ConJur - Ayres Britto - Empresa Que Financia Campanha Comete Abuso de Poder

23/11/2016
ConJurAyresBritto:Empresaquefinanciacampanhacometeabusodepoder
INFLUNCIA DO CAPITAL
Empresa que financia campanha eleitoral

comete abuso de p oder econmico
31 de maio de 2015, 10h00
PorCarlos Ayres Britto
1. A proibio que se desata do pargrafo 9 do artigo 14 da Constituio Federal
1.1. H proibio ao financiamento empresarial de eleio popular? Respondo
afirmativamente. Proibio quepenso decorrer mais diretamentedopargrafo 9
do artigo 14 da Constituio, que de logo transcrevo e passo a paulatinamente
comentar. Ei-lo:
pargrafo 9. Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e
os prazos de sua cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a
moralidade para o exerccio do mandato, considerada a vida pregressa do
candidato, a normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do
poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na
administrao direta ou indireta.
1.2. Ora, ao dispor que lei complementar estabelecer outros casos de
inelegibilidade, o Magno Texto Federal est a convocar a lei da espcie
complementar para ir alm do que ele foi nesse mesmo tema: inelegibilidades. Est a
requestar a lei da espcie complementar para ampliar o prprio rol constitucional
de inelegibilidades. Ponto pacfico! Isso com o mesmo propsito de proteger bens
jurdicos de logo explicitados: a probidade administrativa, a moralidade para o
exerccio do mandato (considerada a vida pregressa do candidato), a normalidade e
legitimidade das eleies populares. Mas proteger de qu esses nominados bens
jurdicos? Contra a influncia do poder econmico, ou o abuso de funo, cargo ou
ento emprego na Administrao Pblica Direta e Indireta.
2. As duas parelhas de bens jurdicos objeto de explcita proteo constitucional
Deveras, o que centralmente se desata do dispositivo transcrito a norma de que
lei complementar ali requestada incumbe proteger duas parelhas de valores ou bens
jurdicos. A primeira delas, consubstanciada na probidade administrativa e na
moralidade para o exerccio do mandato (sempre considerada a vida pregressa do
candidato, remarque-se). A segunda parelha, residente na normalidade e
legitimidade das eleies. Mas normalidade e legitimidade do pleito contra dois
explcitos fatores de perturbao: a influncia do poder econmico e o abuso do
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exerccio de cargo, funo, ou emprego pblicos. Dois fatores de perturbao j

reconhecidos como tais pela prpria Constituio. Noutro dizer, o enunciado
normativo-constitucional em foco requisita a mediao de lei complementar federal
para estabelecer duas modalidades de vnculos operacionais:
I o vnculo entre novas hipteses de inelegibilidade e a necessidade de
reforo protecional: a) da probidade administrativa; b) da moralidade para o
exerccio do mandato, sempre considerada a vida pregressa do candidato;
II o vnculo entre essas novas hipteses de inelegibilidade e a mesma
necessidade de reforo protetivo de mais dois valores ou bens jurdicos: a
normalidade e a legitimidade das eleies. Mas a proteo da normalidade e
legitimidade das eleies contra o qu, torno a perguntar. Resposta: contra a
influncia do poder econmico e o abuso do exerccio de cargo, ou funo, ou
emprego, todos de natureza pblica.
3. A influncia do poder econmico e o abuso do exerccio de cargo, ou funo, ou
emprego estatal como fatores constitucionalmente rotulados de perturbao do
processo eleitoral
3.1. a segunda parelha de bens jurdicos a proteger que me leva a escrever o
presente artigo. Parelha que no seno a consagrao destaideia-fora:as eleies
popularesho detranscorrer emambinciade normalidade e legitimidade quanto
formao da vontade eleitoral dos cidados. Ambincia ou atmosfera ou
condiesdenormalidade e legitimidade que resultaro perturbadas, por definio,
se houverinfluncia do poder econmico e/ou abuso do exerccio de funo, cargo
ouemprego pblicos no processo eleitoral em si.
3.2. Convm repetir, em necessria homenagem aosdizeres da Constituio. Em
necessria reverncia intencional compostur a semntica da Magna Lei do Estado
brasileiro. O que estou a revelar como vontade objetiva do pargrafo 9 do artigo
constitucional de n 14 , quanto ao poder econmico, a proibio de sua
influncia. J no que toca ao exerccio de funo, cargo ou emprego pblicos, o
que vedou o dispositivo constitucional foi oabuso. No ouso.No a
influncia.Quala diferena?
4. A diferena entre uso e abuso, no discurso constitucional alusivo ao exerccio de
cargo, ou funo, ou emprego, todos de natureza pblica
Explico. Ouso, ali no stio escriturrio da Constituio, traduz-se no
normaldesempenhoou noregular exercciode funo, ou cargo, ou emprego
pblicos. Isso porque certos agentes estatais no tm que se inativar em perodo de
eleio. Mais at, parte desses agentes pblicos tanto pode se candidatar (sem
necessidade de desincompatilizao) quanto oficiar em nome da prpria Justia
Eleitoral. J oabuso, reversamente, significa um proceder transbordante do
normalou regulardesempenhode funo, ou cargo, ou emprego pblicos. Equivale
a dizer: o abuso significa um tipo juridicamente invlido de intromisso no circuito
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das eleies populares, porque interferente na livre e consciente vontade do eleitor.

Umfazer a cabeadesse ou daquele eleitor, ou por qualquer modoinduzi-lo a
votarem candidato do agrado do servidor j em estado de transbordamento dos
seus misteres pblicos. Ou ento constranger o eleitor a votar no prprio agente
pblico, se este encontrar-se, obviamente, em concreta situao de candidato a
cargo de provimento eletivo. Em suma, o uso permitido, o abuso proibido.
5. A identidade entre uso e influncia, no discurso constitucional alusivo ao poder
econmico
Quantoao substantivo influncia, especificamente referido ao poder econmico, a
minha interpretao de que a Constituio dele se utilizou com o sentido de
simplesao,participao, presena. No sentido de uso, por conseguinte. No de
preponderncia ou de saliente protagonismo; no exatamente de abuso, pena de a
Constituio incidir em ingnua redundncia, pra no dizer em pueril ingenuidade.
Se se prefere entender, a Constituio no fez explicito emprego do substantivo
"abuso", nessa passagem do seu vocabulrio, pois o que ela quis proibir foi a simples
intervenodo poder econmicono processo eleitoral. O uso dele. O mero tomar
parte ou se fazer presente nesse processo, pois no h como o poder econmico,
enquanto poder econmico mesmo, participar do pleito sem dar as cartas ou pr as
mangas de fora. Sem comandar factualmente as coisas. Sem dobrar sua fora
pecuniria ou fazer vergar ao seu peso patrimonial-financeiro-corporativo a
espinha dorsal da vontade do eleitor. da sua natureza, em tema de eleies. Ele,
poder econmico, enquanto aparato de classe e de dinheiro no tem como se
apartar de si mesmo. Da sua consubstancial supremacia em tema de competio
eleitoral. Supremacia em face do eleitor comum, supremacia em face de candidato
no-economicamente corpor ativo. Donde o saque dosdois diferentes vocbulos
constitucionais ("influncia" e "abuso"), que de se presumir intencional. Que de
se supor de caso pensado ou plenamente assumido no discurso constitucionalbrasileiro, na medida em que:
I entre o uso e o abuso no h meio-termo. Inexiste gradao s emntica. Ou
tanto o fazer quanto o agir humano se do nos marcos da permisso jurdicopositiva, correspondendo ento noo de uso(redundantemente chamado
denormal ou regular ou legtimo),ou passam a resvalar para a
zonatransbordante de tal permisso. O que tipifica um tipo de excesso que vai
corresponder noo deabuso. No h entreos dois termos antagnicos,
insista-se,otertiumgenusda palavra influncia. Como se influncia nem
significasse uso nem abuso, juridicamente falando. Como se fosse possvel o
poder econmico participar do processo eleitoral em igualdade de condies
com quem no o detm. Ombreando-se aos que se veem privados dele. O que
deixaria mingua de significado o prprio substantivo poder: aptido para
instaurar verticalizadas relaes de mando. Capacidade ou estrutura de mando,
domnio, comando. Encarnao da autoridade, embora no-formalmente
estatal. A face visvel de quem protagoniza, por cima, relaes de hierarquia.
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Razo de ser do ditado popular de que manda quem pode, obedece quem tem
juzo. O poder como causa do mandar, o mandar como efeito do poder, o
obedecer como postura natural de quem se pe como destinatrio do que no
tem: o poder de mando. Realidade que se faz absolutamente incompatvel com a
ideia de voto livre e consciente do eleitor. Com o mais elementar conceito de
voto direto e secreto como expresso de que? Da soberania popular, nos
termos do artigo 14 da Constituio. No do imprio em que se traduz o
concreto uso do aparato econmico nessa ou naquela circunscr io eleitoral;
II quando quis sacar do vocbulo abuso, mesmo referido ao poder
econmico, a Constituiono se fez de rogada: disse-o com todas as letras.
Basta ver o pargrafo 10 do mesmo artigo 14, assim redigido:o mandato eletivo
poder ser impugnado anteJustia Eleitoral no prazo de quinze dias contados
da diplomao, instruda a ao com provas de abuso do poder econmico,
corrupo ou fraude. Como basta ver o pargrafo 4do artigo 173, sob a
seguinte roupagem vocabular: A lei reprimir o abuso do poder econmico que
vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento
arbitrrio dos lucros. Mas esse explcito fraseado ("abuso do poder
econmico") a servio de uma peculiar racionalidade constitucional de que
passarei a dar conta um pouco mais frente.
6. A distino entre o uso e o abuso do poder econmico no pargrafo 10 do artigo
14 da Constituio. O poder econmico enquanto poder empresarial e vice-versa
Com efeito, as coisas se encaixam em congruente unidade. No pargrafo 9 do seu
artigo 14, a Constituio vedou o uso, a simples participao do poder econmico no
processo eleitoral enquanto conjunto de atos e fatos em que transcorrem disputas
pessoais e partidrias de cargos pblicos de provimento eletivo-popular. Cargos de
natureza parlamentar, cargos de chefia do Poder Executivo. Categoria jurdica essa,
a do "poder econmico", logicamente associada ao significado de poder empresarial.
Como expresso mesma da "livre iniciativa" ou centrado lcus de movimentao das
pessoas vocacionadas par a os misteres da produo de riqueza material com o
objetivo de lucro. Que so os empresrios do setor privado. Empresrios do setor
privado da Economia ou classe empresarial, expresso acabada do poder de
organizar os fatores da produo (natureza, capital, tr abalho, tecnologia...) para o
encarecido fim de lucratividade. Por consequncia, classe empresarial enquanto
consubstanciao do poder econmico, pois no h como separ ar as duas
categorias jurdicas: poder econmico e classe empresarial. Falar de uma falar da
outra, porque, no rigor dos termos, sequer existe a outra. Tudo uma coisa s. A
classe empresarial como detentora do poder econmico, o poder econmico
transfundido ou encarnado na classe empresarial. Mais: o poder econmico a
simbolizar a livre iniciativa, tanto quanto a livre iniciativa a ter por titular a classe
dos empresrios; ou seja, a classe dos que empresariam os misteres econmicos ou
fatores da produo. Classe empresarial, enfim, que atua ou se faz presente por
modo usual na ordem econmica (esse o espao de sua natur al e insubstituvel
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movimentao), sendo-lhe vedado apenas incorrer num tipo de abuso que venha a
caracterizar: dominao dos mercados, eliminao da conco rrncia, aumento
arbitrrio dos lucros. Tudo de acordo com o pargrafo 4 do artigo 173 da Magna
Carta, precedido destes emblemticos dispositivos:
A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames
da justia social, observados os seguintes princpios:
I (...);
II propriedade privada;
III (...);
IV livre concorrncia;
V (...).
Pargrafo nico. assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade
econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos
casos previstos em lei.
7. O sentido atpico da protagonizao estatal de atividade econmica e a rigorosa
desidentidade jurdica entre os dois poderes: o poltico e o econmico
7.1. Claro que no se est a ignorar que o Estado tambm protagoniza atividades
econmicas. Ele tem suas empresas pblicas, sociedades de economia mista e
respectivas subsidirias, nos termos dos incisos XIX e XX do artigo 37 da
Constituio. Ainda ainda assim, o que se tem o Estado como setor pblico mesmo,
com a diferena de que se pe a intervir diretamente na atividade econmica do
Pas. Interveno atpica ou a ttulo de exceo, conforme estabelecido pela cabea
do artigo 173 dela prpria, Constituio Federal (Ressalvados os casos previstos
nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser
permitida quando necessria aos imperativos de segurana nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei). Por isso que no se pode identificar
juridicamente o Estado com o setor privado da Economia. Com a classe empresarial.
Com o poder econmico. Ele sempre e sempre o nervo e a carne da esfera poltica,
tanto quanto a classe empresarial a carne e o nervo da esfera econmica . O
horizonte poltico a preponderar todo o tempo sobre o horizonte econmico da
atuao estatal, pois essa atuao par alela, Ressalvados os caso s previstos na
prpria Constituio, s ser permitida quando necessria aos imperativos da
segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei,
reitere-se o juzo.
7.2. Daqui se deduz que o tpico do Estado em face da Economia mesmo sua
atuao como agente normativo e regulador , em cujo mbito exercer, na forma
da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante
para o setor pblico e indicativo para o setor privado (cabea do artigo 174). Com o
que se empenhar para que o mercado interno sempre se coloque a servio de um
desenvolvimento que passe pelo desenvolvimento do setor econmico brasileiro,
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sem dvida, porm a se constituir em objetivo permanente de todo o Pas. Objetivo

Nacional Permanente, na direta linguagem da Constituio (inciso II do artigo 3).
Por isso que a prpria flexibilizao operacional-estatutria das empresas
governamentais (pargrafo 1 do artigo 73), embora signifique a possibilidade de o
Estado-empresrio operar com maior competitividade perante os atores econmicos
privados, no pode se desgarrar jamais da sobredita preponderncia de interesses e
valores j situados na esfera mais abrangente da polis. Ainda que o Poder Pblico
esteja a desfrutar do monoplio de certas atividades produtivas, como se d em
relao ao petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos, ao lado de
minrios e minerais nucleares e seus derivados, a teor do artigo constitucional de
n 177. E porque assim , nas empresas estatais o lucro ser sempre um meio, e no
um fim em si mesmo, porque fim em si mesmo o respectivo objeto social ou ramo
de atividade. Mais exatamente, o objeto social ou ramo de atividade de qualquer
empresa estatal que se pe como fim em si mesmo, porm no plano da
imediatidade. Porque no plano da mediatidade, a, sim, os fins que preponder
am so
aqueles encartados na esfera definidora do prprio Estado: a esfera essencialmente
poltica. A esfera que os antigos gregos chamavam de polis e que at hoje se define
como espao das relaes jurdicas primrias dos governados com os governantes e
destes entre si.
7.3. Numa frase, mesmo que a esfera poltica venha a influenciar o processo
eleitoral pelo emprego do vil metal, essa influncia de ser interpretada,
juridicamente, como abuso do exerccio de cargo, funo ou emprego pblicos. No
como abuso de poder propriamente econmico. a fundamental diferena entre os
mundos do dever-ser do Direito e do ser da realidade factual, a que voltarei no curso
desta inteleco do texto e do contexto da Constituio.
8. A conciliao interpretativa possvel entre os pargrafopargrafo 9 e 10 do artigo
14 da Constituio
8.1. Retorno descrio dos pargrafopargrafo 9 e 10 do Artigo 14 da
Constituio. O primeiro deles, veiculador de proibio do uso do poder econmico
no processo eleitoral, debaixo da presuno absoluta (jure et de jure, portanto) de
que tal uso corresponde, na prtica, a abuso. Mas no ficou niss o o Magno Texto
Federal. Resolveu trabalhar com a hiptese de sua violao em matria to
umbilicalmente ligada a excelsos princpios constitucionais, como o da moralidade
administrativa, o da correlao de foras entre os candidatos, o da soberania
popular e o da autenticidade do regime representativo. a matria que se l, com
toda imediatidade, no transcrito pargrafo 10 do mesmo artigo 14.Isso para falar do
ajuizamento da ao de impugnao de mandato obtido com "abuso" do poder
econmico, alm de corrupo, ou fraude. Donde a seguinte e pertinente
indagao: por que "abuso", aqui no pargrafo 10?
8.2. Minha particular resposta: porque o pargrafo 9 j deixara claro que o simples
uso de tal poder (o de compleio econmica), pela sua natureza de sempre implicar
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abuso, estava pr-excludo do processo eleitoral. Como at hoje est no plano do

dever-ser em que o Direito consiste. Pelo que fazer uso eleitoral do poder econmico,
no plano do ser que o mundo das realidades empricas ou factuais vai implicar
automtico abuso no plano do dever-ser. Dever-ser que o mundo das normas
jurdicas gerais, impessoais e abstratas. Cotejo entre o mundo dos fatos e o mundo
das normas que bem explica a razo do comparecimento do voc bulo "abuso" no
stio vernacular desse dispositivo constitucional que no seno o multicitado
pargrafo 10 do artigo 14.
9. O porqu da referncia constitucional a abuso do poder econmico, no pargrafo
4 do artigo 173 da Constituio
Neste passo da caminhada normativa da Constituio, j externei a minha
interpretao de que as atividades econmicas so o habitat dos empresrios. Dos
empreendedores mercantis em sentido lato. O espao natural do uso da sua vocao
produtivo-negocial de que tanto se faz dependente o desenvolvimento nacional.
Nada lhes sendo proibido, como regra geral, quanto a esse uso. O que lhes vedado
j se passa no campo do abuso, consoante o dispositivo constitucional h pouco
transcrito (o pargrafo 4 do artigo 173). Bem diferente do que sucede no campo
eleitoral-popular, em que eles, empresrios, no concorrem entre si para
qualificao dos misteres da produo. Para legitimamente buscar superavits de
eficincia e ganhos de produtividade. No! Nos domnios da disputa eleitoralpopular eles Concorrem com outros pretendentes representao poltica da
populao, se candidatos forem. O que no lhes proibido, mas desde que se dispam
do seu poder medularmente econmico. Apeamento de poder que tambm se impe
em tema de financiamento de candidaturas alheias, pois, tanto numa quanto noutra
suposio, a presena de tal formato de atuao s pode traduzir um elemento de
conturbao nos dois explcitos valores de natureza constitucional: a normalidade e
a legitimidade das eleies.
10. A diferena jurdica entre participar como cidado e participar como empresrio
em tema de eleio popular
O entendimento do regime constitucional da matria passa, percebe-se, pela
diferena entre participar como cidado e participar como empresrio em tema de
eleio popular. O cidado no deixa de ser cidado por se tornar empresrio.
Prossegue com sua particular maneira de conceber e praticar a vida pblica,
inclusive na perspectiva da prevalncia de um regime jurdico favorecedor da
vocao e dos modos de agir de quem agente econmico. Pelo que, mesmo desse
ngulo peculiarmente classista, desfruta de todo o direito de votar, de
eventualmente candidatar-se a cargo eletivo (preenchidas as devidas condies
jurdicas de elegibilidade) e de participar pr-ativamente de cada pleito.O que no
quer a Constituio que ele o faa enquanto empresrio mesmo, porque, a, j o
far com todo o aparato de poder que prprio da sua empresa e at mesmo da sua
classe. Da sua estrutur a de dominao ou de desequilibradora influncia material.
Do capital enquanto polo contraposto ao do trabalho, ao do consumidor, ao do
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cidado comum. Apartando-se de todos esses polos contrapostos pelo plus do seu
poderio empresarial e aparato corporativo de influncia quase sempre decisiva no
resultado da disputa eleitoral. Entendida como influncia econmica, portanto, a
ao que transporte o cidado para os domnios do capital enquanto signo de fora
corporativo-produtivo-patrimonial-pecuniria. Fora elementarmente favorecida e
por isso mesmo fortemente propensa rendio do corpo de eleitores da
circunscrio sobre a qual venha a infletir.
11. O decidido combate constitucional ao mais temerrio dos emparceiramentos

eleitorais: o do poder poltico e o do poder econmico
11.1. Bem, estanco por aqui a presente empreitada intelectual-jurdica[1]. Fazendoo, reafirmo que a lgica perpassante dos pargrafos 9 e 10 do artigo 14 da
Constituio me parece retratada no seguinte juzo: tolerar
ofinanciamentoempresarial de campanha eleitoral favorecer o prprio somatrio
do poder econmico e do poder poltico. facilitar a formao da parceria que mais
historicamente degrada a representao poltica, nos marcos de uma
democraciaquese pretenda autntica: a parceria do poder poltico e do poder
econmico.Parceria, na matria, mais afeita a todo tipo de voluntarismo, ambio,
fraude, cooptao, violncia fsica e psicolgica, corrupo e pr ticas do gnero. A
mais reveladora de que nesse mundo da representao poltica e dos negcios em
promscua atuao eleitor al preciso livrar ambas as esferas de si mesmas. Das
tentaes a que no tm como resistir, na linha do que ironicamente dizia Epicuro
(341/271 a.C.): Quando a tentao chegar, ceda logo antes que ela v embor a. Da
que toda cautela jurdica seja pouca. Toda rdea curta se faa interpretativamente
necessria. Pena de se viabilizar a adoo de mecanismos que, na prtica, sero o
modo mais eficaz de tornar a Constituio ineficaz.
11.2. Em sntese, tenho como normativamente fundamentada a interpretao de
que a Constituio de 1988 optou por um discurso pari passu com as mais
alentadoras expectativas democrticas daquela quadra histrica de transio de um
regime autoritrio de governo para um regime libertrio. Que se pegue pela palavra,
ento, o editor normativo que se autoqualificou como Assembleia Nacional
Constituinte. Afinal, uma vez escrito, o texto jurdico-positivo mais e mais se
autonomiza da mo que o escreveu. No caso da redao dos par grafos 9 e 10 do
artigo 14 da Constituio, parece-me argumentativamente slido neles enxergar um
tipo de estrutura normativa:
I de radical proibio de conluio entre o poder poltico e o poder econmico;

II igualmente proibitiva da influncia do poder econmico no processo
eleitoral, ainda que por modo desemparceirado com a esfera poltica.
Entendida como influncia econmica a ao que transporte o indivduocidado para os domnios do indivduo-empresrio. Do indivduo-capitalista.
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Do indivduo a sacar por conta do aparato empresarial-corporativo e

patrimonial-financeiro em que eventualmente inserido;
III vedatria de qualquer forma de abuso do exerccio de cargo, funo, ou
emprego pblicos. As trs modalidades de interdio a implicar o definitivo
reconhecimento de que a Constituio disps no sentido de livrar o processo
eleitoral-popular de quem mais historicamente incorre em toda gama de
disfuno: o titular do poder poltico e o detentor do poder econmico. Prexcluindo este ltimo e contrapondo-se radicalmente atuao abusiva do
primeiro.
[1] Em cuja base de inspirao coloco as mais instigantes provoca es de Eduardo
Mendona e Ademar Borges, ambos admiravelmente afeitos a detidas reflexes
sobre o Direito em geral e o Direito Constitucional brasileiro em especial.
Carlos Ayres Britto ex-presidente do Supremo Tribunal Federal, do Conselho
Nacional de Justia e do Tribunal Superior Eleitoral. doutor em Direito Pblico pela
PUC de So Paulo e membro da Academia Brasileira de Letras Jurdicas
Revista Consultor Jurdico, 31 de maio de 2015, 10h00
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Empresa que financia campanha eleitoral

exerccio de cargo, funo, ou emprego pblicos. Dois fatores de perturbao j

das eleies populares, porque interferente na livre e consciente vontade do eleitor.

sem dvida, porm a se constituir em objetivo permanente de todo o Pas. Objetivo

abuso, estava pr-excludo do processo eleitoral. Como at hoje est no plano do

11. O decidido combate constitucional ao mais temerrio dos emparceiramentos

I de radical proibio de conluio entre o poder poltico e o poder econmico;

Do indivduo a sacar por conta do aparato empresarial-corporativo e

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