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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO

Camila Maleronka

PROJETO E GESTO NA METRPOLE CONTEMPORNEA


Um estudo sobre as potencialidades do instrumento operao urbana
consorciada luz da experincia paulistana

SO PAULO
2010

SO PAULO

2010

PROJETO E GESTO NA METRPOLE CONTEMPORNEA

CAMILA MALERONKA

CAMILAMALERONKA

PROJETOEGESTONAMETRPOLECONTEMPORNEA
Umestudosobreaspotencialidadesdoinstrumentooperaourbana
consorciadaluzdaexperinciapaulistana

Tese apresentada Faculdade de Arquitetura e


Urbanismo da Universidade de So Paulo para
obteno do ttulo de doutor em Arquitetura e
Urbanismo.
rea de concentrao: Histria e Fundamentos
daArquiteturaeUrbanismo
Orientadora:Profa.Dra.MartaDoraGrostein

SOPAULO
2010

AUTORIZO A REPRODUO E DIVULGAO TOTAL OU PARCIAL DESTE TRABALHO, POR QUALQUER


MEIO CONVENCIONAL OU ELETRNICO, PARA FINS DE ESTUDO E PESQUISA, DESDE QUE CITADA A
FONTE.

E-MAIL: c.maleronka@usp.br

M245p

Maleronka, Camila
Projeto e gesto na metrpole contempornea : um estudo
sobre as potencialidades do instrumento operao urbana
consorciada luz da experincia paulistana / Camila
Maleronka. So Paulo, 2010.
212 p. : il.
Tese (Doutorado - rea de Concentrao: Histria e
Fundamentos da Arquitetura e do Urbanismo) FAUUSP.
Orientadora: Marta Dora Grostein
1. Operaes urbanas 2. Parceria pblico-privada I.Ttulo
CDU 043:711.51:332.72

Esta tese resultado do esforo de conciliao entre um projeto de doutorado e um


cursodegraduao.Minhapretensofoiunirduasreasdoconhecimento,ourbanismo
e a administrao pblica. A abordagem do objeto urbano pressupe
interdisciplinaridade e o estudo de intervenes urbanas permite a anlise sob essas
duasticas.Soduascinciassociaisaplicadas,maisoumenoscontemporneasemsua
concepoequeguardamvriaseimportantescoincidnciastambmemsuaevoluo.
No entanto, essa relao aparentemente bvia no foi simples de ser construda.
Encontraros pontos de interseco entre as duas reas, sem pender demaispara uma
delas,umdesafioqueprovavelmentecarregareiparasempre.
Financiamento e projeto urbano foram dois eixos de anlise que conduziram esse
trabalho. Como objeto, escolhi as parcerias pblicoprivadas por entender que o
mercado pode ser um bom combustvel para a ao pblica e isso eu tiro da minha
experincia profissional com a produo habitacional de interesse social. Antes de

condenlo,nacondiodegestoresoupensadoresdagestourbana,devemosentender
sua lgica e, por meio dela, enquadrlo segundo os interesses pblicos. Acredito que
esseomeiomaiseficienteparaproduzirumacidademelhoreinterferirnaproduo
doespao.precisoidentificarasnuancesebrechas.Foiissoqueeutenteifazerneste
trabalho.Oumelhor,issoqueestoutentandofazercomomeutrabalho.
Esses quatro longos anos de apostas, cheios de altos e baixos, constituram uma
experinciasolitria.Talvezmaisqueoutroprocessodepesquisaindividual,porconta
daestranhezadessaminhaopoconciliatria.Aindaassim,vriaspessoasestiveram
porpertonesseperodoeessapresenafoiimportantssima.Semelasprovavelmente
eu no teria chegado at aqui. Houve quem desconfiasse de incio, mas logo se
convenceu, outros apostaram comigo, alguns foram conquistados durante o processo.
Os apoios foram vrios: uma palavra de estmulo na hora certa, companheirismo e
cumplicidade, generosidade no compartilhamento de dados e informaes, confiana
cega, fora braal, inspirao intelectual, depoimentos valiosos, exemplos a serem
seguidos,muitos.Cabeamim,nomnimo,mencionlaseagradeclas.
Marta Dora Grostein, Cia Camargo, Elza Camargo, Anna Ferrari, Soraya Rodrigues,
Carolina Grespan, Vladimir Navazinas, Adele de Oliveira Lamm, Julia Vidigal Vazsonyi,
Paulo Sandroni, Femke Hoogkamer e Frederico Roman Ramos, Andr Maleronka,
Fernanda Furtado, Evelyn Levy, Andr Luiz Teixeira dos Santos, Rodolfo Guglielmi,
Regina Meyer, Daniel Todtman Montandon, Felipe Francisco de Souza, Daniel Cstola,
Julia Cossermelli de Andrade, Helena Galiza, Jos Eduardo Lefvre, Juliana Cipolletta,
Pedro Salles, Eduardo Nobre, Ciro Biderman, Marco Antnio Teixeira, Regina Pacheco,
RicardoBresler,TiagoCorbisier,LuisGuilhermeGaleo,MartaFarah,PothyraMartins,
BrbaradeAssis,PaulaPedroti,MaurcioAlmeidaPrado,SimoneShoji,IranaBonilha,
AnaCarolinaChasineDimitriPinheirodaSilva,HarleySilva, ClementinadeAmbrosis,
Domingos Theodoro de Azevedo Netto, Viviane Veras, Lina Minhoca e, claro, Guto,
muitoobrigada.
Agradeo tambm Biblioteca Karl Alexander Boedecker da Fundao Getlio Vargas
pelo suporte impecvel, CAPES pela bolsa de estudos concedida nos meses finais do
doutoradoeaoLincolnInstituteofLandPolicypeloapoiofinanceiroparaafinalizao
destatese.

Acidadedequenosocupamos,sobretudo,incmoda.
NunoPortas,lvaroDomingueseJooCabral

Resumo
Estatesediscuteaoperaourbanaconsorciadacomoinstrumentodeparceriaentreo
poderpblicoeosetorprivadoparaapromoodeprojetosurbanos.Otrabalhoparte
dahiptesedequeaviabilizaodeintervenesurbansticaspormeiodoinstrumento
estaria limitada aplicao parcial da legislao e no consecuo de parcerias
efetivas. Em 2001, a regulamentao nacional da operao urbana consorciada pelo
EstatutodaCidadetrouxeinovaesimportantesnosentidoderecuperaraessnciado
instrumentoqueaparentementenoforamassimiladasdeformaequivalente.Essatese
avananaelucidaodoinstrumento,recuperandoeenfatizandosuadupladimenso
projeto e gesto e apontando para um modelo que no negligencie o aspecto fsico
urbansticoaovalorizaroapeloeconmicofinanceirodoinstrumento.
Palavraschave: parceria pblicoprivada, urbanismo, projeto urbano, operao urbana
consorciada.

Abstract
This thesis discusses the consortiated urban operation as an urban planning tool of
partnershipbetweenthepublicandtheprivatesectorstopromoteurbanprojects.The
work is based on the hypothesis that the viability of urban interventions through this
planning tool would be limited to partial implementation of legislation and would not
achieveeffectivepartnerships.In2001,thenationalregulationoftheconsortiatedurban
operation by the City Statute has brought major innovations in order to recover the
essence of the instrument that seems not to have been understood equivalently. This
thesisadvancesintheelucidationofthetool,recoveringandvaluingitsdualdimension
project and management and pointing to a model that does not neglect the physical
urbanaspectbyoverestimatingtheeconomicfinancialappealofthetool.
Keywords:publicprivatepartnership,urbanplanning,urbanproject,consortiatedurban
operation.

ListadeFiguras
Figura1.FinanciamentoPblicoePPP:comparao......................................................................35
Figura2.RededetransportesemDocklands,1980e2000..........................................................50
Figura3.Barcelona:AreasdeNuevaCentralidad...............................................................................52
Figura4.ZACsvigentesnacidadedeParis...........................................................................................56
Figura5.ZACParisRiveGauche,1994e2007.....................................................................................58
Figura6.DivisosetorialZACParisRiveGauche...............................................................................61
Figura7.OrientaesdeurbanizaoparaaZACParisRiveGauche(2003)........................63
Figura8.Ilustraodoconceitodesolocriado...................................................................................76
Figura9.OperaesurbanasnoplanodiretordomunicpiodeSoPaulo1985/2000...84
Figura10.Localizaodeempreendimentosviabilizadosviaoutorgaonerosadodireito
deconstruireCEPAC(OUC)nomunicpiodeSoPaulo.............................................................112
Figura11.PermetropropostodaoperaourbanaguaEspraiadaem1991................116
Figura12.ImagensdoprojetodaoperaourbanaguaEspraiada(1991).....................117
Figura 13. Sistema de Vias Expressas: trechos propostos para implantao prioritria
(1973)................................................................................................................................................................118
Figura14.AnisviriospropostosnasegundametadedosculoXX...................................119
Figura15.RegiodaAvenidaguaEspraiadaem1958..............................................................121
Figura16.RegiodaAvenidaguaEspraiadaem1974..............................................................122
Figura17.RegiodaAvenidaguaEspraiadaem1994..............................................................123
Figura18.RegiodaAvenidaguaEspraiadaem2007..............................................................124

Figura 19. Operaes urbanas propostas no Plano Diretor Estratgico do Municpio de


SoPaulo,20022012.................................................................................................................................126
Figura 20. Permetro da OU gua Espraiada (1991) sobre mancha da OUC gua
Espraiada(2001)..........................................................................................................................................130
Figura21.InvestimentospblicoseprivadosnaOUCguaEspraiada................................136
Figura22.Localizaodosempreendimentoscomparados......................................................152
Figura23.Imagenspublicitriasdealgunsdosempreendimentosprivadoscomparados
(1,2,4,5,6,9,10,11,13,14,15,16,17,18,20e21)...................................................................155
Figura24.OperaesurbanaspropostasemSoPaulo:1985e2002..................................158
Figura25.Exercciodereconfiguraodaoperaourbana,apartirdoexemplodaOUC
guaEspraiada..............................................................................................................................................162

ListadeQuadros
Quadro1.Parceriassegundoumaperspectivadegovernana...................................................39
Quadro2.CaractersticasdoEstadosegundomododeproduo.............................................41
Quadro3.Articulaodasatividadesdeplanejamento..................................................................44
Quadro4.Docklands,Londres:esboodaestruturadegestodoprojeto.............................49
Quadro 5. Areas de Nueva Centralidad, Barcelona: esboo da estrutura de gesto do
projeto...................................................................................................................................................................53
Quadro6.Esboodaestruturadosistemadeplanejamentofrancs.......................................57
Quadro 7. Composio acionria da Socit d'conomie Mixte dAmnagement de Paris
(SEMAPA)............................................................................................................................................................64
Quadro8.ZACParisRiveGauche:esboodaestruturadegestodoprojeto........................65

Quadro9.MatrizProjetoGesto:presenadoEstado.................................................................68
Quadro10.Objetivosdagestodosrecursosdaterraedaoperaourbana......................75
Quadro11.Noodeoperaourbana1976e1985.......................................................................81
Quadro 12. Sntese comparativa dos conceitos de operao urbana e solo criado
desenvolvidosnadcadade1970............................................................................................................87
Quadro13.Construodoinstrumentooperaointerligadaapartirdosconceitosde
solocriadoeoperaourbanadesenvolvidosnadcadade1970............................................92
Quadro14.EvoluodosconceitosaplicadosnaOperaoUrbana.........................................96
Quadro15.Problematizaodaexperinciadaoperaourbanaconsorciada................115
Quadro16.ComposiodoGrupodegestodaOUCguaEspraiada...................................138
Quadro17.CronologiadaOUCguaEspraiada..............................................................................149
Quadro18.Sntesedosparmetrosesboadosparaaoperaourbanaconsorciada...167

ListadeTabelas
Tabela1.DiretrizespropostasporsetordaOUCguaEspraiada..........................................131
Tabela2.ParmetrosdeConversodeCEPACnaOUCguaEspraiada..............................133
Tabela3.FaltasnasreuniesdogrupodegestodaOUCguaEspraiada.........................141
Tabela 4. Empreendimentos privados na OUC gua Espraiada: quantificao por uso e
setor....................................................................................................................................................................151
Tabela5.Contrapartidaemempreendimentossemelhantes:outorgaonerosadodireito
deconstruir(OODC)XCEPACnaOUCguaEspraiada...............................................................153

Listadeabreviaturasesiglas
AIU

readeIntervenoUrbana

AMF

AssociaodeMoradoresdasFavelascontidasnopermetrodaOperao
UrbanaConsorciadaguaEspraiada

ANC

AreasdeNuevaCentralidad

APEOP

AssociaoPaulistadeEmpresriosdeObrasPblicas

APUR

AtelierParisiendUrbanisme

BCN

Barcelona

BID

BancoInteramericanodeDesenvolvimento

BNH

BancoNacionaldaHabitao

CA

CoeficientedeAproveitamento

CADES

ConselhoMunicipaldeMeioAmbienteeDesenvolvimentoSustentvel

CDHU

CompanhiadeDesenvolvimentoHabitacionaleUrbano

CEPAC

CertificadodePotencialAdicionaldeConstruo

CEPAM

FundaoPrefeitoFariaLimaCentrodeEstudosePesquisasda
AdministraoMunicipal

CEF

CaixaEconmicaFederal

CET

CompanhiadeEngenhariadeTrfego

CNLU

ComissoNormativadeLegislaoUrbanstica

COGEP

CoordenadoriaGeraldePlanejamento(PMSP)

COHAB

CompanhiaMetropolitanadeHabitaodeSoPaulo

CPC

ComitPermanentdeConcertation

CURA

ProgramaComunidadeUrbanadeRecuperaoAcelerada(BNH)

CVM

ComissodeValoresMobilirios

DERSA

DesenvolvimentoRodovirioSA

DIS

DecretodeInteresseSocial

DUP

DecretodeUtilidadePblica

EIARIMA

EstudodeImpactoAmbientalRelatriodeImpactoAmbiental

EMURB

EmpresaMunicipaldeUrbanizao(SoPaulo)

FAUUSP

FaculdadedeArquiteturaeUrbanismodaUniversidadedeSoPaulo

FMI

FundoMonetrioInternacional

FUNAPS

FundodeAtendimentoPopulaoMoradoraemHabitaoSubnormal

GGOUCAE

GrupodeGestodaOperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiada

HIS

HabitaodeInteresseSocial

10

IAB

InstitutodeArquitetosdoBrasil

IBGE

InstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatstica

ICMS

ImpostosobreCirculaodeMercadoriaseServios

IE

InstitutodeEngenharia

INFRAERO

EmpresaBrasileiradeInfraEstruturaAeroporturia

IPTU

ImpostoPredialeTerritorialUrbano

ISS

ImpostosobreServios

LAP

LicenaAmbientalPrvia

LDDC

LondonDocklandsDevelopmentCorporation

MARE

MinistriodaAdministraoFederaleReformadoEstado

MDSP

MovimentoDefendaSoPaulo

MP

MinistrioPblico

NISA

NovaIcariaSocietatAnonima

OAB

OrdemdosAdvogadosdoBrasil

OI

OperaoInterligada

OODC

OutorgaOnerosadoDireitodeConstruir

OU

OperaoUrbana

OUC

OperaoUrbanaConsorciada

OUCAE

OperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiada

OUCFL

OperaoUrbanaConsorciadaFariaLima

PAZ

PlandAmnagementdeZone

PD

PlanoDiretor

PDDI

PlanoDiretordeDesenvolvimentoIntegrado

PDE

PlanoDiretorEstratgico

PL

ProjetodeLei

PLD

PlafondLgaldeDensit

PLU

PlanLocaldUrbanisme

PMSP

PrefeituraMunicipaldeSoPaulo

POS

PlandOccupationdesSols

PPP

ParceriaPblicoPrivada

PRIOU

PlanodeRefernciadeIntervenoOrdenaoUrbanstica

PROCENTRO ProgramadeRequalificaoUrbanaeFuncionaldoCentrodeSoPaulo
PUB

PlanoUrbansticoBsico

RENFE

RedNacionaldeFerrocarrilesEspaoles

RIVP

RgieImmobiliredelaVilledeParis

11

RMSP

RegioMetropolitanadeSoPaulo

SCOT

SchmadeCohrenceTerritoriale

SD

SchmaDirecteur

SDAU

SchemaDirecteurdAmnagementetdUrbanisme

SECOVI

SindicatodasEmpresasdeCompra,Venda,LocaoeAdministraode
ImveisResidenciaiseComerciaisdeSoPaulo

SEHAB

SecretariaMunicipaldeHabitao(SoPaulo)

SEMAPA

Socitd'conomieMixted'AmnagementdeParis

SEMPLA

SecretariaMunicipaldePlanejamento(SoPaulo)

SF

SecretariaMunicipaldeFinanas(SoPaulo)

SIURB

SecretariaMunicipaldeInfraEstruturaUrbanaeObras(SoPaulo)

SMDU

SecretariaMunicipaldeDesenvolvimentoUrbano(SoPaulo)

SMT

SecretariaMunicipaldeTransportes(SoPaulo)

SNFC

SocitNationaledesCheminsdeFerFranais

SPBT

SubprefeituraButant

SPCL

SubprefeituraCampoLimpo

SPE

SociedadedePropsitoEspecfico

SPJA

SubprefeituraJabaquara

SPPI

SubprefeituraPinheiros

SPSA

SubprefeituraSantoAmaro

SVMA

SecretariaMunicipaldoVerdeedoMeioAmbiente(SoPaulo)

TAC

TermodeAjustedeConduta

TDC

TransfernciadoDireitodeConstruir

TO

TaxadeOcupao

UDC

UrbanDevelopmentCorporation

UMM

UniodosMovimentosdeMoradia

USP

UniversidadedeSoPaulo

VOSA

VilaOlmpicaSocietatAnonima

ZAC

ZonedAmnagementConcert

ZEIS

ZonaEspecialdeInteresseSocial

ZUP

ZoneUrbanizerenPriorit

12

Sumrio
Apresentao.....................................................................................................................................................14
Introduo...........................................................................................................................................................17
1Plano,projetoegesto...............................................................................................................................27
1.1ReformadoEstado...................................................................................................................................28
1.2Parceriapblicoprivada.......................................................................................................................33
1.3Projetourbanocomoobjetodeparceria........................................................................................40
1.4Parceriapblicoprivadanourbanismo.........................................................................................47
2Instrumentosurbansticosparaaintervenonametrpolecontempornea................70
2.1Naorigem,doisinstrumentosdistintos:solocriadoeoperaourbana.........................71
2.2Operaointerligada:afusodedoisconceitos.........................................................................88
2.3OperaesurbanasemSoPaulo,aconsolidaodeuminstrumentocontraditrio93
2.4 Operao urbana consorciada e outorga onerosa do direito de construir:
concorrncia?..................................................................................................................................................105
3OperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiada:novaorientao?.....................................114
3.1Antesde2001..........................................................................................................................................115
3.2Transformaesurbansticasestruturais...................................................................................125
3.3Gestocompartilhada..........................................................................................................................137
3.4Entreoutrasmedidas...........................................................................................................................150
4Perspectivaseimpassesnapromoodeprojetosurbanos..................................................157
Referncias.......................................................................................................................................................169

13

Apndice1.CronologiadaOUCguaEspraiada.............................................................................184
Apndice2.Clculodecontrapartidasemempreendimentosselecionados......................185
AnexoA.CronologiadaZACParisRiveGauche...............................................................................187
AnexoB.PLUZACParisRiveGauche...................................................................................................189
Anexo C. Operaes Urbanas na Proposta do Plano Diretor do Municpio de So Paulo
19852000........................................................................................................................................................195
AnexoD.Operaesurbanasnapropostadoplanodiretorde1991.....................................201
AnexoE.EstatutodaCidade:SeoXDasOperaesUrbanasConsorciadas................202
AnexoF.OperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiada(lei13.260,de28dedezembro
de2001)............................................................................................................................................................203

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Apresentao
O tema central desta tese a articulao entre projeto e gesto na metrpole
contempornea. Pretendese aqui explorar as possibilidades do urbanismo na
conjuntura atual. O conceito moderno de urbanismo foi consolidado entre o final do
sculo XIX e o inciodo sculoXX1.Ento,osproblemascolocadospelaemergnciada
cidade industrial suscitaram uma srie de aes sobre o espao urbano que, uma vez
combinadas, configuraram esse novo campo do conhecimento. De acordo com Choay
(2003),ourbanismosediferenciadasartesurbanasanterioresporseucarterreflexivo
ecrtico,eporsuapretensocientfica.
ParaBenevolo,oinciodahistriadaurbansticamodernasealongounotempo,poisas
mudanas trazidas pela revoluo industrial s foram reconhecidas como problemas
quando as quantidades em jogo tornamse suficientemente grandes (BENEVOLO,
1981,p.13).Choaycorroboraessaidiaaoafirmarqueourbanismoquerresolverum
problema (o planejamento da cidade maquinista) que foi colocado bem antes se sua
criao, a partir das primeiras dcadas do sculo XIX, quando a sociedade industrial
comeava a tomar conscincia de si e a questionar suas realizaes (CHOAY, 2003,
pp.23).
Assim,ourbanismomodernofoiconcebidosobaidiadeaoreparadora2,ouseja,a
disciplina urbanstica nasceu como meio para organizar e racionalizar aglomeraes
urbanas j consolidadas. Alimentado por utopias e teorias, o urbanismo se realiza
atravs da ao pblica, seja por meio de normas e regulamentao, seja por meio de
obras e intervenes diretas. Tratase, portanto, de uma cincia aplicada, que prev
tanto o diagnstico, a formulao, o planejamento, quanto a implementao e a
consecuo das intervenes propriamenteditas. Nesse sentido,as aes urbansticas
compreendemnecessariamenteprojetoegesto.

1 De acordo com Gaston Bardet (1990), a cincia de organizao das massas sobre o solo, que vinha

sendoestruturada,foipelaprimeiraveznomeadaUrbanismoporvoltade1910,naFrana.
2VerBenevolo,1981.

15

Entretanto, entendese que vlida a dissociao entre essas duas dimenses do


urbanismo, porque, sobretudo no contexto brasileiro, o projeto e a gesto das
intervenes urbanas tm sido tratados de forma praticamente dissociada e
independente.Almdisso,ocontextocontemporneoimpenovasdemandasdeprojeto
enovosmodelosdegestoquealterameampliamaspossibilidadesdeintervenoque
aindaestoporserdevidamenteestudadaseexploradas.
O recorte metropolitano do tema se justifica pelos desafios colocados por esse tipo de
aglomeraourbana.Nosetratadeabordarinstituiesdegestometropolitana,mas
deexploraracomplexidadequeesseobjetotrazemsi.Quasemetadedapopulaodo
pas vive nessas cidades que acumulam carncias histricas e so, ao mesmo tempo,
pressionadas a adaptarse a novas demandas de modernizao. Intervir nesse espao
urbanosupetomardecisesemdiversasescalas,quetantosearticulamcomopodem
ser concorrentes; escalas que extrapolam a dimenso fsica e que implicam efeitos
econmicosesociopolticos.
A situao das cidades brasileiras em geral e das aglomeraes metropolitanas em
especialexpeafragilidadedaprticaurbansticanopas.Oplanejamentourbanoque
floresceunoBrasilduranteadcadade1950fracassounasdcadasseguintes,pocaem
queofenmenodaurbanizaoseintensificou,efoidefinitivamentedesacreditadona
dcadade1980,quandoosaltosnveisdeinflaoimpediramqualquervisodemdio
ou longo prazo. Esse percurso relegou ao planejamento funes mais simblicas de
diretrizeseintenesqueinstrumentaise,portanto,comprometidascomaao.
A estabilizao econmica a partir de meados da dcada de 1990 e a aprovao do
EstatutodaCidadeem2001delineiamumcenriofavorvelaoplanejamentodasaes
pblicas,especialmenteaodaquelasconcernentespolticaurbana.Aobrigatoriedade
dodesenvolvimentodosplanosdiretoresmunicipaistrouxeaquestourbansticapara
as agendas governamentais e os novos instrumentos disponibilizados pelo Estatuto
aumentaram as possibilidades de ao do poder pblico sobre o territrio, refletindo
umanovaformadepensareagirsobreoespaourbano.
Nessecontexto,entendesequeaoperaourbanaconsorciada(OUC)uminstrumento
privilegiadoparaoestudodeumaarticulaonecessriaentreprojetoegesto,umavez
queaOUCuminstrumentoparaaviabilizaodeintervenesemtrechosurbanos,ou

16

seja, de projetos urbanos. Esse recorte territorial, alm de ser propcio ao


desenvolvimento de uma metodologia de pesquisa, traz consigo questes relevantes
para a discusso urbanstica, como, por exemplo, as tenses entre a viso integral e a
visofragmentadadacidade,easubordinaoouautonomiadoprojetoemrelaoao
plano.
Embora o resultado visvel das OUCs vigentes em So Paulo corrobore a idia de que
esse instrumento serve construo especulativa da cidade propiciando a
transformaodeporesdacidadeemreassegregadasdeacordocomointeressedo
mercado imobilirio , este trabalho fornece argumentos que refutam essa idia. As
possibilidades trazidas pela OUCpara ainterveno urbana somuito maiores do que
aquelas identificadas pelo mercado imobilirio. Cabe, porm, ao poder pblico
desenvolverprocedimentosparadirecionarointeresseprivadosegundosuasintenes,
enoocontrrio.Oinvestimentoprivadonoterritriourbanonoruimporprincpio
e,emumaintervenopontual,podesermuitomaisfcildesercontroladodoqueno
processoespontneodeconstruodascidades.Tratase,ento,demonitorarasOUCs
emcursoedeaprendercomelas.

17

Introduo
Esta tese discute a operao urbana consorciada (OUC) como instrumento de parceria
entreopoderpblicoeosetorprivadoparaaintervenourbana.Nasltimasdcadas,
a parceria pblicoprivada (PPP) vem sendo anunciada como soluo para a falta de
capacidade de investimento e de eficincia do Estado. Com amplas possibilidades de
aplicao, a PPP tem servido como meio para realizao de projetos em diferentes
camposeemdiversospases,tantonoquedizrespeitoafinanciamentoeoperaode
servios pblicos quanto a execuo de obras pblicas. Essa amplitude alcana as
polticas de desenvolvimento urbano que tambm tm utilizado PPPs como meio para
viabilizarseusprojetos.
O urbanismo um campo em princpio propcio ao desenvolvimento de parcerias
pblicoprivadas. Os poderes pblicos precisam mobilizar competncias e capitais
privadospararealizarprojetosnessareae,reciprocamente,odesenvolvimentourbano
no acessvel lgica pura de mercado, por conta da natureza dos investimentos
requeridos pelas intervenes urbanas alm de altos, esses investimentos so
dificilmente fracionveis e muito dependentes da regulao pblica. Por conta de suas
caractersticas convergentes, a parceria pblicoprivada foi introduzida na prtica
urbanstica muito atrelada noo de projeto urbano. So conceitos mais ou menos
contemporneosquetmumagnesecomum:oreconhecimentodaimpossibilidadede
umaaototalizantedoEstado.
A operao urbana consorciada ento discutida no contexto do processo de
readequao das formas de atuao do Estado, que passa a assumir funes mais
reguladoras que provedoras o que implica a reorganizao de suas atividades de
planejamento e gesto (Reforma do Estado). Esse instrumento urbanstico, assumido
comoformadeparceriapblicoprivadaparaaintervenourbana,nodeve,portanto,
serconsideradoumfenmenopassageirooualeatrio,masserentendidocomopartede
umprocessoqueatendetodoosistemapolticoadministrativo.
Asparceriasdestinadasaimplementarempreendimentosurbansticosforamreguladas
em nvel nacional pelo Estatuto da Cidade (lei 10.257, de 10 de julho de 2001) no
instrumento operao urbana consorciada. Por meio da excepcionalizao de

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parmetroslegaisdeusoeocupaodosolo edoestabelecimentodeparceriascomo
setor privado, esse instrumento compreende o conjunto de intervenes e medidas
coordenadaspelopoderpblicomunicipal[...]comoobjetivodealcanaremumarea
transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental
(BRASIL,2001b,art.32,grifonosso).Deacordocomessadefinio,asPPPsurbansticas
estariamassociadasnoocontemporneadeprojetourbano.
A propagao da interveno urbana por meio de projetos foi assumida nas ltimas
dcadas, inicialmente, como oposio ao planejamento integral. De acordo com a
definiodeLungo(2004),essaprticacombinaasnoesdeprojetoarquitetnicode
grandes dimenses e de plano urbano e se concretiza em uma ao pblica sobre um
segmento do territrio urbano, articulada a uma viso global da cidade. No deve,
contudo,serlimitadaaumaaourbanaespecfica,comoumprojetourbanodegrande
dimenso, nem se confundir com o projeto de cidade. Ainda segundo o mesmo autor,
umaintervenourbanadessetipodeve(i)prepararacidadeparasuavocaofutura;
(ii)serfactvel;(iii)passardaofertademandaeguila;(iv)terumcarterestratgico;
(v)apoiarsenascaractersticasdolugare(vi)contarcomumaconduofortedurante
todasuaexecuo(LUNGO,2004,p.20,traduonossa).
Delineiase assim uma nova forma de atuao do poder pblico sobre a cidade, cuja
tendncia se consolidar. Os projetos urbanos vm sendo incorporados prtica
urbanstica de modo generalizado. No contexto brasileiro, a operao urbana j foi
assumida pelas administraes municipais como instrumento preferencial para a
intervenourbana3.EmSoPaulo,oplanodiretorestratgico(PDE)aprovadoem2002
exps essa preferncia ao propor 13 operaes urbanas, abrangendo 10,33% do
territrio urbanizado da cidade4. A proposta de reviso do PDE 2002, elaborada pelo
poder executivo e, atualmente, em tramitao no poder legislativo, refora essa

Alm de So Paulo, Rio de Janeiro e Recife, para citar apenas dois exemplos, vm estudando a
viabilizaodeintervenesestratgicascomoOUCsrespectivamentenazonaporturia(OUCdaRegio
doPortodoRio)enoprojetoRecifeOlinda.
4reatotaldasOUCspropostassobreestimativadereaurbanizada(EMBRAPA,2005).

19

orientao e praticamente dobra a rea de abrangncia das OUCs na cidade5 (SO


PAULO,2007d).
A disseminao da operao urbana consorciada como instrumento de interveno
urbana coloca um duplo desafio: equacionar o desenho fsicourbanstico e o desenho
econmicofinanceiro das intervenes a um s tempo. Isso significa que, alm dos
aspectos qualitativoprogramticos das intervenes, suas caractersticas de negcio
adquiremimportncia.Ouseja,esseinstrumentoconstituitantoumaalternativaparao
financiamento pblico, quanto uma forma de enfrentamento das questes emergentes
doterritriometropolitano.
A explorao dessas caractersticas da operao urbana consorciada est fortemente
condicionada a sua dimenso de projeto. O desenho econmicofinanceiro deve se
combinaraodesenhofsicourbansticonoprojetodainterveno.Contudo,adimenso
de projeto no responde isolada ou exclusivamente pela efetivao da interveno
urbana. Ela se articula a sua dimenso de gesto. Como tratadona apresentao desta
tese, na combinao dessas duas dimenses, projeto e gesto, que o urbanismo se
efetiva.
Instrumentalmente,serassumidaadefiniodeSouza(2006)quediferenciagestoe
planejamentosegundoseuhorizontetemporal:gerirsignificaadministrarumasituao
comosrecursospresentementedisponveisetendoemvistaasnecessidadesimediatas
(SOUZA,2006,p.149).Destaforma,oplanejamentoe,comoprodutodoplanejamento,
oprojetoestarialigadoaumavisodelongoemdioprazo,enquantoagestoremete
aopresente.
Encarados dessa forma, gesto e planejamento no so termos nem
intercambiveis, nem concorrentes; eles dizem respeito a diferentes
tiposdeatividades,atividadesessascomplementaresemrelaooutra
e que no se encontram em relao hierrquica entre si, mas to
somente possuem referenciais temporais distintos. Teoricamente, o
planejamento a preparao para a gesto futura, em que o que se

5 Alm das quatro operaes vigentes (gua Branca, Centro, Faria Lima e gua Espraiada), da OUC Rio

VerdeJac (j aprovada em lei especfica, mas ainda no regulamentada) e das outras oito operaes
previstasem2002DiagonalSul,DiagonalNorte,CarandiruVilaMaria,VilaLeopoldina,VilaSnia,Celso
Garcia,SantoAmaroeTiquatira(eliminadaem2004),forampropostasmaistrsOUCs:AmadorBueno,
TerminalLogsticodeCargasFernoDiasePlodeDesenvolvimentoSul(SOPAULO,2007d).

20

busca evitar ou, pelo menos, minimizar problemas, alm de ampliar


margens de manobra; quanto gesto, ela , ou deveria ser, ao menos
em parte, a administrao das condies e dos resultados que o
planejamentopretritoajudouaconstruir(SOUZA,2006,p.149).

Tomando como referncia essa definio, a dimenso de projeto da operao urbana


consorciada associada idia de concepo, enquanto sua dimenso de gesto
associadaidiadeimplementao.Assim,aregulamentaodeumaOUCsintetizasua
dimenso de projeto, enquanto a dimenso de gesto compreende as realizaes da
operao. importante remarcar que a interveno urbanstica s se realiza na
articulao dessas duas dimenses, uma vez que projeto sem gesto no passa de
discurso,egestosemprojetogeralmentesignificadesperdcio.
Considerando a parceria um meio til para garantir essa articulao imprescindvel
entre projeto e gesto, a pesquisa que orienta esta tese parte da hiptese de que a
viabilizao de intervenes urbansticas por meio do instrumento operao urbana
consorciadaestarialimitadaaplicaoparcialdanovalegislaoenoconsecuo
de parcerias efetivas, que envolveriam repartio de nus, riscos e benefcios entre os
parceirosconceitobsicodaPPP.OaspectofinanceirodasOUCsestariaequacionado,
enquanto seus aspectos urbansticos estariam colocados em segundo plano. Isto , as
parcerias estabelecidas sob o formato de operaes urbanas teriam se limitado
comercializao de excees aos parmetros legais de uso e ocupao do solo, sem
promoveratransformaourbansticacorrespondente.
A ausncia de competncias nos mais diversos mbitos para a concepo e
implementao de projetos urbanos e a urgncia desencadeada pela crise de
financiamento das cidades brasileiras teriam contribudo para essa situao. As
condiesdeprojetoteriamsidonegligenciadaseofuscadaspelansiaporcaptaode
recursos aliada a uma viso estreita quanto s possibilidades de transformao
estrutural assinaladas pelo instrumento. A gesto das OUCs contribuiria para essa
distoro,dadoquenoseapropriaefetivamentedaspossibilidadescriadaspelanova
regulamentaonacional(deoperaourbanaparaoperaourbanaconsorciada)6.

6DeacordocomaleituradaEmpresaMunicipaldeUrbanizao(EMURB)empresadeeconomiamista,
atualmentevinculadaSecretariaMunicipaldeDesenvolvimentoUrbanoeresponsvelpelacoordenao

21

Paraaformulaodahipteseaquiproposta,partesedapremissadequeasparceiras
pblicoprivadas, pelo fato de criarem mecanismos de assuno de responsabilidades
pblicasporparticulares,nosignificamnecessariamenteasubmissodopoderpblico
aos interesses do setor privado. Alm disso, o estabelecimento de parcerias tem a
capacidade de conferir mais transparncia, participao, controle e justia social s
intervenes urbanas, alm de cumprir seu objetivo aparentemente mais valorizado:
propiciarrecursosparaaintervenourbana.
O conceito vigente de parceria pblicoprivada pressupe o compartilhamento dos
riscosebenefciosrelacionadosaumprojetodeterminado.Essanootemnorteadoa
definiodoscontratosdePPPsemsentidoestrito,comoasconcessesderodoviasoua
linha 4 do metr de So Paulo, contratos regidos pela lei federal 11.079, de 30 de
dezembrode2004,conhecidacomoleidasPPPs.Nocasodeoutrosobjetosquenose
enquadramdiretamentenessemarcolegal,masqueassumemoconceitodeparceriaem
sentidoamplocaso dasOUCs,paraaintervenourbana,edasorganizaessociais,
paraserviosdesade,porexemplo,adivisodosriscosebenefciosdoprojetonem
sempre clara e raramente pode ser traduzida simplesmente por meio de uma
estruturaofinanceira(ouprojectfinance),comoocorrenoprimeirocaso.
Cabe aqui ento investigar, no escopo do instrumento operao urbana consorciada,
quaisascondiesdecompartilhamentodosriscosebenefciosentreopoderpblicoe
a iniciativa privada. Nesse sentido, discutese at que ponto o instrumento operao
urbana consorciada constituiapenas um artifcio paracompra e venda de parmetros
urbansticosdeexceoesehelementosquecaracterizamumaparceriadefato.Para
tanto,precisoconsiderarasindefiniesacercadascondiesdaparceriaviabilizada
atravs desse instrumento urbanstico: Quais as formas de organizao, os campos de
atividade abrangidos e o comprometimento dos atores privados envolvidos em uma
OUC? Outras questes de fundo tambm emergem: quais so as condies de um
controledemocrticodessesnovosprocedimentos;quaisasvantagensparticulareseos

das operaes urbanas no municpio de So Paulo , as novas operaes urbanas consorciadas se


diferenciamdasoperaesurbanasanteriorespor(i)possuirumprogramadeintervenesdefinido,(ii)
contarcomummecanismodegestocompartilhadaentreaprefeituraeasociedadecivile(iii)utilizarem
osCEPACscomomeiodepagamento(EMURB,2009,p.14).Adianteessesargumentosseroretomados.

22

limites dessas cooperaes; quais as vantagens e inconvenientes particulares


decorrentes para os diversos parceiros; quais sero as repercusses dessas parcerias
sobreaspolticaslocaisesobreosistemadeadministraolocal?
Estatesepretende,ento,avanarnaelucidaodoinstrumento,valorizandosuadupla
dimensoprojetoegestoeapontandoparaummodeloquenosubjugueoaspecto
fsicourbansticosambieseconmicofinanceirasdecadagovernomunicipal.Nesse
sentido, entendese que esta pesquisa relevante, pois oferece uma contribuio s
administraes municipais para que possam explorar mais plenamente as
potencialidadesdaoperaourbanaconsorciada.
Tambm se discute por que at agora o resultado das operaes urbanas to
controverso do ponto de vista fsicourbanstico. O mecanismo de financiamento
aparentemente funciona bem; os certificados de potencial adicional de construo
(CEPAC) tanto sob o ponto de vista da arrecadao, quanto da transparncia e
credibilidadenaaplicaodosrecursos(sobretudoquandocomparadoaoprocedimento
anterior) so considerados um sucesso; contudo, nenhum projeto estrutural
efetivamenteimportanteparaoordenamentodacidadefoiviabilizadopormeiodeuma
operao urbana. A imagem resultante visvel na experincia paradigmtica de So
Paulo a de um instrumento que contribui para o acirramento do desequilbrio
urbanoedasegregaoespacial.
Confirmada a hiptese da pesquisa, so avaliadas possibilidades de superao da
questo identificada, ou seja, o direcionamento do instrumento para a consecuo de
parcerias efetivas. Nesse sentido, ao longo do trabalho, so indicados caminhos para a
estruturao dessas intervenes a partir do novo marco conceitual e legal,
considerando as articulaes possveis e em curso no contexto brasileiro, com foco
especficonacidadedeSoPaulo.Opapeldoprojetourbanonoestabelecimentodessas
parcerias valorizado como o objeto que contm as novas formas de gesto e
financiamentodecorrentesjustamentedessasmudanasnaatuaodoEstado.
Como objetivos subsidirios da pesquisa, relacionamse: levantamento dos aspectos
institucionais e legais da criao, efetivao e funcionamento das parcerias pblico
privadasurbanas,bemcomoseusobjetivosdeclaradoscomoinstrumentoaservioda
administrao pblica na rea de gerenciamento do uso e ocupao do solo e do

23

desenvolvimentourbano;eavaliaodosresultadosdasoperaesurbanasnoquediz
respeitoaseusobjetivospretendidos(autofinanciamentodasobras,melhoriadeinfra
estrutura e equipamentos etc.), no que concerne forma urbana resultante e a seu
significadonocontextocomplexodeumametrpolecomoSoPaulo.
AinvestigaopropostatomacomobaseaexperinciadacidadedeSoPaulo,primeiro
municpiobrasileiroaproporaparceriapblicoprivadacomooperaourbana.Desde
aprimeiraformalizaodoinstrumento,napropostadeplanodiretordagestoMrio
Covas (19821985), ele foi modificado e testado na implementao de trs operaes
urbanas ao longo da dcada de 1990. Nos anos 2000, So Paulo aprovou sua primeira
operaourbanaconsorciada,jcondizentecomaspremissasdoEstatutodaCidade,e
ratificouoinstrumentonoseuplanodiretorestratgico,quepropsnovenovasOUCs.
Tratase de uma experincia representativa, que oferece informao suficiente para a
pesquisaquesepretendeempreendernestetrabalho.
Apesquisaqueorientaestatesefoidesenvolvidaemduasetapas.Aprimeiraconsistiu
emumapesquisaexploratriainicialcomtrseixos:experinciainternacional,CEPACe
OUC gua Espraiada. Assim, inicialmente, foram estudados casos escolhidos de
intervenesurbanascontemporneasparaverificar,dopontodevistadoprojetoeda
gesto urbana, como as articulaes pblicoprivadas se estabeleceram em outros
contextos, quais seus resultados e desdobramentos. O objetivo desse estudo foi criar
repertrio para posteriormente proceder avaliao especfica da operao urbana
consorciada.Oscasosestudadosforamparcialmenteincorporadosnoprimeirocaptulo.
O segundo eixo da primeira etapa de pesquisa consistiu em uma anlise aprofundada
sobreomecanismodefinanciamentodaoperaourbanaconsorciada,oCEPAC7.Essa
anlise esclareceu a natureza desse instrumento e avaliou seu alcance como forma
alternativadefinanciamentoparaodesenvolvimentourbano.Seuinteressenoescopo
dessetrabalhofoidiscerniraspropriedadesdoCEPACdosresultadosvisveisdasOUCs.
Com isso, evitase uma leitura enviesada que desqualifique de antemo esses
instrumentosantesdecompreendlos.

7 A sntese desse estudo foi apresentada como artigo no XXIII Encontro da Associao Nacional de Ps
GraduaoePesquisaemPlanejamentoUrbanoeRegional.VerMaleronka,2009.

24

JoestudodaOUCguaEspraiada,nessaprimeiraetapadepesquisa,restringiuseao
levantamento dos empreendimentos privados realizados ou em vias de realizao no
mbito dessa operao8. Esse levantamento forneceu evidncias de que os
empreendimentos inseridos no permetro de operaes urbanas consorciadas no
diferemsignificativamentedeoutroslocalizadosforadelas.Ascaractersticasgeraisso
asmesmas:uso,estiloepadresconstrutivoscoincideme,provavelmente,seupblico
alvotambmsermuitosemelhante.Damesmaforma,otratamentodadoaosespaos
pblicos no difere qualitativamente daquele destinado a outras reas da cidade,
resultando em um ambiente construdo anlogo. As evidncias recolhidas nesse
momentoforamexploradasnasegundaetapadapesquisarealizada.
A segunda etapa de pesquisa consistiu na discusso e verificao da hiptese de
pesquisa propriamente dita. Nessa etapa, foram utilizados mtodos descritivos e
explicativos, bem como a pesquisa aplicada, que tomou como estudo especfico a
operao urbana consorciada gua Espraiada. A pesquisa descritiva baseada
basicamenteemfontesbibliogrficasfoiusada,noinciodotrabalho,paraesclarecer
os pressupostos da tese, delinear o contexto de formulao da operao urbana,
apresentaralgumasdefinieseexporexemplosrelevantes.Japesquisaexplicativafoi
empregada para o delineamento das relaes entre os instrumentos urbansticos
propostos da dcada de 1970 em diante. Esse percurso histrico foi reconstrudo
principalmenteapartirdeumabasedocumental.Finalmente,apesquisaaplicada,alm
dasbasesjcitadas,apoiouseemumapesquisadecampoparaesquadrinharoestado
daartedaOUCEspraiada.
Com esses subsdios, este trabalho foi estruturado em quatro captulos, alm de uma
apresentao e desta introduo. A apresentao expe as linhas gerais da tese,
enquanto a introduo descreve o problema de pesquisa, a justificativa, a hiptese, os
objetivoseametodologiadotrabalho.

8 Levantamento a partir do documento Operao Urbana Consorciada gua Espraiada Propostas de

Participao Listagem Geral, elaborado pela Gerncia de Operaes Urbanas da Empresa Municipal de
Urbanizao(EMURB).

25

O primeiro captulo esclarece os pressupostos da tese, ou seja, trata das mudanas


recentes na atuao do Estado e contextualiza as novas formas de interveno urbana
nesse processo. Para tanto, so traados paralelos entre o modelo de gesto colocado
pela perspectiva de Reforma do Estado e as novas formas de ao urbanstica,
confirmandoavalorizaodoprojetourbanoedasformascompartilhadasdegestoe
financiamentodaaopblica.Verificasequeourbanismo,enquantoaopblica,no
estimuneoualheioaesseprocesso,masparticipadeleesofresuasinfluncias.
Apartirdessascolocaes,destacaseaparceriapblicoprivada(PPP),uminstrumento
que consubstancia os princpios dessa nova orientao de organizao do aparelho
estatalequetemsuasnoesreplicadasparaocampodourbanismoedagestourbana.
Emseguida,estabelecidaumarelaoentreastransformaesnopapeldoEstadoea
abordagem fragmentada da cidade, por meio de projetos urbanos. Essa relao
explcita na experincia internacional, cuja exposio completa este primeiro captulo,
discutindo,ento,aarticulaonecessriaentreplano,projetoegesto,comnfasena
reciprocidade entre plano e projeto urbano e nas novas formas de gesto que se
delineiamapartirdaReformadoEstado.
Osegundocaptulorecuperaahistriadaformulaodoinstrumentooperaourbana
consorciada a partir do reconhecimento da questo metropolitana em meados da
dcada de1970.Aanliseapresentadatoma como parmetros dois momentos: o final
da dcada de 1970, quando se registram as primeiras discusses sobre a operao
urbana(OU)noBrasil,eoano2001,quandooinstrumentoinstitucionalizadoemnvel
nacional pelo Estatuto da Cidade (lei 10.257, de 10 de julho de 2001). Esses dois
momentos constituem os marcos da introduo e da consolidao dos conceitos do
instrumento. Nesse perodo de pouco mais de duas dcadas, a concepo da operao
urbanasofreumuitasmodificaes,sendoamaisdeterminantedelasaincorporaoda
noodesolocriado,apartirdaexperinciadaOperaoInterligada,emSoPaulo.
A exposio desenvolvida nesse captulo esclarece que, ao incorporar o solo criado, a
noo de parceria entre o Poder Pblico e a iniciativa privada se restringiu
comercializaodepotencialconstrutivoeoutrasdimensespossveisedesejveis
da parceria no foram desenvolvidas. Entretanto, argumentase que o Estatuto da
CidadeconstituiumaoportunidadeparatrabalharaOUCsobumanovaperspectiva,na

26

medida em que traz inovaes substantivas para o instrumento. Essa oportunidade


valorizada pela introduo de outro instrumento urbanstico a outorga onerosa do
direito de construir, herdeira direta da noode solo criado. Implementado tambm a
partir do Estatuto da Cidade, esse instrumento pode representar uma forma de
redundncia,ouatdeconcorrnciaparaaoperaourbanarestritacomercializao
de potencial construtivo. Assim, na medida em que retoma os fundamentos do
instrumento operao urbana consorciada, o segundo captulo constitui uma
contribuioparasuarevisoconceitual.
O terceiro captulo expe o estado da arte do instrumento, recolhendo evidncias da
operaourbanaconsorciadaguaEspraiada.Criadapelaleimunicipal13.260,de28de
dezembrode2001,eregulamentadapelodecreto44.854,de14dejunhode2004.Essa
operaoacumulaexperinciasignificativaerepresentaumexemploexpressivodoque
podeviraseranovageraodeintervenesurbanas.OestudodaOUCguaEspraiada
apresentado em duas subsees que abordam separadamente suas dimenses de
projeto e gesto. Nessa abordagem so privilegiadas as inovaes introduzidas pelo
texto legal do Estatuto da Cidade. Os aspectos fsicourbansticos e econmico
financeiros da interveno so tratados transversalmente, nas duas dimenses da
operao urbana consorciada. Esse captulo terceiro ainda complementado por duas
subsees:umaqueantecedeadiscussoprojetogestoeexpeocontextoapartirdo
qual a OUC gua Espraiada foi criada, e outra, que fecha o captulo, trazendo uma
avaliao geral dessa operao, contrapondo seus resultados aos resultados
proporcionados pela outorga onerosa do direito de construir, instrumento urbanstico
que, como discutido no captulo anterior, pode atuar de forma concorrente ou
redundanteOUC.
O quarto captulo encerra esta tese com as concluses do trabalho, apontando as
perspectivas e os impasses verificados para a viabilizao de projetos urbanos. A so
propostos alguns parmetros para um modelo alternativo ao que est colocado hoje
para a consecuo de intervenes dessa natureza. Tais parmetros foram esboados
comointuitoderespondersquestesrelacionadasaoprojetoegestodasoperaes
urbanasconsorciadas,identificadasaolongodapesquisa.

27

1Plano,projetoegesto
Estecaptuloesclareceospressupostosdatese,ouseja,tratadasmudanasrecentesna
atuao do Estado e contextualiza as novas formas de interveno urbana nesse
processo. Para tanto, so traados paralelos entre o modelo de gesto proposto pela
perspectivadeReformadoEstadoeasnovasformasdeaourbanstica,confirmandoa
valorizaodoprojetoedasformascompartilhadasdegestoefinanciamentodaao
pblica.Verificasequeourbanismo,enquantoaopblica,noestimuneoualheioa
esseprocesso,masparticipadeleesofresuasinfluncias.
O quadro geral sobre o novo modelo assumido pelo Estado delineado a partir das
idias de Bresser Pereira, responsvel no Brasil pela disseminao e implementao
prticadessasmudanas,tantopelasuaatuaonoMinistriodaAdministraoFederal
e Reforma do Estado (MARE) entre os anos 1995 e 1998, quanto por sua produo
acadmica relacionada ao tema. Estudos internacionais que trazem uma perspectiva
comparadacomplementamessaprimeiraparte.
Destacase, com base nesta introduo, a parceriapblico privada (PPP), um
instrumentoqueconsubstanciaosprincpiosdessanovaorientaodeorganizaodo
aparelho estatal, cujas noes so replicadas para o campo do urbanismo e da gesto
urbana.APPPpodeseresclarecidaapartirdepelomenosduasdefinies:umaestritae
outra ampla e, no mbito desta tese, seu sentido amplo que se pretende explorar
justamenteporque esse sentido que serassumido pela operao urbana, sobretudo
em suas primeiras formulaes. A distino entre essas definies possveis de PPP
justificadapelaapropriaodessesconceitosaoinstrumentalurbanstico.
Emseguida,estabelecidaumarelaoentreastransformaesnopapeldoEstadoea
abordagemfragmentadadacidade,pormeiodeprojetosurbanos,umavezquesoesses
os objetos que contm as novas formas de gesto e financiamento decorrentes
justamentedasmudanasnaatuaodoEstado.Aparceriacomomododegestoou
como forma de financiamento encontra no tratamento fragmentado do territrio
urbanoseusolofrtil.Se,comoesclarecidonoinciodestecaptulo,aidiadeReforma
do Estado traduz uma estratgia de fortalecimento deste diante da nova realidade
colocada,anoodeprojetourbanotambmevoluinessesentido.AatuaodoEstado

28

sobre as cidades se transforma: o plano, baseado em procedimentos racionais,


instrumento que possibilitaria realizar a cidade ideal, com espaos perfeitamente
controladoseordenadosperdearelaodeprecednciafrenteaoprojetourbano.
Essa perda de posio no significa, entretanto, o abandono do planejamento, muito
pelocontrrio.Oquesedesenvolveoutrarelaoentreplanoeprojeto,quedeixade
serdehierarquiaeprecedncia,paraserumarelaodereciprocidade,ouseja,oplano
concebido a partir de projetos e os projetos s fazem sentido no contexto do plano.
Essa relao explcita na experincia internacional, cuja exposio completa este
captulo, discutindo, ento, a articulao necessria entre plano, projeto e gesto, com
nfasenareciprocidadeentreplanoeprojetourbanoenasnovasformasdegestoque
sedelineiamapartirdaReformadoEstado.
1.1ReformadoEstado
AReformadoEstadotornouseumtemacentralnasagendaspblicasdevriospases
nas ltimas dcadas. Rezende (2002), em artigo no qual aborda esse assunto em
perspectiva comparada, identifica um movimento anlogo em escala global que
incorpora o paradigma gerencial. Esse paradigma d nfase eficincia na gesto
pblica e introduz os seguintes elementos: medidas de desempenho, orientao para
resultados, responsabilizao e flexibilizao de procedimentos, estruturas
descentralizadas de gesto e instncia decisria mais prxima do cidado. Segundo o
autor, essa nova agenda de polticas assumiu uma natureza convergente na qual
existem problemas, instrumentos, e objetivos comuns a serem enfrentados pelos
governosnosdiversospases(REZENDE,2002,p.223).
Kettl(2001)reconheceessaondaglobaldereformadosetorpblicoapartirdoincio
dos anos 1980. Para ele, esse movimento se constituiu a partir de iniciativas muito
variadas e, por vezes, contraditrias, mas que se comprometeram com a idia da
reduodotamanhodoEstado,emdireoaumaadministraopblicamaiseficientee
eficaz.
Estados que tm grandes aparelhos de administrao pblica, como a
Sucia, deram incio a reformas praticamente ao mesmo tempo que
Estadosnosquaisosetorgovernamentalmuitomenor,comooReino
Unido. Da Coria ao Brasil, de Portugal Nova Zelndia, a reforma do

29

setor governamental tornouse um fenmeno verdadeiramente


universal(KETTL,2001,p.75).

Ascausasquelevaramaessemovimentodiferemdeacordocomocontextoanalisado.
Entretanto,emlinhasgerais,possvelidentificaralgunselementosinterrelacionados
quelevaramchamadacrisedoEstado.Acriseeconmicamundialqueseinstauroua
partir dos choques do petrleo (1973 e 1979) levou a uma crise fiscal severa,
decorrnciadolongoperodorecessivoapsasdcadasdecrescimentointensodops
guerra.criseeconmicasucedeuseumacrisedegovernabilidade,dadaaincapacidade
deosEstadosarcaremcomseuscompromissos.Nessecenrio,aglobalizaopodeser
consideradaumagravante,namedidaemqueseintensificaramosfluxosfinanceirose
comerciais,conferindomaispodersempresasmultinacionaisereduzindoaautonomia
dosEstadosnacionaisnotocanteasuaspolticasmacroeconmicas(ABRUCIO,2001).
A crise dos anos 1980 cortou pela metade as taxas de crescimento dos pases
desenvolvidoseestagnouocrescimentodospasesemdesenvolvimento.ParaBresser
Pereira, essa crise ocorreu justamente porque os Estados falharam em sua funo de
coordenaoeconmica.
AcrisedoEstado[...]temumsentidobemespecfico.OEstadoentraem
crisefiscal,perdeemgrausvariadosocrditopblico,aomesmotempo
que v sua capacidade de gerar poupana forada diminuir, seno
desaparecer,medidaqueapoupanapblica,queerapositiva,vaise
tornando negativa. Em consequncia, a capacidade de interveno do
Estado diminui dramaticamente. O Estado se imobiliza (BRESSER
PEREIRA,1998,p.35).

AoautordeixaclarasuapercepodacriseeconmicacomocrisedoEstado,ouseja,o
mau desempenho da economia nesse perodo foi, para ele, decorrncia de uma
incapacidade de o Estado corrigir falhas de mercado9. Admitese que o mercado
excelente mecanismo de alocao de recursos, porm distribui mal a renda e deve,
portanto,tersuaaocomplementadaebalizadapeloEstado.Essaondadereformasda
administraopblicateriaentocomoobjetivodotaroEstadodemaiorcapacidadede

So consideradas falhas de mercado o desvio da concorrncia perfeita em direo concorrncia


imperfeita(oligopliosemonoplios);osurgimentodeexternalidades(efeitosindiretosdoprocessode
produoquenoserefletemnomecanismodepreosdobemproduzido,comoapoluiodoarouda
gua); crises econmicas, entre outras. Tais falhas so consideradas um obstculo ao desenvolvimento
plenodaeconomiaeobjetodaspolticaspblicascorrigilas(REZENDE,2001).

30

governo,complementandoaatuaodomercadonatarefadecoordenaraeconomiae
promovendo uma distribuio de renda mais justa. O sentido dessas reformas ,
portanto, o fortalecimentodo Estado, sua reconstruoa partir darecuperao de sua
capacidade de realizar poupana pblica e de gesto, de forma a viabilizar a
implementao de polticas econmicas e, principalmente, sociais, orientadas para a
afirmaodosdireitosdecidadania.
EmboraessasiniciativaspossampartirdeumaperspectivadenegaodoEstado,que
apontam para reformas de cunho neoliberal em direo a um Estado mnimo, Kettl
alerta que as prprias reformas exigem que se passe para uma perspectiva positiva:
Faamoquefizerem,nomomentodereduzirosetorpblico,osreformadorestmde
decidiroqueogovernofarcomoquesobrar(KETTL,2001,p.78).Defato,areforma
da gesto pblica ganhou impulso no governo neoliberal de Margareth Thatcher, na
Inglaterra.Entretanto,essefoiapenasoinciodaonda,poisasreformasforamadotadas
por governos formados por partidos polticos de todo espectro poltico, inclusive
partidos da esquerda tradicional (AUCOIN, 1990 apud BRESSERPEREIRA, 2009,
p.211).
Ocontedodasreformasincluiumedidasdeajustefiscal,masnosereduziuaelas.De
acordo com Rezende (2002) as polticas de reformas dos anos 1990 foram centradas
numa tenso entre o ajuste fiscal e a mudana institucional. A eficincia foi o tema
central das reformas: fazer mais e melhor com menos, ou reduzir os gastos pblicos,
melhorando o desempenho das instituies. A comparao entre os programas de
reformaidentificaesseformatoprogramticoerevelaquehouveumapreponderncia
do ajuste fiscal sobre a mudana institucional, embora tais objetivos sejam
aparentementecomplementareselevaododesempenho(REZENDE,2002,p.227).
Aexplicaoparaisso,aindadeacordocomRezende,queapressopeloajustefiscal
foiumgatilhoparaasreformas.
Nesse processo generalizado ao redor do mundo possvel identificar duas etapas ou
duas geraes de reformas. A primeira se concentrou na promoo do ajuste fiscal,
procedendoacortesdepessoaledeserviosprestados,revisodosistematributrioe
liberalizao comercial e financeira. Entretanto, no decorrer dos anos 1990, sob a
constataodequeessasmedidasnoconstituamestmulosaodesenvolvimentoou

31

seja, alm dos obstculos polticos que enfrentavam (porque em geral se tratava de
medidas impopulares sob o ponto de vista do eleitor), no produziam resultado
econmico visvel uma nova leva de reformas se desenvolveu, agora com uma
preocupaomaisdiretaquantoaodesempenhodamquinaestatal.
Taisreformas[...]partemdopressupostodequeemumgrandenmero
de reas, particularmente na rea social e cientfica, o Estado pode ser
eficiente, desde que use instituies estratgicas e gerenciais, e utilize
organizaes pblicas no estatais para executar os servios por ele
apoiados, recusando, assim, o pressuposto neoliberal da ineficincia
intrnsecaegeneralizadadoEstado.Constituem,portanto,umareao
ondaneoconservadoraouneoliberal,que,estimuladapelacriseoupela
desacelerao econmica, fez, a partir dos anos 70, uma crtica radical
ao Estado SocialBurocrtico do sculo vinte, nas trs formas que
assumiu:oEstadodoBemEstar,nochamadoprimeiromundo;oEstado
Comunista, naquilo que constitua o segundo mundo; e o Estado
Desenvolvimentista, no terceiro mundo (BRESSER PEREIRA, 1998,
pp.3132).

importante ento sublinhar que empreender essas reformas no significou assumir


um modelo de Estado mnimo, muito pelo contrrio. De acordo com Rezende (2002),
no caso dos pases desenvolvidos, os dados comparativos revelam que houve uma
conservaodospapissocialeeconmicodosgastospblicos,demarcandoummodelo
que bem distinto do modelo de Estado Mnimo (REZENDE, 2002, p. 229). O foco
dessas reformas no foi reduzir o Estado, mas superar o modelo de administrao
burocrtica que dava manifestaes de inadequao tanto pelos custos crescentes da
mquina estatal, quanto pela baixa qualidade e ineficincia dos servios prestados ao
cidado.
As reformas burocrticas responsveis pela disseminao do modelo ao qual as
reformas contemporneas se contrapem foram empreendidas no sculo XIX com o
intuitodesepararoadministradorpblicodopoltico,constituindoumaalternativaao
modelopatrimonialistaatentovigentenosestadosnacionaiseuropeus.Entretanto,
[] medida que o pequeno Estado liberal, do sculo XIX foi sendo
substitudo pelo grande Estado socialdemocrtico do sculo XX, esse
tipo de administrao no garantiu que fossem prestados ao pblico
servios de boa qualidade ou de baixo custo. A administrao
burocrtica, nascida no mbito do capitalismo liberal e no no da
democracia liberal, que s se tornou predominante no sculo XX ,
mostrouse lenta, dispendiosa, autocentrada, autoritria, e no
preocupadaematendersdemandasdoscidados(BRESSERPEREIRA,
2009,p.208).

32

Defato,asquestesqueomodeloburocrtico10sepropunhaenfrentareramoutras.O
temadaeficincianaatuaoestatalsadquiriurelevnciaquandooEstadoassumiua
universalizao dos servios sociais e seus papis econmicos se tornaram mais
complexos(BRESSERPEREIRA,2001).
Goldsmith e Eggers (2006) argumentam que a complexidade contempornea torna a
mudanaemdireoaumnovoformatodegovernoinexorvel,Paraeles,
[o] modelo tradicional e hierrquico de governo simplesmente no
atende as demandas desses tempos complexos e em rpida
transformao. Sistemas burocrticos rgidos, que operam com
procedimentosdecomandoecontrole,restriesdetrabalhorigorosas,
bem como culturas e modelos operacionais introvertidos so
inadequados para abordar problemas que, muitas vezes, transcendem
oslimitesorganizacionais(GOLDSMITH;EGGERS,2006,p.22).

Aevoluodessemodeloseconsubstanciarianogovernoemrede,quejsemanifesta
emvriasexperinciasapresentadaspelosautores.Governaremredesignifica,sempre
segundo Goldsmith e Eggers, aliar a colaborao pblicoprivada a uma elevada
capacidade de gesto de redes. Essa nova postura representa a confluncia de quatro
tendnciasqueestoalterandoaformadosetorpblicoemtodoomundo:(1)parcerias
comempresasprivadaseterceirosetor;(2)articulaohorizontal(intragov)evertical
(intergov);(3)novastecnologiasdecomunicaoeinformao;e(4)poderdeescolha
aos usurios (GOLDSMITH; EGGERS, 2006). Assim, o Estado passaria de provedor e
executoracoordenadoreregulador.
Embora a abordagem de Goldsmith e Eggers possa ser considerada um tanto quanto
normativa, Souza e Araujo (2003) confirmam as tendncias apontadas pelos autores
norteamericanos. Em estudo no qual realizaram um balano da literatura em gesto
pblica entre 1994 e 2002, Souza e Araujo identificam o surgimento de novas
ferramentas de gesto que instrumentalizam os princpios orientadores da

10

O modelo burocrtico de organizao foi definido por Max Weber como um sistema que busca
organizar, de forma estvel e duradoura, a cooperao de um grande nmero de indivduos, cada qual
detendo umafuno especializada. As caractersticasdomodelo burocrticoso: (i) funes definidas e
competnciasestabelecidasporlei;(ii)direitosedeveresbaseadosnoprincpiodaigualdadeburocrtica,
evitandooclientelismo;(iii)definiesdehierarquiaeespecializaodefunes;(iv)impessoalidadenas
relaes;(v)objetivosexplcitoseestruturaformalizada;(vi)autoridaderacionallegal;(vii)racionalidade
instrumental(MOTTA;VASCONCELOS,2006,pp.132134).

33

Administrao Pblica Gerencial. Em seguida, esses autores relacionam as principais


variveis presentes na renovao do aparato de interveno trazido pelas reformas
contemporneas:
a)

b)
c)
d)
e)

Novos mecanismos de financiamento das polticas pblicas,


introduzindo a seletividade, dispositivos de autocaptao de
recursosporpartedasatividadesfimefundosrotativosdeservios
pblicos;
Processos de reduo das estruturas do Estado, por meio do
enxugamento, downsizing, da horizontalizao, da reengenharia,
entreoutros;
Mecanismos de participao do pblicoalvo no ciclo de polticas
pblicas, contemplando as suas vises sobre a realidade em
questoearelaoagenteprincipal;
Criao de estruturas flexveis que gerem o compromisso, o
equilbrio,aeficciajuntoaoscidadosusurios;
Concepo do ciclo de polticas pblicas (formulao,
implementao e avaliao) como rede de implementadores,
formuladores, beneficirios estakeholders conformada por elos ou
nscrticosdedeciso(SOUZA;ARAUJO,2003,p.77).

Fica claro, portanto, que a orientao da Reforma do Estado foi assumida de forma
amplapelagestopblica.Umdosinstrumentosqueconsubstanciaosprincpiosdessa
orientao e que tem tido grande destaque no debate em torno da viabilizao de
polticaspblicasaparceriapblicoprivada(PPP).
1.2Parceriapblicoprivada
OesforoparacriarumEstadomaisbaratoemaiseficientetrouxeconsigoadificuldade
de combinar economias de curto prazo e bons resultados futuros, comprometendose,
ao mesmo tempo, com mudanas radicais eimediatas ecom um processo contnuo de
reforma (KETTL, 2001). No contexto da Reforma do Estado, em que a viabilizao de
polticas pblicas enfrentou desafios que obrigaram os governos a buscar solues
inovadoras, a parceria pblicoprivada surge, justamente, como uma dessas solues,
capaz de conciliar interesses polticos imperativos de curto prazo e metas de longo
prazo(KETTL,2001,p.77).
Na medidaem que aliam novos mecanismosde financiamento a processos dereduo
dasestruturasdoEstado,asPPPssocapazesderespondertensoentreajustefiscale
mudana institucional, destacada na sesso anterior. Os diversos arranjos pblico
privados possveis permitem a criao de estruturas mais flexveis, que podem incluir

34

mecanismosdeparticipaoequeseinseremnaconcepodeciclodepolticaspblicas
(formulao,implementaoeavaliao).Tratase,ento,deummecanismoalinhados
tendncias contemporneas da gesto pblica e que apresenta muitas diferentes
possibilidadesdeaplicao.
Genericamente, as PPPs constituem mecanismos para assuno de responsabilidades
pblicasporparticulares,emsubstituioaomodelodegestoexclusivamenteestatal.
O desenvolvimento desses mecanismos tem como premissas as idias de que o setor
privado tem a capacidade de aportar recursos para investir em empreendimentos de
interesse pblico e pode operar de modo mais eficiente que o setor pblico em
atividadestradicionalmenteporeledesempenhadas.AsPPPsadquiriramfeiesmuito
distintas nos lugares onde foram implantadas. Cada experincia nacional de PPP
concebida para alcanar objetivos prprios de determinada poltica pblica, de acordo
com os recursos pblicos e privados disponveis e com capacidade de organizao
planejamentoeregulaodoEstado(COUTINHO,2005).
possvel, contudo, distinguir duas definies de parcerias pblicoprivadas: as PPPs
emsentidoestritoeasPPPsemsentidoamplo.
Emsentidoestrito,aPPPconstituiummecanismodefinanciamentodeobraseservios
deinteressepblico.Essadefiniofoisendodelineadaemnvelinternacionaldurante
adcadade1990efoibemresumidaemumapublicaorecentedoFundoMonetrio
Internacional.EssedocumentodefineasPPPscomoarranjosnosquaisosetorprivado
provosativosdeinfraestruturaeserviostradicionalmenteoferecidospelogoverno.
Essas PPPs em sentido estrito podem ser estabelecidas por meio de concesses e
leasings, criados para uma gama ampla de projetos sociais e de infraestrutura
(AKITOBY;HEMMING;SCHWARZ,2007)11.

11OmodelobrasileiroempregaaterminologiaPPPemseusentidoestrito:umaformadeprovisode

infraestruturaseserviospblicosemqueoparceiroprivadoresponsvelpelaelaboraodoprojeto,
financiamento,construoeoperaodeativos,queposteriormentesotransferidosaoEstado.Osetor
pblico tornase parceiro na medida em que ele comprador, no todo ou em parte, do servio
disponibilizado.Ocontroledocontratopassaaserpormeiodeindicadoresrelacionadosaodesempenho
naprestaodoservio,enomaisaocontrolefsicofinanceirodeobra(BRITO;SILVEIRA,2005,pp.89).

35

ParceriaPblicoPrivada

FinanciamentoPblico

Governo

Contratode
Gerenciamento

Contrato
Financeiro

Governo

Gerenciadora

Gerenciadora

Contratode
Construo

Contratode
Gerenciamento

Bancos

Contratode
Financiamento

PPP

Construtora
Contratode
Construo

Contratode
Operao

Investidores

Sociedadede
Propsito
Especfico

Operadora

Bancos

Construtora

Acordode
Acionistas

Seguradoras
Contratode
SeguroGarantia

Usurios

Figura1.FinanciamentoPblicoePPP:comparao

Fonte:AdaptadodeAKITOBY;HEMMING;SCHWARZ,2007eBRITO;SILVEIRA,2005.

Oesquemaacimatraduzumpoucoacomplexidadeoperacionalenvolvidanessetipode
contrato.APPPemsiconstituiumasociedadedepropsitoespecfico(SPE).Ogoverno
estabelece um contrato com a SPE, que centraliza as diversas atividades ligadas
consecuo de determinado projeto. Essa centralizao tende a gerar ganhos de
eficincia porque a SPE pode diferentemente do Governo, que est submetido a
normas mais restritivas adaptar sua estrutura conforme a fase e o andamento do
projeto.Essaflexibilidadeoperacionalsetraduzemumadesejvelautonomiadegesto
do projeto e sua consecuo praticamente garantida na assinatura do contrato,
minimizandoapossibilidadedeinterfernciaseingernciasporcontadealteraesdo
contextopolticoadministrativo.
ASPEelamesmaseusfluxosdecaixaprojetadosagarantiaparalevantamentodo
crdito necessrio ao projeto em questo. Essa estruturao financeira, chamada de
project finance, pode ser definida como uma forma de financiamento de um
investimentodecapitaleconomicamenteseparvel[SPE],quetemnofluxodecaixado
projeto a fonte de pagamento dos emprstimos e do retorno do capital investido
(FINNERTY, 1996, apud BRITO; SILVEIRA, 2005, p. 11). Esse mecanismo viabiliza
investimentosvultosossemimpactarocaixadogovernoimediatamente.Socontratos

36

de longo prazo nos quais a remunerao pblica, quando necessria, distribuda ao


longo do tempo. A grande vantagem do ponto de vista do poder pblico , portanto, a
alavancagemderecursosqueosetorprivadoproporciona.
Outra vantagem importante so os ganhos em eficincia. Brito e Silveira apresentam
estudos da experincia internacional que revelam economias significativas de tempo e
recursos.Deacordocomessesautores,
o aspecto fundamental na obteno dos ganhos de eficincia a
adequadaalocaoderiscosentreossetorespblicoeprivado.[...]Essa
intrincada teia de contratos segmenta e compartilha o risco entre as
diversas partes, possibilitando que cada agente fique responsvel pela
parcela de risco que mais lhe convm e que pode melhor gerenciar
(BRITO;SILVEIRA,2005,pp.1012).

Ao considerar a alocao de riscos contratualmente, a lei brasileira de PPP, ainda


segundoosmesmosautores,introduziuumagrandeinovaonodireitoadministrativo
do pas12. A distribuio dos riscos entre as partes , ento, um ponto fundamental na
caracterizao da PPP. Tradicionalmente, ao contratar uma empresa privada para
realizaralgumservio,opoderpblicoarcavacomtodooriscoenvolvidonaoperao.
NasequaesdePPP,comooparceiroprivadoentracomumapartedeseupatrimnio
naoperao,riscosebenefciosenvolvidosnoprojetosocompartilhados.Ouseja,sea
operao for mais lucrativa que o previsto, esse bnus ser distribudo e, da mesma
forma,seoprojetofracassar,oscustossoassumidosproporcionalmentepelaspartes
envolvidas.
APPPconstituiassimummecanismoimportantenessecontextodeReformadoEstado,
j que permite a superao de gargalos de infraestrutura e a proviso de servios
pblicos, atendendo s demandas emergentes sem impactar fortemente as contas
pblicas.Oimpactodiludonolongoprazo,oquevalorizaaatividadedeplanejamento
nombitoestatal.Gargalossuperadosestimulamocrescimentoeconmico,o que,por

12Aregulamentaobrasileiradefinearepartioderiscosentreaspartes,inclusiveosreferentesacaso

fortuito,foramaior,fatodoprncipeeleaeconmicaextraordinria.Essedispositivorepresentauma
alterao significativa do regime tradicional de repartio de riscos entre a administrao e os entes
privados. Nos contratos administrativos em geral, regidos pela Lei no 8.666/1993, o poder pblico arca
com o nus integral desses riscos, cabendo ao ente privado assumir apenas os riscos referentes lea
econmicaordinria(BRITO;SILVEIRA,2005,p.14).

37

suavez,aumentaacapacidadedearrecadaoeinvestimentodopoderpblico,queter
entomaisfacilidadeemhonrarsuasobrigaesfinanceiraseassiminiciarumcrculo
virtuosodedesenvolvimento.
Para alm dessa definio especfica, nesse mesmo contexto, foram esboadas outras
formasdearticulaopblicoprivadaquenoincitaramdefiniestontidasemnvel
internacional, mas que traduzem novos padres de relacionamento entre Estado,
mercadoesociedade.Asquestesquesepretendeabordarpormeiodessasparcerias
tambmdizemrespeitocriseenfrentadapeloEstadoeaoajustedamquinapblica
aosnovosdesafiosimpostospelademocraciaepeloprocessodeglobalizao.
Bovaird assume o sentido amplo de PPP e defineas como arranjos de trabalho
baseados no comprometimento mtuo entre uma organizao do setor pblico e
qualquer organizao externa ao setor pblico (BOVAIRD, 2005, p. 200). Segundo o
autor,asPPPspodemservirapropsitosquevodesdeodesenhoeoplanejamentode
polticas pblicas (por exemplo, quando a administrao pblica se apia no trabalho
continuadodeconsultoriasespecializadas),atamobilizaoegestoderecursos(caso
das PPPs em sentido estrito). Embora cubram um espectro bastante variado, essas
formas de articulao pblicoprivada tm como trao comum a vinculao entre a
remunerao dos investidores e o desempenho ou o resultado do projeto, ou seja, o
retorno do parceiro privado implica a assuno do risco do empreendimento. Essa
caractersticacomumcreditaascomoPPPsemsentidoamplo.
ParaHeinz(1994),esseconjuntotratadogenericamentecomoPPPcarregaumasriede
indefiniesquenopodemserignoradas.Aindanohnoesconsolidadassobreas
condies de parceria, as formas de organizao e os campos de atividade abrangidos
por esses procedimentos. A regulamentao das competncias dos atores privados
considerados tambm est em aberto. Outras questes, ainda mais amplas, tambm
devem ser consideradas: quais so as condies de um controle democrtico desses
novos procedimentos? Significam o reforo do corporativismo local em detrimento da
democracialocal?Quaisseroasrepercussesdessasparceriassobreaspolticaslocais
esobreosistemadeadministraolocal?
Ficaclaro,portanto,queotermoPPPnotratadeumconceitooperatrioespecficoe
claramentedefinido.Aocontrrio,umanooquecobreumespectrotemticomuito

38

diversificadoequenotemconsequnciascompletamentemensurveis.Apesardeno
serem propriamente novas, constituem um fenmeno crescente, que vai ganhando
soluesnormativaspeculiares(asoperaesurbanassoumexemplodisso).porisso
que as PPPs no podem ser consideradas fenmenos passageiros ou aleatrios, mas
devemserentendidascomopartedeumprocessodeReformadoEstado,queenvolve
todoosistemapolticoadministrativo.
No escopo desta tese, esse conceito amplo de parceria que interessa explorar. Ter
claro o contexto em que ele foi fomentado adquire importncia, uma vez que suas
noesseroreplicadasparaocampodourbanismoedagestourbana.Nessesentido,
importantereteralgumasnoesquepermeiamessacontextualizao:
1. A valorizao das vantagens financeiras das parcerias: esse argumento
construdo a partir da capacidade das PPPs de responderem s deficincias
fiscais do Estado. No entanto, o privilgio desse aspecto em detrimento de um
planejamento efetivo pode cristalizar essas parcerias como mero instrumento
queremedeiaumasituaonaqualasmudanasestruturaisnecessriasnoso
acompanhadaspelosfinanciamentospblicosdesejados.
2. A noo de compartilhamento de nus, riscos e benefcios entre os parceiros:
paraquesejamefetivos,osriscosquecadaumadaspartessepropeaassumir
devem ser proporcionais aos benefcios que a operao pode auferir; do
contrrio, a parceria se torna desequilibrada e sua funo desvirtuada,
inviabilizandoadopondodevistaeconmico.
3. A assuno de uma expertise privada por parte do Poder Pblico: seja para
negociar contratos nas PPPs em sentido estrito, seja para engendrar novas
formas de articulao atraentes tanto do ponto de vista do interesse pblico
quantodopontodevistadointeresseprivado.
Alm desses trs pontos vale ainda incorporar a perspectiva de governana delineada
por Bovaird (2004). Ao especular sobre o futuro das PPPs, esse autor aposta que as
parcerias continuaro importantes para a administrao pblica. No entanto, sero
tanto mais bem sucedidas quanto mais incorporarem princpios de governana,
evoluindo de parcerias contratuais para parcerias colaborativas. Isso contribuir, at

39

mesmo, para dirimir o ceticismo e a rejeio que ainda pairam em torno das PPPs. O
quadroabaixoesclareceessaevoluodesejveldasparcerias.
Princpiosde
Governana

Parceriascontratuais/transacionais

Parceriascolaborativas

Engajamento
cidado

Consultaaoscidadoseaoutros
stakeholders

Participaodoscidadosedeoutros
stakeholdersnoprocessodecisrio

Transparncia

Limitadaareassquaisstakeholders
devemteracessoparamonitoraros
contratose,mesmoassim,limitadapela
confidencialidadecomercial

Livroabertoparatodososparceiroscomo
umelementocrticoparaconstruode
confiana

Accountability13 Ocontratantedeveprestarcontasao
compradorconformeosprocedimentosde
monitoramentodedesempenho
estabelecidosemcontrato

Parceirosdevemestarpreparadospara
prestarcontasdecadaumadesuasaese
desempenhoemtodososassuntosque
couber

Inclusosocial

Valorfundamentaldaparceriaparceiros
devembuscarformasinovadorasde
incrementarseudesempenhonesse
sentido

Apenasserconsideradaseespecificada
emcontrato

Comportamento Dentrodoslimiteslegaisedoscdigosde
tico
condutadecadaprofisso

Valorfundamentaldaparceriaparceiros
devembuscarformasinovadorasde
incrementarseudesempenhonesse
sentido

Equidade

Valorfundamentaldaparceriaparceiros
devembuscarformasinovadorasde
incrementarseudesempenhonesse
sentido

Equipedeverespeitarprocedimentos
organizacionaisquedevemassegurar
tratamentoequnimeatodosos
indivduosenvolvidosepriorizargrupos
deacordocomoestabelecidoemcontratos

Disposiopara Valiosa,masnoessencial
acolaborao

Fatorcrticodesucessoparatodosos
parceiros

Habilidadepara Fatorcrticodesucessoparaocontratante Fatorcrticodesucessoparaaparceria


competir
comoumtodo
Liderana

Necessriaemcadaorganizaopara
assegurarqueocontratosejabem
administrado

Necessriaemtodososnveisdaparceria,
emcadaumdosparceirosetambmnas
comunidadesqueestosendoatendidas

Sustentabilidade Ocontratadodeveagirconformeos
Parceirosdevemprocurarincrementar
critriosdesustentabilidadeestabelecidos continuamenteasustentabilidadedas
emcontrato
polticaseatividades

Quadro1.Parceriassegundoumaperspectivadegovernana
Fonte:Bovaird,2004(traduonossa).

13 Accountability um termo sem traduo exata para o portugus que remete responsabilizao e

prestaodecontasentreEstadoesociedade:OreconhecimentodanecessidadedeoEstadoexercero
poderpolticomedianteumaaocombinadacomasociedadecivilremeteaoelodeligaoentreambos,
qualseja,aaccountability,aobrigaodeprestarcontaseassumirresponsabilidadesperanteoscidados
impostaquelesquedetmopoderdeEstado.Oprestarcontas,porm,derivadeexplicaesconstrudas
accountscujosignificadodeveserentendidoeaceitoportodasaspartesenvolvidasparaquesepossa
planejareavaliaraaocoletiva(LEVY,1999,p.390).

40

OsprincpiosdestacadosporBovairdseroteispara,maisadiante,subsidiaraanlise
da gesto das operaes urbanas. Engajamento cidado, transparncia, accountability,
inclusosocial,comportamentotico,equidade,disposioparacolaborao,habilidade
para competir, liderana e sustentabilidade so princpios que devem reger parcerias
pblicoprivadas em geral. A forma de abordar tais princpios que muda na
perspectivaqueBovairdnomeouparceriacolaborativa.Entendesequeessaperspectiva
adequada para o tratamento das operaes urbanas, como se ver nos captulos
seguintes.
1.3Projetourbanocomoobjetodeparceria
As referncias sobre a valorizao do projeto urbano na prtica urbanstica recente
tratam desse processo, antes como uma contraposio ao modelo anterior o
planejamento integral modernista que como uma nova forma de interveno no
espao, decorrente das transformaes no papel do Estado. No entanto, no marco
tericodestatese,importanteestabeleceressarelao,vistoqueoprojetourbanoo
objeto que contm as novas formas de gesto e financiamento decorrentes
justamente dessas mudanas na atuao do Estado. A parceria como modo de
gesto ou como forma de financiamento encontra no tratamento fragmentado do
territriourbanoseusolofrtil.
O abandono progressivo do paradigma modernista em favor de novas formas de
abordagem do objeto urbano coincide com o processo de integrao dos mercados
mundiais, de reestruturao produtiva e de crise fiscal das mquinas pblicas que
motivaram a adoo de um enfoque cada vez menos provedor e mais regulador na
atuao estatal. Harvey (1992) identifica o modernismo com o sistema de produo
fordista e o psmodernismo com o que ele conceitua sistema de acumulao flexvel.
De acordo com esse autor, o fordismo, para alm de uma forma de organizao do
trabalho,constituiuumestilodevida,caracterizadopelaproduoeconsumodemassas
assalariadas e por um Estado que assume a responsabilidade sobre amplos setores de
servios.Harvey(1992,apartirdeSWYNGEDOWUW,1986)elencaoscontrastesentre
as caractersticas que o Estado assume segundo esses dois modos de organizao da
produo:

41

Fordismo

Acumulaoflexvel

Regulamentao

Desregulamentao/reregulamentao

Rigidez

Flexibilidade

Negociaocoletiva

Diviso/individualizao,negociaeslocais

Socializaodobemestarsocial

Privatizaodasnecessidadescoletivas

Estabilidadeinternacionalacordosmultilaterais

Desestabilizaointernacional;tensesgeopolticas

Centralizao

Descentralizaocompetiointerregional/
interurbana

Quadro2.CaractersticasdoEstadosegundomododeproduo
Fonte:Harvey,1992,p.168.

Acrisedofordismodecorrente,segundoHarvey,darigidezdosistemadeproduoe
de sua tendncia reduo da produtividade se resolve por meio de solues
temporais e espaciais, e a se d a transio para o novo regime de acumulao. A
compresso da experincia do tempo e do espao caracteriza o regime de acumulao
flexvel. O tempo se comprime nareduo do tempo deretorno do capital (o mercado
financeiro se descola definitivamente da produo) enquanto o espao fragmentado,
novos centros produtivos so criados de acordo com formas de organizao mais
flexveis.Harveyafirmaqueanfasepsmodernanaefemeridadedevalores,gostose
modasumasimulaodacondioprpriadaacumulaoflexvel.
No campo da arquitetura e do projeto urbano, considero o ps
modernismo no sentido amplo como uma ruptura com a idia
modernista de que o planejamento e o desenvolvimento devem
concentrarse em planos urbanos de larga escala, de alcance
metropolitano,tecnologicamenteracionaiseeficientes,sustentadospor
uma arquitetura absolutamente despojada. O psmodernismo cultiva,
emvezdisso,umconceitodetecidourbanocomoalgonecessariamente
fragmentado, um palimpsesto de formas passadas superpostas umas
s outras e uma colagem de usos correntes, muitos dos quais podem
ser efmeros. Como impossvel comandar a metrpole exceto aos
pedaos, o projeto urbano deseja somente ser sensvel s tradies
vernculas, s histrias locais, aos desejos, necessidades e fantasias
particulares, gerando formas arquitetnicas especializadas, e at
altamente sob medida, que podem variar dos espaos ntimos e
personalizados ao esplendor do espetculo, passando pela
monumentalidadetradicional(HARVEY,1992,p.69).

Apartirdessaleitura,Harveyassumeumaposturacrticaemrelaosmanifestaes
daarquiteturaedoprojetourbanoditospsmodernos.Oque,noentanto,noescopo
destateseinteressareterajustaposiodaabordagemfragmentadadotecidourbano
edanovaformadeatuaodoEstado.Se,comoesclareceoinciodestecaptulo,aidia

42

de Reforma do Estado traduz uma estratgia de fortalecimento deste diante da nova


realidade colocada, a noo de projeto urbano tambm vai evoluir nesse sentido. A
atuaodoEstadosobreascidadessetransforma:oplano,baseadoemprocedimentos
racionais, instrumento que possibilitaria realizar a cidade ideal, com espaos
perfeitamente controlados e ordenados, perde a relao de precedncia frente ao
projetourbano.
Ascher (2001) fortalece esse argumento ao caracterizar uma revoluo urbana em
curso.Paraesseautor,porm,nohrupturas,massimumaintensificaodoprocesso
de modernizao que ele identifica a partir da interao de trs dinmicas bsicas:
individualizao,racionalizaoediferenciaosocial.Nessenovocontexto,asparcerias
substituem(aoladodeoutrosinstrumentos)osistemaderegulaoanterior,baseado
exclusivamentenoEstadoenasleis,eametapolistornaseotipourbanodominante.
Desenvolvido por Ascher, o conceito de metapolis trata de um processo duplo, de
mudanadeescala(metropolizao)edemudanadeformadascidades.Asmetapolis
seriam, ento, vastas conurbaes distendidas e descontnuas, heterogneas e
multipolarizadas (ASCHER, 2001, p. 60, traduo nossa). Nesse contexto, Ascher
identificaosurgimentodeumnovourbanismosucessordourbanismomodernista,
noqualoprojetourbanoganhaimportncia.
A noo moderna de projeto est mais que nunca no corao deste
[novo]urbanismo.Masoprojetonoapenasumaintenotraduzida
num desenho. tambm um instrumento cuja elaborao, expresso,
desenvolvimento e implementao revelam as potencialidades e os
limitesimpostospelasociedade,pelosatoresenvolvidos,peloslugares,
pelas circunstncias e pelos acontecimentos. O projeto , ao mesmo
tempo,umaferramentadeanliseeuminstrumentodenegociao
(ASCHER,2001,p.81,traduonossa,grifonosso).

OconceitodeprojetourbanotrabalhadoporAscheraproximasedoquePortas(2003)
denominou terceira gerao do projeto urbano14. De acordo com este autor, o projeto
urbanocontemporneodiferedasgeraesanterioresnoapenasporcontadanatureza

14ParaPortas,aprimeirageraodoprojetourbanodatadosanos1960ecaracterizaseporprojetos

unitriosdearquitetura,dedimensoconsidervel,quepretendiamrepresentar[...]aformaexemplarda
cidademoderna.[...]Asegundageraodoprojetourbanocomeacomacrisedosanos1970quelevaa
opoporintervenespontuais,denaturezamunicipalenormalmentenoestatal.(PORTAS,2003,p.1,
traduonossa).

43

dos programas de interveno ou dos instrumentos de gesto, mas tambm e,


subsidiariamente, por conta da relao biunvoca e no hierrquica que tende a se
estabelecer entre plano e projeto (PORTAS, 2003, p. 2). Portas defende planos menos
deterministas e mais abertos que, antes de estabelecer o que pode ou no ser feito,
definam como devem ser feitos e critrios para tomada de deciso no caso cada vez
maisfrequentedeenvolvimentodeagentesexternosaopoderpblico.
Busquets(s/d)corroboraessaidiaaoafirmarquejnohumasequnciaentreplano
geral,planoparcialeprojetoarquitetnico,masumaarticulaodeaese/ouprojetos
que tenham capacidade executiva e que, em seu conjunto, so capazes de colocar a
cidade ou um grande setor em movimento. Ele adverte ainda que um plano no se
restringe aplicao da lei de uso e ocupao do solo, mas envolve aspectos
disciplinares especficos e um projeto de cidade. A lei como fim em si mesmo um
perigoaevitar,asrestrieseprocedimentoslegaissocontedosnecessriosporm
insuficientes do planejamento. Busquets (s/d) ainda acrescenta que os projetos
urbanos devem oferecer uma possibilidade de equilibrar a cidade existente e, para
reduzir problemas de segregao entre as diferentes partes da cidade, priorizar uma
idiamaisdecontrapesoquedeequilbriopropriamentedito.
A emergncia do projeto urbano est vinculada, para Avitabile (2005), a uma nova
culturadeurbanismoqueocolocanocentrodaspolticasurbanas.Suadefiniomais
objetiva: projeto urbano uma medida de iniciativa pblica que tem por objeto a
definiodeumareaedeumaestratgiaquevisainduziralicertasdinmicasurbanas
(ouumprocessodetransformaourbana)levandoemcontaaslgicasdosagentes,a
interao dos atores, alm de articular as aes programadas s diferentes escalas,
inferindosobresuascondiesdeconcretizao.
Lungo (2004) sintetiza algumas dessas idias ao afirmar que os projetos urbanos
contemporneos so pensados como elementos mediadores entre as exigncias
espaciais, os investimentos econmicos e a prpriatransformaourbana das grandes
metrpoles. Tratase de aes pblicas sobre segmentos urbanos determinados, mas
articuladas a uma viso global da cidade e sensvel a aspectos econmicos e sociais:
uma noo polissmica, que pode ser entendida como o feito de articular uma
estratgiaforteaoredordeapostasurbanasescioeconmicasdegrandedimensoe

44

longa durao que incidem no desenvolvimento de uma cidade (LUNGO, 2004, p. 20,
traduonossa).
Essas vrias consideraes sobre o projeto urbano contemporneo evidenciam que se
trata de um conceito ainda em processo de consolidao. A discusso contempornea,
entretanto, parece estar superando a dicotomia entre a viso integral e a viso
fragmentadadacidadeeasubordinaoouautonomiadoprojetoemrelaoaoplano.
Certamente,oprojetourbanonomaisentendidocomoumsubprodutodoplano.No
se trata de planejar em escala ampliada para depois se aproximar do objeto de
interveno.Tampoucoadmiteseignorarotodoparatratarisoladamentedaspartes.A
nooqueprevalecedeumarelaohorizontaleabertaentreplanoeprojeto,naqual
odilogoentreasescalasfundamental.Aproblematizaodasescalasassume,ento,
umcompromissoarticulador(MEYER,GROSTEIN,BIDERMAN,2004,p.27).

Planejamento
estratgico

Projetourbanoglobal(plano)

Programadedesen
volvimentourbano

Planejamento
operacional

Programas
especficos

Projetourbanolocal(plano)

Aglomerao

Projetosurbanoscomplexos

Projetoarquitetnico

Cidade
Bairro
Quadra/Lote

Quadro3.Articulaodasatividadesdeplanejamento
Fonte:Ingallina,2008(traduonossa).

Adefiniodeprioridadesdevepartirdeumdilogoentreplanoeprojeto(ouprojetos),
em um processo que se retroalimenta. Vrios projetos articulados podem fornecer as
bases de um plano de desenvolvimento urbano, assim como um plano pode indicar a
necessidade de desenvolvimento de determinados projetos15. Dessa forma, as
estratgias do plano podem ser redefinidas a partir dos projetos e viceversa. As
previses passam a ser menos importantes que o levantamento de cenrios e
possibilidades, considerando riscos e incertezas. Assim, plano e projeto tornamse

15Asexperinciasapresentadasnaprximaseoilustramessaorientao.AreasdeNuevaCentralidad,

emBarcelonaumplanode12projetosarticulados.JasZonesd'AmnagementConcert(ZAC)francesas
devem,desdeumarevisonormativaem2000,estarprevistasnosplanoslocaisdeurbanismo.Ouseja,
cadapropostadeumanovaZACimplicaarevisodoplano.

45

instrumentos de interpretao da cidade em que se pretende intervir e, mais alm,


lugares de negociao. Por meio deles, possvel identificar gargalos e demandas e
confrontlos com as possibilidades de realizao. Essas caractersticas podem ser
assumidascomoumaadaptaodoinstrumentaldeplanejamentorealidadecomplexa
da metrpole contempornea. Num contexto de instabilidade e incerteza, os
instrumentos urbansticos sero to mais teis quanto mais sensveis a essas
caractersticas.
De acordo com Meyer (2000), a dinmica instalada no territrio metropolitano
contemporneodiluiaformaurbanaeasubstituiporumimensoconjuntodeespaose
objetos construdos que no revelam as conexes espaciais e funcionais a que esto
subordinados. Esses espaos constituem lugares potenciais para a interveno por
projetos urbanos. Essas intervenes devem ter carter polivalente e estratgico, uma
vez que seu efeito global no dado pela soma de um conjunto de atuaes setoriais,
mas pela programao e gesto combinadas, que comea com a participao cidad,
continua com a polivalncia das atuaes, passando do projeto urbano ao projeto de
cidade(LUNGO,2004).
A estruturao da cidade metropolitana depende portanto de grandes
projetos urbanos. E o "valor estratgico" desses projetos est por sua
vezsubordinadosuacapacidadedepromovertransformaesdomeio
urbanoregional,aumentandosuaatratividadeeexpandindosuareade
influncia.[...]Aanlisedosplanoseprojetosquerecebemtratamento
prioritrio para promover desenvolvimento urbano ou modernizao
tambm opo que traduz as relaes que esto se estabelecendo no
interior do processo de instalao de um novo modelo de metrpole
(MEYER,2000,p.8).

Essenovomodelodemetrpoleaqueserefereaautora,no,contudo,ummodelo
estvel.Aocontrrio,ametrpolecontemporneaconstituiumobjetonoplenamente
configurado, onde se multiplicam espaos com carter provisrio (MEYER, GROSTEIN,
BIDERMAN, 2004). Para alm da caracterstica efmera da metrpole contempornea,
Castells(2007)introduzaindaumacomplicaoadicionalparaaintervenourbanaao
contraporduascategoriasdeespao:espaodelugareseespaodefluxos:
[...]aspessoasaindavivememlugares.Mas,comoafunoeopoderem
nossassociedadesesto organizados noespaodefluxos,adominao
estrutural de sua lgica altera de forma fundamental o significado e a
dinmicadoslugares.Aexperincia,porestarrelacionadaalugares,fica
abstrada do poder, e o significado cada vez mais separado do

46

conhecimento.Segueseumaesquizofreniaestruturalentreduaslgicas
espaciaisqueameaaromperoscanaisdecomunicaodasociedade.A
tendncia para um horizonte de espao de fluxos aistrico em rede,
visando impor sua lgica nos lugares segmentados e espalhados, cada
vezmenosrelacionadosunscomosoutros,cadavezmenoscapazesde
compartilhar cdigos culturais. A menos que, deliberadamente, se
construam pontes culturais, polticas e fsicas entre essas duas formas
de espao, poderemos estar rumando para a vida em universos
paralelos, cujos tempos no conseguem encontrarse porque so
trabalhados em diferentes dimenses de um hiperespao social
(CASTELLS,2007,p.512).

Paraesseautor,oespaodefluxosserealizanasmegacidades,queconstituem,paraele,
os pontos nodais de conexo s redes globais e os centros de poder da nova
forma/processo espacial da era da informao (CASTELLS, 2007, p. 499). Assim, da
evoluo e do gerenciamento das megacidades que, no limite, depende o futuro da
humanidade e do pas de cada megacidade. Admitindo esse quadro, o projeto urbano
maisumavezsedestacacomomeiopossvelparaogerenciamentodetalcomplexidade.
ComoaspontesaqueCastellssereferenacitaoacima,oprojetourbano,aoarticular
escalas e territrios, pode contribuir para que seja estabelecida a relao necessria
entreespaodefluxoseespaodelugares.
O projeto urbano, por precisar as propostas espaciais e incluir, alm de aspectos
econmicos,objetivossociais,culturaiseambientais,podeserpragmaticamenteatrativo
para investidores privados. Nesse ponto, h espao para o delineamento de polticas
pblicas nas quais o urbanismo assume papel propositivo (MEYER, GROSTEIN,
BIDERMAN,2004).Naconcepodessaspolticaspblicas,aparceriapblicoprivada
frequentemente evocada como soluo guardachuva, capaz de abrigar todos os
interesses envolvidos na interveno proposta. Heinz (1994) afirma que as PPPs no
representam uma especificidade local das estratgias de desenvolvimento, mas so
expresso de uma filosofia de planejamento baseada em uma cooperao consolidada
comosetorprivado.Comoobjetivodeiluminaraspossibilidadesdessacooperao,o
prximo tpico aborda algumas experincias selecionadas de PPPs no contexto
internacional.

47

1.4Parceriapblicoprivadanourbanismo
O urbanismo um campo em princpio propcio ao desenvolvimento de parcerias
pblicoprivadas,namedidaemqueospoderespblicosgeralmenteprecisammobilizar
competncias e capitais privados para realizar projetos e em que, reciprocamente, o
desenvolvimentourbanodificilmenteacessvellgicaprivadapurademercado,dado
que requer investimentos altos dificilmente fracionveis (e, portanto, realizveis) a
longussimo prazo. A parceria pblicoprivada foi introduzida na prtica urbanstica
muitoatreladanoodoprojetourbano.So,deacordocomaexposiodassees
anteriores, conceitos mais ou menos contemporneos que tm uma gnese comum: o
reconhecimentodaimpossibilidadedeumaaototalizantedoEstado.
Nas ltimas dcadas, a forma de atuao do Poder Pblico sobre o espao urbano
mudou,assumindoumenfoquemaismercadolgicoesetorizado,emcontraposioao
planejamento tradicional, com foco na ordenao da totalidade do espao urbano.
Seguindo mudanas estruturais na forma de atuao e organizao do Estado, essa
posturaestpresenteemvriosprojetosimportantesrealizadosaoredordomundo.Os
grandes projetos ou operaes urbanas, como objetos de parcerias pblicoprivadas,
tm sido incorporados estratgia de gesto das aglomeraes urbanas e,
possivelmente,conformaroopanoramaurbanonumfuturoprximo.
So intervenes muito diversas entre si: podem incluir a requalificao de reas
industriais, a reutilizao de espaos abandonados de transporte e de comunicao, a
reabilitao de centros histricos ou a construo de centros perifricos complexos e
multifuncionais,envolvendodiversasescalaseumamultiplicidadedeatores.Asformas
institucionais de cooperao entre coletividades pblicas, semipblicas e diferentes
atores privados com o fim de planejar, programar, executar ou coordenar estratgias
dessesprojetoscomplexostambmdiferemconformeocontextodainterveno.Esse
universoheterogneotrazconsigoumgrandedesafioanaltico.

48

Levando em conta essas observaes, no escopo da pesquisa que subsidia esta tese
foram estudados trs projetos europeus16 para o delineamento de um panorama da
experincia internacional17. Essa escolha levou em conta a existncia de formas
inovadoras de cooperao entre atores pblicos e privados e a existncia de projetos
comparveis aos projetos de modernizao e de extenso urbana das metrpoles
brasileiras.
OprimeiroprojetoestudadofoiarenovaodaregioporturiadeLondres,conhecido
como Docklands. Tratase de um projeto pioneiro, de orientao declaradamente
liberal, conduzido pelo governo de Margareth Thatcher durante as dcadas de 1980 e
1990. A aposta inicial no mercado como motor da transformao urbana teve de ser
revista e ajustada para a consecuo do projeto. A figura da Urban Development
Corporation(UDC),introduzidapelogovernocentral,eaformadegestodoprojetoso
particularmenteinteressantesparaestapesquisa,poisoferecemcaminhoseindicadores
para o potencial da participao da iniciativa privada em projetos de interveno
urbana.
A London Docklands Development Corporation (LDDC) foi criada em 1981, pelo ento
SecretriodeEstadodoMeioAmbiente.Ospoderesoutorgadospelogovernocentral
LDDC incluam: compra de terrenos (acordada ou compulsria), licenciamento de
empreendimentos,renovaoeimplantaodeinfraestrutura,almdoacessodiretoa
recursos do governo central (LAWLESS, 1994). A LDDC no substituiu as autoridades
locais.Habitao,educaoesadepermaneceramacargodosbouroughs.Noentanto,
aLondonDocklandsDevelopmentCorporationestavahabilitadaafinanciaressesservios
(submetida autoridade local correspondente). A relao entre LDDC e autoridades
locais no era, portanto, formalmente hierrquica. Algumas de suas atribuies se

16 Apesar da relevncia da experincia norteamericana, optamos por no trabalhla especificamente.

Issoporque,naquele contexto, a prticadas PPPs urbanas no um modelo novo (socomuns desde a


dcadade1940),nemestligadaamudanasnasformasdegestolocal,decorrentesdareorganizaodo
aparelho do Estado. Por conta da estrutura federativa do pas, que confere autonomia de fato aos
municpios,inclusivedopontodevistafiscal,desenvolveusenosEUAumaculturadecooperaoentre
PoderPblicolocaleiniciativaprivada.Asparceriasparafinanciamentodeprojetosurbanossoprtica
corrente,inclusiveemcidadespequenasemdias,oquefogeaoescopodestatese.
17 A apresentao completa desse estudo foi objeto de um dos trabalhos programados desenvolvido
duranteocursodedoutoradoeapresentadocomoprrequisitoparaoexamedequalificaodestatese.

49

superpunham, outras eram interdependentes. Entretanto, fato que a LDDC


desempenhouumpapelprotagonistanaconduodapolticaurbananoperodo,dada
sua capacidade de aportar investimentos, at mesmo para atender a interesses
especficosdasautoridadeslocais.
DepartmentoftheEnvironment
(GovernoCentral)

LDDC
LondonDocklandsDevelopmentCorporation
(AgnciaExecutivaAutnoma)

Olympia&York
(DesenvolvimentoImobilirio)

GalliardHomes
(DesenvolvimentoImobilirio)

...

Quadro4.Docklands,Londres:esboodaestruturadegestodoprojeto

Fonte:ElaboraoprpriaapartirdeNEWMAN;THORNLEY,1996ewww.lddchistory.org.uk.

Apesardeapresentarresultadosvultosos,oprocessoderenovaodasDocklandstem
sido citado mais como contraexemplo do que deve ser uma iniciativa de
desenvolvimentourbano18.Afaltadeplanejamentoeoexcessodeconfiananomercado
so frequentemente apontados como erros estratgicos. A desregulamentao e os
incentivosfiscaisnoforamsuficientementeatrativosparaqueoprojetodeslanchasse.
Essa imagem negativa de cidade sem regulao foi construda principalmente na

181,86bilhesdeinvestimentopblico;7,7bilhesdeinvestimentoprivado;431hectaresdeterrenos

vendidos; 144 km de vias novas e recuperadas; construo da Docklands Light Railway; 25 milhes de
metros quadrados de plantas comerciais e industriais; 24.046 novas habitaes; 2700 escritrios;
contribuiesparacinconovoscentrosdesadeerenovaodeoutrosseis;Investimentoem11escolas
primrias, duas escolas secundrias, trs escolas tcnicas, 16 faculdades e nove centros de treinamento
vocacional;94prmiosporarquitetura,conservaoepaisagem;85.000postosdetrabalho(www.lddc
history.org.uk).

50

Enterprise Zone19 lsle of Dogs. Ali, a flexibilizao das normas urbansticas resultou em
um adensamento incompatvel com a infraestrutura existente. O congestionamento
chegouaameaararentabilidadedosempreendimentos.
Osistemadeacessibilidadeetransportesfoiimplantadodepoisqueosgrandesedifcios
foramconstrudos,numainversodaordemlgicaqueonerouopoderpblicoeexpsa
fragilidade do projeto. As limitaes de acessibilidade da rea estavam dadas por sua
configurao espacial. As imagens das redes de transportes que cobriam a regio em
1980 e 2000 indicam o grau de interveno necessria para suprir essa deficincia.
Essasintervenes,completamentedependentesdofinanciamentopblico,noestavam
previstasinicialmenteeforamessenciaisparaodesenvolvimentodaregio.

Figura2.RededetransportesemDocklands,1980e2000
Fonte:LDDC.org

O processo de renovao urbana liderado pela London Docklands Development


Corporationsignificouaadoodeummodelodegestocomfoconocurtoprazoeem
projetos pontuais. Em nome da agilidade dos procedimentos, normas e parmetros
urbansticos foram negligenciados. Essa orientao privilegiou investidores e projetos
degrandevisibilidadeemdetrimentodasdemandasdoshabitanteslocais.Aregiono
foi integrada cidade como conjunto de equipamentos e infraestrutura. O poder
pblico atuou como facilitador para o investidor privado por exemplo, financiandoa
integraodaregioaosistemadetransportesdacidade,masascontrapartidasno
foramdefinidas.Aparceria,nessecaso,parecetersidodesequilibradaeindicaqueesse

19 Foram designadas Enterprise Zones reas urbanas decadentes, s quais foram atribudos incentivos

para a instalao de determinados tipos de empreendimento por meio da iseno de impostos e da


dispensadealvardeconstruo(LAWLESS,1994).

51

caminho de interveno urbana orientada para o mercado criou solues pouco


satisfatriasparaoproblemacomplexodeDocklands20.
J o interesse do segundo projeto estudado, o Areas de Nueva Centralidad (ANC), em
Barcelona, vem da influncia que exerceu sobre cidades ao redor do mundo. O mote
desseprojetoforamosJogosOlmpicosde1992,quejustificaramagrandemobilizao
de recursos necessria para sua realizao. Esse modelo de associao da interveno
urbana a grandes eventos e espetculos vem sendo adotado por vrias cidades. No
entanto,omodelodifundidofrequentementedesconsideraaculturadeplanejamentoda
cidadeeocontextopolticofavorvel,delongoperododecontinuidadeadministrativa,
anterior aos jogos. importante frisar que o programa ANC tem como partido um
projeto integral de cidade materializado no plano estratgico econmico e social de
Barcelona (PEESB) desenvolvido entre 1988 e 1990 e que as olimpadas foram
encaradas mais como uma oportunidade para agregar esforos, menos como motivo
principaldatransformao.
O projeto Areas de Nueva Centralidad foi elaborado pela diviso de urbanismo do
governolocal,lideradaporJoanBusquets,tomandooPEESBcomoparmetro.Aidiade
distribuir a centralidade, oferecendo melhores servios aos bairros e diminuindo a
presso sobre o centro antigo pode ser entendida como uma traduo do plano
estratgicoeconmicoesocialdeBarcelonaparaodomniourbanstico.Adefiniodas
doze reas de novas centralidades parte da premissa de que espaos urbanos podem
chegar a ser um ponto central se contm atividade que os caracterize como centro. O
objetivo do ANC foi controlar o desenvolvimento da cidade orientando os agentes
urbanosainvestiremreasprdeterminadaseplanejadaspelainstnciamunicipal.A

20Emmeadosdosanos1990discutiuseatransformaodaLDDCemumaautoridadelocal.Em1998,a
Dissolution Order extinguiu a London Docklands Development Corporation (e outras Urban Development
Corporations criadas nos anos 1980) e suas funes foram assumidas por outra agncia do governo
central,aEnglishPartnerships.EssaagnciatrabalhaemcolaboraocomoLondonBoroughofNewham,a
quem foram repassados os poderes da LDDC. No entanto, o formato das UDCs no foi completamente
rejeitado. Em 2003, por meio do Sustainable Communities Plan, o governo retomou esse formato
institucional, dessa vez para ser aplicado em novas reas de crescimento (e no mais com o princpio
especficoderegeneraourbana).AsnovasUDCstmduraoprdeterminada,quevariaentresetee
dezanos,comumarevisoapscincoanosdeatividade.Seuspoderestambmnosotoextensoseas
novasUDCstendemadesenvolverumtrabalhomaisprximoaosstakeholderslocais.Continuam,contudo,
sendocriadasporiniciativadogovernocentralesodirigidaspormembrosindicadospelosecretriodo
Estado(www.englishpartnerships.com).

52

idiafoiconduzirosfluxosespeculadoresesociaisdacidadeparapontosconcretos,com
a inteno de equilibrar a cidade e evitar setorizaes excessivas ou especializaes
nocivasparacertasreasurbanas.

Figura3.Barcelona:AreasdeNuevaCentralidad
Fonte:Borja;Fiori,2008,p.11.

Aficaclaraarelaodereciprocidadequeseestabeleceuentreoplanoecadaumdos
doze projetos. Essa relao tambm foi determinante para a viabilidade econmico
financeiradoplano.AautoridademunicipaldeBarcelonaassumiuumafunodiretora
emtodososcasos,definindoaestruturageraldeoperaesnessesnovoscentros. Cada
rea contou com um arranjo especfico: foram criadas estruturas autnomas de
desenvolvimento urbano como consrcios urbanos, empresas pblicas de direito
privadooudesociedadesdeeconomiamista,sempreligadasaumprojetoespecficoe
comumarcabouocontratualgarantido.Oquadroabaixoapresentaumasimplificao
daestruturadegestodasintervenesdoprojetoAreasdeNuevaCentralidad.

53

EstadoEspanhol
(GovernoCentral)

Ayuntamientode
Barcelona

Generalitatde
Catalunya

(GovernoLocal)

(GovernoRegional)

HOLSA
OlympicHoldingSA

VOSA

IMPUSA

VillaOlympicaSA
(EmpresaPblica)

InstitutMunicipalde
PlanificaciiUrbanisme

NISA
NovaIcariaSA
(Soc.EconomiaMista)

Construtores
(infraestrutura)

OLYMPICMOLL
(EmpresaPrivada)

AGNCIA
EXECUTIVA

AGNCIA...

Urbanismo+Transporte

Consrcio

Metro/RENFE

...

...

Construtores/
Incorporadores

Quadro 5. Areas de Nueva Centralidad, Barcelona: esboo da estrutura de gesto


doprojeto
Fonte:ElaboraoprpriaapartirdeNEWMAN;THORNLEY,1996,HELD,1994ewww.bcn.es.

Governoscentral,regional(Generalitat de Catalunya)elocal(Ayuntamiento de Barcelona)


se uniram na criao da Olympic Holding SA (HOLSA)21, empresa que assumiu o
financiamentogeraldasintervenes.Acoordenaoeimplementaodasintervenes
especficasfoiassumida,demaneiradescentralizada,porvriasagnciasexecutivasque,
deacordoseusobjetivos,estabeleceramcontratosespecficoscomparceirospblicosou
privados. Apenas a gesto dos trabalhos da rea de Poblenou foi centralizada pela
empresaVillaOlympicaSA(VOSA)22.EssaempresacoordenouaoperaoemPoblenou

21Seucapitalfoiintegralizadoemproporesiguaispelastrsinstnciasdegoverno(RAVENTS,2000).

A indicao do dirigente da Olympic Holding SA ficou a cargo do governo central, porm com o aval da
municipalidade(NEWMAN;THORNLEY,1996).
22AVillaOlympicaSAfoiconstitudacomoempresapblicapelamunicipalidade,emparceriacomarede
ferroviria (proprietria de grande parte dos terrenos da rea), o Ministrio de Obras Pblicas e
Urbanismo,oMinistriodeTransporteseComunicaes,ogovernodaCatalunhaeainstnciadegesto
metropolitana(HELD,1994).

54

egerencioucontratosdeexecuocomoutrasempresas,comoaNovaIcariaSA(NISA)23
e a Olympic Moll. Findos os trabalhos, as estruturas especificamente criadas para a
conduodostrabalhosdoAreasdeNuevaCentralidadforamdissolvidas.
Essa exposio evidencia que, em Barcelona, o poder pblico se adaptou a um novo
modelo de administrao, muito ativo no campo econmico e na criao de infra
estruturas e, ao mesmo tempo, orientado para se tornar um sistema de informao e
coordenaodepolticas.Foramlanadasiniciativasemmuitoscampos,comresultados
athojesensveis.Dessaforma,foiasseguradaaestruturaodefinitivadeumapoltica
quetempoucaspossibilidadesderetrocesso.
Aindanocontextoeuropeu,azonedamenagementconcert24(ZAC)francesasedestaca
como meio para a viabilizao de projetos urbanos. Ainda que no dispensem a
participaodomercadoouusodeprojetosemblemticos,ocontroledoEstadosobrea
interveno maior e seu potencial de replicabilidade merece ser explorado. Outro
pontodeinteressedaexperinciafrancesaarecorrnciacomqueselhefazreferncia
para identificar a origem dos instrumentos urbansticos brasileiros. De fato, possvel
verificarsemelhanasentreaspropostasdeZACedeoperaesurbanasbrasileirasno
finaldadcadade1970einciodadcadade1980.Entretanto,asoperaesurbanasse
afastaram muito dessas propostas iniciais25 e, praticamente, perderam a referncia do
modelofrancs.
Por isso, a exposio da experincia francesa ser feita de maneira mais minuciosa,
destacando o sistema de planejamento que contm esse instrumento e abordando
especificamenteaZACParisRiveGauche.

23EntreosacionistasdaNovaIcariaSAestavamaprpriaVillaOlympicaSA(40%),oBancodaEspanha
(11%),empresasdomercadoimobilirio(40%)eoutrosbancos(9%)(NEWMAN;THORNLEY,1996).
24Nohtraduoexataparaessaexpressoemportugus.Zonadeurbanizaoconcertada,zonade
desenvolvimento compartilhado, zona planejada em parceria e at operao urbana consorciada
(BRASIL, 2009) so algumas aproximaes encontradas. Por entender que essas tradues podem
comprometerosignificadooriginaldotermo,serutilizadaagrafiaemfrancs.
25Esseprocessoobjetodoprximocaptulo.

55

Incorporaoimobilirialideradapelopoderpblico:ZonesdAmnagementConcert
AZACnouminstrumentourbansticonovo,constadocdigodeurbanismofrancs
desde 1967 e, de acordo com Ascher (1994), teve ainda um precursor: a zone
urbanizerenpriorit(ZUP),instrumentosemelhantequeaZACveiosubstituir.Durante
as quase cinco dcadas de existncia e aplicao, a ZAC manteve sua caracterstica
principal, qual seja, combinar o planejamento compreensivo do uso do solo com um
programa de desenvolvimento de infraestrutura (ACOSTA; RENARD, 1991 apud
NEWMAN;THORNLEY,1996).Noentanto,oinstrumentofoiobjetodeaperfeioamentos
sucessivosaolongodesteperodo26esualtimagrandereformainstitudapelaleide
solidariedadeerenovaourbanadatade2000(BERVAS;LEME,2004).
A ZUP que vigorou entre 1959 e 1967 j previa a parceria entre poder pblico e
iniciativa privada e foi utilizada principalmente para proviso habitacional. Como as
ZUPs,asprimeirasZACsforamconcebidascomomerosprocedimentosdeflexibilizao
dalegislaourbanstica.Asreformasdomarcojurdicovisaramadaptareaprimoraro
instrumento, em face dos resultados verificados e das novas condies urbanas
colocadas (BERVAS; LEME, 2004). Uma das principais novidades incorporadas pela
ZACfoiapossibilidadedeoplanejamentoeadotaodeinfraestruturadazonaserem
confiados a diversos agentes, dentre os quais empresas privadas, sociedades de
economia mista com participao pblica minoritria, promotores, construtores e
sociedadescivisimobilirias(ASCHER,1994).
Desde os anos 1970, foram implementados diversos projetos urbanos por meio desse
instrumentoemtodaaFrana.OprocedimentodaZACpodeserutilizadoporoperaes
de desenvolvimento de natureza diversa como: renovao ou reabilitao urbana,
realizao de novos bairros residenciais, implantao de atividades industriais,
comerciais, tursticas ou de servios, ou realizao de instalaes de equipamentos
coletivos pblicos ou privados. O parque Citron, La Villette, Les Halles e Bercy so
exemplos de empreendimentos viabilizados pelas ZACs. Genericamente, tratase da

26AleideorientaofundiriaquecriouaZACem1967foiaperfeioadaem1976pelaleisobreareforma

dourbanismoeseudecretodeaplicaoem1977,depoismodificadapelaleideordenamentoterritorial
de1985(ASCHER,1994).

56

determinao de reas de interveno passveis de projetos de desenvolvimento e


transformao urbana. Essas reas so submetidas a procedimentos especficos de
anlise, diagnstico, coordenao e acionamento de atores e instituies pblicas e
privadas,atoprojetoeaviabilizaodeempreendimentos(ASCHER,1994).

Figura4.ZACsvigentesnacidadedeParis

Fonte:PlanLocaldUrbanismedeParis,MariedeParis,www.paris.fr

Emboracaracterizadascomoreasdeexceo,asZACsnosoautnomasemrelao
ao sistema de planejamento francs. Sempre foi necessrio que a proposio de uma
novaZACestivesseemacordocomosobjetivosdapeadeplanejamento27quedefineas
diretrizesurbansticasparaaregioenvoltria.Apartirdamodificaolegalde2000,as

27 Segundo Chapuisat (1983, apud MACEDO, 2007) o Schma Directeur d'Amnagement et d'Urbanisme

(SDAU)quevigorouentre1967e1983consistenumdocumentodeorientao,quedefineemlinhas
gerais o uso do solo, o traado de grandes equipamentos e infraestruturas, a localizao dos servios
principaiseoslocaisdeexpanso/renovao.Em1983,oSDAU,foisubstitudopeloSchmaDirecteur
(SD)e,em2000,peloSchmadeCohrenceTerritoriale(SCOT).

57

ZACs devem necessariamente estar previstas nos planos locais de urbanismo (PLU)
antesseranecessrioqueelasestivessememacordocomoPLU.Essaalterao,para
BervaseLeme(2004),atenuaocarterdeexcepcionalidadedaZAC,masmantmsua
eficinciaoperacional.Valeaindaacrescentarquesetratadeumamedidaquereforaa
relaoentreplanoeprojeto.

SCOT

PLU

SchmadeCohrenceTerritoriale:definediretrizesurbansticasgeraisemescalaregional
(vriascommunes ouagrupamentodecommunes).

PlanLocald'Urbanisme:detalhaoSCOTnaescalalocal defineusos,volumetria,vos,
estacionamentoedensidade.

ZonedAmnagementConcert:instrumentoparaviabilizaodeprojetosurbanos.
ZAC

Quadro6.Esboodaestruturadosistemadeplanejamentofrancs
Fonte:elaboraoprpriaapartirdeBERVAS;LEME,2004eHTE,2009.

A ZAC permite que o poder pblico atue como um incorporador imobilirio. Uma vez
definidaareaeoprojetodeinterveno,todososterrenossoadquiridospeloEstado
oupororganizaoqualoEstadodelegaessafuno.Essaorganizaoemgeraluma
sociedade de economia mista promove os investimentos necessrios em infra
estrutura e revende os terrenos iniciativa privada, incorporando a valorizao
decorrente dos melhoramentos realizados no preo dos imveis. Pelo regime jurdico
francs, sociedades de economia mista no esto sujeitas lei de licitaes e, no
contornodeumaZAC,assumemodesenvolvimentofinanceirodaoperao,tmpoder
de expropriao e direito de comprar qualquer imvel no mercado (NEWMAN;
THORNLEY,1996).
Segundo Demeure, Martin e Ricard (2003 apud MACEDO, 2007), a iniciativa de
proposio de uma ZAC sempre deve partir de entes pblicos ou entes que tenham
status de pessoa pblica. Uma ZAC pode ser proposta tanto pela esfera de governo
nacional, quanto pela regional, departamental ou local. rgos pblicos de
desenvolvimento urbano ou direcionados produo de habitao social tambm tm
poder de iniciativa. Incluemse ainda nessa relao sindicatos mistos, cmaras de

58

indstriaecomrcioeportoseaeroportosautnomoscomstatusdepessoapblica.O
mais comum, no entanto, que a proposio de uma ZAC parta do governo local
(commune),quedetmaresponsabilidadeurbansticasobreoterritrioeacompetncia
sobreosplanslocauxd'urbanisme(PLU).Semprequepropostaporoutrainstncia,uma
ZACdevesersubmetidaaprovaodacommuneparaserviabilizada.
Depoisde2000,aprevisodequalquernovaZACdeveconstardoPLU.Assim,qualquer
proposiodeZACimplicarevisodoPLU.DeacordocomBervaseLeme(2004),essa
mudana foi motivada pelo entendimento de que era preciso integrar mais as ZACs
cidadepreexistente.Rigaudy(2009)complementaeesclareceessacolocao,afirmando
que a lei de 2000 reintroduziu o urbanismo operacional francs no projeto global de
cidade, retomando as premissas fundamentais do urbanismo. Assim, foi reforada a
coerncia entre a estratgia global de cidade e o projeto urbano. Esse autor tambm
destacaosinstrumentosdenegociaoemonitoramentodaqualidadedaoperaoao
longo do seu desenvolvimento (RIGAUDY, 2009, p. 236) que essa integrao
proporciona.

Figura5.ZACParisRiveGauche,1994e2007

Fonte:Techniques&Architeture,1994eMariedeParisphotoarienne2007dePh.Guignard

O caso da ZAC Paris Rive Gauche anterior a essas ltimas alteraes legais, mas j
incorpora a lgica de dilogo entre plano e projeto. Em 1983 o Atelier Parisien
dUrbanisme28 (APUR) desenvolveu um projeto para a rea leste de Paris,

28OAtelierParisiendUrbanismeaagnciadeurbanismodeParis.Tratasedeumaassociaosemfins
lucrativosentreosvriosnveisdegoverno(cidade,departamentodeParis,regioeGovernoCentral),a
Cmara de Comrcio e Indstria de Paris, a empresa parisiense de transportes (Rgie Autonome des
TransportsParisiensRATP)edaorganizaodeassistnciasocial(Caissed'AllocationsFamilialesdeParis

59

correspondente a 45% da rea da cidade (4.000 ha) (BURLON, 2009). Apesar de no


integrar o sistema formal e obrigatrio do planejamento francs apresentado no
quadro 6 que poderia ser entendido como um hbrido entre o schma de cohrence
territoriale e o plan local d'urbanisme , esse plano uma pea importante, como
esclareceBurlon:
Portadordeambiciosoprojeto,oPPEP[PlanoProgramaLestedeParis]
tambm constitui documento original, pela sua natureza: no possui
valorjurdicoouregulamentarpreciso,comoseriaocasodeumPlano
Diretor ou de um Plano Local de Urbanismo; um documento de
objetivos e principalmente de articulao de intervenes mltiplas e
diversificadas(BURLON,2009,p.43).

Ainda de acordo com o mesmo autor, esse plano se sustenta, principalmente, sobre
grandesoperaespblicasdeurbanismo(BURLON,2009,p.46).Assim,apartirdele,
foramdesenvolvidosvriosprojetosconhecidosnaregiolestedacidade,comoBercye
LaVillete,tambmviabilizadoscomoZACs.ParisRiveGaucheomaisrecentedeles.
Tratasedeumareade130hectares,noXIIImearrondissement29,isoladaentreorioea
ferrovia,ocupadaprincipalmenteporarmaznseindstriasemdeclnio.Deacordocom
Burlon(2009),aexperinciabemsucedidadaintervenoemBercy,naoutramargem
do Sena, foi determinante para a assuno do ambicioso partido do projeto Paris Rive
Gauche:promoverarecuperaodareaapartirdacoberturade10hectaresdalinha
frrea desde a Gare dAusterlitz e da construo de uma nova avenida com trs
quilmetrosdeextenso,aAvenuedeFrance.Aintenomaiordoprojetoeraintegrar
essetrechoisoladoesubaproveitadoaotecidodacidade.
De acordo com Ascher (1994), os primeiros estudos dessa ZAC foram elaborados em
1988e,em1991,seuPlandAmanagmentdeZone30(PAZ)foiaprovadopeloconselho

CAF).Tementreosseusobjetivosmonitoraraevoluourbana,participardadefiniodepolticasde
expanso e desenvolvimento urbano, elaborar orientaes para a poltica urbana e documentos de
urbanismo, alm de desenvolver projetos na escala de Paris, sua rea urbana e para a regio de Ile de
France(www.apur.org).
29Divisoterritorialdacidade,distrito.Parisestorganizadaem20arrondissements.
30At2000,oresponsvelpelainiciativadecriaodeumaZACdeveriaprepararumdossidecriao.O
contedodessedossiincluaumaapresentaodoobjetodeintervenoquejustificassesuapertinncia
e necessidade. Continha ainda uma descrio do contexto da interveno e indicava o programa
provisriodasconstruesemumPlandAmenagementdeZone(PAZ).Asmodalidadesdeprovisesde
financiamento da operao escalonadas no tempo tambm eram apresentadas. Finalmente, o dossi de

60

de Paris. Ento, a idia inicial do projeto foi ocupar a rea principalmente com
escritrios, estabelecendo ali um setor de negcios, e a previso era que a
implementaodurasse15anos31.Hoje,operfildoprojetomudouconsideravelmentee
aprevisoqueostrabalhossejamfinalizadosem2020(PRG,2008).Essealargamento
de prazo ocorreu justamente por conta de alteraes na concepo do projeto e de
reorientaes. A transcrio parcial de um artigo publicado originalmente no jornal
francsLeMondedumaidiadasmodificaesecontratemposenfrentados:
Nos primrdios da ZAC, em 1991, os estudantes no faziam parte da
paisagem planejada. "Paris Rive Gauche havia sido pensada como um
bairro de negcios, um contrapeso para La Dfense, a leste de Paris",
relembraSergeBliskodoPartidoSocialista,atualAdministradordo
XIIIme Arrondissement, e Presidente da SEMAPA [sociedade de
economia mista responsvel pelo empreendimento]. Em 1996, no
entanto, decidiuse nela instalar a Universidade de Paris VII, visando
descongestionar o campus de Jussieu. Foi a primeira grande alterao
nos planos originais de implantao da ZAC. Mais tarde, em 2001, a
Esquerda ganhou as eleies em Paris, inclusive no XIIIme
Arrondissemente,sento,"impusemosZACumareorientaomais
ampla:cortamos200.000mdeescritrioseossubstitumospormais
reasverdesemaismoradias",continuaS.Blisko.
Entretanto,antesmesmodaalternnciadepodernapolticamunicipal,
osdirigentesdaUniversidadeeaSEMAPAselaramumacordosobreno
criarum'enclave'universitrionointeriordaZAC.[...]
"Foi uma luta, dentro da Universidade, inclusive com a Reitoria, que
tinha preferncia por um monumento faranico assinado por uma
grandeestreladaArquitetura",afirmaoVicePresidentedainstituio,
Franois Montarras, responsvel pelas obras do novo campus. Ao
mesmo tempo, a SEMAPA, de sua parte, tinha que convencer os
investidoresainstalarseentresalasdeaulaelaboratrios."Foipreciso
umagrandedosedeboavontade,jqueospromotoresimobilirioseos
comerciantes temiam que o bairro ficasse vazio durante as frias e os
finaisdesemana",relembraS.Blisko.Mesmoassim,eaindahoje,muitas
lojastrreaspermanecemfechadas,porfaltadeinteressedoslojistas,e
a SEMAPA ainda tem dificuldades para atrair padeiros, mdicos,
supermercadosefarmcias(ALLIX,2007,p.1).

Mesmoquetenhahavidomodificaesimportantes,segundoaanlisedesenvolvidapor
DuvalZac (2006), a natureza do projeto no foi alterada. Sua afirmao se baseia na
correspondnciaquesepodeestabelecerentreasorientaesprogramticasdefinidas
em1989eoprojetoemcurso.Essasorientaesseconcentravamemseispontos:(1)

criao elencava os motivos que tornam esse projeto condizente com as diretrizes de planejamento
vigentes(MACEDO,2007).
31UmaZACsempretemumperodofixodevigncia,quevariadeacordocomoobjetodainterveno.

61

organizao do traado virio a partir de um eixo estrutural paralelo ao rio Sena; (2)
limitedegabaritoparaosedifcios;(3)proteoereabilitaodosedifcioshistricos;
(4)desenvolvimentodeumarededetransportepblicoeficienteparadiminuirousodo
automvel; (5) setorizao da interveno; e (6) grandes equipamentos pblicos e de
infraestrutura (DUVALZAC, 2006). A apresentao do projeto evidencia que, de fato,
essasorientaesforammantidas.
Os 130 hectares da ZAC Paris Rive Gauche foram divididos em trs bairros: Austerlitz,
Tolbiac e Massna. Cada um deles, segundo a descrio oficial do projeto, se estrutura
em torno de um ponto nevrlgico: respectivamente, a estao de trem (Gare
dAusterlitz), a biblioteca nacional e a universidade Paris7DenisDiderot (PRG, 2008).
Para garantir ao conjunto da operao uma diversidade em acordo com a realidade
urbanadeParis(PRG,2008,p.1),cadaumdosbairrosfoiaindasubdivididoemsetores
queficaram,cadaum,acargodeumarquitetocoordenador(verfigura5).

Figura6.DivisosetorialZACParisRiveGauche
Fonte:parisrivegauche.com

A funo dos arquitetoscoordenadores , conforme reportagem publicada na revista


Techniques & Architecture, em maro de 1994, um misto de concepo e coordenao.
Partindo de uma anlise atualizada das demandas e diretivas do PAZ, [o arquiteto
coordenador] define pouco a pouco um plano de massas detalhado, que anuncia um
partido volumtrico e arquitetnico para cada quadra (T&A, 1994, p. 45, traduo
nossa).
Doisgrandeseixosdecirculaotambmtmprojetosespecficos.AAvenuedeFrance,
porque o eixo estrutural da operao, conectando a Gare dAusterlitz ao Boulevard

62

Massna. E, na outra margem da linha frrea, a Rue de Chevaleret, que, no limite do


permetrodaZAC,estabeleceatransioentreonovoeovelhotecido.
Ajficaclaraapresenademetadedosseispontosdeorientaoprogramtica(1,5e
6).Osoutrostrspontostambmestoexplcitosnoprojeto.Foimantidoumlimitede
gabarito compatvel com o restante da cidade, sem torres altas, conforme a segunda
orientao.Os edifcios Grands Moullins, Halle aux Farines e a prpria Gare dAusterlitz
foramrecuperados,preservandoamemriaindustrialeferroviriadobairro.Earegio
jestcompletamenteintegradaaosistemadetransportepblicodacidade,noapenas
comlinhasdenibus,mastambmmetreRER(otremexpressoregional),emacordo
comoquartoponto.
ABibliotecaNacionalnoconstavadosprimeirosestudosdaZAC.Naverdade,deacordo
com Newman e Thornley (1996), esse foi um reforo tardio ao projeto, encampado
diretamente pelo governo central. No entanto, o equipamento funcionou como uma
espcie de catalisador da operao, que lhe conferiu credibilidade e contribui para a
atraodenovosparceiros.Noporacaso,oprimeirosetoraserconcludofoiTolbiac
Nord, no entorno prximo biblioteca. Outros quatro setores esto em fase de
implementaoeapenasossetoresAuterlitzGare,AusterlitzNordeMassnaBruneseau
estoaindaemfasedeestudos(PRG,2008).
AcronologiadasintervenesemParisRiveGauche(veranexoA)dumaidiadovulto
e da qualidade dessa operao. Ela revela a simultaneidade das iniciativas e a
complementaridade dos investimentos. Por exemplo, a partir da construo da
biblioteca nacional (19911995) foi possvel viabilizar comercialmente as primeiras
unidadesresidenciaisetambmaextensodarededemetr.Osprimeirosmoradores
semudaramparaTolbiacem1996.Oprimeirocentrocomercial,assimcomoaprimeira
escolaeaprimeiracrecheforaminauguradosnoanoseguinte.Asadesesinstitucionais
foram sendo viabilizadas aos poucos. Grandes lojas e grupos comerciais s aderiram
definitivamenteaoprojetomaisdedezanosdepoisdeseulanamento.
Durante todo esse perodo, alm das realizaes mencionadas acima, houve vrios
concursos de projetos de arquitetura e urbanismo para os setores, para parques e
jardinseparadeterminadosedifcios.Tambmfoinecessriorevisaraspeastcnicas
legais,adequandoosplanosaprovadosrealidadedoprojetoelegislaopertinente.

63

Figura7.OrientaesdeurbanizaoparaaZACParisRiveGauche(2003)32
Fonte:PlanLocaldUrbanismedeParis,MariedeParis,www.paris.fr

A partir desta breve exposio possvel depreender que coordenar e gerenciar uma
operao como essa no simples. Em geral, a operacionalizao das intervenes
dentro de ZACs delegada a uma sociedade de economia mista criada especialmente
para essa finalidade33. Essas organizaes constituem, portanto, o principal veculo do
urbanismo operacional francs. As vantagens das sociedades de economia mista
relacionadasporMarcou(1993)flexibilidadedegesto,facilidadeemreunirparceiros
necessriosparaarealizao,semtirardascoletividadeslocaisaresponsabilidadedas
operaesajudamaexplicaroporqudesseprotagonismo.
AoperacionalizaodaintervenonaZACParisRiveGauchefoidelegadapelacidadede
ParisSocitd'conomieMixtedAmnagementdeParis(SEMAPA)34,criadaem1985.O
papel da SEMAPA , a partir da definio preliminar do Atelier Parisien dUrbanisme,
desenvolver, planejar e implementar os projetos urbanos no permetro da ZAC. Ela
assume uma parte das obras principalmente os espaos pblicos e a implantao de
infraestruturaecoordenaarealizaodoconjunto(PRG,2008).

32 Os smbolos marcam a localizao de equipamentos pblicos e orientaes de fluxo como criar ou

reforarcontinuidadeurbana.Paramaisinformaes,veranexoB.
33Formalmente,hdoistiposdeZAC:asZACspblicas,nasquaisarealizaoefetuadadiretamentepela
pessoapblicaquetomouainiciativa(oupororganizaoaquemeladelegaessafuno)easchamadas
ZACsprivadas,feitasobjetodeumcontratoentreacoletividadepblicaquetomaainiciativadaZACeo
empreendedor privado que se encarrega da realizao dessa ZAC. Esse instrumento permite
coletividadenegociarcomumempreendedorodireitodeurbanizarumazonaemtrocadequeeleassuma
oscustosdainfraestruturaedosequipamentospblicosdessazona(ASCHER,1994).
34HojeaSEMAPAtambmencarregadadaconduodeoutrosprojetos:ParisOlympiades,ParisGarede
Rungis,ParisBdierPontdIvry(www.parisrivegache.com).

64

*SocitNationaledesCheminsdeFerFranais
**RgieImmobiliredelaVilledeParis

Quadro 7. Composio acionria da Socit d'conomie Mixte dAmnagement de


Paris(SEMAPA)
Fonte:Elaboraoprpriaapartirdewww.parisrivegauche.com

AparticipaodaSocitNationaledesCheminsdeFerFranais(SNCF)naempresafoi
fundamental no desenho econmicofinanceiro da interveno. O autofinanciamento
umapremissadaZAC(ADAM,2009).Assim,precisogerarumavalorizaosuficiente,
demodoqueocustodasobrasdeurbanizaosejarepercutidoaosseusbeneficirios
pormeiodavendadeterrenosedodireitodeconstruir(ADAM,2009,p.175).Porm,
principalmente por se tratar de um projeto de longo prazo, no basta que sechegue a
umaboaequaoaofinaldoperodo.precisoequilibrarofluxodecaixatambmao
longo da operao, de modo a compatibilizar receitas e despesas, reduzindo assim o
custodecaptaodefinanciamentosexternos.
Para Paris Rive Gauche, a parceria entre Prefeitura e SNCF limitou o
volume de recursos financiados graas a um acordo que determina o
preodosterrenos,aprevisodasuadatadeaquisioeaindexaodo
seu preo. A limitao do aporte financeiro dos terrenos ferrovirios,
prevista pelo convnio com a SNFC, um dispositivo que restringe a
necessidade de financiamento ao permitir que a operadora adquira os
terrenos na hora de realizar as obras, ao invs de fazlo no incio da
operao(ADAM,2009,p.179).

Adam (2009) ainda chama a ateno para outra vantagem financeira que a
operacionalizao da interveno pela SEMAPA proporciona: a possibilidade de
financiamentosinteroperaes.ComoaSEMAPAcoordenamaisdeumaZACaomesmo
tempo(vernota26),possvelcustearobrasdeumaoperaoqueestejanafase,por
exemplo,deaquisiodeterrenos,comrecursosprovenientesdeoutraoperaoquej
est comercializando lotes. Dessa forma, o compartilhamento do caixa de vrias ZACs

65

possibilita um complemento de financiamento desde que operaes superavitrias


estejamemandamentoaomesmotempoequeseulucronotenhaquerserrepassado
deimediatoaogovernolocal(ADAM,2009,p.179).
A conduo da interveno pela SEMAPA acompanhada pelo Comit Permanent de
Concertation(CPC),quereneagentespblicoseleitos,representantesdeconselhosde
bairro, organizaes no governamentais, estudantes, trabalhadores e de instituies
pblicaseprivadascomsedenaZAC(CPC,2003).Ouseja,agestodaZACestruturada,
a partir da SEMAPA que tem o poder delegado do governo local e ela prpria
pblicoprivada(comomostrasuacomposioacionria,noquadro6),pormemum
sistemadecogestocomoCPC,queagregaosdiversosstakeholdersdoprojeto.

VilledeParis
(GovernoLocal)

APUR
AtelierParisiendUrbanisme

SEMAPA
Socitd'conomieMixte
d'AmnagementdeParis

ComitPermanentde
Concertation(CPC)
Assemble
Plnire

Bureau

Groupesde
Travail
Groupede
Travail
Territeriaux
Groupede
Travail
Thematique

Arquitetos
Coordenadores

Universidade/Outros
parceiros
institucionais

Estabelecimentos
Comerciais

Investidores/
Construtores

Quadro8.ZACParisRiveGauche:esboodaestruturadegestodoprojeto
Fonte:Elaboraoprpriaapartirdewww.parisrivegauche.com

O objetivo do Comit Permanent de Concertation assegurar um espao para o debate


pacfico e sereno para a confrontao de idias de alto nvel visando enriquecer o
contedo do projeto na medida em que ele colocado em prtica e esclarecer as

66

escolhasdodetalhamentodoprojetoedasequnciadesuarealizao(PRG,2008).Ele
tem um oramento prprio e est organizado em trs instncias: uma assemblia
plenria (Assemble Plnire), um comit executivo (Bureau) e grupos de trabalho
(GroupesdeTravail).
Aassembliaabertaaqualquerinteressadoeserenededuasatrsvezesporano.
um espao de informao e mediao entre os agentes pblicos e a populao. Essas
reunies so anunciadas com dez dias de antecedncia e todos os documentos
relevantes para as pautas em questo ficam disposio do pblico. Nesse intervalo,
entreaconvocaoeareuniopropriamentedita,sorecebidassolicitaesdeaudio
econtribuiesescritas.Osassuntossoorganizados,novaspautassoincorporadase
discutidasnasreuniesqueocorremimprescindvelmentenasdatasmarcadas(mesmo
semapresenadetodososintegrantesdocomit).Humaprestaodecontasdiretaa
queminscreveuqualquersolicitaoeumapublicizaoampladetodosasdeliberaes
dareunio.
O comit executivo responsvel por organizar as assemblias, propor a criao de
gruposdetrabalhoemediararelaodosvriosstakeholderscomaSEMAPAecomo
governo local. o Bureau tambm que divulgas informaes e realizaes da
intervenoeavaliaosplanosdeao.Seusmembrossoeleitosnaassembliaplenria
etmmandatofixodedoisanos.Suasreuniesacontecemnomnimoquatrovezespor
ano,massuaperiodicidadepodevariar.
A terceira instncia do Comit Permanent de Concertation, os grupos de trabalho,
abertaaqualquerparticipanteenvolvidonoprojeto.Sodivididosemduascategorias:
os grupos de trabalhos territoriais e os grupos de trabalho temticos. Os primeiros
alimentamareflexoeodesenvolvimentodosprojetosurbanos(acargodosarquitetos
coordenadores) e formulam propostas para complementlos ou alterlos. J os
segundos produzem cadernos de recomendaes temticos, aplicveis a todos os
projetosporexemplo,recomendaesambientaisourecomendaesparaaintegrao
dossistemasdetransporte(CPC,2003).
Ficaclaro,portanto,queessaestruturadecogestodaZACbastanteinstitucionalizada
e detm meios para efetivamente contribuire intervir no andamento da operao. Em
seus quase vinte anos de operao, a ZAC Paris Rive Gauche j sofreu diversas

67

reorientaes, todas elas conduzidas dentro do marco participativo das instncias de


gestoaquidescritas.Taiscorreesderumoforamdecorrentestantodaevoluodas
concepes urbanas e dos modos de vida quanto da conjuntura econmica e da
disposiodosparceirospblicoseprivados.
Assim,areadestinadaaescritriosfoirevistaparabaixo,parafavorecerousomistodo
bairro e o desenvolvimento de outros usos e programas. A escolha de um local para
implantar um polo universitrio foi complementada por reequilbrios programticos
operados a partir de 2001, a fim de melhor responder s demandas dos parisienses:
diminuio da rea de escritrios em benefcio de equipamentos e de habitao,
especialmentedecartersocialeparaopblicoestudante;aumentoerelocalizaodas
reasverdes;desenvolvimentodesistemasdecirculaoexclusivosparapedestres;etc.
Tratase, portanto, de interferncias contundentes no projeto original que foram
viabilizadas por meio das instncias previstas pela ZAC. Esse exemplo esclarece que,
ainda agindo sob a lgica privada e adotando critrios de mercado na concepo do
projeto, o poder pblico consegue manter a liderana na conduo do projeto e
submeterosinteressesprivadosaosinteressespblicos.Essaprecedncianoimplica
falncia da interveno nem garantida apenas pela ao exclusiva dos rgos de
governo. Nesse caso, as instncias de participao e controle social tambm so
parceirasnaoperaoetmpapelpredominanteparaoseusucesso.
Nas ZACs, o poder pblico assume o papel de incorporador imobilirio. Sua atuao,
entretanto,noestcondicionadaapenasrentabilidadedainterveno,mastambme
principalmenteaumavisoglobaldacidadeedasnecessidadesurbanas.Emmaisde40
anos de vigncia, o instrumento foi sendo periodicamente atualizado e aperfeioado.
Suas caractersticas iniciais de fomento produo habitacional por meio da
flexibilizao de normas foram sendo substitudas por demandas contemporneas e
hoje o que sobressai no instrumento a forma de gesto compartilhada que ele
promove.
***
Oexamedosprojetosinternacionaisiluminaadiscussosobreprojetoegestocolocada
por esta tese. Claro que no se almeja transpor essas experincias para a realidade

68

brasileira.Tratase,apenas,deumaleituraquetornamaisntidaalenteatravsdaqual
oobjetodeestudoanalisado.Porexemplo,seZACeOUforamumdiatomadascomo
sinnimas,ficaevidentequeestabelecerumacorrespondnciadessetipo,nomnimo,
irresponsvel.
Estecaptuloesclarecequeestabelecerparceriaspblicoprivadasnosignificaentregar
funes do Estado para o mercado. Muito pelo contrrio, planejamento e controle
tendem a ganhar destaque nesse tipo de arranjo e os projetos urbanos so um bom
exemplo disso. Para alm da discusso terica que vem evoluindo no sentido da
valorizao do dilogo entre plano e projeto, as experincias aqui estudadas revelam
que seu xito no est condicionado adeso imediata dos parceiros privados. A
liderana e a persistncia do poder pblico constituem o fator de sucesso dessas
intervenes.
Embora no correspondam a uma amostra to relevante em termos numricos, uma
anlisecomparativapermiteconcluirqueemDocklands,ondeprojetoegestoficaram
quasecompletamenteacargodeatoresprivados,oresultadofoipiortantoemtermos
fsicourbansticos,quantoeconmicofinanceirosquenosdoisoutroscasos.Amatriz
abaixo, assumindo a diviso instrumental entre projeto e gesto apresentada na
introduodestatese,ilustraessacomparao.

GESTO

Estado

Estado

Mercado

PROJETO

ANC

ParisRiveGauche

Mercado

Quadro9.MatrizProjetoGesto:presenadoEstado
Fonte:Elaboraoprpria

Docklands

69

Anoodeparceriaqueprevalece,portanto,noadesubmeteroEstadolgicado
mercado.Opulodogatodosprojetos,soblideranapblica,promoverintervenes
em trechos urbanos que tenham impacto no todo, revertendo a valorizao da rea
diretamente afetada para o financiamento da operao. O Estado se antecipa e conta
com a participao privada para viabilizar sua ao. Para tanto, necessria uma
compreensogeraldosistemaurbanoecapacidadedeidentificarpontoschave,ondeh
viabilidadeparaaoperao.Nessesentido,projetoegestosecomplementam.

70

2 Instrumentos urbansticos para a interveno na metrpole


contempornea
Este captulo recupera a histria da formulao do instrumento operao urbana
consorciada(OUC).Ointuitodessarecuperaolocalizaraessnciadoinstrumento,ou
seja, suas propriedades centrais que lhe conferem identidade. Nesse sentido, a
abordagemconceitualdaOUCprivilegiadae,namedidadopossvel,dissociadadeuma
abordagem emprica.A experincia da aplicao do instrumento considerada apenas
na medida em que constitui fator determinante para uma alterao no conceito do
instrumento.
A anlise apresentada toma como parmetros dois momentos: o final da dcada de
1970, quando se registram as primeiras discusses sobre a operao urbana (OU) no
Brasil,eoano2001,quandooinstrumentoinstitucionalizadoemnvelnacionalpelo
Estatuto da Cidade (lei 10.257, de 10 de julho de 2001). Esses dois momentos
constituem os marcos da introduo e da consolidao dos conceitos do instrumento.
Nesseperododepoucomaisdeduasdcadas,aconcepodaoperaourbanasofreu
muitasmodificaes,sendoamaisdeterminantedelas,aincorporaodanoodesolo
criado,apartirdaexperinciadaOperaoInterligada,emSoPaulo.
A exposio desenvolvida neste captulo esclarece que, ao incorporar o solo criado, a
noo de parceria entre o poder pblico e a iniciativa privada que foi e permanece
basedaconcepodeoperaourbanaficouconstritacomercializaodepotencial
construtivo,ouseja,limitouseaumanegociaodecompraevendaeoutrasdimenses
possveis e desejveis da parceria no foram desenvolvidas. Assim, o apelo
arrecadatrio,oueconmicofinanceiro,doinstrumentofoisuficienteparasustentlo.
Aoperaourbana,talcomoassimiladaatualmentepelasadministraesmunicipaisem
gerale,particularmente,pelaprefeituradeSoPaulo,encontraseemumimpasse.As
inovaes colocadas pelo Estatuto da Cidade que adjetivou a operao urbana de
consorciadaeincorporouaoinstrumentoagestocompartilhadaentrepoderpblicoe
sociedade civil, a obrigatoriedade de um plano de intervenes e a possibilidade de
comercializao de certificados de potencial adicional de construo (CEPACs) no

71

foramassimiladasdeformaequivalenteeoinstrumentonotemservidopromoode
projetosurbanos.
Entretanto, argumentase que o Estatuto da Cidade constitui uma oportunidade para
trabalhar a OUC sob uma nova perspectiva, na medida em que traz inovaes
substantivasparaoinstrumento.Essaoportunidadeaindavalorizadapelaintroduo
de outro instrumento urbanstico a outorga onerosa do direito de construir (OODC),
herdeiradiretadanoodesolocriado.ImplementadatambmapartirdoEstatutoda
Cidade, a OODC pode representar uma forma de redundncia, ou at de concorrncia
paraaoperaourbanarestritacomercializaodepotencialconstrutivo.
Na medida em que retoma os fundamentos do instrumento operao urbana
consorciada, este captulo constitui uma contribuio para sua reviso conceitual.
Argumentasequeessarevisoconceitualsefaznecessriadentrodeumaperspectiva
dereinvenodoinstrumentoqueprivilegieoequilbriodesuasmltiplasdimenses,
quaissejam,suadimensodeprojetoesuadimensodegesto.
2.1Naorigem,doisinstrumentosdistintos:solocriadoeoperaourbana
Emmeadosdadcadade1970,adiscussosobreinstrumentosurbansticosinovadores
ganhou flego. No Brasil, foi nesse momento que a populao urbana ultrapassou a
populao rural e os problemas nas cidades eclodiram de maneira definitiva. Nesse
contexto, em 1976, aconteceu a primeira Conferncia das Naes Unidas sobre
AssentamentosHumanosHABITATI,emVancouver,noCanad.Desseeventoresultou
aDeclaraodeVancouversobreAssentamentosHumanos,documentoqueresumeas
principaisquestestratadasnoencontro.Adeclaraotambmapresentaumplanode
aoaprovadonaHABITATI,com64recomendaesdeaesnacionaisparapromover
polticasadequadasnosmbitoslocaiseregionais,urbanoserurais.
Embora no tenham sido muitos os brasileiros que participaram da conferncia, suas
ideias foram amplamente difundidas35 e possvel identificar uma correspondncia

35 A delegao oficial brasileira foi integrada apenas por diplomatas e no contou com nenhum tcnico.

Alguns, entretanto, participaram do evento por conta prpria. Entre eles, os arquitetos Clementina de

72

entreosassuntosltratadoseaspropostasdepolticaseinstrumentosurbansticosque
estavamsendoestudadosnoBrasil.Nointeressaaquiumainvestigaoquerecupere
precisamenteagenealogiadessasideias.Cabe,porm,umaobservaosobreasincronia
entreas propostas que, ento, eclodiam ao redor do mundo. Por exemplo, as ZACs e o
plafond lgal de densit36 franceses instrumentos em que a correspondncia com as
propostas brasileiras direta so dessa poca. Tambm em meados da dcada de
1970, j se registravam os primeiros textos sobre solo criado e operao urbana no
Brasil.
Nesseprimeiromomento,contudo,acoincidnciaentreoperaourbanaesolocriado
se restringe ao aspecto temporal, pois, at meados da dcada seguinte seja em
documentostcnicosouemtextostericosaspossibilidadesecaractersticasdesses
dois instrumentos sempre so tratadas separadamente. Nesses registros, possvel
estabeleceramesmaseparaoverificadanostextosdaconfernciaHabitatI:enquanto
aoperaourbanaaparececomoumaformadegestodaterra,osolocriadoestfocado
narecuperaodavalorizaodecorrentedoprocessodeurbanizao.
As Recomendaes para a Ao Nacional, constantes do documento sntese da
HabitatI, foram divididas em seis grupos: A. Polticas e estratgias de assentamentos
humanos;B.Planejamentodeassentamentos;C.Edificaes,infraestruturaeservios;D.
A terra; E. Participao popular; F. Instituies e gesto dos assentamentos humanos
(HABITATI,1976).Asformulaesbaseparaosinstrumentosabordadosnestecaptulo
constamdogrupo"D,quetratadaterra,oudapolticafundiria.Odocumentocontm,
paraessegrupoespecfico,umaintroduo,quejustificaanecessidadedaaopblica
sobreaterra,eumasriederecomendaesespecficas.

Ambrosis,entosuperintendentedeestudosepesquisasdoCEPAM,CandidoMaltaCamposFilho,titular
daCoordenadoriaGeraldePlanejamentodaPrefeituradeSoPaulo,WilliamMunford,daEMURB,eFabio
Goldman,vicepresidentedoIABSP,osengenheirosHaniRicardoBarbara,vicepresidentedaAssociao
dos Empresrios do Sistema Federal de Habitao e Joo Evangelista Rodrigues Leo, coordenador de
planejamentoeavaliaodaSEMPLAeoprocuradorEuricoAzevedo,entopresidentedaEMPLASA.Logo
depois da conferncia, ainda em 1976, a revista CJ Arquitetura publicou um nmero inteiramente
dedicado HABITAT I, com a ntegra dos documentos resultantes e tambm com depoimentos desses
brasileirospresentes(CJArquitetura,anoIII,n.13,1976).
36Oplafondlgaldedensit(PLD),criadoem1975eregulamentadonosanosseguintes,estabeleceuum
ndicenicoeunitriodeaproveitamentoparatodooterritriofrancsexceofeitaregiodeParis,
ondeessendiceeraiguala1,5(SouzaeMarasquin,2001).Paraedificaralmdessendice,necessrio
comprarosdireitosdeconstruir,umaconcepoanlogaaosolocriado.

73

Asjustificativasapresentadasnaintroduoseapiamnoargumentodajustiasocial.
Seinteressescoletivoseindividuaissoantagnicos,osprimeirosdevemprevalecerem
relao aos ltimos. Assim, na medida em que a propriedade privada represente um
obstculoaoplanejamento,eladevesercontrolada.Essecontroletemcomobaseouso
do solo, mas tambm recomendado o desenvolvimento corajoso de polticas
originais.Oexcertoabaixoexemplificaeesclareceesseenfoque.
Aterra,porseucarternicoepelaimportnciacrucialquetemparaos
assentamentoshumanos,nopodesertratadacomoumbemordinrio,
controladoporindivduos,sujeitospresseseineficinciadomercado.
Apropriedadeprivadadaterratambmuminstrumentoprincipalde
acumulaoeconcentraoderiquezaeporconseguintecontribuipara
a injustia social; se no for controlada, pode converterse num grave
obstculoaoplanejamentoeaplicaodeprojetosdedesenvolvimento.
[...]osgovernosdevemteracoragempblicadeelaborareaplicar
polticas originais e adequadas em relao s terras urbanas e
rurais;essadeveserapedraangulardeseusesforosparamelhorara
qualidadedavidanosassentamentoshumanos(HABITATI,1976,p.39,
grifonosso).

Alinhadeargumentaodaintroduosemantmnasrecomendaesespecficas,que
estoorganizadasnosseguintestpicos:(1)gestodosrecursosdaterra;(2)controle
dasmudanasnousodosolo;(3)recuperaodamaisvalia;(4)propriedadepblica;
(5)modalidadesdepropriedade;(6)aumentodaterrautilizvel;e(7)necessidadede
informao (HABITAT I, 1976). A, destacamse as recomendaes sobre gesto dos
recursosdaterra(1)erecuperaodamaisvalia(3).Nelas,possvelidentificarbases
diferentesparaoqueviriamasernoBrasil,respectivamente,aoperaourbanaeosolo
criado.
O primeiro tpico remete operao urbana ao sustentar que gesto dos recursos da
terra o principal meio de melhorar a capacidade dos assentamentos humanos para
assimilarasmudanasemovimentosdapopulao,demodificarsuaestruturainternae
deconseguirumadistribuiomaisjustadosbenefciosdodesenvolvimento(HABITAT
I, 1976, p. 39). Ou seja, a gesto dos recursos da terra pode ser entendida como o
elementochave para a promoo de transformaes urbansticas estruturais, objetivo
queseratribudoaoinstrumentourbansticobrasileiro.Maisalm,adistribuiojusta

74

dos benefcios do desenvolvimento um argumento para o estabelecimento de


parceriasnosmoldesdaoperaourbana37.
Arecomendaosobregestodosrecursosdaterraseaproximaaindamaisdoconceito
de operao urbana ao listar seus objetivos: ampliao e melhoramento dos
assentamentos existentes; programas de renovao urbana; proviso de edificaes,
infraestruturaeserviospblicos;conservaoemelhoramentodestiosemonumentos
histricos;eproteodomeionatural(HABITATI,1976).Comoseveraseguir,esses
tambmseroosobjetivosdasprimeiraspropostasdeoperaourbana.
EmtrechodotextoEstruturaUrbana,dacoletneaDesafiosMetropolitanos,de1976,
Luiz Carlos Costa introduz a operao urbana como um instrumento inovador e
obrigatrionombitodapolticadeestruturaometropolitana.Nessetexto,aparceria
com o setor imobilirio mais valorizada que a gesto dos recursos da terra
propriamentedita:
As Operaes Urbanas foram concebidas como sendo, em essncia,
empreendimentos de natureza imobiliria atravs dos quais o Poder
Pblico assume a iniciativa do processo de produo do espao
urbanoeparticipadavalorizaoimobiliriaqueajudaaprovocar,
visandoaobjetivossociaiseaoaumentodeoportunidadesparaatuao
dainiciativaprivada(COSTA,1976,p.73,grifonosso).

Porm,emboraaalusogestofundirianoestejaexplcita,possvelidentificlano
trechogrifado.Arelaodosresultadosobtidospormeiodesseinstrumentocorrobora
essa correspondncia. Dos objetivos relacionados no documento da Habitat I, Costa s
no menciona especificamente aquele relativo a stios e monumentos histricos. Nos
outros itens, possvel estabelecer uma relao direta, como mostra o quadro abaixo.
Ressalvase que o intuito desse quadro no comparar as duas propostas, mas dar
destaqueidentificaoquehentreelaspara,adiante,distinguilasdasproposiesde
recuperaodemaisvaliaesolocriado(quetambmseidentificamentresi).

37VerMontandon,2009.

75

GestodosRecursosdaTerra(HabitatI)

OperaoUrbana

Ampliaoemelhoramentodosassentamentos
existentes
Programasderenovaourbana

Obtenodereasparausospblicos
Reduodosvaziosurbanos
Liberaodenovasreasparaainiciativaprivada

Provisodeedificaes,infraestruturaeservios
pblicos

Produodeunidadeshabitacionaispopulares
Implantaodosequipamentosurbanosdeinfrae
superestrutura

Conservaoemelhoramentodestiose
monumentoshistricos

Proteodomeionatural

Aproveitamentodasreasmaisadequadass
potencialidadesdesuaposioestio
Melhoriadecondiesambientais

Quadro10.Objetivosdagestodosrecursosdaterraedaoperaourbana
Fonte:ElaboraoprpriaapartirdeHabitatI,1976eCosta,1976.

No tpico sobre recuperao da mais valiaa recomendao da Habitat I seatm aos


benefcios decorrentes do processo de urbanizao e s formas pelas quais o poder
pblico pode se apropriardessa valorizao sempre mantendoo argumento de base
dajustiasocialedocombateconcentraoderenda.Otextopreciso:amaisvalia
que resulte da alta do valor da terra em consequncia de mudana em seu uso, de
investimentos ou decises pblicas ou do crescimento geral da comunidade deve ser
susceptvelderecuperaoadequadapelosrgospblicos(HABITATI,1976,p.40).
Paraqueserecupereadequadamenteessavalorizao,osinstrumentospropostosso:
I O recolhimento de impostos adequados, por exemplo, impostos
sobreoslucrosdecapital,impostosimobiliriosenussobreasterras
noutilizadasouinsuficientementeutilizadas;
IIAavaliaoperidicaefrequentedovalordaterranascidadese
nosarredoreseadeterminaodoaumentodessevaloremrelaoao
nvelgeraldepreos;
IIIAimposiodenusouquotasparaaconcessodepermisses
de urbanizao, com indicao do prazo em que deve iniciarse a
construo;
IV A adoo de polticas de preos e de compensao em relao
com o valor do terreno num momento determinado e no de seu valor
comercialnadatadesuaaquisioporautoridadespblicas;
V O arrendamento de terrenos de domnio pblico a fim de que o
incremento futuro que no se devam a esforos do novo usurio
beneficieacomunidade;
VI A avaliao das terras adequadas ao uso agrcola que esto
prximas s cidades principalmente segundo seu valor agrcola
(HABITATI,1976,p.40,grifonosso).

76

A proposta do solo criado no nasce exatamente como um instrumento. antes um


conceito,desenvolvidoentre1975e1976,porumgrupodepesquisadoresdaFundao
Prefeito Faria Lima Centro de Estudos e Pesquisas da Administrao Municipal
(CEPAM), vinculada Secretaria do Interior do Estado de So Paulo. Conforme a
definio do primeiro documento publicado por esse grupo: a criao de solo a
criao de reas adicionais de piso utilizvel no apoiadas diretamente sobre o solo
(MOREIRA;DEAMBROSIS;NOGUEIRAFILHO;AZEVEDONETTO,1975,p.7).Ouseja,o
solocriadofoiconcebidosobaideiadecontrolarocrescimentourbanopelocontroleda
densidade,partindodaseparaoentreodireitodepropriedadeeodireitodeconstruir.
Naquele momento, admitiase uma relao diretamente proporcional entre densidade
construda e densidade populacional. O aumento da primeira elevaria a demanda por
reasverdes,equipamentospblicoseinfraestrutura.Afiguraabaixoilustrabemessa
ideia.

Figura8.Ilustraodoconceitodesolocriado

Fonte:CJArquiteturan16,1977apudMontandon,2009.

Desseconceitodecorremtrsinstrumentosquecompreendemosquatroprimeirositens
grifadosnacitaodapginaanterior:ocoeficientedeaproveitamento38(CA)nico,a

38Ocoeficientedeaproveitamentoestabelecearelaoentreareadoterrenoeareaedificvel.

77

transfernciadodireitodeconstruir(TDC)eaproporcionalidadeentresolospblicose
solosprivados(MOREIRAetal,1975).Todoselestmointuitodeigualaraparcelado
valor da terra decorrente dos diferentes critrios impostos pela lei de zoneamento. O
argumento claro: a fixao de diferentes coeficientes de aproveitamento em
diferentes zonas leva a uma valorizao diferenciada dos terrenos (MOREIRA et al,
1975, p. 5). Tal distoro deve ento ser corrigida. Aparecem a as ideias de
compensaoereequilbrio,anlogasideiaderecuperaodavalorizaoatribudaa
decisespblicaselencadapelodocumentodaHABITATI.
Na Carta do Embu, documento resultante de um seminrio sobre solo criado que
ocorreuemdezembrode1976,ajustificativaapresentadatambmacompanhaalinha
darecomendaodeVancouversobrearecuperaodamaisvalia.Essedocumento
semprelembradocomoagranderefernciasobresolocriado39.Neleestosintetizadas
as ideias desenvolvidas inicialmente pelo grupo do CEPAM, em um texto conciso
(transcrito integralmente a seguir), que apresenta tambm a fundamentao jurdica
paraosinstrumentos4041:
Considerando que, no territrio de uma cidade, certos locais so mais
favorveisimplantaodediferentestiposdeatividadesurbanas;
Considerandoqueacompetioporesteslocaistendeaelevaropreo
dosterrenoseaaumentaradensidadedasreasconstrudas;
Considerando que a moderna tecnologia da construo civil permite
intensificar a utilizao dos terrenos, multiplicando o nmero de
pavimentospelaocupaodoespaoareooudosubsolo;
Considerandoqueessaintensificaosobrecarregatodaainfraestrutura
urbana, a saber, a capacidade das vias, das redes de gua, esgoto e
energia eltrica, bem assim a dos equipamentos sociais, tais como,
escolas,reasverdes,etc.;
Considerando que essa tecnologia vem ao encontro dos desejos de
multiplicarautilizaodoslocaisdemaiordemanda,e,porassimdizer,

39Ver,porexemplo,Brasil,2001.
40 Entre os 16 signatrios da Carta do Embu esto os juristas: lvaro Villaa Azevedo, Celso Antnio
Bandeira de Mello, Eros Roberto Grau, Fbio Fanucchi, Jos Afonso da Silva, Mario Pazzaglini Filho e
MiguelSeabraFagundes.Almdeles,assinamtambmacarta:DalmodoValleNogueiraFilho(FUNDAP),
Maria de Lourdes Cesarino Costa (PMSP), Jorge Hori (EMPLASA), Luiz Carlos Costa (EMPLASA) e os
tcnicos do CEPAM: Antnio Cludio Moreira Lima e Moreira, Clementina de Ambrosis, Domingos
TheodorodeAzevedoNetto,eNorbertoAmorim(CEPAM,1976).
41 Em entrevista, Clementina de Ambrosis e Domingos Theodoro de Azevedo Netto confirmaram que o
intuitodaconfernciarealizadaemEmbufoijustamenteconseguiraadesodejuristasrenomadospara
sustentarlegalmenteaspropostasdesenvolvidas.

78

permite a criao de solo novo, ou seja, de reas adicionais utilizveis,


noapoiadasdiretamentesobreosolonatural;
Considerando que a legislao do uso do solo procura limitar este
adensamento, diferenciadamente para cada zona, no interesse da
comunidade;
Considerando que um dos efeitos colaterais dessa legislao o de
valorizar diferentemente os imveis, em conseqncia de sua
capacidade legal de comportar rea edificada, gerando situaes de
injustia;
Considerandoqueodireitodepropriedade,asseguradonaConstituio,
condicionado pelo princpio da funo social da propriedade, no
devendoassim,excederdeterminadaextensodeusoedisposio,cujo
volumedefinidosegundoarelevnciadointeressesocial;
Admitese que, assim como o loteador obrigado a entregar ao Poder
Pblico reas destinadas ao sistema virio, equipamentos pblicos e
lazer, igualmente, o criador de solo dever oferecer coletividade as
compensaes necessrias ao reequilbrio urbano reclamado pela
criaodesoloadicional,e
Concluiseque:
1.constitucionalafixao,peloMunicpio,deumcoeficientenicode
edificaoparatodososterrenosurbanos.
1.1 A fixao desse coeficiente no interfere com a competncia
municipal para estabelecer ndices diversos de utilizao dos terrenos,
talcomojsefaz,mediantelegislaodezoneamento.
1.2 Toda edificao acima do coeficiente nico considerada solo
criado,querenvolvaocupaodeespaoareo,queadesubsolo.
2. constitucional exigir, na forma de lei municipal, como condio de
criao de solo, que o interessado entregue ao Poder Pblico reas
proporcionais ao solo criado; quando impossvel a oferta destas reas,
por inexistentes ou por no atenderem s condies legais para tanto
requeridas,admissvelsuasubstituiopeloequivalenteeconmico.
2.1 O proprietrio de imvel sujeito a limitaes administrativas, que
impeam a plena utilizao do coeficiente nico de edificao, poder
alienaraparcelanoutilizveldodireitodeconstruir.
2.2Nocasodeimveltombado,oproprietriopoderalienarodireito
deconstruircorrespondentereaedificadaouaocoeficientenicode
edificao(CEPAM,1977,pp.169170).

interessante notar que os primeiros textos sobre solo criado (MOREIRA et al, 1975;
HORI,1976;CEPAM,1977;AMBROSIS;GRECCOFILHO1978)usamrecorrentementeo
argumento da limitao da lei de zoneamento para justificar a introduo desse novo
instrumentonalegislaourbanstica.Essalimitaotambmserusadaparajustificar
anecessidadedeflexibilizaointroduzidapelaoperaointerligadae,posteriormente,
assumidapelaoperaourbana.Entretanto,apesardejserpossvelverificarindcios
para uma futura fuso, nesse momento inicial havia uma separao clara entre as
proposiesdeoperaourbanaesolocriado.OtextosntesedaconfernciaHabitatI
til para identificar essa separao, pois, ao sistematizar as ideias e propostas

79

relacionadas poltica fundiria que vigoravam naquele momento, distingue


explicitamenteasduasproposies.
No incio dos anos 1980, essa mesma distino persiste em um documento oficial da
prefeitura de So Paulo. Tratase de um texto intitulado Poltica Global de
Desenvolvimento Urbano e Melhoria da Qualidade de Vida, quarto volume da srie
PolticasGlobais42,desenvolvidapelaCoordenadoriaGeraldePlanejamento(COGEP).
Nasdiretrizesespecficasquantoproduoeestruturaodoespaourbano,aideia
de operao urbana est presente em um subitem referente a diretrizes destinadas a
dinamizar a atividade imobiliria atravs de projetos de urbanizao integrados com
finalidadesocial.Josolocriadoinspiraasdiretrizesdestinadasaajustaraatividade
imobiliriainfraestruturaeserviospblicosjdisponveisouemimplantao(SO
PAULO,1980).
AanoodeoperaourbanaseaproximadoqueCostaditouemseutextode1976.A
correspondnciacomoinstrumentofrancstambmsemantm.Ocarterestratgico
dos projetos salientado e a noo de parceria aparece de forma mais explcita.
Tambmnessetextojanunciadaanecessidadedeumaestruturaespecficadegesto:
Tratase de projetos atravs dos quais vrios objetivos estratgicos
podemseratingidos,comoproduosubsidiadapeloprprioprojetode
lotesehabitaespopularesassentadosemposiesmenosperifricas,
ocupao de vazios urbanos de grande potencial, produo e
aproveitamento pleno e imediato da infraestrutura e equipamentos
coletivos locais, preservao de reas para urbanizao programada,
absoro de valorizao imobiliria, destinao de terras obtidas
conforme indicado nas diretrizes precedentes [destinadas a obter da
atividadeimobiliriaosterrenosdestinadosaconstruirumestoquede
terrasparafinspblicosesociais].
Comodiretrizgeral,osprojetosdeurbanizaointegradaserofrutode
negociaoentreoPoderPblicoeagentesdosetorimobilirio.
O primeiro entrar com terras que possua ou desapropria e com uma
parcela da infraestrutura urbana, cabendolhe ainda fixar as
caractersticas fsicas e econmicas dos lotes urbanizados e casas
popularesaseremproduzidas.
Osetorprivadoentrarcomfunesvariveisemcadacaso,indodesde
osimplespapeldeconstrutordehabitaespopulareseequipamentos
pblicos, remunerado apenas por sua atividade como indstria de

42EssasrieteveincionaadministraoOlavoSetubal(197579),sobcoordenaoeresponsabilidadedo
arquitetoCandidoMaltaCamposFilho,econtinuounaadministraoReynaldodeBarros(197982).

80

construo, at ao de empreendedor imobilirio, a quem se permita


toda a liberdade de explorao comercial de reas no reservadas aos
finssociais,desdequeseremuneremasterrasutilizadasemnveisque
permita ao Poder Pblico equilibrar lucros e subsdios internos do
projeto.
No cabendo indicar aqui as frmulas institucionais passveis de
utilizao, todavia importante lembrar que a implementao desta
diretriz exige uma clara sistemtica de acompanhamento pela
comunidadedesdeoescopooriginalqueestabeleceosobjetivossociais
a atingir at os termos da negociao; e implica uma sistemtica de
financiamento qual o BNH no poderia estar alheio, como principal
agente financiador de habitao e infraestrutura urbana (SO PAULO,
1980,pp.4344,grifosnossos).

Essa noo de base permanece praticamente inalterada nos estudos que a Secretaria
Municipal de Planejamento (SEMPLA) desenvolveu entre 1983 e 1985. Montandon
(2009), ao analisar um documento interno da SEMPLA que compila esses estudos,
destacaqueasideiasalicontidasrevelamumainiciativaeummodelodeplanejamento
urbano muito diferente daquelas ideias relativas ao solo criado (MONTANDON, 2009,
p.15).Sobreasnoesgeraisalipresentes,oautorsumariza:
Notase o alinhamento do instrumento das operaes urbanas a uma
estratgia de atuao urbanstica voltada obteno de resultados
relevantesemreasdetransformaoprioritriaestabelecidasnoPlano
Diretor e a partir da gesto integrada das intervenes no territrio.
Podeseinferirqueoselementosquecompunhamestaestratgiaeram:
projeto
urbano,
gesto
integrada,
participao
privada,
compartilhamento de custos e benefcios, transferncia de recursos
entre operaes urbanas e programa de operaes urbanas
(MONTANDON,2009,p.16).

Adiante, em um trecho do referido documento transcrito pelo mesmo autor, a


correspondnciacomasideiaslanadasporCostaem1976quaseliteral.Costa(1976)
especifica duas categorias de operaes urbanas: as integradas e as controladas. A
mesmaespecificaoaparecenotextodaSEMPLAde1985,porm,asintegradasque
Costadefinecomooperaesimobiliriassonomeadasimobilirias(SEMPLA,1985
apud MONTANDON, 2009, p. 18). A descrio das operaes urbanas integradas ou
imobiliriasasaproximadoinstrumentofrancsZAC(abordadonocaptuloanterior).J
as operaes de urbanizao controlada caracterizam intervenes mais sutis,
baseadas no em uma ao direta sobre um permetro determinado, mas em
instrumentos normativos e de incentivo ao imobiliria. O quadro abaixo esclarece
essasconceituaeseilustraacomparao.

81

COSTA1976

SEMPLA1985

OUIOperaoUrbanaIntegrada
umaoperaoimobiliriaaser
desenvolvidaemreadefinida,naqualum
agentepromotoradquireasterras
necessrias,elaboraumplanode
aproveitamento,defineaspossibilidades
legaiseexecutaasobrasbsicasde
habilitaodoterreno,prevendosuaentrega
aagentesimobiliriospblicoseprivados
quedeveroatingirresultadossociais
determinados.

OUIOperaoUrbanaImobiliria
Desenvolvidaemterrenosespecficoscujo
aproveitamentoobtidopeloPoderPblico,atravsde
rgopromotoradequado.Paratanto,esteobtma
propriedade,possuiodireitodeusodosterrenos,
instituiumprojetoglobaldaurbanizao(...),
promoveecontrolaaimplementaodoprojetoea
distribuiodeseusresultados,oqueimplica
associaesdiversascomdiferentesagentes
proprietrioseimobilirios,outrosagentespblicose
organizaesdacomunidade.

OUCOperaodeUrbanizaoControlada
umaoperaoemreaparcialmente
ocupadaeequipada,naqualsecoordenaum
conjuntodeinstrumentosnormativose
incentivadoreseumconjuntode
programassetoriaisedeurbanizao
integrada,comoobjetivodecompletara
infraestrutura,preencherosvaziosurbanos
eevitaraexpulsodapopulaodebaixa
renda.

OUCOperaodeUrbanizaoControlada
DesenvolvidaemzonasnasquaisoPoderPblico
assumeopapelorientador,promotorecontrolador
daproduoedavalorizaoimobiliria,dos
equipamentoseespaospblicosedospadres
urbanos,utilizandoparatantoinstrumentosdiversos.
Dessesdestacamseoincentivoeasnormasparaa
aoimobiliriaprivada,osprojetoseprogramasde
obraseserviospblicoseaimplementaoemlocais
selecionadosdeOperaesUrbanasImobilirias.

Quadro11.Noodeoperaourbana1976e1985

Fonte:ElaboraoprpriaapartirdeCosta,1976eSEMPLA,1985apudMontandon,2009.

Tais coincidncias no so acidentais. Ao longo do perodo analisado observase uma


continuidadenaequipetcnicadaCOGEP43edaSEMPLA,adespeitodasmudanasde
prefeitos44 e secretrios. Assim, por exemplo, o arquiteto Luiz Carlos Costa se destaca
comoumtcnicopresenteeatuantedurantetodosessesanos.Desde1977,coordenou
projetos diversos relativos ao planejamento global da cidade e, entre 1981 e 1983,
coordenou a equipe bsica do plano diretor (PD), que elaborou a primeira fase dos
estudos.Nosdoisanosseguintes,foiorepresentantedaSEMPLAnoConselhoTcnico
IntersecretarialdoPlanoDiretor(SOPAULO,1985).Obviamente,nosetratadeum
exemploaleatrio,muitopelocontrrio,eleidentificaeesclareceaorigemdaproposta
de operao urbana no projeto do Plano Diretor do Municpio de So Paulo
1985/2000.

43 A Coordenadoria Geral de Planejamento antecedeu a SEMPLA. O rgo de planejamento municipal


ganhoustatusdesecretariaduranteogovernodoprefeitoAntnioSalimCuriati(198283).
44 Entre 1976 e 1986, So Paulo teve cinco prefeitos, nenhum eleito diretamente. Durante o regime
ditatorial, os prefeitos eram nomeados pelo governo estadual que, por sua vez, tinha seus dirigentes
eleitosindiretamentepelaAssembliaLegislativa.Apenasduranteatransio,nopleitode1982,Andr
FrancoMontorofoieleitoemsufrgiouniversal(enomeouprefeitoMrioCovasquegovernouacidade
entre1983e1986).

82

Aspalavrasdoentosecretriomunicipaldeplanejamento,JorgeWilheim,noseminrio
As metrpoles latinoamericanas frente crise: experincias e polticas, ocorrido em
SoPaulo,em1984,introduzoqueseriaassumidopelasoperaesurbanasnaproposta
doPDde1985:
Aleideusodosoloserutilizadacomoinstrumentoativoatravsde
um sistema de bonificaes ainda no detalhado para mobilizar
empresrios construtores a investirem em novos plos capazes de
oferecerem em curto prazo empregos na construo e no setor de
servios; estes novos plos resultam da necessidade gerada pelos
bairrosdormitrioeserotornadospossveispelamaioracessibilidade
gerada pelo transporte. Este mesmo sistema de bonificaes poder
viraserusado para reconquistar espaodeusocoletivo no velho
centro,aonveldasruasecaladas,ouparaestabelecimentosprivados,
sob o leito das ruas, no centro ampliado (WILHEIM, 1985, p. 90, grifo
nosso).

apenasnessedocumentoqueaoperaourbanaaparecedeformainstitucionalizada.
OPlanoDiretorde1985nochegouaseraprovado,masfoipublicadopelaSecretaria
MunicipaldePlanejamento(SEMPLA)emdoisvolumesquecontm,almdoprojetode
lei,umdiagnsticodacidadedeSoPauloeaspropostasparaoperodo19852000.Na
seo das propostas constam as operaes urbanas45 (SO PAULO, 1985). A, embora
noseexplicitemdoistiposouduascategoriasdeOU,permaneceanoocolocadana
segundacolunadoquadro11.Aoperaourbana,ento,apresentadacomo:
[...] uma forma inovadora de ao direta do poder pblico na
urbanizao de reas determinadas nas quais se pretenda obter
alteraes importantes no padro de uso e ocupao do solo, no s
paraaconcretizaodetransformaesurbansticasobjetivadaspelo
Plano Diretor em pontos chaves da Cidade ou no seu entorno, mas
tambm para viabilizar o assentamento programado de habitaes
populares em reas que no comportariam este uso nas condies
correntes do mercado imobilirio (SO PAULO, 1985, p. 196, grifo
nosso).

A proposta, ainda que no detalhe sua operacionalizao, descreve as caractersticas


gerais do instrumento. Segundo o texto, a operao urbana viabilizaria a obteno de
terraserecursosparaaintervenourbana.Issosedariapormeiodoestabelecimento
de parcerias, especificadas coerentemente com o que foi descrito no captulo anterior.

45ParantegradotextosobreOUnapropostaPlanoDiretordoMunicpiodeSoPaulo1985/2000,ver
anexoC.

83

Ou seja, os diversos stakeholders seriam considerados para repartir custos, riscos e


benefcios,inclusivenacogestodeaesexecutivasenormativas.Oprojetourbano
destacadocomapeachavedessaparceira,namedidaemquedetalhariaosresultados
esperados, os meios empregados e a distribuio de custos, riscos e benefcios da
interveno(SOPAULO,1985).
interessante ainda ressaltar que, ento, se pensava em um sistema de operaes
urbanas, no qual, alm da possibilidade de se conciliar diferentes nuances de
intervenoemumapossvelrefernciaoperaourbanaimobiliriaeoperaode
urbanizaocontrolada,seriapossvelofinanciamentocruzadodeoperaesurbanas
deficitrias e superavitrias. A preocupao com a proviso habitacional tambm
evidenteeafiguraaseguirilustrataiscaractersticas.

84

Figura 9. Operaes urbanas no plano diretor do municpio de So Paulo


1985/2000
Fonte:SoPaulo,1985,p.P11.

85

O texto e o mapa constantes da proposta de 1985 so ainda complementados por um


quadro.Neleestorelacionadas35operaesurbanas,comumadescriosumriade
sua natureza e as respectivas aes para implementlas46. As 35 OU so permetros
descontnuosdistribudospor13regies.Porexemplo,naprimeiraregio,SoMiguel,
so previstas trs OUs: So Miguel, Itaim Paulista e Itaquera. Na segunda, So Mateus,
outrastrs:RiodasPedras,AnhaiaMelloeParquedoCarmo.Eassimpordiante.Cada
uma delas tem um foco diferente, que pode ser aampliao do Parque do Carmo ou a
urbanizao em torno do terminal Itaquera. As aes relacionadas mencionam os
estudosdeconjuntodarea,equipamentosintegradose/ousetoriais,empreendimentos
ealteraesnozoneamentonecessriosparacadaOU(SOPAULO,1985).
Algumas das aes para a implementao das operaes urbanas previstas
compreendiam projetos CURA. O Programa Comunidade Urbana de Recuperao
Acelerada(CURA)foicriadoem1973peloBancoNacionaldaHabitao(BNH).Embora
alguns trabalhos, sobretudo acerca da experincia paulistana, relacionem os projetos
CURAsoperaesurbanasdifcilestabelecerumavinculaodiretaentreoprograma
e o instrumento, na medida em que o foco do programa no era a interveno em
trechos urbanos prdefinidos e as parcerias no constituam um meio para sua
viabilizao. O CURA foi concebido, antes, como um programa de desenvolvimento
urbanoquepretendiaapromoodamelhorianascondiesdevidaurbana,apartirde
umapropostadeintervenointegradanosmunicpiosqueaeleaderissem47.
Na prtica, operou como mais um programa de financiamento da carteira do BNH
(CARVALHO,1985)eacabou,emSoPaulo,porfinanciarprojetosespeciais,sobretudo
aolongodalinhadometr.Essesprojetosespeciais,desenvolvidosnombitodaento
recmcriadaEmpresaMunicipaldeUrbanizao(EMURB) 48,segundoHeck(2004),j

46OquadroOperaesUrbanasAestambmconstanoanexoC.
47

De acordo com a resoluo que instituiu o programa, seus objetivos eram: promover a execuo
integrada de obras de infraestrutura urbana e comunitria; promover o adensamento da populao
urbana at nveis tecnicamente satisfatrios; promover a eliminao da capacidade ociosa dos
investimentos urbanos; promover a diminuio dos efeitos negativos da especulao imobiliria; e
promover a racionalizao dos investimentos em infraestrutura urbana e comunitria, pelo
estabelecimentodecritriosobjetivosparaafixaodeprioridades(BNH,1973apudHECK,2004).
48AEMURBfoifundadaduranteagestodoprefeitoFigueiredoFerraz(19711973),notvelporvalorizar
aatividadedeplanejamentonogovernomunicipal:Ferraz,engenheirodereputaoprofissionalelevada,
apoiouse em um conjunto de profissionais da rea de arquitetura e planejamento que no estavam

86

traziam implcita a ideia de recuperar parte da valorizao gerada pelo investimento


pblicononovosistemadetransporte.EssaadaptaopaulistanadoProgramaCURA
que deslocou o foco do desenvolvimento urbano geral para a interveno em trechos
prdefinidospodeseridentificadacomoqueviriamaserasoperaesurbanas.
Entretanto, o legado dos chamados projetos de reurbanizao que a EMURB
desenvolveuatmeadosdosanos1980paraasfuturasoperaesurbanasfoidiminuto.
O nico projeto CURA efetivamente implementado em So Paulo foi rea piloto
Jabaquaraesuascaractersticasnoremetemnoodeoperaourbana,umavezque
[...] as intervenes efetuadas vieram satisfazer necessidades diversas dos
prprios rgos da administrao municipal, transferindo-se para um
segundo plano o atendimento de carncias da prpria rea. Neste caso, o
Programa CURA tendeu a se caracterizar em termos de uma distribuio de
recursos entre as agncias municipais, em ateno a solicitaes
setorializadas, muito pouco relacionadas entre si (CARVALHO, 1985,
p. 18).
[Assim,] o que poderia ser considerado um plano integrado para toda essa
rea, tornou-se objeto de partilha entre vrias secretarias da prefeitura. Ainda
que a EMURB tivesse exatamente a funo de evitar a disperso das
intervenes municipais, agiram nessa poligonal o Metr associado ao
Inocop e COHAB, a COGEP e as Secretarias Municipais de Vias Publicas
e de Servios e Obras, alm de todas as Secretarias Municipais responsveis
pelos equipamentos pblicos propostos (ANELLI, 2007, p. 1).

Da,podeseinferirqueamenoaprojetosCURAcomoaesparaaimplementao
dasoperaesurbanasprevistasnoPDde1985almejavamantesumafonteexternade
financiamento(viaBNH)queremetiamaummodelodeprojetoegestoinstitudo.
A leitura integral da proposta contida no Plano Diretor do Municpio de So Paulo
1985/2000 esclarece que, em 1985, a operao urbana era explicitamente colocada
comouminstrumentoparaatingirobjetivosdeterminadosdoPDpormeiodeumaao
concentrada de rgos pblicos e privados (SO PAULO, 1985, p. 200). Ento,

engajados nas aes de oposio ao regime militar. Roberto Cerqueira Csar, exscio de Rino Levi e
colaborador do exprefeito Faria Lima, foi convidado para coordenar a Coordenadoria Geral de
PlanejamentoCOGEPelogodepoisparaassumirapresidnciadaEmpresaMunicipaldeUrbanizao
EMURB, fundada em dezembro de 1971. Concebida como um instrumento para agilizar as intervenes
urbansticasdaprefeituraesuperarainrciadasestruturasdecarreiradassecretarias,aEMURBabriuna
gesto de Cerqueira Csar (19721973) um leque amplo de projetos urbanos. Sua equipe tcnica foi
compostamajoritariamenteporarquitetos,remuneradacomumnvelsalarialsuperioraodaprefeiturae
com a atribuio de regulamentar as suas prprias regras de licitao para contratao de obras e
projetos(ANELLI,2007,p.1).

87

destacavamse as intervenes para proviso habitacional e criao de plos de


empregoeservioscorrespondentes,notadamentedosetortercirio.
Comojmencionado,esseplanonofoicolocadoemprticaesuaspropostasacercado
instrumento operao urbana foram desconsideradas nos anos subsequentes. Ainda
quesejapossvelidentificaralgumasemelhanaentreoconceitoatualmentevigenteea
noo de operao urbana desenvolvida nesse primeiro momento (19761985), a
essncia se perdeu. A parceria em sentido amplo e o projeto urbano como elemento
chave para conduzila cederam lugar obteno de recursos pela comercializao de
potencialconstrutivo.
Assim, a exposio desenvolvida at aqui esclarece que operao urbana e solo criado
foram desenvolvidos sob conceitos distintos. Se a ideia de base do solo criado
compensar a valorizao propiciada pelos benefcios aleatrios conferidos pela
legislao urbanstica (que premia ou compromete proprietrios de diferentes zonas,
com maior ou menor possibilidade de construo) e assim corrigir as injustias do
zoneamento,aideiadebasedaOUrepartiravalorizaogeradapelacombinaode
investimentos pblicos e assim viabilizar intervenes estratgicas em trechos
determinados. Ambos, entretanto, tm como argumento subsidirio a limitao da lei
de zoneamento; justamente o argumento que sustentar o novo instrumento
desenvolvidoemmeadosdadcadade1980,operaointerligada.

Oque?

OPERAOURBANA

SOLOCRIADO

Porqu? Paraviabilizarintervenesestratgicas

Paracorrigirinjustiasdozoneamento

Onde?

Nacidadetoda

Empermetrosurbanosdeterminados

Quando? Semprequediagnosticadaanecessidadede
umaintervenoestratgica

Permanentemente

Quem?

Poderpblico,iniciativaprivadaesociedade Poderpblico
civil

Como?

Pormeiodeparceriastantoparadefinio
doprojetoquantoparaagestoda
interveno

Coeficientedeaproveitamentonico,
transfernciadodireitodeconstruire
equilbrioentrereaspblicaseprivadas

Quadro 12. Sntese comparativa dos conceitos de operao urbana e solo criado
desenvolvidosnadcadade1970
Fonte:Elaboraoprpria.

88

2.2Operaointerligada:afusodedoisconceitos
Solicito providncias imediatas para estudar projeto que favorea
construes em determinadas reas desde que o proprietrio oferea
residncias operrias aos ocupantes dessas mesmas reas (favelas ou
cortios)(PMSP,1986apudAZEVEDONETTO,1994).

O texto acima, primeiro memorando expedido pelo gabinete do recm empossado


prefeitoJanioQuadros49,aindaemjaneirode1986,foiomoteparaodesenvolvimento
daleidaoperaointerligada(OI)nomunicpiodeSoPaulo.Inicialmentechamadalei
dodesfavelamento,possibilitavaaopodermunicipaltrocarexceessleisurbansticas
por unidades habitacionais de interesse social. Sancionada em dezembro de 1986, sua
criao e, sobretudo, sua operacionalizao foi bastante controversa. Em 1998, aps
denncia do Ministrio Pblico, as operaes interligadas foram declaradas
inconstitucionaisporpermitiremalteraespontuaisnozoneamento(definidoemlei),
semaanunciadopoderlegislativo.
No se pretende aqui, entretanto, analisar a operacionalizao ou os resultados das
operaes interligadas em So Paulo. Como esclarecido anteriormente, o intuito deste
captulo investigar a construo conceitual do instrumento operao urbana
consorciada. Assim, no ser discutido se a operao interligada foi criada para
solucionar o problema da populao favelada50 (AZEVEDO NETTO, 1994) ou para
responder s presses do setor imobilirio (WILDERODE, 1997, p. 44). Ser
privilegiada uma abordagem conceitual tambm na investigao acerca da operao
interligadaaquesefazrefernciatantocomoprecursoradaoperaourbana,quanto
comoprimeiraexperinciadeaplicaodosolocriado.
Apartirdasolicitaodoprefeito,oinstrumentooperaointerligadafoidesenvolvido
no mbito da Secretaria Municipal de Planejamento. Tcnicos que haviam participado
das primeiras discusses sobre solo criado viram ali uma possibilidade de aplicao

49JanioQuadrosfoioprimeiroprefeitoeleitodiretamentenacidadedeSoPaulo,apsoperodomilitar.
50 [...] para a prpria confeco e operacionalizao da Lei 10.209/86 e sua operacionalizao houve

muita presso do Banco Mundial (GEPROCAV Grupo Executivo dos Programas de Canalizao de
Crregos e Implantao de Vias e Recuperao Ambiental e Social dos Fundos de Vale) com o qual a
Prefeitura havia contratado o financiamento para a retificao e canalizao de um grande nmero de
crregos, cujas margens eram em grande parte ocupadas por favelas, ficando o realojamento dos seus
moradoresacargodoMunicpio(AZEVEDONETTO,1994,p.15).

89

daqueles conceitos51. De fato, possvel identificar na lei a ideia de compensao, por


partedoproprietrio,dosbenefciosaleatriosconferidospelaregulamentaodeusoe
ocupao do solo. No se tratava, porm, de transferir potencial construtivo de um
terreno para outro, nem de equilibrar a proporo de reas pblicas e privadas. Tal
compensaosedariaemunidadeshabitacionais,comoficaclaronoprimeiroartigoda
leiqueinstituioinstrumento:
Os proprietrios de terrenos ocupados por favelas ou ncleos podero
requerer, Prefeitura do Municpio de So Paulo, a modificao dos
ndices e caractersticas de uso e ocupao do solo do prprio terreno
ocupado pela favela, ou de outros, de sua propriedade, desde que se
obriguemaconstruireadoar,aoPoderPblico,habitaesdeinteresse
socialparaapopulaofavelada,observandoodispostonestalei(SO
PAULO,1986,art.1).

A lei tambm previu a possibilidade de a prefeitura fazer chamamentos iniciativa


privada para propostas de operaes interligadas com o intuito de atender reas
pblicasocupadasporfavelas(SOPAULO,1986,art.5).Nessecaso,acontrapartida
semprecalculadaemunidadeshabitacionaisnoprecisariacompreendertodaafavela
em questo e seria calculada de acordo com o benefcio concedido. Por exemplo, a
primeira operao interligada aprovada permitiu que o proponente dobrasse o
coeficiente de aproveitamento de seu terreno (em vez de construir um edifcio
residencial com 2000 metros quadrados, foi permitida a construo de dois edifcios
com a mesma rea). A contrapartida negociada compreendeu 17 casas populares
(AZEVEDONETTO,1994).
Estabelecer a contrapartida nesses termos j constituiu uma alterao significativa do
conceito original de solo criado52. No entanto, o desvio maior dessa conceituao foi o
tratamento caso a caso. Se a ideia do solo criado era igualar todos os proprietrios de
terrenos a partir do CA nico, a operao interligada fez justamente o contrrio,

51 Informao verbal obtida em entrevista com Domingos Theodoro de Azevedo Netto e Clementina de

Ambrosis,emmarode2010.
52ACartadoEmbumencionavaacompensaopeladoaodereasproporcionaisaosolocriadoouseu
equivalenteemdinheiro(CEPAM,1977).Em1992aregulamentaodasOIfoimodificadaeadmitiusea
contrapartida financeira, direcionada ao Fundo de Atendimento Populao Moradora em Habitao
Subnormal(FUNAPS),queseencarregariadaconstruohabitacional.

90

exacerbouadiferenciao.Seantesasiniquidadesestavamagrupadasemzonas,coma
OI,elassemultiplicaramnarelaolotealote.
AlmdessaalteraodefinitivasobreoCAnico,aoperaointerligadatrouxeoutras
influncias relevantes para os instrumentos urbansticos desenvolvidos a partir dela.
Admitese que nesta verso do solo criado, a gerao de recursos adicionais para a
prefeituraganhamaiordimensofrenteprpriaideiadeinstrumentodecontroledo
adensamento ou de viabilizao de uma poltica urbana (BRASIL, 2001a, p. 68)53. Os
parmetros de negociao entre poder pblico e empreendedores privados outro
pontorelevante.
A valorizao do terreno imediata com o benefcio. O lucro ampliado
doproponentesserapuradonofuturo.OPoderPblicocomoscio
do empreendedor. Ele especula sobre a especulao do proponente.
(Paul Singer sobre as operaes interligadas apud AZEVEDO NETTO,
1994,p.22)

A negociao para consolidar a sociedade a que Singer se refere se dava daseguinte


forma.AspropostasdeOIencaminhadasprefeituraeramanalisadasporumaequipe
tcnica da SEMPLA. Essa equipe analisava a proposta tanto do ponto de vista fsico
urbanstico,quantodopontodevistadacontrapartidaaserpaga,ouseja,donmerode
unidadeshabitacionaisaseremconstrudas(SOPAULO,1988,Art.6).Deacordocom
Azevedo Netto (1994), podiam ser utilizados dois critrios para o clculo da
contrapartida: valorizao do terreno54 ou terreno virtual55. Entretanto, os nmeros
finais da contrapartida eram fruto de um processo de negociao entre tcnicos da
SEMPLAeosproponentes(SANDRONI,2001).Sobreesseprocessodenegociao,cabe
aobservaodeAzevedoNetto:
Observase,noentanto,queanegociaodiretaentreosetorpblicoeo
setor privado sempre foi vista entre ns com muita desconfiana de
ambos os lados. Em primeiro lugar, a palavra negociao j parece

53Emdezanosdevigncia,aaplicaodaOIrendeucercadeUS$122,5milhesparaaprefeituradeSo
Paulo(CPIOI,2002apudSANTORO;CYMBALISTA,2006).
54Ocritriodevalorizaodoterrenoconsideravanosclculostodooincrementodevalordoterreno
atribudosalteraesnormativas.Aesteincrementocalculadoseaplicavaumaproporo(de50%ou
mais)sobaqualseriarepartidaavalorizaototalentreopoderpblico,naformadecontrapartida,eo
proprietrio(SANDRONI,2001,pp.5657).
55Omtododoterrenovirtualconsideraumterrenohipottico(dereamaior)queserianecessriopara
acomodaraedificaoexcedente,soboCAoriginal(FURTADOetal,2007).

91

suspeita: Para estudiosos, brasileiro ainda acha que negociar lesar o


outro,conformemanchetedaFolhadeSoPaulode12denovembrode
1990. A negociao entre o setor pblico e o setor privado j parece
suspeitadeprincpio,emboraelasempretenhasidohabitualnospases
dejustiaconsuetudinria56,comonosEstadosUnidoseInglaterra.
A negociao entre o pblico e o privado necessria, para que possa
haver cooperao mtua na construo da cidade. Para isso, preciso
queamquinadoEstadoeseusrepresentantessejampreparadospara
esse novo papel no futuro. No caso das Operaes Interligadas algum
avano se conseguiu, apesar das suspeies de parte a parte. As
discusses e decises da CNLU [Comisso Normativa de Legislao
Urbanstica], com representantes dos dois setores, so pblicas e
transparentes.Poroutrolado,adescontinuidadedogovernoem1989e
1993,nointerrompeuaaplicaodalei.Aconfianarecprocatemse
consolidado(AZEVEDONETTO,1994,pp.250251).

Porm, se nesse momento possvel identificar algum avano no estabelecimento de


negociaes entre o setor pblico e o setor privado, adiante, na implementao da
operao urbana, a negociao em torno exclusivamente do clculo da contrapartida
constituir um fator limitante. Isso porque esse aprendizado de negociao ser
replicado para a operacionalizao da OU, abafando a noo de parceria presente nas
primeiraspropostasdoinstrumento.Defato,ainflunciadessasprimeiraspropostasde
OUnaoperaointerligadapoucoounadaperceptvel.Seosolocriadofoibaseparaa
concepo da OI, o mesmo no se pode dizer das operaes urbanas. Entretanto, por
contadarelaoquesefarentreasoperaesurbanasdosanos1990easoperaes
interligadas,valedestacarumapossvelanalogiaentreoquesepensavaparaumeoutro
instrumentonadcadaanterior.
Oaspectoestratgicodopermetroestratgicodeexceo(emrelaoaosparmetros
urbansticos) das operaes urbanas no absolutamente considerado nas OI.
Entretanto, a interveno em permetros determinados pode, em alguma leitura mais
superficialdoinstrumento,remeterintervenopontuallote alotedaOI.Damesma
forma,anoodeparceriapodeserreduzidaparticipaoprivadanofinanciamento
de intervenes urbanas. A, a analogia mais direta: enquanto um instrumento serve
para financiar intervenes em geral, o outro financia apenas a construo de casas
populares.Oquadroabaixoestabeleceessarelao.

56Ajustiaconsuetudinriafundadanaprticaenonasleisescritas.Pornoseremescritas,[asleis]

so praticamente autoexplicativas, consistindo naquelas que se baseiam nos costumes e nas tradies
observadasespontaneamenteporumpovo,secularmentetransmitidas(BESTER,2005,p.81).

92

SOLOCRIADO
baseparaapolticafundiria
(regulamentaourbanstica)

OPERAOINTERLIGADA
tratamentocasoacasode
propostaseproviso
habitacional

OPERAOURBANA
projetosurbanoscomplexos
(proposiourbanstica)

Limitaodozoneamento

Derrogaoleide
zoneamento

Exceoestratgica

Separaoentredireito
depropriedadeedireito
deconstruir(CAnico)

Repartiodavalorizao
imobiliriadecorrenteda
alteraonoCAoudeuso

Parceria

CAnicoemtodoo
territriourbano

Intervenolotealote

Intervenoemtrechos
urbanosdeterminados

TDCeequivalnciaentre
reaspblicaseprivadas

Participaoprivadano
financiamentodecasas
populares

Participaoprivadano
financiamentode
intervenesurbanas

Quadro 13. Construo do instrumento operao interligada a partir dos


conceitosdesolocriadoeoperaourbanadesenvolvidosnadcadade1970
Fonte:Elaboraoprpria.

Ficaclaro,portanto,queosconceitosdesolocriadoeoperaourbanatrabalhadosna
dcada de 1970 foram, na concepo da operao interligada, mais confundidos, que
fundidos. Caractersticas importantes de um e outro foram ignoradas com destaque
para o coeficiente de aproveitamento nico, de um lado, e para a parceria, de outro.
Outras ideias pertinentes, como a crtica ao zoneamento, foram descontextualizadas e
travestidasemargumentosuficienteparajustificarinmerasderrogaesdesconexas.
No se pretende, contudo, condenar a experincia da operao interligada. Os
obstculos entre o desenvolvimento de um instrumento no plano terico e sua
efetivao como instrumento legal devem ser levados em conta. Ressaltase a
importncia dessa experincia como um aprendizado e como uma etapa importante
para o desenvolvimento de novos instrumentos. As primeiras operaes urbanas
efetivamenteimplementadas,comoseveradiante,foramextremamenteinfluenciadas
poressaexperincia.

93

2.3 Operaes urbanas em So Paulo, a consolidao de um instrumento


contraditrio
Ao longo da dcada de 1990, So Paulo contou trs operaes urbanas: Anhangaba,
aprovadaem1991etransformadanaOUCentroem1997,comseupermetroampliado,
FariaLimaeguaBranca,ambasde1995.Emnvelnacional,foiacidadequeacumulou
omaiorknowhowemintervenesdessanaturezaatquehouvessearegulamentao
nacional pelo Estatuto da Cidade, em julho de 2001. Provavelmente por isso, o
instrumento operao urbana consorciada ratificado no Estatuto traz tantas
referncias da experincia paulistana. A exposio desenvolvida a seguir objetiva
justamente identificar e explicar essa inspirao paulistana na redao final do
instrumento.
A base jurdica para essas experincias foi duplamente garantida: havia meno ao
instrumento tanto no plano diretor aprovado ainda na gesto Janio Quadros (1986
1988),quantonaleiorgnicadomunicpio,de05deabrilde1990,jnagestodeLuiza
Erundina(19891992).Asduasreferncias,entretanto,sobastantesimplificadaseno
guardammuitacorrespondnciacomapropostadesenvolvidaem1985.
Oplanodiretorde1988foiaprovadoem1988pordecursodeprazo57e,porcontadisso,
teve sua validade momentaneamente questionada58. Nesse documento a operao
urbana foi definida como ao conjunta dos setores pblico e privado, destinadas
melhoriadopadrodeurbanizao(SOPAULO,1988,Art.14).Foitambmdefinido
que, dentre as trs grandes reas delimitadas no plano consolidada, intermediria e
perifrica,spoderiamserinstitudasoperaesurbanasnasduasprimeiras.Sessa
indicao de localizao revela uma diferena substancial do entendimento das
potencialidadesdaoperaourbanaemrelaopropostade1985.Ademais,almde

57Esterecursodeterminavaqueaps40diasdetramitaodeumprojetodeiniciativadoExecutivo,sem
suacorrespondenteapreciaopeloparlamento,omesmoseriaincludoautomaticamentenaordemdo
dia durante dez sesses. Se, mesmo transcorrido este novo prazo, o projeto ainda no houvesse sido
apreciado,teriaaprovaoautomtica.AConstituiode1988extinguiuodecursodeprazo,reforandoo
poderdoparlamento.[...]Comoabancadajanista,muitasvezes,preferianoseexporperanteaopinio
pblica votando favoravelmente em projetos mais polmicos do Executivo, contra os quais a oposio
fosse muito forte, esta viabilizava a aprovao por decurso de prazo, obstruindo indefinidamente as
sessesemqueoprojetodeinteressedoprefeitopudesseserapreciado(COUTO;ABRUCIO,1995,p.61).
58Aindaassim,esseplanosfoirevogadopeloplanodiretorestratgico,aprovadoem2002.

94

no detalhar o instrumento, o plano no previu nenhuma OU especfica. Isso induz


leituradequeessagestoreduziuaimportnciadoinstrumentoemrelaoaoquefora
propostoem1985(MONTANDON,2009).
Tampouconaleiorgnicade1990oinstrumentofoidetalhado.Percebese,porm,certa
nuance nas definies que o instrumento vai assumindo. Se em 1985 a parceria era
entendida de uma maneira ampliada, com um carter estratgico explcito, em 1988
esse enfoque estratgico est ausente e, no texto legal de 1990, a noo de parceria
restringida ao financiamento de obras pblicas. O artigo que trata das operaes
urbanas claro e direto: O Municpio poder, na forma da lei, obter recursos junto
iniciativa privada para a construo de obras e equipamentos, atravs das operaes
urbanas (SO PAULO, 1990, Art. 152). Notase, portanto, que a noo de operao
urbana foi sendo modificada de modo mais ou menos sutil, mas que o argumento da
parceria, ou do apoio da iniciativa privada para viabilizar uma interveno urbana,
permaneceu.
NagestoLuizaErundinaasoperaesurbanasvoltamagendamunicipal.Noinciode
1991,aEMURBorganizaovinculadaSEMPLAquefoiencarregadadaconduodas
OU no municpio publicou um encarte especial na Revista Projeto no qual o
instrumentofoiapresentado.Ento,oprojetodeleidaOUAnhangabajtramitavano
Legislativo e um projeto para a OU gua Espraiada (que s seria aprovada em 2001 e
ser objeto do prximo captulo) estava sendo examinado pelo Conselho de Poltica
Urbana da prefeitura (LEFVRE, 1990). Nesse texto59 de apresentao do novo
instrumento,arefernciaoperaointerligadaexplcita.
Inicialmente, a operao urbana introduzida como um mecanismo jurdico e
financeiro de interveno na cidade [...] [que] procura conciliar a potencialidade e as
necessidades do poder pblico com a potencialidade e as necessidades da iniciativa
privada(LEFVRE,1991a,p.55).Ouseja,apresentaseumadefiniogenricaque,em
princpio, ensejaria vrias modalidades de parcerias, ou vrios tipos de troca entre
poder pblico e iniciativa privada. Entretanto, ao detalhar a operacionalizao do

59 O texto assinado pelo professor Jos Eduardo de Assis Lefvre, ento chefe do Departamento de
OperaesUrbanasdaEMURB.

95

instrumento,otextoafirmaqueaoperaourbanaummecanismoquepartedeum
princpiosemelhanteaodaoperaointerligada(LEFVRE,1991a,p.55).Adiferena
destacada a destinao dos recursos, que, em vez de serem empregados
exclusivamentenaconstruohabitacional,financiariamobrasdeoutranatureza.
No caso da operao urbana definido, inicialmente, um permetro,
dentrodacidade,ondedevamserfeitasobrasnecessrias.Osrecursos
obtidos com a venda do direito de construo, no interior desse
permetro,devemserobrigatoriamenteaplicadosemobrasdentrodele.
Isso significa o seguinte: caso um empreendedor queira construir
determinado prdio numa zona, ele sabe que, ao aplicar seus recursos
nacompradodireitodeconstruonaquelarea,elesseroinvestidos
ali mesmo. Assim, indiretamente, o empreendedor estar sendo
beneficiado pelos seus prprios recursos, sendo, entretanto, o poder
pblico o responsvel pela destinao do investimento (LEFVRE,
1991a,pp.5556).

Assim, fica claro que a estratgia daquela gesto municipal foi conduzir a operao
urbanapelocaminhoabertopelaoperaointerligada60.Ouseja,emvezderecuperaras
discusses tericas acumuladas sobre a operao urbana, optouse por explorar as
possibilidades da experincia prtica das OI. Esse talvez tenha sido o grande ponto de
inflexo na concepo do instrumento que pode ser representado na passagem do
segundo para o terceiro bloco do quadro abaixo (a passagem do primeiro para o
segundoblocoapenasrecuperaoquefoiexpostonoquadroanterior).

60Cabeaquiumarefernciaaoconceitodepathdependenceoudependnciadatrajetria.Segundo,Halle

Taylor (2003), tratase de um conceito caro aos adeptos do institucionalismo histrico que rejeita o
postuladotradicionaldequeasmesmasforasativasproduzememtodolugarosmesmosresultadosem
favordeumaconceposegundoaqualessasforassomodificadaspelaspropriedadesdecadacontexto
local,propriedadesessasherdadasdopassado(HALL;TAYLOR,2003,p.200).Assim,odesenvolvimento
histricoresultariadeumacausalidadesocialdependentedatrajetriapercorrida.

96

OPERAOURBANA

SOLOCRIADOeOPERAO
URBANA(anos197080)

OPERAOINTERLIGADA
(anos198090)

Limitaodozoneamento

Derrogaoleide
zoneamento

Permetrodeexceo

Separaoentredireito
depropriedadeedireito
deconstruir(CAnico)

Repartiodavalorizao
imobiliriadecorrenteda
alteraonoCAoudeuso

Vendadepotencial
adicionaldeconstruo
e/oualteraodeuso

Intervenoemtrechos
urbanosdeterminados

Intervenolotealote

Intervenoemgrandes
permetros(lotes
agrupados)

Participaoprivadano
financiamentode
intervenesurbanas

Participaoprivadano
financiamentodecasas
populares

Participaoprivadano
financiamentodeobras
pblicas(virias)

(anos1990)

Quadro14.EvoluodosconceitosaplicadosnaOperaoUrbana

Fonte:Elaboraoprpria.

DapossvelafirmarqueasprimeirasoperaesurbanasimplementadasemSoPaulo
foramconcebidasmaiscomoumaconcentraodeoperaesinterligadasemumdado
permetro,e menos como uma interveno com uma inteno clara de modificao do
tecido urbano e/ou soluo de um problema detectado. Isto , na definio dessas
intervenes, foi mais valorizada a comercializao de potencial construtivo que as
transformaes urbansticas proporcionadas por essa negociao. A anlise dos casos
dasOUAnhangabaCentro,FariaLimaeguaBrancacorroboraessaafirmao.
As trs primeiras operaes urbanas institudas na cidade de So Paulo seguiram a j
mencionada orientao geral da parceria ou do apoio da iniciativa privada para
viabilizarumaintervenourbana.Tambmastrsforamoperacionalizadascombase,
sobretudo, na venda de potencial construtivo (transferncia de potencial construtivo,
alterao de uso e regularizao de edificaes construdas em desacordo com a
legislao vigente tambm foram usadas como moeda de troca). possvel, porm,
distinguir as contribuies de cada uma delas para o que vir a ser a concepo do
instrumentonoEstatutodaCidade.Aintenoaquinorecuperardetalhadamentea

97

histria dessas trs intervenes61, mas apenas destacar os pontos considerados


determinantesparaalteraesnoconceitodoinstrumento.
OobjetivodaOUAnhangaba(lei11.090,de16desetembrode1991)erarecuperaros
recursosinvestidosnareurbanizaodovaledoAnhangabaedoBulevarSoJoo.Foi
definido um permetro relativamente enxuto (84 ha), a partir da rea de influncia
imediatadasobrasjemviasderealizao(iniciadasnagestoanterior).Aprevisoera
queaoperaodurassetrsanosequefossemnegociados150milmetrosquadradosde
reaadicionaldeconstruo(LEFVRE,1991b).
Entretanto, essa operao no contou com muitas adeses. Castro (2006) cita que
durante o primeiro ano de vigncia da operao foram apresentadas apenas cinco
propostas, trs das quais para a regularizao de construes em desacordo com a
legislaovigente.Valenotarqueocoeficientedeaproveitamentodaregiojeraalto62
equeessealmdodesinteressegeraldomercadopelaregiopossivelmentefoium
fatordeterminanteparaaescassezdepropostas.
Emsetembrode1994aoperaoexpiroue,em1997,foireedidatacomoOUCentro(lei
12.346,de6dejunhode1997).DeacordocomHeck(2004),aformulaodaOUCentro
partiudodiagnsticodoinsucessodoprocessodeimplementaodaOUAnhangaba.
Nesse sentido, prope uma srie de incentivos iniciativa privada, isentos de
contrapartida financeira nos primeiros trs anos de implementao visando
estimularmaiorparticipao(HECK,2004,p.199).Almdaconcessodosincentivos,o
permetrodaoperaofoiampliadopara582haenofoideterminadoumprazoparao
trmino da operao. A OU Centro tambm no estabeleceu um programa de obras e
investimentos, sendo atribuda Comisso Executiva desta operao a definio dos
investimentos a serem realizados (MONTANDON; SOUZA, 2007, p. 90). Dessa forma,
procurouseampliaraspossibilidadesdeparticipaodeinvestidoresprivados.
Sandroni(2001)relataqueemcercadetrsanosdevignciaaOUCentrocontouoito
propostas apresentadas, trs das quais aprovadas como regularizao onerosa de

61Paratanto,verHeck,2004,Castro,2006,Vilarino,2006,entreoutros.
62Ali,ocoeficientedeaproveitamentoera4,omximoatualmentepraticadohojenacidadedeSoPaulo,
inclusivenospermetrosdeoperaourbana.

98

edifcioseumacomoacrscimoderea.Acifraarrecadadanoirrelevantecercade
US$ 5,5 milhes nos quatro projetos aprovados (SANDRONI, 2001) porm a
quantidade e a natureza das propostas aprovadas revelam que a orientao assumida
pelaOUestavaequivocada.
As anlises sobre a OU Centro frequentemente relacionam seu insucesso falta de
interessedomercado.Osargumentossobreainadequaodaaplicaodoinstrumento
raramenteso evocados. Ora, ao ampliar o permetro de interveno e no definir um
programa de intervenes para a rea, o poder pblico perdeu a oportunidade de
desenharumprojetoestratgicoparaacidade.Projetoestequepoderiater,inclusive,a
capacidade de agregar parceiros em torno de uma proposta comum. Por outro lado,
ampliar os incentivos por meio de isenes, ao contrrio de promover o
desenvolvimento urbano, estimula a especulao imobiliria, uma vez que o melhor
incentivoparaqueumproprietriocoloqueseuimvelnomercado(aoinvsdeesperar
porumavalorizaofutura)justamenteatributao.
AOUguaBranca(lei11.774,de18demaiode1995)tambmcorroborouessaideiade
que a adeso do mercado imobilirio o fator determinante para o sucesso da
interveno.Institudaemumaantigaregioindustrial,segmentadapelalinhafrreae
onde predominam grandes glebas, seu permetro foi definido abrangendo 487 ha. O
objetivo da operao era substituir o uso industrial principalmente por atividades do
setor tercirio (CASTRO, 2006). Foi definido um estoque adicional de 300 mil metros
quadrados de rea residencial e de 900 mil metros quadrados de rea para usos no
residenciais. Nesse caso, admitiuse a possibilidade de pagamento das contrapartidas
com a execuo de obras pblicas previstas no plano da operao (MONTANDON;
SOUZA, 2007). Essas obras, segundo Heck (2004), no configuravam um plano
urbanstico, mas o agrupamento de uma srie de intervenes pontuais para resolver
problemasrecorrentesdedrenagemedosistemaviriodarea.
TalqualaOUAnhangabaCentro,aOUguaBrancatambmnodecolou.Oprimeiro
parceiro privado a aderir operao enfrentou dificuldades financeiras durante a
execuo do projeto, o Centro Empresarial gua Branca. De doze torres previstas,
apenas quatro foram construdas (CASTRO, 2006). Como era facultado ao
empreendedor escolher em um rol de obras aquela que iria executar desde que

99

estabelecida a correspondncia de valores ficou a cargo desse parceiro o


prolongamento da Avenida Auro de Moura Andrade e a restaurao da Casa das
Caldeiras, lindeiros ao empreendimento (MAGALHES, 2005). De acordo com Heck
(2004), a empresa proponente ficou inadimplente por um longo perodo e as obras
viriasprevistassforamconcludasparcialmente.
Almdessa,at2001,apenasumapropostadecincoapresentadasfoiaprovadana
OU gua Branca (HECK, 2004). Isso no significa, contudo, que a rea no sofreu
transformaes no perodo considerado. Magalhes Jr63 (2005) atenta para o fato de
que, aps a instituio da OU, foram realizados empreendimentos novos no permetro
quenousufruramdosbenefciosdisponibilizadospeloinstrumento,revelandoqueo
zoneamento da rea adequado expectativa do mercado imobilirio na regio.
Segundoele,agrandeatividadeimobilirianodecorrentedaOperaoUrbanaesim
decorrentedaimplantaodoTerminalIntermodaldaBarraFunda.Asgrandesglebase
quadrasnointeriordopermetrodaoperaopermanecemestagnadas(MAGALHES
JR,2005,p.1).
PoressaanliseficaclaroqueoinsucessodaOUguaBrancanodeveseratribudo
falta de interesse do mercado. Parece, antes, que os parmetros estabelecidos pela
operao urbana foram inadequados. Alm dos ndices originais de uso e ocupao do
solo,questesfundamentaiscomoaacessibilidadedasgrandesglebaseatransposio
dalinhafrreaestavamausentesouinsuficientementecontempladasnoplanodaOU.O
caso do grande empreendedor que faliu pode ter funcionado como uma cortina de
fumaa para escamotear as verdadeiras deficincias da OU. Essa experincia indicou,
contudo, que delegar ao parceiro privado a execuo de obras pblicas no uma
alternativa eficaz, na medida em que o risco do empreendedor pode contaminar a
operacionalizaodaintervenopblica.

63JosMagalhesJreradiretordeprojetosdaSEMPLAquandoescreveuessetexto,queintegraumasrie

deartigospublicadosnoportalVitruvius.Essasrietevecomointuitoexporoprocessodereavaliao
crtica das operaes urbanas ento vigentes na cidade bem como avanar em proposies para a
formulao de novas operaes (SALES, 2005a, p. 1) e foi redigido por um grupo de arquitetos que
integrouocorpotcnicodaSEMPLAduranteagestoMartaSuplicy(20012004).

100

Aassociaodiretaentreosucessodaoperaourbanaeointeressedomercadodeve
se,emgrandeparte,bemsucedidaoperaourbanaFariaLima(lei11.732,de14de
maro de 1995). Embora seus resultados fsicourbansticos sejam bastante
controversos,dopontodevistadaarrecadao,oudaadesodomercado,seusucesso
inquestionvel. Entre 1995 e 200364 foram aprovadas 115 propostas e arrecadados
cerca de US$ 280 milhes (BIDERMAN; SANDRONI; SMOLKA, 2006). Na verdade,
quando da aprovao da operao urbana, as obras de extenso da avenida j haviam
sidoiniciadasearegionoentornodaAvenidaFariaLimajestavaemfrancoprocesso
devalorizaoeexpansoimobiliria.Ali,opropsitodaaplicaodoinstrumentofoi
antesseapropriardessavalorizao,quepromoverumatransformaoefetivadarea
(SANDRONI,2001).
Aprovada na gesto do prefeito Paulo Maluf (19931996), o principal mecanismo de
arrecadaodaOUFariaLimafoiavendadepotencialadicionaldeconstruo.Aleique
criouaoperaopropsaemissodecertificadosdepotencialadicionaldeconstruo
(CEPAC) um ttulo pblico negocivel em bolsa de valores, que possibilitaria
transparncia na definio das contrapartidas e antecipao dos recursos. Essa
proposta,porm,nochegouaserregulamentada65.Assim,oclculoeanegociaodas
contrapartidaspagasforamestabelecidoscasoacaso,gerandograndesdistores66.
Nesse sentido, difcil dissociar a OU Faria Lima das duas primeiras gestes que a
conduziram. Sob o comando dos prefeitos Paulo Maluf, e de seu sucessor, Celso Pitta
(19972000), os critrios adotados para a implementao da operao foram pouco

64 Em 2004 a OU Faria Lima foi revisada e transformada na OUC Faria Lima, em acordo com o Plano

Diretor Estratgico (2002) e com o Estatuto da Cidade (2001). A partir dessa reviso, a forma de
pagamento das contrapartidas foi alterada com a adoo de leiles peridicos de certificados de potencial
adicional de construo(CEPAC)paratal.OCEPACesuaformadecomercializaoserotratadoscommais
detalhesadiante.
65 Uma hiptese para a no adoo dos CEPAC nesse momento, aventada por Sandroni (2001), que a
gestodependiamuitodosrecursosdaOUnocurtoprazoeograudeincertezatrazidoporumproduto
financeiro novo, como o seria o CEPAC, no se adequava s pretenses daquela gesto. Alm disso, a
emisso de CEPAC poderia causar alguma interferncia na manobra da emisso de ttulos da dvida
pblica municipal (conhecidos como precatrios e, mais tarde, provada fraudulenta) como forma de
capitalizaodaprefeitura(SANDRONI,2001).
66 Estudo elaborado por Sandroni (2006) revela que os preos pagos por metro quadrado adicional de
construo na operao urbana Faria Lima variaram de R$ 53,00 a R$ 813,00. Quando comparados aos
valores correspondentes da Planta Genrica de Valores (PGV) ento vigente, essa variao de 9,1% a
141,6%.

101

transparenteseatarbitrrios.Umbomexemplodaingernciaregistradanoperodofoi
a destinao dos recursos auferidos pela OU para um caixa nico da Secretaria de
Finanas,quandodeveriamirparaumacontadaEMURB,formalmenteresponsvelpela
operao(BIDERMAN;SANDRONI,2005).IssoocorreuduranteagestoPitta,quandoa
OU Faria Lima apresentou seus melhores resultados do ponto de vista da adeso do
mercado(BIDERMAN;SANDRONI;SMOLKA,2006).
EntendesequeaoperaourbanaFariaLimadeveserestudadacomocasodeexceo.
Osconchavoseinteressesemjogonessagrandeoperaoimobiliriaaindanoforam
satisfatoriamente esclarecidos67. Contudo, possvel supor que no foram critrios
tcnicos que definiram a necessidade de extenso da Avenida Faria Lima ou a
possibilidade de aumento do coeficiente de aproveitamento naquela regio. Esse caso
pode ser til para checar alguns processos de operacionalizao da OU, mas o
componentepolticocomprometesuaanlisecomoestudodecasodeaplicaodeum
instrumento urbanstico. A extenso da avenida j estava decidida. A operao urbana
foiumasoluoadhocparaenfrentarafaltadecaixadaprefeitura.
Assim, a experincia paulistana suscita uma srie de contradies em relao s
propostasoriginaisdoinstrumentooperaourbana.Emprimeirolugar,aparceriano
serealizouanosercomocompraevendadeexceeslegislaovigente.Quandono
houveinteressenacompradasexceesoferecidas,comonocasodaOUguaBranca,
no houve parceria possvel. Em segundo lugar, as intervenes realizadas no
transformaramacidade,masreproduziramamesmaconfiguraourbanapresenteem
regiesanlogas.IssonotvelnocasodaOUFariaLima,ondeapaisagemnodifere
essencialmentedeoutrasreasanlogasondeomercadoimobilirioinvestiudeforma
intensiva,como,porexemplo,daAvenidaPaulistaoudaAvenidaEngenheiroLuisCarlos
Berrini68.
O ltimo ponto que vale remarcar aqui diz respeito redistribuio da valorizao
produzida pela interveno. A participao privada no financiamento de intervenes

67notrioocasodoedifcionaesquinadaAv.CidadeJardimcomanovaAv.FariaLima.Foiconstrudo

antesdaextensodaavenida,comsuaentradaprincipaljvoltadaparaela.
68Ambasasavenidastmocupaodeedifciosaltosdeescritrios.Aprimeiraassumiuessaconfigurao
principalmenteaolongodosanos1970e1980,enquantoasegunda,principalmente,nosanos1990.

102

urbanas estratgicas traz implcita a ideia de que a valorizao produzida pela


interveno custearia obras pblicas de interesse geral. Dessa forma, a valorizao
estariasendoredistribudasocialmente.Nessesentido,importamenosondeserofeitas
as obras e mais o qu ser feito, ou seja, o motivo para se delimitar uma OU a
intervenoquesepretendeviabilizar69.Nocasodaexperinciapaulistana,nohouve
redistribuiodavalorizaogerada,noapenasporcontadosmtodospoucoclarosde
clculo das contrapartidas, mas tambm, e principalmente, por conta da natureza das
intervenesrealizadas.
A influncia paulistana tem ainda um desdobramento de outra natureza que no ser
explorado no mbito desta tese, mas que merece ser mencionado. A associao do
instrumentosinterveneslevadasacaboemSoPaulopodeinduziraoentendimento
de que se trata de um instrumento prprio apenas para grandes cidades. Na verdade,
qualquerintervenoespeciallocalizadapodeserobjetodeumaoperaourbanacomo,
porexemplo,umareadeexpanso,umcondomnioindustrialouumparque.Bastaque
setratedeumainiciativacapazdeagregarparceirospblicoseprivadosquepromovaa
transformaodeumapartedacidade.
Mesmocomtodaapolmicaqueaenvolveu,aOUFariaLimafoitomadacomoagrande
inspirao para o texto que consta no Estatuto da Cidade. O texto da lei paulistana se
aproximamuitodoqueconstarnoartigo32daleinacional.Enquantootextodaleida
OU Faria Lima menciona um conjunto integrado de intervenes coordenadas pela
Prefeitura[...]comaparticipaodosproprietrios,moradores,usurioseinvestidores
em geral, visando a melhoria e a valorizao ambiental (SO PAULO, 1995a, art. 1),
segundooEstatutodaCidade
Consideraseoperaourbanaconsorciadaoconjuntodeintervenese
medidascoordenadaspeloPoderPblicomunicipal,comaparticipao
dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores
privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes

69Uminvestimentonosistemadetransportesouemumequipamentopblicoqueextrapoleaescalalocal
comoumparqueouatmesmoumaescolaouumhospitalpodesignificarredistribuio.

103

urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental


(BRASIL,2001b,art.32,grifonosso)70.

Ou seja, a lei nacional assumiu a redao da lei paulistana introduzindo o objetivo de


transformaes urbansticas estruturais e adjetivando as melhorias almejadas pela
operao como sociais. Alm da coincidncia nesse trecho da lei, os certificados de
potencial adicional de construo propostos na OU Faria Lima tambm foram
incorporados no Estatuto da Cidade71. No h, entretanto, na lei nacional, nenhuma
meno especificando o formato do CEPAC , ou qualquer recomendao no sentido de
que sejam operacionalizados como ttulos mobilirios tal como propostos inicialmente
emSoPaulo.Aindaassim,aregulamentaonacionalforneceuasbaseslegaisparaque
cada municpio pudesse lanar tais certificados no formato que julgassem adequados,
inclusivecomottulosmobilirios.
A regulamentao nacional das operaes urbanas se resume em trs artigos. O
primeiro(art.32)trazadefiniodoinstrumento,comoconstanatranscrioacimae
sugere, entre outras medidas (BRASIL, 2001b, art. 32), que no permetro das OU
podero ser alterados ndices urbansticos e regularizadas edificaes construdas em
desacordocomalegislao.Osegundoestabeleceanecessidade deumplanoprvioe
trazamaiornovidadedaregulamentaonacionalqueaexignciadeumaformade
controledaoperao,obrigatoriamentecompartilhadocomrepresentaodasociedade
civil(BRASIL,2001b,art.33).Finalmente,oltimoartigo,comojmencionado,tratada
possibilidadedeemissodeCEPACnombitodaOU.
relevante tambm a nomenclatura que o instrumento assume. A operao urbana
passa a se chamar operao urbana consorciada (OUC). Alm de uma possvel
recuperaodarefernciafrancesadaZAC72queseeradiretanaspropostasde1976e
1985,comaexperinciadosanos1990ficoumuitodistante,oadjetivoconsorciada

70 Para o texto completo da Seo X Das operaes urbanas consorciadas do Estatuto da Cidade, ver

anexoD.

71AleiespecficaqueaprovaraoperaourbanaconsorciadapoderpreveraemissopeloMunicpiode

quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construo, que sero alienados em


leiloouutilizadosdiretamentenopagamentodasobrasnecessriasprpriaoperao(BRASIL,2001,
art.34).
72 A traduo direta do concert francs para o concertada portugus geraria um duplo sentido
indesejvelporcontahomfonoconsertada.

104

valoriza a ideia da associao dos parceiros, expressa no artigo 32 e obrigatria como


controle social no artigo 33. Os acrscimos na definio dos objetivos da OUC
transformaes urbansticas estruturais e melhorias sociais tambm no so
suprfluos. A partir dessa regulamentao, o objetivo da operao deve estar bem
fundamentadoeosimpactossociaisdainterveno,equacionados73.
Significa dizer que a iniciativa de criar ou prever uma operao
urbana competncia do Poder Pblico e igualmente a sua
configurao, mas que a implementao contar com a participao da
iniciativa privada. Da, talvez, a explicao do fato de desempenho de
haver o Estatuto da Cidade denominado a operao urbana de
consorciada, em que desempenharo papis relevantes os moradores,
usurios permanentes e investidores privados (MOREIRA; AZEVEDO
NETTO;DEAMBROSIS,2001,p.473).

Fica claro, portanto, que o instrumento ratificado pelo Estatuto da Cidade parte da
concepopaulistanadeOU,mastrazinovaessignificantes.Aindaqueddestaques
contrapartidas em funo da alterao de ndices urbansticos e da regularizao
edilcia , no se restringe a elas e deixa em aberto a possibilidade da introduo de
outros elementos como itens de negociao. A obrigatoriedade do controle
compartilhadoentreEstadoesociedadecivilumpassonosentidodoestabelecimento
de parcerias colaborativas74, conforme descrito no primeiro captulo. E o objetivo de
transformaes urbansticas estruturais remete noo de projeto urbano, tambm
abordadanoprimeirocaptulo.
Tratase, portanto, do principal instrumento urbanstico de carter propositivo75 com
previsolegaldoqualnosepodeprescindir.Paraquesejaefetivo,contudo,preciso
trabalharaOUCnosentidodo
[...]resgatedopapelantecipadordoprojetourbano[que]dizrespeito
capacidade (que lhe intrnseca) de prfigurar e experimentar (de
modotecnicamentepertinente)hiptesesealternativasdeestruturao
e configurao urbanas, propondo e avaliando formas e relaes de
compatibilidade e incompatibilidade, de proximidade e distncia, de

73 As OU paulistanas foram muito criticadas por se apoiarem unicamente em obras virias e por
promoveremprocessosdegentrificao.
74 O conceito de parceria colaborativa foi desenvolvido por Bovaird (2004) como uma evoluo da
parceriacontratual.Nessesentido,importanteaparticipaodestakeholdersparaalmdeprocessosde
consultapblica,eminstnciasdetomadadedeciso.VerBovaird,2004.
75Assumindoumadivisoinstrumentalentremecanismosderegulao,regularizaoeproposio.

105

incluso e excluso, de agregao e conexo, de conjuno e disjuno


dos materiais, sistemas, sujeitos e atividades. Mas, por isto mesmo, tal
resgate significa tambm confiar ao projeto (ou planoreferncia) a
possibilidadedeprever(e,assim,regular)ageraoedistribuiodos
valores posicionais e da mais valia urbana, quando no, por vias de
cooperao ou associao, constituir matria e fator de induo da
atuaoprivada(SALES,2005,p.1,grifosdoautor).

Issosignificaqueasnovasoperaesurbanasconsorciadasnodevemserconduzidas
nosentidodereproduziromodeloadotadonosanos1990nacidadedeSoPaulo.Sej
no cabe voltar s primeiras concepes do instrumento, preciso valorizar o que a
regulamentao nacional trouxe como inovao. Admitese que em cada nova
experincia, novos problemas aparecem, exigindo solues criativas para atender s
peculiaridades e incertezas do mercado imobilirio, procurando obedecer aos
procedimentos jurdicos mais corretos (AMBROSIS, 1999, p. 280). Por isso mesmo,
precisoseguirexperimentando.
2.4 Operao urbana consorciada e outorga onerosa do direito de construir:
concorrncia?
AregulamentaodeoutroinstrumentopeloEstatutodaCidade,aoutorgaonerosado
direitodeconstruir(OODC),trazumargumentoadicionalnosentidodareinvenoda
operaourbana.
AOODCpodeserconsideradaaherdeiradiretadanoodesolocriadojqueforamas
discusses iniciadas cerca de trinta anos antes que fundamentaram o instrumento. Os
conceitosquesustentamaoutorgaonerosasoaseparaoentredireitodepropriedade
edireitodeconstruoeafunosocialdapropriedade76(BRASIL,2001a,p.65).
Aseparaoentredireitodepropriedadeedireitodeconstruir,ouseja,anoodequea
propriedade do terreno no garante o direito de construir sobre ele levanta a
possibilidadedecobranapeloPoderPblicodessedireitooutorgado.Comoodireitode
construo regulado pela legislao urbanstica, se julgado adequado passvel de
cobrana; cobrana essa justificada pela observncia da funo social da propriedade.

76AfunosocialdapropriedadeorientatodososinstrumentosdoEstatuto.

106

SegundooEstatutodaCidade,apropriedadeurbanacumpresuafunosocialquando
atendeasexignciasfundamentaisdeordenaodacidadeexpressasnoPlanoDiretor,
assegurandooatendimentodasnecessidadesdoscidadosquantoqualidadedevida,
justiasocialeaodesenvolvimentodasatividadeseconmicas(BRASIL,2001b,art.2).
Diferentemente das proposies dos anos 1970, a regulamentao nacional no
estabelece um coeficiente de aproveitamento nico a partir do qual se cobraria a
outorga. A nomenclatura adotada pelo Estatuto da Cidade coeficiente de
aproveitamento bsico, que pode ou no ser nico, desde que estabelecido no plano
diretor77(PD).OPDtambmdevefixaroslimitesmximosparacadazona.Adiferena
entre os coeficientes de aproveitamento bsico e mximo passvel de cobrana. A lei
tambmabreapossibilidadedeoutorgaonerosaparamudanadeuso(BRASIL,2001b,
art. 29). Isto , o Estatuto da Cidade, por meio da OODC, tornou possvel desde que
previstonoplanodiretorqueseconstruaacimadoCAbsicoequesealtereousode
determinado lote, em qualquer rea da cidade. Assim, o que na experincia paulistana
dos anos 1990 valia apenas no permetro de exceo da OU,agora pode serestendido
paratodooterritriourbano,seoplanodiretorassimdefinir.
OexemplodacidadedeSoPaulomaisumavezelucidativo.Acidadeteveseunovo
planodiretoraprovadoem2002,jemacordocomasdiretrizesdoEstatutodaCidade.
Em 2004, foi aprovada a reviso do zoneamento, que estabeleceu coeficientes de
aproveitamento bsicos e mximos para cada zona. Desde ento, a OODC vem sendo
aplicadaempraticamentetodooterritriodomunicpio.Verificaseaumaredundncia
entreasoperaesurbanasvigenteseaOODC,jqueositensdenegociaodaOUno
so mais exclusivos. As nicas diferenas substantivas na aplicao dos dois
instrumentossoaformadecomercializaoeadestinaodosrecursos.

77OplanodiretorfoidefinidopelaConstituioFederalde1988comooinstrumentobsicodapoltica

de desenvolvimento e de expanso urbana. Assumindo a forma de lei municipal, o Plano Diretor deve
relacionaroconjuntodeprincpioseregrasqueorientaroaaodosatoresqueconstroemeutilizamo
espaourbano.Paratanto,suaelaboraodevepartirdeumaleituradacidadereal,envolvendotemase
questesrelativosaosaspectosurbanos,sociais,econmicoseambientais,queembasamaformulaode
hipteses realistas sobre as opes de desenvolvimento da cidade. O objetivo do Plano Diretor no
resolvertodososproblemasurbanos,masantesseruminstrumentoparaadefiniodeumaestratgia
paraaintervenopblica,estabelecendopoucoseclarosprincpiosdeaoparaoconjuntodosagentes
envolvidosnaconstruodacidade,servindotambmdebaseparaagestopactuadadacidade.

107

Enquanto na OODC o clculo da contrapartida se faz por uma frmula que toma como
base o valor venal dos imveis, na OU, a referncia o valor de mercado. Dados da
SecretariaMunicipaldeDesenvolvimentoUrbano(SMDU)78mostramqueovalormdio
do metro quadrado adicional arrecadado por meio da OODC corresponde a cerca de
80%dovalormdiodemetroquadradonegociadonaoperaourbanamaisbarata(no
caso,aOUguaBranca).SecomparadoaovalormdionegociadonaOUFariaLima,essa
correspondncia fica em 63% para os valores negociados at 2004 e 10% aps a
introduo dos leiles de CEPAC (SO PAULO, 2009). Fica claro, portanto, que, de
maneira geral, o potencial adicional de construo negociado via OODC
significativamentemaisemcontaquenaOUC.
EmboraaregulamentaonacionalsconsidereaemissodeCEPACnocasodaOUC,a
frmula de clculo da contrapartida da OODC definida pelo municpio, segundo os
critrios que lhe aprouverem. Isso quer dizer que os valores arrecadados por um ou
outro instrumento no sero necessariamente to discrepantes como os apresentados
emSoPaulo.OsdadosapresentadospelaSMDUindicam,porm,queacomercializao
via leilo de CEPAC mais efetiva para capturar o valor de mercado que o mtodo
anterior para aferio dos preos de mercado (a confrontao de laudos de avaliao
elaboradosporperitos).Assim,parececertoqueosleilesdeCEPACsegeneralizemnas
OUCs,mantendoadistoroparaosvaloresarrecadadosviaOODC.
A destinao dos recursos tambm difere nos dois instrumentos. Nesse caso, no por
contadeumadecisodomunicpiocomoafrmuladeclculodacontrapartidaoua
adoo ou no dos leiles de CEPAC mas por conta de uma obrigao da
regulamentao nacional. Enquanto na OUC os recursos obtidos sero aplicados
exclusivamente na prpria operao urbana consorciada (BRASIL, 2001b, art. 33), os
recursos arrecadados via OODC podero ser aplicados em qualquer regio da cidade,
desdequeobservadososparmetrosestabelecidospeloEstatuto79.

78 A SMDU foi criada em janeiro de 2009, assumindo as atribuies relacionadas ao desenvolvimento

urbano,antesacargodaSEMPLA.

79Osrecursosauferidoscomaadoodaoutorgaonerosadodireitodeconstruiredealteraodeuso

seroaplicadoscomasseguintesfinalidades:regularizaofundiria;execuodeprogramaseprojetos
habitacionais de interesse social; constituio de reserva fundiria; ordenamento e direcionamento da

108

Restringiradiferenaentreosdoisinstrumentosaessasduasdiferenasprticaspode
levar leitura de que uma vez instituda a OODC, a OUC desnecessria. Do ponto de
vista do poder pblico, apesar de arrecadar menos, a OODC d mais liberdade ao
governante para aplicar os recursos obtidos. Do ponto de vista do empreendedor
privado, a OODC tambm vantajosa por conta do preo. Entretanto, essa anlise
simplistadesconsideraosfundamentosdosdoisinstrumentos.
Hoje, ainda h uma grande expectativa em torno da OODC advinda das proposies
sobresolocriadoemsuapotencialidadedepromovercidadessocialmentemaisjustas.
Noentanto,umaquestosobressainodebaterecentesobreaoutorgaonerosadodireito
deconstruirnoBrasil:seconsisteemuminstrumentodenaturezafiscalouurbanstica.
Enquanto os economistas argumentam que o instrumento tem, e na
prtica deve manter, carter neutro em relao aos critrios
urbansticos desejados e regulados para as cidades, os urbanistas em
geral o percebem como uma oportunidade de contribuir para o re
ordenamentourbano(FURTADOETAL,2007.p.15).

Emumestudosobreaconstruodanoodaoutorgaonerosadodireitodeconstruir,
noBrasil,Furtadoetal(2007)identificaram,nosmunicpiosemqueaoutorgaonerosa
do direito de construir foi implementada, uma falta de compartilhamento de noes
bsicas particularmente em relao ao seu objetivo central, a recuperao da
valorizaodaterra,mastambmemrelaoaoseupossvelimpactosobreospreos
dosolourbanocomopontocrucialparasuaaplicaomaisadequada.Segundoeles,o
futurodoinstrumentodependedodomnioqueasequipestcnicasdeplanejamentoe
gesto municipal desenvolva nos prximos anos sobre seu funcionamento e condies
deaplicao.
No mbito do presente trabalho importante frisar esse embate conceitual sobre a
natureza fiscal ou urbanstica do instrumento. Esse ponto fundamental para
esclarecerasobreposioentreaoutorgaonerosadodireitodeconstruireaoperao
urbana. Embora se admita que a OODC possa impactar o desenvolvimento urbano
nesses dois aspectos, parece muito ntida a preponderncia do primeiro sobre o

expansourbana;implantaodeequipamentosurbanosecomunitrios;criaodeespaospblicosde
lazer e reas verdes; criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse
ambiental;proteodereasdeinteressehistrico,culturaloupaisagstico(BRASIL,2001).

109

segundo.Emcontrapartida,comoserelucidadoaseguir,dopontodevistaconceitual,
ocarterdaoperaourbanaconsorciadamaisurbansticoquefiscal.
Na OODC a dimenso de projeto se restringe definio dos coeficientes de
aproveitamentobsicoemximoedafrmuladecontrapartida.Adimensodegesto
tambm relativamente simples: introduzir o procedimento de cobrana da
contrapartida no trmite de aprovao e licenciamento dos projetos apresentados
prefeitura. A definio desses ndices e frmulas certamente tem um impacto sobre a
configuraourbana.Suaao,noentanto,muitomaisnosentidodaregulaoqueda
proposio:defato,aoutorgaonerosadodireitodeconstruiragecomplementarmente
leidezoneamento,naqualsodefinidososparmetrosdeusoeocupaodosolopara
cadazonadacidade.
JaOUC,dopontodevistafsicourbansticoconstituiumaoportunidadeparaenfrentar
certasdemandasdacidadecontempornea,respondendoaosproblemasurbanosmais
urgentes, destampando gargalos de acessibilidade ou de proviso habitacional, por
exemplo.Nessesentido,comoexpostonocaptuloanterior,adefiniodeprioridades
devepartirdeumdilogoentre planoeprojeto(ouprojetos), emumprocessoquese
retroalimenta. Esse dilogo til, tanto para identificar essas demandas, quanto para
identificar os possveis parceiros da operao e desenvolver um projeto adequado e
atrativotantoparaointeressepblico,quantoparaointeresseprivado.
Nesses projetos, a inteno da cidade que se pretende construir precisa estar muito
clara.Ouseja,oprojetodevetraduzirumaestratgiaurbana.importantequeopoder
pblicoassumaoprotagonismodainterveno.Anoodecooperaopblicoprivada
noimplicasubmissodaatuaopblicalgicadomercado,muitopelocontrrio,o
Estado deve liderar a interveno e (apenas) contar com a participao privada. A
cooptao do instrumento pelo mercado imobilirio para a promoo especulativa da
cidade (adensamento de reas segregadas) um risco intrnseco s possibilidades de
flexibilizaodosparmetrosurbansticosqueaOUCpermite.Porisso,apossibilidade
de exceo trazida pelo instrumento deve necessariamente ser amparada por uma
previsodaconfiguraoresultante(ouseja,deumprojeto...).
Dopontodevistaeconmicofinanceiro,acaractersticamaisnotveldoinstrumentoa
internalizaodasexternalidadesgeradaspeloprocessodeurbanizao.

110

O valor de um terreno urbano conferido por seus atributos de localizao; atributos


essesquessoadquiridosapartirdotrabalhoconjuntodetodaasociedade.Ocusto
totaldeumterrenorepresenta,ento,acristalizaodotempodetrabalhosocialmente
necessriodespendidonaproduodesualocalizao,ouseja,naproduodaspartes
dacidadecomoumtodo.Comooprocessodeurbanizaoespontneoedescontnuo,a
valorizaodeumterrenodecorrentedoinvestimentopblicogeralmenteapropriada
demaneiraprivadaporseuproprietrio.
J no caso de uma OUC, os investimentos pblicos (teoricamente) so conhecidos a
priori. Isso fornece a condio necessria para que o poder pblico identifique os
beneficirios diretos e calcule as contrapartidas necessrias para recuperar seu
investimento. Na prtica, na operacionalizao das OUCs, essa recuperao feita de
formaantecipada,pormeiodacomercializaodecertificadosdepotencialadicionalde
construo(CEPAC),queconstituemumaexperinciabemsucedidaepioneira.
OsCEPACsidealizadosnaSEMPLA,em1995,regulamentadospeloEstatutodaCidade
em 2001, e aplicados em So Paulo em 2004 so uma forma de securitizao80 de
direitos adicionais de construo ou mudana de uso, outorgados pela prefeitura a
particulares no permetro das operaes urbanas consorciadas. Tratase de valores
mobilirios emitidos pelos municpios81 e comercializados por meio de leiles ou
licitaespblicascomoformadeantecipaodosrecursosoriundosdecontrapartidas
privadasnasreasobjetodeOUC.
A anlise da viabilidade econmicofinanceira da OUC deve considerar sua capacidade
de autofinanciamento. Nesse ponto tambm importante considerar os parceiros, seu
interessenoprojetoesuacapacidadedepagamento.Paratanto,necessrioconhecer
o mercado, dimensionar bem os custos e analisar os riscos envolvidos nessa equao,
definindoquemsuportartaisriscoseconsiderandoanecessidade,apossibilidadeeas

80AsecuritizaoconsistenatransformaodeativossemliquideznocasodoCEPAC,metrosquadrados

adicionaisdeconstruoealteraodeparmetroseusodosoloemttulospassveisdenegociao.
81AsemissesdeCEPACemSoPaulosoreguladasefiscalizadaspelaComissodeValoresMobilirios

(CVM).OsttulospodemsernegociadosnomercadosecundriopelaBOVESPAesoconsideradosativos
derendavarivel,umavezquesuarentabilidadeestassociadavalorizaoimobiliria(MALERONKA,
2009).

111

implicaesdeincluirsubsdiospblicos(recursosdooramentogeraldomunicpio)na
operao.
Noquedizrespeitogestourbana,aOUCprevinstnciasdeparticipaoque,sebem
apropriadas,podemsermuitovaliosasparaodesenvolvimentourbano.Aimplantao
deumaOUCexigeainstitucionalizaodeumgrupodegesto.Essegrupocomposto
por membros do poder municipal e representantes da sociedade civil em nmeros
iguais.Suaprincipalfunodefiniraprioridadedarealizaodasobrasprevistasna
interveno.
Essa instncia teria uma capacidade de monitorar e direcionar a OUC conforme seu
entendimento. Um grupo como esse uma arena poltica por excelncia, no qual
discussessobreasvocaesdacidade(oupelomenosdessesterritrios)poderiamvir
tona.Tratasedeumespaoparaoexercciodocontrolesocial,quepoderiaconferir
transparnciaecredibilidadesintervenes.
Aexposioacima,namedidaemquediferenciaaOUCdaOODC,tentaesclarecertodas
as potencialidades da operao urbana consorciada como instrumento de interveno
urbana.Ficaclaroqueapossibilidadedearrecadaoproporcionadapeloinstrumento
apenas um de seus vieses e que os fundamentos da contrapartida arrecadada na OUC
diferem daqueles da outorga onerosa do direito de construir. Embora ambos faam
parte de uma mesma gerao de instrumentos de interveno urbanstica que
incorporam a noo de funo social da propriedade e se ocupam da recuperao da
valorizaodecorrentedoinvestimentopblico,suaintenocompletamentediversa.
AOODCuminstrumentoderegulaoparaatotalidadedoterritriourbano,enquanto
a operao urbana consorciada um instrumento propositivo para a interveno
localizada.
Naprtica,porm,essadiferenaanulada.Osempreendimentosprivadosviabilizados
por meio de um instrumento ou outro so praticamente os mesmos e a cidade, como
conjunto dessas iniciativas, tambm82. A diferena visvel alguma concentrao de

82 No captulo seguinte, que analisa a OUC gua Espraiada, sero comparados empreendimentos
viabilizadosdentroeforadopermetrodaoperaoeessaideiaserilustrada.

112

empreendimentosprivadosnopermetrodasoperaesurbanas,sobretudonaOUFaria
Lima. Essa concentrao refora a ideia de que as OUCs servem construo
especulativa da cidade, propiciando a transformao de pores da cidade em reas
segregadas de acordo com o interesse do mercado imobilirio. A figura abaixo indica,
porm,quehagrupamentosdeempreendimentosprivadoslocalizadostambmforado
permetro das operaes urbanas. Essa imagem sugere que os fatores que levam a tal
concentrao no so necessariamente provocados pela instituio de uma operao
urbana.

OU GUA
BRANCA

OU CENTRO

OUC
FARIA LIMA

OU GUA
ESPRAIADA

Figura 10. Localizao de empreendimentos viabilizados via outorga onerosa do


direitodeconstruireCEPAC(OUC)nomunicpiodeSoPaulo83
Fonte:SoPaulo(SMDU),2009a.

preciso, ento, remarcar que as possibilidades que a OUC traz para a interveno
urbanasomuitomaioresdoqueaquelasidentificadaspelomercadoimobilirio.Cabe,

83OspermetrosdestacadosembrancosooperaesurbanaspropostasnoPlanoDiretorEstratgicodo
MunicpiodeSoPaulo(2002),pormaindanoregulamentadas.

113

entretanto, ao poder pblico desenvolver procedimentos para direcionar o interesse


privadosegundosuasintenes,enoocontrrio.Oinvestimentoprivadonoterritrio
urbano no ruim por princpio e, em uma interveno pontual, pode ser muito mais
fcildesercontroladodoquenoprocessoespontneodeconstruodascidades.Trata
se,ento,demonitorarasOUCsemcursoeaprendercomelas.
Nesse sentido, o prximo captulo analisa a primeira OUC aprovada aps a
regulamentaodoEstatutodaCidadeechecaatquepontoasinovaesintroduzidas
estosendoefetivas.

114

3OperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiada:novaorientao?
Este captulo expe o estado da arte do instrumento operao urbana consorciada,
recolhendo evidncias da OUC gua Espraiada, a primeira operao urbana aprovada
apsaregulamentaonacionaldoinstrumentopeloEstatutodaCidade.Criadapelalei
municipal13.260,de28dedezembrode2001,eregulamentadapelodecreto44.854,de
14dejunhode2004,essaoperaojacumulaumaexperinciaconsiderveleconstitui
um exemplo significativo do que pode vir a ser essa nova gerao de intervenes
urbanas.
O estudo da OUC gua Espraiada apresentado em duas subsees que abordam
separadamente as dimenses de projeto e gesto da OUC gua Espraiada. Nessa
abordagem so privilegiadas as inovaes introduzidas pelo texto legal do Estatuto da
Cidade, quais sejam, o objetivo de transformaes urbansticas estruturais e a gesto
compartilhadaentrepoderpblicoesociedadecivil,respectivamente,focodaanliseda
dimensodeprojetoedaanlisedadimensodegestodaoperao.Outrosaspectos
da operao urbana no so desconsiderados, mas o estudo direcionado para os
pontosintroduzidospelaregulamentaonacional,porquecomoexpostonocaptulo
anterior entendese que a residem as potencialidades desse (novo) instrumento
urbanstico.
Comofoiesclarecidoinicialmente,essadivisoentreprojetoegestoumadivisomais
instrumental que prtica, pois se assume que o urbanismo se realiza na combinao
projeto gesto. Para orientar essa diviso instrumental, partimos da definio de
Souza (2006), apresentada na introduo desta tese, que diferencia gesto e
planejamento segundo seu horizonte temporal. O planejamento e o projeto est
ligadoaumavisodelongoemdioprazo,enquantoagestoremeteaopresente,gerir
significaadministrarumasituaocomosrecursospresentementedisponveisetendo
em vista as necessidades imediatas (SOUZA, 2006, p. 149). Assim, a dimenso de
projeto da operao urbana gua Espraiada associada idia de concepo,
enquantosuadimensodegestoassociadaimplementao.
Os aspectos fsicourbansticos e econmicofinanceiros da interveno so tratados
transversalmente,nasduasdimensesdaoperaourbanaconsorciada.Aperguntaque

115

orienta a discusso sobre os aspectos fsicourbansticos da interveno diz respeito


sua capacidade de transformar o tecido urbano. J os aspectos econmicofinanceiros
sero orientados pelo questionamento da capacidade da OUC de ativar o mercado
imobilirio. O quadro abaixo sintetiza a problematizao desenvolvida ao longo do
captulo.
Projeto

Dimenso

Aspectos

Gesto

Transformaesurbansticas
estruturais
[concepo]

Gestocompartilhadaentrepoder
pblicoesociedadecivil
[implementao]

Fsicourbansticos

OUCtransformaotecido?

Econmicofinanceiros

OUCativaomercado?

Quadro15.Problematizaodaexperinciadaoperaourbanaconsorciada
Fonte:Elaboraoprpria.

Duas outras subsees integram este captulo. A prxima, que expe o contexto de
criao da operao urbana consorciada gua Espraiada, e a ltima, que traz uma
avaliao geral da operao, contrapondo seus resultados aos resultados
proporcionados pela outorga onerosa do direito de construir, instrumento urbanstico
que, como discutido no captulo anterior, pode atuar de forma concorrente ou
redundanteOUC.
3.1Antesde2001
AidiadeumaoperaourbananaregiodaguaEspraiadanorecente.Nagesto
daprefeitaLuizaErundina(19891992)foidesenvolvidaumapropostaparaareado
valedocrregoguaEspraiada.Ento,oargumentoparaaimplementaodeumaOU
naquelalocalizaoprivilegiadaerasuperarosobstculosaoplenodesenvolvimento
deseupotencialurbanstico(EMURB,1992,p.19).Essesobstculosconsistiamemdois
pontos: a concentrao de favelas ao longo do crrego e os problemas de
macrodrenagemdarea.
Aintenodaquelagestoeraconstruirumaavenidacomatributosespecficossobreo
crregoguaEspraiada,criandoumafrentedeexpansoparaomercadoimobilirio.A

116

vendadedireitosdeconstruoacimadoslimitesdozoneamentovigente84financiariaa
relocaodasfamliasfaveladaseasobrasdemacrodrenagemnecessrias.
A nova avenida tem caractersticas de bulevar. Caladas largas
protegeroospedestresdotrfegoeosusoscomerciaisedelazersero
incentivados nos pavimentos trreos. O canteiro central abrigar sete
parques,somando150.000mdeequipamentosdelazer.
Ao longo da Avenida gua Espraiada, as novas edificaes seguiro
diretrizesdeumprojetodeespaopblico,definidopeloalinhamentoe
gabaritosdasedificaes,recuoslateraisefrontais,tipodeocupaodo
pavimento trreo, linhas de referncias visuais, formao de
perspectivas, criao de espaos semipblicos, tomando como base a
capacidade do campo visual humano e as sensaes resultantes. No
restante da rea, as diretrizes urbansticas compatibilizaro a nova
paisagemconstrudaaoentorno(EMURB,1992,p.19).

Noexcertoacima,ficaclaraaintenodetransformaodapaisagemaolongodanova
avenida.Asoluohabitacionalpropostaeramconjuntosresidenciaisdealtadensidade
entre as avenidas Washington Lus e Armando de Arruda Pereira. A soluo de
drenagemcompreendiaosseteparquessupracitadosondeocrregoguaEspraiada
ficaria a cu aberto e teria essa rea para retardar sua vazo jusante (em direo
marginal do Rio Pinheiros) alm do reforo do dreno do Brooklin85. O permetro
propostorepresentadonafiguraabaixo.

Figura11.PermetropropostodaoperaourbanaguaEspraiadaem1991
Fonte:EMURB,1992.

84OzoneamentoentovigentenacidadedeSoPauloeraregidopelalei7.805,de01novembrode1972e

suas alteraes sucessivas. Para o processo de institucionalizao do zoneamento em So Paulo, ver


Feldman,2005.Sobreosefeitosdaregulamentaodozoneamento,verWilderode,1997.
85GaleriajuntoaorioPinheiros,sobaAv.Eng.LuizCarlosBerrini,querecebevazesdoscrregosgua
Espraiada,CordeiroedaTraioejogaasparaaporoinferiordorioPinheiros(EMURB;JNS,1996).

117

Figura12.ImagensdoprojetodaoperaourbanaguaEspraiada(1991)

Fonte:EMURB,1992.

Enviada Cmara Municipal como projeto de lei 296, em 22 de junho de 1991, essa
operaourbananofoiaprovadasobaalegaodequeoprojetoimplicavaumarea
muito extensa de desapropriao (EMURB; GEOTEC, 2009). A negativa no significou,
entretanto, o abandono da inteno de intervir nessa rea. Na verdade, as obras da
avenida j haviam sido iniciadas na gesto anterior e estavam paralisadas86. A lei que
sustentou essa interveno (10.443, de 4 de maro de 1988) era uma modificao de
umaleimaisantiga,lei6.591,de5denovembrode1964,queaprovouoprimeiroplano
deaberturadaavenidasobreocrregoguaEspraiada.
Aregulamentaode1964jdefiniaumafaixadedesapropriaoaolongodocrrego
guaEspraiada,destinadaconstruodeumaavenidacom60metrosdelargurae7
mil metros de extenso, iniciandose na Marginal Pinheiros e finalizando no Bairro
Jabaquara,naAvenidaConceio(FIX,2007,p.87).Apesardasdimenses,admitiase
que essa era a melhor alternativa para viabilizar o projeto do pequeno anel virio.
EstudodoGrupoExecutivodeIntegraodePolticasdeTransporte(GEIPOT,vinculado
ao Ministrio dos Transportes) desaconselhava a passagem pelas avenidas
BandeirantesouVicenteRao,emfunodaavenidaforadospadresnoprimeirocasoe
do preo de desapropriao dos terrenos no segundo (GEIPOT, 1968 apud NOBRE,
2000,p.162).

86Aimplantaoeraprevistaemduasetapas:aprimeira,entreaMarginalPinheiroseaAv.Washington

Lus,easegunda,daWashingtonLusataRodoviadosImigrantes,compreendendoaconstruodeuma
pontesobreorioPinheiros,ligandoosdoissentidosdasmarginaisnovavia.Asobrasseiniciarampelo
processode canalizaodo crrego, sem considerar um programade relocaodas famliasfaveladas e
encortiadasexistentesnolocal.Essasobrasforamparalisadaspoucotempodepoisporfaltaderecursos.
(Frgoli,2000).(EMURB;GEOTEC,2009a,p.29).

118

Figura 13. Sistema de Vias Expressas: trechos propostos para implantao


prioritria(1973)
Fonte:ZMITROWICZ;BORGHETTI,2009.

Oprojetodosanisviriosfoidesenvolvidopelogovernoestadualaindanadcadade
1960. Entretanto, o traado do grande anel e, principalmente, do pequeno anel virio
noeramcompatveiscomoPlanoUrbansticoBsico(PUB),desenvolvidopelagesto
do prefeito Faria Lima (19651969). O projeto s foi retomado na gesto do prefeito
Figueiredo Ferraz (19711973) e enquadrado dentro do novo Sistema de Vias
Expressas, estabelecido pelo Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI)
(ZMITROWICZ; BORGHETTI, 2009, p. 145), como mostra a figura acima (o nmero 5
correspondeAvenidaguaEspraiada,atualAvenidaJornalistaRobertoMarinho).
Porquestesdedescontinuidadeadministrativaefaltaderecursos,essapropostano
foilevadaadiantee,paliativamente,foiimplantadoominianelvirio87,quesubstituiua
construodeumanovaavenidasobreocrregoguaEspraiada,pelaadequaodaj
existenteAvenidadosBandeirantes(verfiguraabaixo).

87

Concebido na gesto de Miguel Colassuono (19731975), comeou a ser implementado por Olavo
Setubal e s terminou nos anos 1990 com a construo do complexo virio Maria Maluf, na zona sul
(ZMITROWICZ;BORGHETTI,2009).

119

Figura14.AnisviriospropostosnasegundametadedosculoXX88

Fonte:ZMITROWICZ;BORGHETTI,2009.

Contudo,antesdoabandonodoprojeto,governoestadualemunicipalestabeleceramum
convnio para sua efetivao e o processo de desapropriao dos imveis lindeiros ao
crrego gua Espraiada foi iniciado. Ao todo, foram 650 imveis desapropriados que
ficaram sem destinao (EMURB; JNS, 1996). Assim, a grande faixa desapropriada ao
longo do crrego foi sendo progressivamente invadida, com a ocupao dos imveis
vazios e a construo de barracos e a formao de inmeras [68] favelas (FIX, 2007,
p.87). Como j mencionado, essa concentrao de favelas foi justamente uma das
questesqueoprojetodeoperaourbanade1991sepropunhaaenfrentar.Naquele
momento(1991),aconexocomosistemavirioestruturalnoeraumobjetivo,tanto
queopermetrodaOUnoalcanavaarodoviadosImigrantes(verfigura11),pontode
conexocomoutrasviasestruturais.

88 A concepo de anis virios interligando entre si as vias radiaisde modo aoferecer alternativasde

percurso ao trnsito congestionado nas reas mais centrais antiga. No Plano de Avenidas de 1930
encontramosprojetosdevriosanis.Onicoquefoiexecutado,emboracomtraadoumpoucodiferente,
foi o Anel de Irradiao (Primeira Perimetral), construdo na dcada de 1940. A Segunda Perimetral
posteriormenteprojetadafoiapenasiniciada.[...]Nadcadade1950foramestudadasdiretrizesparaum
anelintermunicipal,passandoaolongodetrechosdosriosTietePinheirosedoscrregosdoSapateiro,
daTraioouguaEspraiada,e,maisaleste,peloTatuap.Nadcadade1960,emvistadaexpansodo
trnsito rodovirio e a construo de novas estradas partindo da capital para o interior, o Governo do
Estado se props a interliglas por meio de dois anis circundando a cidade, que foram denominados
PequenoeGrandeAnelVirio(ZMITROWICZ;BORGHETTI,2009,p.147).

120

Em1994,jsobogovernodePauloMaluf(19931996),oprojetodaoperaourbana
gua Espraiada foi reelaborado e sugestivamente intitulado Via Expressa e Operao
UrbanaguaEspraiada.Adescriodessapropostamencionaosmesmosobjetivosdo
projeto de 1991 soluo habitacional para a populao favelada e solues de
macrodrenagempormcomnfasenaobraviria:nesteprojeto,foramintegradasas
obras de canalizao e de construo da avenida de fundo de vale que estavam em
andamento [iniciadas em 1988, paralisadas entre 1989 e 1992 e retomadas na gesto
Maluf](EMURB; JNS, 1996, p. 4). Retomase a a idia de estender a nova avenida da
marginaldorioPinheirosatarodoviadosImigrantes.
Baseado na proposta da via expressa, mas sem considerar a instituio da OU, o
primeiro trecho da avenida sobre o crrego gua Espraiada entre a marginal do rio
PinheiroseaAvenidaLinodeMoraesLemefoiconcludoentre1995e1996.Grande
partedasfavelaspreexistentesfoiremovidasemsoluohabitacionaladequada89.Como
resume Castro, o modus operandi das administraes Maluf e Pitta (19972000)
dispensou o instrumento das operaes urbanas, substituindoo por aes diretas de
carterlimitado(CASTRO,2006,p.188).Assim,aregiodaguaEspraiadafoiobjeto
deinvestimentospblicosconcentradosnumespaodetemporelativamentecurto,sem
quehouvesse,porum lado,qualquercontrapartidadaquelesdiretamentebeneficiados
pela interveno e, de outro lado, nenhuma garantia para aqueles diretamente
prejudicados.
Em 2001, um dos argumentos para a instituio da operao urbana consorciada na
mesmaregiocolocadonaexposiodemotivosdoprojetodeleiquedeuorigemlei
daoperaourbanaconsorciadaguaEspraiadaseracomplementaodessainfra
estruturaviriainstaladaesuaconsequenteotimizao,entendidacomoadensamento
construtivo ao longo do sistema virio (SO PAULO, 2001b). Nas sees subsequentes
seranalisadaacontundnciadapropostadesenvolvidaapartirdessecontexto.
Asequnciadefotosareasapresentadanaspginasseguintes(anos1958,1974,1994e
2007)permitevisualizarpartedoprocessodescritoataqui.

89Sobreesseprocesso,verFix,2007.

Naimagemaolado,de1958,possvelobservaro
crregoguaEspraiadacomobarreiraao
desenvolvimentourbano.Amaiorpartedas
quadraslindeirasaocrregoaindaesto
desocupadas.
Figura15.RegiodaAvenidaguaEspraiadaem1958

Fonte:Elaboraoprpriasobrefoto0675/1958BaseAreofotogrametria

Jnessaimagem,de1974,notaseque
aocupaourbanaseaproximado
crregoguaEspraiadaequehat
mesmocruzamentossobreocrrego.
Aindanopossvelnotarasfavelasque
comeariamaseformarnessadcada.
Figura16.RegiodaAvenidaguaEspraiadaem1974

Fonte:Elaboraoprpriasobrefotos1357e0903/1974BaseAreofotogrametria

Jnessaimagem,de1994,hfavelas
praticamenteaolongodetodoocrrego
eareamaisprximamarginaldoRio
Pinheirosestcompletamenteocupada
pelafavelaJardimEdith.Asobrasde
construodaavenidaapenasforma
iniciadas,notrechoprximoAvenida
EngenheiroLuizCarlosBerrini.
Figura17.RegiodaAvenidaguaEspraiadaem1994

Fonte:Elaboraoprpriasobrefoto0028/1994BaseAreofotogrametria

Na imagem mais recente, de 2007, grande


parte das favelas foi removida e a Avenida
Jornalista Roberto Marinho est concluda
ataAvenidaLinodeMoraesLeme,como
piscino [reservatrio enterrado para
retenodeguaspluviais]naextremidade
da avenida oposta marginal. Notase
tambm a ponte Octavio Frias de Oliveira
em obras (realizao da OUC, ela s seria
concludaem2008).
Figura18.RegiodaAvenidaguaEspraiadaem2007

Fonte:Elaboraoprpriasobrefoto6315/2007BaseAreofotogrametria

125

3.2Transformaesurbansticasestruturais
A anlise da dimenso de projeto da OUC gua Espraiada se desenvolve a partir da
leitura do texto legal que instituiu essa operao urbana, de como ele informa e
determina a concepo de um projeto urbano. Isso porque, durante os pouco mais de
oito anos de vigncia dessa operao, a referncia para as obras implementadas (e
discutidasnogrupodegestodaoperao)temsidoalei13.260,de28dedezembrode
2001,enoqualquerprojetodesenvolvidoantesouapartirdela.
Fica aprovada a Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, que
compreendeumconjuntodeintervenescoordenadaspelaPrefeitura,
atravs da Empresa Municipal de Urbanizao EMURB, com a
participao dos proprietrios, moradores, usurios e investidores,
visandoa melhoriaetransformaesurbansticas,sociaiseambientais
nareadeinflunciadaatualAvenidaguaEspraiada(SoPaulo,2001,
art.1).

Como j foi esclarecido ao longo desta tese, uma das inovaes mais significativas
introduzidaspeloEstatutodaCidadenoinstrumentooperaourbanafoioobjetivode
transformaes urbansticas estruturais. A operao urbana consorciada gua
Espraiada (OUCAE), aprovada no primeiro ano da gesto Marta Suplicy (20012004),
poucomaisdecincomesesapsaregulamentaonacional,incorporouessaorientao.
Seuobjetivodeclaradojnoselimitamelhoriaevalorizaoambiental,masinclui
transformaes urbansticas. A qualidade estrutural dessas transformaes foi,
contudo,omitida.
EmboraotextodaleiqueinstituiuaOUCAEtenhasidoelaboradotomandocomobaseo
EstatutodaCidade(queassegura,portanto,adimensourbansticadoinstrumento),a
concepodessaoperaonodiferefundamentalmentedasqueaantecederam.Porum
lado,nohumaintenodeprojetoclara,quetranscendaaimplantaodeumaobra
viria,e,poroutro,aorientaonormativadealteraodosparmetrosurbansticos
privilegiada como nico meio para a viabilizao da interveno. A exposio de
motivos, que acompanhou o projeto de lei que deu origem OUC gua Espraiada,
revela esse equvoco ao afirmar que os conceitos de operao urbana e dos
instrumentosparaasuaconsecuo,agoraexpressamenteprevistosnaleifederal,no
trazem em si mesmos idias novas, no que diz respeito legislao urbanstica
municipaldeSoPaulo(SOPAULO,2001b,p.3).

126

Ora, se os instrumentos para a consecuo da operao forem tomados to somente


comoacomercializaodeexceesleideusoeocupaodosolo(excluindose,por
exemplo, o controle compartilhado da operao), de fato, a legislao urbanstica do
municpiodeSoPaulojosprevia.Porm,conceitualmente,aintroduodoobjetivo
de transformaes urbansticas estruturaisno pode ser ignoradacomo uma inovao
significativa, sobretudo se for levado em conta um olhar crtico sobre a experincia
paulistana.

Figura 19. Operaes urbanas propostas no Plano Diretor Estratgico do


MunicpiodeSoPaulo,20022012
Fonte:PDE,SoPaulo,2002.

127

Nosepode,contudo,afirmarqueasoperaesurbanasforamnegligenciadasporessa
gesto. No equacionamento do Plano Diretor Estratgico do Municpio de So Paulo
(PDE), aprovado em 2002, lanouse mo de operaes urbanas consorciadas para
estruturar a espinha dorsal da regio metropolitana (SO PAULO, 2004, p. 16). No
planoforamdelimitadas,almdastrsoperaesurbanasvigentesdesdeosanos1990
e da OUC gua Espraiada, oito novas OUCs. A figura 19 mostra essa proposta que
compreende10,33%90doterritriourbanizadodacidade.
Entretanto, apesar dessa importncia estratgica declarada, as potencialidades do
instrumento no parecem ter sido exploradas. Uma abordagem conservadora e/ou
limitada acerca da operao urbana consorciada transparece em uma publicao da
SEMPLA, que apresenta o PDE comentado. Nesse texto, o instrumento descrito da
seguinteforma:
nas operaes urbanas que se procura atrair o interesse dos
empreendedores imobilirios. Nelas, um plano de melhoramentos
devergarantirapermannciaourecuperaodoambienteurbano,que
assegurar a valorizao dos imveis, pois os investimentos devero
preservar ou recuperar vantagens locacionais para os seus
empreendimentosimobilirios.
O conceito bsico de todas elas criar espaos pblicos, melhorar a
infraestrutura na qual o sistema virio muito importante e
resolverosproblemasdahabitaodeinteressesocialnopermetroda
suadefinio(SOPAULO,2004,p.157).

Notaseaumainversoentremeioefim.Oprojetourbanoreduzidoaumplanode
melhoramentosnodeveserelaboradocomafinalidadedeatrairinvestimentosou
valorizar imveis. A atrao de investimentos um meio para que se viabilizem
intervenes de importncia estratgica para a cidade. O ponto de partida para a
concepodeumaOUCdeveseroprogramadessasintervenesestratgicas,apartir
do qual sero identificados os parceiros possveis e necessrios para viabilizar a
intervenodesejada.Ademais,oobjetivodetodaselas,pordefinio,nopodesero
mesmo. No limite, criar espaos pblicos, melhorar a infraestrutura e resolver os
problemas da habitao de interesse social so orientaes para toda a cidade e no
justificam,porsi,aintervenolocalizadaqueaOUCpodeproporcionar.

90reatotaldasOUCspropostassobreestimativadereaurbanizada(EMBRAPA,2005).

128

Outro documento editado durante a mesma gesto, uma cartilha de formao sobre o
PDE,fornecemaisalgunselementosparaoentendimentodaorientaoque,ento,foi
dadaoperaourbanaconsorciada.Nessacartilha,aexperinciaanteriordomunicpio
de So Paulo mencionada e so destacados dois problemas: a expulso dos mais
pobres por conta da valorizao que as operaes urbanas promovem (ou procuram
promover) e a concentrao de investimento pblico em permetros j privilegiados.
Segundootexto,
Para tentar corrigir esses problemas, o Plano Diretor tem duas
novidades: (i) incluiu regras gerais para as novas Operaes, como a
obrigao de atendimento da populao que for deslocada (vrias
dessas regras so baseadas no Estatuto da Cidade); (ii) ampliou o
permetrodasnovasOperaes,paraincluirnamesmaOperaoreas
maisricasemaispobres,comoobjetivodedistribuirriqueza(AMARAL;
FIX,2003,p.69).

Mais uma vez, a essncia do instrumento parece estar ausente das colocaes. A
importnciadoprojetourbanoestausente.Possveisconsequnciasdaintervenoo
deslocamento de moradores afetados pelas obras so valorizadas frente ao seu
objetivo, que deveria ser o mote da operao. Se o que est em jogo viabilizar
demandasurgentescomoumterminaldenibusouumcentrocomercialemumarea
determinada da cidade, a desapropriao de certas reas pode ser bem justificada e,
consequentemente, a obrigao de atendimento populao deslocada pertinente.
Entretanto, se a idia criar um vetor para expanso do mercado imobilirio, que
implica remoes, criando um problema antes de agregar alguma qualidade para o
conjuntodacidade,aoperaonosejustifica.
Assim, a ampliao do permetro das operaes urbanas no aparece como uma boa
estratgia. Antes de distribuir riqueza, a idia da operao urbana distribuir
qualidade,respondendoaproblemasurbanosurgentespassveisdeseremsolucionados
pormeiodeumaintervenolocalizada,comumimpactoqueextrapolaaescalalocal.
Mesmo porque, a distribuio de riqueza no sentido estrito proposto nasce limitada,
limitadapeloprpriopermetrodaoperao91.Seaoperaourbanaforinstitudaem

91 A tambm se nota alguma confuso com a outorga onerosa do direito de construir, esse sim, um
instrumento elaborado originalmente sob o conceito de solo criado para compensar a valorizao

129

uma rea valorizada, possvel que se consiga alguma compensao dos mais ricos,
porm, muito provavelmente, no em favor dos mais pobres. No contexto das
metrpoles brasileiras, marcadas pela segregao socioespacial, usar o critrio de
proximidadeparadefiniroalvodequalquerdistribuioderendanodeveriaserum
argumentodefensvel.
Destaforma,aampliaodopermetrodasoperaesurbanasmaiscriaumproblema
que oferece uma soluo. A necessidade de setorizao das novas OUCs propostas
identificadapeloprpriogrupodetrabalhodaSEMPLA,encarregadodaformulaodos
planosdasnovasoperaes(MONTANDON,2009),umindicativodequeaampliao
dos permetros representa um fator de dificuldade para o projeto (e, posteriormente,
tambmparaagesto)dasoperaesurbanasconsorciadas.Issoporqueprecisodar
contadesituaesmuitodiversasenorarodemltiplasdemandasapartirdeuma
mesma proposta. Por outro lado, o rigor na definio das propostas e de sua rea de
abrangnciatendeacontribuirparaodesenvolvimentodeumprojetoadequadoparaa
situaoidentificada(retomaseaquianoodedilogoentreplanoeprojeto,discutida
noprimeirocaptulodestatese).
No caso da OUC gua Espraiada, alm da extenso do permetro delimitado (cerca de
1400 hectares92), sua configurao tambm se apresenta como complicador para a
concepo de um projeto integrado para a rea. Se na operao urbana proposta em
1991,anovaavenidaestruturavatodaainterveno,naOUCaprovadadezanosdepois
essa premissa no vlida. Isso porque o permetro atual mais estreito ao longo da
avenidaeincorporaasduasmargensdorioPinheiros,emumaextensodepoucomais
desetequilmetros.Afiguraabaixomostraessamudana.
Dessaforma,foramexcludasquadrasmuitoprximasprincipalintervenoproposta
pelaOUCacontinuaodaAvenidaJornalistaRobertoMarinho(antigaAvenidagua
Espraiada)atarodoviadosImigrantesefoiincorporadaumaregionova.Asreas

propiciada pelos benefcios aleatrios conferidos pela legislao urbanstica, conforme discutido no
captuloanterior.
92Comoreferncia:aZACParisRiveGauchecompreende130hectares,que,parafinsdeprojetoegesto,
foram divididos em oito setores. Poblenou, em Barcelona, tambm compreende cerca 130 hectares e a
readeintervenodiretadaVillaOlympicaconta53hectares.

130

contguas nova avenida j apresentam caractersticas bastante diversas. Essa nova


regio tem, entretanto, caractersticas muito diferentes das demais, como uma leitura
simplesdoseusistemavirio(representadonafiguraabaixo)jindica.Tratasedeuma
regio de quadras grandes, ocupada predominantemente por galpes industriais, com
demandasbviasdemicroacessibilidade.

Av. Jornalista Roberto Marinho


(antiga gua Espraiada)

Figura 20. Permetro da OU gua Espraiada (1991) sobre mancha da OUC gua
Espraiada(2001)
Fonte:ElaboraoprpriaapartirdeEMURB,1992eSoPaulo,2001.

Para lidar com essa diversidade, a OUC gua Espraiada foi dividida em seis setores
Americanpolis, Berrini, Brooklin, Chucri Zaidan, Jabaquara, e Marginal Pinheiros ,
alm de um setor descontnuo, composto por 24 zonas especiais de interesse social
(ZEIS)93. Segundo o texto que expe os motivos para a criao da lei dessa operao
urbana, a diviso levou em conta as caractersticas peculiares de cada rea e a
necessria adequao destes locais s novas exigncias que decorrero das
transformaesedosimpactosresultantesdaimplementaodaOperaoUrbanagua

93OPlanoDiretor,aprovadonoanoseguinte,revogoucincodessasZEIS.

131

Espraiada(SOPAULO,2001b,p.1).Contudo,cadasetormuitoextenso94e,noartigo
que trata das diretrizes especficas para cada um deles, difcil identificar a
especificidadedasintenespropostasparacadarea.
Tabela1.DiretrizespropostasporsetordaOUCguaEspraiada
Jabaquara

Brooklin

Berrini

Chucri
Zaidan

Marginal
Pinheiros

2m

4m

2m

2m

2m

1000m

2000m

1000m

1000m

1000m

Frentemnima

16m

25m

16m

16m

16m

TOmxima

0,50

0,50(atT+1)/0,25

0,50

0,50

0,50

CAmximo

4,0

4,0/2,0

4,0

4,0

4,0

Recuofrente

5m

5m(atT+1)/6m

5m

5m

5m

Recuolateral

3m

3m(atT+1)/4,5m

3m

3m

3m

Recuofundo

5m

5m

5m

5m

5m

Semlimite
R1,R2,R3
C1,C2
E1,E2,E3
I1,S1,S2

Semlimite/25m
R1,R2,R3,
C1,C2
E1
S1,S2

Semlimite
R1,R2,R3
C1,C2,C3
E1,E2,E3
I1,S1,S2,S3

Semlimite
R1,R2,R3,
C1,C2
E1,E2,E3
S1,S2

Semlimite
R1,R2,R3
C1,C2
E1,E2,E3
S1,S2

Parmetros
Faixap/calada
Lotemnimo

Gabarito
Usos
Permitidos95

Fonte:ElaboraoprpriaapartirdeSoPaulo,2001a,art.3.

A tabela apresentada acima resume os parmetros gerais estabelecidos para cada


setor96. Tais parmetros definem, por exemplo, a volumetria das novas edificaes a
seremconstrudasnopermetro,comincentivosdaoperaourbana.Comexceodo
setor Brooklin onde o lote mnimo maior e h uma diferenciao para a taxa de
ocupao, coeficiente de aproveitamento e recuos para edificaes com mais de dois
andares(acimadetrreomaisum)eparaloteslindeiroszonaestritamenteresidencial

94Aproximadamente,osetorBerriniconta160hectares,ossetoresAmericanpoliseMarginalPinheiros,

180hectarescada,osetorJabaquara,230,osetorBrooklin,290eosetorChucriZaidan,350hectares.
95 R1: residencial unifamiliar; R2: residencial multifamiliar; R3: conjunto residencial; C1: comrcio
varejistadembitolocal;C2:comrciovarejistadiversificado;C3:comrcioatacadista;E1:instituiesde
mbito local; E2: instituies diversificadas; E3: instituies especiais; I1: indstria no incmoda; S1:
serviosdembitolocal;S2:serviosdiversificados;S3:serviosespeciais.
A lei 13.885, de 25 de agosto de 2004, reduziu os usos previstos no municpio para duas categorias:
residencial e no residencial, e estabeleceu as correspondncias necessrias. Na OUC gua Espraiada
permitidoqualquerusoresidencialunifamiliar(R1),multifamiliarvertical(R2v)ouhorizontal(R2h)e
os usos no residenciais compatveis (nR1), tolerveis (nR2) e usos no residenciais ambientalmente
compatveiscomodesenvolvimentosustentvel(nR4).
96 O setor Americanpolis no consta na tabela porque a lei da OUC gua Espraiada no definiu
parmetrosespecficosparaessarea.

132

(Z1)97osparmetrosurbansticosquedefinemavolumetriadasedificaesomesmo
para todos os setores. Os usos previstos tambm coincidem. Em geral, permitese
qualquer uso habitacional (inclusive residncias unifamiliares) e usos no residenciais
dembitolocaleconsideradosnoincmodosoucompatveiscomousoresidencial.
Ainda no que concerne configurao dos empreendimentos privados no mbito da
OUC,previstoumincentivoparaoremembramentodelotes.Esseincentivoserealiza
como rea adicional de construo gratuita para aqueles empreendimentos que, pelo
remembramentodelotesinferioresa2000metrosquadrados,atingiremreasuperiora
2500ou5000metrosquadrados.Nessescasos,outorgadoaoempreendedor,demodo
no oneroso, respectivamente, 10% ou 20% da rea do lote resultante como rea
adicional de construo (So Paulo, 2001a, art. 16). Assumindo o preo mnimo
estipuladoparaumCEPAC(R$300,00),essebenefciopodevariarentreummnimode
R$ 25 mil (para um terreno de 2500 metros quadrados no setor Jabaquara) e um
mximo a partir de R$ 150 mil (para terrenos acima de 5000 metros quadrados nos
setoresBrooklin,BerriniouChucriZaidan).
Assim, fica claro que essas regras estabelecidas para o empreendedor privado no
conferem nenhuma especificidade ao permetro da OUC gua Espraiada, alm do
(modesto) incentivo a empreendimentos de grande porte e do coeficiente de
aproveitamento mximo maior que em outras reas da cidade. Vale remarcar que a
vantagem do CA mximo igual a quatro no exclusiva dos permetros de operao
urbana. O PDE definiu que qualquer rea de interveno urbana (AIU)98 admite CA 4,
bemcomoasZEISeaszonasdecentralidadepolaroulineartipob(ZCPbeZCLb).

97Aatuaodemovimentosorganizadosdemoradorescontribuiuparaessadiferenciaonotratamento
do setor Brooklin. No grupo de gesto da OUC gua Espraiada, abordado adiante, as atividades desses
grupossedestacam.
98OPDE2002definiuasreasdeintervenourbanacomoporesdoterritriodeespecialinteresse
para o desenvolvimento urbano, objeto de projetos urbansticos especficos, nas quais podero ser
aplicados instrumentos de interveno, previstos na Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001
EstatutodaCidade,parafinsderegularizaofundiria,execuodeprogramaseprojetoshabitacionais
deinteressesocial,constituiodereservafundiria,ordenamentoedirecionamentodaexpansourbana,
implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, criao de espaos pblicos de lazer e reas
verdes, criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental (So
Paulo,2002,art.146).

133

Ossetorestambmsousadosparaadefiniodosestoquesdepotencialadicionalde
construo e dos parmetros de converso dos certificados de potencial adicional de
construo(CEPAC). Foi determinado um limite de500mil metrosquadradosde rea
adicional de construo para o setor Jabaquara e um limite de 3.250 mil metros
quadradosdereaadicionaldeconstruoparaosdemaissetores,comexceodosetor
Americanpolis,paraoqualnofoiprevistoestoqueadicionalderea.Foramtambm
previstoslimitesmximosparaossetoresBerrini(250milmetrosquadrados),Brooklin
(1.500milmetrosquadrados),MarginalPinheiros(600milmetrosquadrados)eChucri
Zaidan (2.000 mil metros quadrados). Porm, o limite geral prevalece sobre esses
mximos.Aleitambmestabeleceummnimode30%deusoresidencialparautilizao
dos estoques em cada setor. Assim, por exemplo, o limite mximo de estoque no
residencialnosetorBerrinide175milmetrosquadradosdereaadicional.
Para usufruir desse estoque, os empreendedores privados devem adquirir CEPACs e,
quandodaaprovaodosprojetos,convertlosdeacordocomosparmetroscolocados
na tabela abaixo. Ao todo, a OUC gua Espraiada prev a emisso de 3.750 mil
certificados de potencial adicional de construo, que so disponibilizados em leiles
peridicos. Um CEPAC vale mais em termos de rea adicional de construo no setor
JabaquaraenosetorMarginalPinheirosquenosdemaissetores.Jparaconvertloem
modificao de parmetros de uso, o critrio o mesmo para todos os setores, com
exceodosetorJabaquara.
Tabela2.ParmetrosdeConversodeCEPACnaOUCguaEspraiada
Setor

reaadicionaldeconstruo

Modificaodeparmetrodeuso

Jabaquara

3m

2m

Brooklin

1m

1m

Berrini

1m

2m

MarginalPinheiros

2m

2m

ChucriZaidan

1m

2m

Fonte:SoPaulo,2001,art.11.

A fixao dos estoques de potencial adicional de construo e de parmetros para a


converso de CEPAC tambm define o projeto da OUC gua Espraiada. Os dados
apresentados informam que se espera um adensamento maior nos setores Chucri
Zaidan e Brooklin (que tm os maiores limites de potencial adicional de construo) e

134

que h um incentivo econmico para que se empreenda no setor Jabaquara (j que os


CEPACsvalemmaisali).Entretanto,esseselementostraduzemtosomenteexpectativas
e no determinam o futuro da ocupao da rea, que depende da adeso do mercado
imobilirioaessaproposta.
Essa adeso est (ou deveria estar) vinculada ao projeto proposto que, alm da
configurao dos empreendimentos privados, compreende tambm investimentos
pblicos na rea. A lei que criou a OUC gua Espraiada definiu um programa de
intervenes para o permetro da operao que compreende oito itens: (i)
desapropriaes; (ii) concluso e adequao da Avenida gua Espraiada; (iii)
atendimento habitacional das famlias desalojadas pelas obras; (iv) prolongamento da
Avenida Chucri Zaidan at a Avenida Joo Dias; (v) implantao de sistema de reas
verdesedeespaospblicos;(vi)alargamentodaAvenidaWashingtonLus(notrecho
dentrodopermetrodaOUC);(vii)atendimentoeconmicoesocialparaasfamliasde
baixa renda afetadas pela OUC; e (viii) outras obras e aes necessrias (SO PAULO,
2001a,art.3).
O grau de detalhamento do segundo item dessa relao chama a ateno frente aos
demais. Enquanto no h nenhuma observao, por exemplo, sobre a natureza ou
localizaodosistemadereasverdeseespaospblicos,colocadonoquintoitem,o
segundoitemsubdivididoem:
a)conclusodaAvenidaguaEspraiadaapartirdaAvenidaDr.Linode
MoraesLemeatsuainterligaocomaRodoviadosImigrantes,comos
complementosviriosnecessrios;
b)implantaodeviadutoscomacessosAvenidaguaEspraiada:Av.
Eng. Lus Carlos Berrini Av. Santo Amaro Av. Pedro Bueno Av.
GeorgeCorbisier;
c)implantaodeconexessruastransversaisrestringindooacesso
AvenidaguaEspraiada;
d)implantaodecomplexovirio,compontes,interligandoaAvenida
guaEspraiadacomasmarginaisdoRioPinheiros;
e)implantaodepassarelasdetransposioaolongodaAvenidagua
Espraiada;
f) implantao das vias locais margeando a Avenida gua Espraiada
(SOPAULO,2001a,art.3).

Alm disso, nas disposies gerais e transitrias que encerram o texto legal, h um
artigoqueabordaexclusivamenteosmelhoramentosviriosprevistosnaoperao(SO
PAULO,2001a,art.28).A,odetalhamentoaindamaior.Sodefinidos,porexemplo,

135

os cruzamentos em desnvel da Avenida gua Espraiada e as dimenses (largura e


extenso)dasviaspropostas.
Asintervenespblicaspropostas99estomarcadasnomapaconstantedafigura21100.
A imagem deixa claro que se trata antes de intervenes isoladas, que de um projeto
fechado.Noseesperaqueumaleisejacapazdedefinirumprojetourbano.Entretanto,
emumaoperaourbanaconsorciada,eladeveser,preferencialmente,aexpressode
um projeto previamente elaborado ou o ponto de partida para que o projeto se
desenvolva.NocasodaOUCguaEspraiadanopossvellernotextolegalaconcepo
da transformao que se pretende viabilizar. Essa lei coloca, de um lado, parmetros
genricosparaoempreendedorprivadoe,deoutro,umprogramadesequilibradoparao
poder pblico. O permetro, como um todo, e os setores em suas partes so grandes
demais e internamente heterogneos. E as obras propostas no so capazes de dar
unidadeparaesseconjunto.
Assim,essaleituraesclarecequeoprojetodaOUCguaEspraiadaambguoequesua
capacidadedetransformarotecidourbanooudeativaromercadoimobilirionoest
bemdefinida.Issoporquepraticamentenohprojeto.Acaractersticapropositivado
instrumentoaparececlaramentesubaproveitada.

99AnicaintervenopblicafinalizadaocomplexovirioRealParque,quecorrespondeaosubitem(d)
doitem(ii).
100 A figura 21 mostra os investimentos pblicos e privados na OUC gua Espraiada. Os investimentos
pblicoscorrespondemaoprogramadeintervenesdaoperao.
Recentementeoprojetodotnelfoialterado:suaextensofoireduzidade4,6para2,8quilmetrosesua
localizaomudouparaooutroladodocrregoguaEspraiada.

(
!

OUC gua Espraiada

Setor Americanpolis
Setor Berrini
Setor Brooklin
Setor Chucri Zaidan
Setor Jabaquara
Setor Marginal Pinheiros

(
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Berr
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Av. E
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( Jardim Edith
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240 UH
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Complexo Virio
Real Parque

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HIS - vistorias (para futura desapropriao)

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Empreendimentos privados
Av. gua Espraiada
vias locais (Via Parque)

(
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Lu
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prolongamento
da Av. Chucri Zaidan

(
!

Corruras
248 UH

)
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(
!

Residencial, 2004
Residencial, 2005
Residencial, 2006
Residencial, 2007
Residencial, 2008
Residencial, 2009

(
!
(
!
(
!
(
!
(
!

No Residencial, 2004
No Residencial, 2006
No Residencial, 2007
No Residencial, 2008
No Residencial, 2009

Av
.W
as
hin
g

ton

Av. Joo Dias

Metr leve (projeto fase 1)


Metr leve (projeto fase 2)

(
!

Aeroporto
Congonhas

)
"

o
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Parque
Burle Marx

(
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Via Parque
Parque Chuvisco

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Av.
do
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Intervenes virias (vias, pontes e viadutos)


Intervenes virias (tneis em estudo)

f.
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Ponte
Burle Marx

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Estevo Baio
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Intervenes pblicas

(
!

Rod. dos Imigrantes

. Lui

z Ca

Permetro da OUC

(
!

Ptio
Jabaquara
(Metr)

(
!

(
!

Parque
do Estado

Rede CPTM
Linha 10 - Turquesa
!
Estaes
Sistema virio
Rios do municpio
Rio Pinheiros

concluso da Av. gua Espraiada


at a Rod. dos Imigrantes

0,3 0,6

1,2 Km

Figura 21. Investimentos pblicos e privados na OUC gua Espraiada

Fonte: Elaborao prpria a partir de So Paulo, 2001a, EMURB; GEOTEC, 2009a-2009b; EMURB, 2010 e GG-OUCAE, 2003-2009 e www.emurb.com.br.

Rede Metr
Linha 1 - Azul
Linha 2 - Verde
Linha 5 - Lils
Linha 5 (projetada)
(
!
Estaes

Fontes Bsicas: LUME (Laboratrio de Urbanismo da Metrpole), 2010

Sistema virio: IGASA, 2001 | Rodovias: SO PAULO (Estado), SMA (Secretaria de


Estado do Meio Ambiente). Base de Dados Geoambientais do Estado de So Paulo.
So Paulo: SMA, IPT, 2000 | Rede Metr e estaes: LUME, 2004; Pitu/Logit; Guia
Mapograph, 2001; www.metro.sp.gov.br, 2004 | Rede CPTM e estaes: LUME, 2004;
PITU/Logit; www.cptm.sp.gov.br, 2004; Guia Mapograph, 2001 | Hidrografia: Emplasa.
Plano Metropolitano da Grande So Paulo 1994/2010 e Imagem de satlite 2001 INPE.

137

3.3Gestocompartilhada
A aprovao da lei 13.260, no final de 2001, marca o incio do processo de
implementaodaOUCguaEspraiada.Emcercadeoitoanos,essaoperaoacumula
realizaes menos expressivas do que se esperava, quando da sua instituio. Com
exceodocomplexovirioRealParque,nenhumadasobrasprevistasfoifinalizada.Os
60empreendimentosprivadospropostosnochegaramaconsumir30%doestoquede
potencial adicional de construo disponvel e sua distribuio espacial e temporal
(ilustrados na figura da pgina anterior) mostra que no h uma concentrao
significativa de investimentos privados na rea. Esse desempenho aqum das
expectativas no se deve, contudo, a falta de recursos disponveis. A operao j
comercializoucercade40%dosCEPACsprevistosparatodaaoperao101earrecadou
quaseR$800milhesdereais(EMURB,2010).
AanlisedadimensodegestodaOUCguaEspraiadatomacomofocoainstnciade
gestocompartilhada,exignciadoEstatutodaCidadeintroduzidapioneiramentenessa
operao urbana. O desempenho geral da operao , ento, confrontado com a
atividade do grupo de gesto da operao urbana consorciada gua Espraiada (GG
OUCAE),afimdeavaliaraefetividadedessainovao.Umacronologiacomosprincipais
acontecimentosreferentesOUCguaEspraiadaeoresumodasatasdas18primeiras
reuniesdogrupodegesto,apresentadosaseguir,amparamessaanlise.
Esse grupo foi previsto na mesma lei que institui a OUC. De acordo com o texto legal,
suas atribuies consistem em formular e acompanhar os planos e projetos
urbansticos previstos no Programa de Intervenes [artigo 3], o controle geral da
presente Operao Urbana gua Espraiada, e, ainda, propor a reviso da presente lei
(SO PAULO, 2001a, art. 20). Ou seja, tratase de uma instncia com poder de
deliberao,enoapenasdeumaesferaconsultiva.Acomposiodogrupotambmfoi
definida em lei. No total, so 17 membros: oito representantes do poder pblico, oito
representantesdasociedadecivileaEmpresaMunicipaldeUrbanizao(EMURB),que

101OprospectodedistribuiopblicadeCEPACinformaumprazoestimadode15anosparaaOUCgua
Espraiada.

138

assume a funo de coordenao desse grupo de gesto. O quadro abaixo relaciona as


secretariasmunicipaiseasorganizaesdasociedadecivilrepresentadas.
RepresentantesdoPoderPblico

RepresentantesdaSociedadeCivil

SecretariaMunicipaldePlanejamento(SEMPLA)102

MovimentoDefendaSoPaulo(MDSP)

SecretariaMunicipaldeFinanas(SF)

InstitutodosArquitetosdoBrasil(IAB)

SecretariaMunicipaldeTransportes(SMT)

InstitutodeEngenharia(IE)

SecretariaMunicipaldoVerdeedoMeioAmbiente
(SVMA)

AssociaoPaulistadeEmpresriosdeObras
Pblicas(APEOP)

SecretariaMunicipaldeInfraEstruturaUrbanae
Obras(SIURB)

SindicatodasEmpresasdeCompra,Venda,
LocaoeAdministraodeImveisResidenciais
eComerciaisdeSoPaulo(SECOVI)

SecretariaMunicipaldeHabitao(SEHAB)

OrdemdosAdvogadosdoBrasil(OAB)

SubprefeituraSantoAmaro(SPSA)

FaculdadedeArquiteturaeUrbanismoda
UniversidadedeSoPaulo(FAUUSP)

SubprefeituraJabaquara(SPJA)

UMMUniodosMovimentosdeMoradia(UMM)
eassociaodemoradoresdasfavelascontidas
nopermetrodaoperao(AMF)

Quadro16.ComposiodoGrupodegestodaOUCguaEspraiada
Fonte:ElaboraoprpriaapartirdeSoPaulo,2001a.

Ogrupodegesto,contudo,sfoiformalizadoemmarode2003,quandosereuniupela
primeiravezeaprovouseuregimentointerno.Antesdisso,agestodaoperaourbana
consorciada gua Espraiada ficou a cargo da EMURB, responsvel para alm da
coordenaodogrupodegestopelacoordenaogeraldaoperao.Nesseperodode
poucomaisdeumanoforamtomadasduasprovidnciasparaaefetivaodaOUC:sua
regulamentao por meio de um decreto103 e a obteno de uma licena ambiental
prvia(LAP)104juntoSecretariaMunicipaldoVerdeedoMeioAmbiente(SVMA).
Apesardealei13.260,de28dedezembrode2001,estipularumprazode60diasparaa
expedio do decreto correspondente, isso ocorreu apenas em fevereiro de 2003, com
um ano de atraso. Rigorosamente, a aplicao da OUC s tem incio aps sua
regulamentao (por isso mesmo o grupo de gesto s se constitui depois disso).

102Em2009,aSecretariaMunicipaldeDesenvolvimentoUrbano(SMDU)assumiuavagadaSEMPLA.
103 A OUC gua Espraiada foi, inicialmente, regulamentada pelo decreto 42.898, de 21 de fevereiro de

2003,depoissubstitudopelodecreto44.845,de14dejunhode2004.
104LAPn17/SVMA.G/2003,obtidaem16dedezembrode2003.VerSoPaulo,2008.

139

Entretanto,nessecaso,fatosrelevantesocorreramduranteesseanoemque,legalmente,
a operao ficou no limbo. O primeiro deles foi o questionamento da legalidade OUC
gua Espraiada, por meio de uma ao civil pblica, ajuizada pelo Ministrio Pblico
estadual.OfundamentodaaoeraaincompatibilidadedessaOUCcomoplanodiretor
vigente.Essefundamentosemostrouinconsistente,pormacontestaosfoiresolvida
em2004,apartirdoestabelecimentodeumtermodeajustedeconduta(TAC)entrea
EMURB e a Associao de Moradores da Vila Cordeiro e a Associao de Amigos do
BrooklinNovo105.
Alm do processo judicial, h mais dois destaques intervenientes na OUC gua
Espraiadaem2002.Emsetembro,foiaprovadoonovoplanodiretordomunicpioque,
emboranotenhaalteradosignificativamenteaconcepodaoperao(anoserpela
j mencionada excluso de cinco permetros de ZEIS definidos na OUC), consolidou a
noodeoperaourbanaconsorciadadoEstatutodaCidadeeintroduziuoutrosnovos
instrumentos urbansticos no municpio, com destaque para a outorga onerosa do
direitodeconstruir.Noms,seguinte,emoutubro,foicontratadooprojetobsicodas
pontes estaiadas que ligam a Avenida Jornalista Roberto Marinho s marginais do rio
Pinheiros.
relevantemencionaressacontrataoporqueelasereferenicaintervenopblica
concluda no mbito da OUC gua Espraiada. Tratase de uma obra de grande
visibilidade, que corresponde ao item que mais consumiu recursos da operao no
perodo analisado. Seu partido estrutural foi definido pela EMURB quando da
contrataodoprojetobsico.Essadefinio,porsuavez,foiamparadaporumrelatrio
tcnicoelaboradopelaEscolaPolitcnicadaUniversidadedeSoPaulo,porsolicitao
da EMURB. Nesse documento, so consideradas trsalternativas ponte convencional
(tcnicadeconsolossucessivos),ponteestaiadaetnel106erecomendadaaadoo

105

Essas associaes no esto diretamente representadas no grupo de gesto da operao urbana


consorciadaguaEspraiada,porm,apresidentedaAssociaoAmigosdoBrooklinNovorepresentante
suplentedoMovimentoDefendaSoPaulo,comassentonogrupo.
106Segundoessedocumento(STUCCHI;ANDR,2002),asoluoconvencionalaqueapresentamenor
custo,menorsensibilidadeavibraesemanutenomaisfcil.Asoluoestaiadacaracterizadacomo
umasoluoatualecomqualidadesestticasquepodemtransformlanummarcodacidade,oqueno
ocorrecomasoutrasduasalternativaseindicadacomoaquemelhorseencaixanascaractersticase

140

da segunda soluo, sob a justificativa de que a opo estaiada cumpre a funo de


marcourbanoetemqualidadesestruturaisadequadas.Odocumentotambminforma
que essa soluo deve ter um custo entre 20% e 70% mais elevado que a soluo
convencional(STUCCHI;ANDR,2002).
Oprojetobsicodaspontesestaiadasfoientreguepoucodepoisdaprimeirareuniodo
grupodegestodaOUCguaEspraiada.Nessareuniofoiaprovadaporunanimidade
uma lista de prioridades apresentada pela EMURB, que definiu o alvo de investimento
dos recursos oriundos da primeira emisso de CEPAC da operao. Assim, foi
estabelecidoque(i)ocomplexovirioRealParque(denominaodoconjuntodeduas
pontes estaiadas e suas alas de ligao com as vias existentes), (ii) unidades
habitacionais de interesse social, (iii) ampliao de parques e reas verdes e (iv)
projetos seriam os objetos das primeiras contrataes (GGOUCAE, 2003a, p. 1). O
assunto ponte estaiada marco urbano no foi discutido nessa reunio (nem em
qualqueroutra).OtemaCEPAC107,poroutrolado,dominouasdiscusses,oumelhor,
asdvidaslevantadaspelosmembrosdogrupodegesto.
Esse tom da primeira reunio marcado pelo descolamento entre as decises
concernentes operao urbana e os temas tratados na reunio e pela colocao de
dvidasaoinvsdediscussesedeliberaessemanteveemtodasas18reuniesque
ocorreramentre2003e2009.Aaprovaoporunanimidadedetudooquefoiproposto
pela EMURB tambm uma constante observada. Em geral, as reunies so rpidas,
duramemmdiaumahoraemeia,eosassuntossoabordadosdemaneirairrelevante.
Noqueosassuntosnosejamimportantes,masasreuniesservemmaiscomobalco
dereivindicaescadaumtrazasuaquecomogrupodediscussooudetrabalho.
As representaes designadas para compor o grupo no se mostram apropriadas para
formar massa crtica a respeito da interveno proposta. Muitas vezes, o espao foi
utilizado para a exposio de dvidas inconseqentes e curiosidades que soam

necessidades locais. J a soluo por tnel praticamente descartada por conta de seu alto custo e de
dificuldadesdeordemtcnica,pormseuatributodereduzirapoluiovisualmencionado.
107Nessaaltura,oCEPACaindanohaviasidoregulamentadocomottulomobilirioe,apesardenose
considerar outra opo, havia certa desconfiana no ar sobre a consecuo desse formato, revelada nas
falasdosrepresentantesdomercadoimobilirio(SECOVIeAPEOESP).

141

pessoais108, j que no evoluem para elaborao de questes pertinentes ao grupo. A


lista de presena j indica alguma inadequao na composio do grupo de gesto. A
representao do poder pblico municipal redundante, porque a posio dos
representantes,basicamente,deouvinte(SF,SMTeSIURBregistramsetefaltasem18
reunies).AsrepresentaesdasociedadecivilquenotmvnculodiretocomaOUC
ouseja,todas,comexceodasduasrepresentaesdemoradores,MDSPeUMM/AMF
estiveramausentesdamaiorpartedosencontros.
Tabela3.FaltasnasreuniesdogrupodegestodaOUCguaEspraiada109
RepresentantesdoPoderPblico

Faltas

RepresentantesdaSociedadeCivil

SPSA

6%

0%

MDSP

SPJA

6% 11%

UMM/AMF

SEHAB

17% 39%

APEOP

SEMPLA/SMDU

22% 50%

IAB

SVMA

28% 56%

10

IE

SF

39% 56%

10

SECOVI

SMT

39% 56%

10

FAUUSP

SIURB

39% 78%

14

OAB

Fonte: Elaborao prpria a partir das atas das reunies do grupo de gesto da OUC gua
Espraiada(GGOUCAE,20032009)

Poroutrolado,faltamnogrupodegestorepresentaesimportantes,queacabaramse
fazendo presentes por outras vias, como convidados. Tais participaes especiais so,
sem dvida, importantes e necessrias, porque dificilmente um grupo fechado ser
capaz de responder a todas as demandas que uma interveno desse porte provoca.
Porm, como no tm direito a voto e sua participao espordica, tm uma
contribuio reduzida. De fato, essas participaes foram utilizadas para fortalecer as
reivindicaes de certas instituies ou para esclarecimentos de temas localizados.
Entre elas, registramse a presena do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica, da

108Porexemplo,nastimareunio,emnovembrode2005,orepresentantedasubprefeituradoJabaquara

questiona a programao de obras na avenida dos Bandeirantes (foradopermetro e dagovernanada


OUC gua Espraiada). Na mesma ocasio, o representante do Instituto de Engenharia, denotando
nenhumafamiliaridadecomaOUC,perguntaseestprevistoalgumterminalnolocal(GGOUCAE,2005).
109Considerandoasprimeiras18reuniesdogrupodegestodaOUCguaEspraiada.Nasextareunio,
ocorrida em 20 de dezembro de 2004, no h lista de presena anexa ata da reunio, por isso foram
desconsideradaseventuaisfaltasocorridasnessedia.

142

Companhia Metropolitana de Habitao de So Paulo (COHAB) e do Metr. sensvel


tambm a ausncia de outras instncias de governo (estadual e federal) capazes de
discutir, entre outras coisas, investimentos em habitao e projetos virios e de
transporte110.
AfaltadeposicionamentodogrupodegestodaOUCguaEspraiadaficamaisclaraao
seretomartrs,dassuasquatroatribuies(jquearevisodaleiaindanoentrouna
pauta):aformulaoeoacompanhamentodeplanoseprojetosurbansticoseocontrole
geraldaOUC.
Nessesseteanos,anicacontribuiodogrupodegesto(naverdade,deumintegrante
dogrupo)paraaformulaodaOUCfoiaincorporaodoParqueChuvisco(verfigura
21)aoprogramadeobras.Apropostadeincorporaodessareaaoprogramadeobras
foi feita pelo representante da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente na oitava
reunio, em junho de 2006. Em dezembro de 2007, na dcima segunda reunio, a
EMURBapresentouumplanoparaosetorBrooklinqueincorporavaoParqueChuvisco.
Esseparque,porm,temumaescalapoucoimportanteparaaoperaourbanaeparaa
cidadeprincipalmentequandocomparadaaovultodosparqueslineares(contguosao
Chuvisco)propostos.
Por outro lado, a maior contribuio para a formulao dos planos da operao no
perodo analisado, o processo de licenciamento ambiental (iniciado antes da
formalizaodogrupo,masaprovadoemdezembrode2003,quandoogrupojhaviase
reunidotrsvezes)nofoidesenvolvidopelogrupo.Asquinzecondiescolocadaspela
licenaambientalprvia(LAP)paraaefetivaodaOUCincluemestudosespecficose
intervenes no previstas pela lei dessa operao urbana, que podem modificar
substancialmente sua concepo inicial e comprometer seu oramento. Todas as
providnciasnosentidodeatenderaessascondiestmsidotomadaspelaEMURB111

110Porexemplo,CEF,CDHUeaDERSAforamcitadosemalgumasreuniescomoparceirosimportantes.
111 Por exemplo, a LAP prev que se desenvolva um programa de comunicao social, com postos de

informaoeumacomissopermanentedeinformao.Essatambmumareivindicaodosmoradores
daregio(MDSPeUMM/AMF)edassubprefeituras(SPJAeSPSA).Contudo,esseprogramaatagorano
foipautadenenhumareunio.Poroutrolado,acondiodeelaboraodeumestudoparaaconstruo
deumaponteentreaspontesdoMorumbieJooDias,tambmprevistapelaLAP,jfoidesenvolvidapela
EMURBeaobraencontraseemfasedelicitao.

143

e,apenas,informadasaogrupodegesto.Essaconduoacabapordefiniraorientao
doconjuntodaoperao.
QuantoaoacompanhamentodosplanoseprojetosurbansticosdaOUC,estesselimitam
sreivindicaessucessivas.Asduasorganizaesdasociedadecivilmaispresenteso
MovimentoDefendaSoPaulo(MDSP)eUniodosMovimentosdeMoradia(UMM),que
divide seu assento com a Associao de Moradores das Favelas no Permetro da
Operao (AMF)112 insistem nos mesmos questionamentos por vrias reunies
consecutivas.OfocodoMDSPsoosproblemasdecorrentesdotrnsitoeaproteodas
zonas residenciais. J UMM AMF insistem nas informaes sobre o atendimento
habitacional e as indenizaes aos moradores deslocados. Mesmo sem ter suas
reivindicaesatendidas113,noexercemseupoderdeproposioedeliberao.Isto,
nasvotaesparadefinirasprioridadesdosgastosdaoperaoforamtrsatagora
acompanhamaorientaodaEMURBeaprovamoqueproposto.
A partir da dcima reunio, em julho de 2007, a EMURB comeou a preparar
apresentaes informativas que abrem todas as reunies114. Fatos novos como, por
exemplo, o projeto do metr leve, apresentado na dcima quarta reunio, em julho de
2008soapresentadosnessaocasio.AficamaisvisvelodirecionamentodaEMURB
em todas as reunies. Os membros do grupo demonstram pouca ou nenhuma
capacidadedeseadiantaraproblemasfuturoseasdvidassurgemapenasapartirdas
colocaesiniciaisdaEMURB.Omelhorexemplodissoaquestodoestoquederea
adicional de construo para usos no residenciais no setor Berrini115, que s foi
levantada na dcima quinta reunio, em novembro de 2008, quando os limites j
estavampraticamenteesgotados.

112Essaassociaonoestavaconstitudaformalmente,issoexplicasuaparticipaoapenasapartirda

stimareunio.EmboraUMMeAMFrespondampelomesmovoto,suaposionounvoca.Asfalasda
UMMsempregiramemtornodaquestodafavelaJardimEdith,enquantoaAMFtemumdiscursomenos
direcionado.
113 Nesse caso, o foco principal so as vias locais marginais avenida Jornalista Roberto Marinho que
protegeriamasreasresidenciaisdotrfegopesadoaprovadascomoprioridadenastimareunio,em
junhode2006,easunidadeshabitacionais,prioridadedesdeaprimeirareunio,emmarode2003.
114Disponveisemwww.emurb.com.br.
115OlimitedereaadicionaldeconstruonosetorBerriniomenordetodosossetoresdaOUCgua
Espraiada:250milmetrosquadrados.Comomnimode30%parausoresidencialestabelecidoparatoda
aoperao,oestoquedeusonoresidencialdessesetorselimitaa175milmetrosquadrados.

144

Diante dessas consideraes, que tipo de controle da operao esse grupo de gesto
poderealizar?Nassuasapresentaesiniciais,aEMURBincluiumrelatriofinanceiro
relativamente detalhado da OUC116. Porm, apesar de ter cincia das receitas
disponveis,ocustodosinvestimentosprevistosinformaoessencialparasedefinir
efetivamente as prioridades de investimento raramente mencionado. Ou seja, no
processodegestodessaoperaourbanaconsorciadaaspectoseconmicofinanceiros
efsicourbansticossotratadosdeformaabsolutamenteindependente.
Altimalistadeprioridadesaprovadaemmarode2008,nadcimaterceirareunio,
compreende 17 itens, que incluem programa de arborizao e transporte coletivo,
bemcomoimplantaodoviadutoSantoAmaroeimplantaodaponteBurleMarx.
Itens previamente aprovados e no executados como atendimento habitacional e
vias locais se repetem nessa lista, que compreende praticamente todas as
intervenesprevistasparaaOUCguaEspraiada(GGOUCAE,2008a).Ouseja,depois
dessa reunio que, vale notar, contou com presena completa dos representantes do
poder pblico o poder do grupo de gesto da operao urbana consorciada gua
Espraiadafoicompletamenteesvaziado.
Os destaques relacionados abaixo exemplificam como os membros do grupode gesto
daOUCguaEspraiadanoseapropriaramdopoderquelhesfoiconferido:

Na oitava reunio, AMF e UMM reivindicam alguma interferncia na ao da


CDHUsobrearea,oquelhesnegado(porquerecursosnoprovmdaOUC).
Entretanto, na reunio subsequente, em que so definidas as prioridades de

116AopodomunicpioporassumiroCEPACcomottulomobiliriorequereuodesenvolvimentouma

engenharia financeira complexa. Os recursos obtidos nos leiles so mantidos sob a guarda de uma
instituiofinanceiracontratadaatquesejamcumpridasascondiesestipuladasnotextodoprospecto
daOUC,ouseja,queasobrastenhamsidoexecutadas(equeaqualidadedogastotenhasidocomprovada
porfiscalizaodeterceiros).Tratasedeumaescrowaccount,umacontaespecialinstitudapelaspartes
juntoaumaterceiraentidade,sobcontrato,destinadaaacolherdepsitosaseremfeitospelodevedore
alimantidosemcustdia,paraliberaoapsocumprimentoderequisitosespecificados,mecanismoque
garantequeosrecursosdosCEPACsnosejamincorporadosaotesouromunicipal.
Assim, esses recursos extraoramentrios no constam da lei de oramento municipal e no se
confundem com as demais receitas da administrao. A conta bancria segregada e a fiscalizao da
utilizaodosrecursosporagentesexternosresguardamosrecursosdasOperaesUrbanas.ABovespa
publicarelatriostrimestraiscontendoasinformaesdastransaesreferentesaosCEPACsdecadaOUC
vigente:movimentaofinanceira;CEPACsemitidos,convertidosedisponveisporsetor.Fatosrelevantes
tambmsopublicizados(porexemplo,distribuiesprivadasouannciodenovasemisses).

145

interveno e na qual eles esto apoiados pela presena do Ministrio Pblico,


decidempelalistacompleta(aprovadaporunanimidade).

Na nona reunio, a AMF pergunta quem ser contemplado com as primeiras


unidades habitacionais. Resposta da EMURB: a deciso do grupo de gesto,
masprovavelmenteseroJardimEdith.

Tambmnareunio9,oIABpededadosdecustodasobrasdaspontes(enunca
maisvoltaaoassunto).

Nadcimareunio,aSPJAperguntasobreparmetrosdeconversodeCEPAC.

Nadcimaprimeirareunio,MDSPsolicitaquesejafeitaaavaliaodoimpacto
dasobrassemlevaremcontaqueesseumassuntoobrigatrionoEIARIMA
(quetodostmemmosdesdeaquartareunio).

Tambm na dcima primeira reunio a SPJA declara que no quer ZEIS na sua
rea(setorJabaquara)edemandaoutrotipodeinvestimento.

Assim, a anlise desenvolvida leva concluso de que a gesto compartilhada entre


poderpblicoesociedadeprescritapeloEstatutodaCidadenoserealizapelogrupode
gestodaoperaourbanaconsorciadaguaEspraiada,quemalparticipacomoesfera
consultivaepoucointerfereemseuprocessodecisrio.AgranderealizaodaOUCat
aqui as pontes estaiadas foi decidida revelia do grupo de gesto, que no tem a
governana da operao e fica merc de outras instncias de deciso, com destaque
para o processo de licenciamento ambiental (exigncia legal) e para o termo de
ajustamentodeconduta(consequnciadoprocessoiniciadopeloMinistrioPblico).
A composio do grupo de gesto um de seus pontos fracos. Contudo, para que haja
uma composio maisadequada, necessrio que haja um projetomais bem definido.
Porque o projeto que informa quais sero os parceiros adequados. Por exemplo, a
ponte Burle Marx certamente afetar moradores e proprietrios que esto fora do
permetro da operao urbana (na outra margem do rio Pinheiros) e que no
contribuiro para sua consecuo. Ou seja, tambm para a definio dos parceiros, ou
dosintegrantesdogrupodegesto,aextensodaoperaourbanasecolocacomoum
fatordedificuldade.
Ficaclaro,ento,queprojetoegestosodimensesinterdependentesequeparaquea
instncia gestora se fortalea ela precisa ter o projeto como apoio. Adivinhar o que se

146

esperaparaumareaapartirdeumtextolegal(ouvrios,porqueoTAPeaLAPsoto
determinantes quanto a lei municipal) dificulta a negociao e a transparncia da
operao como um todo. O status de parceria pblicoprivada atribudo ao
instrumento operao urbana consorciada no se realiza a no ser em termos
contratuais117ecomocontratosbilaterais,quandohprevisolegalparaqueaparceria
transcenda essa condio e assuma uma forma multilateral. Assim, perdese a
oportunidadedeusaressaparceriaparaefetivamenteconstruireimplementarprojetos
urbanoscomplexos,nasuanoocontempornea.

A seguir apresentado um quadro com a cronologia da OUC gua Espraiada, que


suporta as consideraes elaboradas at aqui. Nele esto resumidas 18 reunies do
grupodegestoeosprincipaisacontecimentosconcernentesOUCguaEspraiadano
perodo 20032009 (desde a primeira reunio do grupo at recentemente). Nesse
perodo, a cidade de So Paulo esteve sob o comando de trs prefeitos, em quatro
gestes: Marta Suplicy entre 20012004, Jos Serra entre 2005 e 2006, quando se
afastoudocargoparaconcorreraogovernoestadualeassumiuoviceprefeito,Gilberto
Kassab, que governou entre2006 e 2008efoi reeleitopara o mandato 20092012.As
mudanas de governo interferem na atividade do grupo de gesto o impacto mais
explcito a periodicidade das reunies mas no possvel notar alterao
significativanocontedoouenfoquedasreunies.

117Vercaptulo1,quadro1.

2003

Primeiro decreto de
regulamentao da OUC

21/02
07/03

Audincia Pblica OUC


gua Espraiada (EIARIMA)

Incio das obras das


pontes estaiadas
(R$ 165 milhes)

Entrega do projeto bsico das


pontes estaiadas (licitao
para a obra)

31/03

25/04

01/10
25/09

06/06
2 REUNIO

1 REUNIO

Licena ambiental
prvia da OUC (com 15
condies)
16/12

Instruo CVM 401


(regulamenta o CEPAC
na Comisso de Valores
Mobilirios)
29/12

3 REUNIO

presena: 14/17 durao: 1h55min

presena: 9/17

Assuntos tratados
Esclarecimentos gerais da EMURB sobre a OUC, emisso de CEPAC, ao civil pblica
em curso e diretrizes de meio ambiente. APEOP e SECOVI fazem intervenes
sobre quando os CEPAC sero lanados. UMM pergunta sobre indenizaes aos
moradores das favelas que sero removidas. MDSP pede priorizao das obras
onde a avenida j foi construda.

Assuntos tratados
EMURB informa que as obras da ponte estaiada sero iniciadas em agosto, enquanto
estudada a composio de um grupo interno para desenvolver o projeto da OUC.
EIA-RIMA ser aprovado em breve e depois disso sero emitidos os CEPACs, desde
que resolvida a pendncia da ao civil pblica. EMURB sugere que sejam criados
grupos de trabalho / comisses para tratar de assuntos especficos (proposta gerou
alguma discusso, mas nenhuma deliberao).

Assuntos tratados
EMURB atualiza sobre andamento do EIA-RIMA e perspectiva de lanamento de
CEPACs. UMM questiona sobre indenizaes e reclama de falta de informao para os
moradores. MDSP questiona impacto da interveno sobre a Vila Cordeiro e contedo
do EIA-RIMA. EMURB menciona um plano de comunicao a ser desenvolvido, com
uma cartilha informativa ( marcada uma reunio especfica sobre esse assunto, mas
ele no volta pauta nas reunies subseqentes).

Ausentes
SF; SVMA; SIURB; IAB; IE; SECOVI; OAB; FAUUSP

Ausentes
SEMPLA; SF; SMT; SVMA; SIURB; IAB; IE

Deliberaes
Aprovao do Regimento Interno do Grupo de Gesto
Aprovao da lista de prioridades da OUCAE apresentada pela EMURB: Complexo
de pontes Real Parque, HIS, ampliao de reas verdes e projetos
Ausentes
SF; SVMA; IAB

2004
05/02

26/02

presena: 10/17 durao: 1h26min

Deliberaes
Aprovao da ata da 1 reunio

TAC entre EMURB e


representantes de
moradores da Vila
Cordeiro

Primeiro decreto de
regulamentao do
CEPAC

durao: 0h36min

30/04

Segundo decreto
de regulamentao
da OUC e do CEPAC
(substituem os
primeiros)

14/06
15/06

1 LEILO DE CEPAC
(R$ 30 milhes)
20/07

Deliberaes
Aprovao da ata da 2 reunio

Aprovao dos
Planos Regionais
/ novas regras de
parcelamento, uso e
ocupao do solo
25/08

2 LEILO DE CEPAC
(R$ 5,2 milhes)

20/12

22/12

4 REUNIO

5 REUNIO

6 REUNIO

Assuntos tratados
EMURB comunica que EIA-RIMA foi aprovado e todos pedem cpias do documento (indicando que
no tiveram acesso a seu contedo at ento). proposta a criao de uma Cmara Tcnica de Meio
Ambiente para acompanhar a operao. A perspectiva de que o primeiro leilo de CEPAC acontea
em trs meses, exigncias da CVM so mencionadas. SECOVI reclama da demora para o lanamento
de CEPAC. EMURB informa que COHAB ser parceira para proviso de HIS. UMM e SECOVI colocam
questes sobre critrios para atendimento da demanda habitacional (sem respostas definitivas).
SECOVI sugere comunicao formal do Grupo de Gesto ao Ministrio Pblico para resolver questo
da ao civil pblica em curso (seguido de manifestaes generalizadas de apoio OUC).

Assuntos tratados
EMURB esclarece que ao civil pblica est sob controle e que deciso
favorvel deve ocorrer dentro de um ms, com um TAC. Informao: R$ 190
milhes para duas pontes e 600 unidades HIS. SECOVI sugere venda da rea
ocupada pela favela Jardim Edith. UMM pede retorno sobre deliberao da
reunio anterior e sobre falta de informao / plano de comunicao tratado
na reunio 3 (sem respostas convincentes). SECOVI insiste sobre CEPAC
e cumprimenta EMURB pela iminncia do primeiro leilo e sugere que se
aumente a freqncia das reunies do Grupo de Gesto. SIURB concorda e
reclama mais informaes. IAB apia reunies mais freqentes.

Assuntos tratados
EMURB comenta sucesso do primeiro leilo e anuncia prximo leilo em
dois dias. APEOP quer que outras corretoras no apenas o Banco do Brasil
possam vender CEPAC. EMURB comenta que a licitao para construo de
HIS foi deserta e aponta incompatibilidade entre tipologia e preo propostos
como causa provvel.

presena: 7/17 durao: 2h50min

Deliberaes
Aprovao da ata da 3 reunio
Encaminhamento de carta ao consrcio contratado pela COHAB, solicitando que a empresa contrate
pessoas do prprio local, capacitados, para trabalharem nas obras, dentro da viabilidade possvel
(sem conseqncias mencionadas nas reunies subseqentes)
Ausentes
SEMPLA; SF; SMT; SVMA; SIURB; IAB; IE; APEOP; OAB; FAUUSP

presena:8/17 durao: 2h50min

Deliberaes
Aprovao da ata da 4 reunio
Ausentes
SF; SVMA; SPSA; IE; APEOP; SECOVI; OAB; FAUUSP; UMM/AMF

presena: -

durao: 1h05min

Deliberaes
Aprovao da ata da 5 reunio
Ausentes
SEM INFORMAO (NO H LISTA ASSINADA ANEXA)

01/01
24/11

29/11

Mudana de gesto:
Jos Serra --> Gilberto
Kassab (vice-prefeito)

(R$ 21 milhes)

4 LEILO DE CEPAC

5 LEILO DE CEPAC

(R$ 46,6 milhes)

(R$ 20,6 milhes)


2007

3 LEILO DE CEPAC

2006

2005

Mudana de gesto:
Marta Suplicy --> Jos
Serra

31/03 31/05
30/06

7 REUNIO

8 REUNIO

Assuntos tratados
EMURB faz apresentao geral sobre a OUC. Atendimento imediato de 190
famlias via bolsa aluguel como condio para continuidade das obras. Anuncia
aporte de R$ 24 milhes para extenso da avenida at Av. Pedro Bueno (+/- 300m)
e novo leilo de CEPAC em cinco dias. AMF reclama informaes sobre impacto
das obras nas reas faveladas. APEOP indaga sobre edital de extenso da avenida.
UMM pergunta sobre o destino das ZEIS a administrao ainda no tem todas
as respostas. SPSA questiona investimentos na Av. dos Bandeirantes. IE pergunta
se haver terminal de nibus na rea.

Assuntos tratados
EMURB informa parceria com CDHU para soluo habitacional custo
estimado de R$ 1 bilho no comportado apenas pela OUC. MDSP e UMM
questionam o estabelecimento desse convnio sem a anuncia do Grupo de
Gesto. AMF problematiza CEPAC X favela e questiona qual ser o destino
das favelas. MDSP questiona concluso da ponte antes da ligao com a
Imigrantes e solicita projetos da DERSA. IAB gostaria de discutir projeto
para no repetir velhas frmulas de ocupao de fundo de vale. SVMA
prope aquisio da rea do futuro Parque do Chuvisco para implantao
do parque. SPJA solicita que haja um canal de comunicao permanente.

presena: 17/17 durao:1h35min

presena: 11/17

Deliberaes
Aprovao da ata da 6 reunio

Deliberaes
Aprovao da ata da 7 reunio
Incluso de itens na lista de prioridades da OUC (2 emisso de CEPAC)
concluso da ponte (da 1 emisso); construo de HIS (da 1 emisso);
reas verdes; extenso da Av. Roberto Marinho; projetos e implantao
das vias locais

Ausentes
0 (!)
7 LEILO DE CEPAC

10 REUNIO

presena: 9/17

Ausentes
SEHAB; SPSA; APEOP; SECOVI; OAB; FAUUSP

Incndio na favela
Jardim Edith

(R$ 65,3 milhes)

29/05
04/07

durao:3h00min

04/09

durao:1h10min

Assuntos tratados
EMURB apresenta informes gerais sobre a movimentao de CEPAC e destinao
dos recursos com nfase para HIS. Ao da CDHU, com recursos prprios, dispensa
obrigatoriedade de relocao no permetro da OUC. SPJA pergunta sobre parmetros
de converso dos CEPACs. MDSP resgata idia dos subgrupos (reunio 2) e enfatiza
necessidade de projetos urbansticos. EMURB fala de montar um stand de informao
no local da OUC (LAP) e informa sobre sistemtica de apresentao do balano
financeiro a cada reunio. (a partir dessa, todas as reunies so abertas com uma
apresentao em powerpoint elaborada pela EMURB com os dados atualizados da
OUC)
Deliberaes
Aprovao da ata da 9 reunio

Ausentes
SMT; SEHAB; SIURB; IAB; SECOVI; OAB; FAUUSP; UMM/ AMF

02/10

30/01
27/02
9 REUNIO

presena: 10/17

Licitao para
complementao do
Complexo Virio Real
Parque
(R$ 71 milhes)

17/02

6 LEILO DE CEPAC
(R$ 41,1 milhes)

25/04

durao:1h30min

Assuntos tratados
EMURB inicia com uma apresentao geral e expe a necessidade de um plano
complementar urbanstico para o setor Chucri Zaidan porque um dos que
vem apresentando maior interesse de participao na operao urbana e tem
problemas de microacessibilidade. Em seguida, o plano apresentado (!). O plano
muito questionado, mas respondido que no h inteno de deliberar sobre
ele, apenas dar cincia. AMF pergunta quem ser contemplado com as primeiras
600 unidades HIS. A deciso do Grupo de Gesto, mas provavelmente ser o
Jardim Edith. Colocaes sobre mtodo de reajuste do preo do CEPAC por que
no a SELIC? Por conta da estratgia de colocao dos ttulos no mercado. IAB
pede dados de custo das obras da ponte estaiada.
Deliberaes
Aprovao da ata da 8 reunio, sem alteraes.
Aprovao do valor mnimo de R$ 411 para o prximo leilo de CEPAC
Ausentes
SF; SEHAB; SIURB; SPJA; SECOVI; OAB; FAUUSP
Licitao para
extenso da av. Jorn.
Roberto Marinho
at av. Pedro Bueno
(prejudicada)

15/12
18/12

11 REUNIO

12 REUNIO

Assuntos tratados
EMURB faz nova apresentao do plano do setor Chucri Zaidan. Solicitao da SPPI
para integrar o Grupo de Gesto negada sob argumento da paridade de representao
entre poder pblico e sociedade civil. SVMA questiona pontes e defende transporte
pblico e ciclovias. MDSP pede mapas. UMM questiona elaborao do plano do
setor Chucri Zaidan antes da construo das 600 unidades HIS. FAUUSP questiona
adensamento em rea j saturada e condomnios fechados. EMURB esclarece que
essas questes foram contempladas pelo EIA-RIMA. SPJA critica nmero excessivo
de ZEIS no Jabaquara e reclama extenso da avenida at Av. Pedro Bueno. MDSP
reivindica que seja feita uma avaliao do impacto das obras.

Assuntos tratados
EMURB apresenta resumo financeiro e plano do Setor Brooklin, incorporando
o Parque Chuvisco (proposto pela SVMA na reunio 8). UMM reclama HIS,
argumentando que gastar dinheiro com indenizao s muda o problema de lugar,
sem resolv-lo e solicita soluo definitiva para as famlias do Jardim Edith. EMURB
sugere reunies com a CET para tratar dos problemas de trnsito.

presena: 10/17 durao:2h20min

Deliberaes
Aprovao da ata da 10 reunio

Ausentes
SMT; SIURB; IAB; IE; APEOP; SECOVI; OAB

presena: 11/17 durao:2h15min

Deliberaes
Aprovao da ata da 11 reunio.
Aprovao do Plano do Setor Chucri Zaidan
Ausentes
SMT; IAB; IE; APEOP; SECOVI; OAB

Inaugurao do
complexo virio

2008

8 LEILO DE CEPAC
(R$ 207,3 milhes)

Pr-qualificao de empresas
para prolongamento Roberto

Real Parque
10/05

22/02
25/03

11/07

9 LEILO DE CEPAC

Marinho e Chucri Zaidan

(R$ 203,1 milhes)

18/09

02/10

13 REUNIO

14 REUNIO

Assuntos tratados
EMURB apresenta resumo financeiro e planos urbansticos para os setores Chucri Zaidan e Brooklin (outros setores tambm so mencionados) e esclarece que para gastar
excedente arrecadado com o CEPAC que ultrapassam os custos estimados para a concluso da primeira lista de prioridades: pontes e 600 unidades HIS Grupo de Gesto deve
aprovar nova lista, por exigncia legal e da CVM. UMM discorda das aes que esto sendo levadas a cabo na favela carta de crdito CDHU ou conjunto habitacional no Campo
Limpo. SVMA questiona ponte Burle Marx (LAP) dizendo que trnsito deve piorar. MDSP reclama do trnsito e pede reunies com a CET (que EMURB disse que providenciaria na
reunio anterior). MDSP tambm questiona o DUP no entorno da favela Jardim Edith. EMURB esclarece que DUP iniciativa estadual. AMF reclama demora e soluo definitiva
para moradores de favela. SEHAB esclarece que h licitaes em andamento e que aluguel social a soluo at que as obras fiquem prontas. SECOVI pergunta por que obras de
extenso da Av. Chucri Zaidan ainda no comearam.
Ministrio Pblico participa da reunio e insiste na obrigatoriedade do atendimento habitacional (as justificativas do poder pblico so muitas, alega-se, inclusive, falta de
recursos, contradizendo a apresentao de abertura da reunio).

Assuntos tratados
EMURB apresenta resumo financeiro e dados atualizados da OUC (incluindo
proposta de metro leve) e anuncia prximo leilo de CEPAC em setembro. MDSP
pede esclarecimentos sobre base legal da ponte Burle Marx, sobre destino da ONG
instalada no terreno desapropriado para o Parque Chuvisco e pede reunio com o
Metr para esclarecimentos sobre metr leve. UMM reclama soluo para o Jardim
Edith.
Defensoria Pblica participa da reunio, insiste na obrigatoriedade do atendimento
habitacional e pede esclarecimentos sobre o metr leve.

presena: 13/17 durao:2h10min

presena: 12/17

Deliberaes
Aprovao da ata da 12 reunio
Aprovao da lista de prioridades da OUCAE apresentada pela EMURB (ordem no indica prioridade): (a) reas verdes - implantao de parque pblico (Chuvisco) e
programa de arborizao; (b) projetos vias locais, planos urbansticos, prolongamento Roberto Marinho, prolongamento Chucri Zaidan, ponte Burle Marx, transporte coletivo
e drenagem; (c) obras - prolongamento Roberto Marinho, viaduto Santo Amaro, ponte Burle Marx, vias locais, transporte coletivo e drenagem; (d) atendimento habitacional s
famlias atingidas pelas intervenes; (e) aquisio / desapropriao de terrenos.

durao:1h30min

Deliberaes
Aprovao da ata da 13 reunio
Ausentes
SMT; IAB; IE; OAB; FAUUSP

2009

Ausentes
IAB; IE; OAB; FAUUSP

25/11
15 REUNIO

presena: 9/17

durao:1h10min

Assuntos tratados
EMURB apresenta resumo financeiro, projetos de HIS e
levanta questo do fim dos estoques de potencial adicional de
construo no setor Berrini. Coloca a proposta de transferir
estoques residenciais para estoques no residenciais no
setor. Essa proposta rechaada por MDSP e FAUUSP.
IAB recomenda anlise da capacidade de suporte da
infraestrutura. SVMA questiona necessidade de ajuste do
estoque. SECOVI defende que a lei da OUC ter de ser revista
(por conta do esgotamento dos estoques no setor Berrini) e
defende o ajuste dos estoques. EMURB informa que a licitao
para extenso da avenida foi cancelada porque o projeto
foi revisto e ser licitada a extenso at a Imigrantes. MDSP
reclama que projetos no esto sendo discutidos, apenas
apresentados.
Deliberaes
Aprovao da ata da 14 reunio
Ausentes
IE; APEOP; OAB

Quadro 17. Cronologia da OUC gua Espraiada

Mudana de gesto:
reeleio Gilberto
Kassab
01/01
27/04

Licitao projeto
Parque Chuvisco
(R$ 670 mil)

21/07

Licitao projeto
executivo dos tneis
Roberto Marinho
(R$ 35 milhes)

22/09

10 LEILO DE CEPAC
(R$ 45,2 milhes)
27/09

06/10

Audincia pblica EIARIMA prolongamento da


Avenida Jorn. Roberto
Marinho

23/11

11 LEILO DE CEPAC
(R$ 50,6 milhes)
26/11

16 REUNIO

17 REUNIO

18 REUNIO

Assuntos tratados
EMURB apresenta resumo financeiro e dados atualizados da
OUC, incluindo andamento do processo de desapropriao
para implantao do Parque Chuvisco, ciclovia ao longo da
avenida, HIS e metr leve. IAB aventa a possibilidade de
se fazer um concurso para o projeto do parque. EMURB
informa que ser feita licitao para sua implantao. MDSP
solicita informaes sobre projetos e EIA-RIMA. UMM
pergunta sobre destino dos moradores do Jardim Edith. FAU
pergunta sobre HIS com elevador prximo ao transporte de
massa. APEOP registra que contra HIS no Jardim Edith.
Metr participa da reunio e esclarece sobre metr
leve: custo estimado de R$ 1,5 bilhes e possibilidade de
participao do governo federal no financiamento (via
INFRAERO) por conta da Copa do Mundo e da ligao com o
aeroporto de Congonhas.

Assuntos tratados
EMURB apresenta resumo financeiro e informa que licitao
do Parque Chuvisco deve girar em torno de R$ 770 mil.
UMM pergunta quando os moradores do Jardim Edith sero
contemplados. APEOP levanta problema da titularidade das
reas apresentadas para HIS (leia-se, Jardim Edith). MDSP
solicita mais informaes sobre projetos das vias locais.
EMURB informa que dentro de cinco ou seis meses sero
lanadas as licitaes para as vias locais e que, em 2010,
sero licitados os equipamentos pblicos no Jardim Edith.

Assuntos tratados
EMURB apresenta resumo financeiro e dados atualizados
da OUC. MDSP e APEOP questionam legalidade das obras
propostas. MDSP reivindica que vias locais sejam construdas
logo. UMM remarca que demanda habitacional deve ser
atendida dentro do permetro da OUC. EMURB afirma que
processos de licenciamento ambiental em andamento
garantem a participao da sociedade civil e comunica
audincia pblica sobre prolongamento da avenida e tneis
no dia 23/11/2009.

presena: 12/17 durao:2h04min

Deliberaes
Aprovao da ata da 15 reunio

presena: 11/17 durao:1h35min

Deliberaes
Aprovao da ata da 16 reunio
Ausentes
SMDU; SF; APEOP; SECOVI; OAB; FAUUSP

Ausentes
SMT; IE; APEOP; SECOVI; OAB

Fonte: Elaborao prpria a partir das atas das reunies do grupo de gesto da OUC gua Espraiada (GG-OUCAE, 2003-2009)

presena: 12/17 durao:1h35min

Deliberaes
Aprovao da ata da 17 reunio
Ausentes
SMDU; IE; SECOVI; OAB; FAUUSP

150

3.4Entreoutrasmedidas...
Para fechar este captulo, cabe ainda expor uma situao verificada durante os
levantamentos dos empreendimentos privados realizados no mbito da operao
urbana consorciada gua Espraiada. Esse levantamento indicou que tais
empreendimentos no diferem substancialmente de outros, localizados fora do
permetro dessa OUC. As caractersticas gerais so as mesmas: uso, estilo e padres
construtivoscoincideme,provavelmente,seupblicoalvotambmmuitosemelhante.
Da ser possvel supor que, do ponto de vista do empreendedor privado, a adeso
operao urbana consorciada pode ser indiferente, ou at menos interessante que a
construoemoutrospontosdacidade.
Assim,admiteseaindiferenadomercadoimobilirioentreaampliaododireitode
construirnaoperaourbanaconsorciada,viaCEPAC,e,foradopermetrodaOUC,pela
outorga onerosa do direito de construir (OODC) como uma hiptese subsidiria
hiptese que orienta o desenvolvimento desta tese. Isso porque se, como vem sendo
demonstrado,aaplicaodaOUCparcial,dopontodevistadoempreendedorprivado,
esseinstrumentoseaproximamuitodaoutorgaonerosadodireitodeconstruir.Isto,
tanto um quanto o outro se realizam como comercializao de potencial adicional de
construo.
AvantagemdaOUCapossibilidadedeumusomaisintensivodoterreno,jquenoseu
permetropermitidoqueseconstruaatquatrovezesareadolote,aopassoque,por
meio da outorga onerosa do direito de construir, o mximo que se atinge , em geral,
duasvezesemeiaareadoterreno118.Reconhecese,entretanto,quetalvantagemno
responde isoladamente pela definio do produto imobilirio, para a qual contribuem
tambm a localizao, o programa, o custo da construo propriamente dita e,
principalmente,opblicoalvo119.

118

Esses limites foram estabelecidos pela lei 13.885, de 25 de agosto de 2004. Alm das reas de
operaes urbanas, algumas zonas de centralidade polar ou linear (ZCp ou ZCl)e reas de interveno
urbana(AIU)tambmadmitemcoeficientesdeaproveitamentomximoigualaquatro.
119VerFurtado,2009.

151

Entrevistas realizadas com representantes do mercado imobilirio confirmam essa


indiferena entre a outorga onerosa do direito de construir e a operao urbana
consorciada,oumelhor,entreaOODCeoCEPAC.Esseenfoquejindicaque,paraesse
segmento,nosolevadosemcontaosinstrumentosurbansticos,masseumecanismo
de cobrana. Prevalece a noo de que o CEPAC mais justo (por conta da
obrigatoriedadedesuaaplicaoemumpermetrodeterminado),mastambmmais
caro. Ainda assim, a rentabilidade [dos empreendimentos] no foi afetada, pelos
novos instrumentos que s interferem na viabilidade. O que muda a tramitao:
apenasmaisumpassoaserfeito120.
Para explorar essa suposio foram escolhidos alguns empreendimentos realizados na
OUCguaEspraiadacomoexemplos.Paracadaumdeles,foramselecionadosnabasede
dadosdaEmpresaBrasileiradeEstudosdePatrimnio(EMBRAESP)121doisespelhos
empreendimentoscomcaractersticassemelhantes,realizadosforadopermetrodessa
operaourbana.Aideiaadequeessesespelhospossamrefletirasemelhanaentre
osdoisinstrumentosurbansticos,noquetangecontrapartidaarrecadada.Essaanlise
comparativa privilegia o uso residencial porque o uso predominante na operao,
comoinformaatabelaabaixo.
Tabela 4. Empreendimentos privados na OUC gua Espraiada: quantificao por
usoesetor
Setor

Residencial

Noresidencial

Misto

Total

Berrini

11

16

Brooklin

27

28

ChucriZaidan

13

Jabaquara

MarginalPinheiros

42

15

60

Total

Fonte:ElaboraoprpriaapartirdeEMURB,2010.

120 Foram ouvidas trs construtoras e incorporadoras, sob condio de confidencialidade. Por isso os

depoimentosnosoidentificados.
A EMBRAESP disponibiliza anualmente uma pesquisa na qual relaciona dados de todos os
empreendimentosimobiliriosnovosouemlanamentooferecidosaomercadonaRegioMetropolitana
de So Paulo e/ou cuja construo tenha sido licenciada pela Prefeitura Municipal de So Paulo
(EMBRAESP,2010).

121

152

A seleo dos empreendimentos baseouse nos seguintes critrios: tipologias


coincidentes(mesmonmerodequartos,banheirosegaragens),reasparecidas,datas
de lanamento prximas e preos de venda semelhantes. Foram selecionados tanto
empreendimentos vizinhos operao urbana, nos quais seria possvel aventar a
interferncia de um efeito carona, quanto empreendimentos em reas distantes, sem
qualquerrelaocomaintervenopropostaparaaregiodaguaEspraiada.Tratase
deumainvestigaopreliminar,decarterqualitativo,cujaintenonoesgotartodas
as possibilidades de comparao, mas apenas ventilar a discusso sobre as
possibilidadesdoinstrumentooperaourbanaconsorciada.

Figura22.Localizaodosempreendimentoscomparados122
Fonte:ElaboraoprpriaapartirdeEMBRAESP,2010.

122 Os pontos vermelhos correspondem a empreendimentos realizados no do permetro da OUC gua


Espraiada.Ospontosamareloscorrespondemaempreendimentosrealizadosemoutraslocalizaes.

153

Tabela 5. Contrapartida em empreendimentos semelhantes: outorga onerosa do


direitodeconstruir(OODC)XCEPACnaOUCguaEspraiada
Empreendimento

1.ArteArquiteturaII
2.TheViewBrooklin
(SetorBerrini)
3.Absoluto
4.GrandArt
5.VittorialeCampoBelo
(SetorBrooklin)
6.UnoSoPaulo
7.Paradiso
8.Oasis
(SetorJabaquara)
9.VistaBella

Preo
venda
(US$)

Preo
/m
(US$)

205

189.575

1.804

2,0

2,5

572

229

119

209

149.884

1.258

1,0

4,0

206

[144]

107
240

193
410

136.519
382.437

1.276
1.593

2,0
2,0

2,5
4,0

180
167

63
62

08/06

234

388

405.836

1.734

1,0

4,0

207

[153]

444
211

07/06
08/06

234
48

460
82

427.714
75.927

1.828
1.598

1,0
1,0

2,0
2,0

225
459

166
170

211

08/06

55

93

52.849

962

1,0

4,0

125

[71]

211

10/06
08/06

48
82

89
169

62.674
106.020

1.318
1.292

1,0
1,0

2,5
2,0

456
172

168
109

09/06

95

197

122.314

1.288

1,0

4,0

209

[132]

433

11/06
02/07

104
169

233
306

133.344
292.527

1.277
1.734

1,0
2,0

1,5
2,5

85
281

54
107

433

03/07

155

291

276.368

1.789

1,0

4,0

164

[125]

16.Evidence
17.TheGiftGreenSquare
(SetorChucriZaidan)
18.CristaisdaTerra

433
433

04/07
05/07

140
179

281
325

233.203
262.475

1.669
1.470

1,0
1,0

2,5
2,5

187
149

142
97

433

06/07

166

267

268.766

1.624

1,0

4,0

131

[85]

19.PlaceRoyale
20.DoubleCampoBelo
(SetorBrooklin)
21.MontblancTatuap

433
444

07/07
05/08

172
266

348
465

293.671
899.501

1.712
3.377

1,0
1,0

2,5
2,5

133
624

116
565

444

05/08

291

454

880.061

3.028

1,0

4,0

273

444

08/08

265

457

818.590

3.093

2,0

3,0

288

rea rea
til total
(m) (m)

Tipo
126

Data
lan

322

03/05

105

322

03/05

322
444

08/05
06/06

444

10.Diversit
322
11.OlimpicChacStoAntonio
322
(SetorChucriZaidan)
12.ArborisNatura
322
13.VerteAclimao
14.AcquareCampoBelo
(SetorBrooklin)
15.LuminaAltodaLapa

Contrapartida
125
OODC CEPAC
/m
/m
(US$)
(US$)

Parmetros
legais124
Valor
CA CA
venal
bas max
(US$)

Caractersticasgeraisdosempreendimentos123

120

170

57

173

194

216

[216] 673127
114

Fonte:Elaboraoprpria,combaseemEMBRAESP,20042010.

Para cada um dos empreendimentos selecionados foi calculado o custo hipottico do


metroquadradoadicionaladquiridoviaoutorgaonerosadodireitodeconstruir.Ouseja,

123ApartirdepesquisasEMBRAESP,20042010.
124 Coeficientes de aproveitamento bsico e mximo definidos na lei 13.885, de 25 de agosto de 2004 e

valores venais atualizados a partir da planta genrica de valores publicada como suplemento da lei
13.250,de27dedezembrode2001.
125NomunicpiodeSoPaulo,ovalordometroquadradodacontrapartida(Ct)pelaOODCcalculadoa
partir doproduto entre ovalor venaldoterreno (Vt), umfator deplanejamento (Fp, pordistrito) e um
fatorsocial(Fs,poruso),divididopelocoeficientedeaproveitamentobsicodazona(CAb).Afrmulade
clculo,definidanoPDE2002,:Ct=FpxFsxB,ondeB=Vt/CAb.
Para a contrapartida via CEPAC assumiuse o valor realizado no leilo que antecedeu a aprovao do
projeto.Osparmetrosdeconversoconstamnatabela2.
Paraasplanilhasdeclculodascontrapartidas,verapndiceA.
126 Definido a partir do nmero de dormitrios, banheiros e garagens. Assim, por exemplo, o tipo 322
contatrsdormitrios,doisbanheiroseduasgaragens.
127 Em 2008 o preo do CEPAC na OUC gua Espraiada atingiu esse pico de US$ 673 em um leilo
especfico.Noltimoleilorealizado,emmaiode2010,opreodoCEPACnegociadofoiUS$407.

154

casooempreendimentotenhausufrudodaOODC,seucustopormetroquadradoteria
sido aquele colocado na penltima coluna da tabela acima. Para os empreendimentos
realizadosnombitodaOUCguaEspraiada(tarjadosemcinzanamesmatabela),alm
doclculodeumaOODChipottica,foirelacionadoocustodometroquadradoadicional
deconstruoadquiridopormeiodeleilesdeCEPAC(considerouseopreorealizado
noleiloqueantecedeuimediatamenteadatadeaprovaodosprojetosnaprefeitura).
Os dados apresentados na tabela acima confirmam que a rea adicional adquirida via
CEPAC, no interior da operao urbana, tende a atingir um valor mais elevado que o
daquela adquirida por meio da outorga onerosa do direito de construir, vlida para o
conjunto da cidade. Em quase todos os conjuntos, as contrapartidas calculadas pela
frmula da outorga onerosa do direito de construir so menores que os valores
realizados nos leiles de CEPAC correspondentes. Por exemplo, no conjunto 456, as
contrapartidascalculadaspelafrmuladaoutorgaonerosadodireitodeconstruirficam
entreUS$62eUS$166,enquantoovalorrealizadodoCEPACnoleilocorrespondentea
essesprojetosfoiUS$170.
Entretanto,ovalordacontrapartidaouaformapelaqualelaarrecadadapelopoder
pblico parece interferir pouco na definio do produto imobilirio. Cada trio
destacadonatabela5temcaractersticasbemsemelhantes,independentementedasua
localizaoedacontrapartidacorrespondente.Avariaodascontrapartidascalculadas,
mesmodentrodeummesmoconjunto,noserefletenospreosdevendadosprodutos
imobilirios. Na amostra acima, h trs conjuntos em que as contrapartidasmais altas
correspondemaosmaiorespreosdevenda.Emdoisdeles,ascontrapartidasmaisaltas
correspondem aos preos mais baixos e h ainda um conjunto em que os preos so
muitoprximos,adespeitodascontrapartidasvariadas.

155

Figura 23. Imagens publicitrias de alguns dos empreendimentos privados


comparados(1,2,4,5,6,9,10,11,13,14,15,16,17,18,20e21)
Fonte: www.stan.com.br; www.even.com.br; www.company.com.br; www.brascan.com.br;
www.dialogo.com.br;www.ccdi.com.br

EsseexercciodecomparaoentreosempreendimentosviabilizadosnombitodaOUC
gua Espraiada e empreendimentos realizados fora dela refora a idia de que a
operao urbana no deve limitar sua ao frente aos parceiros privados
comercializao de potencial adicional de construo. Na experincia recente de So
Paulo,emqueosparmetrosurbansticosforamrevistoseatualizadoseaOODCvigeem
praticamente todo o territrio urbano, estabelecer operaes urbanas como zonas de
exceo apenas para o aproveitamento mais intensivo dos terrenos, do ponto de vista
urbanstico,umdesperdcio.
Dopontodevistafinanceiro,contudo,aformadeaferirascontrapartidasnaOUCtemse
revelado muito eficaz por conta da sensibilidade dos leiles s oscilaes do mercado.
Isso se reflete nos volumes arrecadados. Dados da Secretaria Municipal de
DesenvolvimentoUrbano(SOPAULO,2009),atualizadosatjunhode2009,mostram
que,ento,aarrecadaoproporcionadapelosleilesdeCEPACnombitodaOUCgua
Espraiadacorrespondiaapraticamenteodobrodaarrecadaoporoutorgaonerosado
direito de construir em todo o municpio de So Paulo (aproximadamente 333 contra
173milhesdedlares).

156

Diante disso, colocase o duplo desafio de equacionar os aspectos fsicourbanstico e


econmicofinanceiro das intervenes a um s tempo. Se, por um lado, o leilo de
CEPAC um mecanismo eficiente de captura da valorizao imobiliria decorrente da
alteraodeparmetrosurbansticos,deoutro,asimplesalteraodessesparmetros
no suficiente para promover transformaes urbansticas estruturais. Assim,
preciso recuperar a capacidade propositiva da operao urbana consorciada como
instrumento para a viabilizao de projetos urbanos complexos. Nesse sentido, cabe
valorizar a noo de parceria, o que requer considerar, para alm da modificao de
parmetrosurbansticos,outrasmedidas.
Essaspossibilidadessodiscutidasnocaptuloseguinte.

157

4Perspectivaseimpassesnapromoodeprojetosurbanos
Este captulo traz as concluses do trabalho e esboa parmetros para um modelo
alternativo ao que est colocado hoje para as operaes urbanas consorciadas, que
respondesquestesdeprojetoegestoidentificadasaolongodapesquisa,abordando
tanto seus aspectos fsicourbansticos, quanto econmicofinanceiros. A idia aqui
deslocaradiscussosobreosmalefciosdaflexibilizaoquetemdominadoacrtica
sobre as operaes urbanas para uma discusso sobre as possibilidades que um
instrumentodessanaturezatrazparaaintervenourbana.Possibilidadesconsideradas
no apenas do ponto de vista do financiamento, mas tambm e, principalmente, do
pontodevistadagestoedoprojetourbano.
O exame da operao urbana consorciada gua Espraiada evidencia a ausncia ou a
insuficincia do projeto e da parceria desenvolvidos. A atividade do grupo de gesto
irrelevante e as propostas para a rea so pouco ousadas antes de considerar uma
visodeconjuntodecidade,serealizamcomointervenespontuaisconcentradasem
obrasvirias.Omecanismodefinanciamentodaoperaourbana,entretanto,funciona
aparentemente bem e demonstra sensibilidade para acompanhar os preos
imobilirios128.
Contudo, tendo em vista o potencial do instrumento para a promoo de projetos
urbanos,contarcomumbommecanismodearrecadaoparecepouco.
As propostas dos planos diretores de So Paulo de 1985 e 2002 apostam nesse
instrumento para reestruturar, respectivamente, a cidade e a metrpole. Retomando o
quefoitratadonoscaptulosanteriores,em1985asoperaesurbanasforampropostas
comosistemaparadesenvolvernovascentralidadesepromoveroequilbriourbano.J
em2002aidiaportrsdoplanofoipromoveroadensamentoaolongodosistemade
articulaometropolitana.Emboraosenfoquessejambemdiferentes(verfiguraabaixo)
indiscutvel a ambio das duas proposies. Assim, fica claro que, se ao longo do

128NoprimeiroleilodeCEPAC,em20dejulhode2004,opreorealizadodoCEPACUS$100.Jnoleilo
maisrecente,em04demaiode2010,opreorealizadodoCEPACfoiUS$407(preoscorrentes).

158

processo de implementao a operao urbana perdeu atributos importantes, as


expectativasemtornodapotencialidadedoinstrumentonodiminuram.

Figura24.OperaesurbanaspropostasemSoPaulo:1985e2002129
Fonte:SoPaulo,1985e2002.

As duas principais perdas ou restries identificadas dizem respeito natureza da


parceria estabelecida entre poder pblico e iniciativa privada e ao carter
transformadorestratgico das intervenes. A experincia paulistana das operaes
urbanas nos anos 1990 usou o instrumento como artifcio para vender potencial
adicionaldeconstruoempermetrosdeterminadoseparafinanciarobrasviriasde
carter pontual. O sucesso do instrumento ficou condicionado adeso do mercado.
Assim, onde houve interesse do mercado, houve comercializao de potencial
construtivoealgumasobrasforamviabilizadas.Ondeesseinteressenoexistiu,muito

129 A proposta do plano diretor de 1991 no traz essa viso sistmica das operaes urbanas, por isso

optouseporexcluladessacomparao.Paraomapadasoperaesurbanasnapropostade1991,ver
anexoD.

159

pouco foi negociado e a realizao de obras ficou comprometida. Dessa forma, o


instrumentonopromoveutransformao,sratificouinteressesprexistentes.
Argumentase, porm, que o Estatuto da Cidade constitui uma oportunidade para a
revisoconceitualdaoperaourbana.Issoporqueotextodaregulamentaonacional
do instrumento contribui, em certa medida, para a recuperao desses atributos
perdidos ao prescrever o objetivo de transformaes urbansticas estruturais e o
controle compartilhado da operao entre poder pblico e sociedade civil, alm de
deixar em aberto os meios para se efetivar a interveno. Assim, a operao urbana
consorciada se apresenta como instrumento prprio para promover projetos urbanos
por meio de parcerias, alinhandose s noes contemporneas de projeto urbano e
parceriapblicoprivada.
Da noo contempornea de projeto urbano, vale resgatar a referncia a Ascher130
(2001),queatribuiaoprojetourbanoasfunessimultneasdeferramentadeanlisee
instrumento de negociao. O projeto urbano contemporneo no fruto de um
processo linear que comea pelo diagnstico, passa pela definio do programa e
termina com sua implementao, mas resultado de uma abordagem interativa e
reflexiva,queincluiumarelaohorizontaleabertacomoplano,naqualodilogoentre
as escalas fundamental. Tal abordagem permite identificar gargalos e demandas e
confrontloscomaspossibilidadesderealizao.Ouseja,oprojetourbanooobjeto
que contm as novas formas de gesto e financiamento decorrentes das mudanas na
atuaodoEstado.
Portanto, para que a operao urbana consorciada se efetive e se firme como um
instrumentodeaourbansticaprecisoexploraraspossibilidadesdoprojetourbano
no contexto das metrpoles brasileiras. Uma possvel forma de abordagem do projeto
urbano contemporneo partir da identificao e da anlise de dinmicas urbanas
presentesparadefinir
trechos urbanos passveis de se tornarem unidades de projeto. Nesse
sentido, o reconhecimento das dinmicas urbanas instaladas nos
diferentes setores da metrpole no pode ser visto apenas como um

130Discutidanoprimeirocaptulo.

160

diagnsticodosetor,poisofereceumpontodepartidaparaaproposta
que deve ser encarado como um dado de projeto. [...] Dessa forma, o
projeto tanto ter como tarefa incentivar como buscar corrigir
processosemandamento(MEYER,2003,p.75).

Portas, Domingues e Cabral (2003) desenvolvem e ilustram essa ideia ao considerar o


quechamamdecoguloscomoumdesafioparaaintervenometropolitana131.Esses
cogulos so novos fatos urbanos fruto da tematizao, tendncia internacional que
diz,genericamente,respeitoaoenquistamentodalocalizaoespecializadadeumcada
vezmaiornmerodeatividades:centroscomerciais,retailsebusinessparks,parquesde
cincia e tecnologia, teleportos, parques temticos de lazer, resorts tursticos, etc.
(PORTAS;DOMINGUES;CABRAL,2003,p.161).Deacordocomosautores,essesnovos
programas representam demandas contemporneas, resultado da transformao de
modos de produo e distribuio que ainda no foram devidamente problematizados
pelourbanismo.
Odesafioquesecolocanodevecaminharparaanegaoradicaldesses
modelos, mas sim pela preocupao em tirar partido das mais valias
econmicas e sociais que possam da resultar, das potencialidades
urbansticas em termos da emergncia de focos de centralidade nas
zonas de urbanizao extensiva, ou, em alternativa, pela preveno de
tendnciasambientalmentepredatriaseporummaiorequilbrioentre
investimento e benefcio pblico e privado. (PORTAS; DOMINGUES;
CABRAL,2003,p.161).

Entendese que essa uma abordagem possvel para a definio de novas operaes
urbanas. Tomar como ponto de partida um programa ou um conjunto de programas
capazdemobilizarativoseconmicosesociaisfacilitaadefiniodoprojeto,dasescalas
de interveno e, consequentemente, dos parceiros da operao. Isto , o objetivo do
projeto urbano que se pretende empreender deve estar explcito na concepo da
operao.
Trazendo essa ideia para o caso estudado, apenas como um exerccio hipottico, a
construo do complexo virio Real Parque poderia ter sido o mote para o
estabelecimentodeumaoperaourbana(aindaquehouvesseumplanoparaaligao
da avenida com a rodovia dos Imigrantes). Nesse caso, os objetivos explcitos da

131Oobjetodosautoresaredeurbanaportuguesa,pormentendesequearefernciavlidatambm

paraocontextobrasileiro.

161

operao urbana consorciada seriam: (i) criar um marco urbano, (ii) viabilizar o
cruzamento do rio Pinheiros na altura da avenida gua Espraiada e (iii) proporcionar
umasoluohabitacionaladequadaparaosmoradoresdafavelaJardimEdith.
Cadaumdosobjetivosagregaparceirosdiferentes,porexemplo,odesenvolvimentodo
ditomarcourbanopodeinteressardiretamenteavriospatrocinadores,comdestaque
paraosvizinhosdiretamentebeneficiadospelanovavista,almdeentidadesdeclasse
como o Instituto dos Arquitetos e o Instituto de Engenharia. A acessibilidade
proporcionada pelo novo cruzamento gera uma valorizao difusa que poderia
continuarsendorecuperadapormeiodavendadeCEPACemumpermetroampliado.
Finalmente, a soluo habitacional para o Jardim Edith encarada como uma
intervenoestratgicaparaacidade,pelasualocalizaojuntaospatrocinadoresdo
marco urbano aos moradores da favela. Claro que essa seria uma mesa de negociao
bastantedesequilibrada,pormcomagarantiadopoderpblicocomomediador.
Desseexercciodecorreumapropostaparaestruturarasnovasoperaesurbanas,que
no ignora a utilidade dos grandes permetros para o mecanismo de financiamento
preferencial das operaes urbanas qual seja a venda de potencial adicional de
construo,masquetambmassumeaimpossibilidadedeprojetodereasdemaisde
500 ou 1000 hectares132. A ideia separar explicitamente o permetro de interveno
direta onde o tecido urbano seria efetivamente reconstrudo da rea de influncia
imediata da operao na qual a compra de potencial adicional de construo
continuaria a ser operacionalizada por meio de leiles peridicos de CEPAC133. Desse
modo,podeseenfrentaroproblemadaescaladasoperaesurbanasjdefinidassem
comprometerseusistemadefinanciamento.
No exerccioexemplo, o permetro de interveno direta seria o Jardim Edith e as
quadras imediatamente vizinhas obra viria, e a rea de influncia imediata seria o
setorBerrini,aporonortedosetorMarginalPinheirosepartedosetorBrooklin.Com

132 Essa escalada interveno no ultrapassa o nvel dos programas urbanos. A escala do planejamento

operacional,comomostraaexperinciainternacional,giraemtornode100hectares.Aesserespeito,ver
quadro3,Ingallina,2008.
133 A diviso da operao urbana Faria Lima em reas diretamente beneficiadas e reas indiretamente
beneficiadas anloga, mas foi utilizada apenas para a definio de estoques parmetros de clculo de
contrapartidaespecficosparaasquadraslindeirassnovasviasabertas.

162

amesmalgica,poderiamserpensadasasintervenes(isoladas)doparquelineareda
extenso da Avenida Chucri Zaidan. Os setores Jabaquara, Americanpolis e parte do
Brooklin, no caso do parque, e Chucri Zaidan e parte do setor Marginal Pinheiros, no
caso da avenida, corresponderiam s reas de influncia imediata de cada um dos
permetrosdeintervenodireta(respectivamente,oparqueeaavenida,esuasquadras
imediatamentevizinhas).

SETOR MARGINAL
PINHEIROS

REA DE
INFLUNCIA
IMEDIATA

SETOR BERRINI

SETOR
BROOKLIN
PERMETRO DE
INTERVENO DIRETA

Figura 25. Exerccio de reconfigurao da operao urbana, a partir do exemplo


daOUCguaEspraiada
Fonte:Elaboraoprpria

Parapromoverareconstruodotecidourbano,nopermetrodeintervenodireta,a
modificao de parmetros urbansticos no suficiente. A, preciso lanar mo das
outras medidas deixadas em aberto pela regulamentao nacional das operaes
urbanas consorciadas. A longa citao transcrita abaixo, de um depoimento de
Domingos Theodoro de Azevedo Netto, um estmulo nesse sentido. No texto, a
expressoentreoutrostambmvalorizada,nonoartigoquetrataespecificamente
daOUC,masnoinciodalei,sobreosinstrumentosurbansticosemgeral.
Em2001,quandodapromulgaodoEstatutodaCidade,tiveummisto
de alegria e apreenso. Alegria por ver incorporadas na legislao
federal democraticamente aprovada muitas idias pelas quais vimos
lutandodesdemeadosdosanos1970,quandolanamosaidiadesolo

163

criado. Por sua vez, nossa apreenso decorre do medo de que o


Estatuto da Cidade venha a limitar os municpios ao contedo estrito
dessa lei e s dela. Issopode provocar o engessamento da criatividade
parapropornovassoluesaosproblemasurbanosdopas,oqueseria
lamentvel, pois foi a ousadia de municpios como So Paulo, Recife,
Porto Alegre, Curitiba e outros que proporcionou as experincias
concretas que serviram de modelo para vrios instrumentos do
Estatuto.
por esse motivo que consideramos como a disposio mais preciosa
doEstatutoasduaspalavrasentreoutros...naseguintefrasedoartigo
4:ParaosfinsdestaLei,seroutilizados,entreoutrosinstrumentos...
Segue ento a lista daqueles incorporados ao Estatuto. Essas duas
palavrasabremespaoparaosmunicpiosavanaremsobreoquejfoi
conquistadoeprocuraremnovassolues.
Assimesperamos(AZEVEDONETTO,2007,p.137,grifosdoautor).

AsnovassoluesmencionadasporAzevedoNettosopraticamenteinfinitas.Portanto,
sem a pretenso de esgotar as possibilidades de viabilizao da operao urbana
consorciada, so aventadas a seguir outras medidas, para alm da modificao de
parmetros urbansticos, que incluem a articulao da OUC com outros instrumentos
urbansticos.
O consrcio imobilirio tambm regulamentado em nvel nacional pelo Estatuto da
Cidadeem2001podesertilparainstrumentaraaonospermetrosdeinterveno
direta.TratasedeumdispositivopormeiodoqualoproprietriotransfereaoPoder
Pblico municipal seu imvel e, aps a realizao das obras, recebe, como pagamento,
unidadesimobiliriasdevidamenteurbanizadasouedificadas(BRASIL,2001b,art.46).
Ouseja,uminstrumentoquepossibilitaaaopblicadiretasobredeterminadarea,
semanecessidadedecompraoudesapropriao.
Atransfernciadoimvelparaopoderpblico,entretanto,socorreporsolicitaodo
proprietrio e no caso do imvel ser considerado subutilizado ou no utilizado e,
consequentemente, ser determinado seu parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios (de acordo com parmetros definidos no plano diretor correspondente)
(BRASIL,2001b,art.5).Issoimplicana,jdiscutida,articulaodoprojetooperao
urbana com o plano diretor. Claro que a combinao da OUC com o consrcio
imobilirio no vlida para qualquer interveno (alis, como nenhuma das
possibilidades aqui relacionadas), mas pode ser muito til para casos especficos, com
destaque para projetos cujo objetivo a refuncionalizao de reas ociosas (por
exemplo,bairrosindustriaisemprocessodemudanadeuso).

164

Outrapossibilidadecombinaraoperaourbanaeatocontroversaquantoincgnita
concessourbanstica134.Aconcessourbansticauminstrumentoquenoconstano
Estatuto da Cidade, mas que foi previsto no plano diretor estratgico do municpio de
SoPauloem2002eregulamentadoporleiespecficaem2009.Otextolegaljpreva
complementaridadedosdoisinstrumentosurbansticos:
A concesso urbanstica constitui instrumento de interveno urbana
estruturaldestinadorealizaodeurbanizaooudereurbanizaode
parte do territrio municipal a ser objeto de requalificao da infra
estruturaurbanaedereordenamentodoespaourbanocombaseem
projetourbansticoespecficoemreadeoperaourbanaourea
de interveno urbana para atendimento de objetivos, diretrizes e
prioridades estabelecidas na lei do plano diretor estratgico (SO
PAULO,2009,art.1,grifonosso).

Pormeiodeumprocessolicitatrio(comonoscontratoscomunsdeconcesso),opoder
municipal delega a empreendedores privados a implementao de um projeto urbano
especfico,oqueincluiadesapropriao(judicialouamigvel)deimveispreviamente
declarados de utilidade pblica e a execuo das obras previstas. A remunerao do
parceiroprivadosedpelaexploraodosimveisresultantesdainterveno,ouseja,o
risco da operao transferido para o parceiro privado, que arca tambm, total ou
parcialmente,comoscustosdaintervenoedivideosbenefcioscomopoderpblico
(nocomocontrapartidafinanceira,mascomolegadoparaacidade).
Opontocrticodaconcessourbansticaadefiniodoprojeto.nessadimensoque
se pode garantir a prevalncia do interesse pblico sobre o interesse privado e um
equilbrio entre os benefcios pblicos e privados decorrentes da interveno.
Retomando a afirmao de Sales sobre as operaes urbanas, pertinente tambm
concesso urbanstica, o resgate do papel antecipador do projeto urbano, que testa
hipteses e alternativas para a configurao urbana, significa tambm confiar ao
projetoapossibilidadedeprever(e,assim,regular)ageraoedistribuiodosvalores
posicionaisedamaisvaliaurbana(SALES,2005,p.1).
Pela leitura do texto legal, a concesso urbanstica pode ser assumida como uma
aproximao ao modelo francs das ZACs, com a ressalva de que, no caso francs, a

134VerFeldman;Leme,2009.

165

implementao da interveno pode tanto ficar a cargo de uma organizao privada,


comoacargodeumasociedadedeeconomiamista.Noquenohajaoutrospontosde
diferena entre os dois modelos, mas o que se quer sublinhar a possibilidade de
incorporaoimobiliriaapartirdeumainiciativapblica.Isto,opoderpblicoatua
comoempreendedor,criandointeresseparaomercado,ondenoh.Dessaforma,pode
interferirdemododefinitivonosentidodoequilbriodoterritriourbano(porexemplo,
criando novas centralidades, eliminando gargalos de infraestrutura, respondendo a
demandasurgentesereduzindorendasdiferenciais).Altimaetalvezamaisdistante
das possibilidades aqui aventadas para a operao urbana consorciada se apoia nessa
ideia.
A incorporao imobiliria direta por uma organizao semipblica depende de um
aporteinicialderecursosdoqualasmunicipalidadesdificilmentedispem.Entretanto,
uma vez bem sucedida a primeira interveno, podem ser estabelecidos subsdios
cruzadostemporriosentreoperaesgeridaspelamesmaorganizao.Apossibilidade
de captao de recursos junto a parceiros externos e a associao com parceiros
estratgicos (por exemplo, grandes proprietrios podem participar da sociedade,
somando seus imveis ao capital social da empresa) so tambm vantagens que uma
organizaosemipblicatrazparaaconsecuodasoperaesurbanas.
Assumindoafunodeincorporadoraimobiliriaouno,defendesequeagestodas
operaes urbanas deve ficar a cargo de uma organizao externa ao poder municipal
para dar agilidade ao processo de implementao e, sobretudo, para desvincular a
gesto das operaes urbanas do calendrio eleitoral e, na medida do possvel, das
agendas de governo. Isso porque intervenes dessa natureza ultrapassam com
facilidade o perodo de um governo. So projetos de longo prazo cujo resultado est
condicionado a um desenvolvimento constante e coerente. Por isso, argumentase que
uma estrutura independente, preferencialmente com sede no permetro da operao,
com direo autnoma e mandatos fixos descasados dos mandatos do governo
municipal,podecontribuirmuitoparaoprocessodeimplementaodaoperao.

166

Aformadessaorganizaodependedoprojetoquesepretendelevaracaboedosmeios
definidos para sua consecuo. Destacamse duas possibilidades135: a gesto de
operaes urbanas por sociedades de economia mista e por organizaes sociais136.
Entendese que a primeira mais adequada para os casos em que se decida pela
incorporao imobiliria direta do poder pblico. A sociedade pode viabilizar a
intervenoagregandoparceiroscominteressescomunsnoprojeto.Jasegunda,pode
serumaalternativaparaoscasosemqueseoptepelaarticulaodaoperaourbana
com outros instrumentos urbansticos. A relao entre a organizao gestora e a
administrao municipal deve ser regida por um contrato de gesto, que estabelea
indicadores e metas definidos a partir do projeto para que seja possvel avaliar o
desempenhodessasorganizaesaolongodoprocessodeimplementaodaoperao.
Oquadroabaixosintetizaosparmetrosesboados.Demaneirasimplificada,mostrao
encadeamento das ideias propostas que articulam o projeto e a gesto das operaes
urbanas.Apropostadeintervenocomeacomadefiniodeseuobjetoeprograma.
Combasenessaprimeiradefinio,soidentificadasasescalasdeprojeto.Aseparao
em duas escalas um artifcio para aproveitar o potencial de gerao de recursos via
CEPACe,aomesmotempo,viabilizaraconsecuodeumprojetourbanodesenvolvidoa
partir da definio de um objeto claro. Assim, o desenvolvimento do projeto informa
sobreospossveisparceirosdaoperaooque,porsuavez,ajudaaoladodosoutros
parmetros a determinar a estrutura de gesto adequada para a interveno que se
pretendeviabilizar.

135AsempresaspblicasnosoconsideradasporquecombasenaexperinciadaEMURBemSoPaulo

assumesequeessetipodeorganizaofacilmenteincorporadapelaadministraodireta,tornandose
umbraoexecutivodogovernomunicipal.Porexemplo,aEMURB,criadaem1971paraexecutarasobras
de reurbanizao ao longo da primeira linha do metr (HECK, 2001), sob o argumento de agilizar as
intervenesurbansticasesuperarainrciadassecretarias(ANELLI,2007),hojeseencarregatantode
obrasdeconservaodopatrimniohistriconacidade,comodaimplantaodeparqueslineares,como
dagestodasquatrooperaesurbanasvigentesemSoPaulo.
136 As organizaes sociais foram introduzidas na administrao pblica brasileira na esteira das
iniciativasdaReformadoEstadoetmtidoseuusocadavezmaisampliado,sobretudonoestadodeSo
Paulo.Foramdefinidascomoorganizaespblicasnoestatais,prpriasparaexercerematividadesno
exclusivasdoEstadoemumprocessonomeadopublicizao.
Algumas das vantagens (j verificadas) da delegao de atividades do Estado para esse tipo de
organizaoso:descentralizaoeaproximaoentreaorganizaoexecutoraeopblicoalvodaao
pblica; maior agilidade e flexibilidade na implementao de polticas; contratualizao de resultados e
avaliao dedesempenho,que garantem maior efetividade jurdicapara cobrar cumprimento de metas;
maioreficinciaemenorcusto.

167

Objetoclaro
/programa

Outras
medidas

Parceiros
Influncia
imediata

Escalas

PROJETO

Interveno
direta

MEIO

CEPAC

Estrutura
especfica
degesto

GESTO

Quadro 18. Sntese dos parmetros esboados para a operao urbana


consorciada
Fonte:elaboraoprpria

Para concluir esta tese, cabem ainda algumas consideraes a respeito de pontos que
permearam as questes discutidas ao longo do trabalho, mas no foram diretamente
abordados.Oprimeirodelestocaemumaquestodefundodaintervenourbanapor
meiodeprojetosqueoargumentodacompetioentrecidades.Joutrosdoispontos
dizem respeito a implicaes da operao urbana consorciada: a discusso sobre
adensamento construtivo e adensamento populacional e o (falso) embate entre
redistribuioereinvestimento.
O argumento da competitividade urbana foi evocado por vrios autores para justificar
essa nova abordagem do urbanismo, na qual o projeto urbano uma ideia fora.
Porm,senocontextodospasesdesenvolvidosondearedeurbanatendeasermais
equilibrada essa uma questo presente para os governos locais, no contexto
brasileiroesseargumentonoseaplicadamesmaforma.Acompetionoumitem
de destaque na agenda da poltica urbana das metrpoles brasileiras em geral e,
sobretudo,nocasodeSoPaulo.Contudo,ainexistnciaouirrelevnciadeumambiente
de competio no desqualifica a estratgia da interveno urbana por projetos nas
metrpoles brasileiras. Isso porque, se aqui o objetivo de superar concorrentes nose
sustenta,arespostaademandashistoricamenteacumuladasurgentee,comodiscutido
ao longo do trabalho, a interveno urbana por projetos tem muito a oferecer nesse
sentido.
A discusso sobre adensamento construtivo e adensamento populacional tambm
dignadenotaporqueanoodequeaampliaodareaconstrudalevariapresso
sobre os sistemas de infraestrutura est na base da concepo dos instrumentos
urbansticos discutidos no mbito desta tese. No entanto, pesquisas mais ou menos
recentesmostramqueoadensamentoconstrutivonocorrespondeaumadensamento

168

populacionalequivalente;muitopelocontrrio,grandepartedosbairrosverticalizados
nasltimasdcadasperdeupopulao.Ouseja,ainfraestruturainstaladaestservindo
a menos gente. Assim, parece oportuno alterar o parmetro de estoques de rea
adicionaldeconstruointroduzindoavarivelnmerodeunidadeshabitacionais.
Porfim,valeremarcarofalsoembateentreredistribuioereinvestimento.Aoperao
urbana consorciada obriga o reinvestimento dos recursos arrecadados em seu
permetro.Essa regra tida por muitos como socialmente injustapor no promover a
redistribuio(literal)davalorizaogeradapelainterveno,queseriaintegralmente
reapropriadapelosempreendedoresquearcaramcomascontrapartidas.Argumentase,
contudo, que reinvestimento no significa necessariamente valorizao contnua e
ascendente dos imveis e que a qualidade redistributiva da operao depende do
projeto. No limite, qualquer interveno no sentido da promoo de equilbrio no/do
territrioserredistributiva.
Essasobservaes,complementarmenteargumentaodesenvolvidaaolongodatese,
denotamqueaoperaourbanaconsorciadanodeveserconsideradauminstrumento
urbanstico pronto e acabado. Antes, h pontos a serem discutidos e investigados e,
sobretudo, h espao para seu aperfeioamento. Se a tcnica urbanstica se
encontra[va] normalmente atrasada relativamente aos acontecimentos que deveria
controlar e conserva[va] o carter de um remdio aplicado a posteriori (BENEVOLO,
1981, p. 9), entendese que a operao urbana consorciada um instrumento com
potencial para ser desenvolvido na perspectiva de um novo urbanismo, tal como
identificado por Ascher (2001)137. Isto , tratase de um instrumento prprio para
enfrentar problemas e responder a demandas contemporneas, e que no deve ser
desperdiado.

137 Para esseautor, o novo urbanismo, como exposto nocaptulo 1,seria decorrnciade uma revoluo

urbana em curso, caracterizada pela intensificao do processo de modernizao. Ascher relaciona dez
princpios bsicos para o desenvolvimento dessa forma contempornea de ao urbanstica, a saber:
elaboraregerirprojetosemumcontextodeincerteza;privilegiarobjetivosemrelaoameios;integrar
novosmodelosdedesempenho;adaptarascidadesadiversidadedenecessidades;conceberlugaresem
funodenovasprticassociais;agiremumasociedadefortementediferenciada;requalificarasfunes
dospoderespblicos;respondervaridadedegostosedemandas;promoverumanovaqualidadeurbana;
e adaptar a democracia terceira revoluo urbana passar das formas tradicionais de governo
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paraareadeinflunciaimediatadoValedoAnhangaba,criaincentivoseformaspara
suaimplantaoedaoutrasprovidencias.
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readeinflunciadefinidaemfunodainterligaodaAv.BrigadeiroFariaLimacom
Av.PedrosodeMoraesecomAv.JucelinoKubitschek,HelioPelegrino,dosBandeirantes,
Eng.LuisCarlosBerrinieCidadeJardim,criaincentivoseinstrumentosparasua
implantao.
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aimplantaodaoperaourbanaguabranca,defineprogramademelhorias,previsto
paraareaobjetodaoperao,edaoutrasprovidencias.
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reacentraldacidade,criaincentivoseformasparaasuaimplantao,daoutras
providencias.
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paraareadeinflunciadaatualAvenidaguaEspraiada,deinterligaoentrea
AvenidaNaesUnidas(MarginaldoRioPinheiros)eaRodoviadosImigrantes,cria
incentivospormeiodeinstrumentosdepolticaurbanaparasuaimplantao,instituio
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Apndice1.CronologiadaOUCguaEspraiada
10/07/2001
28/12/2001
01/02/2002
24/06/2002
30/08/2002
13/09/2002
01/10/2002
21/02/2003
07/03/2003
31/03/2003
25/04/2003
06/06/2003
25/09/2003
01/10/2003
16/12/2003
29/12/2003
05/02/2004
26/02/2004
30/04/2004
14/06/2004
15/06/2004
20/07/2004
25/08/2004
20/12/2004
22/12/2004
01/01/2005
24/11/2005
29/11/2005
31/03/2006
31/05/2006
30/06/2006
30/01/2007
17/02/2007
27/02/2007
25/04/2007
29/05/2007
04/07/2007
04/09/2007
02/10/2007
15/12/2007
18/12/2007
22/02/2008
25/03/2008
10/05/2008
11/07/2008
18/09/2008
02/10/2008
25/11/2008
01/01/2009
27/04/2009
21/07/2009
22/09/2009
27/09/2009
06/10/2009
23/11/2009
26/11/2009

AprovaodoEstatutodaCidade
AprovaodaOUCguaEspraiada(leimunicipal13260)
Aocivilpblicaquestionaconstitucionalidadedalei13260
ParecerPolisobresoluesparaaligaoguaEspraiadaMarginais
SolicitaoEMURBparacontrataodeprojetobsicoparapontesestaiadas
AprovaodoPlanoDiretorEstratgicodoMunicpiodeSoPaulo
Contrataoprojetobsicopontesestaiadas
PrimeirodecretoderegulamentaodaOUC
PrimeirareuniodogrupodegestodaOUC
AudinciaPblicaOUCguaEspraiada(EIARIMA)
Entregadoprojetobsicodaspontesestaiadas(licitaoparaaobra)
SegundareuniodogrupodegestodaOUC
TerceirareuniodogrupodegestodaOUC
Inciodasobrasdaspontesestaiadas(R$165milhes)
LicenaambientalprviadaOUC(com15condies)
InstruoCVM401(regulamentaoCEPACnaComissodeValoresMobilirios)
QuartareuniodogrupodegestodaOUC
PrimeirodecretoderegulamentaodoCEPAC
TACentreEMURBerepresentantesdemoradoresdaVilaCordeiro
SegundodecretoderegulamentaodaOUCedoCEPAC(substituemosprimeiros)
QuintareuniodogrupodegestodaOUC
PrimeiroleiloCEPAC(R$30milhes)
AprovaodosPlanosRegionais/novasregrasdeparcelamento,usoeocupaodosolo
SextareuniodogrupodegestodaOUC
SegundoleiloCEPAC(R$5,2milhes)
Mudanadegesto:MartaSuplicy>JosSerra
StimareuniodogrupodegestodaOUC
TerceiroleiloCEPAC(R$21milhes)
Mudanadegesto:JosSerra>GilbertoKassab(viceprefeito)
QuartoleiloCEPAC(R$46,6milhes)
OitavareuniodogrupodegestodaOUC
QuintoleiloCEPAC(R$20,6milhes)
LicitaoparacomplementaodoComplexoVirioRealParque(R$71milhes)
NonareuniodogrupodegestodaOUC
SextoleiloCEPAC(R$41,1milhes)
StimoleiloCEPAC(R$65,3milhes)
DcimareuniodogrupodegestodaOUC
IncndionafavelaJardimEdith
DcimaprimeirareuniodogrupodegestodaOUC
Licitaoparaextensodaav.Jorn.RobertoMarinhoatav.PedroBueno(prejudicada)
DcimasegundareuniodogrupodegestodaOUC
OitavoleiloCEPAC(R$207,3milhes)
DcimaterceirareuniodogrupodegestodaOUC
InauguraodocomplexovirioRealParque
DcimaquartareuniodogrupodegestodaOUC
PrqualificaodeempresasparaprolongamentoRobertoMarinhoeChucriZaidan
NonoleiloCEPAC(R$203,1milhes)
DcimaquintareuniodogrupodegestodaOUC
Mudanadegesto:reeleioGilbertoKassab
DcimasextareuniodogrupodegestodaOUC
LicitaoprojetoParqueChuvisco(R$670mil)edcimastimareuniodogrupodegesto
LicitaoprojetoexecutivodostneisRobertoMarinho(R$35milhes)
DcimoleiloCEPAC(R$45,2milhes)
DcimaoitavareuniodogrupodegestodaOUC
AudinciapblicaEIARIMAprolongamentodaAvenidaJorn.RobertoMarinho
DcimoprimeiroleiloCEPAC(R$50,6milhes)

185

Apndice 2. Clculo de contrapartidas em empreendimentos


selecionados
Planilhasdeclculodascontrapartidasemempreendimentosselecionados(elaboradaa
partirdeEMBRAESP,20042010)138.

Osdecretosdeatualizaodaplantagenricadevaloresqueestabelecemosfatoresde
correo colocados acima so: decreto 42.761, de 26 de dezembro de 2002; decreto
44.262, de 19 de dezembro de 2003; decreto 46.877, de 29 de dezembro de 2005;
decreto 48.081, de 29 de dezembro de 2006; decreto 49.075, de 20 de dezembro de
2007;edecreto50.342,de22dedezembrode2008.

138Osvaloresexpressosemdlaressovalorescorrentes,convertidospelacotaododlarnadatade

lanamentodosrespectivosempreendimentos.

186

187

AnexoA.CronologiadaZACParisRiveGauche
CronologiadaZACParisRiveGauche

Fonte:www.parisrivegauche.com(traduonossa)

1988

primeirosestudos

1991

aprovaodoPAZedefiniodaSEMAPAcomooperadoradaZAC
inciodasobrasdabiblioteca

1992

inciodeobrasviriasedeinfraestrutura
primeiroconcursoparaasunidadeshabitacionaisdeTolbiacNord

1993

concursointernacionaldeprojetosparaAusterlitz.
inciodostrabalhosdalinha14dometr

1994

inciodasobrasemTolbiacNord

1995

concursointernacionaldeprojetosparaMassna
inciodasobrasdaAvenuedeFrance,emTolbiac
concursoparaRueduChevaleret
inauguraodabiblioteca

1996

primeirosmoradoressemudamparaTolbiac
aberturadabibliotecaparaopblico
trminodaponteCharlesdeGaulle(Austerlitz)

1997

aprovaoderevisodoPAZ
inauguraodoprimeirocentrocomercialemTolbiac
inauguraodeumacrecheeumaescolaemTolbiac

1998

inauguraodaRueNeuveTolbiac
inauguraodalinha14dometr

2000

inciodasobrasemAusterlitzeMassna
protocoloentremunicipalidade,estadoeregioparaacriaodeumcentrouniversitrio
SEMAPAobtmcertificaoISO14001(gestoambiental)

2001

concursodeprojetosparaossetoresAusterlitzSudeAusterlitzGare
concursodeprojetosparaosetorMassnaBruneseau
inciodasobrasnaCitdel'ImageandSonMK2,emTolbiac
inauguraodaAvenuedeFrance,trechoTolbiac
primeiroconcursodeprojetosparaosedifciosdauniversidade,emMassnaNord

2002

resultadodoconcursodeprojetosparaosedifciosdauniversidade
inauguraodeescolaemMassna

2003

aprovaodeumnovodossideimplemntaodaZACedoPLUcorrespondente
aberturaparcialdaAvenuePierreMendsFrance(Austerlitz)
inauguraodaCitdel'ImageandSonMK2(14salasdecinema,2restaurantes,1bar,3lojas)
inauguraodeescolaemMassna

2004

chamadadepropostasparaosMagasinsGnraux(Austerlitz)
inauguraodaAvenuePierreMendsFrance(Austerlitz)
concursointernacionaldeprojetosparaosetorTolbiacChevalertet
concursodeprojetosparatrsparquespblicosvizinhosuniversidade,setorMassnaNord
inauguraodojardimNorwid,nosetorMassnaChevaleret

188

concursodeprojetosdearquitetura paraoInstitutNationaledeLangueseCivilisations
OrientaleseparaaBibliotequeUniversitairedeLangueseCivilisations
2005

entregadoestacionamentoPaulKlee(Austerlitz)
inauguraodaRuePaulKlee(Austerlitz)
reurbanizaodaRueFulton(Austerlitz)
inauguraodaextensodaRueCharcot,nosetorTolbiacChevalertet
inauguraodotrechodaRueduChevaleretnosetorTolbiacChevalertet
inauguraodeumaclnicauniversitria,57alojamentosparaestudantese85unidadesde
habitaosocialnosetorMassnaChevaleret
inciodasobrasdaRuedesGrandsMoulinsnosetorMassnaChevaleret

2006

inauguraodapontepeatonalSimonedeBeauvoiremTolbiac
inauguraodapiscinapblicaJosephineBakeremTolbiac
primeiroperodoletivoparaaUniversitParis7DenisDideroteparaaescoladearquitetura
ParisValdeSeinenosetorMassnaNord
inauguraodaslojasdedepartamentoMonoprixeDcathlonnosetorMassnaNord
inauguraodoBiopark,centrodebiotecnologia,nosetorMassnaNord

2007

inauguraodaintegraoentrealinha14dometroeoRERC,AvenuedeFrance,nosetor
MassnaNord.
inauguraodalivrariaGibertJoseph

2008

conclusodaAvenuePierreMendsFrance,emAusterlitz
inauguraodaesculturaDansedelaFontainemergente,emAusterlitz
inauguraodosedifciosdasfaculdadesdequmicaebiologia,nosetorMassnaNord
inauguraodapontepeatonaldojardimGrandsMoulins,nosetorMassnaNord
aberturadeumacrechenosetorMassnaNord
inciodasobrasdoInstitutNationaledeLangueseCivilisationsOrientalesnosetorMassna
Chevaleret

2009

aberturaparaopblicodasdocasdorioSenanosetorAusterlitzNord
entregadostrsparquespblicosvizinhosuniversidade,nosetorMassnaNord
inciodasobrasdasprimeirasunidadesresidenciaisnosetorMassnaChevaleret
inciodasobrasnapassagemParisVitry,nosetorMassnaBruneseau
inciodosestudosLaunchofstudyondesignoftheinterchangenosetorMassnaBruneseau
inciodasobrasparacobriralinhafrreaaolongodaAvenuePierreMendsFrance,nosetor
AusterlitzSud

2010

inauguraodoInstitutNationaledeLangueseCivilisationsOrientalesnosetorMassna
Chevaleret
entregadasfundaesparaaconclusodocruzamentoentreaRueNeuveTolbiaceaAvenue
deFrancenosetorTolbiacChevaleret

2011

entregadaescolaprimriaemParisRiveGauchenosetorMassnaChevaleret
ligaoentreaAvenuedeFranceeoBoulevardduGnralJeanSimonnosetorMassna
Chevaleret

2012

conclusodoquarteironaesquinadaRueNeuveTolbiaccomaAvenuedeFrancenosetor
TolbiacChevaleret
conclusodotramwaynosetorMassnaBruneseau

2013

conclusodoprimeiroquarteironosetorAusterlitzSud

2015

conclusodedoisnovosquarteiresnosetorAusterlitzSud

2020

conclusodoprojetoAusterlitzGare

189

AnexoB.PLUZACParisRiveGauche
ParisRiveGaucheOrientaesdeUrbanizao
Fonte:PLUParis,MairiedePariswww.paris.fr

PARIS RIVE GAUCHE - ORIENTATIONS DAMENAGEMENT

13me arrondissement

La ZAC Paris Rive Gauche porte sur environ 130 hectares. Dj ralise pour plus dun tiers du programme, elle comporte notamment la cration de
nouvelles infrastructures viaires et de desserte par les transports en commun ainsi que dquipements. Elle prsente des tats davancement diffrents selon
les secteurs.
Lobjectif principal damnagement est de favoriser la diversit des fonctions accueillies sur le site afin de mieux intgrer ces nouveaux quartiers dans le tissu
parisien environnant, garantissant ainsi une mixit urbaine et sociale, tout en confortant le dveloppement de ce ple d'emplois majeur pour l'est parisien. Au
moins une rsidence sociale permettant daccueillir des travailleurs migrants sera ralise sur le primtre de la ZAC.
Les ralisations doivent permettre de relier le 13me arrondissement la Seine par la cration d'un nouveau tissu urbain qui tienne compte, en amliorant, des
lments du projet initial dj raliss, comme l'avenue de France. Par ailleurs, sont prvues des dispositions nouvelles, telle que la cration d'une trame
verte entre le jardin des Plantes et la petite ceinture visant garantir une meilleure qualit de vie aux futurs habitants et pouvant se poursuivre au-del vers la
commune voisine dIvry.
Le dossier de ralisation de la ZAC a t modifi dans ce sens, puis approuv par dlibration des 22 et 23 septembre 2003.
MISE EN VALEUR DES BERGES
Les amnagements doivent garantir le long des berges la continuit d'une promenade plante, rserve en priorit aux pitons et aux cyclistes, en intgrant
le projet de mise en valeur de la Bivre dont le dbouch naturel se trouve proximit du pont d'Austerlitz. Ce dispositif permet la conservation totale ou
partielle du btiment des Magasins Gnraux afin d'y implanter des programmes orients vers la culture, les loisirs et l'animation, notamment commerciale,
tout en permettant le dveloppement des activits fluviales. Entre les ponts de Bercy et celui de Tolbiac, lamnagement des berges en espace public
paysager sera mis en uvre tout en maintenant sur place les activits d'animation existantes. La promenade en bord de Seine sera prolonge entre le pont
de Tolbiac et le pont National, suivant des dispositions compatibles avec les activits portuaires installes cet endroit, et ouverte sur luniversit, et
poursuivie jusqu la limite communale avec Ivry.
me
arrondissement avec le parc de Bercy et un
Enfin, il est prvu l'installation d'une piscine flottante, la ralisation d'une passerelle pitonne reliant le 13
traitement de la berge adapt au niveau de ces quipements.
INTEGRER L'UNIVERSITE DANS LA VILLE
Dans le secteur Massna, les quipements d'enseignement suprieur sont rpartis dans le tissu urbain, afin dviter l'effet "campus". Dans cette perspective,
les programmes universitaires devront prvoir l'accueil, dans les rez-de-chausse des futurs btiments, de surfaces commerciales ouvertes sur le quartier ou
de locaux universitaires tels que des amphithtres ou des bibliothques conus de manire pouvoir recevoir des manifestations et un public extrieurs la
vie estudiantine.
Les quipements universitaires sont localiss lintrieur du secteur dlimit par un trait rouge continu.
REQUALIFICATION DE LA GARE D'AUSTERLITZ, DES EMPRISES FERROVIAIRES ET OUVERTURE DE L'HOPITAL SUR LA VILLE
Dans l'attente d'une augmentation importante du trafic de la gare, le projet d'amnagement global favorise, d'une part, la mise en valeur de la Halle et du
square Marie Curie dont les emprises sont augmentes et, d'autre part, le dveloppement d'un ple d'animation associant les services offerts aux voyageurs
et des activits et des commerces, ouverts aux habitants des quartiers environnants.

2
La Piti Salpetrire, aujourd'hui enclave par des infrastructures ferroviaires, pourra se doter d'une nouvelle "faade urbaine" offrant ainsi au domaine
hospitalier des accs directs partir de l'avenue P. M. France et de la voie de contournement de la gare et mettant en valeur une partie de son patrimoine
bti, inscrit l'inventaire des Monuments Historiques. La cration la fois d'une liaison paysagre entre le square Marie Curie et le boulevard Vincent Auriol
et d'un espace vert en limite des emprises ferroviaires, se feront de manire permettre la continuit du fonctionnement des activits hospitalires.
PROMOUVOIR, DANS LE QUARTIER TOLBIAC SUD, UN URBANISME DE QUALITE
Les enjeux dans ce morceau du territoire qui reste urbaniser sont multiples et se dfinissent en priorit par la mise en relation des quartiers existants avec
ceux de la ZAC et les berges de la Seine et la prise en compte du patrimoine ferroviaire. Le projet d'amnagement global assure la mixit des fonctions et
dfinit des densits urbaines capables de gnrer une vie de quartier garantissant une qualit d'environnement urbain pour les futurs habitants.
METTRE EN PLACE UNE CONTINUITE URBAINE ET PAYSAGERE AVEC LE QUARTIER PATAY MASSENA ET LA COMMUNE D'VRY
Les amnagements prvus entre l'avenue de France, le boulevard Massna, les rues du Chevaleret et du Loiret, garantissent une mixit urbaine par l'accueil
d'activits varies, des commerces et des logements et participent au dsenclavement et la requalification du secteur Oudinet-Chevaleret qui est
aujourd'hui isol par les emprises ferroviaires et le talus de la petite ceinture.
Entre le boulevard Massna, requalifi en boulevard urbain dans le cadre du projet de tramway des marchaux, et les limites communales, il convient
d'assurer des liens fonctionnels et un paysage urbain amlior intgrant la prsence dinfrastructures majeures telles que le priphrique et ses bretelles
d'accs ou le rseau ferroviaire et ses installations. Ce projet long terme, constitue un enjeu dterminant aussi bien pour Paris que pour les communes
limitrophes. Sa dfinition et sa mise en uvre tiendront compte des contraintes inhrentes au service public ferroviaire.
Entre la station de tramway (T3) du boulevard Massna et la station RER Mtor / Bibliothque F. Mitterrand, une correspondance performante sera
recherche.
Les caractristiques des espaces publics et la localisation des quipements et espaces verts prvus pour lensemble de la ZAC

Les voies crer, ouvertes la circulation automobile ont une largeur de lordre de 12 18 m.
Les voies crer pour les pitons et les vlos sont amnages dans un cadre paysager et peuvent varier denviron 6 16 m de large (voire plus sil sagit
de mails, placettes, ou si cette largeur doit tre augmente pour des motifs de scurit).
La voie de contournement de la gare a une largeur comprise entre 12 et 16 mtres et peut s'ouvrir la circulation des bus et taxis lorsque le trafic
grandes lignes de la gare aura atteint les 17 millions de passagers par an. Hormis cette facult terme, cette voie a des fonctions de desserte
exclusivement locale avec une priorit affirme pour les circulations douces.
Une trame verte met en liaison le square Marie Curie et le jardin des Plantes avec la petite ceinture et le boulevard Massna et au-del les communes de
Seine Amont.
Les espaces verts publics et les quipements de quartier destins aux activits sportives, la petite enfance, lenseignement (2 coles sur le secteur
Massna) et la culture sont figurs sur le schma damnagement.
Le maintien de la petite ceinture et la conservation de la gare Massna sont prvus.
A lintrieur du primtre de la ZAC correspondant intgralement un primtre de dispositions particulires et figurant au schma damnagement, afin de
faciliter le dcoupage foncier, les rgles de densit de larticle 14 ne sappliquent pas. Les rgles concernant les gabarits sur voie font lobjet de dispositions
particulires tenant compte des particularits du site ramnag.
Lopration damnagement prsentera, terme, une densit globale comparable celle des deux quartiers environnants (Gare et Salptrire / 1,7) sans
excder 2 255 000 m HON crer lintrieur du primtre de la ZAC.

Pont
de Bercy

Pont
Charles
De Gaul

Flamand

Secteur Austerlitz
V

Jardin

Avenue

de

France

Secteur Tolbiac

Prolongement
de la ligne 10

JS

Square
Marie Curie

Tolbiac Sud
Rue

Louise

Weiss

Rue

de
l'H
l
pita

Rue Dunois

PARIS RIVE GAUCHE


13me arrondissement

Schma d'amnagement
0

50m 100m

Square
Hlose
et
Ablard

ille

fdelav

uche
Rue D

d
var

le
Bou

Clisson

Hpital
la Piti Salptrire

5me

Rue Raymond Aron

Fulton

Rue Edmond

Allee Arth

Gare
Abel Gance

la

Rue

Terminus
ligne 10

de
Rue George Balanchine

rance

Paul Klee

Boulevard Vincen
t Auriol

Jardin
des
Plantes

Pierre M
ends-F

Rue

Gare d'Austerlitz

Quai

Bellievre
Rue de

Avenue

d'Austerlitz

R ue

Quai

JS

Pont National

Pont de
Tolbiac

France

SM

JS
S

ns

ouli

t
Rue du Loire

ne
Oud
in

Gra

gre

Square

Rue

Eug

des
Rue

ard M
assna

nds
M

Rue de Tolbiac

u Ch
Square
evale
ret
V

13me

Prolongement
de la ligne 10
Boulevard priphrique

Rue d

Domrmy

Rue de la Croix Jarry

ta
an

SM

Secteur Massna

de

Prolongement
de la ligne 10

Rue

Charcot
Rue

e
e

R. M-A. La
groua W
eill-Hall

Boulev

Avenue

Boulev
ar

Messiae

Rue

Rue Olivier

Rue

Rue Emile

Rue P. Casals

Rue J-A de Ba
f

JS

Quai d'Ivry

Primtre de localisation
des quipements universitaires
Rue A. Dom
on et L. Duq
uet

Rue d
es Frig
os

Jardin

Levassor
Rue Frano
ise Dolto

et

Mann

Tolbiac

Neuve

Durkheim

Bibliothque
Nationale
de France

Panhard

Thomas

Quai

Quai Franois Mauriac

Jean Simon

Passerelle

thur Rimbaud

eC

Ru

y
Rue de Pata

Aven
ue

de la

Porte

de Vi

tr y

IVRY
SUR
SEINE

Orientations d'amnagement
par quartier ou secteur
Lgende des schmas

Les actions d'amlioration de l'environnement :


Requalifier et mettre en valeur les quipements publics existants

Requalifier et mettre en valeur les espaces publics

Les localisations et caractristiques des voies, ouvrages


publics et espaces verts :
PROJETES :

Equipements publics crer, ou modifier


E : ENSEIGNEMENT
JS : JEUNESSE ET SPORT

C : CULTURE
S : ACTION SOCIALE, ENFANCE
ET SANTE

Couvrir le priphrique ou requalifier ses abords


REALISES :

Rduire les nuisances phoniques

Amliorer l'aspect paysager des espaces verts et/ou des quipements sportifs

T : CENTRE DE TRI DES DECHETS MENAGERS


P : PARC DE STATIONNEMENT PUBLIC
SM : SERVICES MUNICIPAUX

Espaces verts publics crer, ou modifier

Mettre en valeur partiellement ou en totalit le bti intressant

V : ESPACE VERT

Voie crer, ou modifier

Les orientations d'amnagement et de


renouvellement urbain :

Voie pitonne crer, ou modifier

Dvelopper ou reconstituer le tissu urbain


Dynamiser l'activit commerciale

Les liens :

Dvelopper l'activit conomique

Dsenclaver les quartiers

Rhabiliter ou restructurer les ensembles de logement

Amnager des espaces paysagers en faveur des circulations douces


Crer ou renforcer la continuit urbaine

Les primtres 2:
Zone d'amnagement concert (ZAC) correspondant intgralement
un secteur de dispositions particulires (rgles de construction)

Le dveloppement de nouvelles infrastructures :


Autres Zones d'Amnagement Concert (ZAC)
Tramway : ligne raliser
Autres secteurs de dispositions particulires (rgles de construction)
Ple d'change intermodal crer ou restructurer
Secteur en attente d'un projet d'amnagement global (art. L123-2a)
Station mtro/ RER l'tude

1 les textes joints aux schmas prcisent et compltent les diffrents postes de la lgende

les primtres rglementaires figurent dans l'atlas gnral, les primtres de ZAC
dans les annexes graphiques

195

Anexo C. Operaes Urbanas na Proposta do Plano Diretor do


MunicpiodeSoPaulo19852000
OperaesUrbanasnaPropostadoPlanoDiretordoMunicpiodeSoPaulo19852000
Fonte:SoPaulo,1985,pp.196200.
Do diagnstico apresentado na parte I deste Plano, pode depreenderse a grande limitao do
PoderPblicoparaatuardeformamaisvigorosa,sejanosentidodeinduzirtransformaesno
uso do solo, implcitas nas diretrizes de estrutura urbana, seja no sentido de alterar efeitos
sociais do mercado imobilirio, particularmente aqueles que obrigam a populao de baixa
renda a se localizar na periferia extrema, a no ser que permanea na forma inaceitvel de
favelasecortios.
Tornasenecessrioquesedesenvolvaumaformainovadoradeaodiretadopoderpblicona
urbanizao de reas determinadas nas quais se pretenda obter alteraes importantes no
padrodeusoeocupaodosolo,nosparaaconcretizaodetransformaesurbansticas
objetivadaspeloPlanoDiretorempontoschavesdaCidadeounoseuentorno,mastambmpara
viabilizaroassentamentoprogramadodehabitaespopularesemreasquenocomportariam
esteusonascondiescorrentesdomercadoimobilirio.
Estaformacoordenadadeaodeverinserirsenumaestratgiaqueviabilizeaobteno,em
condiesprivilegiadas,deterraserecursosparafinspblicosedehabitaopopular,coerente
comasdiretrizesdapolticaimobiliriaapresentadanofinaldessePlano.
Dentro dessa perspectiva, o Plano Diretor prope o desenvolvimento de um conjunto de
Operaes Urbanas, as quais so entendidas como conjuntos integrados de intervenes
desenvolvidasemreasdeterminadasdaCidadesobacoordenaodoPoderPblico,visandoa
obteno de resultados relevantes para os objetivos do Plano Diretor. Estes resultados so
principalmente:
a. Viabilizar a produo de imveis (notadamente habitao popular), infraestrutura,
equipamentoscoletivoseespaospblicos,dedifcilconsecuonascondiescorrentes
doprocessoimobilirioedaaopblica;
b. Acelerar as transformaes urbansticas (fsicas e funcionais) em determinadas reas
urbanas, particularmente no sentido indicado na Poltica de Desenvolvimento Urbano
porreasDiferenciadas

196

As Operaes Urbanas caracterizamse por propiciarem uma articulao especial de agentes


pblicos e privados, que aceleram a obteno dos resultados pretendidos e minimizam o
empregoderecursospblicos.
OutracaractersticadasOperaesUrbanasadepropiciaraparticipaodeagentesprivadose
rgos comunitrios pela ao promotora do Poder Pblico, atravs da coordenao de aes
normativaseexecutivas.
Tal ao ser necessariamente referida a projeto urbano previamente elaborado no qual so
fixados os resultados a serem obtidos, os procedimentos econmicos, administrativos e
operacionais a serem empregados, bem como a distribuio dos benefcios, custos e encargos
envolvidos.
AsOperaesUrbanas,quevariamquantonaturezaegraudecomplexidade,podemabranger
operaesrentveisesubsidiadaseimplicaratransfernciadebeneficirioserecursosdeuma
paraoutra.
AimplementaodoProgramadeOperaesUrbanaspoder,emumououtrocaso,implicara
mobilizao dos rgos municipais, como a Emurb e a Cohab, capazes de dar suporte tcnico,
administrativo e financeiro, particularmente os necessrios para viabilizar a obteno e
aproveitamentodeterrasurbanas,aproduo,vendaoucontroledousodeimveisproduzidos
eagestoderecursosfinanceirosempregadoseobtidos.
Na Prancha P11 localizamse as regies e as reas para as quais o Plano prope Operaes
Urbanas, ou seja, So Miguel, So Matheus, Vila Matilde, Vila Maria, Campo de Marte, Coroa,
Centro, Santo Amaro, Pinheiros, Vila Nova Cachoeirinha, Barra Funda, Paraispolis e Campo
Limpo.
Emcadaumadessasregiesdeatuao,sugereseimplantaralgumasdas35OperaesUrbanas
propostas.Suadescriosumria,assimcomoanaturezadasaes,encontramsenoQuadro15
aseguir.
Outras Operaes Urbanas podero vir a ser propostas no decorrer da implantao do Plano
Diretor, notadamente aquelas voltadas produo de habitao de interesse social, em glebas
vaziasexistentes,aseremidentificadasnasreashachuradasconstantesnaPranchaP11.

197

Quadro15:OperaesUrbanasAes139
OperaesUrbanas

Aes

1.SoMiguel

1.1.Implantaodeprojetosdereurbanizaono
entornodoterminaldetransportesdocentrode
SoMiguel.

Estudosdeconjuntodarea
Equipamentosetorial:terminaldetransportes
Zoneamento

1.2.Implantaodeprojetourbanovisandoao
Estudosdeconjuntodarea
desenvolvimentodeatividadesterciriasnocentro Empreendimentointegrado:praadeservios
doItaimPaulista.
Equipamentosetorial:viaduto
Zoneamento
1.3.Implantaodeprojetourbanonareaque
abrangeoterminalItaqueradoMetreocentrode
Itaquera,visandoaodesenvolvimentode
atividadestercirias,pblicaseprivadas,e
adequaodosespaospblicosedaredede
circulaodeveculosepedestres.

Estudosdeconjuntodarea
Empreendimentointegrado:reurbanizaodarea
Equipamentosetorial:terminaldetransportes
Zoneamento

2.SoMateus

2.1.Implantaodeprojetourbanoenvolvendoo
adensamentoresidencialaolongodaAv.Mateo
Bei,aimplantaodoterminalintermodalno
centrodeSoMateus,oordenamentodecomrcio
eserviosnestecentroe,ainda,odesenvolvimento
deatividadesterciriasnocentrodeRiodas
Pedras.

Estudosdeconjuntodarea
Empreendimentointegrado:praadeserviosem
RiodasPedras;adensamentoresidencialno
corredorMateoBei
Equipamentosetorial:terminalintermodalno
centrodeSoMateus
Zoneamento

2.2.Implantaodeprojetourbanonocorredor
AnhaiaMello,incentivandooadensamento
residencialeaordenaodasatividadestercirias,
nosistematrinriodetransportes.

Estudosdeconjuntodarea
Empreendimentointegrado:implantaodavia
sobreocrregodaMoca(AnhaiaMello)com
adensamentoresidencialnosistematrinrio
Equipamentosetorial:execuodaAv.Anhaia
Mello
Zoneamento

2.3.AmpliaodoParquedoCarmosobretodaa
extensodaglebaFazendadoCarmoeglebado
Pssego,preservandoamatanaturale
implantandoatividadesderecreaodembito
regional.

Estudosdeconjuntodarea
Empreendimentointegrado:parquecom
equipamentoderecreao,adensamento
residencialnoentorno
Zoneamento

3.VilaMatilde

3.1.Implantaodeprojetourbanonoentornodo
terminalintermodaldeVilaMatilde,visandoao
adensamentodeatividadestercirias,implantao
deequipamentossociaiseadequaodaredede
circulao.

Estudosdeconjuntodarea
Empreendimentointegrado:praadeservio
Equipamentosetorial:via(MariaCarlota)do
sistemaprincipal

139OperaoUrbanaumaaoconcentradadergospblicoseprivadoscomoobjetivodeacelerara
implantaodepropostasdeimportnciaestruturaldoPlanoDiretor.

198

4.VilaMaria

4.1.Implantaodeprojetourbanovisando
melhoriadascondieshabitacionais;adequao
darededecirculao,bemcomoaoadensamento
naZ8038deatividadesligadasaotransportee
armazenamentodecargas.

Estudosdeconjuntodarea
Empreendimentointegrado:urbanizaodaZ8
038comimplantaodaviadeligaoFerno
Dias/Aricanduva
Obrasetorial:execuodaviadeligaoFerno
Dias/Aricanduva
Zoneamento

5.MarteCoroa

5.1.Implantaodeprojetourbanovisando
criaodeparquerecreativoebalnerio,campos
desportivoseadequaodarededecirculaode
veculosepedestres,aproduodeedifcios
residenciaisempartedarea,bemcomo
transformaodeusonareadaPenitenciria
Carandiruaserdesativada.

Estudodeconjuntodarea
Empreendimentointegrado:CampodeMarte
negociaocomaAeronutica;Coroa/Carandiru
negociaocomogovernodoEstado
Empreendimentosetorial:HotelAnhembi
Zoneamento

6.Centro

6.1.Implantaodeprojetodereurbanizao
integrandooParqueDomPedro,avertenteleste
dacolinacentraleabaixadadoGlicrio.

Estudosdeconjuntodarea,incluindoconcurso
pblico

6.2.Implantaodeprojetourbanovisandoao
Estudodeconjuntodarea
adensamentohabitacional,amparoatividade
Zoneamento
econmicaexistenteepreservaodeambientes
urbanossignificativosnobairrodaBelaVista.
6.3.Implantaodeprojetoderenovaourbana
nobairrodoBrs,incentivandoareciclagemde
edifcios,oadensamentohabitacionalea
dinamizaodeatividadestercirias.

Estudodeconjuntodarea
Projetosurbanosparadiferentesreascomo
Gasmetro,RuadaMooca,reasdometr,Largo
daConcrdia

6.4.Implantaodeprojetourbanovisandoao
Estudodeconjuntodarea
adensamentohabitacional,amparoatividade
Empreendimentointegradodereurbanizaoda
econmicaexistenteepreservaodeambientes readaantigarodoviriaeseuentorno
urbanossignificativosnobairrodeCamposElseos.
Zoneamento
6.5.Implantaodeprojetourbanovisandoao
adensamentohabitacional,amparoatividade
econmicaepreservaodeambientesurbanos
significativosnobairrodaLiberdade.

Estudodeconjuntodarea
Zoneamento

6.6.Implantaodeprojetourbanonobairroda
Estudodeconjuntodarea
PontePequena(reacompreendidaentreaAv.
Zoneamento
CruzeirodoSul,Av.doEstadoeMarginaldoTiet),
visandoautilizaoplenadeseupotenciale
incluindoneleonovoGabinetedoPrefeitoeas
dependnciasoraocupandooParquedo
Ibirapuera.
6.7.Implantaodeprojetodereurbanizaodo
ObrasnocruzamentodaAv.SoJoo
ValedoAnhangabaenglobandoasoluodo
cruzamentocomaAv.SoJoo;oterminaleas
passarelasdaPraadasBandeiras;novagaleriade
guaspluviais;pistassubterrneasentreoViaduto
SantaEfigniaeaAv.SoJoo,eentreestaeo
ViadutodoCh,bemcomooParquedo
Anhangaba.

199

6.8.ImplantaodeprojetourbanonoLargodeSo Estudodeconjuntodarea
Franciscovisandoaabrigarterminalde
Equipamentosetorial:terminaldetransporte
transportes.
Zoneamento
7.SantoAmaro

7.1.Implantaodeprojetourbanonoentornodo Projetodeconjuntodarea
terminalintermodaldetransportesdoLargoTreze Equipamentosetorial:terminaldetransportes
deMaiovisandoreordenaodeespaospblicos
Zoneamento
edarededecirculaodeveculosepedestres.
7.2.Implantaodeprojetourbanonareade
PedreiraGuacuri,visandomelhoriadas
condieshabitacionaisesanitriaseproduo
deconjuntohabitacionalemglebade60ha.Av.
Interlagos.

Estudodeconjuntodarea
Empreendimentointegrado:conjuntohabitacional
emglebanaAv.Interlagos(execuoparcial)
Empreendimentointegrado:projetoCuraGuacuri

7.3.Implantaodeprogramaderelocaoda
populaofaveladabeiradarepresa
Guarapirangaeemfundosdevales,paraconjunto
habitacionaldaAv.Interlagos;implantaode
parquesnasreasliberadas.

Estudodoconjuntodareaincluindoprogramade
renovaoparaconjuntohabitacional

7.4.Implantaodeprojetourbanonareado
Graja,comestaoprpriadetratamentode
esgotos.

Estudodeconjuntodarea
Empreendimentointegrado:projetoCuraGraja
Equipamentosetorial:estaodetratamentode
esgotos

7.5.Implantaodeprojetourbanonareado
Boror,comestaoprpriadetratamentode
esgotos.

Estudodeconjuntodarea
Empreendimentointegrado:projetoCuraBoror
Equipamentosetorial:estaodetratamentode
esgotoseconstruodehabitaes

7.6.Implantaodehabitaoparapopulaode
baixarendaemgleba,Av.NaesUnidas.

Estudodeconjuntodarea
Empreendimentointegrado:conjuntohabitacional

7.7.Implantaodeprojetourbanovisandoao
assentamentodeusosdiversificados,comnfase
emhabitao,emgleba,Av.Marginaldo
Pinheiros,aoladodoCanaldeGuarapiranga.

Estudodeconjuntodarea
Empreendimentointegrado:conjuntohabitacional
comcomrcioeservios(execuoparcial)

7.8.Implantaodeprojetourbanovisandoao
assentamentodeusosdiversificados,comnfase
emhabitao,emglebaAv.JooDias.

Estudodeconjuntodarea
Empreendimentointegrado:conjuntohabitacional
comcomrcioeservios

7.9.ImplantaodoParqueEcolgicoSul.

Estudosdeconjuntodarea
Zoneamento

7.10.Implantaodemercadodoprodutor.

Estudodeconjuntodarea
Equipamentosetorial:mercado(incluindo
desapropriaes)

8.Pinheiros

8.1.Implantaodeprojetourbanonoentornodo
terminaldePinheirosedalinhadometr,visando
aoadensamentoresidencial,assentamentode
atividadesterciriasedeequipamentos
comunitrios,bemcomoadequaodeespaos
pblicosdarededecirculaodepedestres.

Estudosdeconjuntodarea
Empreendimentointegrado:reurbanizaodarea
Equipamentosetorial:terminaldetransporte
Zoneamento

200

8.2.ImplantaodeprojetourbanonaZ8040
(Boaava)comusosdiversificados.

Estudosdeconjuntodarea
Empreendimentointegrado
Zoneamento

8.3.Implantaodeprojetourbanoenglobando
obrasdehabitaodeglebanaVilaLeopoldina,
visandoutilizaoplenadopotencialde
acessibilidadedembitoregional

Estudodeconjuntodarea

9.VilaNovaCachoeirinha

9.1.Implantaodeprojetourbanonoentornodo Estudodeconjuntodarea
terminaldetransportesvisandoaoadensamento
Empreendimentointegrado:reurbanizaodarea
residencial,assentamentodeatividadesterciriase
Equipamentosetorial:terminaldetransporte
deequipamentoscomunitrios
Zoneamento
9.2.ImplantaodeprojetourbanonaVila
Brasilndia,visandoaodesenvolvimentode
atividadesterciriasatravsdaconstruoda
PraadeServiosedaproduodehabitao
popular

Estudodeconjuntodarea
Empreendimentointegrado:praadeservios
Empreendimentointegrado:habitao

10.BarraFunda

10.1.Implantaodeprojetourbanonoentornodo Estudosdeconjuntodarea
terminalferrometrrodoviriovisandoao
Empreendimentointegrado:adensamento
adensamentoresidencial.
residencial
Equipamentosetorial:terminaldetransporte
Zoneamento
11.Paraispolis

11.1.Implantaodeprojetourbanovisando
Estudosdeconjuntodarea
soluodoproblemafundirio,melhoriadas
Empreendimentointegrado:reordenaodarea
condieshabitacionais,eproduodehabitao comadensamentoresidencial
parapopulaodebaixarenda.
Zoneamento
12.CampoLimpo

12.1.Implantaodeprojetourbanovisandoao
Estudosdeconjuntodarea
desenvolvimentodeatividadesterciriasem
Empreendimentointegrado:praadeservios
localizaodefinidapeloPlanoDiretorRegionalde (execuoparcial)
CampoLimpo.
Equipamentosetorial:terminaldetransporte
Zoneamento

201

AnexoD.Operaesurbanasnapropostadoplanodiretorde1991
Fonte:Montandon,2009,p.25.

202

Anexo E. Estatuto da Cidade: Seo X Das Operaes Urbanas


Consorciadas
SeoXDasOperaesUrbanasConsorciadas
Fonte:Brasil,2001b,artigos3234.

Art.32Leimunicipalespecfica,baseadanoPlanoDiretor,poderdelimitarreaparaaplicao
deoperaesconsorciadas.
1 Considerase operao urbana consorciada o conjunto de intervenes e medidas
coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores,
usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea
transformaesurbansticasestruturais,melhoriassociaiseavalorizaoambiental.
2Poderoserprevistasnasoperaesurbanasconsorciadas,entreoutrasmedidas:
Iamodificaodendicesecaractersticasdeparcelamento,usoeocupaodosoloesubsolo,
bemcomoalteraesdasnormasedilcias,consideradooimpactoambientaldelasdecorrente;
II a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a
legislaovigente.
Art. 33 Da lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada constar o plano de
operaourbanaconsorciada,contendo,nomnimo:
Idefiniodareaaseratingida;
IIprogramabsicodeocupaodarea;
III programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela
operao;
IVfinalidadesdaoperao;
Vestudoprviodeimpactodevizinhana;
VIcontrapartidaaserexigidadosproprietrios,usuriospermanenteseinvestidoresprivados
emfunodautilizaodosbenefciosprevistosnosincisosIeIIdo2doart.32destaLei;
VII forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com representao da
sociedadecivil.
1OsrecursosobtidospeloPoderPblicomunicipalnaformadoincisoVIdesteartigosero
aplicadosexclusivamentenaprpriaoperaourbanaconsorciada.
2 A partir da aprovao da lei especfica de que trata o caput, so nulas as licenas e
autorizaes a cargo do Poder Pblico municipal expedidas em desacordo com o plano de
operaourbanaconsorciada.
Art. 34 A lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada poder prever a emisso
peloMunicpiodequantidadedeterminadadecertificadosdepotencialadicionaldeconstruo,
queseroalienadosemleiloouutilizadosdiretamentenopagamentodasobrasnecessrias
prpriaoperao.
1 Os certificados de potencial adicional de construo sero livremente negociados, mas
conversveisemdireitodeconstruirunicamentenareaobjetodaoperao.
2 Apresentado pedido de licena para construir, o certificado de potencial adicional ser
utilizado no pagamento da rea de construo que supere os padres estabelecidos pela
legislao de uso e ocupao do solo, at o limite fixado pela lei especfica que aprovar a
operaourbanaconsorciada.

203

AnexoF.OperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiada(lei13.260,de
28dedezembrode2001)
Lein13.260,28DEDEZEMBRODE2001
(ProjetodeLein656/01,doExecutivo)
Estabelece diretrizes urbansticas para a rea de influncia da atual Avenida gua Espraiada, de
interligaoentreaAvenidaNaesUnidas(MarginaldoRioPinheiros)eaRodoviadosImigrantes,cria
incentivospormeiodeinstrumentosdepolticaurbanaparasuaimplantao,instituioGrupodeGesto,
edoutrasprovidncias.
HLIO BICUDO, VicePrefeito, em exerccio no cargo de Prefeito do Municpio de So Paulo, no uso das
atribuiesquelhesoconferidasporlei,fazsaberqueaCmaraMunicipal,emsessode22dedezembro
de2001,decretoueeupromulgoaseguintelei:
CAPTULOI
DOCONCEITOEDOPROGRAMADEINTERVENES
SEOI
DOCONCEITO
Art.1FicaaprovadaaOperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiada,quecompreendeumconjuntode
intervenescoordenadaspelaPrefeitura,atravsdaEmpresaMunicipaldeUrbanizaoEMURB,coma
participaodosproprietrios,moradores,usurioseinvestidores,visandoamelhoriaetransformaes
urbansticas,sociaiseambientaisnareadeinflunciadaatualAvenidaguaEspraiada.
1 Todo aquele que quiser se utilizar da presente lei, alm do pagamento da contrapartida, dever
observar rigorosamente as diretrizes estabelecidas nos artigos 5, incisos I a VII, 6 e 17, bem como as
demaisdisposieserestriesurbansticascontidasnestalei.
2 Fica delimitada a rea objeto da Operao Urbana gua Espraiada pelo permetro assinalado na
PlantanBE047B001,queintegraoarquivodaEmpresaMunicipaldeUrbanizaoEMURB(...).
Art. 2 Com o objetivo de tratar de forma diferenciada as desigualdades existentes na regio e
privilegiando as funes urbanas relacionadas com a distribuio espacial da populao, das atividades
econmicas e sociais, da oferta de infraestrutura e de servios urbanos, so criados os seguintes
setores140:
ISETORJABAQUARA;
IISETORBROOKLIN;
IIISETORBERRINI;
IVSETORMARGINALPINHEIROS;
VSETORCHUCRIZAIDAN;
VISETORAMERICANPOLIS,ondeserpriorizadaaimplantaodeProgramasHabitacionais;
VII SETOR ZEIS, considerado ZONA ESPECIAL DE INTERESSE SOCIAL, tendo como objetivo a
consolidaodasfamliasmoradoraseaproduodeHabitaesdeInteresseSocial.
Pargrafo nico Fica assegurado aos proprietrios de imveis contidos nos permetros descritos nos
incisos I a VII deste artigo, a opo de utilizar os benefcios concedidos nos termos desta lei, como
alternativasdisposiesdalegislaodeusoeocupaodosoloemvigor.

140Paradescriodospermetrosdecadasetor,verfigura21ouconsultarntegradotextolegalem:

http://www3.prefeitura.sp.gov.br/cadlem/secretarias/negocios_juridicos/cadlem/integra.asp?alt=29122
001L%20132600000%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20&secr=&depto=&descr_tipo
=LEI

204

SEOII
DOPROGRAMADEINTERVENES
Art. 3 O Programa de Intervenes, garantindo o pleno desenvolvimento urbano e preservando a
qualidade ambiental da regio, tem por objetivo a complementao do sistema virio e de transportes,
priorizandootransportecoletivo,adrenagem,aofertadeespaoslivresdeusopblicocomtratamento
paisagstico e o provimento de Habitaes de Interesse Social para a populao moradora em favelas
atingidapelasintervenesnecessrias,eserrealizadoatravsdasseguintesobraseintervenes:
I) Desapropriaes para a realizao das obras necessrias implementao da Operao Urbana
Consorciadaaprovadanestalei;
II)ConclusoeadequaodaAvenidaguaEspraiada:
a)conclusodaAvenidaguaEspraiadaapartirdaAvenidaDr.LinodeMoraesLemeatsuainterligao
comaRodoviadosImigrantes,comoscomplementosviriosnecessrios;
b) implantao de viadutos com acessos Avenida gua Espraiada: Av. Eng. Lus Carlos Berrini Av.
SantoAmaroAv.PedroBuenoAv.GeorgeCorbisier;
c)implantaodeconexessruastransversaisrestringindooacessoAvenidaguaEspraiada;
d)implantaodecomplexovirio,compontes,interligandoaAvenidaguaEspraiadacomasmarginais
doRioPinheiros;
e)implantaodepassarelasdetransposioaolongodaAvenidaguaEspraiada;
f)implantaodasviaslocaismargeandoaAvenidaguaEspraiada.
III) Implantao de unidades de Habitao de Interesse Social HIS, melhoramentos e reurbanizao,
assegurandose o reassentamento definitivo das famlias atingidas pelas obras e outras intervenes
previstasnestalei,nopermetrodestaOperaoUrbanaConsorciada:
a) Para a implantao das unidades de Habitao de Interesse Social HIS, na forma anteriormente
prevista, a Prefeitura poder conceder empresa privada que construir aquelas unidades atravs de
quaisquer Programas de Subsdio Habitao de Interesse Social PSH, estabelecidos pela Medida
Provisria n 2.212, de 30 de agosto de 2001, como, por exemplo, o Programa de Arrendamento
ResidencialPAR,institudopeloGovernoFederalatravsdaLein10.188,de12defevereirode2001,o
valorcomplementardopreodoterrenoestabelecidonessesprogramasatolimitedeR$7.500,00(sete
milequinhentosreais)porunidadeconstruda.
IV)ProlongamentodaAvenidaChucriZaidanataAvenidaJooDias.
V)Implantaodesistemadereasverdesedeespaospblicos.
VI)AlargamentodaAv.WashingtonLusnotrechocompreendidonopermetrodestaOperaoUrbana.
VII)Implementaodeprogramaspblicosdeatendimentoeconmicoesocialparaapopulaodebaixa
rendadiretamenteafetadaporestaOperao.
VIII) Implantao de outras obras e aes necessrias para a consecuo dos objetivos desta Operao
Urbana Consorciada. Pargrafo nico Os investimentos necessrios para implantao do Programa de
Intervenes,inclusiveparaopagamentodasdesapropriaesdasobrasnecessrias,serooriundosde
recursosauferidospelaOperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiada,nostermosdestalei,bemcomode
verbasoramentriasefinanciamentos.
CAPTULOII
DOSOBJETIVOSEDASDIRETRIZES
SEOI
DOSOBJETIVOSEDASDIRETRIZESGERAIS
Art.4AOperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiadatemcomoobjetivosgerais:
IPromoveraocupaoordenadadaregio,segundodiretrizesurbansticas,visandoavalorizaodos
espaosdevivnciaeusopblicos;
II Desenvolver um programa que garanta o atendimento populao que vive em habitaes
subnormais, atingida pelas intervenes urbansticas previstas nesta lei, em conjunto com os rgos
municipais, estaduais e federais competentes, com implantao de unidades de Habitao de Interesse
Social,melhoramentosereurbanizao;
III Criar estmulos para a implantao de usos diversificados, com ndices e parmetros urbansticos
compatveis com as tendncias e potencialidades dos lotes inclusos no permetro da Operao Urbana
ConsorciadaguaEspraiada,visandoalcanarastransformaesurbansticaseambientaisdesejadas;

205

IVIncentivaramescladeusosparaestimularadinmicaurbana;
V Dotar o permetro da Operao Urbana Consorciada de qualidades urbansticas compatveis com os
adensamentospropostos;
VI Criar condies para que proprietrios, moradores e investidores participem das transformaes
urbansticasobjetivadaspelapresenteOperaoUrbanaConsorciada;
VIIImplantarosmelhoramentosviriosconstantesdoProgramadeIntervenesdescritonoartigo3
desta lei, em especial a concluso da Avenida gua Espraiada, preservando a qualidade de vida do seu
entorno mediante a ampliao das reas verdes e de lazer, com tratamento paisagstico, visando a
minimizaodoimpactodecorrentedaintensidadedotrfego;
VIIIIncentivaroremembramentodeloteseacriaodereasdecirculaoeacessopblico,deacordo
comoquedispeestalei;
IXEstabelecerummnimodeespaosporsetordestinadosimplementaodereasverdessobaforma
de praas e/ou parques lineares, alm das reas destinadas na quadrcula das vias implantao de
passeiospblicosarborizadoseajardinados;
X Prever a implantao, em cada nova edificao, de dispositivo de drenagem, por reteno, com
capacidadeproporcionalreaimpermeabilizada.
PargrafonicoRespeitandoseintegralmenteoProgramadeIntervenesprevistonestalei,bemcomo
todasasmedidasurbansticasnecessrias,apresenteOperaoUrbanaConsorciadadeverconsideraros
planosdiretoresdebairrosqueeventualmentevenhamaserlegalmentedefinidos.
SEOII
DASDIRETRIZESESPECFICAS
Art. 5 Para o permetro delimitado na Planta n BE047B001 do arquivo da Empresa Municipal de
Urbanizao EMURB, queintegra a presente lei, e constantedo artigo 1, 2desta lei, observadas as
limitaesprevistasnaSeoV,doCaptuloIIIdestalei,ficamestabelecidasasseguintesdiretrizes:
IParaoslotescontidosnoSETORJABAQUARA:
a) Faixa suplementar de adequao viria para a implantao de rea pblica de circulao e
acessibilidade dentro dos limites dos melhoramentos previstos no artigo 28 desta lei e de acordo com
projetoaserdesenvolvidopelaEmpresaMunicipaldeUrbanizaoEMURB;
b)faixade2metrosparaalargamentodacalada,conformedispostonoartigo17destalei;
c)lotemnimode1.000m2,comfrentemnimade16metros,excetoparaC1,I1,S1eE1,paraosquais
sermantidoolotemnimoexigidoemleiespecficavigente;
d)taxadeocupaomximade0,50;
e)coeficientedeaproveitamentomximode4,0;
f)usosadmitidos:R1,R2,R3,C1,C2,E1,E2,E3,I1,S1eS2,excetoboatesecasasnoturnas;
g)recuosmnimos:
g.1)frente=5metros,contadosapartirdasfaixasdefinidasnasalneas"a"e"b"desseinciso;
g.2)lateral=3metros,contadosapartirdafaixadefinidanaalnea"b",oucontadosdadivisacomoutro
lote;
g.3)fundo=5metros,contadosapartirdafaixadefinidanaalnea"b",oucontadosdadivisacomoutro
lote.
h)gabarito:semlimite.
IIParaoslotescontidosnoSETORBROOKLIN:
a) Faixa suplementar de adequao viria para a implantao de rea pblica de circulao e
acessibilidade dentro dos limites dos melhoramentos previstos no artigo 28 desta lei e de acordo com
projetoaserdesenvolvidopelaEmpresaMunicipaldeUrbanizaoEMURB;
b)faixade4metrosparaalargamentodacalada,conformedispostonoartigo17destalei;
c)lotemnimode2.000m2,comfrentemnimade25metros,excetoparaC1,E1eS1,paraosquaisser
mantidoolotemnimoexigidoemleiespecficavigente;
d)usosadmitidos:R1,R2,R3,C1,C2,E1,S1eS2,excetoboates,casasnoturnas,C2.3,S2.8,S2.9,motis,
autocines, boliches, diverses eletrnicas, drivein, jogos, "kart indoor", "paintball", sales de festas,
bailese"buffets";
e)taxadeocupaomxima:0,50notrreoetrreo+1,e0,25acimadotrreo+1;

206

f)coeficientedeaproveitamentomximode4,0;
g)recuosmnimosdotrreoetrreo+1:
g.1)frente=5metros,contadosapartirdasfaixasdefinidasnasalneas"a"e"b"desseinciso;
g.2)lateral=3metros,contadosapartirdafaixadefinidanaalnea"b"desseinciso;oucontadosdadivisa
comoutrolote;
g.3)fundo=5metros,contadosapartirdafaixadefinidanaalnea"b"desseinciso,oucontadosdadivisa
comoutrolote;
h)recuosmnimosacimadotrreo+1:
h.1)frente=6metros;
h.2)lateral=4,5metros;
h.3)fundo=5metros;
i)gabarito:semlimite;
j) para os lotes contidos no permetro definido pela Avenidas Vereador Jos Diniz, gua Espraiada,
WashingtonLus,RuasJoaquimNabuco,VicenteLeporace,BernadinodeCampos,CondedePortoAlegree
JosdosSantosJnior,oacessoviriosomenteserfeitopelavialocal,admitindoseosusosR1,C1,C2e
S1, exceto as categorias S1.5 e S1.6, aplicandose, desta lei, apenas as alneas "a", "b" e "c" deste inciso,
prevalecendose,quantoaomais,alegislaoemvigorparaazonaZ1;
k)os lotes lindeirosa Z1, localizados no permetroconstitudopela Av. Portugal, RuaFlrida,Av. Santo
Amaro e Rua Michigan, no permetro constitudo pela Av. Portugal, Ruas Michigan, Ribeiro do Vale e
Arizona, no permetro constitudo pelas Ruas Ribeiro do Vale, Castilho, Guaraiva e Arizona; e no
permetroconstitudopelasRuasFlrida,NovaIorque,MichiganeCalifrnia,deveroobservarosndices
eparmetrosabaixo:
k.1)taxadeocupaomximade0,25;
k.2)coeficientedeaproveitamentomximode2,0;
k.3)gabarito<25metros;
k.4)recuosmnimos:
k.4.1)frente=6metros,contadosapartirdafaixadefinidanaalnea"b"desseinciso;
k.4.2)lateral=4,5metros,contadosapartirdafaixadefinidanaalnea"b"desseinciso;oucontadosda
divisacomoutrolote;
k.4.3) fundo = 5 metros, contados a partir da faixa definida na alnea "b" desse inciso, ou contados da
divisacomoutrolote.
IIIParaoslotescontidosnoSETORBERRINI:
a) Faixa suplementar de adequao viria para a implantao de rea pblica de circulao e
acessibilidade dentro dos limites dos melhoramentos previstos no artigo 28 desta lei e de acordo com
projetoaserdesenvolvidopelaEmpresaMunicipaldeUrbanizaoEMURB;
b)faixade2metrosparaalargamentodacalada,conformedispostonoartigo17destalei;
c)lotemnimode1.000m2,comfrentemnimade16metros,excetoC1,I1,E1eS1,paraosquaisser
mantidoolotemnimoexigidoemleiespecficavigente;
d)taxadeocupaomximade0,50;
e)coeficientedeaproveitamentomximode4,0;
f)usosadmitidos:R1,R2,R3,C1,C2,C3,E1,E2,E3,I1,S1,S2eS3,excetoboatesecasasnoturnas;
g)recuosmnimos:
g.1)frente=5metros,contadosapartirdasfaixasdefinidasnasalneas"a"e"b"desseinciso;
g.2)lateral=3metros,contadosapartirdafaixadefinidanaalnea"b"desseinciso,oucontadosdadivisa
comoutrolote;
g.3)fundo=5metros,contadosapartirdafaixadefinidanaalnea"b"desseinciso,oucontadosdadivisa
comoutrolote;
h)gabarito:semlimite;
i)paraoslotescontidosnopermetrocompreendidopelasRuasSoberana,PortoMartins,Kansasepela
Av. Nova Independncia, cujos proprietrios aderirem presente Operao Urbana Consorciada, sero
admitidosapenasosusosR1,R2eR3.

207

IVParaoslotescontidosnoSETORMARGINALPINHEIROS:
a)faixade2metrosparaalargamentodacalada,conformedispostonoartigo17destalei;
b)lotemnimode1.000m2,comfrentemnimade16metros,excetoparaC1,E1eS1,paraosquaisser
mantidoolotemnimoexigidoemleiespecficavigente;
c)taxadeocupaomximade0,50;
d)coeficientedeaproveitamentomximode4,0;
e)usosadmitidos:R1,R2,R3,C1,C2,E1,E2,E3,S1eS2;
f)recuosmnimos:
f.1)frente=5metros,contadosapartirdafaixadefinidanaalnea"a"desseinciso;
f.2)lateral=3metros,contadosapartirdafaixadefinidanaalnea"a"desseinciso,oucontadosdadivisa
comoutrolote;
f.3)fundo=5metros,contadosapartirdafaixadefinidanaalnea"a"desseinciso,oucontadosdadivisa
comoutrolote;
g)gabarito:semlimite.
VParaoslotescontidosnoSETORCHUCRIZAIDAN:
a)faixade2metrosparaalargamentodacalada,conformedispostonoartigo17destalei;
b)lotemnimode1.000m2,comfrentemnimade16metros,excetoparaC1,E1eS1,paraosquaisser
mantidoolotemnimoexigidoemleiespecficavigente;
c)taxadeocupaomximade0,50;
d)coeficientedeaproveitamentomximode4,0;
e)usosadmitidos:R1,R2,R3,C1,C2,E1,E2,E3,S1eS2;
f)recuosmnimos:
f.1)frente=5metros,contadosapartirdafaixadefinidanaalnea"a"desseinciso;
f.2)lateral=3metros,contadosapartirdafaixadefinidanaalnea"a"desseinciso,oucontadosdadivisa
comoutrolote;
f.3)fundo=5metros,contadosapartirdafaixadefinidanaalnea"a"desseinciso,oucontadosdadivisa
comoutrolote;
g)gabarito:semlimite.
VI Para os lotes contidos no SETOR AMERICANPOLIS, ficam mantidos os ndices e parmetros da
legislaovigentenadatadepublicaodestalei.
VII Para os lotes localizados no SETOR ZEIS, os parmetros de uso e ocupao do solo sero aqueles
contidosnoDecreton31.601/92,queestabelececritriosparaaconstruodeunidadesdeHabitaes
deInteresseSocialdoMunicpio,bemcomolegislaoposteriorpertinente,observandose:
a)faixasuplementardeadequaoviriaparaaimplantaodereapblicadecirculaoeacessibilidade
dentro dos limites dos melhoramentos previstos no artigo 28 desta lei e de acordo com projeto a ser
desenvolvidopelaEmpresaMunicipaldeUrbanizaoEMURB;
b)faixade2metrosparaalargamentodacalada,conformedispostonoartigo17destalei.
Art.6Autilizaodoestoquedepotencialadicionaldeconstruoparacadasetordeverobservaro
percentualabaixoparaamescladeusosadmitidos:
Imnimode30%(trintaporcento),parausosresidenciais;
IImximode70%(setentaporcento),paraosdemaisusosadmitidosnestalei.
1 Ser admitido, de forma onerosa, o uso misto residencial e comercial, ou de servios, excetuados
postos de abastecimento e comrcio de produtos perigosos, quando no permitido na legislao de
zoneamentovigente.
2 O eventual ajuste dos percentuais permitidos em cada setor caber Empresa Municipal de
UrbanizaoEMURB,ouvidaaSecretariaMunicipaldePlanejamentoSEMPLA,eaComissoNormativa
de Legislao Urbanstica CNLU, e o Grupo de Gesto definido no 1 do artigo 19, obedecendo o
dispostonosincisosIeII.
Art. 7 Nos setores de implantao de Habitaes de Interesse Social HIS, no mbito desta Operao
Urbana Consorciada, devero ser previstos usos complementares funo habitacional, bem como
espaospblicos.

208

CAPTULOIII
DOSMEIOS,RECURSOSECONTRAPARTIDASDAOPERAOURBANACONSORCIADAGUAESPRAIADA
SEOI
DA OUTORGA ONEROSA DE NDICES E CARACTERSTICAS DO PARCELAMENTO, USO E OCUPAO DO
SOLOESUBSOLO
Art. 8 Fica o Poder Executivo autorizado a outorgar, de forma onerosa, o potencial adicional de
construoeamodificaodosusoseparmetrosurbansticosestabelecidosnalegislaovigentedeuso
eocupaodosoloparaoslotescontidosnointeriordopermetrodaOperaoUrbanaConsorciadagua
Espraiada,nostermosdestalei.
1 Para o uso do subsolo devero ser observados os recuos e demais disposies definidos na
legislaovigenteatadatadapromulgaodestalei.
2 A contrapartidadaoutorga onerosa do potencial adicional de construo e modificaodo usodo
solo e parmetros urbansticos prevista neste artigo ser realizada atravs da venda de Certificados de
PotencialAdicionaldeConstruo,nostermosdaSeoIIdesteCaptulo.
Art.9Paraosfinsdestalei,entendeseporpotencialadicionaldeconstruoareaconstrudapassvel
deseracrescida,mediantecontrapartida,reapermitidapelalegislaovigentenadatadepromulgao
destalei.
PargrafonicoOtotaldareaadicionalconstrudaficalimitadoa500.000m(quinhentosmilmetros
quadrados)paraoSETORJABAQUARA,ea3.250.000m(trsmilhes,duzentosecinqentamilmetros
quadrados)paraosdemaissetores.
1OtotaldareaadicionalconstrudaparaoSETORBROOKLINnopoderexcedera1.500.000(um
milhoequinhentosmil)m.
2OtotaldareaadicionalconstrudaparaoSETORBERRINInopoderexcedera250.000(duzentos
ecinqentamil)m.
3 O total da rea adicional construda para o SETOR MARGINAL PINHEIROS no poder exceder a
600.000(seiscentosmil)m.
4OtotaldareaadicionalconstrudaparaoSETORCHUCRIZAIDANnopoderexcedera2.000.000
(doismilhes)m.
5Atingidosos3.250.000m(trsmilhes,duzentosecinqentamilmetrosquadrados),seesgotara
oferta de Certificados de Potencial Adicional de Construo, independentemente dos limites definidos
paracadasetornospargrafos1a4.
Art.10Paraosfinsdestalei,entendesepormodificaodeusoapossibilidadedeseobter,mediante
contrapartida,apermissodeusosnoconformescomalegislaovigentequepassamaseradmitidosa
partirdadatadapromulgaodestalei.
SEOII
DAEMISSODECERTIFICADOSDEPOTENCIALADICIONALDECONSTRUIR
Art. 11 Fica autorizado o Executivo a emitir 3.750.000 (trs milhes, setecentos e cinqenta mil)
Certificados de Potencial Adicional de Construo, para a outorga onerosa de potencial adicional de
construo e modificao de uso do solo e demais parmetros urbansticos, que sero convertidos de
acordocomatabeladeequivalnciaaseguirdescrita:
SETORES1(um)CERTIFICADOequivalea:
reaAdicionaldereadeterrenoreferente
ConstruoModificaodeUsose
Parmetros
JABAQUARA3m2m
BROOKLIN1m1m
BERRINI1m2m
MARG.PINHEIROS2m2m
CHUCRIZAIDAN1m2m
1 O valor mnimo estabelecido para cada Certificado de Potencial Adicional de Construo de R$
300,00 (trezentos reais), podendo ser reajustado pela Empresa Municipal de Urbanizao EMURB,

209

ouvindose a Secretaria Municipal de Planejamento SEMPLA, a Comisso Normativa de Legislao


UrbansticaCNLUeoGrupodeGestoprevistono1doartigo19destalei.
2 A Empresa Municipal de Urbanizao EMURB fica autorizada a receber o pagamento das
contrapartidas definidas nesta lei, realizado atravs da venda de Certificados de Potencial Adicional de
Construo,vistaouemparcelas.
3 O valor da venda dos Certificados poder ser recebido pela Empresa Municipal de Urbanizao
EMURB parceladamente, com no mnimo 20% (vinte por cento) vista, e o saldo restante em at 18
(dezoito) prestaes mensais, iguais e consecutivas, devidamente corrigidas por ndice oficial a ser
definidopelaEmpresaMunicipaldeUrbanizaoEMURB.
4OsCertificadosreferidosnesteartigodeveroseralienadosemleilopblicoouutilizadosparao
pagamentodasobrasprevistasnoProgramadeIntervenesdapresenteOperaoUrbanaConsorciada.
5 A quantidade deCertificadosa ser ofertada emcada leilo pblico sermensuradapelaEmpresa
Municipal de Urbanizao EMURB de acordo com a demanda, de modo a prever a reteno de uma
reservaparaefeitodeestoqueregulador.
6OeditalreferenteacadaleilopblicoaserrealizadoparaavendadosCertificadosreferidosneste
artigo deverprever mecanismos que garantam o maior graupossvel de pulverizao dos Certificados,
observandoseosprincpiosgeraiscontidosnaLein8.666/93.
7 A Empresa Municipal de Urbanizao EMURB ser responsvel pelo controle de emisso e
abatimentodeCertificadosedareaadicionalconstruda,dentrodostotaisprevistosnosartigos9e11
destalei.
8OsCertificadospoderosernegociadoslivrementeatqueseusdireitossejamvinculadosaprojeto
deedificaoparaumloteespecfico,quedeversersubmetidoaostrmitesnormaisdeaprovaojunto
PrefeituraMunicipaldeSoPaulo.
SEOIII
DASDESAPROPRIAES
Art. 12 Todas as disposies reguladas nesta Seo, que se referem s desapropriaes a serem
efetivadasemfunodasobrasnecessriasOperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiadaobservaroo
dispostonoDecretoLein3.365,de21dejunhode1941,edemaisdisposiespertinentesmatria.
Art. 13 Na hiptese de realizao de acordo para seestabelecer ovalor da indenizaoa ser pagaaos
proprietriosdeimveisatingidospelasdesapropriaes,aEmpresaMunicipaldeUrbanizaoEMURB
ficaautorizadaarealizaropagamentodovalordaindenizaoemCertificadosdePotencialAdicionalde
Construo.
1 A possibilidade de que proprietrio de imvel expropriado para os fins da presente Operao
Urbana Consorciada, atravs de acordo, venha a receber o valor da indenizao na forma prevista no
"caput",noimpedequeaEmpresaMunicipaldeUrbanizaoEMURBopteporrealizaropagamentoem
dinheiro,ou,ainda,parteemdinheiroeparteemCertificadosdePotencialAdicionaldeConstruo.
2 Havendo opo pelo pagamento da indenizao em Certificados de Potencial Adicional de
Construo,ovalordestesseraqueleobtidonoltimoleilorealizadoantesdopagamento,levandose
emcontaaquantidadedemetrosquadradosdesapropriadaparafinsdeoutorgadepotencialadicionalde
construoemodificaodeusodosoloedosparmetrosurbansticos.
Art.14HavendoremanescentedereadesapropriadaeoptandoaEmpresaMunicipaldeUrbanizao
EMURBpelaalienao,estadeverserrealizadanaformadalegislaoespecfica,eosrecursosobtidos
destinadoscontavinculadaprevistanoartigo22destalei.
Art.15Adesocupaodeimveis,inclusivedaquelessoblocao,quandoatingidospelasintervenes
urbansticas desta Operao Urbana Consorciada, dever atentar para o direito de permanncia desses
moradores na regio e, no caso de locatrios, ao direito de acomodao em condies dignas at sua
incorporaoemProgramasHabitacionais.
SEOIV
DOSINCENTIVOSEDASLIMITAESURBANSTICAS
Art. 16 Os proprietrios de imveis que aderirem Operao Urbana Consorciada gua Espraiada,
respeitando as diretrizes especficas estabelecidas nos artigos 5, incisos I a VII, 6 e 17, bem como as
demais disposies e restries urbansticas contidas na presente lei, podero usufruir dos seguintes
incentivos:

210

Iaoslotesresultantesderemembramentodeoutroslotescomreainferiora2.000m,queatingirem
rea superior a 2.500 m, ser concedida, de forma gratuita, rea adicional de construo computvel
equivalente a 10% da rea do lote resultante do remembramento, respeitado o coeficiente de
aproveitamentomximodosetorquecontiveroloteremembrado.
IIaoslotesresultantesderemembramentodeoutroslotescomreainferiora2.000m,queatingirem
rea superior a 5.000 m, ser concedida, de forma gratuita, rea adicional de construo computvel
equivalente a 20% da rea do lote resultante do remembramento, respeitado o coeficiente de
aproveitamentomximodosetorquecontiveroloteremembrado.
Pargrafo nico No podero ser utilizados para os efeitos desta lei os incentivos obtidos em outras
OperaesUrbanas.
Art.17Almdasdiretrizesespecficasestabelecidasnosartigos5,incisosIaVIIe6,edopagamentoda
contrapartida,paraautilizaodosbenefciosprevistosnestalei,osproprietriosdeimveiscontidosno
permetrodestaOperaoUrbanaConsorciadadeverodoaraoMunicpioafaixadestinadaaalargamento
decaladamencionadanosincisosI,alnea"b",II,alnea"b",III,alnea"b",IV,alnea"a",V,alnea"a"eVII,
alnea "b", do artigo 5 desta lei, recebendocomo incentivo oacrscimo do dobro dareadoada rea
remanescente do imvel, para fins de aplicao dos ndices e parmetros urbansticos, respeitado o
coeficientedeaproveitamentomximodosetorquecontiverolote.
Art.18Todososempreendimentosdestinadosausosnoresidenciaisquefizeremusodosdispositivos
destaleideveroprever,nomnimo,1(uma)vagaacada35m2dereaconstrudaparaestacionamento
deautomveis,semprealocadanoprpriolote.
1Areaconstrudadegaragemqueexcederarelaoprevistano"caput"nosercomputadapara
efeitodocoeficientedeaproveitamentodolote.
2 As demais disposies especficas para a implantao de vagas de garagem em subsolo devero
obedecerlegislaovigenteatadatadepromulgaodestalei.
3Osempreendimentoscitadosno"caput"desteartigoestotambmsujeitosanlisedaCompanhia
de Engenharia de Trfego e ao cumprimento das determinaes expressas na legislao aplicvel aos
PlosGeradoresdeTrfego.
CAPTULOIV
DOGRUPODEGESTO
Art.19FicainstitudooGrupodeGestodaOperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiada,coordenado
pelaEmpresaMunicipaldeUrbanizaoEMURB,contandocomaparticipaodergosmunicipais,de
entidades representativas da sociedade civil organizada, visando a definio e implementao do
ProgramadeIntervenesdaOperaoUrbanaConsorciada.
1OGrupodeGestosercompostodaseguintemaneira:
a)EmpresaMunicipaldeUrbanizaoEMURB;
b) 1 (um) representante de cada uma das seguintes Secretarias Municipais: SEMPLA, SF, SMT, SMMA,
SEHAB,SIURB,AR/SAeAR/JA;
c) 1 (um) representante de cada uma das entidades da sociedade civil a seguir descritas: Movimento
Defenda So Paulo, IAB, Instituto de Engenharia IE, APEOP, SECOVI, OAB, FAU/USP, Unio dos
MovimentosdeMoradiaeassociaodemoradoresdasfavelascontidasnopermetrodestaOperao.
Art.20AoGrupodeGestodaOperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiada,coordenadopelaEmpresa
Municipal de Urbanizao EMURB, caber formular e acompanhar os planos e projetos urbansticos
previstosnoProgramadeIntervenes,ocontrolegeraldapresenteOperaoUrbanaguaEspraiada,e,
ainda,proporarevisodapresentelei.
Art. 21 Cabe Empresa Municipal de Urbanizao EMURB, como coordenadora da Operao Urbana
ConsorciadaguaEspraiada,asseguintesatribuies:
IImplementaroProgramadeIntervenesdefinidonapresenteleieoprogramadeobrasnecessriase
complementaresefetivaodestaOperaoUrbanaConsorciada;
IIRegulamentarosmecanismosdeestoquereguladordeemissodeCertificadosdePotencialAdicional
deConstruo,atolimiteprevistoparacadasetornosartigos9,10e11destalei;
IIICoordenaroGrupodeGestodefinidono1doartigo19destalei.
Art. 22 Os recursos auferidos pela Operao Urbana Consorciada gua Espraiada sero administrados
pelaEmpresaMunicipaldeUrbanizaoEMURBatravsdecontavinculadapresenteOperao,aser
regulamentadaporDecreto.

211

1 Na gesto dos recursos auferidos pela Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, a Empresa
Municipal de Urbanizao EMURB, transferir para conta especfica, administrada pela Secretaria de
Habitao e Desenvolvimento Urbano SEHAB, as quantias destinadas aos investimentos habitacionais
destaOperaoUrbanaConsorciada,definidosnoplanodeprioridadesdeinvestimentos.
2OsrecursosseroutilizadosdeacordocomoProgramadeIntervenesprevistonoartigo3desta
lei,cujasprioridadesseroestabelecidaspeloGrupodeGesto.
3OsrecursosauferidospelaOperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiadatambmseroutilizados
paraopagamentodasdesapropriaesnecessriaseparaapromooedivulgaodaOperao.
4Enquantonoforemefetivamenteutilizados,todososrecursosdeveroseraplicadosemoperaes
financeiras,objetivandoamanutenodeseuvalorreal.
Art.23OPoderExecutivofixarremuneraoaserpagaEmpresaMunicipaldeUrbanizaoEMURB
pelos servios prestados para a implantao e coordenao da presente Operao Urbana Consorciada
guaEspraiada.
CAPTULOV
DASDISPOSIESGERAISETRANSITRIAS
Art. 24 Expedido o alvar para construo, o proponente dever afixar placa detalhada com todos os
dadosdoempreendimentonoterreno,fazendoreferncia,emlocalvisvel,paraconhecimentodetodos,
OperaoUrbanaConsorciadaguaEspraiada.
Art. 25 Fica autorizada a Empresa Municipal de Urbanizao EMURB a praticar todos os atos
necessrios realizao da Operao Urbana Consorciada gua Espraiada, em especial, aqueles de sua
competncia para a desapropriao dos imveis necessrios sua implantao, de forma judicial ou
extrajudicial, atendendo ao Programa de Intervenes estabelecido no artigo 3 desta lei, visando a
reduodosimpactoseresguardandoaqualidadedevidaeointeressecoletivo.
Pargrafo nico A Empresa Municipal de Urbanizao EMURB far publicar, no Dirio Oficial do
Municpioeempelomenosumjornaldegrandetiragem,comfreqnciasemestral,relatriocomtodasas
informaesreferentesimplantaodasobras,recursosereceitafiscalauferidos.
Art.26AaplicaodestaleiatenderasexignciasdaLicenaAmbientalaserobtidajuntoSecretaria
Municipal do Meio Ambiente, mediante a apresentao e aprovao do respectivo Estudo de Impacto
AmbientalEIA/RIMA.
Art.27APrefeituradeSoPauloeaEmpresaMunicipaldeUrbanizaoEMURBficamautorizadasa
oferecer como garantia para financiamentos obtidos para a implementao desta Operao Urbana os
CertificadosdePotencialAdicionaldeConstruo.
Art.28FicamaprovadososmelhoramentosviriosconstantesnasplantasanexasnBE047B002;BE
047B003;BE047B004;BE047B005;BE047B006;BE047B007eBE047B008rubricadaspelo
Presidente da Cmara Municipal e pela Prefeita, que passam a ser parte integrante desta lei, a seguir
descritos:
1ParaosDistritosdeItaimBibi,CampoBeloeJabaquara:
IAberturadeviasaolongodocrregoguaEspraiada,desdeaAv.LinodeMoraesLemeataRodovia
dos Imigrantes, consistindo de uma via expressa, com acessos controlados, e 2 (duas) vias laterais para
distribuiodetrfegolocal,abrangendoumafaixadelarguravariveleextensoaproximadade4.400
(quatromilequatrocentos)metros;
IIAberturade2(duas)viaslateraisdedistribuiodetrfegolocal,desdeaAv.EngenheiroLusCarlos
BerriniataAv.WashingtonLus,aolongodotrechoimplantadodaAv.guaEspraiada,abrangendouma
faixadelarguravariveleaextensoaproximadade3.850(trsmil,oitocentosecinqenta)metros;
IIIPassagememdesnvelprojetadasnoscruzamentoscomasseguintesvias:
a)RuaGuaraiva/RuaMiguelSutil;
b)RuaNovaIorque/RuaPaschoalPaes;
c)Av.SantoAmaro;
d)Av.PedroBueno;
e)Av.HlioLobo/RuaJorgeDupratFigueiredo;
f)RuaVitoriana/RuaRishinMatsuda;
g)RuaFranklinMagalhes;
h)RuaGeorgeCorbisier;

212

IVExecuodetneldeaproximadamente400(quatrocentos)metrosdeextensosobaAv.Engenheiro
Armando de Arruda Pereira, promovendo a ligao entre a via expressa de que trata o item I com a
RodoviadosImigrantes;
VAlasdirecionaisdeacessoesadaparaaRodoviadosImigrantes;
VIComplexoviriocompontessobreoRioPinheirosinterligandoaAv.guaEspraiadajexecutadacom
asmarginaisdoRioPinheiros;
VII Formao de rea ajardinada junto via expressa de que trata o item I e a Av. gua Espraiada j
executada,visandoaseparaoeproteoambientalemrelaosviaslateraisesreasadjacentes.
2ParaoDistritodeSantoAmaro:
IProlongamentodaAv.ChucriZaidanataRuadaPaz,comlargurade40(quarenta)metroseextenso
aproximadade890(oitocentosenoventa)metros;
II Alargamento da Rua Jos Guerra, entre as Ruas da Paz e Fernandes Moreira, com largura de 40
(quarenta)metroseextensoaproximadade270(duzentosesetenta)metros;
IIIAlargamentodaRuaLusSeraphicoJr.desdeaPraaEmbaixadorCiroFreitasVale,comlargurade40
(quarenta)metroseextensoaproximadade460(quatrocentosesessenta)metros;
IV Abertura de via entre as Ruas Leone Vaz de Barros e Castro Verde, com largura de 40 (quarenta)
metroseextensoaproximadade120(centoevinte)metros;
V Alargamento da Rua Laguna desde a Rua Castro Verde at a Av. Joo Dias, com largura de 40
(quarenta)metroseextensoaproximadade770(setecentosesetenta)metros;
VIFormaodepraanaconflunciadaRuaLagunareferidanoitemVcomaAv.JooDias.
3FicamigualmenteaprovadasasconcordnciasdealinhamentoconstantesdasplantasnBE047B
006;BE047B007eBE047B008.
4 Os imveis atingidos pelos planos virios ora aprovados sero oportunamente declarados de
utilidadepblicaparaefeitodedesapropriao.
Art.29EstaleiserregulamentadapeloPoderExecutivo,no prazode60(sessenta)dias,contadosda
datadesuapublicao.
Art.30Estaleientraremvigornadatadesuapublicao,revogadasasdisposiesemcontrrio.
PREFEITURA DO MUNICPIO DE SO PAULO, aos 28 de dezembro de 2001, 448 da fundao de So
Paulo.
HLIOBICUDO,PrefeitoemExerccio
ANNAEMILIACORDELLIALVES,SecretriadosNegciosJurdicos
FERNANDOHADDAD,RespondendopeloCargodeSecretriodeFinanaseDesenvolvimentoEconmico
LUIZPAULOTEIXEIRAFERREIRA,SecretriodaHabitaoeDesenvolvimentoUrbano
PublicadanaSecretariadoGovernoMunicipal,em28dedezembrode2001.
RUIGOETHEDACOSTAFALCO,SecretriodoGovernoMunicipal