ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA

Autarquias: so entidades administrativas autnomas, criadas por lei especfica, com

personalidade jurdica de direito pblico, patrimnio prprio e atribuies estatais determinadas.
Integram a administrao indireta, mediante a personificao de um servio retirado da
administrao direta (centralizada). Por este motivo, em regra, somente devem ser outorgados
servios pblicos tpicos s autarquias, e no atividades econmicas em sentido estrito, ainda que
possam ser consideradas de interesse social (para esse propsito existem as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista).
As autarquias somente podem ser criadas por meio de lei especfica. Na esfera federal, a lei
de criao de uma autarquia de iniciativa privativa do Presidente da Repblica, regra esta
aplicvel tambm aos estados, ao DF e aos municpios, adequando-se a iniciativa privativa.
Igualmente, a extino de uma autarquia deve ser feita atravs de edio de lei especfica,
tambm de iniciativa privada do Chefe do Poder Executivo de cada ente da federao.
A autarquia uma entidade administrativa, significa dizer, uma pessoa jurdica, distinta do
ente federado que a criou. portanto, titular de direitos e obrigaes prprios, que no se
confundem com os direitos e obrigaes da pessoa poltica instituidora. Por ser pessoa jurdica de
direito pblico, sujeita-se ao regime jurdico de direito pblico no que se refere a sua criao e
extino, bem como aos seus poderes, privilgios e restries.
O patrimnio inicial da autarquia formado a partir da transferncia de bens, mveis e
imveis, do ente federado que a criou, os quais passam a pertencer nova entidade. Extinguindo-se
a autarquia, todo o seu patrimnio reincorporado ao ativo da pessoa poltica a que ela
pertencia. Os bens das autarquias so considerados bens pblicos, gozando dos mesmos
privilgios atribudos aos bens pblicos em geral, como a imprescritibilidade (no podem ser
adquiridos mediante usucapio) e a impenhorabilidade (no podem ser objeto de penhora, ato
processual que implica a constrio de bens do devedor a fim de garantir uma execuo judicial; a
execuo judicial contra uma autarquia est sujeita ao regime de precatrios, previsto no art. 100 da
CF).
As autarquias, assim como todas as entidades da administrao indireta, no so
subordinadas ao ente federado que as criou, ou seja, no h hierarquia entre elas. O que existe
uma relao de vinculao administrativa, que resulta somente na possibilidade de controle de
finalidade, ou seja, um controle finalstico para verificar se aquele ente da administrao indireta
est realizando as atividades para as quais fora criado.
Existem outros aspectos relevantes acerca do estudo das autarquias, bem como de todas as
entidades da administrao descentralizada, como as prerrogativas de prazo, e privilgios
processuais, ou imunidade tributria, que no entanto no vo ser objeto da nossa avaliao, e por
esta razo no sero mencionadas aqui.
Fundaes Pblicas: inicialmente as fundaes eram somente de direito privado,
conceituadas como a personificao de um patrimnio ao qual atribuda uma finalidade especfica
no lucrativa, de cunho social. Resultava da iniciativa de um particular, pessoa fsica ou jurdica,
que destaca de seu patrimnio determinados bens, os quais adquirem personalidade jurdica para a
atuao na persecuo dos fins sociais definidos no respectivo estatuto.
Podemos, ento, identificar trs elementos essenciais no conceito de fundao:
a) a figura do instituidor, que faz a dotao patrimonial, ou seja, separa um determinado
patrimnio para destin-lo a uma finalidade especfica;
b) o objeto consistente em atividades de interesse social;
c) a ausncia de fins lucrativos.
Trazidas mais tarde para a esfera de direito pblico, as fundaes mantiveram,

conceitualmente, esses mesmos elementos. Com efeito, as fundaes pblicas so patrimnio

pblico personificado em que a figura do instituidor uma pessoa poltica; esta faz uma dotao
patrimonial e destina recursos oramentrios para a manuteno da entidade.
Logo, podemos conceituar fundao pblica como a entidade da administrao indireta
instituda pelo poder pblico mediante a personificao de um patrimnio que, dependendo da
forma de criao, adquire personalidade jurdica de direito pblico ou personalidade jurdica de
direito privado, qual a lei atribui competncias administrativas especficas, a serem definidas em
lei complementar (atividades de interesse social).
Natureza jurdica: entidade da administrao indireta que h muito provoca divergncias
quanto natureza de sua personalidade jurdica, havendo quem entenda que sempre sero de direito
privado, outros que acreditam que depois da CF/88, todas as fundaes passaram a ser de direito
pblico, e ainda, uma corrente que defende a possibilidade de tais entidades serem institudas com
personalidade jurdica de direito pblico ou com personalidade jurdica de direito privado, a critrio
do ente federado matriz. A terceira orientao dominante, embora esteja longe o momento de
pacificao das diversas orientaes doutrinrias acerca desse tema. Ademais, no direito positivo, o
legislador no tem colaborado para o fim da controvrsia, ora tratando a fundao pblica como
entidade de direito privado, ora como de direito pblico.
As fundaes pblicas so criadas de duas formas:
a) diretamente efetuada pela edio de uma lei especfica;
b) atravs de mera autorizao conferida em lei especfica para a criao da entidade,
devendo o poder executivo elaborar os seus atos constitutivos e providenciar a inscrio no registro
competente a fim de que ela adquira personalidade jurdica.
Vale ressaltar que a primeira forma de criao est expressamente prevista s para as
autarquias; a segunda , literalmente, a sistemtica aplicvel s demais entidades (fundaes,
empresas pblicas e sociedades de economia mista).
Ou seja, as autarquias so criadas mediante lei especfica, mas para as demais, a lei somente
autoriza a sua criao pelo instituidor.
Empresas Pblicas e sociedades de economia mista: o estudo destas entidades exige,
preliminarmente, a exposio de algumas definies imprescindveis para a adequada compreenso
da matria.
O regime jurdico aplicvel s empresas pblicas e s sociedades de economia mista difere
conforme elas explorem atividade econmica (em sentido estrito) ou se dediquem prestao de
servio pblico (em sentido estrito). Adotamos como critrio para classificar uma atividade como
econmica a existncia de finalidade de lucro.
Empresa pblica: pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da administrao
indireta, institudas pelo Poder Pblico, mediante autorizao de lei especfica, sob qualquer forma
jurdica (s/a, comandita, por aes, etc.) e com capital exclusivamente pblico, para a explorao de
atividades econmicas ou para a prestao de servios pblicos.
Do outro lado, podemos conceituar sociedade de economia mista como pessoas jurdicas de
direito privado, integrantes da administrao indireta, institudas pelo Poder Pblico, mediante
autorizao de lei especfica, sob a forma de sociedade annima, com participao obrigatria de
capital privado e pblico, sendo da pessoa poltica instituidora ou de entidade da respectiva
administrao indireta o controle acionrio, para a explorao de atividades econmicas ou para a
prestao de servios pblicos.
Entre as duas h apenas diferenas formais, concernente forma adotada, que no caso da
S.E.M., deve ser a de S/A.
Como dito acima, sua criao se d atravs da autorizao em lei especfica.

Quanto ao objeto, so criadas principalmente para permitir que o Estado explore atividades
econmicas em sentido estrito. So instrumentos de atuao do Estado no domnio econmico
(Estado-empresrio).
Esto sujeitas a tanto o regime jurdico de direito pblico quanto de direito privado, logo,
so entidades de natureza hbrida.
O regime depender da atividade exercida: se exercer a explorao de atividade econmica,
apesar de integrarem a administrao pblica em sentido formal, mais se aproximam das pessoas
privadas. S se submetem a preceitos de direito pblico expressos na CF ou em leis administrativas
derivadas de normas constitucionais explcitas ou implcitas.
Aquelas que so prestadoras de servios pblicos, embora sejam, tambm, pessoas de direito
privado, esto sujeitas a diversas regras e princpios de direito pblico, especialmente como
decorrncia do postulado da continuidade do servio pblico.
Essa diferena na predominncia do regime jurdico entre as S.E.M. e as E.P. exploradoras
ou no de atividade econmica se d pelo fato de que aquelas que exploram atividade econmica
precisam estar em p de igualdade com as demais empresas privadas, pois o sistema da Livre
Concorrncia, no sendo cabvel estas se submeterem ao regime de direito pblico, o qual concede
diversas prerrogativas. As que no exploram a atividade econmica, mas somente prestam um
servio pblico, por no se encontrarem em concorrncia com nenhuma outra empresa, pode adotar,
majoritariamente, o regime de direito pblico, junto com as prerrogativas dele decorrentes.

ATOS ADMINISTRATIVOS

1. Atos da administrao e atos administrativos

A administrao pblica pratica inmeros atos que no interessa considerar como atos
administrativos, tais:
a) Atos regidos pelo Direito Privado;
b) Atos materiais: por no serem sequer atos jurdicos, tambm no h interesse como atos
administrativos;
c) atos polticos ou de governo, praticados com margem de discrio e diretamente em
obedincia CF;
De outro lado, h atos que no so praticados pela Administrao Pblica, mas que devem
ser includos entre os atos administrativos, porquanto se submetem mesma disciplina jurdica
aplicvel aos demais atos da Administrao, habitualmente reputados como atos administrativos.
Por exemplo, os atos relativos `vida funcional dos servidores do Legislativo e do Judicirio,
praticados pelas autoridades destes Poderes, ou as licitaes efetuadas nestas esferas.
Nem todo ato da Administrao ato administrativo e, de outro lado, nem todo ato
administrativo provm da Administrao Pblica.
2. Conceito de ato administrativo
Declarao do Estado (ou de quem lhe faa as vezes como, por exemplo, um
concessionrio do servio pblico), no exerccio de prerrogativas pblicas, manifestadas mediante
providncias jurdicas complementares da lei a ttulo de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle
de legitimidade por rgo jurisdicional.
Cumpre esclarecer, entretanto, que pode haver alguma hiptese excepcional na qual a CF

regule de maneira inteiramente vinculada um dado comportamento administrativo obrigatrio. Em

casos desta ordem poder, ento, haver ato administrativo imediatamente infraconstitucional, pois a
ausncia de lei, da qual o ato seria providncia jurdica de carter complementar, no lhe obstar
expedio.
Ao lado deste conceito amplo, pode-se formular um conceito de ato administrativo em
sentido estrito. Nessa acepo, pode-se conceituar ato administrativo com os mesmos termos
utilizados, acrescendo as caractersticas: concreo e unilateralidade. Da a seguinte noo:
declarao unilateral do Estado no exerccio de prerrogativas pblicas, manifestada mediante
comandos concretos complementares da lei (ou, excepcionalmente, da prpria CF, a de modo
plenamente vinculado) expedidos a ttulo de lhe dar cumprimento e sujeitos a controle de
legitimidade por rgo jurisdicional.
3. Perfeio, validade e eficcia
ato perfeito o que completou o ciclo necessrio sua formao. Perfeio, pois, a
situao do ato cujo processo est concludo.
O ato administrativo valido quando foi expedido em absoluta conformidade com as
exigncias do sistema normativo. Vale dizer, quando se encontra adequado aos requisitos
estabelecidos pela ordem jurdica. Validade, por isto, a adequao do ato s exigncias
normativas.
O ato administrativo eficaz quando est disponvel para a produo de seus efeitos
prprios: ou seja, quando o desencadear de seus efeitos tpicos no se encontra dependente de
qualquer evento posterior, como uma condio suspensiva, termo inicial ou ato controlador a cargo
de outra autoridade.
Distinguem-se os efeitos tpicos, ou prprios, dos efeitos atpicos. Os primeiros so efeitos
correspondentes tipologia especifica do ato, sua funo jurdica. Os efeitos atpicos, decorrentes,
embora, da produo do ato, no resultam de seu contedo especfico.
Os efeitos atpicos podem ser de dupla ordem: efeitos preliminares ou prodrmicos e efeitos
reflexos. Os preliminares existem enquanto perdura a situao de pendncia do ato, isto , durante o
perodo que intercorre desde a produo do ato at o desencadeamento de seus efeitos tpicos.
Portanto, foi efeito atpico preliminar do ato controlado acarretar para o rgo controlador o deverpoder de emitir o ato de controle.
Efeitos reflexos so aqueles que refluem sobre outra relao jurdica, ou seja, que atingem
terceiros no objetivados pelo ato. Quer-se dizer: ao incidir sobre uma dada situao, o ato atinge
outra relao jurdica que no era seu objeto prprio.
4. Requisitos do ato administrativo
costuma-se dizer que o ato administrativo pode ser decomposto em elementos, como
abstrao visando a facilitar-lhe o estudo.
Dois so, realmente, elementos, ou seja, realidades intrnsecas do ato. Em uma palavra,
componentes dele, a saber: o contedo e a forma. No, porm, os outros. Estes ltimos, de seu
turno, distinguem-se em pressupostos de existncia, ou seja, condicionantes de sua exigncia, e,
pressupostos de validade.
So pressupostos de existncia o objeto e a pertinncia do ato ao exerccio da funo
administrativa. Os pressupostos de validade so: a) pressuposto subjetivo (sujeito); b) pressupostos
objetivos (motivos e requisitos procedimentais); c) pressuposto teleolgico (finalidade); d)
pressuposto lgico (causa); e e) pressupostos formalsticos (formalizao). Quanto vontade, no a
inclumos nem entre os elementos pois, quando existente ou quando valorada pelo Direito,

precede o ato, sendo, pois, impossvel consider-la como parte componente dele -, nem entre os
pressupostos, por se tratar de uma realidade psicolgica, e no jurdica.
Sem os pressupostos de existncia faltar o indispensvel para a produo jurdica daquele
objeto constitudo pelos elementos, isto , para o surgimento de um ato jurdico qualquer
(administrativo ou no, vlido ou invlido), ou, ento, faltar o requerido para a qualificao dele
como ato administrativo (vlido ou invlido). Sem os pressupostos de validade no haver ato
administrativo vlido.
5. Elementos do ato

Contedo

Normalmente designado objeto, por muitos doutrinadores, aquilo que o ato dispe, isto ,
o que o ato decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurdica. , em suma, a prpria
medida que produz a alterao na ordem jurdica. Em ltima instncia, o prprio ato, em sua
essncia.
Ato cujo contedo seja ilcito evidentemente invlido, ensejando a decretao de nulidade.
Registre-se que, para a lisura do ato no que concerne a este aspecto, no basta a verificao de que o
ato, por seu contedo, no contraria a lei. preciso mais: cumpre que seja permitido pela lei.

Forma

o revestimento exterior do ato; portanto, o modo pelo qual este aprece e revele sua
existncia. A forma pode, eventualmente, no ser obrigatria, isto , ocorrer, por vezes, ausncia
de prescrio legal sobre uma forma determinada, exigida para a prtica do ato. Contudo, no pode
haver ato sem forma, porquanto o Direito no se ocupa de pensamentos ou intenes enquanto no
traduzidos exteriormente. Ora, como forma o meio de exteriorizao do ato, sem forma no pode
haver ato.
6. Pressupostos do ato
A) Pressuposto de existncia
Objeto aquilo sobre que o ato dispe. No pode haver ato sem que exista algo a que ele
seja reportado. certo que, se o contedo do ato fala sobre algo, porque este algo constitui-se em
realidade que com ele no se confunde e, de outro lado, que o objeto no um elemento do ato, pois
no o integra.
Sem objeto material ou juridicamente possvel no pode surgir ato jurdico algum, seja
ele administrativo ou de qualquer outra tipologia.
Pertinncia funo administrativa: se o ato no for imputvel ao Estado, no exerccio da
funo administrativa, poder haver ato jurdico, mas no haver ato administrativo. Ainda aqui,
no uma questo de validade, mas de existncia de um ato tipologicamente qualificvel como
administrativo.
7.

Pressupostos de validade

A) Sujeito

 o produtor do ato. Evidentemente, quem produz um dado ser no se confunde nem total
nem parcialmente com o ser produzido; logo, no pode ser designado, com propriedade, como
elemento dele. Verifica-se, pois, que o sujeito exterior ao ato.
B) Motivo
o pressuposto de fato que autoriza ou exige a prtica do ato. , pois, a situao do mundo
emprico que deve ser tomada em conta para a prtica do ato. Logo, externo ao ato.
O motivo pode ser previsto em lei ou no. Quando previsto em lei, o agente s pode praticar
o ato se houver ocorrido a situao prevista. Quando no h previso legal, o agente tem liberdade
de escolha da situao (motivo) em vista da qual editar o ato. que, mesmo se a lei no alude
expressamente aos motivos propiciatrios ou exigentes de um ato, nem por isto haver liberdade
para expedi-lo sem motivo ou perante um motivo qualquer. S sero de aceitar os que possam ser
havidos como implicitamente admitidos pela lei vista daquele caso concreto, por corresponderem
a supostos fticos idneos para demandar ou comportar a prtica daquele especfico ato,
espelhando, dessarte, sintonia com a finalidade legal.

O papel da vontade no ato administrativo

A vontade e, portanto, o mvel do agente s relevante nos atos administrativos praticados
no exerccio de competncia discricionria; isto , naqueles atos cuja prtica exige do
administrador, por fora da maneira como lei regulou a matria, que sopese as circunstncias
concretas do caso, de tal modo que seja inevitvel uma apreciao subjetiva sua quanto melhor
maneira de proceder para dar correto atendimento finalidade legal.

Motivo e motivao
No se confunde o motivo do ato administrativo com a motivao feita pela autoridade
administrativa. A motivao integra a formalizao do ato, sendo um requisito formalstico dele.
Nas motivao transparece aquilo que o agente representa como causa do ato administrativo.
C)
Requisitos procedimentais (pressuposto objetivo)
So os atos que devem, por imposio normativa, preceder a um determinado ato.
Consistem em outros atos jurdicos, produzidos pela prpria Administrao ou por um particular,
sem os quais um certo ato no pode ser praticado. Tanto o motivo quanto os requisitos
procedimentais so condies para a prtica de um certo ato. Mas diferem porque o motivo um
fato jurdico, ao passo que o pressuposto procedimental um ato jurdico.
D)
Finalidade (pressuposto teleolgico)
o bem jurdico objetivado pelo ato. Vale dizer, o resultado previsto legalmente como o
correspondente tipologia do ato administrativo, consistindo no alcance dos objetivos por ele
comportados. Em outras palavras: o objetivo inerente categoria do ato.
No se pode buscar atravs de um dado ato a proteo de bem jurdico cuja satisfao
deveria ser, em face da lei, obtida por outro tipo de categoria de ato. Ou seja: cada ato tem a
finalidade em vista da qual a lei o concebeu. Por isso, por via dele s se pode buscar a finalidade
que lhe correspondente, segundo o modelo legal.
Ento, se o agente dispe de competncias distintas para a prtica de atos distintos, no
pode, sob pena de invalidade, valer-se de uma competncia expressada pelo ato x com o fito de
alcanar a finalidade z que deveria ser atingida por meio do ato y.
por exemplo: se o agente tem competncia para remover um funcionrio e possui tambm
competncia para suspend-lo, no pode remov-lo com a finalidade de puni-lo, pois o ato de

remoo no tem finalidade punitiva.

A propsito do uso de um ato para alcanar finalidade diversa da que lhe prpria, costumase falar em desvio de poder ou desvio de finalidade.

Teoria do desvio de poder

Ocorre desvio de poder, e, portanto, invalidade, quando o agente se serve de um ato para
satisfazer finalidade alheia natureza do ato utilizado.
H, em consequncia, um mau uso da competncia que o agente possui para praticar atos
administrativos, traduzido na busca de uma finalidade que simplesmente no pode ser buscada ou,
quando possa, no pode s-lo atravs do ato utilizado.
Pode-se dizer que ocorre desvio de poder quando um agente exerce uma competncia que
possua (em abstrato) para alcanar uma finalidade diversa daquela em funo da qual lhe foi
atribuda a competncia exercida.
De dois modos pode manifestar-se o desvio de poder:
a) quando o agente busca uma finalidade alheia ao interesse pblico. Ex: um superior que
remove um funcionrio para local afastado sem nenhum fundamento de fato que requeresse o ato,
mas apenas para prejudic-lo em razo de sua inimizade por ele.
b) quando o agente busca uma finalidade ainda que de interesse pblico alheia
categoria do ato que utilizou. Ex: ocorre quando o agente remove um funcionrio que merecia
uma punio a fim de castig-lo. Ora, a remoo no ato de categoria punitiva.
O desvio de poder no mcula jurdica privativa dos atos administrativos. Pode se
apresentar, igualmente, por ocasio do exerccio da atividade legislativa ou jurisdicional.
No desvio de poder, nem sempre h um mvel, isto , uma inteno inadequada. Com
efeito, o agente pode, equivocadamente, supor uma dada competncia era prestante, de direito, para
a busca de um dado resultado e por isto haver praticado o ato almejando alcan-lo pela via
utilizada. Neste caso no haver inteno viciada.
E) Causa (pressuposto lgico)
uma relao de adequao entre os pressupostos do ato e seu objeto, ou seja, o vnculo
de pertinncia entre o motivo e o contedo do ato.
Ento, a falta de causa, na acepo adotada, invalida o ato administrativo, isto , se o agente
se baseia em motivos que no mantm congruncia, pertinncia, com o ato que praticou, este estar
viciado. A ausncia de adequao lgica entre o pressuposto em que o agente se fundou e o ato que
praticou compromete irremissivelmente sua conduta.
Com efeito: motivo o pressuposto de fato; causa a relao entre ele e o contedo do ato
em vista da finalidade que a lei lhe assinou como prpria. Nota-se tal distino quando se
consideram as hipteses em que a lei lhe d liberdade ao administrador para escolher os motivos.
Atravs da causa vai-se examinar se os motivos em que se calou o agente, ainda que no
previstos em lei, guardam nexo lgico de pertinncia com a deciso tomada, em face da finalidade
que, de direito, cumpre atender.
, pois, no mbito da causa que se examinam dois tpicos extremamente importantes para a
validade do ato, a saber: a) sua razoabilidade e b) sua proporcionalidade.
F) Formalizao (pressuposto formalstico)
a especfica maneira pela qual o ato deve ser externado. Com efeito: ademais de

exteriorizado, cumpre que o seja de um dado modo, isto , segundo uma certa aparncia externa.
Enquanto a forma significa exteriorizao, formalizao significa o modo especifico, o modo
prprio, desta exteriorizao.
Normalmente, a formalizao do ato administrativo escrito, razes de segurana e certeza
jurdicas. Entretanto, h atos expressos por via oral.
A formalizao, evidentemente, deve obedecer s exigncias legais, de maneira a que o ato
seja expressado tal como a lei impunha que o fosse. Assim, s motivao do ato importante
requisito de sua formalizao.
8. Atributos dos atos administrativos
A Administrao Pblica para cumprimento dos fins que lhe so legalmente assinalados,
dispe de meios jurdicos peculiares, perfeitamente diversos dos que presidem as relaes entre
particulares.
Tendo em vista os interesses que lhe cumpre proteger, realizar e assegurar, a Administrao
est adornada de prerrogativas que lhe so conferidas pelo sistema normativo a fim de que sua
atuao possa objetivar eficazmente os escopos consagrados como prprios da coletividade
internos ao setor pblico.
A justificao dos poderes, juridicamente regulados, que assistem Administrao reside na
qualidade dos interesses que lhe incumbe prover. Bem por isso, a utilizao de suas prerrogativas s
legtima quando manobrada para a realizao de interesses pblicos e nada medida em que estes
sejam necessrios para satisfaz-los.
Os atos administrativos possuem atributos tpicos, inexistentes nos atos de direito Privado.
Enquanto alguns deles acompanham quaisquer atos administrativos, outros tem cabida e razo de
existir apenas nos casos em que o Poder Pblico expede atos que condicionam, restringem, a
situao jurdica dos administrados ou, de todo modo, quando visam a propor-se como impositivos
para eles.
So os atributos dos atos administrativos:
a) presuno de legitimidade a qualidade, que reveste tais atos, de se presumirem
verdadeiros e conformes ao Direito, at prova em contrrio. Isto : milita em favor deles uma
presuno juris tantum de legitimidade; salvo expressa disposio legal, dita presuno s existe at
serem questionados em juzo.
b) imperatividade a qualidade pela qual os atos administrativos se impem a terceiros,
independentemente de sua concordncia;
c)
exigibilidade a qualidade em virtude da qual o Estado, no exerccio da funo
administrativa, pode exigir de terceiros o cumprimento, a observncia, das obrigaes que imps.
No se confunde com a simples imperatividade, pois, atravs dela, apenas se constitui uma dada
situao, se impe uma obrigao.
d)
executoriedade a qualidade pela qual o Poder Pblico pode compelir
materialmente o administrado, sem precisa de buscar previamente as vias judiciais, ao cumprimento
da obrigao que imps e exigiu. A executoriedade no se confunde com a exigibilidade, pois esta
no garante, s por si, a possibilidade de coao material, de execuo do ato. Assim, h atos
adotados de exigibilidade mas que no possuem executoriedade. Em suma: a executoriedade um
plus em relao exigibilidade, de tal modo que nem todos os atos exigveis so executrios. Ex: a
Administrao pode exigir que o administrado demonstre estar quite com os impostos municipais
relativos a dado terreno, sem o que no expedir o alvar de construo pretendido pelo particular, o

que demonstra que os impostos so exigveis, mas no pode obrigar coativamente, por meios
prprios, o contribuinte a pagar imposto.
Graas a exigibilidade, a Administrao pode valer-se de meios indiretos que induziro o
administrado a atender ao comando imperativo. Graas executoriedade, quando esta exista, a
Administrao pode ir alem, isto , pode satisfazer diretamente sua pretenso jurdica compelindo
materialmente o administrado, por meios prprios e sem necessidade de ordem judicial para
proceder a compulso. Quer-se dizer: pela exigibilidade pode-se induzir obedincia, pela
executoriedade pode-se compelir, constranger fisicamente. Observe-se que tanto a exigibilidade
como a executoriedade tem como caracterstica central o fato de se imporem sem necessidade de a
Administrao ir juzo. Uma vez proferida a sentena, caso a parte condenada no a obedea, o
particular necessita de uma execuo judicial.
9. Classificao dos atos administrativos
A) Quanto natureza da atividade

Atos de administrao ativa os que visam criar, produzir, uma utilidade pblica,
constituindo situaes jurdicas. Ex: autorizaes, licenas etc.

Atos de administrao consultiva os que visam informar, elucidar, sugerir

providncias administrativas a serem estabelecidas nos atos de administrao ativa. Ex: pareceres,
informes etc.

De administrao controladora ou atos de controle os que visam a impedir ou

permitir a produo ou a eficcia de atos de administrao ativa mediante exame prvio ou posterior
da convenincia ou da legalidade deles. Ex: aprovaes prvias ou posteriores etc.

De administrao verificadora os que visam a apurar ou documentar a

preexistncia de uma situao de fato ou de direito. Ex: atos de inscrio, registro e certificao etc.

De administrao contenciosa os que visam julgar, em um procedimento

contraditrio, certas situaes. Ex: julgamento de funcionrios em processos administrativos etc.
B) Quanto estrutura do ato

Atos concretos que dispem para um nico e especfico caso, esgotando-se nesta
nica aplicao. Ex: exonerao de um funcionrio.

Atos abstratos - os que preveem reiteradas e infindas aplicaes, as quais se repetem

cada vez que ocorra a reproduo da hiptese neles prevista, alcanando um nmero indeterminado
e indeterminvel de destinatrios.
C)

Quanto aos destinatrios do ato

Atos individuais os que tem por destinatrio sujeito ou sujeitos especificamente

determinados. Pode ser singular ou plrimo. Singular se o destinatrio o nico sujeito
especificado. Ex: a nomeao de um dado funcionrio. Plrimo se os destinatrios so mltiplos
sujeitos especificados. Ex: a nomeao, em uma nica lista, de mltiplos sujeitos especificados.

Atos gerais os que tem por destinatrio uma categoria de sujeitos inespecificados,
porque colhidos em razo de se inclurem em uma situao determinada ou em uma classe de
pessoas. Ex: um edital de concurso pblico etc.
D)

Quanto ao grau de liberdade da Administrao em sua prtica


Atos discricionrios e que se melhor se denominariam atos praticados no exerccio
de competncia discricionria os que a Administrao pratica dispondo de certa margem de
liberdade para decidir-se, pois a lei regulou a matria de modo a deixar campo para uma apreciao
que comporta certo subjetivismo. Ex: autorizao de porte de arma.

Atos vinculados os que a Administrao pratica sem margem alguma de liberdade

para decidir-se, pois a lei previamente tipicou o nico possvel comportamento diante de hiptese
prefigurada em termos objetivos, ex: licena para edificar; aposentadoria etc.
E) Quanto funo da vontade administrativa

Atos negociais ou negcios jurdicos os em que a vontade administrativa , de

direito, preordenada obteno de um resultado jurdico, sendo ela que cria imediatamente os
efeitos jurdicos, embora dentro dos quadros legais. Ex: admisso de algum ao gozo de um servio
pblico.

Atos puros ou meros atos administrativos os que correspondem a simples

manifestaes de conhecimento ou de um desejo, nos quais os efeitos jurdicos descendem
diretamente da lei, de tal sorte que o ato nada mais faz que implementar uma condio legal para a
deflagrao deles.
F) Quanto aos efeitos

Atos constitutivos os que fazem nascer uma situao jurdica, seja produzindo-a
originariamente, seja extinguindo ou modificando situao anterior. Ex: demisso de um
funcionrio etc.

Atos declaratrios os que afirmam a preexistncia de uma situao de fato ou de

direito. Ex: certido de que algum matriculado em escola pblica, etc.
G) Quanto aos resultados sobre a esfera jurdica dos administrados

Atos ampliativos os que aumentam a esfera de ao jurdica do destinatrio. Ex:

concesses em geral, permisses etc.

Atos restritivos os que diminuem a esfera jurdica do destinatrio ou lhe impe

novas obrigaes, deveres ou nus. Ex: as ordens, proibies etc.
H) Quanto situao de terceiros

Atos internos os que produzem seus efeitos apenas no interior da Administrao.

Ex: propostas, pareceres etc.

Atos externos os que produzem efeitos sobre terceiros. Ex: admisso, licena etc.
I)

Quanto composio da vontade produtora do ato

Atos simples so produzidos pela declarao jurdica de um nico rgo. Ex:

licena de habilitao para automvel. Os atos simples podem ser singulares e colegiais. No
primeiro caso a vontade expressada no ato provm de uma s autoridade, como corrente. No

segundo caso provm do concurso de vrias vontades unificadas de um mesmo rgo no exerccio
de uma mesma funo jurdica e cuja resultado final substancia-se na declarao do rgo colegial.

Atos complexos os que resultam da conjugao de vontade de rgos diferentes.

Ex: nomeao procedida por autoridade de um dado rgo, que deve recair sobre pessoa cujo nome
consta na lista trplice elaborada por outro rgo.
J) Quanto formao do ato

Atos unilaterais os que so formados pela declarao jurdica de uma s parte. Ex:
demisso de um funcionrio, multas etc.

Atos bilaterais os que so formados por um acordo de vontades entre partes. So os

atos convencionais. Ex: um contrato, uma concesso de servio pblico.
L)

Quanto natureza das situaes jurdicas que criam

Atos regras os que criam situaes gerias, abstratas e impessoais e por isso mesmo
a qualquer tempo modificveis pela vontade de quem os produziu, sem que se possa opor direito
adquirido persistncia destas regras. Ex: o regulamento.

Atos subjetivos os que criam situaes particulares, concretas e pessoais, produzida

quanto formao e efeitos pela vontade das partes, sendo imodificveis pela vontade de uma s
dela e gerando, ento, direitos assegurados a persistncia do que dispuseram. Ex: o contrato.

Atos condio os que algum pratica incluindo-se, isoladamente ou mediante

acordo com outrem, debaixo de situaes criadas pelos atos-regras, pelo que sujeitam-se s
eventuais alteraes unilaterais delas. Ex: concesso de servio pblico.
M)

Quanto posio jurdica da Administrao

Atos de imprio os que a Administrao praticava no gozo de prerrogativas de

autoridade. Ex: a ordem de interdio de um estabelecimento.

Atos de gesto os que a Administrao praticava sem o uso de poderes

comandantes. Ex: venda de um bem etc.
Esta velha distino est em desuso desde o final do sculo passado. Hoje, com certa
similaridade, porm maior preciso, fala-se em atos de Direito Privado praticados pela
Administrao e atos regidos pelo Direito Pblico. lgico, todavia, que no se atribuem as
consequncias dantes cogitadas quanto excluso da responsabilidade estatal.
10. Vinculao e Discricionariedade
Atos vinculados seriam aqueles em que, por existir prvia e objetiva tipificao legal
do nico possvel comportamento da Administrao em face de situao igualmente prevista nos
termos de objetividade absoluta, a Administrao, ao expedi-los, no interfere com apreciao
subjetiva alguma. Como por exemplo, a aposentadoria compulsria de funcionrios de 70 anos de
idade.
Atos discricionrios, pelo contrario, seriam aquele os que a Administrao pratica
com certa margem de liberdade de avaliao ou deciso segundo critrios de convenincia e
oportunidade formulados por ela mesma, ainda que adstrita lei reguladora da expedio deles.
Exemplificando este ato, o caso de autorizao do porte de arma, pois se o particular solicita, a

administrao deferir ou no, posto que a lei no constrange pratica do ato, dado que faculta ao
poder pblico examinar no caso concreto se convm ou no atender ao pretendido pelo interessado.
Assim, percebe-se que a diferena bsica entre estes dois atos que nos atos
vinculados a Administrao no dispe de liberdade alguma, j nos discricionrios deixa a
Administrao certa liberdade para decidir-se em face das circunstncias concretas do caso.
Contudo, no h ato propriamente discricionrio, mas apenas discricionariedade por ocasio da
prtica de certos atos, pois sempre ser vinculado com relao ao fim, que ser atingir interesse
pblico, e competncia, que quem pratica o ato deve ser competente para tal.
No se pode confundir tambm com arbitrariedade, que quando o agente age
agredindo a ordem jurdica, pois ter se comportado fora do que lhe permite a lei. Seu ato ilcito e
por isso corrigvel judicialmente.
A lei, ao regular certas situaes, pode deixar margem de liberdade de apreciao
para Administrao quanto ao momento da prtica do ato, forma do ato, ao motivo do ato,
finalidade do ato e ao contedo do ato. O grau de discricionariedade administrativa crescente
quando se caminha da primeira para ltima hiptese.
Atos administrativos
Em funo do contedo
a) Admisso: o ato unilateral pelo qual a administrao vinculadamente faculta a algum a
incluso em estabelecimento governamental para o gozo do servio pblico.
b) Concesso: a designao genrica de frmula pela qual so expedidos atos ampliativos
da esfera jurdica de algum. Pode ser unilateral ou bilateral.
c) Permisso: o ato unilateral pelo qual a administrao faculta precariamente a algum a
prestao de um servio pblico
ou defere a utilizao especial de um bem pblico. As
permisses de servios pblicos, por fora do art. 175 da constituio, devem ser sempre precedidas
de licitao, portanto, so atos vinculados.
d) Autorizao: ato unilateral pelo qual a Administrao, discricionariamente, faculta o
exerccio de atividade material, tendo, como regra, carter precrio.
e) Aprovao: o ato unilateral pelo qual a Administrao, discricionariamente, faculta a
prtica de ato jurdico ou manifesta sua concordncia com o ato jurdico j praticado, a fim de lhe
dar eficcia.
f) Licena: ato vinculado, unilateral, pelo qual a Administrao faculta a algum o
exerccio de uma atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchimento dos requisitos
legais exigidos.
g) Homologao: ato vinculado pelo qual a Administrao concorda com ato jurdico j
praticado, uma vez verificada a consonncia dele com os requisitos legais condicionadores de sua
vlida emisso.
h) Parecer: a manifestao opinativa de um rgo consultivo em que esse expede sua
apreciao sobre o que lhe submetido. A finalidade dos pareceres a de iluminar e aconselhar o
rgo da administrao ativa.
Os pareceres podem ser tcnicos ou administrativos. Tcnicos so aqueles que
trazem informaes e esclarecimentos da alada de especialistas, envolvem noes apropriveis
mediante conhecimentos cientficos ou de uma tcnica refinada. J os administrativos correspondem
ao aconselhamento, tambm podem ser em avaliaes emitidas por sujeitos qualificados, mas que
envolve conhecimentos e apreciaes formulveis segundo critrios nos quais o que prepondera
uma poltica administrativa.
Podem ser classificados em facultativos, obrigatrios e vinculantes. Os facultativos
so os que a autoridade pode solicitar, mas no est obrigada a demand-los. J os obrigatrios so
aqueles que a autoridade est juridicamente adstrita a solicitar antes de decidir, mas tanto quanto em
relao aos anteriores, no est obrigada a seguir. Por fim, os vinculantes so aqueles que a

autoridade no apenas deve pedir, mas estar obrigada a seguir.

Os obrigatrios devem ser solicitados, seno o ato decisrio ser invlido, nos casos
dos vinculantes o ato ser invalido se no for solicitado ou no for praticado em desconformidade
do parecer. Se vier a ser considerado invlido o ato praticado em desconformidade do parecer
caber responsabilizao do agente que expediu o ato decisrio, pois ficar evidenciado que agiu
com culpa, porquanto ter desatendido concluses em relao s quais no tinha habilitao
tcnico-funcional.
Como formas de manifestao de outros atos
a) Decreto: a formula pelo qual o Chefe do Poder Executivo expede atos de sua
competncia privativa (art. 48 da CF). Assim, por meio de decretos so expedido quer normas
gerais, como os regulamentos, quer normas individuais, isto , atos concretos.
b) Portaria: a formula pela qual autoridades de nvel inferior ao de chefe executivo, sejam
de qualquer escalo de comando os que foram, dirigem-se a seus subordinados, transmitindo
decises de efeito interno, que em relao ao andamento das atividades que lhe so afetas, quer em
relao vida funcional de servidores. Ato formal de contedo muito fluido e amplo.
c) Alvar: a frmula utilizada para expedio de autorizaes e licenas.
d) Instruo a formula de expedio de normas gerais de orientao interna das
reparties, emanadas de seus chefes, a fim de prescreverem o modo pelo qual seus subordinados
devero dar andamento aos seus servios.
e) Aviso: a frmula utilizada ao tempo do Imprio pelos Ministros de Estado para dar
orientaes aos seus subordinados. Hoje, no se utiliza mais, apenas pelos Ministros militares.
f) Circular: a frmula pela qual autoridades superiores transmitem ordens uniformes a
funcionrios subordinados, vincula regras de carter concreto, por abranger uma categoria de
subalternos encarregados de determinadas atividades.
g) Ordem de servio: a frmula usada para transmitir determinao aos subordinados
quanto maneira de conduzir determinado servio.
h) Resoluo: a frmula pela qual se exprimem as deliberaes dos rgos colegiais.
i) Parecer: a manifestao opinativa de um rgo consultivo expendendo sua apreciao
tcnica sobre o que lhe submetido.
j) Oficio: a frmula pela qual os agentes administrativos se comunicam formalmente.
k) Despacho: so as decises finais ou interlocutrias das autoridades em matrias que sejam
submetidas sua apreciao.
11. Procedimento administrativo
a sucesso itinerria e encadeada de atos administrativos tendendo todos a um
resultado final e conclusivo. Por exemplo, os concursos para provimento de cargo pblico ou as
licitaes para alienao de bens ou aquisio de bens ou servios.
Os atos previstos como anteriores so condies indispensveis produo dos
subsequentes, de tal modo que estes ltimos no podem validamente ser expedidos sem antes
completar-se a fase precedente.
O procedimento administrativo no se confunde com os atos complexos, pois nestes
h unidade na funo das declaraes jurdicas que os compem, j o procedimento seus atos
desempenham funes distintas, com autonomia e heterogeneidade.
12. Extino dos atos administrativos
Os atos administrativos so produzidos a fim de desencadear efeitos na ordem
jurdica. Estes, contudo, no so perenes.
1. Um ato eficaz extingue-se por:

I Cumprimento de seus efeitos, o que pode suceder pelas seguintes razes:

a) esgotamento do contedo jurdico. o que sucede com a fluncia de seus efeitos ao longo
do prazo previsto para ocorrerem. Por exemplo, o gozo de frias de um funcionrio.
b) execuo material. Tem lugar quando o ato se preordena a obter uma providncia desta
ordem e ela cumprida. Por exemplo, a ordem, executada, de demolio de uma casa.
c) implemento de condio resolutiva ou termo final. Condio um evento futuro e incerto,
j termo um evento futuro e certo, que pode ser determinado ou indeterminado. A hiptese de
extino supe evento futuro estabelecido discricionariamente pela Administrao como clusula
acidental ou acessria do ato. Exemplo: permisso a um administrador para derivar gua de um rio,
se esta no baixar aqum de certa cota.
II Desaparecimento do sujeito ou objeto da relao jurdica constituda pelo ato. o que se
passa com a morte do beneficirio nos atos intuitu personae. O mesmo se d quando desaparece o
objeto da relao.
III- Retirada do ato. Sucede quando o poder pblico emite um ato concreto com efeito
extintivo sobre o anterior. Hipteses:
a) retirada por razes de convenincia e oportunidade. a revogao.
b) retirada porque o ato fora praticado em desconformidade com a ordem jurdica. a
invalidao.
c) retirada porque o destinatrio do ato descumpriu condies que deveriam permanecer
atendidas a fim de poder continuar desfrutando da situao jurdica. a cassao.
d) retirada porque sobreveio norma jurdica que tornou inadmissvel a situao dantes
permitida pelo Direito e outorgada pelo ato precedente. a caducidade.
e) retirada porque foi emitido ato, com fundamento em competncia diversa da que gerou o
ato anterior, mas cujos efeitos so contrapostos aos daquele. a contraposio.
IV Renncia. Consiste na extino dos efeitos do ato ante a rejeio pelo beneficirio de
uma situao jurdica favorvel de que desfrutava em consequncia daquele ato. Exemplo: a
renncia a um cargo de secretrio de Estado.
2. Um ato ainda no eficaz extingue-se:
a) pela retirada dele no caso de revogao, quando efetuada por razes de mrito e no de
invalidao, quando efetuada por razes de legitimidade.
b) pela inutilizao do ato ante a recusa do beneficirio, cuja aquiescncia era necessria
para produo de seus efeitos.
13. Revogao
Conceito: a revogao tem lugar quando a autoridade, no exerccio de competncia
administrativa, conclui que um dado ato ou relao jurdica no atendem ao interesse pblico e por
isso resolve elimin-los, a fim de prover de maneira mais satisfatria s convenincias
administrativas.
Sujeito ativo: a autoridade no exerccio de funes e competncias administrativas.
Provm de um agente do poder executivo, mas o poder judicirio e legislativo pode,
excepcionalmente, praticar a revogao administrativa, se estiverem nos exerccios de funes
administrativas.
Objeto: um ato administrativo vlido ou uma relao jurdica vlida dele decorrente. A
revogao tanto pode atacar um ato ainda ineficaz, a fim de impedir que surjam seus efeitos tpicos,
que elimina o ato para abortar a deflagrao dos efeitos, como voltar-se contra a relao jurdica
nascida de um ato eficaz, que elimina apenas os efeitos ainda no consumados do ato.
Fundamento: a competncia que permite ao agente dispor discricionariamente sobre a
mesma situao que j fora objeto de anterior provimento ou, ento, norma expressa que defira a

algum sujeito o poder de suprimir disposio expressa que defira a algum sujeito o poder de
suprimir disposio precedente, mesmo que lhe faltasse o poder de iniciativa para editar o primeiro
ato.
Motivo: a inconvenincia ou inoportunidade do ato ou da situao gerada por ele. o
resultado de uma apreciao sobre certa situao administrativa que conclui por sua inadequao ao
interesse pblico.
Efeitos: a revogao suprime um ato ou seus efeitos, mas respeita os efeitos que j
transcorreram. Portanto, o ato revogador tem sempre eficcia ex nunc, isto , no desconstitui os
efeitos do passado, mas ao atingir um ato ineficaz impede que este venha a gerar efeitos.
Natureza: ato de administrao ativa, e no de administrao controladora, consultiva,
verificadora ou contenciosa. ato que gera criao de utilidade pblica, e no ato que apenas
concorre para sua produo. constitutiva, pois sua funo instaurar situao nova.
Limites: h poder de revogar quando a lei explicitamente defere esta competncia e a
competncia administrativa para dispor sobre certa relao no se exauriu com relao a ela ao ser
anteriormente exercitada. H situao que, no caso de atos concretos, no podem ser revogveis,
como por exemplo, ato j exauridos, atos vinculados, atos de controle, etc.
14. Invalidao
Os atos administrativos praticados em desconformidade com as prescries jurdicas
so invlidos. No h grau de invalidade. A ordem normativa pode repelir com intensidade varivel
atos praticados em desobedincia s disposies jurdicas, estabelecendo, destarte, uma gradao de
repdio a eles.
Conceito: a invalidao a supresso de um ato administrativo ou da relao jurdica dele
nascida, por haverem sido produzidos em desconformidade com a ordem jurdica.
Sujeito ativo: tanto a Administrao, atuando seja por provocao do interessado, seja em
razo de denncia de terceiro, seja espontaneamente, quanto o poder Judicirio, que apenas atua
quando da apreciao de alguma lide.
Objeto: A invalidao quando referida a atos ineficazes tem por objeto o prprio ato, quando
referido a atos eficazes abstratos tem por objeto o ato e seus efeitos e quando referida atos eficazes
concretos tem por objeto apenas os efeitos deles.
Fundamento: o dever de obedincia legalidade, o que implica obrigao de restaur-la
quando violada.
Motivo: a ilegitimidade do ato ou da relao por ele gerada, que se tem de eliminar. a
ofensa ao direito.
Forma: entre a contestao do vcio e a invalidao do ato deve transcorrer o chamado
procedimento administrativo invalidador, ao fim do qual poder ser emitido o ato invalidador. Ou
seja, deve observar o devido processo legal, mesmo quando pronunciada pela prpria
administrao.
Efeitos: consistem em fulminar o ato viciado e seus efeitos, atingindo, na maioria das vezes,
retroativamente. Isto , a anulao opera ex tunc e s, excepcionalmente, ex nunc.
15. Atos inexistentes, nulos e anulveis
Os atos inexistentes tm regime sempre muito distinto do regime dos atos nulos e
anulveis, por que: so imprescritveis, jamais podem ser convalidados, nunca podem ser
convertidos, cabvel direito de resistncia e uma vez proclamado o vcio em que incorrem, em
nenhuma hiptese so ressalvados efeitos pretritos que hajam produzido.
Os atos nulos e anulveis so iguais quanto: a persistncia de efeitos e relao a
terceiros de boa f, bem como efeitos patrimoniais pretritos concernentes ao administrado que foi
parte da relao jurdica; a resistncia que os administrados lhe oponham; e, por fim, a eliminao

de seus efeitos, uma vez declarada a invalidade, a qual opera do mesmo modo.
Estes se diferem quanto a: possibilidade de convalidao, pois s os anulveis poder
convalidados, os nulos podem ser convertidos em outro ato; arguio do vcio que possuem,
enquanto atos nulos podem ser pronunciados de oficio ou provocao do MP, os atos anulveis s
pode ser conhecido se o interessado o arguir.
OBSERVAO: O ordenamento jurdico deve reagir seguindo o grau de desconformidade
do ato. Se a desconformidade for mnima, o direito no precisa reagir e o ato absolutamente
sanvel. Se for um pouco maior, o direito deve confirmar, corrigir ou ratificar o ato, sendo este ato
relativamente sanvel. Se for grande, o direito deve anular o ato administrativo, tendo 5 anos para
realizar esta anulao, sob pena de prescrio do ato. Contudo deve-se perceber a boa f do
destinatrio. Neste caso, o ato relativamente insanvel. Por fim, quando a desconformidade alta,
como por exemplo a fraude, pode anular o ato a qualquer tempo, sendo este ato absolutamente
insanvel.
PODERES ADMINISTRATIVOS
1. Conceito:
Representam instrumentos que, utilizados isolada ou conjuntamente, permitem Administrao
cumprir suas finalidades. Trata-se, assim, de poderes instrumentais, aspecto em que diferem dos
poderes polticos Legislativo, Judicirio e Executivo -, os quais so Poderes estruturais, dizem
com a prpria estrutura do Estado, estabelecida diretamente pela Constituio.
Ainda, pode ser conceituado como o conjunto de prerrogativas de direito pblico que a ordem
jurdica confere aos seus agentes administrativos para o fim de permitir que o Estado alcance seus
fins.
2. Natureza Jurdica:
Os poderes da Administrao tm natureza instrumental, isto , surgem como instrumentos
conferidos pelo ordenamento jurdico Administrao para preservar interesses da coletividade. O
uso desses poderes um dever-poder, pois por meio deles que se ir alcanar a preservao dos
interesses da coletividade.
3. Limites aos Poderes Administrativos:
Preservao do interesse pblico: O administrador s poder us-los para preservar os interesses
pblicos. Se ultrapassar os limites haver abuso de poder e desvio de finalidade, que so espcies de
ilegalidade.
Princpio da legalidade: O administrador s poder usar os poderes estabelecidos em lei. Se usar
outros ser ilegal, pois h uma subsuno do administrador lei.
Forma federativa do Estado: O administrador no uso desses poderes no poder invadir o campo
de atuao de outra pessoa que integre a Administrao, assim tem que respeitar a federao. Se
invadir, ser ilegal.
4. Controle
Quando a Administrao ultrapassar aqueles limites, estar sujeita a um controle, que pode ser feito
pela Administrao e pelo Judicirio (smula 473 do STF).
A administrao pode anular seus prprios atos quando houver abuso de poder e desvio de
finalidade, em decorrncia da autotutela. J o Poder Judicirio pode anular os atos administrativos

atravs de um controle de legalidade.

5. Poder Vinculado e Poder Discricionrio
Poder vinculado aquele em que o administrador se encontra inteiramente preso ao enunciado da
lei que estabelece previamente um nico comportamento possvel a ser adotado em situaes
concretas, no existindo um espao para juzo de convenincia e oportunidade.
H ausncia de juzo de valores, pois a lei estabelece um nico comportamento. Ex: Aposentadoria
por atingimento do limite mximo de idade. Quando o servidor completar 70 anos, o administrador
tem que aposent-lo, pois a lei prev esse nico comportamento.
Poder discricionrio aquele em que o administrador se encontra preso (no inteiramente) ao
enunciado da lei que no estabelece previamente um nico comportamento possvel a ser adotado
em situaes concretas, existindo um espao para juzo de convenincia e oportunidade.
H, portanto, um juzo de valores. Ex: Pedido de porte de arma junto Administrao. O
administrador poder conceder ou no dependendo da situao em concreto.
6. Espcies:
6.1. Poder Hierrquico
Consiste na relao de subordinao entre rgos da mesma entidade, bem como entre agentes,
dentro do mesmo rgo. A hierarquia caracteriza-se pela existncia de nveis de subordinao entre
rgos e agentes pblicos, ressaltando-se, sempre no mbito do mesmo rgo ou entidade
administrativa. Essa hierarquia escalonada verticalmente.
Esse tipo de relao de subordinao tpica da organizao administrativa. No h hierarquia
entre diferentes pessoas jurdicas, nem entre Poderes da Repblica, nem mesmo entre
administrao e administrados.
Faz-se mister ressaltar que pode haver vinculao entre a Administrao direta e as entidades da
respectiva administrao indireta, a qual fundamenta a o controle que os entes federados (Unio,
Estados, Distrito Federal, Municpios) exercem sobre suas administraes indiretas, que chamado
controle finalstico, menos abrangente do que o controle hierrquico, pois incide apenas sobre os
aspectos que a lei expressamente prev.
Assim, a relao entre uma secretaria e uma superintendncia, no mbito de um ministrio, de
subordinao, enquanto a relao entre a Unio e a UFAL, uma de suas autarquias, somente de
vinculao, exercendo sobre esta um controle finalstico.
A doutrina aponta como decorrncia do poder hierrquico as prerrogativas, exercidas pelo superior
sobre seus subordinados, de dar ordens, fiscalizar, controlar, aplicar sanes, delegar funes e
avocar competncias. Temos que o Poder Disciplinar (que ser visto adiante) decorrncia do
Poder Hierrquico.
O poder de dar ordens, pelo superior hierrquico, assegura o adequado funcionamento dos servios
sob sua responsabilidade. Ainda dentro do poder de dar ordens, pode o superior tambm editar atos
administrativos ordinatrios (ordens de servio, portarias, instrues, circulares internos, etc.), que
obrigam indistintamente todos os agentes subordinados que devam executar as tarefas neles
disciplinadas.
Os servidores tm o dever de acatar e cumprir as ordens de seus superiores hierrquicos, exceto
quando manifestadamente ilegais, hiptese em que surge para o destinatrio da ordem o dever de
representao contra a ilegalidade, conforme preceitua o art. 116, IV e XII da Lei 8.112/90, para os
servidores no mbito federal.
O poder-dever de fiscalizao tem como corolrio o poder de controle, no sentido de
acompanhamento permanente, pelo superior, da atuao de seus subordinados. Ainda, o poder de
controle inclui a manuteno dos atos vlidos, convenientes e oportunos, a convalidao de atos
com defeitos sanveis, quando esta for possvel e conveniente, a anulao dos atos ilegais, e a

revogao de atos discricionrios inoportunos ou inconvenientes.

O controle hierrquico irrestrito, permanente e automtico, isto , no depende de lei que
expressamente o preveja ou que estabelea o momento de seu exerccio ou os aspectos a serem
controlados.
Permite que o superior aprecie todos os aspectos dos atos e seus subordinados (quanto legalidade
e quanto ao mrito administrativo) e pode ocorrer de ofcio ou, quando for o caso, mediante
provocao dos interessados, por meio de recursos hierrquicos.
Nos processos administrativos, entretanto, o controle hierrquico somente possvel enquanto o ato
controlado no tenha se tornado definitivo para a administrao, ou seja, enquanto no ocorrida a
precluso da via administrativa, impropriamente chamada, por vezes, coisa julgada administrativa
(irretratabilidade do ato pela prpria administrao pblica). Registre-se, ainda, que a revogao
no possvel nesses casos.
A aplicao de sanes nem sempre est relacionada ao poder hierrquico, razo pela qual ser
estudada quando tratarmos de poder disciplinar.
Vemos, ainda, no poder hierrquico, dois conceitos importantes, delegao e avocao.
Delegao de competncia o ato discricionrio, revogvel a qualquer tempo, mediante o qual o
superior hierrquico confere o exerccio temporrio de algumas atribuies, originariamente
pertencentes ao seu cargo, a um subordinado. Enfatizam os autores a impossibilidade de delegao
de atos polticos, bem como a delegao de atribuies de um Poder do Estado para outro, salvo nos
casos expressamente previstos na CF/88, exemplo, art. 68.
A delegao confere ao delegado mero exerccio de uma competncia, nunca o agente pode
renunciar a suas competncias, ou transferir a titularidade delas, pois esta decorre da lei.
Avocao o ato discricionrio mediante o qual o superior hierrquico traz para si o exerccio
temporrio de determinada competncia atribuda por lei a um subordinado. Deve ser medida
excepcional e devidamente fundamentada.
6.2. Poder Disciplinar
o direito de apurar a responsabilidade dos servidores em face de infraes administrativas.
Possibilita a administrao pblica:
a) Punir internamente as infraes funcionais (violao do dever funcional ou incidncia em caso
de vedao) de seus servidores; e
b) Punir infraes administrativas cometidas por particulares a ela ligados mediante algum vnculo
jurdico especfico (por exemplo, a punio pela administrao de um particular que com ela tenha
celebrado um contrato administrativo e descumpra as obrigaes contratuais que assumiu).
Note-se que quando a administrao aplica uma sano disciplinar a um agente pblico, essa
atuao decorre imediatamente do poder disciplinar, e mediatamente do poder hierrquico. Vale
dizer que aquele decorre deste.
Porm, quando a administrao pblica aplica uma punio a um particular que celebrou consigo
um contrato administrativo, h o exerccio do poder disciplinar, mas no existe liame hierrquico.
Nesses casos, o poder disciplinar no est relacionado ao poder hierrquico.
Tambm no se deve confundir o poder disciplinar da administrao pblica com o poder punitivo
do Estado (jus puniendi), que exercido pelo Poder Judicirio e diz respeito represso de crimes e
contravenes tipificados nas leis penais.
Toda e qualquer pessoa est sujeita ao jus puniendi, ao passo que somente os agentes pblicos, bem
como os particulares com vinculo jurdico com a administrao podem ser alcanados pelo poder
disciplinar.
A regra geral a existncia de alguma discricionariedade no exerccio do poder disciplinar, ao
menos quanto escolha ou graduao da penalidade. Ou seja, praticada uma infrao
administrativa, a Administrao Pblica obrigada a punir o infrator, porem pode, s vezes, dispor
sobre a graduao da penalidade disciplinar, ou mesmo no enquadramento da conduta como
infrao sujeita a uma ou outra penalidade dentre as previstas em lei.

O poder disciplinar abrange somente as sanes administrativas, como por exemplo, a advertncia,
a multa, a suspenso e a demisso. Entretanto, no podemos esquecer que existem sanes penais e
civis que podem ser aplicadas ao caso concreto, embora no faam parte do poder disciplinar.
Existem alguns limites quanto ao exerccio do poder disciplinar:
a) Necessidade de abertura de sindicncia (assemelha-se ao inqurito penal, onde so colhidas
provas ou indcios da materialidade e autoria da infrao) ou processo administrativo
disciplinar (ambos instrumentos para apurar irregularidades da rea administrativa);
b) Necessidade de oferecimento ao servidor de contraditrio e ampla defesa (art. 5, LV da CF).
H presuno de inocncia (art. 5, LVII da CF). Se forem violados, ser inconstitucional.
c) Necessidade de motivao da deciso: A Administrao est obrigada a motivar todos os atos
que edita, pois quando atua representa interesses da coletividade. At mesmo quando deixar de
aplicar uma penalidade dever motivar o ato, pois se era caso de aplicar e no o fez, recair em
condescendncia criminal (art. 320 do CP).
Conforme o artigo 180 da lei 8112/90 (Estatuto do servidor pblico federal), o administrador, no
momento de aplicar a pena deve observar obrigatoriamente: A natureza da infrao; a gravidade da
infrao; prejuzos que ela causou para o servio pblico; atenuantes e agravantes no caso concreto;
antecedentes do servidor. O administrador pode estabelecer um juzo de valores (discricionariedade)
para aplicar as penalidades previstas na lei, tendo em vista os elementos acima.
6.3. Poder Normativo
o poder de editar normas jurdicas para dar aplicabilidade s leis. Possui as caractersticas da
Generalidade e da Abstrao, porm no Inova na ordem jurdica, uma vez que, como dito
anteriormente, serve para dar aplicabilidade s leis, ou seja, pressupe a existncia destas.
No se confunde com Poder Regulamentar, que o que cabe ao Chefe do Poder Executivo da
Unio, dos Estados e dos Municpios, de editar normas complementares lei, para sua fiel
execuo. Ou seja, o Poder Regulamentar uma espcie de Poder Normativo, que seria um gnero,
mais amplo.
Assim, atendendo o Princpio da Legalidade, ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa seno em virtude de lei, conforme art. 5, II, da CF.
A diferena reside no fato de que o Poder Regulamentar, na edio de seus regulamentos,
regulamento executivo e o regulamento independente ou autnomo, inovam na ordem jurdica. No
completa nem desenvolve nenhuma lei prvia. Alm do decreto regulamentar, o poder normativo da
Administrao se expressa por meio de resolues, portarias, deliberaes, instrues, editadas por
autoridades que no o Chefe do Executivo. Por isso que o Poder Normativo mais completo,
amplo, do que o Poder Regulamentar.
Quanto funo das normas administrativas, estas servem para explicar, detalhar, suprir lacunas e
operacionalizar o cumprimento da lei.
Espcies Normativas:
A) Decreto Art. 84, CF/88: Um decreto uma ordem emanada de uma autoridade superior ou
rgo (civil, militar, leigo ou eclesistico) que determina o cumprimento de uma resoluo. No
sistema jurdico brasileiro, os decretos so atos administrativos da competncia dos chefes dos
poderes executivos (presidente, governadores e prefeitos).
B) Portaria: a frmula pela qual as autoridades de nvel inferior ao chefe do poder executivo, de
contedo amplo, dirigido a subordinados e transmitindo decises de efeito interno.
C) Resoluo: forma pela qual se exprime a deliberao de rgos colegiados.
6.4. Poder de Polcia
Inicialmente, cabe mencionar a relatividade do direito liberdade. Trata-se aqui de direito no
absoluto, podendo ser este restringido, atravs do poder de polcia, desde que fundamentado na lei,
para fazer frente aos casos em que o exerccio do direito individual a liberdade pode causar danos

coletividade.
As atividades da Administrao Pblica so diversas, tendo como as principais a Prestao do
Servio Pblico e o Exerccio do Poder de Polcia. Aquela tem como objetivo a ampliao da esfera
jurdica do indivduo, atribuindo-lhe direitos e garantias. Esta, por outro lado, consiste no controle
das atividades dos indivduos que possam oferecer risco ao convvio social. Assim, temos que as
atividades praticadas diariamente, por particulares, podem causar risco a uma coletividade, e uma
vez que isto ocorre, estas atividades submetem-se ao poder de polcia.
Poder de polcia o poder conferido Administrao, para restringir, frenar, condicionar, limitar o
exerccio de direitos e atividades econmicas dos particulares para preservar os interesses da
coletividade. No se confunde com o Poder da Polcia, que repressivo e ostensivo, que visa a
represso de crimes, atuando principalmente na rea de segurana pblica, pois esta nem sempre
exerce o poder de polcia conferido Administrao para fiscalizar o fiel cumprimento das leis. A
Polcia Administrativa aquela que aplica o Poder de Polcia, com sua funo fiscalizadora.
Polcia Judiciria aquela que investiga, servindo para auxiliar a formao do conjunto probatrio
necessrio para a propositura da ao. Como exemplo temos a Polcia Civil e a Polcia Federal.
Logo, Poder de Polcia aquele praticado por uma infinidade de rgos do Poder Pblico, para
fiscalizar e regular a aplicao das leis.
O poder de polcia destina-se assegurar o bem estar geral, impedindo, atravs de ordens, proibies
e apreenses, o exerccio anti-social dos direitos individuais, o uso abusivo da propriedade, ou a
prtica de atividades prejudiciais coletividade. Expressando-se no conjunto de rgo e servios
pblicos incumbidos de fiscalizar, controlar e deter as atividades individuais que se revelem
contrrias higiene, sade, moralidade, ao sossego, ao conforto pblico e at mesmo tica
urbana.
Encontra fundamento na supremacia ou predominncia do interesse pblico sobre o particular.
Assim, o condicionamento de direitos s ser possvel com base a supremacia do interesse pblico.
inerente atividade administrativa, sendo aplicado a todas as condutas ou situaes particulares
que possam, direta ou indiretamente, afetar os interesses da sociedade.
O poder de polcia encontra os seus limites na lei, pautado pelo princpio da legalidade, uma
atividade do Estado em condicionar a liberdade e a propriedade, tem diferentes manifestaes:
a) Expedio de atos normativos pelo Poder Legislativo limitando liberdades individuais.
b) Manifestao do Poder Executivo:
1) Carter normativo: regulamentao leis;
2) Carter concreto: como so os atos administrativos em sentido estrito(atos negociais de
concesso de alvar de licena ou autorizao onde a Administrao Pblica atua preventivamente
na ao dos particulares ou nos atos repressivos que recaem sobre atividade.
O poder de polcia pode se apresentar atravs de atos gerais ou especficos (concretos). Ex: Portaria
proibindo venda de bebidas alcolicas a menores (gerais); Decreto que estabelece cor padronizada
aos txis (gerais); Embargo de uma obra por estar sendo construa de forma irregular (especfico);
Embargo por no haver recuo mnimo de calada (especfico); Interdio de restaurante por falta de
higiene (especfico).
Outra diferenciao importante que deve ser feita entre a Polcia Administrativa e a Polcia
Judiciria.
Pode-se definir polcia administrativa, como as aes preventivas para evitar futuros danos que
poderiam ser causados pela persistncia de um comportamento irregular do individuo. Tenta
impedir que o interesse particular se sobreponha ao interesse pblico. Este poder atinge bens,
direitos e atividades, que se difunde por toda a administrao de todos os Poderes e entidades
pblicas.
A polcia administrativa manifesta-se atravs de atos normativos concretos e especficos. Seu
objetivo a manuteno da ordem pblica geral, impedindo preventivamente possveis infraes
das leis.
A polcia judiciria a atividade desenvolvida por organismos da polcia de segurana, com a
funo de reprimir a atividade de delinqentes atravs da instruo policial criminal e captura dos

infratores da lei penal, tendo como trao caracterstico o cunho repressivo e ostensivo. Incide sobre
as pessoas, e exercido por rgos especializados como a polcia civil e a polcia militar. Tem como
finalidade, auxiliar o Poder Judicirio no seu cometimento de aplicar a lei ao caso concreto, em
cumprimento de sua funo jurisdicional. Seu objetivo principal a investigao de delitos
ocorridos, agindo como auxiliar do Poder Judicirio. A principal diferena entre a Policia
Administrativa e a Policia Judiciria est no carter preventivo da administrativa e no carter
repressivo da judiciria.
O Poder de Polcia possui algumas caractersticas:
I) Discricionariedade: A discricionariedade se d quando a lei deixa certa margem de liberdade
para determinadas situaes, mesmo porque, ao legislador, no dado prever todas as hipteses
possveis;
II) Autoexecutoriedade: A autoexecutoriedade da polcia administrativa a possibilidade que tem
a Administrao de, com os prprios meios, por em execuo as suas decises sem precisar recorrer
previamente ao Poder Judicirio;
III) Coercibilidade: Essa coao esta expressa nas medidas autoexecutrias da Administrao, ou
seja, a coercibilidade indissocivel da autoexecutoriedade. Esta medida da polcia dotada de
fora coercitiva. Alguns autores destacam o poder de polcia como uma atividade negativa e
positiva.