad. Vicente Sabino Jnior. So Paulo: CD, 2006.
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5 de outubro de 1988 com as alteraes adotadas pelas Emendas
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responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, e d outras providncias.
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responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento. Presidncia da Repblica, Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurdicos.
Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/.>. Acesso em: 14
abr. 2011.
______. Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965. Regula a ao popular.
Disponvel em: <https://www.presidencia.gov.br/>. Acesso em: 16
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______. Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ao civil
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Disponvel em: <https://www.presidencia.gov.br/>. Acesso em: 16
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______. Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento
ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/ccivil/Leis/
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Direito Administrativo Comentrio Jurisprudncia

Da reserva de vagas para pessoas com deficincia em procedimentos licitatrios municipais para
delegao do servio de transporte individual de passageiros por txi
DA RESERVA DE VAGAS PARA PESSOAS COM

DEFICINCIA EM PROCEDIMENTOS LICITATRIOS
MUNICIPAIS PARA DELEGAO DO SERVIO DE
TRANSPORTE INDIVIDUAL DE PASSAGEIROS POR TXI
FERNANDA ALMEIDA LOPES
Analista
falopes@mpmg.mp.br
A conjuntura social tem demonstrado a necessidade de instituio

de aes afirmativas pelo Poder Pblico, a fim de defender agentes
sociais, tais como os portadores de necessidades especiais que se
encontram s margens do sistema.
A Constituio da Repblica de 1988, com o ntido carter protetivo
e o objetivo de reduzir essas desigualdades sociais, introduziu em
seu bojo alguns direitos e garantias fundamentais, entre os quais o de
isonomia inerente aos deficientes, mediante a reserva de percentual
de cargos e empregos pblicos, inserto em seu art. 37, inciso VIII:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...]
VIII - a lei reservar percentual dos cargos e empregos pblicos
para as pessoas portadoras de deficincia e definir os critrios
de sua admisso; (BRASIL, 1988)
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Com efeito, a Carta Magna, ao proceder a tal disposio, aplicou os

princpios da igualdade formal e da igualdade material, previstos,
respectivamente, nos artigos 3 e 5 do indigitado texto legal, que
assinalam como objetivo da Repblica Federativa do Brasil a reduo das desigualdades sociais e a igualdade de todos perante a lei.
Nesse prisma, enquanto a expresso igualdade formal impe o tratamento uniforme das pessoas perante a lei, a igualdade material
dispe sobre a necessidade de corrigir desvantagens que sofrem
grupos vulnerveis, estimulando a incluso desses.
Rizzatto Nunes afirma que o princpio da igualdade deve operar em
ambos os sentidos:
preciso que coloquemos, ento, o que todos sabem: o respeito
ao princpio da igualdade impe dois comandos. O primeiro, de
que a lei no pode fazer distines entre as pessoas que ela considera iguais deve tratar todos do mesmo modo; o segundo, o
de que a lei pode ou melhor, deve fazer distines para buscar igualar a desigualdade real existente no meio social, o que
ela faz, por exemplo, isentando certas pessoas de pagar tributos;
protegendo os idosos e os menores de idade; criando regras de
proteo ao consumidor por ser ele vulnervel diante do fornecedor [...]. nada mais que a antiga frmula: tratar os iguais com
igualdade e os desiguais desigualmente. (NUNES, 2004, p. 345).
Por sua vez, Celso Antnio Bandeira de Mello discorre sobre a necessidade de definir critrios que autorizem a utilizao de tratamentos jurdicos diferenciados, mencionando que existe apenas
um fundamento que se orienta na linha de interesses prestigiados
na ordenao jurdica mxima e que pode ensejar a desequiparao, ocorrendo fora dessa situao a incompatibilidade ao preceito igualitrio. (MELLO, 2003, p. 21).
Hugo de Nigro j prelecionou sobre o assunto, no mesmo sentido,
aduzindo tratar-se da defesa de um direito coletivo, atinente a toda
a sociedade e no s aos prprios deficientes:
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Tem sido, pois, escopo da lei procurar compensar a situao de

quem sofra alguma discriminao, de qualquer natureza, conferindo-lhe maior proteo jurdica. [...]
No que diz respeito s pessoas portadoras de deficincia, a aplicao do princpio consiste em assegurar-lhes pleno exerccio
dos direitos individuais e sociais. [...]
Enfim, cumpre ressaltar que a preocupao do constituinte e do
legislador ordinrio com a defesa da pessoa portadora de deficincia inteiramente justificada. Primeiro, porque a proteo
da pessoa portadora de deficincia no interessa apenas aos
prprios deficientes, mas sim a toda coletividade, como tambm
ocorre com a pessoa idosa, da criana e do adolescente e de todas
as pessoas que estejam desfavorecidas por condies passageiras
ou no, que imponham limitaes mais ou menos acentuadas em
sua capacidade de cuidar de si mesmas. Depois porque todos ns
estivemos ou poderemos estar um dia nessas condies. Enfim,
porque, numa sociedade democrtica, que vise ao efetivo respeito aos seus mais srios valores, a defesa dos indivduos deve ser
feita em sua plenitude, por fora da dignidade nsita pessoa
humana, em decorrncia dos princpios jurdicos da igualdade,
justia social e bem-estar. (MAZZILLI, 2002, p. 475; 486).
Cumpre dizer que os legisladores, com a mesma inteno do poder

constituinte originrio, criaram diversos instrumentos normativos,
estabelecendo o pleno exerccio dos direitos individuais e sociais
aos portadores de necessidades especiais.
Nesse trilhar, o Decreto Federal n 129, de 22 de maio de 1991, que
promulga a Conveno n 159/1983, da Organizao Internacional
do Trabalho (OIT), relativa reabilitao profissional e ao emprego
de pessoas deficientes, incentiva a promoo de oportunidade de
emprego para as pessoas deficientes no mercado regular de trabalho. Seno vejamos alguns artigos desse decreto:
Art. 2. De acordo com as condies nacionais, experincias e
possibilidades nacionais, cada Pas Membro formular, aplicar e periodicamente revisar a poltica nacional sobre reabilitao profissional e emprego de pessoas deficientes.
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Art. 3. Essa poltica dever ter por finalidade assegurar que

existam medidas adequadas de reabilitao profissional ao alcance de todas as categorias de pessoas deficientes e promover
oportunidades de emprego para as pessoas deficientes no mercado regular de trabalho.
Art. 4. Essa poltica dever ter como base o princpio de igualdade de oportunidades entre os trabalhadores deficientes e
dos trabalhadores em geral. Dever-se- respeitar a igualdade de
oportunidades e de tratamento para as trabalhadoras deficientes. As medidas positivas especiais com a finalidade de atingir a
igualdade efetiva de oportunidades e de tratamento entre trabalhadores deficientes e os demais trabalhadores, no devem ser
vistas como discriminatrias em relao a estes ltimos. (BRASIL,
1991, grifo nosso).
Outro exemplo de texto normativo o Decreto Legislativo n 168,

de 9 de julho de 2008, que regulamentou a Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e seu Protocolo
Facultativo, assinados em nova York, em 30 de maro de 2007, que,
em seu art. 3 enumera princpios de proteo s pessoas portadoras de necessidades especiais, in verbis:
Art. 3. Os princpios da presente Conveno so:
O respeito pela dignidade inerente, independncia da pessoa,
inclusive a liberdade de fazer as prprias escolhas, e autonomia
individual.
A no discriminao;
A plena e efetiva participao e incluso na sociedade;
O respeito pela diferena e pela aceitao das pessoas com deficincia como parte da diversidade humana e da humanidade;
A igualdade de oportunidades; [...] (BRASIL, 2008).
Por seu turno, a Lei Federal n 7.853, de 24 de outubro de 1989, que

dispe sobre o apoio s pessoas portadoras de deficincia, sua integrao social, sob a Coordenadoria Nacional para Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia CORDE, institui a tutela jurisdicional
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de interesses coletivos ou difusos dessas pessoas, disciplina a atuao do Ministrio Pblico e d outras providncias; assim determina:
Art. 1 Ficam estabelecidas normas gerais que asseguram o pleno
exerccio dos direitos individuais e sociais das pessoas portadoras de deficincias, e sua efetiva integrao social, nos termos
desta Lei.
1 Na aplicao e interpretao desta Lei, sero considerados
os valores bsicos da igualdade de tratamento e oportunidade,
da justia social, do respeito dignidade da pessoa humana, do
bem-estar, e outros, indicados na Constituio ou justificados
pelos princpios gerais de direito.
2 As normas desta Lei visam garantir s pessoas portadoras
de deficincia as aes governamentais necessrias ao seu cumprimento e das demais disposies constitucionais e legais que
lhes concernem, afastadas as discriminaes e os preconceitos
de qualquer espcie, e entendida a matria como obrigao nacional a cargo do Poder Pblico e da sociedade.
Art. 2 Ao Poder Pblico e seus rgos cabe assegurar s pessoas
portadoras de deficincia o pleno exerccio de seus direitos bsicos, inclusive dos direitos educao, sade, ao trabalho, ao
lazer, previdncia social, ao amparo infncia e maternidade,
e de outros que, decorrentes da Constituio e das leis, propiciem seu bem-estar pessoal, social e econmico. [...]
III - na rea da formao profissional e do trabalho: [...]
c) a promoo de aes eficazes que propiciem a insero, nos
setores pblico e privado, de pessoas portadoras de deficincia;
(BRASIL, 1989).
A despeito das sobreditas leis, vale transcrever o art. 35, inciso III,
do Decreto Federal n 3.298, de 20 de dezembro de 1999, que regulamenta a Lei Federal n 7.853, dispondo sobre a Poltica Nacional
para Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia, consolidando
normas de proteo e dando outras providncias, a qual assim define
a modalidade de insero laboral da pessoa portadora de deficincia:
[...] promoo do trabalho por conta prpria: processo de fomento da ao de uma ou mais pessoas, mediante trabalho aut-
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nomo, cooperativo ou em regime de economia familiar, com vista

emancipao econmica e pessoal. (BRASIL, 1999, grifo nosso).
Portanto, imbudo desse mesmo esprito, em defesa dos portadores

de necessidades especiais PNEs, plausvel se faz a reserva de vagas
desses em procedimentos licitatrios para delegao de servio de
txi, no obstante a falta de legislao federal e estadual expressa
sobre o tema.
Ora, conforme amplamente debatido, principalmente em um pas que
ainda no est bem adaptado para conceber as diferenas, a reserva
de vagas para os PNEs tem o objetivo de promover a dignidade dessas
pessoas, incluindo-as na sociedade como um todo, tendo-se em vista
que j enfrentam adversidades causadas por sua limitao fsica.
Assim, por que no facilitar o acesso desses cidados ao trabalho, atravs da reserva de vagas promovidas por editais de licitao para taxista?
A presena da isonomia, bem como dos princpios da impessoalidade e da competitividade no procedimento licitatrio para delegao
de servio pblico, tal como ocorre na contratao de servidores,
inconteste, sendo acolhida em nossos Tribunais Ptrios, conforme
se depreende dos julgados abaixo transcritos:
Apelaes Cveis. Ao civil pblica por ato de improbidade administrativa. Preliminares de falta de interesse de agir, por inadequao da via eleita e de nulidade parcial da sentena rejeitadas.
Licitao. Contratao de empresa para gerenciamento de concurso pblico para provimentos de cargos do Legislativo. Irregularidades no processo licitatrio. Participao da empresa vencedora na elaborao do projeto. Assessoria tcnica ao legislativo
municipal. Incurso nas vedaes do art. 9, da Lei n. 8.666/93.
Ofensa aos princpios da isonomia, da igualdade, da moralidade, da impessoalidade, da eficincia e da competitividade.
Configurao de ato de improbidade administrativa. Frustrao
da licitude do processo licitatrio. Art. 10, inciso VIII, da Lei n.
8.429/92. Leso a valores jurdicos. Art. 11, da Lei n. 8.429/92.
Dispensa do efetivo prejuzo patrimonial. Ocorrncia de conduta dolosa do agente que atenta contra princpios administrativos.
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Penalidades do art. 12, inciso II, da Lei n. 8.429/92. Razoabilidade e proporcionalidade. Recursos a que se negam provimento.
(MINAS GERAIS, 2010, grifo nosso).
ADMINISTRATIVO. Concurso pblico. Impedimento religioso
realizao de certame no dia estabelecido pelo edital. Alterao
da data do exame. Impossibilidade. Subordinao da Administrao aos princpios da isonomia, impessoalidade e competitividade. Direito liberdade de crena limitado pelo interesse pblico, prevalecente, in casu. Precedentes do STJ e deste Tribunal.
Tese recursal manifestamente improcedente. Recurso a que se
nega seguimento (RIO DE JANEIRO, 2009, grifo nosso).
Lado outro cumpre inferir que, na organizao poltico-administrativa da Federao, os deficientes fsicos so destinatrios de proteo por parte de todos os entes federativos, consoante fragmentos
do texto constitucional abaixo transcrito:
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: [...]
II - cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia
das pessoas portadoras de deficincia; [...].
Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuio seguridade social, e tem
por objetivos: [...]
IV - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria; [...]
(BRASIL, 1988).
Ressalta-se ainda que compete aos municpios a organizao dos

servios pblicos de interesse local, sob o regime de permisso,
com base na Carta Magna:
Art. 30. Compete aos Municpios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local; [...]
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso
ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o
de transporte coletivo, que tem carter essencial. (BRASIL, 1988).
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Assim, inegvel a legitimidade do legislador municipal na formulao de leis orgnicas que garantam a reserva de vagas em procedimentos licitatrios para delegao de servio pblico de transporte
individual de passageiros por txi.
Os direitos fundamentais das pessoas portadoras de necessidades
especiais no podem ser desprezados, com base na interpretao
restritiva de normas e princpios que orientam o ordenamento jurdico brasileiro.
Nesse contexto, o Ministrio Pblico, na qualidade de defensor dos
interesses dos deficientes, deve zelar para que os seus direitos sejam respeitados, sobretudo no tocante ao acesso ao trabalho, conforme preconizam os arts. 3, 5 e 6 da Lei n 7.853, de 24 de
outubro de 1989.
Portanto, quando o Parquet deparar com uma situao como a supramencionada, necessria a sua interveno, seja por meio de recomendaes, seja por meio do ajuizamento de aes judiciais, ou
de outras medidas, aflorando, assim, o seu papel de guardio da
cidadania e da justia.
Essa tarefa no um ato de caridade que deve ser promovido pelo
Poder Pblico, pelo Ministrio Pblico e pela sociedade em geral, e
sim um ato de valorizao a ser conferido ao ser humano, que deve
ter a sua dignidade respeitada em sua plenitude.
Referncias
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 28. ed. So
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de
outubro de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 9 out. 2013.
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BRASIL. Decreto n 129, de 22 de maio de 1991. Promulga a Conveno n 159, da Organizao Internacional do Trabalho - OIT, sobre
Reabilitao Profissional e Emprego de Pessoas Deficientes. Disponvel em: <http://presrepublica.jusbrasil.com.br/legislacao/113889/
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BRASIL. Decreto Federal n 3.298, de 20 de dezembro de 1999. Regulamenta a Lei n 7.853, de 24 de outubro de 1989, dispe sobre a
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BRASIL. Lei Federal n 7.853, de 24 de outubro de 1989. Dispe
sobre o apoio s pessoas portadoras de deficincia, sua integrao
social, sobre a Coordenadoria Nacional para Integrao da Pessoa
Portadora de Deficincia Corde, institui a tutela jurisdicional de
interesses coletivos ou difusos dessas pessoas, disciplina a atuao
do Ministrio Pblico, define crimes, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7853.htm>.
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 39. ed.
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MINAS GERAIS. Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais.

Apelao Cvel Reexame Necessrio n 1.0090.08.019554-9/002, 2
Cmara Cvel. Relator: Des. Roney Oliveira, Belo Horizonte, 1 de
fevereiro de 2010. Minas Gerais, Belo Horizonte, 3 mar. 2010.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 21. ed. So Paulo:
Atlas, 2007.
NUNES, Luiz Antnio Rizzatto. Manual de Filosofia do Direito. 4.
ed. So Paulo: Saraiva, 2004.
RIO DE JANEIRO. Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro.
Apelao Cvel n 2009.001.65058, 2 Cmara Cvel, Relator: Des.
Carlos Eduardo da Rosa da Fonseca Passos, Rio de Janeiro, 29 de
outubro de 2009. DJERJ, Rio de Janeiro, 29 out. 2009.
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013 / p. 408-417
417
Normas de Publicao
para autores
Writers' Guidelines
Portugus
English
NORMAS DE PUBLICAO
PARA AUTORES
A Revista De Jure publica artigos acadmicos inditos, alm de publicar ensaio de jurista internacional convidado e comentrios a jurisprudncias. A Revista De Jure publica artigos acadmicos obrigatoriamente inditos nas reas de Doutrina Nacional, Direito Penal,
Direito Processual Penal, Direito Civil, Direito Processual Civil, Direito Coletivo, Direito Processual Coletivo, Direito Constitucional e
Direito Administrativo.
Autores estrangeiros de renome so convidados a escrever ensaios
em sua lngua ptria, tendo como temtica o Direito Internacional,
dentro das reas de interesse do Ministrio Pblico.
Os comentrios jurisprudncia so textos de opinio a respeito de
decises recentes de interesse do Ministrio Pblico.
Os artigos enviados Revista De Jure devem ser obrigatoriamente
inditos e no podem ter sido publicados previamente em nenhuma de suas verses, nem estar simultaneamente submetidos com
finalidade de publicao em outra revista. No sero aceitos artigos
veiculados na internet.
Todos os artigos passam por uma avaliao preliminar por parte do
editor, oportunidade em que so avaliados os aspectos meramente
formais, como a compatibilidade de contedo com a linha editorial
da Revista e elementos estticos e metodolgicos preliminares.
Uma vez preenchidos os requisitos preliminares, o artigo submetido avaliao qualitativa do Corpo Editorial, formado pelos conselheiros e por revisores ad hoc. O processo de avaliao, adotado
desde 2007, a reviso dupla cega de pares, ou double blind peer
review, na qual os artigos so avaliados por, pelo menos, dois pareceristas, que desconhecem a autoria do trabalho. No caso de pareceres discordantes, o artigo submetido a um terceiro parecerista.
As duplas de pareceristas recebem os artigos de acordo com sua
rea de expertise.
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421
Os autores so comunicados sobre a natureza dos pareceres, garantidos o sigilo e o anonimato dos membros do Conselho Editorial.
O Conselho Editorial emite seu parecer quanto aos trabalhos, concluindo pela aprovao para publicao (apto), pela necessidade de
reformulao (apto com ressalvas), ou pela rejeio (inapto). Caso
existam alteraes recomendadas, o autor cientificado para, se desejar, incorporar as modificaes sugeridas, ou motivar a desnecessidade das alteraes, as quais sero encaminhadas Diretoria de
Produo Editorial do Centro de Estudos e Aperfeioamento Funcional para nova avaliao, a critrio do editor.
Os resultados do processo so inapelveis em todos os casos.
revista se reserva o direito de no publicar o artigo, no caso de o
autor discordar da avaliao qualitativa e o editor decidir conservar
o posicionamento dos pareceristas e o autor mantiver sua discrdia.
Normas de publicao
Para submisso dos trabalhos, necessrio observar as seguintes
normas de publicao para os autores:
1. Os artigos inditos sero avaliados quanto a seu mrito cientfico,
sua adequao aos requisitos da Associao Brasileira de Normas
Tcnicas (ABNT) e s normas adotadas pela respectiva publicao,
sendo de responsabilidade do autor a adequao e formatao dos
trabalhos. A adequao e formatao dos trabalhos de responsabilidade dos autores.
Os ensaios de juristas estrangeiros convidados podero ser escritos
em portugus, ingls, espanhol ou italiano.
2. Os trabalhos devero ser enviados para a pgina eletrnica www.
mpmg.mp.br/dejure.
3. O Ministrio Pblico no se responsabilizar pelas opinies,
ideias, e conceitos emitidos nos trabalhos, por serem de inteira responsabilidade de seu(s) autor(es).
4. Todos os artigos sero submetidos leitura de, pelo menos, dois
pareceristas, garantidos o sigilo e o anonimato tanto do(s) autor(es)
422
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quanto dos membros do Conselho Editorial (reviso dupla cega de

pares). No caso de pareceres divergentes, o artigo sem identificao
de autoria ser submetido anlise de um terceiro parecerista.
5. Ser prestada uma contribuio autoral pela licena da publicao dos trabalhos nas revistas correspondente a at dois exemplares
da revista em cujo nmero o trabalho tenha sido publicado.
6. Os artigos encaminhados para a Revista De Jure devero ter um
mnimo de 10 (dez) e um mximo de 30 (trinta) pginas; e os comentrios jurisprudncia, um mximo de 15 (quinze) pginas.
7. Os autores devero incluir minicurrculo, contendo afiliao e
titulao acadmica, com no mximo 200 (duzentas) palavras. O
minicurrculo dever, obrigatoriamente, conter um endereo eletrnico do autor para divulgao na revista.
Normas de padronizao dos artigos e comentrios jurisprudncia
I - Os pargrafos devero ser justificados. No devem ser usados deslocamentos com a rgua, no se deve utilizar o tabulador <TAB>
para determinar pargrafos: o prprio <ENTER> j os determina
automaticamente. Como fonte, usar o Arial, corpo 9. Os pargrafos
devem ter entrelinha simples; as margens superior e inferior 2,5 cm
e as laterais 3,0 cm. O tamanho do papel deve ser A4.
II - O artigo deve obrigatoriamente conter resumo, palavras-chave,
abstract, key words, ttulo em ingls, sumrio, introduo, concluso ou consideraes finais e referncias bibliogrficas. Os artigos
devero ter resumo (entre 100 e 150 palavras) e palavras-chave (mximo cinco) na lngua de origem do texto e respectivas tradues em
ingls (abstract e key words). O resumo apresenta a ideia geral do
tema, objetivos, mtodos de pesquisa, resultados e concluses, redigidos de forma objetiva e concisa. As palavras-chave so um conjunto
de trs a cinco palavras que representem o contedo do trabalho. As
referncias bibliogrficas listam as obras citadas no trabalho. Devem
ser organizadas em ordem alfabtica, conforme ser demonstrado
no tpico XI. Comentrios jurisprudncia no precisam conter resumo, palavras-chave, abstract, key words, ttulo em ingls e sumrio, devendo explicitar o acrdo utilizado no comentrio.
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423
III - Ao final de cada artigo, obrigatoriamente, dever constar a listagem das referncias bibliogrficas utilizadas no corpo do texto.
IV - Os artigos devero ser precedidos de um breve sumrio, do qual
devero constar os itens com at 3 (trs) dgitos, como no exemplo:
SUMRIO: 1. Introduo. 2. Responsabilidade civil ambiental. 2.1.
Legislao. 2.2. Normatizao. V - Todo destaque que se queira dar
ao texto dever ser feito com o uso de itlico. Jamais deve ser usado
o negrito para destacar trechos do texto.
V - Unidades de medida devem seguir os padres do Sistema Internacional de Unidades (SI), elaborados pelo Bureau Internacional
de Pesos e Medidas (BIPM) [www.bipm.org]; em casos excepcionais, a unidade adotada deve ser seguida da unidade expressa no SI
entre parnteses.
VI Destaques, palavras estrangeiras e neologismos ou acepes
incomuns devem ser grafados em itlico.
VII - Trabalhos que exijam publicao de grficos, quadros, tabelas
ou qualquer tipo de ilustrao devem apresentar as respectivas legendas, citando a fonte completa e sua posio no texto. Os arquivos devem ser encaminhados separadamente e, sempre que possvel, no formato original do programa de elaborao (por exemplo:
CAD, CDR, EPS, JPG, TIF, XLS) e as imagens, com alta definio
(mnimo de 300 dots per inchs [DPIs]); para mapas ou micrografias,
devem estar explcitas as marcas de escala.
VIII - Citaes com at 3 (trs) linhas podem ser feitas de duas formas:
Oliveira e Leonardos (1943, p. 146) dizem que a [...] relao da srie So Roque com os granitos porfirides pequenos muito clara.
Outro autor nos informa que [...] apesar das aparncias, a desconstruo do logocentrismo no uma psicanlise da filosofia [...]
(DERRIDA, 1967, p. 293).
As citaes de textos com mais de 3 (trs) linhas devero ser feitas
com recuo esquerdo de 4,0 cm e tamanho de fonte 8, sem aspas.
IX - As notas de rodap devem ser feitas com fonte Times New Roman, corpo 8. As notas de rodap devero conter somente anotaes concernentes ao texto, mas que no se insiram no desenvolvi424
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mento lgico deste. Referncias bibliogrficas devem ser colocadas

ao final conforme modelo mostrado no item 4.
X - As referncias bibliogrficas devero ser feitas de acordo com a
NBR 6023/2002 (Norma Brasileira da Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT) e devero estar dispostas em ordem alfabtica, da seguinte forma:
a) Referncia de Livro: Os elementos essenciais so: autor(es) do livro, ttulo do livro (ttulo principal em itlico), edio, local, editora
e data da publicao.
BUARQUE, C. Benjamim. 2. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 2004.
b) Livro (parte): Os elementos essenciais so: autor(es) da parte,
ttulo da parte, autor(es) do livro, ttulo do livro (ttulo principal
em itlico), edio, local, editora, data da publicao e intervalo de
pginas da parte.
DERENGOSKI, P. R. Imprensa na Serra. In: BALDESSAR, M. J.;
CHRISTOFOLETTI, R. (Org.). Jornalismo em perspectiva. Florianpolis: Editora da UFSC, 2005. p. 13-20.
c) Livro (meio eletrnico): Os elementos essenciais so os mesmos
do livro ou da parte do livro, porm acrescidos do endereo eletrnico e data de acesso (se o meio for on-line).
ASSIS, M. de. Memrias pstumas de Brs Cubas. So Paulo: Virtual
Books, 2000. Disponvel em: <http://virtualbooks.terra.com.br/freebook/port/download/Memorias_Postumas_de_Bras_Cubas.pdf>.
Acesso em: 31 dez. 2004.
FERREIRA, A. B. de H. Novo dicionrio Aurlio. 3. ed. So Paulo:
Positivo, 2004. 1 CD-ROM.
d) Peridico (parte): Os elementos essenciais so: autor(es) da parte, ttulo da parte, ttulo do peridico (ttulo principal em itlico),
local, fascculo (nmero, tomo, volume etc.), intervalo de pginas
da parte e data da publicao.
BIARNS, J. O significado da escola nas sociedades do sculo XXI: o
exemplo da escola francesa. EccoS: Revista Cientfica, So Paulo, v.
6, n. 2, p. 107-128, jul./dez. 2004.
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
425
e) Peridico (meio eletrnico): Os elementos essenciais so os mesmos

da parte do peridico, porm acrescidos do endereo eletrnico e da
data de acesso (se o meio for on-line).
BIARNS, J. O significado da escola nas sociedades do sculo XXI: o
exemplo da escola francesa. EccoS: Revista Cientfica, So Paulo, v. 6, n.
2, p. 107-128, jul./dez. 2004. Disponvel em: <http://portal.uninove.br/
marketing/cope/pdfs_revistas/eccos/eccos_v6n2/eccosv6n2_jeanbianes_
traddesire.pdf>. Acesso em: 31 dez. 2004.
f) Trabalho acadmico: Os elementos essenciais so: autor(es) do trabalho acadmico, ttulo do trabalho acadmico (ttulo principal em itlico),
data da apresentao, definio do trabalho (dissertao, monografia,
tese etc.), titulao visada, instituio acadmica (incluindo escola, faculdade, fundao etc.), local e data da publicao.
HARIMA, H. A. Influncia da glucana na evoluo do lpus murino.
1990. Tese (Doutorado) - Escola Paulista de Medicina, Universidade Federal de So Paulo, So Paulo, 1990.
XAVIER, E. F. T. Qualidade nos servios ao cliente: um estudo de caso
em bibliotecas universitrias da rea odontolgica. 2001. Dissertao
(Mestrado em Cincias da Comunicao) - Escola de Comunicaes e
Artes, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2001.
g) Trabalho apresentado em evento: Os elementos essenciais so: autor(es), ttulo do trabalho apresentado seguido da expresso In:, nome
do evento, numerao do evento (se houver), ano e local da realizao
do evento, ttulo do documento em itlico (anais, atas, etc.), local, editora, data de publicao, pgina inicial e final da parte referenciada.
DE NIL, L. F.; BOSSHARDT, H-G. Studying stuttering from a neurological and cognitive information processing perspective. In: WORLD CONGRESS ON FLUENCY DISORDERS, 3., 2001, Nyborg. Annals. Nyborg:
IFA, 2001. p. 53-58.
XI - Sugere-se o portal eletrnico <www.bn.br>, a ser utilizado atravs
do seguinte caminho de navegao: funo principal / servios a profissionais / catlogos de autoridades de nomes, para pesquisa a respeito da
forma correta de entrada acadmica de nomes de pessoas.
XII - Solicita-se que, a partir do ano de 2011, os textos enviados adotem
preferencialmente as regras da nova ortografia da lngua portuguesa.
WRITERS' GUIDELINES
Materials published in every issue:

Essays
Renowned international authors are invited to publish essays in their
original language. The essays topics are on areas of International Law
that interest the Public Prosecution Service (Criminal Law, Criminal
Procedure Law, Civil Law, Civil Procedure Law, Collective Law, Collective Procedure Law, Constitutional Law and Administrative Law).
Essays submitted to the Journal De Jure should have a minimum
of 15 pages and a maximum of 30 pages. Authors will receive two
copies of the journal as authorial contribution. Essays can be sent in
English, Portuguese, Italian and Spanish.
Authors can send their essays in the site www.mpmg.mp.br/dejure,
where they can also find all issues already published, as well as the
guidelines to authors in both English and Portuguese.
Academic Articles
De Jure publishes original articles in Portuguese in the following
areas: Brazilian National Doctrine, Multidisciplinary Area, Criminal
Law, Criminal Procedure Law, Civil Law, Civil Procedure Law, Collective Law, Collective Procedure Law, Constitutional Law and Administrative Law.
Academic Articles: Double Peer Blind Review
The academic articles submitted to De Jure must be original and are
published in Portuguese. They must have abstract, key words in English and title in Portuguese and English. All articles are analyzed by
the Editor on regard to aspects such as theoretical line compatibility
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
427
and form. Provided they meet formal aspects, articles are submitted to the Editorial Board members for them to perform qualitative analysis by means of double peer blind review. The unidentified
articles are submitted to at least two peers, according to their area
of expertise. In case of disagreement on whether the article can be
published or not, they are re-submitted to a third member of the
Editorial Board. The double peer blind review process has been
used since 1997.
Comments on Jurisprudence
The Comments on Jurisprudence are opinion texts concerning recent
court decisions that are of interest to the Public Prosecution Service.
Care should be taken to avoid plagiarism. Plagiarism can be said to
have clearly occurred when large chunks of text have been cut-and
-pasted without appropriate attribution. Such manuscripts will not
be considered for publication in De Jure. The use of small amounts
of previously published works with appropriate attribution is not, of
course, problematic. The determination of whether a submission
contains plagiarized material shall be made solely within the discretion of De Jure editors, whether they become aware of it through
their own knowledge or research, or when alerted by referees.
If allegations of plagiarism arise after a paper is published in De
Jure, the journal will conduct a preliminary investigation. If plagiarism is found, the journal will contact the author. The paper containing the plagiarism will also be obviously marked on each page of
the PDF. Depending on the extent of the plagiarism, the paper may
also be formally retracted.
Submission
Authors who wish to submit articles or essays must access the site
www.mpmg.mp.br/dejure, fill in the form and upload the article in
the format Microsoft Word for Windows. Authors should preferably
follow the guidelines below:
I The paragraphs must be justified. Use <ENTER> for spacing.
The space between lines should be simple and the space between
428
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
paragraphs should be also simple. Do not use the rule for retreating. Use the font Arial, size 9. The top and bottom margins should
be 2.5 cm and the left and right margins should be 3.0 cm. The size
of the paper should be A4.
II The articles must be accompanied by an abstract in English (between 100 and 150 words); key words (maximum of five) and title
in english.
III A list of bibliographical references must be provided at the end
of the article (a sample list of bibliographical references is provided
at the end of this document).
IV Articles should contain a brief heading at the beginning of each
section, for example as follows:
SUMMARY: 1. Introduction. 2. Environmental Responsibility. 2.1. Legislation. 2.2. Brazilian Experience. 3. Conclusion. 4. Bibliography.
V Any emphasis should be made by marking the words, expressions, or phrases with italics.
VI Measurement units should preferably be the international system of units (SI).
VII Any foreign words should be marked with italics.
VIII Any articles that have graphs, tables, or any other kind of illustrations must have a respective legend, with the complete bibliographical reference. The files should be sent separately in the original
format of the illustration (for example: CAD, CDR, EPS, JPG, TIF,
XLS). Images should be of high definition (minimum of 300 dots
per inchs [DPIs]); maps must be drawn in scale and so indicate.
IX Quotations with less than 4 lines can be made in two different ways:
Jakobs and McArthur (1943, p. 146) argue that [...] due to eradication of infected cattle and pasteurization of milk M. bovis (a zoonotic cause of tuberculosis) is rarely seen in the United States.
Nevertheless, there has been criticism on that issue: [...] The BCG
vaccine (Bacillus de Calmette et Guerin, an attenuated strain of M.
bovis) has not been effective. In the US, where the incidence of tuberculosis is low, widespread vaccination is not practiced (MCGREGOR; FOX; JANSEN, 1999, p. 45).
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
429
Quotations that exceed 4 lines should be in font Arial 8, without

quotation marks and with left retreat of 4 cm.
Most fungi explore their surroundings by producing miles of fine,
branching filaments called hyphae, but most yeasts have become
more or less unicellular, with rounded cells. This is often an adaptation to living in a liquid medium of high osmotic pressure. This usually means media with a high sugar content, such as is found in the
nectaries of flowers or on the surface of fruits, where if they present
the least possible surface area (as close to spherical as possible), it
makes it easier for them to control the movement of dissolved substances in and out of their cells (PICARD, 2001, p. 54).
X Footnotes: font Times New Roman 8. Footnotes should not be
used for bibliographical references. Rather, they should be used to
comment on an idea that is not part of the normal development of
the text, but is a related issue. Bibliographical references are dealt
with as follows.
XI Bibliographical references should be made according to examples below and must be placed in alphabetical order:
a) Book reference: The essential elements are: authors of the
book, title of the book, edition, place, publishing company, date of
the publication.
OLEARY, W. M. (Org.). Practical Handbook of Microbiology. 2nd ed.
New York: CRC Press, 1989.
b) Book (section or chapter): The essential elements are: authors
of the section or chapter, title of the section of chapter, authors of
the book, title of the book, edition, place, publishing company, date
of the publication and pages of the chapter.
SMILBERT, R. M. The Spirochaetales. In: OLEARY, W. M. (Org.).
Practical Handbook of Microbiology. 2nd ed. New York: CRC Press,
1989. p. 130-145.
c) Book (electronic media): The essential elements are the same
as those required for published books or sections of a book, in addition to the electronic address and date of the last access on-line.
430
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
ASSIS, M. de. Memrias pstumas de Brs Cubas. 1st ed. So Paulo:

Virtual Books Publishing Co., 2000. Available at: <http://virtualbooks.terra.com.br/freebook/port/download/Memorias_Postumas_
de_Bras_Cubas.pdf>. Acessed on: Dec. 31st, 2004.
d) Journal (one article): The essential elements are: authors of the
article, title of the article, title of the journal, place of publishing,
issues (number, volume, etc.), specific pages of the article and date
of the publication.
BIARNS, J. The meaning of education in the societies from the XXI
Century (the example of the French School). Canadian Journal of
Education, Ottawa, v. 6, n. 2, p. 107-128, jul./dec. 2004.
e) Journal (electronic media): The essential elements are the
same required for published journals, in addition to the electronic
address and the date of the last access on-line.
BIARNS, J. The meaning of education in the societies from the XXI
Century (the example of the French School). Canadian Journal of
Education, Ottawa, v. 6, n. 2, p. 107-128, jul./dec. 2004. Available
at: <http://www.cssa.ca/marketing/cope/pdfs_journals/cje_v6n2/eccosv6n2_jeanbianes_traddesire.pdf>. Acessed on: Dec. 31st , 2004.
f) Academic work: The essential elements are: names of the author(s), title of the academic work, presentation date, definition of
the work (thesis, dissertation, monograph, etc.), title obtained, academic institution (including the name of the college or university),
place of presentation and date.
DE NIL, L. F.; BOSSHARDT, H-G. Studying stuttering from a neurological and cognitive information processing perspective. In:
WORLD CONGRESS ON FLUENCY DISORDERS, 3., 2001, Nyborg.
Annals. Nyborg: IFA, 2001. p. 53-58.
HARIMA, H. A. The influence of glucan in the evolution of murine
lupus. 1990. Thesis (Doctorate) So Paulo Medical College, Federal University of So Paulo, So Paulo, 1990.
ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013
431
Av. lvares Cabral, 1.740, 3 andar

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Revista Jurdica

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jul. | dez. 2013

Carlos Augusto de Oliveira Diniz

jul. | dez. 2013

CIRCULAO NACIONAL E INTERNACIONAL

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CENTRO DE ESTUDOS E APERFEIOAMENTO FUNCIONAL

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Descritores / Main entry words: Direito, Ministrio Pblico, Direito Coletivo,

ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013

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REVISTA DE JURE REVISTA JURDICA DO MINISTRIO PBLICO

ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013

ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013

DE JURE - REVISTA JURDICA DO MINISTRIO

ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013

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DE JURE - JOURNAL OF THE PUBLIC PROSECUTION

ISSN 1809-8487 v. 12 / n. 21 / jul.-dez. 2013

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