Manuel Rodrguez-Becerra
Guillermo Espinoza
David Wilk, Editor
mariak@iadb.org
202.623.1786
http://www.iadb.org/sds/env
Prefacio
Con la llegada del nuevo milenio, nuestra regin de Amrica Latina y el Caribe contina enfrentando grandes retos de desarrollo y deterioro del medio ambiente. No
obstante el largo camino an por recorrer, se han logrado avances significativos en
varios frentes. A partir de la Conferencia de Ro de 1992, la comunidad internacional y los pases de la regin orientaron sus metas y objetivos hacia un desarrollo
basado en criterios de sustentabilidad ambiental, y los gobiernos han dedicado
recursos financieros, tcnicos y econmicos a la creacin de instituciones, legislacin e instrumentos que promueven la conservacin de recursos naturales y la calidad ambiental. La sociedad civil tambin ha logrado internalizar la agenda ambiental dentro de sus objetivos de desarrollo a travs de inversiones pblicas y privadas
que son ambientalmente sanas. Con la Cumbre de Johannesburgo sobre Desarrollo Sustentable, los compromisos a nivel mundial y por parte de pases individuales
han sido refrendados, estableciendo nuevos hitos y horizontes que comprometen a
gobernantes, a la sociedad civil y a la comunidad internacional a seguir realizando
esfuerzos para cumplir con las metas de crecimiento econmico, bienestar social y
calidad ambiental para las presentes y futuras generaciones.
Cunto hemos avanzado en materia de desarrollo y sustentabilidad ambiental en
la regin? Qu lecciones hemos aprendido en cuanto a la efectividad de las instituciones ambientales y las responsabilidades asumidas por los distintos actores de la
sociedad? Qu perspectivas ofrecen los distintos instrumentos utilizados para el
logro de objetivos de conservacin y control de la calidad del medio ambiente? Estas son algunas de las preguntas que este volumen dilucida y responde. Los autores aportan un anlisis valioso de la gestin ambiental en Amrica Latina y el Caribe, utilizando amplias fuentes de informacin de la regin en su conjunto as como
de algunos pases que han sido seleccionados por representar experiencias de relevancia para su estudio. La visin histrica que presentan los autores, con reflexiones sobre las prcticas actuales de gestin ambiental, los esquemas adoptados por
los gobiernos y los cambios inducidos durante su evolucin, han de enriquecer el
campo de estudios sobre gestin ambiental en la regin.
Carlos M. Jarque
Gerente
Departamento de Desarrollo Sostenible
Agradecimientos
Este libro cont con la colaboracin de profesionales destacados, a quienes extendemos nuestro agradecimiento por su constante apoyo y dedicacin ofrecidos durante las distintas fases de este proyecto. Dentro del Banco Interamericano de Desarrollo, merecen especial reconocimiento: Walter Arensberg, Jefe de la Divisin de
Medio Ambiente (SDS/ENV), quien proporcion liderazgo y apoyo desde el inicio de
los estudios que sustentan este trabajo hasta su publicacin final; Gil Nolet
(PRE/PCY), quien desde la Divisin de Medio Ambiente coordin la Cooperacin Tcnica sobre Gestin Ambiental en Amrica Latina y el Caribe que dio origen a este
documento; Kai Hertz, del Departamento de Integracin y miembro de equipo en la
Cooperacin Tcnica mencionada; Ricardo Quiroga, de la Divisin de Medio Ambiente y Javier Cuervo de la Divisin de Medio Ambiente de la Regin 3, quienes
formaron parte del Comit de Revisin del manuscrito en su etapa final; y David
Wilk, de la Divisin de Medio Ambiente, quien coordin el proceso de revisin del
libro y realiz la edicin de los borradores y del documento final.
En nuestra regin, extendemos un amplio reconocimiento: al grupo de consultores
nacionales a cargo de los estudios de caso desarrollados como parte de la Cooperacin Tcnica del BID, integrado por Suzana Brito (Brasil), Edmundo de Alba (Mxico), Jos Agustn Espino (Panam), Arnoldo Jos Gabaldn (Venezuela) y David
Smith (Jamaica), adems de profesionales que contribuyeron con nosotros en los
casos de Colombia y Chile, particularmente Jorge Jure y Myriam Ulloa de Chile; a
Guillermo Acua, de la Divisin de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos de
CEPAL, Santiago de Chile, quien form parte del Comit de Revisin del manuscrito
en su etapa final, y a Eugenia Ponce De Len y Mara Teresa Barajas de Colombia,
quienes apoyaron en la edicin de la versin preliminar del libro.
Manuel Rodrguez-Becerra
Guillermo Espinoza
ndice
Captulo 1. Introduccin
15
25
47
63
81
105
133
155
175
227
Consideraciones Finales
263
Siglas
267
Bibliografa
271
Captulo 1
Introduccin
La gestin ambiental ha avanzado notablemente en la Amrica Latina y el Caribe en
la ltima dcada, particularmente despus de haberse celebrado la Conferencia de
Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Existe una mayor conciencia pblica sobre los problemas ambientales y se cuenta con una mejor comprensin de
las complejas relaciones existentes entre medio ambiente y desarrollo, hecho que
se refleja en la ampliacin de la agenda ambiental que paulatinamente ha ido permeando hacia los diversos sectores de la actividad econmica, social y poltica de
los pases. Casi todas las naciones disponen de una amplia legislacin sobre el medio ambiente, han establecido derechos y obligaciones ciudadanas, y han definido
las funciones del Estado y de los organismos pblicos responsables en materia ambiental. Asimismo, se han realizado progresos en la formulacin y aplicacin de las
polticas ambientales, tanto a nivel nacional, como subnacional y local, y en el desarrollo de diversos planes e instrumentos para la proteccin ambiental.
Los pases cuentan con autoridades ambientales que hoy presentan diversos grados
de desarrollo y, en su mayora, disponen de un organismo ejecutivo nacional especializado, ya sea en forma de ministerio, comisin de medio ambiente u otra entidad equivalente. A pesar de la debilidad que hoy acusan muchas instituciones, la
gestin ambiental presenta un importante avance con relacin al decenio de 1980
cuando en la casi totalidad de los pases la autoridad ambiental contaba con una
menor jerarqua poltica dentro de la administracin pblica, y las competencias
ambientales presentaban una mayor atomizacin a travs de diversos rganos sectoriales (por ejemplo, salud, agricultura, etc.). Adems, en la ltima dcada, el ministerio pblico y la rama judicial de algunos pases han logrado avances significativos, particularmente en lo referente a la defensa del derecho ciudadano a un ambiente sano, convirtindose en protagonistas claves de la accin del Estado.
A pesar del progreso registrado, an persisten graves problemas de contaminacin,
destruccin y degradacin de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, los cuales estn asociados a los desafos planteados para preservar territorios que an mantienen sus valores ambientales intrnsicos. Cmo se explica esta
paradoja de afirmar que los progresos registrados en la regin, en cuanto a la formulacin de polticas ambientales, creacin de instituciones, actualizacin de las
legislaciones y puesta en marcha de proyectos de prevencin, restauracin y conservacin, no han sido todava suficientes para revertir tendencias inerciales de
destruccin del capital natural? Ello se explica en gran medida porque la regin ha
estado instalando las bases de los procesos de gestin influida en gran medida por
los estilos de desarrollo prevalecientes en la regin. La efectividad misma de la gestin ambiental se ve condicionada por estas formas de desarrollo, tal como se manifiesta en los lmites que impone la pobreza a la proteccin ambiental, o las negativas presiones causadas sobre los recursos naturales por muchos de los patrones
de produccin y consumo dominantes. Pero al reconocer estos hechos, que en
esencia no se pueden resolver desde el mbito de la gestin ambiental propiamente
dicha, se reconoce que existen amplias oportunidades para que mediante sta se
resuelvan muchos de los problemas ambientales hoy existentes y se incida en la
erradicacin de muchas de las causas subyacentes del deterioro.
INTRODUCCION
CAPITULO 1
cular dedica el informe GEO 2000 de Amrica Latina y el Caribe. Contribuir a llenar
este vaco es precisamente una de las motivaciones que condujo a la realizacin del
trabajo que aqu se presenta. Ya finalizado se pueden efectuar algunas afirmaciones
sobre la utilidad que puede tener para todos aquellos interesados en la gestin ambiental y, en particular, para las personas y organizaciones empeadas en el esfuerzo de mejorarla.
Este documento reafirma que existe un gran acervo de experiencias en los pases
de Amrica Latina y el Caribe que deben servir como referencia y gua para cualquier proceso de fortalecimiento de la gestin ambiental que se emprenda. Naturalmente, es necesario extraer y tomar lo mejor del conocimiento existente sobre el
tema en otras regiones del globo, pero este trabajo se constituye en un argumento
sobre la necesidad de aprender a valorar las propias experiencias, crear los mecanismos y condiciones para recuperarlas y fomentar una cooperacin horizontal entre los pases de la regin que permita compartirlas.
Asimismo, este estudio presenta un anlisis de la evolucin, tendencias y formas
que ha tomado la gestin ambiental en los pases de la regin, y ofrece un marco
para contextualizar los esfuerzos que se realicen para su fortalecimiento a escala
nacional, subnacional y local.
Finalmente, las principales prcticas presentadas en el documento, la mayora de
ellas positivas, se ofrecen como ejemplo de posibles cursos de accin para la regin. Sin embargo, el estudio mismo hace nfasis sobre la cautela con la cual se
debe considerar esas prcticas pues han surgido en condiciones sociales, econmicas y ambientales particulares que interactan con mltiples factores entre los cuales se encuentran las polticas e instrumentos y planes mismos. No existen soluciones providenciales para resolver problemas ambientales particulares. Pero la comprensin de las razones del xito de determinadas soluciones, o de las dificultades
para ponerlas en marcha, nos ofrece la posibilidad de entender la medida en que
son replicables en otros contextos o los ajustes y adaptaciones que deben ser introducidos.
De la Conferencia de Ro a los albores del segundo milenio
El estudio se concentra en el perodo que va desde la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, realizada en Ro de Janeiro en junio de
1992, hasta el presente. La eleccin de la Cumbre de Ro como fecha de referencia
se desprende del hecho de que los acuerdos all realizados tuvieron una amplia respuesta en los pases de la regin y se materializaron en muchos de los avances de
la gestin ambiental que se registran. Adems, la realizacin de la Cumbre form
parte del proceso de profundas reformas que se propiciaron a principios de la dcada de 1990 y que incluyeron, entre otras, la internacionalizacin de las economas,
en el contexto de la globalizacin y la reforma del papel del Estado, ambas con significativos impactos para la gestin ambiental.
Es necesario subrayar tambin que los avances en la gestin ambiental de la regin
han tenido como teln de fondo la concepcin del desarrollo sostenible, popularizada por la Comisin Brundlant en 1987 y posteriormente consagrada en la Cumbre
de la Tierra. En los diferentes acuerdos de Ro se seala al desarrollo sostenible
como la forma de desarrollo que deben adoptar todos y cada uno de los pases del
mundo. Sin embargo, la inclusin de esta concepcin en la formulacin y puesta en
INTRODUCCION
La Cooperacin Tcnica se denommin Estudios sobre Gestin Ambiental (ATN/SF-5955-RG), y fue ejecutada en 1999-2000.
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Los estudios de caso y sus documentos de trabajo correspondientes son: Brasil (Alveranga y Lago,
2000); Chile (Epinoza, 2000); Colombia (Rodrguez-B., 2000); Jamaica (Smith, 2000); Mxico (De Alba,
2000); Panam (Espino, 2000); y Venezuela (Gabaldn, 2000)
Captulo 2
CAPITULO 2
miento de la economa y la gestin ambiental, los efectos de las polticas macroeconmicas en el estado del medio ambiente, y las relaciones con las condiciones
sociales son aspectos que debern tomarse en cuenta al abordar los temas crticos
de gestin ambiental y analizar las polticas ambientales que la regin ha adoptado
(Campligio, 1993; Arrow, 1996; OCDE, 1997a). Esto incluye la dinmica de crecimiento poblacional, el ritmo de desarrollo econmico, el patrn de distribucin del
ingreso, los patrones de produccin y consumo, el acceso a empleo, acceso a servicios de salud y educacin, y un sin nmero de factores que influyen en las variables
ambientales en la regin. Tambin es fundamental prever los efectos que los actuales modelos econmicos de la regin y sus tendencias, marcados por el proceso de
globalizacin, puedan tener sobre el estado del medio ambiente.
Las condiciones sociales de un pas y sus formas de organizacin social son factores
de gran incidencia en el resultado de las polticas ambientales. Son bien conocidas
las relaciones tanto entre el crecimiento poblacional, la pobreza de amplios sectores
de la poblacin y el deterioro ambiental (WCED, 1987), (CDMAALC, 1990). Ms recientemente, comienza a tenerse una comprensin ms clara de las relaciones entre medio ambiente y conflicto social como de sus consecuencias para la gestin
ambiental de los pases de la regin (FNAC, 1998; Hommer-Dixon, 1999).
No obstante la manifiesta relevancia del contexto econmico, poltico y social en el
logro de objetivos de gestin ambiental, an persisten dificultades en la integracin
de todos estos mbitos. Las polticas econmicas y sociales de los pases no logran
integrar aspectos de sustentabilidad ambiental ni tampoco se ha insertado de manera amplia la dimensin ambiental dentro de las polticas sectoriales especficas
(por ejemplo: industrial, agrcola, energtica, etc.). Esto se puede atribuir a la poca
voluntad poltica y capacidad de los pases, pero tambin a que la ciudadana, y con
frecuencia las instancias decisorias, desconocen cules son los riesgos incurridos en
materia ambiental en el momento de adoptar polticas de desarrollo a nivel sectorial. Pero debe subrayarse que ste no es un problema que sea endmico a las sociedades de Amrica Latina y el Caribe; se presenta tambin con diversos matices
en pases desarrollados (Arrow, 1996; Janicke y Winder, 1997).
A lo largo de los ltimos treinta aos, y ms especficamente durante la reciente
dcada, la regin ha evolucionado en su manera de abordar la problemtica ambiental. Este desarrollo histrico cubre un perodo con grandes hitos como son la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Estocolmo (1972), la Cumbre de Ro (1992) y la Cumbre de Johannesburgo (2002). Y durante l se han ido incorporando diversas visiones sobre la relacin sociedad-medio
ambiente que incluyen desde la del aprovechamiento racional de los recursos naturales y lmites de crecimiento, hasta la del desarrollo sostenible dentro del marco
de transformaciones productivas y fenmenos ambientales a nivel global. El presente trabajo adopta una perspectiva histrica al abordar los distintos aspectos de
gestin ambiental (institucionalidad, diseo e implementacin de polticas, planes e
instrumentos) para resaltar las oportunidades y limitaciones que los pases enfrentan frente a su problemtica ambiental y a la formulacin de polticas (ver Captulo
4).
Los actores, la institucionalidad, las polticas y la participacin en la
gestin ambiental
Los actores de la gestin ambiental son aquellos grupos de la sociedad que identifican la problemtica del medio ambiente, y que formulan e implementan polticas
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CAPITULO 2
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de transicin, la consolidacin y gobernabilidad de los nuevos regmenes se convirtieron en los principales retos para el pensamiento poltico (O'Donnell et al. 1988)6.
En general, se afirma que la participacin ciudadana adecuadamente incorporada
en la definicin, ejecucin y control de la poltica pblica contribuye a que sta sea
ms eficaz y eficiente (Fiorino, 1995; Banco Mundial, 1998). En el caso de la gestin ambiental la participacin tiene sus matices particulares. Como se ha sealado:
La participacin permite integrar al proceso decisorio: la diversidad cultural y en
particular las tradiciones de los pueblos; los derechos y deberes diferenciados de
los sectores sociales y la disposicin de la ciudadana para ejercerlos. La participacin juega tambin un papel crucial como medio para incrementar la conciencia
ambiental de los ciudadanos y educarlos sobre las relaciones entre medio ambiente
y desarrollo, crear legitimidad y transparencia en las decisiones en materia ambiental que con frecuencia revisten gran complejidad, establecer redes integradas en
torno al medio ambiente e incentivar al sector privado para que se involucre en la
solucin de los problemas ambientales (Espinoza et al., 1998).
Existen innumerables mecanismos formales de participacin adoptados por los pases. Algunos estn integrados formalmente dentro de las legislaciones, mientras
que otros se manifiestan a travs de diversos mecanismos voluntarios de participacin y resolucin de conflictos ambientales (ver Captulo 9).
No cabe duda que todos estos mecanismos de participacin han creado una mayor
apertura ante la sociedad respecto a la manera de abordar la temtica ambiental y
la toma de decisiones que implica el diseo y ejecucin de polticas. A travs de
distintos mecanismos de participacin, diversos movimientos sociales de los pases
de la regin han ido adquiriendo un papel creciente en la formulacin y puesta en
marcha de la poltica pblica ambiental y, muchas veces, adelantan sustantivas actividades para la proteccin ambiental.
La movilizacin de la sociedad civil en torno a la temtica ambiental no puede ser
vista nicamente como resultado de la existencia de un mecanismo gubernamental
a travs del cual pueden ser incorporados o consultados. Diversos grupos de la sociedad civil han establecido plataformas propias que desbordan a la poltica oficial,
o se realizan a pesar de ella (Escobar, 1999). Las organizaciones no gubernamentales (ONG) ambientales han ampliado su papel dentro de muchos pases, en ocasiones presentando posiciones de corte contestatario (Princen y Finger, 1994).
Los estudios sobre gestin ambiental suelen privilegiar las expresiones modernas
de la sociedad civil y sus potenciales para la poltica pblica, como son por ejemplo
los casos de las organizaciones no gubernamentales ambientales de origen urbano
(Meyer, 1999). A estas expresiones hay que sumar las que emanan de movimientos en el medio rural, donde las organizaciones campesinas trabajan en pro de la
proteccin ambiental. Muchas de ellas han adelantado acciones positivas que se
remontan a tiempos anteriores a la iniciacin de una poltica proactiva por parte del
gobierno, como se evidencia en la historia de las prcticas tradicionales de los pue6
La introduccin de la democracia participativa se formul como una de las formas para consolidar las
nuevas y viejas democracias. Esta democracia participativa plantea un proceso de integracin de los
ciudadanos a las decisiones pblicas mediante mecanismos como las audiencias pblicas, las asambleas
populares, el plebiscito, el referendum o la iniciativa legislativa. Busca tambin extenderse al mbito de
la escuela, la organizacin no gubernamental, el sitio de trabajo (McPherson, 1981; Dahl, 1987; Rodrguez-B., 1990; Zimmerman, 1992).
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de la ciudadana sobre la problemtica; y c) constituye un apoyo para que el ciudadano y las organizaciones de la sociedad civil se conviertan en protagonistas de la
construccin de un ambiente ms sano (OECD, 1991; Hammond, 1995; Winograd,
1995).
La investigacin como soporte fundamental del conocimiento de la realidad ambiental, presenta un cuadro poco alentador. Aunque recientemente se han fortalecido
las capacidades de investigacin en algunas reas fundamentales de algunos pases
(ej. biodiversidad), el desarrollo cientfico y tecnolgico presenta grandes carencias
en la mayor parte de los pases de la regin, lo cual limita la capacidad de afrontar
problemas ambientales crticos en la regin. A su vez, la ausencia de investigacin
bsica se constituye en una restriccin para aprovechar las grandes oportunidades
que la rica oferta ambiental de la regin ofrece para su desarrollo econmico y social.
La educacin se torna en un elemento crtico para la proteccin ambiental. Como E.
Wilson (1998) ha sealado: La gran mayora de nuestros lderes polticos estn
exclusivamente entrenados en las ciencias sociales y las humanidades y tienen muy
poco conocimiento de las ciencias naturales. Ello es tambin cierto para los intelectuales, los columnistas, los reporteros de la radio y la televisin, y los gurs de los
centros de pensamiento. Sus mejores anlisis son cuidadosos y responsables, pero
la base sustantiva de su conocimiento est fragmentada. Una perspectiva balanceada no se puede adquirir mediante el estudio separado de las disciplinas, sino a
travs de una conciliacin entre ellas.7 Evidentemente Wilson nos indica el enorme
reto que tienen ante s los sistemas educativos y la magnitud y complejidad de la
tarea que debe ser realizada.
Los factores anteriores reconocen los esfuerzos pblicos y privados que se han desplegado con el fin de mejorar la gestin ambiental en los pases de la regin. Precisamente con esa finalidad se explora la evolucin de los procesos de gestin y las
principales tendencias observadas en la regin en los ltimos diez aos. En paralelo
se identifican las prcticas que, por su novedad, amplio uso, o importancia, ameritan ser destacadas como elementos de inters que sirven para explicar e ilustrar las
formas asumidas por el proceso de gestin ambiental.
Wilson (1998) define conciliacin como la interrelacin de las explicaciones de las causas entre las disciplinas.
Captulo 3
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balizacin es normalmente presentada como un proceso de integracin de economas y sociedades en una nueva y prspera oleada de crecimiento global, para muchos de los pases insulares del Caribe esto se ha convertido ms en un agente de
marginalizacin que de incorporacin (FMMAALC, 2000).
Las sociedades caribeas son histricamente ms abiertas a influencias del exterior
que otras regiones del continente, tal como se manifiesta en el mosaico de las inmigraciones a lo largo de ms de quinientos aos y su densidad en comparacin a
su tamao poblacional.
La subregin se diferencia tambin del continente por su tamao. Los pases que la
componen poseen territorios, poblaciones y economas relativamente pequeas,
con frecuencia con una alta densidad demogrfica, que guardan entre s una profunda interrelacin e interdependencia. Los sistemas naturales insulares se encuentran ntimamente conectados y las actividades llevadas a cabo en un territorio producen muchas veces agudos impactos en otras zonas y ambientes. Asimismo, a raz de una elevada integracin entre sectores econmicos y sociales, cambios acaecidos en un sector o pas generalmente producen impactos inmediatos en otros sectores y realidades nacionales.
Las diferencias referentes a la extensin territorial y al tamao de las economas y
de la poblacin (como tres de los factores que inciden en la diferenciacin de los
problemas ambientales de los pases y de la capacidad que tienen para resolverlos)
se dan tambin entre los pases del continente. Con respecto a estas dimensiones
aparecen significativos contrastes entre los pases de Centroamrica y los de Suramrica y en esta ltima regin entre Brasil y el resto de los pases.
La gran diversidad cultural es otra caracterstica que, a la vez, acerca y aleja a los
pases de la regin. All se encuentran cuatro de los doce pases del mundo con una
mayor diversidad de culturas Brasil, Mxico, Colombia y Per un hecho profundamente vinculado a la gran diversidad biolgica que los caracteriza. Adems, en
las islas del Caribe se encuentra un amplio mosaico tnico y cultural y un complejo
mestizaje como resultado de la trada de los esclavos negros para trabajar en las
plantaciones y la llegada de diversas olas migratorias procedentes de Europa y
Asia, que se adicionaron a los grupos amerindios que originalmente ocupaban el
territorio (Mittermeier et al., 1997).
Existen tambin diferencias notables respecto a la ocupacin del territorio. La
poblacin de Amrica Latina y el Caribe alcanz a cerca de 520 millones en el ao
2000. La regin tiene una densidad poblacional relativamente baja, excepcin
hecha de El Salvador, Repblica Dominicana y Hait, as como de algunos pequeos
estados insulares del Caribe, como Barbados, Granada y Jamaica. Mientras que se
encuentran extensos espacios deshabitados, como por ejemplo en la cuenca
amaznica, casi tres cuartas partes de la poblacin se concentra en grandes
ciudades. En los ltimos cincuenta aos las sociedades latinoamricas
experimentaron un rpido proceso de urbanizacin al pasar del 30% al 70% la
proporcin de la poblacin que habita en los centros urbanos. Alrededor del 80% de
los habitantes con excepcin de Mxico, Colombia y Centroamrica, estn
localizados en zonas costeras o en sus cercanas (por ejemplo, 60 de las 77
mayores ciudades son costeras). Este ltimo patrn de urbanizacin est
generando problemas respecto al uso del suelo, al deterioro de ambientes costeros
y calidad del aire, a la contaminacin y abastecimiento de agua, y al manejo de
desechos slidos y peligrosos, entre otros (PNUD, 2000, 2001).
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sido identificados y priorizados en los estudios de casos efectuados para este informe en Brasil, Colombia, Chile, Jamaica, Mxico, Panam, Per y Venezuela. Coinciden con aquellos que han sido sealados por diversas publicaciones y en particular por el informe del PNUMA, GEO 2000, Amrica Latina y el Caribe, Perspectivas
del Medio Ambiente que se constituye en la principal referencia de esta seccin10.
Los siguientes nueve problemas se singularizan en este trabajo:
Prdida de la biodiversidad
Deforestacin
Prdida de suelos y desertificacin
Deterioro de las costas y el medio marino
Contaminacin del agua por fuentes industriales, agrcolas y domsticas
Manejo de residuos slidos, especialmente domiciliarios
Deterioro ambiental de las grandes ciudades
Cambio climtico
Desastres provocados por causas naturales y la intervencin humana
Declive de la biodiversidad
El declive de la biodiversidad, en buena parte originado por la deforestacin y la
contaminacin de las aguas, es hoy la principal amenaza ambiental de la regin.
Entre los mayores problemas se mencionan la fragmentacin y destruccin de ecosistemas, el creciente nmero especies amenazadas y la erosin gentica tanto en
las zonas naturales como en los agroecosistemas.
Aun cuando se han incrementado las zonas protegidas hasta casi un 6% de la superficie total se continan enfrentado grandes dificultades con su manejo y muchos
ecosistemas de la regin todava no estn representados en esta estrategia de conservacin in-situ (MMAC-UICN, 1998c).
El desarrollo y transporte de Organismos Vivos Modificados es una nueva amenaza
que se cierne sobre la integridad de la diversidad biolgica. Es evidente que una de
las mayores revoluciones de la biotecnologa moderna a principios del nuevo milenio es la referente a las tecnologas transgnicas, que estn demostrando un enorme potencial como uno de los medios para garantizar la seguridad agroalimentaria
de la humanidad, y para resolver muchos de los problemas ambientales que gener
la revolucin verde. Esta tecnologa, sin embargo, entraa tambin riesgos para la
salud humana y para la biodiversidad que son susceptibles de evitar. Justamente,
el reconocimiento de esos riesgos ha llevado al establecimiento del Protocolo sobre
Bioseguridad en el contexto de la Convencin de la Biodiversidad, cuya adecuada
puesta en marcha en la regin exigir nuevas capacidades de gestin e investigacin.
10
GEO 2000, la consulta sobre gestin ambiental en Amrica Latina y el Caribe de septiembre de 1998
realizada en Washington; y los lineamientos ambientales del BID.
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Deforestacin
La cubierta forestal natural sigue disminuyendo en todos los pases de la regin.
Entre 1990 y 1995 se perdieron un total de 5,8 millones de hectreas al ao. Durante 1980-1990 cobertura forestal de la regin disminuy en 61 millones de hectreas, equivalente a un 6% del total. Sin embargo, estas mediciones pueden subestimar la deforestacin en hasta un 50% (PNUMA, 2000). La deforestacin se produce fundamentalmente como consecuencia directa de la habilitacin de tierras para
actividades agropecuarias (en particular destinadas a la ganadera), de la construccin de infraestructura (en particular vas), del aumento de los incendios y del
aprovechamiento forestal.
Prdida de suelos y desertificacin
La degradacin del suelo afecta el 16% del rea de Amrica Latina y el Caribe. El
impacto es mayor en Mesoamrica (donde alcanza al 26% del total) que en Sudamrica (donde afecta al 14% del total). Entre las principales causas de la degradacin del suelo estn la erosin por deforestacin o sobrepastoreo y la degradacin qumica. La erosin alcanza a unos 170 millones de hectreas en Sudamrica
(el 68% del total afectado) y unos 52 millones de hectreas en Mesoamrica (el
82% del total afectado); la degradacin qumica (principalmente la prdida de nutrientes) cubre una zona de 80 millones de hectreas en la regin (PNUMA, 2000).
Entre los efectos de este problema se encuentran la prdida de productividad agrcola en algunos territorios de la regin y por otro lado, su contribucin a los procesos de desertificacin que degradan la tierra y amenazan a regiones ridas, semiridas y subhmedas. A su vez, esta degradacin, junto a otros procesos, incide en
el mayor uso de compuestos orgnicos altamente persistentes, derivados del uso
de fertilizantes y agroqumicos. Se destaca este tema como de inters emergente,
a pesar de que los casos analizados y la literatura consultada no aportan mayores
evidencias al respecto (Gallopn, 1995). Un reciente estudio ha indicado que no
obstante la naturaleza crtica del problema de la desertificacin y degradacin de la
tierra en Latinoamrica y el Caribe para la vasta mayora de los habitantes de la
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dad minera. En Brasil y Chile, las emisiones brutas de gases de efecto invernadero
por consumo energtico son considerablemente ms bajas que las provocadas por
la deforestacin, el cambio en el uso del suelo y la agricultura (PNUMA, 2000).
Desastres
La regin de Amrica Latina y el Caribe conoce muy bien la devastacin ocasionada
por los desastres. En los ltimos 10 aos, han dejado un saldo de ms de 45.000
muertos, 40 millones de damnificados y daos directos que superan US$20.000 millones. Con un promedio de 40 desastres importantes al ao, la regin ocupa el segundo lugar, despus de Asia, en cuanto a frecuencia (BID, 2000c). La cifra abrumadora de daos de los ltimos 10 aos probablemente sea inferior al verdadero
impacto de los desastres en la regin, ya que miles de fenmenos de menor intensidad que afectan a localidades aisladas no se notifican necesariamente. Dada la
complejidad del impacto econmico y social de los desastres es difcil atribuir un
valor monetario al costo total para la sociedad y el medio ambiente (BID, 2000c).
Las principales fuentes de desastres, de origen natural, son la actividad tectnica
(terremotos, maremotos, erupciones volcnicas) y el clima (huracanes, el fenmeno de El Nio que provoca inundaciones, sequas, e incendios, aunque estos ltimos
tienen una gran influencia humana). Hay, sin embargo, importantes factores antropognicos que agravan el impacto ambiental y social de los eventos naturales extremos (BID, 2000c). Entre ellos se cuentan: el crecimiento rpido y la intensificacin de la pobreza en las zonas urbanas; la pobreza y la degradacin del ambiente
en las reas rurales; la deficiencia en la planificacin de polticas; la falta de inters
poltico en la preinversin; la incipiente capacidad y recursos de la regin para
hacer frente al desafo de los desastres; la estabilidad macroeconmica y consolidacin de la democracia; y la necesidad de reforzar las instituciones especializadas y
la sociedad civil.
Conclusiones sobre aspectos crticos ambientales
La creciente degradacin y destruccin de la biodiversidad, los bosques y los suelos; el deterioro del medio ambiente urbano; la contaminacin del agua y el declive
de las fuentes disponibles, y la creciente vulnerabilidad a los desastres naturales y
las amenazas ambientales globales son quiz los mayores problemas enfrentados
por los pases de la regin.
Amrica Latina y el Caribe cuentan con la ms alta biodiversidad del globo, pero al
mismo tiempo ocho de sus ecorregiones ms ricas estn gravemente amenazadas:
los Andes tropicales; Mesoamrica; el Caribe; la zona del Choc, Darin y el Occidente del Ecuador; la foresta de la regin Atlntica; el cerrado del Brasil; el centro
de Chile y las islas Galpagos. En forma similar, si bien cuenta en balance con los
mayores recursos de agua dulce del planeta por habitante, muchas de sus regiones
ms pobladas comienzan a sentir los rigores de la escasez de este recurso.
Con referencia al deterioro ambiental urbano, se anota que el grado de
urbanizacin de los pases de la regin es, en su conjunto, el mayor entre los
pases en desarrollo. Esta ltima situacin crea ms presiones sobre los
asentamientos urbanos, pero genera menores efectos directos sobre el mbito rural
si se la compara con aquellas regiones y pases en desarrollo con mayor porcentaje
de habitantes asentados en esta rea. Ello impone desafos para mejorar la calidad
ambiental de los sectores urbanos, dado que se involucra la calidad de vida de ms
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Captulo 4
Antecedentes histricos
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), realizadas en 1972 y 1992, respectivamente, son dos hitos de la historia de la segunda
mitad del siglo XX, que tomamos como puntos de referencia para la exposicin de
los antecedentes histricos de la gestin ambiental en la ltima dcada. Es una
aproximacin que podra parecer un tanto convencional, pero existen suficientes
pruebas para demostrar que estos dos eventos desencadenaron procesos catalticos
de un alto valor, as se seale hoy que stos han estado lejos de tener la adecuada
direccin y suficiente fuerza para detener y revertir el deterioro ambiental. Las dos
conferencias contribuyeron a incrementar la conciencia ambiental y a formar nuevas visiones sobre el manejo del medio ambiente, dieron lugar a convenios multilaterales y acuerdos no jurdicamente vinculantes, y detonaron una sustantiva respuesta de los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado que se ha traducido en
avances concretos de la gestin ambiental en los pases de Amrica Latina y el Caribe. A su vez, la CNUMAD adopt el desarrollo sostenible como la meta hacia la
cual se deben dirigir todas las naciones de la tierra, un concepto que aborda el tema del desarrollo a partir de una visin integradora de las dimensiones econmica,
social y ambiental.
La gestin ambiental que hoy conocemos se ha construido mediante la interaccin
de un complejo conjunto de factores econmicos, sociales, culturales, polticos y
ambientales que se remontan al momento mismo del poblamiento del territorio. En
las primeras secciones de este captulo se har mencin a algunos de estos factores
y, en particular, se har nfasis en las visiones acerca de la relacin entre la sociedad y el medio ambiente, que han informado las principales aproximaciones adoptadas por la gestin ambiental. El captulo termina con una reflexin sobre las principales tendencias y retos que enfrentan los pases de la regin en el camino hacia
el desarrollo sostenible.
El gnesis de la gestin ambiental
En el perodo de la Conquista se inici la introduccin de diferentes formas de explotacin de los bosques, los suelos y el agua, que guardan poco o ningn miramiento por su buen uso y conservacin. En los primeros aos, la relacin de los
conquistadores con el territorio estuvo marcada por el imperativo de extraer la
mxima cantidad de oro y plata para la Corona. La agricultura en su primera fase
se orient a atender esta actividad, y gradualmente se fueron incorporando nuevas
actividades agrcolas y ganaderas, como se ha sealado: Independientemente de
las explotaciones mineras, poco a poco, por medio de las encomiendas, las mercedes, las sesiones, las comunidades subsesoriales etc., el territorio se organiz con
predominio de las haciendas coloniales tradicionales, sistemas latifundiominifundio, enclaves agrcolas, etc. Los sistemas de explotacin de la actividad
agrcola y el convencimiento de contar con suelos ilimitados fueron factores que
influyeron en el establecimiento de mtodos culturales reidos con la conservacin
del suelo (Gligo, 1992).
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tir la contaminacin, se hizo cada vez ms claro que no bastaba con los tradicionales programas de saneamiento bsico y campaas de aseo pblico, dirigidos a prevenir las epidemias que hasta entonces venan realizando las agencias de salud. Y
se fue abriendo paso la demanda por la creacin de legislaciones y agencias pblicas especializadas con el fin de propender por la calidad del medio ambiente.
La Conferencia de Estocolmo de 1972, se constituy en un impulso definitivo de la
gestin ambiental en los pases de la regin, inicindose un nuevo perodo que se
extiende hasta la Cumbre de la Tierra en Ro de Janeiro en 1992.
En la dcada de los setenta y en especial a partir de 1972, se pusieron en marcha
en Amrica Latina y el Caribe legislaciones e instituciones ambientales, y se expidieron las primeras polticas nacionales sobre medio ambiente. En 1973, Brasil cre
la Secretara Especial del Medio Ambiente y Mxico estableci la Subsecretara para
el Mejoramiento del Medio Ambiente, inicindose un proceso de construccin de
agencias ambientales a nivel nacional y subnacional. A su vez, el Cdigo de Recursos Naturales y del Medio Ambiente de Colombia, 1974, y la Ley Orgnica y el Ministerio del Medio Ambiente de Venezuela, 1976, fueron creaciones pioneras, en
comparacin con el caso de los pases en desarrollo ubicados en otras regiones del
mundo.
Las polticas ambientales nacionales formuladas por las nuevas agencias incorporaron la agenda de contaminacin o agenda marrn, como un reflejo de las preocupaciones que dominaron en la Conferencia de Estocolmo. Incluso ya antes algunos
pases haban iniciado acciones sustantivas al respecto, como se expresa en la
aprobacin, por parte de Mxico en 1971, de la Ley para Prevenir y Controlar la
Contaminacin Ambiental. Como instrumentos de gestin para la agenda de contaminacin se desarrollaron preferentemente los derivados del modelo de regulacin
directa y de la administracin y planificacin ambiental, hoy conocido como el modelo de comando y control. Su diseo parti con frecuencia de las concepciones
de la Agencia de Proteccin Ambiental (EPA) de los Estados Unidos. Se inici as, el
establecimiento de regulaciones y estndares que expresan, de alguna manera, la
calidad ambiental deseada, en particular en relacin con el agua y el aire. Pero la
fijacin de las normas y estndares con frecuencia se hizo a partir de aqullos fijados en los pases industrializados, sin la requerida adecuacin al medio. Entre los
instrumentos que tuvieron una temprana insercin se mencionan las evaluaciones
de impacto ambiental, surgidas en algunos pases a mediados de los aos setenta,
tambin basadas en la concepcin de la EPA, que adquirieron un gran impulso en la
dcada siguiente.
El control de la contaminacin urbana se comienza a actualizar mediante la creacin de instituciones especializadas en las grandes urbes. En las ciudades medianas
tambin se crean instituciones y modelos de gestin llegando algunos a tener visibilidad internacional, como es el caso de Curitiba que se ha sealado a principios de
los aos noventa como un paradigma de la gestin ambiental urbana.
Entre Estocolmo y Ro se avanz en la creacin de nuevos parques naturales nacionales, proceso en el cual ha influido la Unin Internacional para la Conservacin de
la Naturaleza (UICN), con su modelo de categorizacin y el sealamiento del 10%
del total del territorio de los pases en reas protegidas como ideal de la conservacin. Este proceso, adems, ha sido estimulado por el Congreso Mundial de Parques, con reuniones decenales desde 1960, escenario en el cual se ha ido constru-
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yendo una tendencia colectiva sobre las reas protegidas que se manifiesta en las
similitudes existentes en las polticas de parques a nivel global.
Durante el perodo se avanz en el establecimiento de acuerdos multilaterales entre
pases vecinos para la proteccin de ecosistemas ubicados en las fronteras, y en el
desarrollo de acuerdos subregionales. Se mencionan, en particular, los promovidos
por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) para la
proteccin de los mares, y el Tratado de Cooperacin Amaznica, firmado en 1978.
El PNUMA, una creacin de la Conferencia de Estocolmo, tambin prest su asistencia para la instalacin o fortalecimiento de las instituciones y programas ambientales, una actividad que lleg a tener un impacto de consideracin en muchos pases,
pero que fue declinando con el tiempo. En la medida en que la gestin ambiental se
hizo ms fuerte en las naciones, se fue debilitando el papel de esa entidad internacional, en el marco del marchitamiento de las organizaciones de las Naciones Unidas. Entre los programas promovidos por esta institucin se deben mencionar los
referentes a la educacin y a la informacin ambiental, que muchas veces se constituyeron en acciones pioneras.
Presin domstica e internacional
En muchos casos las respuestas dadas por los pases de la regin a los problemas
ambientales han sido el producto de la reaccin ante presiones domsticas e internacionales. Para mediados de la dcada de los ochenta el fortalecimiento poltico
del movimiento ambientalista brasileo, la movilizacin de las organizaciones internacionales no gubernamentales, principalmente de Europa y Estados Unidos, en
relacin con la deforestacin y las quemas de la Amazona, as como la gran repercusin de esos hechos en la prensa nacional e internacional, llevaron al gobierno,
por iniciativa del propio Presidente de la Repblica, a una reaccin poltica, con la
finalidad de reorientar las decisiones internas y cambiar la imagen del pas en el
exterior (Alvarenga y Lago, 2000).
La presin ejercida por los gobiernos y las ONG de algunos pases industrializados
para detener la prdida de bosques naturales dio origen al Plan de Accin Forestal
para los Trpicos. Este plan fue liderado por el Gobierno de Holanda, el Banco Mundial y el Instituto de Recursos Mundiales (WRI), que promovieron la creacin de
programas nacionales en buena parte de los pases tropicales de Amrica Latina y
el Caribe.
En la segunda mitad de la dcada de los ochenta la titulacin de tierras a los pueblos indgenas recibi un significativo impulso como fruto de largos aos de lucha
en pos de esta reivindicacin. Adquiri especial mpetu en los pases de la cuenca
amaznica cuya rea titulada llega hoy a 110.000.000 hectreas, en donde se ubica una de las mayores diversidades biolgicas del planeta. Este proceso fue tambin fomentado por gobiernos y ONG de algunos pases desarrollados, en particular
de Europa Occidental (Rodrguez B., 1998b; Kemf, 1993). Sin embargo, la titulacin de tierras indgenas encuentra antecedentes relevantes en la primera mitad del
siglo pasado cuando en Mxico se constituyeron los ejidos, una forma social de
propiedad en la que se ubica hoy el 80 por ciento de los bosques mexicanos (De
Alba, 2000).
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mayores amenazas del globo, cuya ocurrencia no haba sido conocida por los delegados de la Conferencia de Estocolmo, en 1972. Las respuestas a los problemas
identificados no se hicieron esperar. En 1985 se acord la Convencin de Viena sobre las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono y en 1987 se suscribi el Protocolo
de Montreal que, al determinar con exactitud los compromisos y modalidades para
detener la emisin de esas sustancias, marc la iniciacin de la construccin de un
nuevo tipo de convencin global. En virtud de que los pases desarrollados son los
mayores causantes del agotamiento de la capa de ozono, se estableci un fino balance entre las responsabilidades de stos y los pases en desarrollo, expresado en
el gobierno, la financiacin y la puesta en marcha de lo acordado. A finales de la
dcada se comenzaron a sentar las bases para la negociacin de una convencin
sobre cambio climtico.
El trmino desarrollo sostenible, lanzado por la Comisin Brundtland, fue adoptado
en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, en
1992, al ms alto nivel poltico, como la meta hacia la cual deben dirigirse todas y
cada una de las naciones del planeta.
Sin duda, la ubicacin de la Cumbre de la Tierra en una nacin latinoamericana incentiv un gran compromiso de los pases de la regin con su realizacin, y tuvo un
gran impacto dentro de la opinin pblica. La contribucin de la regin a la construccin de la visin surgida de la Cumbre fue significativa. As se constata en
Nuestra Propia Agenda (CDMAALC, 1990) y en la Conferencia Internacional Ecobos,
realizada en Bogot en 1988, una de las simientes de la Convencin de Biodiversidad, suscrita en la Cumbre.
La visin predominante del desarrollo sostenible y visiones alternativas
La visin predominante sobre el desarrollo sostenible, originada en la Comisin
Brundtland, es mucho ms que la simple incorporacin de la dimensin ambiental
en las polticas de desarrollo econmico y social. As lo sealan los elementos centrales constitutivos de esta visin, que fue adoptada en la Cumbre de Ro, entre los
cuales se subrayan: la ubicacin de los seres humanos como la razn de ser del
desarrollo sostenible; el imperativo de tomar en cuenta las necesidades de las generaciones presentes y futuras; la compatibilidad entre crecimiento econmico y la
proteccin; la necesidad de asegurar que los recursos naturales renovables y no
renovables sean conservados y no agotados; el principio de la satisfaccin equitativa de las necesidades de todos los grupos de la poblacin como condicin de partida para el acceso y uso racional de los recursos naturales; el concepto de dar prioridad a las necesidades de las naciones y poblaciones pobres; la proclamacin de la
solidaridad global como condicin necesaria para el desarrollo sostenible; y el reconocimiento de las limitaciones impuestas por el desarrollo tecnolgico y la organizacin social, sobre la capacidad del medio ambiente para satisfacer las necesidades de las generaciones presentes y futuras (ONU, 1992; Johnson, 1993).
Como lo subraya Arturo Escobar (1999) la teorizacin latinoamericana del desarrollo sostenible se aparta de la anterior visin sin que constituya una propuesta radical: La perspectiva latinoamericana del desarrollo sostenible comienza por afirmar
la necesidad de diferenciar los problemas ecolgicos por regiones, sin caer en la
peligrosa homogeneizacin del ambientalismo global. Se le da importancia a aspectos no tocados por Brundtland en forma adecuada, tales como la deuda externa, la
caducidad de los modelos de desarrollo convencionales, las desigualdades mundiales, la deuda ambiental histrica de los pases del Norte, la equidad, la importancia
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se ha dado en llamar su fase ecolgica... para los ecosocialistas, las luchas contra
la pobreza y la explotacin son luchas ecolgicas (Escobar, 1999).
Diferentes visiones gubernamentales del desarrollo sostenible
En 1994, despus de la Conferencia de Ro, se aprob en Barbados el Programa de
Accin para el Desarrollo Sostenible de los Pequeos Estados Insulares en Desarrollo, el cual fue suscrito por ms de 100 gobiernos del mundo, entre los cuales se
cuentan varios pases continentales de la regin as como los estados insulares del
Caribe. El Programa parte del reconocimiento de que estos estados tienen economas vulnerables, dependen de una base reducida de recursos naturales y comercio
internacional, y son particularmente vulnerables tanto a los desastres naturales
como ambientales. Son especificidades a partir de las cuales se disean acciones
concretas que sirvan para afrontar problemas tales como la adaptacin al cambio
climtico y al elevamiento del nivel del mar, el mejoramiento de la capacidad para
afrontar y recuperarse de los desastres ambientales, la prevencin de la escasez de
agua potable, la proteccin de los ecosistemas costeros y lo arrecifes de coral de la
polucin y la sobrepesca, el desarrollo de energa renovable, y el manejo del incremento del turismo con miras a proteger la integridad ambiental y cultural.
Posteriormente, en las declaraciones y planes de accin de las Cumbres de las
Amricas (Miami en 1994; Santiago de Chile en 1998; Qubec en 2001) se reiter
el compromiso de todos los pases del hemisferio con el desarrollo sostenible. Sin
duda, el mayor evento relacionado con tal reiteracin lo constituy la Cumbre de
Bolivia sobre Desarrollo Sostenible en las Amricas (1996). Pero la visin sobre el
desarrollo sostenible contenida en los acuerdos de Ro y Santa Cruz est lejos de
ser aceptada por todos los grupos sociales. En las instituciones pblicas de Amrica
Latina y el Caribe parecen convivir diferentes concepciones las que, a su vez, son
compartidas por diversos grupos de la sociedad civil. Las agencias pblicas ambientales parecen acercarse ms a la aproximacin segn la cual la actividad econmica
y las organizaciones sociales son subsistemas que operan dentro de un ecosistema
ms grande y finito. Las agencias pblicas con prioridad en lo social como son los
ministerios de educacin, salud y vivienda se centran ms en la aproximacin que
considera a los seres humanos como los actores claves, cuyos modelos de organizacin social son crticos para la construccin de sendas viables hacia el desarrollo
sostenible.
Finalmente, en las agencias pblicas con mayor peso en la formulacin de la poltica pblica, como son los ministerios de economa, planeacin, energa o minas, pareciera dominar la nocin segn la cual el crecimiento econmico tiene mayor prioridad que cualquier otro objetivo. Las preocupaciones sociales tienden a concentrarse en la reduccin de la inequidad y de la pobreza, y las de tipo ambiental se
restringen a la administracin de los recursos naturales. En esta ltima concepcin
se tiende a excluir asuntos tales como la cohesin social, la identidad cultural y la
integridad de los ecosistemas. Es, en sntesis, relevante constatar la existencia de
visiones que, en la prctica, consideran el desarrollo sostenible como un crecimiento econmico con equidad social, sin tomar en cuenta cules son los impactos para
el medio ambiente.
La reivindicacin de la visin de las culturas tradicionales
En la dcada de los ochenta tomaron un gran impulso los movimientos dirigidos a
reivindicar la visin de las culturas tradicionales que encuentra un continuo entre la
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naturaleza, la vida espiritual y el mundo humano. Es una visin que detentan distintivamente los pueblos indgenas de origen prehispnico y las comunidades Afro
americanas, pero que tambin se encuentra en diversas comunidades campesinas
no pertenecientes a aquellos grupos.
Las poblaciones indgenas registran una larga historia de luchas por el reconocimiento de sus derechos sobre sus territorios ancestrales y su identidad cultural,
que se remontan a la poca hispnica. Precisamente en los aos ochenta, cuando
se hace evidente la crisis ambiental, diversas organizaciones indgenas de la regin,
con el apoyo de otras organizaciones de la sociedad civil, sealan en forma contundente que, en sus saberes tradicionales sobre el uso y conservacin de los ecosistemas en donde habitan, se encuentran valiosas claves para enfrentar la crisis. Ms
an, reclaman el respeto, el rescate, y la creacin de condiciones para mantener
esos saberes por constituir la base para el manejo de los territorios cuyos derechos
reclaman.
Es necesario entonces recordar aqu que, en balance, las poblaciones indgenas de
Amrica Latina y el Caribe prehispnico manejaron el medio ambiente mediante
formas que hoy se califican con el trmino de sostenibles. Los pueblos indgenas
de los Andes peruanos y ecuatorianos contaban con sofisticados sistemas de cultivo
en terrazas, algunos de los cuales siguen en produccin. Los habitantes del valle de
Mxico desarrollaron complejas tecnologas agrcolas insertas en los humedales. Los
hallazgos arqueolgicos de Pueblito y Ciudad Perdida de la cultura Tayrona, en Colombia, evidencian una sofisticada infraestructura hidrulica.
Pero lo ms relevante de esta referencia prehispnica es constatar que muchos de
los pueblos indgenas descendientes de aquellos habitantes, son hoy poseedores de
lo que en la Convencin de Biodiversidad se singulariza como los conocimientos
tradicionales, garantes de la sostenibilidad de los ecosistemas boscosos en donde
habitan. El ltimo libro de Gerardo Reitchel Dolmatoff (1994), sobre los indios tukano del Amazonas, introduce, mediante un bello relato, la visin que tiene este
grupo aborigen del mundo: su consideracin del bosque como parte del cosmos,
sus vnculos complejos y multidimensionales con su medio ambiente, y sus restricciones sociales y sexuales encaminadas a alcanzar la sostenibildad ecolgica.
A las afirmaciones anteriores es necesario efectuar algunas acotaciones. En primer
trmino, existen pruebas que muestran cmo el declive de algunas culturas indgenas pudo haber estado relacionado con un inadecuado manejo de su entorno natural. En segundo trmino, se identifica que muchas de las poblaciones indgenas de
hoy perdieron, en todo o en parte, sus formas ancestrales del manejo de la naturaleza, una situacin con frecuencia causada por la violenta irrupcin de formas de
explotacin capitalista, muchas veces vinculada a procesos de expropiacin territorial y expoliacin cultural. En otras palabras, no se est cayendo aqu en el tipo de
simplificaciones que suelen conceder a los pueblos indgenas un comportamiento
universal de armona con la naturaleza. Se est afirmando que, en balance, su visin de la relacin con sta ha sido ms exitosa que la aportada por Occidente, si
se mira desde el punto de vista de su proteccin y buen uso.
Como se mencion, otros pueblos de Amrica Latina y el Caribe estn reivindicando
su visin de relacin con la naturaleza. Diversas comunidades Afro americanas se
mueven en esa direccin, asociando ese proceso a la lucha por el reconocimiento
de sus derechos de propiedad sobre sus territorios ancestrales. Asimismo, diferentes agrupaciones de campesinos no pertenecientes a estas etnias buscan reivindicar
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jetivos de la justicia social y la sostenibilidad ambiental de las actividades econmicas que son dos componentes bsicos de la concepcin del desarrollo sostenible.
En el perodo, la pobreza se redujo en un 5,7% en 19 pases de la regin. Uruguay
contina siendo el nico pas de la regin que mantiene una distribucin del ingreso
relativamente equitativa, y presenta los ms bajos niveles de pobreza urbana, que
entre 1990 y 1999 disminuyeron del 11,8% al 5,6%. En 1999 Argentina continuaba
siendo uno de los pases con menores niveles de pobreza menos del 15% de
hogares pobres pero la reduccin de la pobreza en el decenio fue moderada. En
contraste, en Brasil y Chile la pobreza baj en un 11,5% y un 15,5% respectivamente. No obstante la mejora registrada en el Brasil, el 30% de los hogares se encuentran en la pobreza. En Colombia y Venezuela, entre el 45% y el 50% de los
hogares viven en la pobreza y en Bolivia y Ecuador ms del 50% se encuentra en
esta situacin, habindose presentado un deterioro en el perodo. En Centroamrica
se presentan notables diferencias entre los pases. Costa Rica y Panam presentaron mejoras sustantivas pasando del 23,7% al 18,2% y de 36,3% a 24,2% respectivamente. En cambio hubo pases en donde no se dieron cambios como El Salvador
que se mantuvo en el 45% durante la dcada o en donde la disminucin de la
pobreza fue marginal como en Mxico en donde pas de 39,3% a 38% u Honduras que pas de 75,2% a 74,3% (CEPAL-PNUMA, 2001).
Incremento de la inequidad
Al tiempo que la reduccin de la pobreza ha mostrado en los noventa una tendencia
favorable, el desempeo de la distribucin del ingreso crea grandes interrogantes
sobre la capacidad de la regin para resolver sus profundos problemas de equidad.
Entre los pases del Cono Sur slo Uruguay presenta una distribucin ms equitativa que en 1990. En todos los pases andinos tropicales, con excepcin de Bolivia, la
distribucin no se modific o se deterior. En Mxico y Centroamrica la concentracin del ingreso se increment durante la dcada del noventa.
La inequidad se expresa tambin en las desigualdades existentes en la distribucin
de los activos, en particular en relacin con la distribucin de la tierra rural y la tenencia del suelo urbano. Mientras Chile, Mxico y Paraguay registran altos niveles
de concentracin (ndice de Gini superior a 0,90), Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Panam y Venezuela se ubican en una concentracin media
(ndice de Gini entre 0,79 y 0,90) (CEPAL-PNUMA, 2001).
La falta de acceso a la tierra rural de amplios grupos de la poblacin ha generado
crecientes conflictos en la ltima dcada, como se manifiesta en el Movimiento de
los Sin Tierra en Brasil, as como otros movimientos campesinos en diferentes pases de la regin. En Costa Rica y El Salvador se adelantaron en el decenio amplios
procesos de redistribucin de tierras para atender las demandas campesinas. La
demanda por derechos territoriales ha venido creciendo en el seno de los movimientos indgenas que buscan el reconocimiento de los derechos de propiedad sobre las reas que han ocupado tradicionalmente, y se extiende desde Mxico hasta
el Cono Sur, pasando por los pases de Centroamrica y de la cuenca amaznica.
En algunas ocasiones los movimientos indgenas han dado lugar a levantamientos
con alto impacto poltico (ej. Ecuador en el ao 2000) e incluso a la insurreccin
armada (ej. el movimiento zapatista en Mxico). Entre las respuestas a esta problemtica, se menciona a Mxico que ha hecho dos reformas constitucionales (1991
y 2001) que buscan resolver, entre otros, el tema de tierras indgenas, y a los pases de la cuenca amaznica que han creado resguardos cuya rea asciende a ms
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de 100 millones de hectreas, teniendo su mayor concentracin en Brasil y Colombia (Roldn, 1996; PRB, 1998; MIC, 1998; SEMARNAT, 2001).
La falta de acceso a la tierra y la pobreza han sido identificadas como dos de las
causas subyacentes de la deforestacin, en particular en la Amrica Latina tropical.
Sin embargo, no sera correcto tratar de explicar slo a partir de ellas dos este ltimo fenmeno que contina siendo una de las mayores amenazas ambientales de
la regin y que tiene mltiples orgenes, entre ellos la potrerizacin para fines ganaderos, la construccin de infraestructura y la existencia de incentivos econmicos
perversos, entre otros (Segura et al., 1997; Contreras, 1999).
La experiencia reciente de Amrica Latina y el Caribe ratifica que es necesario alcanzar un crecimiento econmico sostenido para erradicar la pobreza, el cual no
debera ser menor a un promedio del 6% durante los prximos veinte aos, en contraste con la tasa alcanzada en la dcada del noventa que apenas tuvo un promedio
del 3,1% en el perodo 1991-2000 (CEPAL, 2001a). Pero como se ha sealado, Tal
vez no baste con el crecimiento. Si no vara la distribucin del ingreso, el ritmo de
reduccin de la pobreza podra ser bastante lento, aun en condiciones de crecimiento sostenido. Por ejemplo, a tasas de 3% de crecimiento anual por habitante, se
tardara casi 50 aos o ms de un siglo segn el pas en eliminar totalmente la
pobreza, medida por la proporcin de personas que viven con menos de dos dlares de los Estados Unidos al da. El lapso sera mayor si se utilizaran los umbrales
de pobreza especficos de cada pas, si la tasa de crecimiento econmico fuera inferior o si empeorara la distribucin del ingreso. A las tasas de crecimiento y umbrales de la pobreza por pases vigentes pasaran cuatrocientos aos, o ms en algunos casos, antes de poder erradicar la pobreza extrema (Lustig, 1998).
La transformacin productiva
Las polticas de apertura econmica, adelantadas en el contexto de la globalizacin,
han tenido una relacin directa con la transformacin productiva de los pases de la
regin caracterizada por el mayor peso relativo de los servicios y una reduccin de
la participacin de la produccin primaria e industrial en la estructura econmica.
La desindustrializacin y menor participacin de los productos primarios no se han
expresado en un menor deterioro ambiental, puesto que la ampliacin de la frontera agrcola contina y la extraccin de recursos petroleros y mineros est en crecimiento. La transformacin productiva ha tenido, con frecuencia, resultados contradictorios para el medio ambiente. Conllev la desaparicin de muchas actividades
del sector manufacturero, caracterizadas por ser ambientalmente insostenibles. La
clausura de algunos establecimientos industriales de baja productividad y contaminantes, en razn de sus tecnologas obsoletas, se hizo inevitable con la apertura
econmica, que les quit su ventaja primordial en el mercado, es decir la proteccin frente a la competencia internacional. Pero al mismo tiempo existe un enorme
sector de pequea y mediana industria altamente contaminante que contina siendo competitivo y que por muy diversas circunstancias escapan al cumplimiento de
la normatividad ambiental. A su vez, buena parte de las grandes empresas han sido
materia de transformaciones tecnolgicas y administrativas dirigidas a mejorar su
competitividad que con frecuencia han incorporado tecnologas de descontaminacin y de produccin ms limpia como fruto de diversos factores, entre otros las
mayores exigencias del mercado internacional, las presiones sociales, y las nuevas
exigencias gubernamentales (CEPAL, 2001a; CEPAL-PNUMA, 2001).
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co de la droga est controlado por una compleja red de carteles que existen en muchos pases de la regin y que se enmarcan en el proceso que ha sido descrito como la globalizacin del crimen organizado. La actividad de estos grupos en un amplio nmero de pases ha incidido en el incremento de la corrupcin y es una fuerza
que podra llevar a ubicar los cultivos en otras reas de la regin, diferentes a las
tradicionales, con los consecuentes impactos ambientales y sociales. La conexin
entre el narcotrfico y la financiacin de la guerrilla colombiana se ha evidenciado
en los ltimos aos, y ms recientemente la conexin entre aqul y el terrorismo
internacional (Castells, 2000; FNAC, 2001).
La meta de conservar la biodiversidad rie con las graves consecuencias que los
cultivos ilcitos estn teniendo para la integridad de esta riqueza natural en la regin. Es urgente desarrollar nuevas polticas globales para enfrentar el narcotrfico.
El dao social y ambiental que est inflingiendo en la regin es enorme, un hecho
que con frecuencia se trata de desconocer o eludir por parte de los pases desarrollados que son los mayores consumidores de los psicoactivos producto de los cultivos de la coca y la amapola.
Las reformas del Estado
Las transformaciones econmicas se han dado simultneamente y en relacin con
profundas transformaciones del Estado, el cual se ha replanteado ms como complemento de los mercados que un sustituto de stos y ms como socio y promotor
que como ente rector. Se ha buscado priorizar sus funciones de regulador, eliminar
su papel de empresario, entregar al sector privado y a organizaciones de la sociedad civil la prestacin de una parte de los servicios sociales y pblicos que eran
tradicionalmente de su responsabilidad y, en general, incrementar su eficacia y eficiencia. A partir de estas concepciones, la organizacin del Estado se ha venido reformando con base en la descentralizacin, la coordinacin e integracin intersectorial, y la participacin ciudadana, frmulas todas que encuentran diversas expresiones a lo largo y ancho de Latinoamrica, y que a lo largo del presente estudio se
exploran con relacin a la gestin ambiental.
La reforma del Estado ha tenido lugar simultneamente con el retorno a la democracia
formal que se ha dado en la casi totalidad de los pases de la regin en las ltimas dos
dcadas, y que ha significado la desaparicin de las dictaduras militares de corte autoritario que llegaron en un momento a dominar su escena poltica. Pero al mismo tiempo se registran conflictos que sealan las debilidades y fallas de la democracia en la
regin, como lo evidencian el alzamiento armado de los zapatistas en Mxico en
1994 y su movilizacin no armada en 2001, o los levantamientos y protestas de
comunidades indgenas y campesinas de Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y Guatemala acontecidas en el curso de los ltimos aos, o la subversin armada en Colombia, todos relacionados en alguna medida con la demanda por el acceso a los
recursos naturales, a la participacin poltica y al reconocimiento de la identidad
cultural. Estos casos hacen referencia a representaciones extremas con situaciones
de deficiencias de acceso a bienes sociales, naturales y polticos, pero no son exclusivas de las sociedades donde acontecen y por el contrario, se encuentran presentes en un amplio nmero de pases de la regin. Basta con recordar los millones de
pobres que estn asentados en zonas de alta vulnerabilidad ambiental que constituye uno de los sntomas ms aberrantes de la injusticia social imperante (Banco
Mundial, 1997; Alvarenga y Lago, 2000; De Alba, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn,
2000; Rodrguez B., 2000; Smith, 2000).
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Captulo 5
Aspectos legales
La legislacin ambiental en Amrica Latina y el Caribe ha experimentado un incremento notorio en las dos ltimas dcadas. Como se mencion, dos momentos han
marcado esta tendencia: la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano de 1972, en la que se promulg la Declaracin de Estocolmo, y la
celebracin de la Cumbre de la Tierra (Ro de Janeiro) en 1992, en la que se suscribi la Convencin de Biodiversidad y la Convencin de Cambio Climtico as como
un conjunto de acuerdos no vinculantes: la Declaracin de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Declaracin de Principios para el Ordenamiento y Manejo Sostenible de Todo Tipo de Bosques y la Agenda 21. Estas dos conferencias
han marcado hitos en la poltica y en el derecho ambiental internacional, al tiempo
que han incidido de manera principal en la promulgacin de normas de contenido
ambiental al interior de los pases.
Al examinar el desarrollo legal de la regin, se evidencia un exceso de normas y
una falta de capacidad para hacerlas cumplir. De alguna manera los pases de Amrica Latina se caracterizan por su inclinacin a resolver sus problemas a travs de
artilugios formalistas, reformas legales e institucionales, y por su incapacidad para
discernir las limitaciones de tal aproximacin. En el tema ambiental, el reto no es
expedir ms normas sino poner en marcha las existentes. Sin embargo, los desarrollos de la legislacin ambiental de la ltima dcada indican la necesidad de matizar ese tipo de aseveraciones. As, por ejemplo, en este estudio se muestra cmo
muchas disposiciones legales nuevas, as como algunas de las actualizaciones de
las legislaciones existentes, estn previendo mecanismos para cumplirlas y han generado nuevas oportunidades para la gestin ambiental, que arrojan resultados positivos.
Este captulo intenta mostrar los principales desarrollos de la legislacin ambiental
que estn teniendo un impacto sustantivo en la gestin. No se trata, por tanto, de
dar una visin sobre la situacin actual de esa legislacin, una labor que han desarrollado con eficacia otros estudios citados en este texto. Se ha considerado necesario distinguir entre los pases del Caribe de habla inglesa, o aquellos estados insulares y estados continentales cuyo sistema jurdico se basa en el common law y
los pases latinoamericanos propiamente dichos, cuyo sistema jurdico corresponde
a la tradicin del derecho reglamentado de origen romano. Los pases del Caribe de
habla inglesa corresponden en su mayor parte a estados insulares, siendo las excepciones Guyana y Belice ubicados en Sudamrica y Centroamrica respectivamente.
Influencia de Estocolmo y Ro en la formacin del derecho ambiental
Como consecuencia de la Conferencia de Estocolmo se inici un proceso de institucionalizacin de la gestin ambiental o de cambios en donde ella ya exista. Ese
proceso incorpor significativas modificaciones en los sistemas jurdicos, la conformacin de la administracin pblica, y las polticas pblicas ambientales. Se gener
entonces un movimiento encaminado a crear normas que tenan claramente el propsito de proteger el medio ambiente el cual trajo consigo la actualizacin de as-
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ASPECTOS LEGALES
11
Ral Braes (2001a) presenta una completa investigacin comparativa de las normas ambientales
expedidas por los pases de la regin en las ltimas dcadas, enfatizando la descripcin de la incorporacin de los principios y compromisos derivados de la Conferencia de Ro en las legislaciones nacionales y
sus efectos sobre la institucionalidad para la gestin ambiental. Winston Anderson (2002) hace un anlisis similar al de Braes para el Caribe de habla inglesa.
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ASPECTOS LEGALES
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ASPECTOS LEGALES
Como fuentes de esta seccin se utilizaron: BID, 1996; Braez, 1996, 2001a; Trllez, 1997; Alvarenga
y Lago, 2000; De Alba, 2000; Espino; 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn, 2000; Rodrguez B., 2000a;
Anderson, 2002.
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ASPECTOS LEGALES
CAPITULO 5
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ASPECTOS LEGALES
El conjunto de las disposiciones aqu reseadas est dando a los mximos tribunales de justicia un significativo papel en: a) la resolucin de conflictos ambientales,
en relacin con diversos actores, materias, pretensiones y resultados; b) la generacin de nueva legislacin ambiental; en efecto, la intervencin de algunos de ellos
ha sido de tal naturaleza que sus providencias y sentencias han nutrido el derecho
positivo o han generado reformas del mismo, siendo Argentina y Colombia dos de
los pases lderes en esta materia en la regin (Martnez, 2000); c) la defensa de la
institucionalidad ambiental frente a decisiones del Poder Ejecutivo que, en consideracin de los tribunales, son violatorios de las disposiciones constitucionales y legales. Se puede afirmar que el papel tan crucial que los tribunales estn adquiriendo
en algunos pases de Latinoamrica para la proteccin ambiental, es una consecuencia directa de la puesta en marcha de las disposiciones que fueron consagradas
en las constituciones en la dcada de los noventa.
En los pases de habla inglesa del Caribe la legislacin que integra medio ambiente
y desarrollo est convirtindose en un mtodo judicial para resolver disputas. En
Jamaica, se prev un Tribunal para atender las apelaciones referentes a las rdenes
de cumplimiento de la normatividad ambiental expedidas por la Autoridad Ambiental (Smith, 1999). En Trinidad y Tobago y en Guyana se han establecido tribunales
judiciales ms minuciosos. En la Ley de Gestin Ambiental de Trinidad y Tobago
(1995, 2000) se establece la Comisin Ambiental, una corte superior cuyo ejercicio
y decisiones son equivalentes a las de la Corte Suprema. La Comisin Ambiental de
Guyana tiene caractersticas muy similares a aqulla (Anderson, 2002a, 2002b).
Mltiples tratados multilaterales
Por lo general, los pases de Amrica Latina se caracterizan por su tendencia a ratificar la mayora de los instrumentos internacionales ambientales negociados. Tanto
las declaraciones no vinculantes (soft law), como los instrumentos vinculantes son
adoptados frecuentemente en las legislaciones nacionales.
Las Conferencias de Estocolmo y de Ro han marcado momentos clave de impulso a
la elaboracin de tratados y declaraciones multilaterales sobre medio ambiente. En
la Conferencia de Ro se hizo evidente que se tiene mayor conciencia sobre algunos
problemas globales (v.g. biodiversidad y cambio climtico) y que se reconoce en
forma ms ntida la relacin entre medio ambiente y desarrollo. Estos tratados de
carcter global, as como muchos otros previos y posteriores a Estocolmo, han sido
ratificados por buena parte de los pases latinoamericanos y caribeos y, por consiguiente, forman parte tanto del derecho internacional ambiental de la regin, como
de sus legislaciones nacionales.
Pero no slo se suscriben tratados multilaterales globales. En el hemisferio americano existe tambin legislacin ambiental continental y subregional as como numerosos instrumentos bilaterales para la conservacin de los recursos naturales. Parece que esta tendencia generalizada a ratificar todo tipo de tratados se ha convertido en un fin en s misma y no se basa en anlisis previos que determinen la capacidad real de los pases para adquirir compromisos internacionales que muchas veces
no estn en condiciones de cumplir. La baja coercitividad del derecho internacional
ayuda a que esta tendencia contine e incluso que se haya incrementado en los ltimos aos, creando en ocasiones un espejismo respecto al cumplimiento de la
normatividad ambiental y a las reales prioridades nacionales (Ponce de Len,
1996).
CAPITULO 5
57
Se subrayan tambin las mltiples declaraciones suscritas por los pases de la regin a nivel global, hemisfrico, subregional y bilateral, toda vez que ellas juegan
un papel significativo en la creacin del derecho consuetudinario. Despus de la
Conferencia de Ro, en las declaraciones y planes de accin de las dos Cumbres de
las Amricas (Miami 1994; Santiago de Chile 1997) se incorpor el tema ambiental.
Pero sin duda, los acuerdos no vinculantes ms completos a nivel hemisfrico se
hicieron en la Cumbre de Bolivia sobre Desarrollo Sostenible.
Pases signatarios de principales convenios internacionales
Convenios
Tipo Convencin
Total pases
con acuerdos
Regin
Centroamrica
Caribe
Sudamrica
Sin informacin
Diversidad biolgica
13
12
11
33
75,0
CITES
11
12
13
31
70,5
Conservacin de especies
migratorias de animales
salvajes
--
38
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Basilea
10
17
27
61,4
11
11
17
27
61,4
Cambio climtico
12
12
12
32
72,7
Desertificacin
11
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14
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68,2
Humedales (RAMSAR)
11
22
22
50,0
Patrimonio cultural
12
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65,9
12
18
26
59,1
10
--
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--
(39,1%)
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(76,9%)
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(59,1%)
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por regin
Fuente: Adaptado de PNUMA, 2000.
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ASPECTOS LEGALES
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61
Adicionalmente, parece existir una constante contradiccin dado que por una parte
se resalta la extensa legislacin existente en los pases y por otra, se sigue considerando que para un adecuado proceso de gestin hace falta reglamentar algunos
temas. Las leyes ambientales y sus reglamentos deben ser consecuentes con la capacidad institucional de las autoridades que tienen a su cargo la funcin de hacerlas
cumplir, para garantizar la credibilidad de los sujetos pasivos de la norma en dicha
legislacin. La baja capacidad operativa, tcnica, financiera e institucional para aplicar las disposiciones ambientales, para hacer seguimiento a sus obligaciones y para
ejercer las funciones de control y vigilancia, as como la falta de una verdadera voluntad poltica que respalde estas normas, ha dificultado la aplicacin efectiva del
derecho ambiental latinoamericano.
La tendencia a ratificar instrumentos internacionales de carcter ambiental por los
pases latinoamericanos y de adquirir a travs de ellos compromisos multilaterales,
regionales, subregionales o bilaterales, parece ser ms una fuente de proliferacin
de legislacin ambiental. Esta situacin debe evaluarse de acuerdo con la capacidad
efectiva para asumir las obligaciones adquiridas y de precisar sus implicaciones
(ambientales, econmicas, comerciales y sociales) para cada pas.
No obstante las anteriores observaciones, se subraya que algunas innovaciones en
el derecho ambiental estn generando resultados positivos para el avance de la
gestin. Entre ellas se subraya la tendencia a promulgar leyes marco, o generales,
que se inici despus de la Conferencia de Estocolmo y se impuls despus de la
Conferencia de Ro.
Asimismo, la mayora de las constituciones latinoamericanas incluyen artculos referentes a la proteccin ambiental y al desarrollo sostenible, muchos de los cuales se
originan en los principios acordados a nivel internacional en diversos tratados multilaterales e instrumentos jurdicos no vinculantes. Los preceptos constitucionales
han creado las condiciones para que las Cortes de unos pocos pases (suprema de
justicia, constitucional, etc.) comiencen a jugar un papel crucial en la proteccin del
medio ambiente. Otros pases requieren adoptar y poner en prctica legislaciones
que les permitan avanzar en la direccin de los ms avanzados en la materia en
Latinoamrica, entre los cuales se identifican en particular a Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Mxico.
El hecho de que las altas Cortes y el Poder Judicial de unos pocos pases, as como
otros organismos, estn realizando intervenciones positivas para hacer cumplir la
ley, seala los grandes potenciales de estos actores por lo general no tomados suficientemente en cuenta en los procesos de fortalecimiento institucional. Muchos pases cuentan con los marcos jurdicos y normas que habilitan a las Cortes y al sector
judicial como medio para hacer cumplir la legislacin ambiental, pero an no cuentan con la adecuada infraestructura y capacitacin de los jueces para el efecto.
Otros requieren adoptar legislaciones que les habiliten para seguir la senda positiva
de los pases ms avanzados en esta materia.
En los pases de habla inglesa del Caribe la consagracin constitucional del tema
ambiental es un hecho excepcional. Asimismo, las cortes tienden a no intervenir en
esta materia, as existan oportunidades legales para hacerlo. Ellas parecen basarse
en la tradicin del derecho britnico segn la cual los asuntos de poltica ataen
fundamentemente al Poder Ejecutivo. Sin embargo, se han sealado casos en los
cuales se requerira la intervencin de las Cortes y los jueces para garantizar la
proteccin ambiental (Anderson, 2002).
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ASPECTOS LEGALES
Tambin son relevantes las tendencias existentes para criminalizar los delitos ambientales mediante la actualizacin de los cdigos penales o la expedicin de legislaciones especializadas, como se manifiesta en Brasil y Venezuela, pas este ltimo
en donde se cre una rama especializada del Poder Judicial en materias ambientales. Se ha avanzado tambin en el establecimiento de otras estrategias para hacer
cumplir y forzar el cumplimiento de la ley, entre las cuales se mencionan el establecimiento de nuevas procuraduras, contraloras ambientales y defensoras del
pueblo, o el otorgamiento de nuevas atribuciones a las ya existentes, y la creacin
de cuerpos policiales especializados.
La actualizacin de las legislaciones ambientales con referencia a diversos mecanismos de regulacin directa y la incorporacin de los instrumentos econmicos y
de los sistemas de concertacin parecen estar dando, en muchos, casos resultados
positivos. Las legislaciones sobre participacin ciudadana estn siendo fundamentales para garantizar la accin de la poblacin y de la sociedad civil en pro de la proteccin ambiental.
La legislacin ambiental no se puede elaborar y aplicar aisladamente, debido a que
se encuentra en interaccin constante con otras legislaciones y sectores conexos,
con los cuales mantiene una recproca influencia. Por lo anterior, es requisito sine
qua non para la eficacia de la ley ambiental, que sta se coordine con otras polticas del Estado y legislaciones que puedan incidir sobre ella. En especial, se debe
continuar el proceso, an incipiente en los pases de Latinoamrica y el Caribe, de
integracin del tema ambiental a otros sectores de la economa, ya que la meta del
desarrollo sostenible impone la necesidad de penetrar todas las dems polticas
productivas. Para ello es necesario actualizar algunas legislaciones, en particular las
que tienen que ver con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y
no renovables. As, por ejemplo, muchas de las legislaciones referentes al aprovechamiento forestal, pesquero y de aguas, no han sido revisadas frente a las obligaciones y enfoques que imponen las convenciones de biodiversidad, cambio climtico
y desertificacin que, entre otras cosas, requieren de una visin intersectorial, en
virtud de la amplitud y complejidad de los factores que afectan aquellos recursos.
Igualmente, resulta indispensable vincular las regulaciones ambientales con polticas de combate a la pbreza, erradicacin y sustitucin de cultivos ilcitos, y recuperacin ambiental de zonas afectadas por desastres naturales, entre otras.
Captulo 5
Aspectos legales
La legislacin ambiental en Amrica Latina y el Caribe ha experimentado un incremento notorio en las dos ltimas dcadas. Como se mencion, dos momentos han
marcado esta tendencia: la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano de 1972, en la que se promulg la Declaracin de Estocolmo, y la
celebracin de la Cumbre de la Tierra (Ro de Janeiro) en 1992, en la que se suscribi la Convencin de Biodiversidad y la Convencin de Cambio Climtico as como
un conjunto de acuerdos no vinculantes: la Declaracin de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Declaracin de Principios para el Ordenamiento y Manejo Sostenible de Todo Tipo de Bosques y la Agenda 21. Estas dos conferencias
han marcado hitos en la poltica y en el derecho ambiental internacional, al tiempo
que han incidido de manera principal en la promulgacin de normas de contenido
ambiental al interior de los pases.
Al examinar el desarrollo legal de la regin, se evidencia un exceso de normas y
una falta de capacidad para hacerlas cumplir. De alguna manera los pases de Amrica Latina se caracterizan por su inclinacin a resolver sus problemas a travs de
artilugios formalistas, reformas legales e institucionales, y por su incapacidad para
discernir las limitaciones de tal aproximacin. En el tema ambiental, el reto no es
expedir ms normas sino poner en marcha las existentes. Sin embargo, los desarrollos de la legislacin ambiental de la ltima dcada indican la necesidad de matizar ese tipo de aseveraciones. As, por ejemplo, en este estudio se muestra cmo
muchas disposiciones legales nuevas, as como algunas de las actualizaciones de
las legislaciones existentes, estn previendo mecanismos para cumplirlas y han generado nuevas oportunidades para la gestin ambiental, que arrojan resultados positivos.
Este captulo intenta mostrar los principales desarrollos de la legislacin ambiental
que estn teniendo un impacto sustantivo en la gestin. No se trata, por tanto, de
dar una visin sobre la situacin actual de esa legislacin, una labor que han desarrollado con eficacia otros estudios citados en este texto. Se ha considerado necesario distinguir entre los pases del Caribe de habla inglesa, o aquellos estados insulares y estados continentales cuyo sistema jurdico se basa en el common law y
los pases latinoamericanos propiamente dichos, cuyo sistema jurdico corresponde
a la tradicin del derecho reglamentado de origen romano. Los pases del Caribe de
habla inglesa corresponden en su mayor parte a estados insulares, siendo las excepciones Guyana y Belice ubicados en Sudamrica y Centroamrica respectivamente.
Influencia de Estocolmo y Ro en la formacin del derecho ambiental
Como consecuencia de la Conferencia de Estocolmo se inici un proceso de institucionalizacin de la gestin ambiental o de cambios en donde ella ya exista. Ese
proceso incorpor significativas modificaciones en los sistemas jurdicos, la conformacin de la administracin pblica, y las polticas pblicas ambientales. Se gener
entonces un movimiento encaminado a crear normas que tenan claramente el propsito de proteger el medio ambiente el cual trajo consigo la actualizacin de as-
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Ral Braes (2001a) presenta una completa investigacin comparativa de las normas ambientales
expedidas por los pases de la regin en las ltimas dcadas, enfatizando la descripcin de la incorporacin de los principios y compromisos derivados de la Conferencia de Ro en las legislaciones nacionales y
sus efectos sobre la institucionalidad para la gestin ambiental. Winston Anderson (2002) hace un anlisis similar al de Braes para el Caribe de habla inglesa.
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Como fuentes de esta seccin se utilizaron: BID, 1996; Braez, 1996, 2001a; Trllez, 1997; Alvarenga
y Lago, 2000; De Alba, 2000; Espino; 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn, 2000; Rodrguez B., 2000a;
Anderson, 2002.
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El conjunto de las disposiciones aqu reseadas est dando a los mximos tribunales de justicia un significativo papel en: a) la resolucin de conflictos ambientales,
en relacin con diversos actores, materias, pretensiones y resultados; b) la generacin de nueva legislacin ambiental; en efecto, la intervencin de algunos de ellos
ha sido de tal naturaleza que sus providencias y sentencias han nutrido el derecho
positivo o han generado reformas del mismo, siendo Argentina y Colombia dos de
los pases lderes en esta materia en la regin (Martnez, 2000); c) la defensa de la
institucionalidad ambiental frente a decisiones del Poder Ejecutivo que, en consideracin de los tribunales, son violatorios de las disposiciones constitucionales y legales. Se puede afirmar que el papel tan crucial que los tribunales estn adquiriendo
en algunos pases de Latinoamrica para la proteccin ambiental, es una consecuencia directa de la puesta en marcha de las disposiciones que fueron consagradas
en las constituciones en la dcada de los noventa.
En los pases de habla inglesa del Caribe la legislacin que integra medio ambiente
y desarrollo est convirtindose en un mtodo judicial para resolver disputas. En
Jamaica, se prev un Tribunal para atender las apelaciones referentes a las rdenes
de cumplimiento de la normatividad ambiental expedidas por la Autoridad Ambiental (Smith, 1999). En Trinidad y Tobago y en Guyana se han establecido tribunales
judiciales ms minuciosos. En la Ley de Gestin Ambiental de Trinidad y Tobago
(1995, 2000) se establece la Comisin Ambiental, una corte superior cuyo ejercicio
y decisiones son equivalentes a las de la Corte Suprema. La Comisin Ambiental de
Guyana tiene caractersticas muy similares a aqulla (Anderson, 2002a, 2002b).
Mltiples tratados multilaterales
Por lo general, los pases de Amrica Latina se caracterizan por su tendencia a ratificar la mayora de los instrumentos internacionales ambientales negociados. Tanto
las declaraciones no vinculantes (soft law), como los instrumentos vinculantes son
adoptados frecuentemente en las legislaciones nacionales.
Las Conferencias de Estocolmo y de Ro han marcado momentos clave de impulso a
la elaboracin de tratados y declaraciones multilaterales sobre medio ambiente. En
la Conferencia de Ro se hizo evidente que se tiene mayor conciencia sobre algunos
problemas globales (v.g. biodiversidad y cambio climtico) y que se reconoce en
forma ms ntida la relacin entre medio ambiente y desarrollo. Estos tratados de
carcter global, as como muchos otros previos y posteriores a Estocolmo, han sido
ratificados por buena parte de los pases latinoamericanos y caribeos y, por consiguiente, forman parte tanto del derecho internacional ambiental de la regin, como
de sus legislaciones nacionales.
Pero no slo se suscriben tratados multilaterales globales. En el hemisferio americano existe tambin legislacin ambiental continental y subregional as como numerosos instrumentos bilaterales para la conservacin de los recursos naturales. Parece que esta tendencia generalizada a ratificar todo tipo de tratados se ha convertido en un fin en s misma y no se basa en anlisis previos que determinen la capacidad real de los pases para adquirir compromisos internacionales que muchas veces
no estn en condiciones de cumplir. La baja coercitividad del derecho internacional
ayuda a que esta tendencia contine e incluso que se haya incrementado en los ltimos aos, creando en ocasiones un espejismo respecto al cumplimiento de la
normatividad ambiental y a las reales prioridades nacionales (Ponce de Len,
1996).
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Se subrayan tambin las mltiples declaraciones suscritas por los pases de la regin a nivel global, hemisfrico, subregional y bilateral, toda vez que ellas juegan
un papel significativo en la creacin del derecho consuetudinario. Despus de la
Conferencia de Ro, en las declaraciones y planes de accin de las dos Cumbres de
las Amricas (Miami 1994; Santiago de Chile 1997) se incorpor el tema ambiental.
Pero sin duda, los acuerdos no vinculantes ms completos a nivel hemisfrico se
hicieron en la Cumbre de Bolivia sobre Desarrollo Sostenible.
Pases signatarios de principales convenios internacionales
Convenios
Tipo Convencin
Total pases
con acuerdos
Regin
Centroamrica
Caribe
Sudamrica
Sin informacin
Diversidad biolgica
13
12
11
33
75,0
CITES
11
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70,5
Conservacin de especies
migratorias de animales
salvajes
--
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Basilea
10
17
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Cambio climtico
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Desertificacin
11
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Humedales (RAMSAR)
11
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Patrimonio cultural
12
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65,9
12
18
26
59,1
10
--
26
--
(39,1%)
23
(76,9%)
13
(59,1%)
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Fuente: Adaptado de PNUMA, 2000.
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Adicionalmente, parece existir una constante contradiccin dado que por una parte
se resalta la extensa legislacin existente en los pases y por otra, se sigue considerando que para un adecuado proceso de gestin hace falta reglamentar algunos
temas. Las leyes ambientales y sus reglamentos deben ser consecuentes con la capacidad institucional de las autoridades que tienen a su cargo la funcin de hacerlas
cumplir, para garantizar la credibilidad de los sujetos pasivos de la norma en dicha
legislacin. La baja capacidad operativa, tcnica, financiera e institucional para aplicar las disposiciones ambientales, para hacer seguimiento a sus obligaciones y para
ejercer las funciones de control y vigilancia, as como la falta de una verdadera voluntad poltica que respalde estas normas, ha dificultado la aplicacin efectiva del
derecho ambiental latinoamericano.
La tendencia a ratificar instrumentos internacionales de carcter ambiental por los
pases latinoamericanos y de adquirir a travs de ellos compromisos multilaterales,
regionales, subregionales o bilaterales, parece ser ms una fuente de proliferacin
de legislacin ambiental. Esta situacin debe evaluarse de acuerdo con la capacidad
efectiva para asumir las obligaciones adquiridas y de precisar sus implicaciones
(ambientales, econmicas, comerciales y sociales) para cada pas.
No obstante las anteriores observaciones, se subraya que algunas innovaciones en
el derecho ambiental estn generando resultados positivos para el avance de la
gestin. Entre ellas se subraya la tendencia a promulgar leyes marco, o generales,
que se inici despus de la Conferencia de Estocolmo y se impuls despus de la
Conferencia de Ro.
Asimismo, la mayora de las constituciones latinoamericanas incluyen artculos referentes a la proteccin ambiental y al desarrollo sostenible, muchos de los cuales se
originan en los principios acordados a nivel internacional en diversos tratados multilaterales e instrumentos jurdicos no vinculantes. Los preceptos constitucionales
han creado las condiciones para que las Cortes de unos pocos pases (suprema de
justicia, constitucional, etc.) comiencen a jugar un papel crucial en la proteccin del
medio ambiente. Otros pases requieren adoptar y poner en prctica legislaciones
que les permitan avanzar en la direccin de los ms avanzados en la materia en
Latinoamrica, entre los cuales se identifican en particular a Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Mxico.
El hecho de que las altas Cortes y el Poder Judicial de unos pocos pases, as como
otros organismos, estn realizando intervenciones positivas para hacer cumplir la
ley, seala los grandes potenciales de estos actores por lo general no tomados suficientemente en cuenta en los procesos de fortalecimiento institucional. Muchos pases cuentan con los marcos jurdicos y normas que habilitan a las Cortes y al sector
judicial como medio para hacer cumplir la legislacin ambiental, pero an no cuentan con la adecuada infraestructura y capacitacin de los jueces para el efecto.
Otros requieren adoptar legislaciones que les habiliten para seguir la senda positiva
de los pases ms avanzados en esta materia.
En los pases de habla inglesa del Caribe la consagracin constitucional del tema
ambiental es un hecho excepcional. Asimismo, las cortes tienden a no intervenir en
esta materia, as existan oportunidades legales para hacerlo. Ellas parecen basarse
en la tradicin del derecho britnico segn la cual los asuntos de poltica ataen
fundamentemente al Poder Ejecutivo. Sin embargo, se han sealado casos en los
cuales se requerira la intervencin de las Cortes y los jueces para garantizar la
proteccin ambiental (Anderson, 2002).
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ASPECTOS LEGALES
Tambin son relevantes las tendencias existentes para criminalizar los delitos ambientales mediante la actualizacin de los cdigos penales o la expedicin de legislaciones especializadas, como se manifiesta en Brasil y Venezuela, pas este ltimo
en donde se cre una rama especializada del Poder Judicial en materias ambientales. Se ha avanzado tambin en el establecimiento de otras estrategias para hacer
cumplir y forzar el cumplimiento de la ley, entre las cuales se mencionan el establecimiento de nuevas procuraduras, contraloras ambientales y defensoras del
pueblo, o el otorgamiento de nuevas atribuciones a las ya existentes, y la creacin
de cuerpos policiales especializados.
La actualizacin de las legislaciones ambientales con referencia a diversos mecanismos de regulacin directa y la incorporacin de los instrumentos econmicos y
de los sistemas de concertacin parecen estar dando, en muchos, casos resultados
positivos. Las legislaciones sobre participacin ciudadana estn siendo fundamentales para garantizar la accin de la poblacin y de la sociedad civil en pro de la proteccin ambiental.
La legislacin ambiental no se puede elaborar y aplicar aisladamente, debido a que
se encuentra en interaccin constante con otras legislaciones y sectores conexos,
con los cuales mantiene una recproca influencia. Por lo anterior, es requisito sine
qua non para la eficacia de la ley ambiental, que sta se coordine con otras polticas del Estado y legislaciones que puedan incidir sobre ella. En especial, se debe
continuar el proceso, an incipiente en los pases de Latinoamrica y el Caribe, de
integracin del tema ambiental a otros sectores de la economa, ya que la meta del
desarrollo sostenible impone la necesidad de penetrar todas las dems polticas
productivas. Para ello es necesario actualizar algunas legislaciones, en particular las
que tienen que ver con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y
no renovables. As, por ejemplo, muchas de las legislaciones referentes al aprovechamiento forestal, pesquero y de aguas, no han sido revisadas frente a las obligaciones y enfoques que imponen las convenciones de biodiversidad, cambio climtico
y desertificacin que, entre otras cosas, requieren de una visin intersectorial, en
virtud de la amplitud y complejidad de los factores que afectan aquellos recursos.
Igualmente, resulta indispensable vincular las regulaciones ambientales con polticas de combate a la pbreza, erradicacin y sustitucin de cultivos ilcitos, y recuperacin ambiental de zonas afectadas por desastres naturales, entre otras.
Captulo 6
64
Institucin
Ministerio de Medio Ambiente, Energa y Recursos Naturales
Ministerio de Agricultura y Pesca
Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Medio Ambiente (CITMA)
Ministerio de Agricultura y Medio Ambiente
Ministerio de Salud, Ambiente, Desarrollo Comunitario y Cooperativas
Ministerio de Medio Ambiente
Ministerio de Tierras y Medio Ambiente
Secretara de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Ministerio de Salud y Medio Ambiente
Ministerio de Desarrollo, Planificacin, Medio Ambiente y Vivienda
Ministerio de Cultura, Turismo, y Medio Ambiente
Ministerio de Salud y Medio Ambiente
Ministerio del Medio Ambiente
Institucin
Ministerio de Recursos Naturales, Medio Ambiente e Industria
Ministerio del Ambiente y Energa
Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN)
Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales
Secretara de Recursos Naturales y Ambiente
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT)
Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales
Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM)
Institucin
Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin
Ministerio de Medio Ambiente
Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)
Ministerio del Medio Ambiente
Ministerio del Ambiente
Ministerio de Salud y Trabajo
Secretara del Ambiente (SEMA)
Consejo Nacional del Ambiente (CONAM)
Ministerio de la Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
Ministerio de Trabajo, Tecnologa y Medio Ambiente
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales
Fuente: CEPAL-PNUMA, 2001; Gilbert Nolet (BID), comunicacin personal; MMADSA, 2001; SEMARNAT,
2001.
*Se incorporan slo las agencias pblicas principales de cada pas.
CAPITULO 6
65
ambiental, y otra donde las agencias principales del medio ambiente forman parte
de un ministerio con competencias sobre varios sectores. As, por ejemplo, Brasil,
Colombia, Ecuador, Mxico, Trinidad y Tobago, y Venezuela, cuentan con ministerios o secretaras de medio ambiente que se constituyen como la agencia ambiental
principal. Ejemplos de la segunda variante son los casos de Belice, Costa Rica, Jamaica, Cuba y Uruguay.
Ministerios e instituciones ambientales y sector al que se vinculan*
Nmero
13
Salud
Vivienda y urbanismo
Turismo y cultura
Ciencia y tecnologa
La creacin de estas agencias pblicas principales de la gestin ambiental se impuls a partir de 1972. Una mirada ms detallada a su gnesis resulta de utilidad para
entender su configuracin actual. Por ejemplo, en Latinoamrica, la Secretara Especial del Medio Ambiente de Brasil, como dependencia del Ministerio del Interior, y
la Subsecretara para el Mejoramiento del Medio Ambiente de Mxico, fueron creadas en 1973 en respuesta a los acuerdos alcanzados en Estocolmo 1972 (Alvarenga
y Lago, 2000; de Alba, 2000). Pero fue Venezuela, en 1976, el pas de la regin
que dio una mayor jerarqua a su nueva agencia ambiental con la creacin del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (MARNA) que buscaba consolidar en un solo despacho otros entes pblicos vinculados a la gestin ambiental y que dependan de los Ministerios de Sanidad y Asistencia Social, Agricultura y Cra y Minas e Hidrocarburos. Esta institucionalidad estuvo influenciada por el
modelo ingls representado en la poderosa Secretara de Estado para el Medio Ambiente, tal como fue estructurada desde el inicio de la dcada del setenta. El MARN,
adems de constituir la autoridad nacional de las aguas, tiene la responsabilidad de
construir, operar y mantener los servicios de suministro de agua potable y cloacas
y de tratamiento de efluentes a travs de sus entes descentralizados. Desde la
perspectiva ambiental esto pone en sus manos un poderoso instrumento para la
gestin del entorno y para la consecucin de recursos presupuestarios (Gabaldn,
2000).
En los aos setenta, la mayora de los pases de latinoamericanos adoptaron el modelo de las agencias principales del medio ambiente como parte de algn ministerio
que se fueron transformando posteriormente en este ltimo tipo de entidad. Ejemplos de ello se encuentran en Brasil (Secretara Especial del Medio Ambiente - SEMA, luego el Instituto Brasileo de Medio Ambiente - IBAMA, finalmente el Ministerio del Medio Ambiente); Colombia (primero el Instituto Nacional de los Recursos
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Los rasgos distintivos de estos dos modelos no deben hacernos perder de vista la
gran diversidad que existe en su interior. As, por ejemplo, en Panam la Autoridad
Nacional Ambiental, creada en 1998, hace las veces de ejecutora y coordinadora de
la poltica nacional ambiental que ha sido definida por el Consejo Nacional Ambiental.
Diversidad de competencias de las agencias ambientales principales
Una de las mayores diferencias entre las agencias ambientales principales existentes en uno y otro pas est dada por el rango de competencias y funciones que se
les asigna. Estas diferencias, unidas a las que se derivan de las diversas aproximaciones utilizadas con referencia a la coordinacin intersectorial, la descentralizacin
y la participacin, constituyen parte de los factores que sirven para explicar el diverso grado de xito que muchas veces se presenta entre los pases en la puesta
en marcha de instrumentos y planes similares.
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Otras competencias que con frecuencia se encuentran en estas agencias son las
referentes a la informacin, investigacin y educacin ambiental, como elementos
crticos de la gestin. Y en stos, como en otros campos, no slo se identifican en
muchas agencias principales funciones de formulacin de polticas, sino tambin
aquellas atinentes a la ejecucin de programas relacionados.
Las anteriores consideraciones e ilustraciones estn lejos de ser exhaustivas. Su
intencin ha sido la de mostrar la diversidad que introduce la asignacin de funciones y competencias en el interior de cada uno de los modelos de gestin ambiental
descritos. Asimismo, seala la existencia de una gran profusin de competencias y
funciones que las agencias ambientales se ven en imposibilidad de cumplir a cabalidad ante la carencia de suficientes recursos para el efecto.
La intersectorialidad de las instituciones de gestin ambiental
Los problemas de coordinacin surgidos por la divisin de algunas competencias y
funciones ambientales en diversas agencias en particular las atinentes a la fijacin de polticas y normas, el ejercicio de la autoridad ambiental y la administracin
de los recursos naturales renovables han sido afrontados a travs de diversas estrategias. En general, el fortalecimiento de las agencias principales en la ltima dcada ha tenido como uno de sus objetivos principales reducir la atomizacin de las
competencias y funciones ambientales en diferentes agencias y concentrar en la
agencia principal ambiental una parte sustancial de ellas (ej. Brasil, Colombia,
Mxico, Jamaica, y Trinidad y Tobago). Como la experiencia ha sealado, esta ha
servido para alcanzar una gestin ms integrada. Sin embargo, esta alternativa no
parece, en todos los casos, haber convencido a sectores del gobierno y del sector
privado de sus bondades como se expresa, por ejemplo, en el desmembramiento
de la agencia de pesca del SEMARNAT (Mxico), la transformacin de la Secretara
del Medio Ambiente de Argentina en una subsecretara de la Secretara de Desarrollo Social y la prdida por parte de la agencia ambiental de Argentina de sus principales competencias sobre el agua, y el intento que ha habido en Ecuador de trasladar del Ministerio del Medio Ambiente al Ministerio de la Agricultura las competencias sobre los bosques naturales, eventos que ocurrieron en el ao 2001. Estas ltimas reformas, lideradas por el sector privado, representan para los ambientalistas
un retroceso en los avances logrados en los ltimos aos, y representan tambin
una expresin ms de los conflictos que persisten en los pases latinoamericanos de
las diferentes visiones existentes sobre la relacin sociedad-medio ambiente.
El carcter transversal del tema ambiental genera retos para la gestin intersectorial, que ha conducido a la creacin de diversos esquemas de organizacin de las
agencias ambientales principales, as como a la instauracin de mecanismos dirigidos a la coordinacin y a la formulacin de polticas ms integradas.
El ministerio y la comisin: su eficacia intersectorial
No se puede afirmar que uno de los dos modelos institucionales, el de comisin o el
de autoridad ambiental principal, o de cualesquiera de sus variantes, sea distintivamente eficaz como propulsor de la integracin y coordinacin entre los sectores o
al interior del conjunto de agencias que tienen responsabilidades en materia de la
gestin ambiental propiamente dicha. Lo nico que existe son apreciaciones muy
subjetivas en favor de uno u otro, en boca de sus propulsores. Pero sin duda ha
existido una gran creatividad en el diseo de estos modelos y quiz, por su juventud y la evolucin de su implementacin, resulta an muy prematuro juzgarlos.
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definicin de las polticas macro y sectoriales, que son los campos en los cuales,
por su naturaleza, deberan ejercer sus principales acciones. As se reconoce, por
ejemplo en el caso de Centroamrica, subregin que, ms que ninguna otra, ha
tratado de fomentar el establecimiento de los consejos nacionales de desarrollo
sostenible (CONADES): Los CONADES han contribuido, en algunos pases ms que
en otros, a la coordinacin del desarrollo sostenible y la difusin de los principios de
sosteniblidad y la formulacin de agendas de desarrollo sostenible en el mbito local, entre otras actividades. Pero an no llegan a alcanzar el potencial esperado dada la falta de recursos financieros y de voluntad poltica, de convertirlos realmente
en entes que favorezcan la concertacin y coordinacin del desarrollo sostenible, lo
que ha limitado enormemente su accionar (Vargas, 2001).
Pases con consejos nacionales de desarrollo sostenible
Regin
Caribe
Mesoamrica
Pases
Barbados
Cuba
Dominica
Grenada
Jamaica
Repblica Dominicana
Santa Luca
Trinidad y Tobago
Costa Rica
El Salvador
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Ecuador
Paraguay
Los modestos logros alcanzados por estos consejos se explican principalmente por
la poca prioridad del desarrollo sostenible en las agendas nacionales. Su existencia
en muchos casos parece obedecer ms a una respuesta formalista de los pases a
los compromisos internacionales o a recomendaciones de agencias, ONG internacionales, o gobiernos de pases desarrollados (ej. PNUD, el Consejo de la Tierra, la
Secretara de Estado de los Estados Unidos). Algunos pases han formulado Planes
Nacionales de Desarrollo Sostenible pero estos tienen, en general, un marcado
acento ambientalista. Las evaluaciones subregionales y nacionales, adelantadas en
el curso del ao 2001 para establecer los avances de la regin en materia de desarrollo sostenible con miras a preparar la regin para participar en Ro+10 (Johannesburgo 2002), confirman contundentemente las anteriores afirmaciones (CEPALPNUMA, 2001; PNUD, 2001; Rodrguez B., 2001; Vargas, 2001).
A partir de 1992 se han venido creando mecanismos de coordinacin intersectorial
como parte integrante de la estrategia para el cumplimiento de los convenios globales jurdicamente vinculantes acordados en la Cumbre de Ro de Janeiro. Se des-
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A partir de la informacin con que se cuenta, no se podra afirmar que uno de los
dos modelos, el ministerial o el de la comisin, funcione mejor en la prctica. Ms
bien lo que existe son posiciones muy subjetivas de los defensores de cada uno de
ellos. Pero es posible identificar un cmulo de lecciones que se pueden aprender de
los dos modelos y de sus variantes. Las comisiones, por ejemplo, tiene una amplia
experiencia en procesos dirigidos a incorporar la dimensin ambiental, en particular
la correspondiente a la contaminacin, en los sectores productivos. Los ministerios,
a su vez, tienen mucho que decir sobre los procesos de integracin entre las agendas verde y de contaminacin. Sin embargo, la adopcin de un determinado modelo no es un fin por s mismo, sino que debe responder a la real capacidad de los
pases, as como reflejar la estrategia que estos adopten para enfrentar el tema.
Lo que parece imperativo es dotar a las agencias principales de las capacidades necesarias para adelantar un esfuerzo ms sistemtico para fijar sus prioridades vis-vis el amplio nmero de competencias y funciones que les ha sido asignadas. Al
revisar sus prioridades, las agencias ambientales debern renunciar o aplazar muchas acciones que son necesarias pero para las cuales no se cuenta con los recursos o condiciones para desarrollarlas.
Uno de los mayores intereses del estudio ha sido determinar en qu medida la dimensin ambiental se ha integrado en los diferentes sectores de actividad, un propsito inherente a la concepcin de desarrollo sostenible y reiterado, una y otra
vez, despus de la Conferencia de Ro. Muchas de las reformas ambientales que se
han efectuado en los ltimos aos han buscado enfrentar el imperativo de construir
una gestin de carcter intersectorial lo cual no slo significa una accin coordinada
entre las instituciones de los diferentes sectores, sino tambin la incorporacin de
la dimensin ambiental en el corazn mismo de los sistemas de formulacin y ejecucin de las polticas sectoriales.
Se registran algunas tendencias positivas sobre el particular. Algunos mecanismos
de gestin intersectorial previstos en las legislaciones y polticas de los pases se
han puesto en marcha, muchas veces con el impulso por parte de las agencias internacionales. As lo ilustran los numerosos rganos de carcter colegiado como las
comisiones de desarrollo sostenible, promovidas con el apoyo de las Naciones Unidas o de agencias bilaterales, o las comisiones nacionales de biodiversidad o de
cambio climtico creadas con el apoyo de las agencias internacionales responsables
por el seguimiento de las convenciones respectivas. Estas instancias, que han sido
eficaces en la formulacin de las estrategias nacionales sobre los asuntos objeto de
su misin, no parecen tener los mecanismos para hacer su adecuado seguimiento a
nivel sectorial.
El establecimiento de unidades ambientales, o su equivalente, en las agencias pblicas sectoriales ha sido una de las estrategias ms favorecidas para la integracin. As se observa en el caso correspondiente a las vas, el sector energtico y el
sector minero, en donde existen unidades ms desarrolladas, hecho que se explica
principalmente por las presiones ejercidas, entre otros, por la banca multilateral.
Pero con frecuencia las unidades ambientales de la mayor parte de sectores tienen
una baja jerarqua y una pobre dotacin de recursos lo que limita su actividad.
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nerales o marco, que tienen como propsito establecer en forma integrada los principios, lineamientos y normas superiores para la proteccin ambiental. Tambin lo
son otras formas de legislacin ambiental nacional, como las referidas a la proteccin de un determinado recurso natural (ley de aguas, aire, etc.), o a asegurar que
las actividades de un determinado sector (agropecuario, industrial, etc.) sean ambientalmente sostenibles. A su vez, en las providencias de muchas de las cortes
(constitucional, suprema de justicia) se genera nueva legislacin ambiental que define nuevos elementos de poltica, una tendencia que en la actualidad se perfila en
el trabajo de organismos de esta naturaleza en diferentes pases del mundo. Por
ltimo, como deben mencionarse los tratados multilaterales jurdicamente vinculantes, incorporados en las legislaciones nacionales con su ratificacin; estos tratados
constituyen con sus principios, objetivos y acciones a realizar, una fuente crtica de
la poltica ambiental a nivel nacional.
Al sealar estas fuentes fundamentales de la poltica ambiental explcita de un pas,
se debe subrayar que no todos los preceptos incorporados en la Constitucin, la ley
y las providencias de las cortes son por definicin elementos de la poltica. Estos
preceptos tambin pueden referirse a instrumentos de poltica, como son las regulaciones, los instrumentos econmicos, los estudios de impacto ambiental y otras
materias. Estos tres ltimos pueden tambin ser el producto de decretos y resoluciones emanados del poder ejecutivo, en los cuales muchas veces se encuentran
tambin elementos de la poltica ambiental.
Las polticas nacionales
Los elementos de la poltica ambiental de ms alta jerarqua de un pas se encuentran consagrados en la Constitucin y en la ley y son por su naturaleza los ms
permanentes, los que orientan la accin de una sociedad en el largo plazo. Podra
decirse que hacen parte de la poltica de Estado, para diferenciarlos con esta denominacin de las polticas de los gobiernos nacionales o regionales de turno, buena parte de las cuales se establecen con la mira puesta en los resultados que su
lder puede mostrar en el corto perodo de su administracin.
El informe GEO para Amrica Latina y el Caribe (PNUMA, 2000), identifica los siguientes documentos de poltica ambiental para un conjunto de 36 pases: un 72%
produjo los informes nacionales para CNUMAD, un 44% dispone de planes ambientales nacionales, un 11% ha producido planes de ordenamiento territorial, un 25%
ha elaborado las estrategias nacionales de diversidad biolgica y un 11% ha preparado una estrategia nacional de desarrollo sostenible (PNUMA, 2000). Sin embargo,
la simple existencia de estos documentos no necesariamente refleja las prioridades
reales, ni el grado de compromiso de los gobiernos con la puesta en marcha de las
polticas, dado que su formulacin ha sido a menudo una respuesta de carcter puramente formal a los requerimientos de los organismos internacionales, o a las
obligaciones adquiridas mediante tratados internacionales que carecen de instrumentos para exigir su implementacin. Muchas veces los gobiernos nacionales tienen la obligacin legal de formular esas polticas, pero con frecuencia la ley misma
ha previsto pocos mecanismos para asegurar su puesta en marcha.
La definicin de las polticas ambientales nacionales cuenta con una larga tradicin
en la regin y por lo general su formulacin es responsabilidad de la agencia ambiental principal a nivel nacional. Desde mediados de los aos setenta algunos pases como Brasil, Colombia, Venezuela y Mxico, entre otros, iniciaron la formulacin
y expedicin de documentos de poltica ambiental nacional y desde entonces lo han
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Temas principales identificados a partir de: Alvarenga y Lago, 2000; de Alba, 2000; Espino, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn, 2000; Rodrguez-B., 2000a; Smith, 2000.
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Panam:
Estrategia Nacional del Ambiente
En Panam, con la aprobacin e implementacin de la Ley General del Ambiente (1999),
se inicia la elaboracin de una Estrategia Nacional del Ambiente integrada en su contenido a las polticas sectoriales, como las contenidas en el Plan de Accin Nacional sobre Salud Ambiental en el Desarrollo Humano Sostenible 1998-2002 y en el Plan de Desarrollo
Urbano de las reas Metropolitanas del Pacfico y del Atlntico (Espino, 2000). El Gobierno de Panam despliega la estrategia a travs del Programa Ambiental Nacional (PAN) el
cual es actualmente financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Entre otros
aspectos, el PAN busca generar las capacidades bsicas del sistema interinstitucional,
desarrollar instrumentos de gestin ambiental, mejorar el control y fiscalizacin de la
contaminacin, y promover desarrollo limpio en las empresas e iniciativas de gestin ambiental en la comunidad.
La Estrategia Nacional del Ambiente, buscando lograr el acuerdo poltico de la sociedad
panamea en torno a la visin nacional 2020, propone que en los prximos cinco aos el
proceso de gestin ambiental enfatice la aplicacin de siete directrices estratgicas, que
orienten las acciones pblicas y privadas:
Polticas implcitas
Son muchas las polticas implcitas que favorecen al medio ambiente. Las polticas
de apertura econmica que remplazaron las polticas proteccionistas del mercado
que por ms de tres dcadas predominaron en la regin, trajeron como consecuencia el cierre de muchos establecimientos industriales de baja competitividad, con
frecuencia dotados de tecnologas sucias. As que una poltica econmica cuyo propsito era el de ubicar a la industria nacional en condiciones competitivas y de productividad e innovacin a nivel internacional conllev una poltica implcita de beneficio para el medio ambiente. En forma similar, una determinada poltica para fomentar el desarrollo de la produccin de tecnologas informticas que no producen
daos para el medio ambiente puede generar un incremento del producto interno
bruto de un pas, parte del cual puede destinarse a la proteccin ambiental. O una
nueva poltica industrial puede dar origen a la produccin de nuevas materias primas que bajen la presin sobre los recursos naturales. La desaparicin de la Planta
de Soda de Colombia, la creacin de una planta de INTEL en Costa Rica, y la poltica forestal comercial de muchos pases ilustran polticas implcitas favorables para
el medio ambiente.
En forma similar, son muchas las polticas implcitas perversas para el medio ambiente. Por ejemplo: La crisis econmica de los aos ochenta y las medidas de
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ajuste que ella gener crearon una suerte de poltica ambiental implcita, que en
trminos globales, trata de minimizar la problemtica ambiental. Si se analiza la
aplicacin de los tratamientos de shock utilizados en diversos pases de la regin,
se comprueba que en cuanto ms severos han sido menos importancia se ha dado
al medio ambiente. Para los gobiernos que han aplicado las recetas anticrisis, el
tema ambiental es molesto y slo se incorpora al debate cuando es un factor de
negociacin en un acuerdo comercial bilateral o multilateral, o cuando interfiere con
la comercializacin de un producto (Gligo, 1997).De conformidad con los indicios
existentes, las medidas tomadas por algunos de los gobiernos de la regin para
conjurar las crisis econmicas presentadas en los ltimos aos de la dcada de los
noventa, han tenido implicaciones negativas para la proteccin ambiental. As, por
ejemplo, la disminucin de las asignaciones presupuestales que ha sufrido el sector
ambiental en muchos de los pases restaron algunas de las nuevas capacidades institucionales o echaron atrs algunos de los planes y programas en marcha, los cuales hacan parte de los procesos de fortalecimiento de la gestin que predominaron
durante la dcada (Gabaldn, 2000; Rodrguez-B. 2000).
Entre las polticas implcitas ambientales deben recibir especial atencin las contenidas en las polticas de apertura econmica y en los acuerdos comerciales que han
surgido en la regin como respuesta al proceso de globalizacin de la economa.
Entre estos ltimos se mencionan los acuerdos comerciales alcanzados en MERCOSUR, as como los alcanzados entre Chile y Canad y Mxico, Estados Unidos y Canad.
El desarrollo de las polticas nacionales en polticas especficas
Las denominadas polticas nacionales ambientales se desarrollan en polticas singulares tales como las que aparecen en la tabla. Sin embargo, el proceso de formulacin de estas polticas lo puede liderar la agencia ambiental principal, o no, dependiendo de sus competencias. Por ejemplo, mientras la expedicin de las polticas de
bosques, o pesca o aguas son, en algunos pases, responsabilidad de las agencias
ambientales, en otros son competencia de agencias especializadas en estos recursos o el producto del trabajo conjunto de dos o ms agencias. En la tabla se presentan las polticas que estn formalmente establecidas en Brasil, Chile, Colombia,
Mxico y Panam. La falta de mencin de ciertas reas no debe confundirse con su
inexistencia, sino simplemente como una expresin de su falta de formalizacin.
Entre las polticas especficas se subrayan las correspondientes al combate y mitigacin de las amenazas ambientales globales y al desarrollo sostenible, en particular aquellas surgidas de las convenciones y acuerdos jurdicamente no vinculantes
suscritos en la Conferencia de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo:
biodiversidad, bosques, cambio climtico, y Agenda 21. Entre estas polticas se
cuentan tambin las derivadas de la Convencin para Combatir la Desertificacin
(1994) y el Programa de Accin para el Desarrollo Sostenible de los Pequeos Estados Insulares en Desarrollo (1994) que fueron consecuencia de la Cumbre de la
Tierra. Las polticas relacionadas con estos tratados multilaterales estn, por lo general, representadas en dos tipos de documentos: informes sobre el estado de la
cuestin y estrategias nacionales. Su estructura y contenido mnimos se rigen a
partir de los mandatos emanados de las conferencias de las partes y cuerpos de
gobierno de la convencin o acuerdo particular. La casi totalidad de estas polticas
comenzaron a ser expedidas desde mediados de los aos noventa, siendo muchas
de ellas de muy reciente aparicin. Algunas de ellas (ej. biodiversidad, bosques,
Agenda 21) recogen, adecan y adicionan aquellas polticas que en el campo parti-
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cular se venan adelantando desde tiempo atrs que, con frecuencia, se relacionaban con otros convenios globales previos a la Conferencia de Ro.
Ejemplos de polticas ambientales de algunos pases de la regin
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Panam: polticas
contenidas en proyectos especficos
Jamaica
Fuentes: MMAB, 2001; Espinoza, 2000; MMAC, 1999a, 2001; de Alba, 2000; Espino, 2000; NEPA, 2002.
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estos son los casos, por ejemplo, de los ministerios del Medio Ambiente del Brasil y
de Colombia (MMAB, 1999, 2001; Rodrguez-B., 2000a). Sin embargo, la sectorializacin y poca coordinacin entre las entidades sectoriales del agua han conducido
al establecimiento de polticas fragmentadas y, con frecuencia, conflictivas con su
adecuada proteccin y uso sostenible. Todas estas son situaciones que contribuyen
a generar una mayor presin sobre los recursos del agua y al incremento de su degradacin.
Adems de los problemas generados por la insuficiente legitimidad y contundencia
de la gestin ambiental del agua y por la fragmentacin de las polticas y las organizaciones, otros factores han impulsado las diversas reformas que se emprendieron en la pasada dcada y las que estn en curso. Entre ellos se mencionan las polticas de muchos gobiernos, dirigidas a privatizar los servicios relacionados con el
agua mediante el fomento de la participacin de los capitales nacionales y transnacionales, a descentralizar la administracin de los recursos hdricos y la prestacin
de los servicios pblicos relacionados con el agua, y a eliminar gradualmente el acceso libre o subsidiado al recurso por parte de muchos grupos humanos y sectores
de actividad.
Pero no todas las anteriores tendencias son necesariamente favorables para el mejor uso del agua. As, por ejemplo, en muchos pases, las privatizaciones han profundizado los intereses puramente sectoriales, en perjuicio de la gestin ambiental.
Con referencia al acceso al recurso se subraya que, en general, en la regin no se
paga por el uso del agua, o se paga muy poco lo cual estimula su uso irracional;
ese es el caso, por ejemplo, de los distritos de irrigacin que excepcionalmente cobran a los agricultores el valor real del agua que les proveen; asimismo, los usuarios municipales, con las tarifas dominantes, cubren tambin una pequea parte del
costo del recurso que utilizan, y los sectores productivos y los municipios, en general, contaminan gratis las fuentes hdricas (SAMTAC, 2000).
Sin duda, dos de los factores que ms han impulsado las reformas son la necesidad
de mejorar el aprovechamiento del agua para enfrentar la competencia por sus
usos mltiples en particular su creciente demanda por parte de los conglomerados urbanos, y los sectores agrcola, industrial y energtico, y la necesidad de
combatir la contaminacin, detener el deterioro de los ecosistemas acuticos y emprender programas para su restauracin.
Entre los cambios que se estn produciendo se menciona la expedicin de legislaciones marco o generales de aguas, el establecimiento de estructuras administrativas para una gestin ms integrada, el resurgimiento del enfoque de cuenca como
referente organizacional y centro del desarrollo y la puesta en marcha de las polticas y sus instrumentos y planes. Con referencia a la legislacin, existe una tendencia a elaborar proyectos de ley generales sobre el agua, que sean completos y exhaustivos con el fin de resolver el problema que crea la dispersin y diversidad de
normas. La experiencia ha demostrado que este intento resulta muchas veces en
discusiones y debates muy prolongados y por eso algunos pases han tomado la va
de elaborar una ley que contenga los principios bsicos a partir de los cuales se
pueda emprender el proceso de modernizacin (Solanes y Getches, 1998). En el
campo administrativo, se intenta otorgar las responsabilidades de formular polticas
hdricas, coordinar el uso mltiple del agua y regular su asignacin a un ente regulador no usuario (separado de los mayores usuarios tradicionales tanto pblicos
como privados) que considere el recurso hdrico en forma total. Al mismo tiempo se
busca contar con una autoridad ambiental que tenga la suficiente capacidad para
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controlar la calidad, cantidad y tiempo del agua, as como velar por la integridad de
los ecosistemas, y que sea independiente tanto de los usuarios como del mencionado ente regulador. Si bien estas funciones estn hoy asignadas a las agencias
ambientales principales, ellas no parecen tener la suficiente capacidad para ejercerlas con solvencia (SAMTAC, 2000).
La gestin centrada en las cuencas hidrogrficas es un enfoque que parece estar
resurgiendo en la regin. Este tuvo un gran auge en pocas pasadas pero diversas
dificultades para su puesta en marcha llevaron a su declive y, muchas veces, a la
desaparicin de las entidades de cuenca creadas en los aos sesenta y setenta. Su
resurgimiento est motivado, entre otros factores, por la descentralizacin y por su
especial adecuacin para el logro de una gestin ms integrada (OEA, 1978;
RRLOC, 1998).
Ni los orgenes de los cambios, ni las reformas adelantadas en relacin con la gestin de los recursos hdricos y los servicios pblicos vinculados con el agua han sido
uniformes en todos los pases. Como se concluye en un reciente estudio: Esto ha
sido el origen y sigue siendo el motivo de grandes debates. Los debates ms conflictivos y complejos se centran en torno a temas tales como la forma y condiciones
de entrega de derechos de agua, la formacin y aplicacin de marcos regulatorios,
la organizacin de la institucionalidad requerida para la gestin del uso mltiple del
agua, la factibilidad de creacin de mercados del agua y la creacin de instrumentos econmicos, entre otros (Jouravlev, 2001). Habra que aadir, adems, que
tambin existe un debate sobre las aproximaciones que deben utilizarse para la
restauracin de cuencas hidrogrficas crticas que se encuentran degradadas. Ese
es el caso de los estudios y controversias que existen sobre las externalidades
hidrolgicas de la reforestacin protectora, la cual ha sido uno de los principales
enfoques que se han utilizado para mejorar la regulacin hdrica y disminuir la erosin (Kaimowitz, 2000).
Pero, a pesar de las positivas tendencias sealadas, se puede afirmar que las polticas actuales y las positivas reformas institucionales adelantadas en diversos pases
de la regin no han tenido, ni estn teniendo, el ritmo de los retos planteados por
creciente stress y degradacin de los recursos del agua, una situacin que parece
ser muy similar en las otras regiones del planeta (Hirji, 2000).
Las polticas de bosques
Como lo afirma Brasil en un informe presentado a consideracin de la comunidad
internacional sobre la gestin en el campo de la biodiversidad: Los bosques naturales son vistos como stockpile y la explotacin corresponden a la liquidacin del
capital natural (PRB 2000d). Una situacin similar se encuentra en los otros pases
de la regin (Contreras, 1999; Keipi, 1999). Una revisin reciente de la implementacin de la poltica internacional sobre bosques (derivada del Panel Intergubernamental de la Comisin de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas) seala el
muy dbil tratamiento intersectorial de los problemas de los bosques en Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Costa Rica y Per, un indicativo de la inocuidad o errada
orientacin de algunas de las polticas pblicas dirigidas a su conservacin y buen
uso (RLB, 2000).
Pero el tema de la integracin de las consideraciones ambientales en el manejo de
los bosques naturales requiere ser matizada, tal como lo expresan algunas polticas
especficas adelantadas en las dos ltimas dcadas. Entre ellas se destacan: la
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La anterior situacin es en parte el reflejo de los pocos avances del sector agropecuario en el desarrollo de una actividad productiva que sea ecolgicamente sostenible. En un estudio sobre el particular se concluye que en Latinoamrica la agricultura sostenible no pasa de ser un propsito retrico en muchos de los documentos
gubernamentales de polticas agrcolas (Bejarano, 1998). En el caso de los suelos
se ha anotado que para la vasta mayora de los habitantes de la regin el problema
de su deterioro no existe o tiene poca importancia (Bucher et al., 2000).
Las agencias pblicas responsables por el sector agropecuario, cuyas autoridades
mximas son los ministerios de agricultura, han incorporado en forma muy tmida
la dimensin ambiental, y menos la agricultura sostenible. Buena parte de los ministerios cuentan con oficinas ambientales, pero estas tienen una baja jerarqua e
influencia en las polticas fundamentales. Este hecho, combinado con la debilidad
de los ministerios del medio ambiente en materia de control ambiental de las actividades agropecuarias, hace que problemas como el abuso en la utilizacin de
agroqumicos y la utilizacin de otras tecnologas no beneficiosas al ambiente estn
lejos de resolverse. Adems, el atraso de los ministerios de agricultura en materia
de gestin ambiental, hace que en algunos pases se les considere como un limitante para la realizacin de programas para la proteccin ambiental, tal como lo perciben, por ejemplo, protagonistas clave vinculados al proyecto del Corredor Mesoamericano, en Centroamrica o que estos ministerios se consideren un cuello de botella para cumplir con las obligaciones adquiridas por los pases en la Convencin
de Biodiversidad (Cabrera, 2000; Casas, 2000; Snchez, 2000; Rodrguez-B.,
1999b).
Ms grave an, las posibilidades del establecimiento de una agricultura sostenible
pareceran estar perdiendo terreno como se evidencia en el debilitamiento de la capacidad investigativa y de los programas de extensin en la regin (Trigo, 1995;
Garret, 1997).
Sin embargo, las anteriores observaciones no deben hacernos perder de vista que
en la regin se adelantan cientos de valiosas experiencias sobre agricultura sostenible, que incluyen tanto interesantes iniciativas de origen empresarial y campesino
como aquellas realizadas desde centros de investigacin y ONG. Es el caso de la
agricultura orgnica, centrada fundamentalmente en el buen manejo de los suelos
y la limpieza de residuos qumicos en sus productos, que se est abriendo paso en
algunos pases de la regin, e incluso alcanza a ser un rubro significativo de su actividad como se evidencia en el caso de la Argentina. Asimismo existen ya paquetes
tecnolgicos en sistemas agroforestales pecuarios en Latinoamrica, que permitiran adelantar una transformacin de la ganadera que hoy constituye una de las actividades productivas de la regin ms dainas ambientalmente. Todas estas iniciativas son evidentemente muy promisorias para el desarrollo de una poltica agropecuaria sostenible, pero ellas son muchas veces aisladas y carecen de la suficiente
masa crtica. Por ltimo, el futuro de la actividad agropecuaria sostenible depender en buen grado de un incremento sustantivo de la investigacin en esta materia
en relacin con la gran agricultura comercial y la agricultura campesina (IICA,
1999; de Fora, 2000; Murgueito y Muhammad, 2000).
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Los temas de la denominada agenda marrn son los que paulatinamente han ido
recibiendo mayor atencin en las polticas ambientales de las ciudades tanto en el
mbito nacional como local. Ellas reflejan las respuestas a los problemas que para
la salud humana tienen los servicios insatisfactorios de agua, alcantarillado, disposicin de aguas servidas y basuras, as como de la pobre disposicin y manejo de
los residuos urbanos e industriales y la contaminacin del aire (en especial por partculas). Los temas subyacentes o relacionados con la agenda ambiental marrn
incorporan tpicamente los usos inapropiados del suelo, vivienda precaria, transporte pblico deficiente, y congestin del trfico vehicular y accidentes. Adems, las
polticas ambientales urbanas han comenzado a reconocer la contribucin que
hacen las ciudades, en particular las ms grandes, a los problemas ambientales
globales, como el cambio climtico, a travs de las emisiones resultantes del uso de
la energa para fines domsticos e industriales y el transporte.
El anterior conjunto de problemas est ntimamente vinculado a la pobreza, un
hecho que paulatinamente se ha ido reconociendo en la agenda ambiental de las
ciudades. Los pobres urbanos de Latinoamrica y el Caribe estn afectados desproporcionadamente por los problemas ambientales marrones y su situacin exacerba
las crisis ambientales de las ciudades. La pobreza en las ciudades se vincula con la
destruccin y el deterioro de fuentes de agua y ecosistemas boscosos, la degradacin de suelos ambientalmente frgiles, la ocupacin de reas expuestas a las
inundaciones y deslizamientos, el hacinamiento y la prdida de bienes culturales e
histricos. Algunos de estos temas se han incorporado en la agenda ambiental urbana como es, por ejemplo, el relacionado con las polticas para enfrentar la vulnerabilidad socioambiental frente a fenmenos naturales que ocasionan desastres (ej.
polticas de reubicacin de vivienda, de combate a la erosin, u obras para prevenir
las inundaciones). Otros problemas urbanos crticos que estn lejos de encontrar
solucin en la casi totalidad de ciudades de la regin, como la falta de acceso de los
ms pobres a tierras urbanizables y a vivienda adecuada, o las graves insuficiencias
de los sistemas de transporte, encuentran con frecuencia su lugar en diversas polticas sectoriales urbanas que crecientemente estn incorporando la dimensin ambiental.
La agenda verde comienza a tener un lugar en la poltica ambiental urbana, no slo
en relacin con el impulso de los ms tradicionales y crticos temas de la arborizacin y la creacin de espacios verdes para la recreacin, sino tambin en relacin
con la conservacin y restauracin de ecosistemas ubicados al interior del permetro urbano o sus vecindades. Sin embargo, como se sugiri, esta agenda encuentra
muchas veces sus lmites en los problemas de pobreza sin cuya solucin no es posible, en muchos casos, adelantarla.
Por ltimo, en la pasada dcada algunos gobiernos nacionales, conjuntamente con
algunas agencias internacionales (CEPAL, PNUD) buscaron impulsar las denominadas Agendas Locales 21, como resultado de los compromisos adquiridos en la Conferencia de Ro de Janeiro de propender por el desarrollo sostenible urbano. Si bien
se denotan diversos avances en esta direccin, ellos son an muy modestos, una
expresin de la complejidad del propsito y las enormes barreras que se encuentran para formular y poner en marcha polticas de desarrollo sostenible urbano. En
efecto, la Agenda 21 a escala urbana supone afrontar a un mismo tiempo los programas de vivienda adecuada para todos, el mejoramiento de la administracin de
los asentamientos humanos, la planificacin sostenible del uso del suelo, la integracin de infraestructura ambiental (agua, saneamiento y gestin de desechos), los
sistemas sostenibles de energa y transporte, y la planificacin frente a la vulnera-
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bilidad a los desastres. Pero las polticas que han sido formuladas y puestas en este
contexto han sido muy parciales. Sin embargo, se reconoce que han tenido algn
mrito al hacer explcitas las relaciones entre medio ambiente, desarrollo y pobreza
(Acua, 2000b).
Las polticas costeras
La formulacin y puesta en marcha de polticas costeras ha tomado especial impulso en un nmero considerable de pases de Amrica Latina y el Caribe. Por lo general se habla de poltica de zonas costeras, entendiendo por estas ltimas el lugar en
donde el continente se une con el mar y en las cuales se asientan cinco ecosistemas principales: arrecifes marinos, manglares, sistemas de playas, estuarios y lagunas costeras y pastos marinos13. El impulso a las polticas costeras ha sido motivado por la necesidad de enfrentar los problemas de degradacin de esta parte del
territorio que conjuntamente con sus zonas aledaas aloja aproximadamente el
65% de los habitantes de la regin.
El concepto ms generalizado en materia de poltica costera es el de manejo integrado de zonas costeras (MIZC). Si bien este concepto tiene ya ms de 30 aos de
historia slo en la Cumbre de Ro fue acogido como el concepto central para el manejo de las costas y los ocanos. Sin embargo, la importancia del mar y las zonas
costeras fue reconocida en muchos convenios internacionales y regionales a partir
de la dcada de los aos setenta. A su vez, a nivel nacional se impulsaron polticas
puntuales dirigidas a resolver problemas particulares, entre las cuales se mencionan las orientadas a descontaminar algunas de las bahas asiento de las grandes
ciudades o a conservar y restaurar humedales costeros (Sorensen, 1993).
En la Conferencia de Ro se estableci el compromiso de los pases de formular y
poner en marcha los MIZC, no slo en la Agenda 21 sino tambin en las Convenciones de Cambio Climtico y Biodiversidad. Este compromiso fue ratificado en el
Programa de Accin para el Desarrollo Sostenible de los Pequeos Estados Insulares en Desarrollo (Barbados, 1994). Todos estos tratados y convenios han dado lugar a que los principales organismos y agencias hayan creado una serie de directrices para facilitar a los gobiernos el cumplimiento de los compromisos (Cincin-Sain,
1996). A su vez, la banca multilateral ha otorgado crditos para el diseo e implementacin de los MIZC, como fue, por ejemplo, el programa llevado a cabo en
Ecuador con apoyo del BID. En la regin se identifica tambin el esfuerzo pionero
de Brasil mediante su programa de gerenciamiento costero, una ambiciosa iniciativa federal que hoy se expresa en mltiples programas estaduales (BID, 1997;
MMAB, 2001).
Estas polticas implican una enorme responsabilidad para los Estados de la regin
dado que las zonas costeras son un bien pblico. Esto llev a muchos pases a entregar a la marina buena parte de la responsabilidad por su manejo y fiscalizacin.
Este ltimo hecho no ha sido suficiente para impedir la urbanizacin desordenada,
la invasin ilegal y la contaminacin e inadecuada explotacin de muchas de las
zonas costeras de la regin. Ahora se intentan enfrentar estos problemas mediante
los MIZC. La responsabilidad por su formulacin y coordinacin de su puesta en
13
El trmino zona costera o rea costera en materia de interpretacin vara considerablemente. Para
unos, es peces y vida acutica, para otros playas, diversin, transporte martimo y puertos y para otro
grupo amplias extensiones de tierra y agua; sin embargo, la gran mayora coincide en afirmar que es
una nocin de interfaz ocano-tierra.
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marcha ha sido entregada a las agencias ambientales principales en el mbito nacional y subnacional.
La poltica costera en los estados insulares del Caribe
Desde 1994, el compromiso de los estados insulares del Caribe con el manejo integrado
de zonas costeras ha generado un alto grado de actividad gubernamental en la formulacin de polticas, la generacin de instrumentos de poltica, y el diseo y puesta en marcha de planes y programas. Una de las condiciones para una manejo efectivo de las zonas costeras (MIZC) es la integracin del espacio marino dentro de la legislacin internacional. Los pases insulares del Caribe ahora cuentan con una sofisticada legislacin
que no solamente integra las reas marinas, sino que en muchos casos establece estndares internacionalmente aceptables sobre la contaminacin marina dentro de las 12
millas de las aguas territoriales y 200 millas de las zonas econmicas exclusivas.
El MIZC de Barbados incorpora no slo los planes de manejo y administracin de las zonas costeras, sino tambin la preservacin y enriquecimiento de las reas marinas, y la
proteccin de las playas y los arrecifes de coral. En un reciente informe se seala que se
han hecho avances notables en su formulacin.
En Jamaica se estableci en 1998, el Consejo para el Manejo del Ocano y las Costas,
cuyo mandato es similar al MIZC y define la poltica nacional y promueve la coordinacin
de la administracin y funciones operacionales entre las agencias gubernamentales y la
sociedad civil.
Fuentes: CSD, 2001; Anderson, 2002.
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necesidad de hacer comparables los informes. Pero la lnea divisoria entre la interpretacin que una institucin como el GEF puede hacer sobre su papel en la puesta
en marcha de esos mandatos y obligaciones, y la autonoma de los pases para fijar
sus polticas no es un asunto obvio. Por eso la homogeneidad identificada crea interrogantes sobre el nivel de apropiacin de las polticas contenidas en los documentos por parte de los pases, sobre la medida en que estas polticas son una
simple expresin formalista sin mayores implicaciones prcticas, y sobre el papel
que el GEF y sus entidades operadoras (Banco Mundial, PNUD y PNUMA) deben
desempear en el proceso de definicin de las polticas nacionales.
Esta nueva modalidad de influir en la formulacin de las polticas nacionales ambientales por parte de las agencias internacionales, a partir de acuerdos multilaterales, tom impulso desde la Conferencia de Estocolmo y se expres tpicamente en
la actividad desplegada por el PNUMA en los aos setenta. Recibe un impulso cualitativo y cuantitativo adicional a partir de la Conferencia de Ro, de la cual se desprenden nuevos mandatos para las agencias de Naciones Unidas, compromisos para la banca multilateral y compromisos para los pases donantes. La nueva situacin se ha reflejado, entre otros, en la creacin del GEF, el incremento de las operaciones de crdito para medio ambiente por parte de la CAF, el BID y el Banco
Mundial, la intervencin de estas dos ltimas entidades en la elaboracin de planes
nacionales de accin ambiental de varios pases de la regin, y la asignacin de una
mayor prioridad al tema ambiental dentro del portafolio de cooperacin tcnica de
los pases desarrollados.
Pero las agencias y la banca multilateral han venido ejerciendo influencia en la formulacin de las polticas desde la existencia misma de la cooperacin tcnica internacional. Ante financiamientos orientados a apoyar determinados proyectos, los
entes responsables de la gestin ambiental se han visto con frecuencia en la necesidad de revisar las polticas correspondientes. La financiacin de los programas de
bosques ha tenido frecuentemente este efecto, y muchas veces en los crditos
mismos se prevn componentes para la revisin de determinados aspectos de las
polticas como se encuentra en el caso del programa dirigido a fortalecer la propiedad social de los bosques en Mxico, iniciado recientemente, o en el Programa Ambiental y de Manejo de los Recursos Naturales de Colombia financiado por el Banco
Mundial y el BID, ejecutado entre 1993 y el ao 2002. Debe recordarse que muchos de los programas de bosques hoy en marcha en la regin tuvieron su origen
en el Programa de Accin Forestal para el Trpico, una iniciativa conjunta del Banco
Mundial y el Instituto de los Recursos Mundiales (WRI).
La influencia que puede llegar a tener la banca multilateral y las agencias internacionales en la revisin y formulacin de una poltica, se expresa bien en Guyana y
Surinam cuyo intento de entregar en concesin una proporcin muy significativa de
sus prstinos bosques naturales a empresas madereras asiticas, se vio limitada por
la accin de aquellas que lograron, adems, que esos pases definieran unos programas de manejo ms acordes con la Convencin de Biodiversidad y los acuerdos
internacionales sobre bosques.
Pero la influencia de la cooperacin internacional en la incorporacin de nuevos enfoques para la formulacin de polticas se encuentra no slo en el nivel nacional sino tambin en el nivel local. As lo ilustra la cooperacin tcnica ejecutada por el
Centro de Estudios para el Desarrollo (CED) en convenio con el BID, para el programa Generacin de polticas, planes y programas ambientales y mejoramiento
de la capacidad de gestin en tres comunas seleccionadas de Chile (Espinoza,
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La descentralizacin de la gestin
ambiental
Hay que entender la descentralizacin de la gestin ambiental en el marco ms
amplio del proceso general de reforma del Estado, que se ha dado en las ltimas
dos dcadas en Amrica Latina y el Caribe. Gran parte de los pases de la regin
adelantan procesos de descentralizacin, con diferentes objetivos y grados de
avance que han sido motivados por la necesidad de fortalecer la democracia, la gobernabilidad y la eficiencia de la administracin pblica. Se ha buscado acercar el
Estado al ciudadano, precisando las necesidades y situaciones especficas de cada
territorio, y respondiendo a las prioridades reales de la poblacin (Nicod, 1998;
IHS, 2000).En el contexto de estos procesos, la gestin ambiental tambin ha sido
materia de la descentralizacin y las polticas a distintos niveles territoriales han ido
progresivamente incorporando las consideraciones ambientales.
Como ventajas de la descentralizacin se sealan los siguientes puntos: a) acerca
las decisiones para resolver los problemas ambientales a los territorios en los cuales se generan: estados, provincias, municipios, etc.; b) crea oportunidades para
incrementar la participacin y representacin ciudadana; c) da transparencia a las
decisiones; y d) aprovecha la competencia y creatividad de instancias regionales,
municipales y locales. Entre las desventajas se reconocen las siguientes: a) en ocasiones la escala territorial en la cual se da la descentralizacin puede resultar insuficiente para enfrentar determinados problemas ambientales o para involucrar a los
actores relevantes; b) se puede perder la distancia requerida con las organizaciones objeto de la regulacin y, por consiguiente, aminorarse la capacidad para
hacerla cumplir (ej. la capacidad de imponer o aplicar sanciones); y c) esquemas
generales de descentralizacin pueden llevar a la ubicacin de funciones ambientales en entidades subnacionales o locales que no tienen las capacidades para resolver problemas que, por su envergadura, requieren de la intervencin de instancias
mayores.
Expresiones regionales de la descentralizacin
Los procesos de descentralizacin se han dado en el marco de los dos modelos de
organizacin estatal existentes en la regin: el unitario que predomina, y el federal
que se encuentra en unos pocos pases, como en los casos de Argentina, Brasil,
Mxico y Venezuela (CLAD, 1995). La divisin en provincias, departamentos o estados y en municipios, cantones o comunas da origen a una compleja trama territorial que, por una parte, da cuenta de una enorme diversidad espacial y por otra,
demanda una estrecha interaccin entre los distintos niveles de gestin.
Se identifican diversas expresiones de la descentralizacin en los procesos de gestin ambiental en los pases de la regin, entre ellos:
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Las capacidades de gestin ambiental presentan diferencias entre los estados y las
regiones y, muchas veces, tienen una gran heterogeneidad. En general, las mayores capacidades se dan en aquellas regiones que han alcanzado un mayor desarrollo econmico. As, por ejemplo, se observan mayores capacidades de gestin en
las regiones sur y sudeste los estados de Paran, Minas Gerais y So Paulo. Las
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rrollo institucional incipiente en los gobiernos locales (SEMARNAT, 2001a). No obstante los problemas enfrentados, se reconocen algunos avances: el desarrollo de un
marco estratgico de la descentralizacin, el diseo de mecanismos de apoyo al desarrollo institucional, la conceptualizacin de una visin regional del proceso, y la
creacin de un programa de desarrollo institucional ambiental, destinado a fortalecer un nivel bsico para atender la gestin ambiental en las entidades federativas
del pas, la difusin del proceso y la iniciacin de acciones de capacitacin en materia de fortalecimiento de la gestin ambiental a nivel municipal.
En Venezuela, el Ministerio del Medio Ambiente est desconcentrado en direcciones
a nivel de los estados que tienen como responsabilidad desarrollar la mayor parte
de las funciones del despacho en las entidades federales. Sin embargo, algunas
funciones atinentes a la gestin ambiental estn centralizadas, en particular la
normativa, la planificacin para la ordenacin territorial y los servicios de cartografa nacional. Algunos gobiernos de las entidades federales tienen direcciones estadales de conservacin ambiental y comisiones de ambiente dentro de los parlamentos legislativos estadales, aunque ste no suele ser el caso de la generalidad de los
estados. Esto, no obstante que la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y
Transferencia de Competencias del Poder Pblico expone entre sus disposiciones
que sern transferidos progresivamente a los estados, la conservacin, defensa y
mejoramiento del ambiente y los recursos naturales. Esta disposicin en todo caso
opcional, pues as lo determina el mecanismo previsto de transferencia, no se ha
cumplido en el caso de ningn estado. Las instancias de coordinacin de la gestin
ambiental a nivel regional suelen ser los llamados gabinetes estadales de las gobernaciones de estado, en los cuales participan, tanto los directores de los entes de
la entidad federal, como los titulares de las dependencias desconcentradas de la
administracin central. Pero adems, la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio cre comisiones regionales con la competencia bsica de coordinar e impulsar
la formulacin del Plan Regional de Ordenacin del Territorio. Estas comisiones han
funcionado en la mayora de los estados, aunque no continuamente, y han ofrecido
as otro espacio alterno para coordinar la gestin ambiental (Gabaldn, 2000).
En Argentina, cada una de las 24 provincias cuenta con un organismo ambiental
que hace parte del gobierno provincial. Dependiendo de la provincia los organismos
tienen diferentes niveles jerrquicos, ubicacin y conformacin dentro del gobierno;
as por ejemplo Buenos Aires cuenta con la Secretara de Poltica Ambiental, Crdoba con la Agencia Ambiental, el Chaco con la Subsecretara de Recursos Naturales y
Medio Ambiente, Jujuy con la Secretara de la Produccin y Medio Ambiente, Mendoza con la Subsecretara de Medio Ambiente, y Misiones con el Ministerio de Ecologa y Recursos Naturales Renovables. En la Pampa el organismo ambiental se ubica en la Subsecretara de Asuntos Agrarios, Ministerio de la Produccin, en Santiago
del Estero en la Subsecretara de Agricultura, Ganadera Recursos Naturales y Medio Ambiente, y en Neuqun en la Subsecretara de Planificacin y Control de Gestin. En general, estos organismos tienen la responsabilidad de formular la poltica
ambiental o recomendarla para su aprobacin al gobierno federal, deben ejecutar o
coordinar la ejecucin de estas polticas, y estn investidas de competencias de fiscalizacin y policivas. A similitud de los otros pases de la regin, los organismos
ambientales con mayor capacidad se encuentran en las regiones que tienen un ms
alto nivel de desarrollo econmico (PRA, 2001; SIAN, 2001).
El Consejo Federal de Medio Ambiente, creado en 1990, est compuesto por la Secretara de Desarrollo Sustentable y Poltica Ambiental (o quien haga sus veces)
como representante del gobierno nacional, todos los gobiernos provinciales y el de
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No obstante estos esfuerzos, algunas regiones de Per an funcionan en el contexto de la alta centralizacin, y al mismo tiempo presentan una dbil capacidad de
gestin a nivel regional y local, con los efectos negativos que de ello se desprende.
As se ilustra con el infortunado desenvolvimiento de un derrame de mercurio en
tres localidades de la provincia de Cajamarca que tuvo lugar en el mes de julio del
ao 2000, un hecho ocurrido como consecuencia del inadecuado manejo de la operacin por parte de la Minera Yanacocha, que adelanta la mayor explotacin de oro
de Suramrica. A raz de este evento se hizo evidente la inexistencia de una autoridad ambiental del nivel departamental o municipal con capacidad para ofrecer una
respuesta inmediata a un evento que lo requera. Y, en su defecto, las autoridades
ambientales del orden nacional actuaron muy tardamente (dos semanas despus)
frente a un evento que afect el medio ambiente y la salud de un amplio grupo de
la poblacin (CI-CAO, 2000).
Colombia registra un largo y continuado proceso de descentralizacin en las entidades territoriales (departamentos y municipios), que se remonta a cerca de tres dcadas y que lleg a su punto ms alto en la nueva Constitucin de 1991. En el
campo de la descentralizacin de la gestin ambiental presenta un modelo singular,
no solamente dentro del conjunto de la administracin pblica nacional, sino tambin con respecto a la descentralizacin de la gestin ambiental en los otros pases
de la regin. Uno de sus rasgos ms interesantes es la existencia de las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR) como mxima autoridad ambiental a nivel regional, que son, a la vez, autnomas frente al Ministerio del Medio Ambiente y frente a las entidades territoriales (departamentos y municipios). Diferentes evaluaciones han sealado que el marco macroinstitucional de la descentralizacin de las
CAR es positivo, relevndose su autonoma como eje fundamental para su consolidacin (Wiesner, 1997).
Sin embargo, se ha sealado como una de sus debilidades el hecho de que los recursos econmicos con que cuenta el 60% de las CAR (que proceden de transferencias del gobierno nacional) son insuficientes para atender sus responsabilidades; en
contraste el otro 40% de las CAR cuenta con rentas propias que les garantiza una
continuidad en la ejecucin de planes y programas (Galn, 1998). El desempeo de
las CAR es muy variado. Se encuentran desde aquellas que adelantan una gestin
ambiental de excelencia (ej. CORANTIOQUIA, CORNARE, CARDER, CVC, CORPONOR) hasta aquellas caracterizadas por su desgreo administrativo o la corrupcin,
comportamientos que no siempre estn relacionados con su mayor o menor fortaleza financiera.
En los pases del Caribe los procesos de descentralizacin tienen una naturaleza y
caractersticas diferentes a los presentados para los pases grandes y medianos de
Latinoamrica. En las islas ms pequeas la gestin se encuentra necesariamente
centralizada y, en algunos casos se busca acercar la administracin pblica a la poblacin a travs de procesos de participacin. En las islas ms grandes se han desarrollado algunas formas de descentralizacin. As, por ejemplo, Jamaica inici en
1993, a partir de una decisin del gabinete, un programa de reforma del gobierno
local. Mediante ella se busca que los consejos de las 14 parroquias en las cuales se
encuentra dividida la isla se transformen en agentes del gobierno ms autnomos
y que dentro de ese modelo de organizacin la comunidad tenga una mayor participacin. Esta reforma contrasta con lo ocurrido en los aos ochenta cuando los gobiernos locales fueron prcticamente eliminados y la casi totalidad de las funciones
fueron centralizadas. Los presidentes de los consejos de parroquia (cuyos miem-
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bros son de eleccin popular) tienen el rango de alcalde, y sus funciones corresponden tpicamente a las del nivel municipal (Smith, 2001).
Chile: Comisiones Regionales de Medio Ambiente (COREMAS)
En Chile los ministerios, intendencias, gobernaciones y servicios especficos se integran a
la gestin regional a travs de una institucionalidad ambiental descentralizada territorialmente a travs de las Comisiones Regionales de Medio Ambiente (COREMAS).
Cada regin del pas (13) cuenta con estructuras regionales integradas por las autoridades y los servicios pblicos de la regin.
Las COREMAS estn integradas por el intendente, quien la preside, por los gobernadores de
la regin, por los secretarios regionales ministeriales de los ministerios representados en el
Consejo Directivo, por cuatro consejeros regionales elegidos por el respectivo Consejo en
una sola votacin, y por el director regional de la Comisin del Medio Ambiente, quien acta
como secretario. Existe adems un comit tcnico de la COREMA, integrado por el director
regional de la CONAMA, que lo preside, y por los directores regionales de los servicios pblicos que tengan competencia en materia ambiental.
Los acuerdos de la COREMA se cumplen mediante las instrucciones que cada miembro de
ella imparta a los organismos de su dependencia y mediante la coordinacin ejercida por
los directores regionales del medio ambiente y un comit tcnico, conformado por los directores regionales de los servicios pblicos con competencia en materia de medio ambiente, incluidos los municipios
Per: mbitos y niveles del Marco Estructurado de Gestin Ambiental (MEGA)
El Marco Estructurado de Gestin Ambiental del Per es una estrategia que se inicia para
superar un modelo de gestin altamente centralizado. Esta estrategia consta de cuatro
niveles:
Nivel I. Instancia mxima de decisin. En este nivel se encuentra el presidente de la Repblica, el Consejo de Ministros y la Presidencia del Consejo de Ministros.
Nivel II. Es el encargado de proponer, coordinar, dirigir y supervisar la poltica nacional
ambiental y el plan nacional de accin ambiental, as como conducir el proceso de coordinacin y de concertacin intersectorial. En este nivel se encuentra el CONAM y sus rganos desconcentrados, la Comisin Tcnica Multisectorial (mbito nacional) y las comisiones ambientales regionales (mbito regional).
Nivel III. Encargado de promover acuerdos entre las entidades y dependencias pblicas
que poseen competencias ambientales en los diferentes niveles de gobierno, as como
consensos con el sector privado y la sociedad civil, elevando las propuestas a las instancias correspondientes, a travs de la coordinacin que cree el Consejo Directivo del CONAM. En este nivel se encuentran los grupos tcnicos.
Nivel IV. Encargado de la ejecucin operativa y control de instrumentos, polticas y acciones para la proteccin ambiental que se derivan del proceso de toma de decisiones en los
distintos niveles y dentro del MEGA. Dentro de este proceso se promueve la participacin
y contribucin activa del sector privado y la sociedad civil; asimismo, se facilita informacin y evita la duplicidad de acciones administrativas. Se incluye en este nivel a las municipalidades, las cuales cuentan con la funcin de identificar y crear instancias de coordinacin y concertacin ambiental.
Fuente: Espinoza, 2000 (Chile). CONAM, 1999 (Per)
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Esta reforma contrasta con lo ocurrido en los aos ochenta cuando los gobiernos
locales fueron prcticamente eliminados y la casi totalidad de las funciones fueron
centralizadas. Los presidentes de los consejos de parroquia (cuyos miembros son
de eleccin popular) tienen el rango de alcalde, y sus funciones corresponden tpicamente a las del nivel municipal (Smith, 2001).
La descentralizacin de la gestin ambiental de los estados,
provincias, y departamentos
Al mismo tiempo que es relevante determinar el grado y las formas de descentralizacin desde el nivel nacional hacia el nivel estadual, provincial o departamental es
tambin necesario examinar en qu medida y en qu forma est descentralizada la
gestin ambiental al interior de los estados, departamentos o provincias. Esta determinacin puede ser significativa en aquellas unidades subnacionales que tienen
una gran extensin territorial, un alto nmero de habitantes o una importante actividad econmica. Sin embargo, estas dimensiones no deben ser la nica motivacin
para descentralizar la gestin. De hecho, uno de los criterios para hacerlo es ubicar
las decisiones en aquel nivel en el cual las normas, las polticas y los planes se definan y pongan en marcha con mayor solvencia, criterio que no necesariamente est relacionado con los mencionados factores.
Las mltiples formas que toma la descentralizacin se ilustra aqu mediante los casos de las agencias ambientales principales existentes en el estado de So Paulo
(Brasil) y en el departamento de Antioquia (Colombia).
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rrollo Sustentable, se han elaborado polticas explcitas para las trece regiones del
pas. Los documentos presentan caractersticas dismiles entre s, dada la diversidad regional chilena, pero adems porque en la prctica representan agendas de
trabajo y planes de accin para cada regin. Las trece Polticas Ambientales Regionales ya han sido aprobadas formalmente por la autoridad (Espinoza, 2000).
Per muestra ejemplos de polticas ambientales contenidas en planes de accin y
agendas ambientales preparadas para diversas regiones del pas, en las cuales se
han constituido las Comisiones Regionales del Ambiente. Estas agendas impulsan el
trabajo conjunto entre las instituciones del sector pblico, el sector privado y la sociedad civil en general.
Per: Plan de accin ambiental y agenda ambiental de Piura
Problemas
Agua
Suelo
Biodiversidad
Minerales e hidrocarburos
Poblacin humana
Contaminacin urbana
Institucin
CONAM
CAR PIURA
Visin
Convertir el desarrollo econmico en
desarrollo sostenible.
Misin
Promover el desarrollo sostenible
propiciando un equilibrio entre el
desarrollo socioeconmico, la
utilizacin de los recursos naturales y la conservacin del ambiente.
En la regin de Piura, su poblacin
La CAR-PIURA, es una instancia
organizada maneja y usa en forma
de concertacin entre los diferensostenible sus ecosistemas, contributes actores del desarrollo regioyendo eficazmente al desarrollo regio- nal, que promueve el uso sostenal y a la mejora de la calidad de vida. nible de sus ecosistemas y, por
tanto, la mejora de la calidad de
vida del poblador piurano.
(Contina)
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Reduccin de prdidas de suelo agrcola por erosin, salinizacin, inundaciones y/o erosin fluvial, degradacin y crecimiento urbano desordenado.
Mejor saneamiento ambiental: tratamiento eficaz de residuos slidos, lquidos y gaseosos urbanos e industriales.
Un Marco Estructural de Gestin Ambiental MEGA en el mbito de la regin Piura, elaborado mediante la concertacin y la participacin.
La Regin Piura, cuenta con planes de ordenamiento ambiental, en mbitos considerados prioritarios
La regin Piura cuenta con un Fondo Regional del Ambiente, que tiene como objetivo
apoyar el financiamiento del Sistema Regional de Gestin Ambiental y hacerlo sostenible.
Fuente: Plan de Accin Ambiental Piura 2000-2010.
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Diseo y validacin de Estrategias Ambientales Comunales sobre la base de los diagnsticos ambientales y con incorporacin de imagen objetivo ambiental, directrices
estratgicas, planes de accin ambiental, programas de proteccin ambiental, indicadores de gestin, evaluacin de costos, cronogramas y modelos de organizacin municipal para la implantacin de sistemas de gestin ambiental municipal.
Proposicin de Ordenanzas Ambientales Municipales incorporando la regulacin de los
sistemas de gestin ambiental al interior de los municipios y las regulaciones ambientales aplicables a los territorios jurisdiccionales de acuerdo con la legislacin ambiental vigente en el pas.
Elaboracin de una Gua de Evaluacin de Impacto Ambiental de Aplicacin Local,
destinada a servir como herramienta para la autorizacin de obras y acciones que no
estn previstas en el Reglamento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental
vigente en Chile.
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gestin para enfrentar los desafos de la gestin ambiental municipal. Esta afirmacin es particularmente vlida si se toma en cuenta que existen ms de trece mil
gobiernos locales en Amrica Latina y el Caribe que varan mucho en su dimensin
y capacidad institucional (CLAD, 1995).
Caractersticas de los municipios de la regin
El estudio de CLAD (1995) realizado para 19 pases de la regin identific un total de
14.028 municipalidades. En algunos pases se identifica una gran cantidad de municipios
como Brasil (4.974), Per (1.183), Colombia (1.027), Mxico (2.389) y Argentina
(1.658) que representan el 80,1% del total, y en pases pequeos se constata un bajo
nmero de municipios, como en Costa Rica (81), Uruguay (68) o Panam (19).
La gran mayora de los municipios concentran poblaciones menores a 100.000 habitantes. El 75% de ellos (10.429) posee menos de 20.000 habitantes y el 21% (2.907) cuenta con poblaciones entre 20.000 y 100.000 habitantes. Los municipios con poblaciones
menores o iguales a 100 mil habitantes y que representan ms del 95% de los gobiernos
locales, concentran ms del 50% de la poblacin. Lo anterior significa que, en los pases
analizados, la mayor parte de los gobiernos locales ejerce su jurisdiccin sobre pequeos
grupos poblacionales, aunque en algunos casos sta tiene una gran extensin territorial.
Los municipios con poblaciones mayores a 500 mil habitantes (tan solo 105) concentran
el 26,5% de la poblacin, entre los cuales slo 5 municipios poseen poblaciones mayores
a 2,5 millones. Cuatrocientos noventa municipios cuentan con una poblacin entre
100.000 y 500.000 donde reside casi el 21% de la poblacin total de los pases latinoamericanos analizados. Estos representan, como el caso de Venezuela, Colombia y Mxico,
a ciudades intermedias que potencialmente ofrecen una base econmica alternativa a las
grandes concentraciones y que, estratgicamente, podran ser objeto de un fortalecimiento de su capacidad de gestin.
En consecuencia, casi el 74% de la poblacin latinoamericana, se encuentra vinculada a
municipalidades menores de 500.000 habitantes y slo el 26% de la poblacin reside en
municipalidades superiores a los 500.000 habitantes; es decir, en las grandes ciudades
latinoamericanas donde, a partir de la lgica del modelo centralista de Estado, se han
concentrado las mayores inversiones y desarrollado las economas de escala que sustentan las rentas municipales.
Fuente: CLAD, 1995.
Como consecuencia de esa situacin, se encuentra que los municipios estn investidos de muy diversas competencias ambientales que pueden ser ejercidas por uno
o ms rganos de la administracin pblica. Pero dentro de esta gran diversidad se
encuentran competencias que son comn denominador a un amplio nmero de administraciones municipales de la regin, como se especifica a continuacin.
Algunos elementos que son concurrentes en la actividad municipal son: a) la organizacin administrativa como reflejo de la naturaleza de la problemtica ambiental
particular de cada municipio (no existe necesariamente, un nico tipo de organizacin que represente a todos los municipios); b) las capacidades de equipamiento e
informacin y los recursos humanos disponibles; c) la organizacin al interior de la
municipalidad para solucionar conflictos ambientales; y d) la capacidad de recibir
apoyo de otras instituciones pblicas o privadas como ministerios, universidades o
empresas. El examen de la gestin ambiental dentro de un municipio implica conocer el marco legal que los sustenta, sus atribuciones y funciones, las lneas de
coordinacin y la capacidad instalada para realizar sus actividades.
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La gestin ambiental municipal ha adquirido formas diversas en los pases de la regin. En algunos pases se ha optado por realizar y adoptar planes de accin ambiental dentro de las administraciones municipales. En gran parte de los pases la
dimensin ambiental ha ido adquiriendo importancia en los procesos generales de
formulacin de polticas a nivel local, en particular en los planes de desarrollo, planes reguladores y presupuestos municipales y los Planes de Ordenacin del Territorio y de Ordenacin Urbanstica. Los criterios ambientales se incorporan en particular a la definicin de los usos del suelo, los programas de educacin y de prevencin en salud, las disposiciones relativas al equipamiento comunitario, urbanizacin,
transporte y trnsito pblico. En esos procesos de planificacin las administraciones
municipales tienen con frecuencia la obligacin de garantizar a la poblacin local su
derecho a participar en las decisiones que afectan al medio ambiente y promover
su involucramiento en programas comunitarios dirigidos a la solucin de problemas
concretos. Cabe mencionar tambin que cientos de municipios de la regin, independientemente de su tamao, han desarrollado procesos de planificacin estratgica en los cuales el tema ambiental ha surgido con mucha fuerza, al lado de temas
tales como el desarrollo productivo, la creacin de empleo, y la superacin de la
pobreza.
Algunos municipios han adoptado de manera explcita agendas verdes encaminadas
a la proteccin de los ecosistemas naturales de especial valor y de las cuencas
hidrogrficas vinculadas al suministro de agua potable, el establecimiento de reas
protegidas y jardines botnicos municipales, la arborizacin de espacios pblicos y
recreacionales, y la prevencin y mitigacin de los efectos de fenmenos naturales
extremos sobre la poblacin.
Las principales atribuciones municipales en materia de la agenda de contaminacin
son, por lo general, las referidas a la prestacin de los servicios de acueducto, cloacas, drenajes y tratamiento de aguas residuales, a la recoleccin y disposicin de
desechos domsticos e industriales y, en general, al saneamiento bsico, y la reduccin de los efectos ambientales negativos, en particular el control de la contaminacin.
En algunos casos los municipios hacen las veces de autoridad ambiental a nivel local. Ello puede conllevar la competencia para establecer regulaciones ambientales,
otorgar licencias y permisos ambientales, as como para ejercer las funciones de
control propias del proceso orientado a hacer cumplir estas regulaciones o aquellas
emanadas de las autoridades regionales o nacionales. El ejercicio de este tipo de
competencias se presta muchas veces a conflictos de inters toda vez que, dependiendo de la organizacin que se d para ejercerlas, las administraciones municipales pueden verse enfrentadas a actuar como juez y parte con referencia a aquellas
actividades del municipio que impactan los recursos naturales renovables y el medio ambiente. Cuando el municipio no ejerce este tipo de funciones est, por lo general, envestido de la facultad para hacerse parte de los procesos decisorios de la
autoridad ambiental (licencias, normas, EIA).
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Elementos de planificacin. La gestin ambiental a nivel de un municipio es la base orientadora para la elaboracin de los instrumentos de planificacin local: planes de desarrollo,
planes reguladores y presupuestos municipales y en general, los Planes Nacionales y Regionales de Ordenacin del Territorio y de Ordenacin Urbanstica. Tambin sirve como
marco para coordinar actividades ambientales entre sectores, lugares y actores en diferentes momentos en el tiempo, vinculados a un contexto territorial especfico. Entre ellas
destacan:
Las competencias de planificacin urbana referidas a la definicin de los usos del suelo, acorde con su destino natural y los intereses de la comunidad.
Las competencias relacionadas con la salud pblica y la educacin.
La competencia para aplicar disposiciones relativas al equipamiento comunitario, urbanizacin, transporte y trnsito pblico.
La competencia para dictar disposiciones de carcter general dentro del municipio.
La competencia para involucrarse en la definicin e implementacin de instrumentos
de gestin (licencias, normas, EIA, etc.).
Fuente: Alvarenga y Lago, 2000; de Alba, 2000; Espino, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn, 2000;
Rodrguez B., 2000. Smith, 2000.
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Reduccin en la contaminacin del complejo suelo-acufero mediante la induccin de agricultura y ganadera sustentables.
Ordenamiento ecolgico que determine usos, destinos y reservas del suelo.
Establecimiento de un sistema de reas naturales protegidas.
Integracin y operacin del Sistema de Informacin Geogrfica.
Actualizacin de las leyes y ordenamientos que incentiven el manejo respetuoso
del ambiente y restriccin, incluso de manera coactiva, de las actividades econmicas que puedan deteriorar an ms los recursos naturales con los que
cuenta la ciudad.
Mejorar la vialidad urbana con racionalidad.
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IBAMA tiene entre sus responsabilidades el manejo, conjuntamente con la Alcalda Municipal (Prefeitura), del Parque Nacional de Tijuca, la mayor reserva de
bosque natural tropical ubicada en un centro urbano.
La Secretara Municipal de Medio Ambiente es el rgano central del Sistema Municipal de Gestin Ambiental. De l hacen parte tambin el Consejo de Medio
Ambiente de la Ciudad de Ro de Janeiro y el Fondo de Conservacin Ambiental
y, en carcter de vinculados: la Fundacin Ro Zoo y Parques y Jardines. Las
atribuciones de la Secretara son las de planear, promover, coordinar, fiscalizar
y ejecutar la poltica ambiental municipal del medio ambiente. Ha desconcentrado sus funciones a travs de cinco escritorios tcnicos regionales.
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cuerpo de agua. Financiado por el BID y la Overseas Economic Corporation del Japn, tiene como principales ejecutores a CEDAE (Companhia Estadual de gua e
Esgotos), SERLA (Fundao Superintendncia de Rios e Lagoas) y CIDE (Fundao
Centro de Informaes e dados do Rio de Janeiro).
El Plan de Desarrollo de Bogot
El medio ambiente en el Plan de Desarrollo de Bogot, 2001-2003, en su captulo
sobre medio ambiente prev cinco programas que, con sus metas, sintetiza en la
siguiente forma:
Bogot, goce sostenible. Generar valores y compromisos cotidianos con el ambiente, poniendo en marcha un proceso educativo de largo plazo y mecanismos de seguimiento y de estmulo a cambios de comportamiento por parte de la ciudadana.
Estimular el transporte alternativo y el uso de combustibles limpios en el transporte
pblico. La administracin distrital dar ejemplo de cambio de hbitos de consumo.
Bogot, limpia me gustas ms. Mejorar las condiciones de vida de la comunidad a
travs del saneamiento ambiental y de prcticas de produccin limpia. Hacer seguimiento de la calidad ambiental y controlar actividades productivas, de servicios y
de grandes generadores domsticos. Poner en prctica mecanismos para lograr el
cumplimiento de la ley.
Bogot previsiva, vivimos ms. Prevenir desastres tecnolgicos, naturales o inducidos por actividades humanas y controlar factores de riesgo para las personas, bienes y servicios.
Bogot bella, natural y construida. Ampliar la oferta de espacio pblico y construido, adecuadamente arborizado y con cuerpos de agua de buena calidad. Se dar
atencin especial a la recuperacin de los cerros y a la vigilancia de la estructura
ecolgica principal y al sistema de espacio pblico.
Las metas ambientales del Plan de Desarrollo son:
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sitos mltiples, o de las instituciones que estn surgiendo para responder a los desafos que empieza a plantear la globalizacin, como la integracin entre pases y
los esfuerzos promovidos por los acuerdos de libre comercio.
Colombia: Restauracin del ro Magdalena
La Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena, la mayor arteria fluvial de Colombia, fue creada en 1991 por disposicin constitucional y tiene
como funciones la recuperacin de la navegacin, la actividad portuaria, la adecuacin y conservacin de tierras, y el aprovechamiento y preservacin del ambiente,
los recursos ictiolgicos y dems recursos naturales renovables. La corporacin tiene jurisdiccin sobre los 107 municipios ribereos; sin embargo, tiene funciones
como autoridad ambiental, las cuales estn bajo responsabilidad de las 24 corporaciones regionales. La jurisdiccin de esas corporaciones abarca toda la Cuenca del
Magdalena que ocupa el 24% de la superficie continental del pas. La Corporacin
Autnoma Regional est investida de las facultades para la coordinacin interinstitucional requerida para el manejo y supervisin del ordenamiento hidrolgico y el
manejo integral del ro Magdalena. Desde su creacin ha concentrado sus mayores
esfuerzos en el campo de la navegacin, la reforestacin protectora, el desarrollo
de la piscicultura comunitaria y la formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial.
Como base para su funcionamiento recibe el 10% de los ingresos anuales del Fondo
Nacional de Regalas (Rodrguez B., 2000a).
Mxico: Programa fronterizo
El Programa Frontera XXI es un esfuerzo que agrupa a las diversas entidades federales responsables del medio ambiente fronterizo, tanto de Mxico como de los
Estados Unidos, para trabajar conjuntamente hacia el desarrollo sustentable, mediante la proteccin de la salud humana y del medio ambiente, as como el manejo
adecuado de los recursos naturales propios de cada pas. La estrategia central del
Programa Frontera XXI contempla tres ejes instrumentales para el cumplimiento
de sus objetivos: la participacin pblica, la descentralizacin de la gestin ambiental y fortalecimiento de la gestin estatal y local, as como una mejor comunicacin y cooperacin entre los distintos niveles de gobierno.
El programa cuenta con dos instituciones. La Comisin de Cooperacin Ecolgica
Fronteriza (COCEF) con sede en Ciudad Jurez, Chihuahua, Mxico, trabaja con las
comunidades locales y otros agentes promotores del desarrollo y ejecucin de
proyectos de infraestructura ambiental, y certifica proyectos para ser sometidos al
Banco de Desarrollo de Amrica del Norte para su financiamiento. El Banco de Desarrollo de Amrica del Norte (BANDAN) con sede en San Antonio, Texas, Estados
Unidos, capitalizado en partes iguales por ambos gobiernos, con un capital autorizado de US$3.000 millones, canaliza financiamientos para complementar los fondos existentes y promover una mayor participacin del capital privado. Asimismo,
ha sido creado un centro de informacin sobre la situacin ambiental; se est realizando un inventario de emisiones y problemas ambientales, y diversos centros en
ambos lados de la frontera realizan investigaciones sobre aspectos especficos
prioritarios para la gestin ambiental (de Alba, 2000).
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sociedad civil o del sector productivo en la solucin de los problemas que afectan la
calidad del ambiente en su entorno inmediato (la cuadra, el lugar de trabajo, el barrio, la vereda), hasta aquellos que se refieren a decisiones pblicas a nivel nacional o subnacional. Adems, la participacin directa de los afectados en procesos de
toma de decisiones pblicas es una modalidad que ha venido aumentando como
forma de prevenir o resolver los conflictos actuales o potenciales que con frecuencia
generan las diversas percepciones e intereses inherentes a la temtica ambiental.
La tercera categora, la participacin en los bienes y servicios, consiste en el acceso de la poblacin a los recursos naturales y otros bienes necesarios para la satisfaccin de sus necesidades bsicas. En el caso de Latinoamrica es evidente el limitado acceso de grandes grupos de la poblacin a estos bienes y servicios tanto
en el medio rural como en el urbano. A los grupos que encuentran los mayores
obstculos para lograr ese acceso se les denomina hoy excluidos, para denotar
que las sociedades en donde habitan les estn negando los medios para superar
su situacin.
Existen pruebas crecientes a escala global que demuestran cmo la falta de acceso
a los recursos naturales puede contribuir a generar o agravar conflictos sociales,
muchas veces de naturaleza violenta, incluyendo la insurgencia y los enfrentamientos tnicos. En el pasado esa falta de acceso ha detonado la violencia, se prev que en las prximas dcadas, la violencia aumentar en la medida en que se
haga ms grave la escasez de agua fresca, bosques, y tierra para la agricultura y
la construccin de vivienda (Myers, 1993; Hommer-Dixon, 1999).
Participacin y escasez ambientales son dos dimensiones de la realidad que estn
profundamente vinculadas. El papel de la escasez ambiental en la generacin del
conflicto y la violencia es a menudo oscuro e indirecto y produce efectos sociales
acumulativos e insidiosos, tales como grandes migraciones y dislocaciones econmicas que a su vez conducen al conflicto abierto y a los enfrentamientos armados.
Segn los principales proponentes de esta tesis, la escasez ambiental encuentra
sus causas en: a) la degradacin y destruccin de los recursos naturales renovables; b) la creciente demanda de estos recursos, o c) su inequitativa distribucin
(Hommer-Dixon, 1999). El centro de gravedad de la escasez ambiental en la mayor
parte de los pases de la regin parece ubicarse en la tercera categora, es decir en
la distribucin inequitativa de los recursos naturales renovables. Este es uno de los
mayores obstculos para la consolidacin de las democracias en los prximos aos
y es un tema que requiere una atencin prioritaria puesto que en muchos pases se
estn incrementando las tensiones sociales y los conflictos abiertos asociados con la
escasez ambiental. As lo sealan el alzamiento zapatista en Mxico y los procesos
de desobediencia civil de las comunidades indgenas y campesinas de Ecuador, Bolivia y algunos pases centroamericanos, acontecidos en el curso de los ltimos
aos. Los conflictos guerrilleros del pasado reciente en Centroamrica y la guerra
civil que enfrenta Colombia, son en buena parte el producto de la escasez ambiental (FNAC, 2001).
La participacin de la sociedad civil y el sector privado en la gestin ambiental puede darse en cumplimiento de las legislaciones existentes en una sociedad particular
o puede tener una naturaleza voluntaria. Tanto la participacin de origen normativo
como voluntario estn cumpliendo un creciente papel en el objetivo de proteger el
medio ambiente en la regin y ambas son instrumentales en la prevencin o resolucin de los frecuentes conflictos generados por la problemtica ambiental.
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La participacin de los ciudadanos en las decisiones que los afectan puede tener
una naturaleza y un contenido diversos. Entre las formas de participacin se incluyen la informacin, la consulta y la intervencin en la toma de la decisin propiamente dicha. Esta ltima puede consistir en el derecho a participar en condicin
minoritaria, la codeterminacin (una intervencin entre pares, es decir, los representantes de la sociedad civil y el sector privado tienen el mismo peso numrico
que los representantes del gobierno), y la toma de la decisin soberana por los
miembros de una comunidad poltica particular. Un proceso participativo puede involucrar a los trabajadores de una fbrica, una comunidad especfica o un segmento particular de ciudadanos, o los miembros de una entidad poltico-administrativa.
El contenido de la participacin puede versar, entre otros, sobre los preceptos constitucionales referidos a los derechos y obligaciones de los ciudadanos, la legislacin
sobre un aspecto particular, una norma especfica, la formulacin de una poltica, o
la concepcin y puesta en marcha de un instrumento de poltica o de un plan o estrategia.
El significado y papel de la participacin en la gestin a diferentes niveles de la sociedad (al interior de una organizacin, en la administracin pblica, en la sociedad
general, etc.) como medio para alcanzar mayor eficacia y eficiencia ocupa buena
parte de la teora organizacional y administrativa contempornea (Dvila, 1985).
Los mecanismos de participacin contemplados en la legislacin
Un reciente estudio identific las disposiciones contempladas por la legislacin ambiental en materia de participacin ciudadana en doce pases de la regin (Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico,
Nicaragua, Per y Trinidad y Tobago). Encontr que menos de la mitad (43%) de
las 296 leyes medioambientales examinadas contempla alguna forma de participacin, y que existe una fuerte tendencia a incluir este tema en las ms recientes legislaciones (OEA, 2000b).
En efecto, las legislaciones de los pases de Latinoamrica contemplan una amplia
variedad de mecanismos de participacin. Estos se han clasificado en la tabla en
cinco grandes tipos: a) suministro de informacin para diversos fines que incluye el
referente a lograr un consentimiento informado previo; b) participacin en procesos
de fijacin de polticas y produccin y discusin de normas ambientales; c) participacin poltica; d) participacin en los procesos de toma de decisiones administrativas; y e) participacin en la administracin de justicia. La relevancia y efectividad
de los mecanismos de participacin vara de pas a pas y al interior de cada uno de
ellos. Algunos son inoperantes y otros simblicos, mientras que muchos han adquirido una gran significacin. Los mecanismos de participacin que estn siendo utilizados en la prctica son muy variados y existen cientos de experiencias positivas a
nivel nacional, subnacional y local.
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Participacin poltica
Administracin directa
de reas de especial
valor ecolgico
Participacin en la
administracin de justicia
Instrumentos principales
Derecho de peticin o de solicitud de informacin ambiental
Boletn ambiental
Participacin en consejos nacionales para decidir, recomendar,
o coordinar polticas nacionales o plantear posiciones de negociacin ante foros internacionales, vinculadas a las convenciones o acuerdos multilaterales (Ej.: Consejos Nacionales de Desarrollo Sostenible y del Medio Ambiente; Consejos Nacionales
Forestales o de reas Protegidas)
Participacin en cuerpos colegiados en el mbito subnacional y
local investidos de la autoridad para expedir o recomendar polticas y normas (Ej.: consejos provinciales, estatales o municipales del medio ambiente, comits tcnicos para la produccin
de normas)
Iniciativas populares normativas
Procedimientos singulares para la participacin ciudadana
Consulta popular
Veeduras ciudadanas
Cabildo abierto
Presentacin al parlamento de observaciones a proyectos
El referendo aprobatorio o derogatorio de una norma
La aprobacin popular del presupuesto
La iniciativa popular legislativa nacional, subnacional o local.
Derecho de peticin de informacin ambiental
Intervencin administrativa ambiental
Audiencias pblicas ambientales
Consultas pblicas en procesos decisorios particulares (Ej.: ordenamiento territorial, licencias ambientales, evaluacin de impacto ambiental, fijacin de normas y estndares, permisos de
aprovechamiento de recursos naturales)
Consultas a minoras tnicas
Participacin en cuerpos colegiados investidos de la autoridad
para tomar decisiones administrativas.
Derechos y obligaciones de los pueblos indgenas con referencia
a la conservacin y uso sostenible de la biodiversidad en sus
territorios tradicionales, adjudicados en calidad de propiedad
colectiva, usufructo colectivo y otras modalidades (Ej.: los resguardos, los ejidos, los territorios, y las comarcas indgenas)
Delegacin en ONG de la administracin total o parcial de reas
protegidas pblicas.
Acciones de amparo o tutela (en defensa de derechos fundamentales)
Acciones populares (en defensa de derechos colectivos)
Acciones de cumplimiento (para obligar a las autoridades a actuar)
Acciones por dao ambiental (para obligar a reparar)
Acciones de inconstitucionalidad
Acciones de nulidad
Acciones penales
Acciones de responsabilidad civil o administrativa.
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En los pases de habla inglesa del Caribe ante la ausencia de una legislacin independiente que garantice el acceso a la informacin pblica, la promocin de la participacin pblica es una de las funciones crticas de las agencias ejecutoras (Departamentos del Medio Ambiente y Autoridades Ambientales) que deben establecer
reglamentaciones al efecto. As, por ejemplo, en Guyana esa funcin es concebida
como la obligacin a promover la participacin del pblico en el proceso de integrar la dimensin ambiental en la planeacin para el desarrollo sostenible (Anderson, 2000).
Participacin y consentimiento informado previo
El consentimiento informado previo hace referencia a las decisiones que no pueden
adoptarse sin el conocimiento y el consentimiento de los ciudadanos. Entre los mecanismos asociados a este tipo de participacin sobresalen: a) el derecho a solicitar
informacin en materia ambiental; y b) la obligacin de las autoridades de publicar
las decisiones administrativas y las normas. Ellos se utilizan en ciertas decisiones
que afectan a las comunidades como son, por ejemplo, las referentes a la ubicacin
en su vecindad de un relleno sanitario o de un sistema de disposicin de desechos
peligrosos. Algunas comunidades indgenas de la regin han logrado el establecimiento de este tipo de participacin en relacin con la construccin de infraestructura en sus territorios o al aprovechamiento de los recursos naturales renovables.
El derecho de peticin de informacin es un mecanismo que se utiliza tanto en la
participacin para lograr un consentimiento previo como en la participacin en los
procesos administrativos. Hace referencia al derecho que tienen las personas para
solicitar informacin en relacin con ciertas decisiones que puedan afectar su derecho a disfrutar de un medio ambiente sano. Las autoridades estn en la obligacin
de responder a esa solicitud en un plazo determinado, un mecanismo cada vez ms
generalizado y sin duda, crtico como componente de otras formas de participacin.
Muchas de las agencias pblicas ambientales cuentan con publicaciones peridicas
para poner en prctica su obligacin de informar y algunas disponen de una pgina
Web para el efecto.
La participacin en la formulacin de polticas y normas
Entre los mecanismos usados en la fijacin de polticas y produccin de normas
ambientales se subrayan:
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En los cuerpos colegiados participan representantes de las organizaciones de la sociedad civil y de los sectores productivos, y entre ellos sobresalen: consejos nacionales, regionales y municipales de planificacin; consejos nacionales de desarrollo
sostenible; consejos nacionales, regionales y municipales de medio ambiente; consejos intersectoriales ambientales; consejos referidos a las convenciones ambientales globales; y comisiones especializadas como consejos de cuencas, reas protegidas, prevencin y combate de incendios forestales, y desarrollo del ecoturismo. En
la cspide se encuentran los consejos nacionales ambientales y los consejos de desarrollo sostenible, y las comisiones nacionales de biodiversidad y cambio climtico,
que existen en buena parte de los pases de la regin, en los cuales tienen asiento
representantes del sector no gubernamental.
A este tipo de cuerpos colegiados se hizo referencia en el captulo sobre actores de
la gestin en relacin con el papel que cumplen como entes para la coordinacin y
la integracin entre los sectores, puesto que, por su naturaleza, en ellos tienen
asiento representantes de diversas entidades estatales, sectores productivos y grupos sociales. Cada vez ms, las polticas ambientales son materia de aprobacin o
consulta por parte de estos organismos.
En el caso de las comisiones referentes a las convenciones globales, en particular
las acordadas en Ro, las agencias internacionales se han encargado de promoverlas y apoyarlas con recursos econmicos y tcnicos. Por ejemplo, las comisiones
nacionales de biodiversidad han jugado un papel central en la elaboracin de muchas de las estrategias nacionales presentadas por los pases de la regin a consideracin de la Conferencia de las Partes (Rodrguez-B., 2000d).
Algunas veces la utilizacin de estos cuerpos colegiados de poltica tiene un objetivo puntual y una duracin limitada. As, por ejemplo, la casi totalidad de pases de
la regin contaron con comisiones preparatorias nacionales para la participacin en
la CNUMAD, que fueron responsables de la elaboracin de los informes nacionales y
la fijacin de las posiciones a adoptar en las negociaciones.
Un mismo pas puede llegar a contar con un amplio conjunto de cuerpos colegiados; por ejemplo, en Brasil existen catorce rganos colegiados a nivel nacional que
tienen responsabilidades en cuestiones ambientales en los cuales tiene representacin la sociedad civil (PRB, 1998).
Los mecanismos de participacin poltica
Los procesos de reforma de la legislacin ambiental adelantados en la ltima dcada han incorporado consultas formales con la ciudadana, previas a los trmites que
se adelantan al interior de los rganos legislativos. En algunos parlamentos nacionales se prevn procedimientos especficos para que intervengan representantes de
los diferentes grupos de la sociedad para la creacin o reforma de las autoridades
ambientales. Se prevn tambin mecanismos de participacin ciudadana en los
procesos atinentes a la creacin de normatividad a nivel subregional; ese fue, por
ejemplo, el caso de las legislaciones subregionales sobre bosques y acceso a los
recursos genticos expedidas por la Alianza Centroamericana para el Desarrollo
Sostenible y la Comunidad Andina de Naciones, respectivamente.
Los procesos dirigidos a reformar o expedir nuevas constituciones polticas tambin
han previsto la participacin de los ciudadanos. En Colombia, previamente a la reunin de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, se realiz una amplia consul-
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ta nacional, departamental y municipal durante la cual se establecieron mesas especializadas, siendo una de ellas la correspondiente a medio ambiente, cuyas recomendaciones fueron tomadas en cuenta en la consagracin de numerosos artculos sobre la materia. Casos similares se dieron tambin en Brasil y Venezuela con
motivo de la expedicin de sus nuevas constituciones en 1990 y 1999 respectivamente. En Colombia inmediatamente expedida la Constitucin de 1991 se desarroll un proceso de definicin y aprobacin de la Ley 99 de 1993, que incorpor cerca
de un centenar de foros pblicos, sobresaliendo entre ellos las audiencias organizadas por el Congreso de la Repblica en las seis regiones mayores del pas.
Existe una amplia gama de mecanismos de participacin poltica de aplicacin general, pero algunos de ellos han tenido poca utilizacin. As son, por ejemplo, los
casos de la iniciativa popular legislativa y del referendo aprobatorio o derogatorio
de una norma previstos en la legislacin colombiana. En contraste, se identifican
algunas excepciones que muestran su potencial, como el presupuesto participativo
de Porto Alegre, Brasil, una modalidad que ha sido centro de la atencin internacional y que est siendo adoptada o adaptada por otras ciudades de Latinoamrica. Se
seala tambin la consulta popular efectuada en Bogot a finales del ao 2000,
como medio para dar inicio a una reforma radical del sistema pblico de transporte.
A su vez, la veedura ciudadana es un mecanismo que comienza a utilizarse con
mayor frecuencia, as no est formalmente consagrado en la ley.
Porto Alegre, Brasil: Participacin en la regin
En 1989 la ciudad de Porto Alegre adopt la modalidad del presupuesto participativo (oramento participativo) como alternativa para resolver los problemas de falta de transparencia y rendicin de cuentas accountability en la administracin pblica. Durante ms de
diez aos los habitantes de la ciudad han estado decidiendo cmo debe ser asignado el
presupuesto para obras pblicas. Los vecinos de las diecisis secciones en que se divide la
ciudad proponen los proyectos, y representantes de la comunidad y de las organizaciones
no gubernamentales elegidos por sus vecinos, deciden qu proyectos se deben ejecutar.
El sistema tiene las virtudes de evitar la corrupcin y mal manejo de los fondos, mejorar
la gestin de asuntos concretos en el terreno e incrementar la democracia participativa.
Entre 1995 y 1998 se alcanzaron diversos logros como consecuencia del presupuesto participativo, entre los cuales se mencionan: el aumento de la cobertura del alcantarillado,
que pas del 46% al 85%; la instalacin del servicio de acueducto a 65.000 viviendas; la
pavimentacin anual de 20-30 Km. de vas en los barrios ms pobres; la duplicacin del
incremento de la matrcula escolar; el mejoramiento del sistema de transporte, y la provisin de mltiples soluciones de vivienda para los ms pobres.
En el ao 1998 solamente 16.500 personas participaron en las reuniones que tuvieron
lugar entre marzo y julio para decidir sobre el presupuesto. Adems, en una encuesta pblica el 85% de los ciudadanos sealaron su satisfaccin con el sistema.
Fuentes: Cassen, 1998; UNESCO, 1998.
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historia de la defensa judicial del ambiente en Brasil, uno de los pases de Amrica
Latina y el Caribe ms avanzados en la materia.
Se considera que el xito que ha tenido el Ministerio Pblico al intentar la accin
civil se debe a las garantas establecidas en su favor en la Constitucin Federal ya
que sus funcionarios gozan de prerrogativas como la inamovilidad y la irrectubilidad
de sueldos (Martnez, 2000). Segn se ha afirmado este instrumento legal, tal
vez sea el ms avanzado instrumento jurdico para tratar los problemas ambientales existentes en Brasil (Martnez, 2000).
El estado de Ro de Janeiro suministra una ilustracin sobre el uso de la accin civil
pblica: de un total de 290 acciones judiciales presentadas en el perodo 1995-99,
la mayor parte (51%) fueron presentadas directamente por los ciudadanos (asociaciones, moradores, entidades ecolgicas, grupos de moradores y personas). A su
vez, el Ministerio Pblico, responsable de la presentacin del 26,2% de los casos,
ha funcionado como un foro de apoyo al ciudadano que acepta las denuncias de la
poblacin, transformndolas en procesos judiciales. En lo que se refiere al gobierno
federal o estadual, el 1,4% de las acciones han sido presentadas por el Ejecutivo y
el 21% por otros organismos ambientales gubernamentales. De las 290 acciones el
61% corresponden a la capital del Estado y el 39% al interior.
Las acciones interpuestas por la ciudadana que resuelven las cortes y los tribunales, no slo estn sirviendo para forzar el cumplimiento de la legislacin ambiental
por parte de las autoridades gubernamentales y del sector privado, sino que tambin estn motivando la generacin de nueva legislacin ambiental a travs de las
sentencias proferidas. As lo ilustran los casos de Brasil, Chile y Colombia en donde
esos organismos de justicia han ido adquiriendo paulatinamente una mayor sensibilidad ambiental. En Brasil, la accin civil pblica es considerada como el instrumento jurdico ms avanzado para tratar los problemas ambientales (Martnez, 2000).
En Chile, la Constitucin prev el recurso de proteccin como el principal instrumento para la proteccin del ambiente y ha servido para garantizar en buena medida los derechos fundamentales de las personas en esta materia; asimismo, la accin de reparacin ha permitido a las personas naturales, as como a las jurdicas y
a los municipios y al Estado, obtener la restauracin, hasta donde ha sido posible,
de daos a valiosos recursos ambientales del pas. En Colombia, las acciones de
tutela se han convertido en un poderoso instrumento de defensa del ambiente por
parte de los ciudadanos. En los pases mencionados muchos de los fallos proferidos
por las cortes han marcado un hito en la interpretacin jurdica ambiental y se han
convertido en una fuente importante del derecho ambiental.
Al hacer mencin del papel que estn cumpliendo las cortes y tribunales en estos
tres pases como consecuencia de la participacin ciudadana, se debe subrayar que
ste no es un hecho generalizado en la regin y que incluso en aquellas naciones
sealadas como las ms avanzadas falta mucho para llegar a consolidar los instrumentos previstos. Pero, al mismo tiempo, se ha querido identificar los enormes potenciales que ellos tienen para la proteccin ambiental.
La reparacin ambiental tambin ha adquirido relevancia en la regin. En Chile, de
acuerdo al artculo 53 de la Ley 19300, una vez producido el dao ambiental, se
concede accin para obtener la reparacin del medio ambiente daado, lo que no
obstaculiza el ejercicio de la accin indemnizatoria por el directamente afectado.
Este instrumento legal tiene por objeto reparar el medio ambiente daado a una
calidad similar a la que tena antes de aquel. Son titulares de la accin ambiental o
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tencias ambientales para requerir al CDE, como titular de la accin, que inicie los
procesos que tiendan al restablecimiento de los ecosistemas afectados (Espinoza,
2000). El CDE adelant, entre 1998 y el ao 2000, 72 juicios de los cuales el 35%
se refirieron a las aguas, el 19% a los bosques, el 17% a los suelos, el 15% al patrimonio cultural y 14% a otros temas.
La participacin voluntaria
Crecientemente se utilizan mecanismos y oportunidades de participacin de naturaleza voluntaria que juegan un papel significativo para alcanzar los objetivos de proteccin ambiental y resolver los conflictos que surgen frente al uso de los recursos
naturales. Algunos de los mecanismos de participacin referidos en las secciones
anteriores no se encuentran consagrados en las legislaciones nacionales o subnacionales de muchos pases, pero se suelen utilizar como producto de la tradicin y
la costumbre, o como consecuencia de la voluntad de quien toma la decisin de ceder parte de su poder discrecional en favor de las partes interesadas, o como fruto
de la aceptacin voluntaria de los regulados de poner en marcha un instrumento de
gestin no previsto en la legislacin o de alcanzar una meta ambiental ms all de
lo que la ley les exige.
La participacin voluntaria se da, en particular, en los campos de la informacin, la
formulacin de polticas y normas, los procesos de toma de decisiones administrativas y la administracin de reas de especial valor ecolgico. Es una tendencia que
demuestra que la participacin no solamente est ligada al cumplimiento de exigencias legales, sino que tiene mucho que ver con la prioridad que una sociedad le
asigna a la vida en democracia.
Las agencias ambientales principales a nivel nacional y local cuentan con publicaciones peridicas y algunas disponen de una pgina Web, en las cuales ponen a
disposicin del pblico no slo la informacin que la ley obliga sino tambin aqullas que facilitan la interaccin de los ciudadanos con las autoridades o les permiten
participar ms activamente en asuntos que los afectan. A pesar del limitado acceso
an existente a Internet por parte de diferentes grupos de la poblacin, aquel se
est convirtiendo en un poderoso instrumento para la informacin y la interaccin
pblica en materia ambiental.
Las denominadas lneas verdes son uno de los mecanismos que ms se utiliza para
ofrecer informacin a los ciudadanos sobre diversos temas y como medio para que
stos presenten sus reclamos y quejas ante las autoridades competentes. En algunos casos se han establecido como iniciativa de organizaciones no gubernamentales
con el apoyo de las agencias pblicas como lo ilustra la Lnea Verde del Uruguay.
Chile: Participacin ciudadana anticipada en EIA
Esta es una nueva oportunidad de participacin promovida por la autoridad, aun
cuando ello no est definido en la ley. Consiste en realizar consultas a los afectados
antes que los proyectos se presenten formalmente a la autoridad para su revisin
respecto a la evaluacin del impacto ambiental. El objetivo de la participacin ciudadana anticipada es que las empresas o proponentes de proyectos o actividades,
voluntariamente incorporen las demandas e inquietudes de la comunidad antes de
presentar formalmente su estudio de impacto ambiental. Idealmente debe incluirse
a partir de la etapa de diseo del proyecto, pero tambin es posible realizarlo durante la elaboracin de la evaluacin del impacto ambiental.
146
Una de las ventajas de la participacin ciudadana anticipada destaca el evitar conflictos ambientales, los cuales involucran grandes gastos para el proponente, y facilitar el proceso de revisin por parte de la autoridad donde, adems, existe un perodo de 60 das para recibir observaciones de la comunidad. A la fecha casi todos
los grandes proyectos estn ejecutando participacin anticipada. Algunos de los
primeros casos en los cuales se ha realizado un proceso de participacin ciudadana
anticipada, se sintetizan a continuacin:
Chile: Casos de procesos de participacin ciudadana
TRIPESCA: Proyecto realizado a fines de 1997 en Corral. Se pretenda instalar una planta
de elaboracin de harina de pescado, por lo cual se capacit a la comunidad de Corral en
la evaluacin del impacto ambiental y en los alcances de la ley. Se prepararon a las organizaciones para que realizaran observaciones sobre el proyecto, las que posteriormente seran incorporadas por la empresa en el estudio de impacto ambiental que se present al Consejo Regional de Medio Ambiente (COREMA) de la X regin. Una vez que el proyecto ingres al sistema, fue posible desarrollar un proceso de participacin continuo,
con un mayor conocimiento entre las partes por cuanto la comunidad ya haba hecho sus
observaciones y conoca claramente el proyecto. La etapa del proyecto termin con el
diseo de seguimiento participativo, mediante el cual la comunidad de Corral podr informarse respecto del cumplimiento de la resolucin de calificacin ambiental de dicho
proyecto.
Ampliacin del Puerto de Lirquen, VIII regin. El proyecto de ampliacin del Puerto Lirqun, inserto en el rea urbana de la comuna de Penco, consisti en la construccin de
un segundo muelle en el mar (que en la actualidad ya est funcionando plenamente), y
la ampliacin de la cancha La Tosca. Este proyecto se present al sistema de EIA en enero de 1995 y fue autorizado en marzo de 1996. Como parte del proceso de evaluacin
ambiental, se realizaron mltiples reuniones previas de negociacin y cabildos ambientales entre la empresa y los afectados. Adems se incluy la participacin formal definida
por CONAMA. Como parte de la obligacin de hacer consultas se avis a la comunidad, se
identificaron los lderes sociales en el rea del proyecto, se informaron y capacitaron dichos lderes, se realizaron reuniones generales con la comunidad y se registraron las observaciones surgidas desde las Juntas de Vecinos y particulares.
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En enero de 1999, los usuarios se comunicaron con este servicio en relacin con los
siguientes temas: residuos (33%); informacin (20%); reas verdes (11%); saneamiento (8%); otros (8%); contaminacin area industrial (6%); ratas (5%);
alumbrado (4%); contaminacin acstica (3%); y alimentos (2%). Del nmero total de llamadas recibidas durante 1999, el 95% corresponden a la ciudad de Montevideo y el 5% restante a otros departamentos.
El proyecto se inici en 1996 y se realiza en el marco del Centro Interdisciplinario
de Estudios sobre el Desarrollo, Uruguay (CIEDUR). Ha contado con apoyo de la
Fundacin Doen de Holanda conjuntamente con la firma Bull que permiti la implementacin del servicio y el funcionamiento durante los primeros 18 meses. Posteriormente funcion con recursos propios de CIEDUR, y desde marzo de 1999 recibe un apoyo bsico de la Intendencia Municipal de Montevideo.
El funcionamiento de la lnea ante una llamada es abrir una ficha de consulta o denuncia, luego se busca la informacin en la base de datos, tratando de responder
en el momento. En caso de no contar con la informacin correspondiente, se piden
los antecedentes de la persona y se le llama posteriormente.
La participacin y la resolucin de conflictos ambientales
Muchos de los mecanismos de participacin de origen legal y de origen voluntario
se utilizan crecientemente en la resolucin de conflictos. Las diversas visiones sobre
la relacin entre la sociedad y el medio ambiente existente entre los grupos de la
poblacin, as como sobre las consecuencias que para su estado pueden acarrear
sus actividades, se ubica como uno de los mayores generadores de los denominados conflictos ambientales. Precisamente, la participacin de los ciudadanos, o de
los representantes de las organizaciones en que se articulan, en forma ordenada y
oportuna de manera que se puedan considerar los diversos enfoques, intereses y
opiniones, constituye un instrumento poderoso para la prevencin y resolucin de
conflictos ambientales originados por acciones emprendidas en un determinado territorio.
Sin embargo, es necesario reconocer algunas situaciones en relacin con el tema
de la resolucin de conflictos: con frecuencia no se incentiva la participacin ante el
temor de generar choques de intereses; en los pases existe escasa experiencia
respecto a la resolucin y el manejo de los conflictos y con frecuencia se les percibe
ms como un problema que como una oportunidad; no existe experiencia ni capacidades suficientes para usar los instrumentos de gestin, razn por la cual los conflictos suelen surgir como resultado de la mala aplicacin o entendimiento de sus
alcances; y no se usan adecuadamente los espacios formales y no formales de participacin debido a diversas razones que se examinarn posteriormente.
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esas limitaciones, aunque parezca paradjico. Por eso se seala hoy la importancia
crtica del empoderamiento de la poblacin para hacer a las sociedades ms democrticas poltica y econmicamente, un fenmeno cuya fuerza principal se gesta al
interior mismo de la sociedad civil, pero que tambin puede ser estimulado desde el
exterior.
Tendencias principales en los procesos participativos
En Amrica Latina y el Caribe son mltiples las experiencias positivas de participacin. Las buenas prcticas que emanan de esas experiencias tienen grandes potencialidades de generalizacin en un mismo pas o de adaptacin de uno a otro pas
en la regin. La profusin de diversos rganos colectivos de carcter decisorio o
consultivo en materia de poltica ambiental, con participacin de representantes de
la sociedad civil y el sector productivo, se podra entender como una seal de la
relevancia que tienen para los representados. Incluye desde las juntas provinciales
o municipales de medio ambiente, hasta los consejos nacionales de desarrollo sostenible, o los consejos nacionales ambientales, pasando por aquellos rganos de
carcter especializado como son las comisiones nacionales de biodiversidad o de
reas protegidas, o los comits tcnicos para establecer o recomendar regulaciones
y estndares. En todos los pases de la regin se encuentran ilustraciones de estos
mecanismos en funcionamiento con muy diversos resultados.
A otro nivel, se identifican promisorias experiencias de procesos de participacin de
organizaciones de la sociedad civil y del sector productivo en la formulacin de las
polticas y planes de accin ambiental a nivel nacional, provincial y local, o en la
definicin de proyectos ambientales puntuales a travs de sistemas de consulta o
concertacin. Se cuentan tambin mltiples programas voluntarios de accin ambiental, acordados entre el gobierno y sectores especficos de la produccin, que
incorporan en su formulacin a las comunidades directamente afectadas por las actividades productivas e incluyen el desarrollo de metas ambientales por encima de
lo que la ley exige. Es interesante recalcar que algunos de esos mecanismos no tienen base legal y que surgen como expresiones de buena voluntad de diversos grupos de la sociedad.
Algunos de los mecanismos de participacin mencionados han servido muchas veces de escenario para la resolucin de conflictos especficos o para la bsqueda de
consensos en relacin con la definicin de polticas y regulaciones sobre temas
acerca de los cuales se presentan amplias divergencias entre mltiples grupos de
inters. Adems, se comienzan a utilizar mecanismos participativos ad-hoc para la
resolucin de conflictos particulares, un campo en el cual no se tiene mucha experiencia en la regin, puesto que existe ms bien la tradicin de acudir a la va administrativa o judicial, que en muchos casos resulta dispendiosa y costosa frente a
aquel tipo de alternativa.
Entre los mecanismos de participacin se cuentan los instrumentos jurdicos, que le
permiten a un ciudadano o a un grupo de ciudadanos defender en forma directa y
expedita el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano, como: las acciones de
amparo, civiles y colectivas. No son muchos los pases que han avanzado en esta
direccin pero la experiencia de los pocos en los cuales se ha acumulado conocimiento en este campo, indica que presenta un enorme potencial. Entre las lecciones
ganadas se mencionan: a) el imperativo de consagrar este tipo de instrumento de
defensa del medio ambiente en provisiones jurdicas de alta jerarqua; b) la necesidad de capacitar a los jueces a diferentes niveles, que incluye las altas cortes, co-
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mo requisito para su funcionamiento; y c) la necesidad de concientizar a los ciudadanos sobre su existencia, as como de facilitar su uso a travs de mtodos expeditos, y el establecimiento de programas de capacitacin y asistencia legal a los ciudadanos.
Si bien se han abierto nuevos espacios de participacin de la sociedad civil y del
sector privado en la gestin ambiental, con frecuencia consagrados en la ley, se
est lejos de su plena utilizacin. Existen oportunidades para superar esta situacin
en particular a travs de procesos educativos e informativos dirigidos tanto a los
ciudadanos como los funcionarios, que muchas veces los desconocen, o no tienen la
formacin adecuada para hacer uso de ellos. Sin embargo, se reconoce que a la
implementacin de estos mecanismos se oponen las diversas debilidades que an
caracterizan a las democracias de la regin.
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Por ejemplo, en Colombia una investigacin realizada en 1995 estim un total de 560 organizaciones.
La informacin sobre Chile fue elaborada por la CONAMA en 1998 y reconoce 60 instituciones. El nmero
de ONG de Mxico (1.259 ONG) corresponde al registrado en la SEMARNAP en 1998. Las informaciones
sobre Jamaica (21 ONG), Panam (35 ONG), y Venezuela (520 ONG) corresponden a los aos 1999,
1996, y 1998, respectivamente, y se basan en fuentes documentales de las autoridades ambientales de
esos pases (ECOFONDO, 1995; CONAMA, 1998; PRB, 1998; SEMARNAP, 1998b; Gabaldn, 2000; Espino, 2000; Smith, 2000).
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N
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16
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13
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10
9
8
8
8
7
135
%
21,0
14,0
7,0
6,1
5,7
4,8
4,4
4,4
3,9
3,5
3,5
3,5
3,1
15.3
229
100
(*) La temtica total considera que cada ONG abarca ms de un aspecto ambiental.
Fuente: CONAMA, 1999.
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N
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8
7
4
%
15,9
15,9
22,0
15,9
12,6
11,1
6,6
Total
63
100,0
(*) La temtica total considera que cada ONG abarca ms de un aspecto ambiental.
Fuente: Smith,2000
Educacin
Biodiversidad
51%
Chile
80%
Jamaica
60%
54%
50%
Nmero
Hasta US$10.000
Desde US$11.000 hasta US$50.000
Desde US$51.000 hasta US$100.000
Desde US$101.000 hasta US$500.000
Ms de US$501.000
No contestaron
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83
111
28
209
725
%
20,3
20,3
11,4
15,3
3,9
28,8
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Estos logros han sido el producto de una gran variedad de acciones que incluye
tanto diversos programas de educacin y restauracin, como una larga lista de exitosas batallas polticas y jurdicas no slo contra los urbanizadores, sino tambin
contra la Administracin Distrital de Bogot que ms de una vez ha desatendido las
solicitudes de la Fundacin.
Las organizaciones ambientales del sector empresarial
En los pases de Amrica Latina existe un grupo de empresas que han adoptado la
proteccin ambiental como uno de sus objetivos prioritarios. Se trata de compaas
que resuelven hacer una gestin ambiental ms all de lo que la ley les exige y
que, adems, promueven entre sus congneres esta forma de comportamiento empresarial. Ellas se encuentran asociadas en organizaciones que propenden por este
objetivo. Su nmero es an pequeo, pero con frecuencia se trata de empresas lderes en sus sectores. Se las denomina como el sector productivo proambiental y
se las incorpora como actores de la gestin ambiental en virtud de la naturaleza de
su comportamiento e influencia positiva en la misma. La creacin de este tipo de
organizaciones se explica en parte como una reaccin del sector empresarial frente
a las exigencias ambientales generadas por la apertura de mercados y a las nuevas
regulaciones establecidas por los pases.
En su inicio el Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible de Amrica Latina
(CEDSAL) y sus asociados constituyeron un ncleo representativo de las organizaciones proambientales del sector empresarial de la regin. En tiempos recientes, el
CEDSAL cambi su identidad y adopt el nombre de INNOVA con el fin de incorporar a su trabajo, adems del sector empresarial, otros sectores de la sociedad. Entre sus ms interesantes actividades de los ltimos aos se cuenta el desarrollo
institucional de la Red INNOVA que agrupa 20 organizaciones que operan en 15
pases latinoamericanos representando a cerca de 500 empresas lderes de la regin. El corazn de INNOVA Empresarial lo constituyen los consejos empresariales
para el desarrollo sostenible establecidos en diferentes pases, que fueron promovidos por iniciativa del Business Council for Sustainable Development. Hacen parte
tambin de la red algunos de los centros nacionales de produccin limpia de la regin, muchos de lo cuales han tenido el apoyo de ONUDI.
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Aunque en este estudio no se cuenta con informacin detallada, tambin es conveniente destacar algunos papeles positivos que el sector privado ha venido jugando
en los procesos de gestin. Entre ellos se encuentran los grupos consultores, la
gestin ambiental de empresas transnacionales y las iniciativas de produccin limpia.
En el caso de grupos consultores es necesario destacar su importante apoyo, entre
otros, al diseo de estructuras institucionales, mecanismos de gestin e instrumentos, as como a la asistencia tcnica dada al sector pblico y sector privado en general. Aunque no se dispone de informacin respecto al tema, es importante sealar que los grupos consultores han participado en gran medida en el diseo y fortalecimiento de la institucionalidad ambiental en los pases de la regin. En Chile, por
ejemplo, la puesta en marcha del sistema de gestin dio origen, al menos, a 50
empresas consultoras de alto nivel que prestan asesora especializada en procesos
de gestin y aplicacin de instrumentos ambientales especficos. Particularmente
importante es el papel que juegan en el proceso de seleccin y alcances de la EIA y
en el diseo, aplicacin y seguimiento de sistemas de gestin en las empresas. Los
grupos consultores proporcionan servicios especializados a los gobiernos, en temas
donde la experiencia acumulada no es abundante en la regin. Al mismo tiempo,
proveen conocimiento de naciones desarrolladas e incentivan el intercambio de experiencias entre pases de la regin.
No se dispone de informacin con respecto a los aportes concretos de los consultores a la gestin; tampoco existen antecedentes que permitan verificar la calidad de
sus intervenciones. Sin embargo, es importante resaltar que los programas de fortalecimiento institucional y de gestin ambiental en general, implantados con los
auspicios de la cooperacin internacional han contado, con frecuencia, con la participacin de equipos consultores en su ejecucin.
Por otra parte, las empresas de la regin han comenzado a incorporar consideraciones de ecoeficiencia en sus estrategias, como resultado de su insercin en los
mercados internacionales. Esto es particularmente significativo en las grandes empresas, con especial nfasis en el sector minero y grupos transnacionales. Por
ejemplo, en los pases de la Comunidad Andina de Naciones, Mercosur y Chile, 308
entidades de la regin haban sido certificadas en ISO 14.001 hasta 1999, iniciativa
que refleja la mayor conciencia del sector, aunque los retos sean an acuciantes,
sobre todo para la pequea y mediana industria (FFLA-IVH, 2001). Cabe destacar la
importancia que las organizaciones empresariales estn adquiriendo en este mbito
de la autogestin y del involucramiento en los procesos generales de gestin en los
pases, estableciendo acciones de liderazgo. Esta afirmacin puede tener diversas
interpretaciones; pero se requiere destacar ac que parte del sector privadoproductivo, particularmente la gran minera y la actividad petrolera se ha incorporado paulatinamente a los procesos de gestin ambiental. Puede ser discutible el
alcance y los contenidos del aporte pero ellos tienen expresiones concretas.
Cada vez ms, se identifican compaas transnacionales que cumplen exigencias de
sus sedes matrices, a menudo localizadas en pases con mayores requerimientos
ambientales que los establecidos donde las compaas ejecutan sus actividades.
sto provoca un efecto demostrativo para impulsar procesos de gestin y en muchos casos, para incluso generar investigaciones en reas y temas de relevancia
nacional. As diversas empresas nacionales comienzan a disponer de gerencias o
unidades con responsabilidades ambientales y/o sistemas de gestin ambientales.
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No obstante los adelantos que se han identificado cabe hacer presente el preocupante atraso de sectores vinculados a la micro, pequea y mediana industria. Si
bien ellos tienen una gran importancia desde el punto de vista de la generacin de
empleo, debido al atraso tecnolgico y su baja eficiencia productiva, estas empresas no han asimilado con igual impulso la incorporacin de efectivos procesos de
gestin ambiental. Sin embargo, existen significativas experiencias que indican que
es posible mejorar su desempeo ambiental e, incluso, incorporar en ellas la nocin
de ecoeficiencia, como se ilustra con la experiencia ganada por la Corporacin para
la Promocin de la Pequea Empresa Ecoeficiente Latinoamericana (PROPEL) durante una dcada de trabajo.
PROPEL-FUNDES y la pequea y mediana empresa latinoamericana
La Corporacin para la Promocin de la Pequea Empresa Ecoeficiente Latinoamericana
(PROPEL) fue creada en 1991 por iniciativa de FUNDES Internacional (Fundacin para el
Desarrollo Sostenible), entidad esta ltima promovida por un grupo multinacional suizo, y
con el concurso de la Fundacin Avina y organizaciones gubernamentales y no gubernamentales de la regin.
La misin de PROPEL ha sido la de fortalecer las pequeas y medianas empresas en Amrica Latina a travs de soluciones ecoeficientes dentro de la concepcin del desarrollo sostenible. Sus objetivos principales son adaptar, crear y difundir masivamente tecnologas
ms limpias en Amrica Latina. FUNDES Internacional propici la creacin de PROPELColombia y, posteriormente, en 1995, PROPEL-Chile.
En cumplimiento de su objetivo, entre 1994 y 2001, PROPEL-Colombia intervino de manera exitosa en 574 pequeas y medianas empresas de diferentes sectores industriales
principalmente curtiembres (55%), textil (21%) y caf (9%), ubicadas en Colombia,
Ecuador, Mxico, Chile, El Salvador y Costa Rica. Como resultado de las intervenciones los
beneficios econmicos netos recibidos por las empresas de los sectores textil y curtiembres ascendieron en el perodo a US$11 millones, cifra que se compara favorablemente
con la inversin total efectuada en la operacin de PROPEL y su asistencia tcnica que ascendi a US$5 millones (valores en US$ de 2001). Dos indicadores ambientales indican el
impacto de las intervenciones en estos dos sectores: se estima que en el perodo se ahorraron 17 millones de m3 de agua (suficiente para abastecer una poblacin de 31.000
habitantes durante un ao) y 21,7 millones de Kwh. de energa elctrica (equivalente al
consumo de una poblacin de 26.352 habitantes durante un ao). Asimismo, las cargas
contaminantes de las industrias intervenidas disminuyeron significativamente. Adicionalmente, PROPEL ha trabajado en programas integrales, conjuntamente con autoridades
ambientales colombianas y centroamericanas, con el fin de generar polticas de produccin
ms limpias, esquemas de autogestin por parte de las empresas, asistencia tcnica y
mecanismos de financiacin.
A partir del segundo semestre del ao 2001 se inici un proceso de fusin de PROPEL y
FUNDES. Esta ltima organizacin existe en diez pases de Amrica Latina Argentina,
Bolivia, Colombia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Panam y Venezuela, y fue
promovida por FUNDES Internacional con el fin de contribuir al fortalecimiento de la pequea y mediana empresa. Estas organizaciones constituidas conjuntamente con empresarios nacionales funcionan como una red con sede en Costa Rica, en donde se ubica
FUNDES Internacional. Ofrecen asistencia tcnica y capacitacin, en los campos de gerencia, mercadeo y finanzas. Se intenta ahora incorporar la valiosa experiencia y conocimiento de PROPEL como uno de los elementos centrales de una estrategia integrada de fortalecimiento de la pequea y mediana empresa en la cual la ecoeficiencia debe cumplir un
papel central.
Fuente: PROPEL, 2001.
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organizaciones de tamao grande y mediano es reducido, tanto en trminos absolutos como relativos, e incluso en algunos pases es inexistente. Esto limita la influencia de las organizaciones consideradas individualmente y genera una atomizacin de proyectos y recursos econmicos que en muchos casos pueden carecer de
la masa crtica requerida sobre tener un impacto relevante para la proteccin ambiental, un hecho que se agrava con los deficientes sistemas de coordinacin existentes entre ellas.
Algunas organizaciones concentran su accin principalmente en programas y proyectos de campo por lo general en la agenda verde que hacen parte de la
agenda de los programas de cooperacin internacional y las grandes organizaciones
no gubernamentales de carcter multinacional que se asientan en los pases del
norte que, como se ha dicho, constituyen su principal fuente de financiacin. Es un
fenmeno que puede ser interpretado como un signo positivo del proceso de globalizacin. Pero simultneamente, la orientacin fundamentalmente empresarial que
tienen algunas ONG, es decir su orientacin hacia aquellas actividades en las cuales
se encuentran las oportunidades econmicas, no necesariamente coinciden con las
ms prioritarias a nivel nacional, lo que constituye una faceta negativa del mismo
fenmeno.
De las anteriores observaciones se concluye que en aras de fortalecer las organizaciones ambientales no gubernamentales es necesario superar las disfuncionalidades
propias de la estructura predominante de micro y pequea ONG a travs de la
promocin de una ms fuerte coordinacin interorganizacional. Asimismo, deben
asignarse mayores recursos, pblicos y privados, de origen domstico con el fin de
asegurar una mayor autonoma de las ONG de la regin en relacin con las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales de origen extranjero que las financian, con lo cual adems se favorecera la creacin de condiciones para establecer alianzas ms equilibradas. Unas mayores fuentes financieras de origen domstico deberan fomentar el surgimiento de centros de investigacin think tanks latinoamericanos que no slo generaran recomendaciones de poltica a nivel nacional y
le hicieran seguimiento a las polticas pblicas, sino que tambin estuvieran en posibilidad de participar ms activamente en la arena de las negociaciones internacionales sobre medio ambiente.
Una parte sustantiva de las organizaciones de las etnias indgenas y de las comunidades negras de la regin est jugando un papel significativo en pro de la defensa
del medio ambiente, muchas veces no suficientemente reconocido ni adecuadamente integrado e impulsado en todos los pases. Una de las razones para que ello
sea as es la insuficiente aceptacin de estas culturas por parte de los grupos dominantes, as muchas veces ya hayan sido legalmente consagrados sus derechos territoriales y su identidad cultural. En general, estas organizaciones son contestatarias a los gobiernos de la regin, ya sea frente a la resistencia de stos a reconocer
los derechos que reclaman, o frente a su resistencia o ineficacia en hacerlos cumplir
cuando ya han sido reconocidos.
Pero la evidencia parece contundente en sealar que estas organizaciones han logrado importantes conquistas, como se evidencia en los extensos territorios sobre
los cuales tienen derechos. Son muchas las comunidades que a partir de su conocimiento tradicional y el encuentro con algunas tecnologas occidentales estn
avanzando en proyectos vida colectivos que a un mismo tiempo buscan atender sus
necesidades bsicas y continuar en la relacin ancestral de armona con el medio
natural. Muchos de esos proyectos han sido realizados con el apoyo de ONG y con
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la cooperacin internacional, y se constituyen en unos de los mejores y ms promisorios ejemplos de una alianza eficaz y positiva.
El reto para los pases de la regin y para la comunidad internacional es enorme: se
trata de asegurar que en estos territorios se concrete un genuino proyecto de desarrollo sostenible. Pero las amenazas merecen una cuidadosa consideracin; en particular, la internacionalizacin de la economa ha puesto muchos de los territorios
indgenas que antes eran inaccesibles en el mapa de la explotacin minera y petrolera. Un inadecuado tratamiento de estas amenazas podra frustrar una de las mayores oportunidades para conservar y usar sosteniblemente el mayor patrimonio de
la biodiversidad del planeta, en particular el ubicado en el corredor mesoamericano
y en la cuenca amaznica.
Por otra parte, se han incrementado las organizaciones del sector privado que tienen como propsito principal proteger el medio ambiente. En ltimas, el sector
productivo privado es uno de los objetos principales de la regulacin ambiental y
para dar respuesta a las obligaciones que se le imponen debe invertir energas y
recursos. Pero con frecuencia las organizaciones (Ej. gremios) del sector se oponen
u obstaculizan la incorporacin o puesta en marcha de las regulaciones ambientales. Es en este contexto que resulta relevante la aparicin de sus organizaciones
proambientales, as su nmero sea todava muy pequeo; entre ellas sobresalen las
vinculadas a la red de organizaciones promovidas por el Consejo Mundial de los Negocios para el Desarrollo Sostenible, que registran experiencias, orientaciones e
impactos diversos de pas a pas, y que, en general, han demostrado la conveniencia y necesidad de fortalecerse y multiplicarse. De especial significacin han sido las
actividades de promocin de la ecoeficiencia, que si bien han tenido una pequea
cobertura, se vislumbran como un camino con enorme potencial para la cooperacin horizontal entre las organizaciones ambientales del sector privado de los pases.
Captulo 11
Diversos estudios han subrayado que el grado de xito de un instrumento de poltica particular depende de la interaccin compleja de un conjunto de factores, un
hecho que ha sido constatado en la presente investigacin. Entre los factores que
inciden en la eficacia y la eficiencia de un instrumento particular se destacan: la
naturaleza de los problemas ambientales abordados; los actores involucrados y sus
visiones sobre la relacin sociedad-medio ambiente; las condiciones econmicas,
polticas y sociales; el contexto legal; las capacidades de gestin para desplegar el
176
instrumento; las necesidades de coordinacin y unin de voluntades para incorporar las distintas sensibilidades de los actores; y la integracin y vinculacin con
otros instrumentos (Sabatier y Jenkins, 1993; Fiorino, 1995).
Son conclusiones que indican a los formuladores de poltica los peligros que se corren al mitificar un instrumento particular, y la necesidad de entender las condiciones que explican su xito en lugares concretos antes de adoptarlo en su medio. Resulta entonces imperativo determinar a cabalidad los objetivos para los cuales se
disean los instrumentos, resolver la manera de abordarlos y establecer si existen
las condiciones bsicas para alcanzar el xito, y de no existir, hasta qu punto es
factible crearlas.
El contexto econmico, poltico y social y la coyuntura particular en los cuales los
instrumentos son implementados deben ser tomados en cuenta y a menudo su relevancia llega a ser mayor que las medidas adoptadas. Adems, la experiencia ha
indicado que la utilizacin flexible de los instrumentos a lo largo del tiempo facilita
una reaccin gil y apropiada a las situaciones cambiantes, la explotacin de las
debilidades de los contaminadores, o el desarrollo de un proceso de aprendizaje
(Janicke y Weidner, 1997). La flexibilidad significa, entre muchas cosas, que la
forma de aplicar el instrumento puede llegar a ser ms importante que el instrumento mismo. Por eso hoy se otorga tanta importancia a los procesos participativos
en la seleccin de los instrumentos, como medio que sirve no slo para alcanzar
una solucin satisfactoria para todas las partes interesadas, sino tambin para incorporar en las medidas tomadas la legitimidad requerida para su puesta en marcha.
La diversidad de instrumentos de gestin ambiental
Los instrumentos de gestin utilizados en los pases de la regin tienen diversos
orgenes y naturaleza. Algunos de ellos se utilizan desde tiempo atrs y han sido
actualizados en los ltimos aos (ej. regulacin directa, educacin). Otros, en cambio, son de ms reciente promocin, como es el caso de los instrumentos econmicos. Los instrumentos se clasifican en cuatro grandes categoras:
1. Los instrumentos de regulacin directa, denominados de comando y control,
basados en la promulgacin de normas y en la ecuacin coercin sancin; es
decir, se trata de la forma tradicional de hacer cumplir la ley llevada al campo
de la conducta ambiental.
2. Los instrumentos administrativos consistentes en el otorgamiento de licencias
permisos y dems modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales previstos en las diferentes legislaciones. La licencia ambiental ha sido el instrumento
predominante dentro de esta categora.
3. Los instrumentos econmicos que estn dirigidos a hacer que las fuerzas del
mercado sean las principales propiciadoras del cumplimiento de las metas ambientales de la sociedad.
4. La educacin, la investigacin, la asistencia tcnica y la informacin ambiental
conforman la cuarta categora.
Al hacer esta categorizacin, en este estudio no se adopta la aproximacin segn la
cual el mundo de los instrumentos de gestin ambiental se divide tajantemente en
dos: econmicos y comando y control. Es una categorizacin que deja por fuera
otros instrumentos de enorme importancia para los formuladores de polticas, como
la educacin, la investigacin y la informacin. Adems, es una categorizacin que
CAPITULO 11
177
con frecuencia ha sido utilizada como una estrategia para subrayar la superioridad
de los instrumentos econmicos frente a los tradicionales instrumentos de regulacin directa, que en ltimas son la expresin en el campo de la gestin ambiental
de la forma ms usual y conocida de hacer cumplir la ley.
Como lo han sealado Russel y Powell (1997): Comando y control tiene una acepcin peyorativa, recuerda los grandes fracasos de la economa de comando del bloque comunista y tcitamente compara la idea de control con la de libre como en el
mercado libre. Comando y control no es, en sntesis, una denominacin neutra y
no es til para que el formulador de polticas entienda mejor cules son las alternativas que tiene ante s.
Al utilizar la denominacin comando y control en su sentido estricto una indicacin precisa de qu hay que hacer y cmo debe hacerse seran muy pocos los instrumentos que caeran en esta categora. Un ejemplo de este tipo de instrumento
sera el correspondiente al control de la contaminacin producida por los automviles en muchos pases que establece normas en cuanto a la descarga y requisitos en
cuanto al equipo que debe ser utilizado. Otro ejemplo, es el correspondiente a la
pesca de salmn que establece normas en cuanto a las cantidades que pueden ser
extradas y establece requisitos para los equipos que deben ser utilizados con el fin
de proteger al delfn (Russell y Powell, 1997).
En la realidad, la mayora de los instrumentos de regulacin directa y de los instrumentos administrativos dejan abierta las opciones del cmo hacerse. En ltimas,
lo que caracteriza a los instrumentos de regulacin directa es el uso de sanciones
como una de las formas para hacerlas cumplir. Sin embargo, la presencia de la
sancin no implica de ninguna manera la exclusin de otros instrumentos para
cumplir con la norma especfica. As, por ejemplo, la violacin de las normas sobre
proteccin de un bosque natural privado puede conllevar una sancin penal o econmica a su propietario; pero a su vez, ese mismo propietario puede estar protegiendo ese bosque en virtud de incentivos econmicos que le son otorgados en el
contexto de un programa basado en el pago de los servicios ambientales.
Si bien se reconoce que la dicotoma entre instrumentos econmicos e instrumentos de comando y control est bastante superada, todava se suele estigmatizar estos ltimos para vender aquellos o para argir a favor de los sistemas de cumplimiento voluntario. Pero la experiencia de la ltima dcada indica que las autoridades estn hoy en posibilidad de utilizar mltiples instrumentos para crear la estructura de incentivos necesaria para alcanzar las metas ambientales trazadas. En sntesis, los instrumentos econmicos pueden complementarse entre s o complementar a los de comando y control y en algunos casos sustituirlos; adems, son muchas las situaciones en que estos ltimos continan siendo la solucin ms adecuada.
Instrumentos de regulacin directa
Los instrumentos de regulacin directa (comando y control) consisten en la
promulgacin y obligatoriedad de leyes y normas que prescriben objetivos de
calidad ambiental y de manejo y conservacin de los recursos naturales renovables
y del medio ambiente. Se basan en la ecuacin coercin-sancin, y constituye una de
las principales formas de intervencin, con la que cuentan los Estados y la comunidad
internacional, para ejercer control normativo en los diferentes mbitos de la sociedad.
178
CAPITULO 11
179
Las normas de emisin se refieren a contaminacin fsica, qumica o biolgica y pueden versar sobre todos los recursos naturales incluyendo el paisaje. Mediante estas
normas, se busca sealar estndares permisibles para cada elemento contaminante o
fuente de contaminacin, de modo que si son excedidas se sancione al infractor. Los
estndares se definen en funcin del cumplimiento de los propsitos de la calidad
ambiental.
Chile: Programa anual de normas y estndares
Las normas primarias y secundarias de calidad ambiental y las normas de emisin se
promulgan mediante un Decreto Supremo. El procedimiento a seguir para la expedicin
de normas comprende las etapas de anlisis tcnico y econmico, desarrollo de estudios
cientficos, consultas a organismos competentes, pblicos y privados, anlisis de las observaciones formuladas y una adecuada publicidad.
Ejemplos de Normas
Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) en materia ambiental son obligatorias en todo el
territorio nacional. Durante el periodo 1988-1995 se elaboraron 81 NOM referentes a
descargas de aguas residuales, manejo de residuos peligrosos y municipales, vehculos
automotores y fuentes industriales, as como para recursos naturales. La mayora de las
normas generadas se refieren a actividades industriales. Muy poco se ha hecho para ejercer una regulacin efectiva y eficiente en procesos productivos agropecuarios y de utilizacin de recursos naturales que es donde se generan los impactos ambientales de mayor
dimensin, por su alcance y su carcter frecuentemente irreversible.
Fuente: CED, 2000 (Chile); de Alba, 2000 (Mxico).
Los estndares de emisin tienen como propsito controlar los efluentes con el fin
de mantener la calidad ambiental deseada, limitando la descarga de contaminantes
para prevenir el potencial deterioro de un medio. Las normas de emisin pueden
establecerse dentro del contexto de un programa de dictacin de normas o dentro
del mbito ms especfico de un plan de descontaminacin o de prevencin, y tienen relacin directa con las normas de calidad ambiental.
La fijacin de normas y los valores en los diferentes territorios de la regin no han
tomado con frecuencia en cuenta las condiciones sociales, econmicas y polticas
particulares. En particular, los niveles deseables de intervencin de la naturaleza o
180
de aceptacin de riesgos para la salud de la poblacin no se han evaluado suficientemente. Adems su fijacin no siempre ha tomado en consideracin la realidad
socioeconmica de los pases o de los grupos objeto de la norma (Espinoza et al.,
1998).
Este instrumento de comando y control es de amplia utilizacin y antigedad en la
regin, siendo uno de los primeros mecanismos introducidos en los pases para fines de gestin del agua y control de la calidad del aire entre los principales usos. Si
bien es uno de los instrumentos predominantes, se plantean muchos interrogantes
sobre su utilidad en los pases o en las regiones o localidades que han adoptado
estndares internacionales sin validacin previa, o que cuentan con una gran insuficiencia de mecanismos de retroalimentacin para ajustar los valores a sus situaciones particulares. Adems, la capacidad de fiscalizacin para verificar su cumplimiento no es suficiente en relacin con las necesidades en ninguno de los pases de
la regin. Dependiendo de esa capacidad en cada uno de los pases se encuentran
grupos de entidades objeto de la regulacin que estn en posibilidad de evadir su
cumplimiento.
Finalmente se mencionan las normas sobre productos y procesos productivos que se
orientan a establecer los requisitos y a especificar las caractersticas que deben cumplir los productos, as como las condiciones a las cuales quedan sujetos los diferentes
procesos de produccin, de manera que se prevenga y evite la posible contaminacin
que estos aspectos pueden generar. Es un tipo de normas que puede conllevar altas
inversiones como lo ilustra el caso de mejoramiento de combustibles en Mxico.
Mxico: Mejoramiento de combustibles
El Programa de Energticos ha obtenido, en los doce ltimos aos, considerables avances
en las lneas relativas a las inversiones internas dedicadas a la proteccin ambiental en las
empresas energticas y al notable mejoramiento de los combustibles.
El diesel en uso tiene una de las mejores calidades a nivel mundial: se ubic en cuarto lugar por su contenido de cetano y en quinto lugar por su contenido de azufre, en una comparacin de 32 tipos de diesel comercializados en el mundo.
Las nuevas gasolinas, presentan en su especificacin, lmites mximos en el contenido de
aromticos, olefinas y benceno, y se ha eliminado el plomo, condiciones que permiten reducir las emisiones de compuestos txicos y reactivos, producto de la combustin del
energtico.
La demanda de gas natural y gas LP, combustibles cuyo consumo, en lugar del de otros
energticos propicia mejores condiciones ambientales, est siendo satisfecha por la industria petrolera, mediante una firme poltica de abasto creciente a industrias y zonas metropolitanas.
La eliminacin del azufre y en el abatimiento de la produccin de residuales en la refinacin
se adelantan mediante un programa de reconversin tecnolgica orientado a mejorar la
calidad de los productos y a minimizar el impacto ambiental de sus instalaciones.
Fuente: de Alba, 2000.
CAPITULO 11
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182
Las EIA se han exigido, en promedio, desde hace ocho a seis aos en los 26 pases
de la regin objeto de una reciente evaluacin (BID-CED, 2000). Sin embargo, se
encuentran pases en donde las EIA se exigen desde hace cerca de treinta aos. Al
mirar las EIA con una perspectiva histrica, se comprueba que su impacto en
determinadas reas ha sido relevante en trminos de la prevencin, mitigacin o
reparacin de los daos ambientales. La aplicacin de este instrumento est
asociada con el mejoramiento que, en algunos pases, denota la gestin ambiental
de las grandes obras de infraestructura, en los sectores industriales de punta, en la
gran minera, y en la actividad petrolera. Adems, la cada vez mayor conciencia
pblica frente a los proyectos de alto impacto, as como el significado que estos
tienen para la banca multilateral (Banco Mundial, CAF, BID), han hecho de este
instrumento un elemento bsico de la gestin. As se expresa, por ejemplo, en los
grandes proyectos de infraestructura de carcter transnacional o que se encuentran
en los lmites geogrficos de los pases y son hoy materia de estudios de impacto
ambiental elaborados con frecuencia con la intervencin de firmas de consultora
internacional y la incorporacin de procesos de consulta pblica, como lo revelan
los recientes casos de la lnea de transmisin elctrica Venezuela-Brasil o del
gaseoducto Bolivia-Brasil. En contraste, el intento de aplicar este instrumento en la
gestin ambiental de las actividades de pequeo tamao (Ej. la pequea industria)
y muchas veces en las de mediano alcance, ha hecho que se convierta con
frecuencia en un trmite administrativo ms, sin mayor consecuencia prctica.
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184
Estudios presentados
Estudios aprobados
Estudios rechazados
Por no utilizar la categora adecuada
Por mala calidad tcnica
Por no tener sustentabilidad ambiental
Estudios que no identifican causa de rechazo
Estudios en revisin
Proyectos que hacen seguimiento de planes de manejo ambiental una vez aprobados los estudios
Proyectos con sanciones / multas por no aplicar planes
de manejo ambiental una vez aprobados los estudios
Reclamos ejecutados por diversos actores a la decisin de la autoridad
Proyectos con o que tuvieron conflictos ciudadanos
Proyectos con participacin ciudadana en alguna etapa
Proyectos con aplicaciones de participacin ciudadana
slo dentro del proceso de revisin formal
Proyectos que no presentaron un estudio de impacto
ambiental a pesar de la exigencia
Estudios con plazos de revisin respetados segn lo
establecido
Totales
22.395 (*)
14.843 (*)
1.952 (*)
617 (*)
543 (*)
95 (*)
697 (**)
4.541(*)
6.285
73
182
572
1.214
650
79
8.610
105 das
promedio
33.398 miMonto de las inversiones por categora de proyecto
llones de
US$ (***)
33.228 miMonto de las inversiones por categora de estudio amllones de
biental
US$ (***)
Nmero de estudios con verificacin ex post
908
8,1 aos
Nmero de aos desde que se exige las EIA
(****)
Cambios a la ley de EIA (incluye en trmite)
12 Pases
Cambios al reglamento de EIA (incluye en trmite)
12 Pases
Plazos reales de aprobacin de estudios
(*)
Disponibilidad de Informacin
( N de pases)
S
NO
24
23
19
13
13
12
6
20
12
2
3
7
13
13
14
20
6
14
11
15
11
15
15
16
10
11
10
16
20
11
15
11
15
22
23
10
21
16
5
12
12
14
14
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Regular
Insuficiente/
Malo
No Aplica/
No Contesta
Mayor porcentaje de
temas considerados
insuficientes y malos
Temas
23,9
27,5
36,2
12,3
25,1
31,4
30,3
13,2
25,4
27,4
25,9
21,2
28,3
28,4
16,7
26,6
Contenidos mnimos
27,9
30,6
18,3
23,2
Formato y estilo
36,5
29,8
11,9
21,8
33,3
34,1
16,1
16,5
16,4
34,8
32,3
16,5
14,7
36,0
34,2
15,1
Programas de seguimiento
12,8
30,2
36,7
20,3
23,2
28,6
26,2
22,0
35,1
25,3
23,2
16,4
Procedimientos administrativos
32,6
28,8
17,4
21,2
Mecanismos de participacin
24,9
25,3
32,8
16,9
Archivos administrativos
30,3
22,1
26,5
21,2
Temas
Sanciones / multas
Resultados Totales Promedio %
15,3
23,0
37,1
24,6
25,2
28,2
28,4
18,3
Fuente: CED, 2000. Los 16 temas referidos a la marcha del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) se consultaron a 668 expertos de la regin: 63 acadmicos, 162 consultores, 111 miembros
de ONG, 87 miembros del sector privado y 245 miembros del sector pblico.
186
C
15
6
4
Porcentaje de casos
I
D
54
31
53
41
32
64
En la regin se solicitan alrededor de diez tipos diferentes de EIA, bajo diversos criterios y alcances, entre los cuales se mencionan: las manifestaciones ambientales,
los estudios de impacto ambiental, y las declaraciones de impacto ambiental. La
diversidad de exigencias en la regin vara desde algunos pases donde se identifican la EIA como un prerrequisito explcito para obtener el permiso ambiental y como condicin de aprobacin de un proyecto, hasta situaciones de solicitudes voluntarias como ocurri en Chile en el perodo 1993-1997. En ese mundo tan diverso se
encuentran interesantes procesos de innovacin, como se ilustra en el diagnstico
ambiental de alternativas de Colombia y el sistema voluntario de EIA de Chile.
(Contina)
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188
Instrumentos econmicos
Los instrumentos econmicos usan las fuerzas del mercado para integrar las decisiones econmicas y ambientales. La literatura sobre la materia subraya que estos
instrumentos deben suministrar los precios y otras seales del mercado con el propsito de ayudar a las instancias decisorias a reconocer las implicaciones ambienta-
CAPITULO 11
189
les de sus decisiones. Observa que la sancin econmica como sistema coercitivo
para el cumplimiento de las regulaciones o normas establecidas en el contexto del
sistema de comando y control es un instrumento de mercado muy dbil en la medida en que establece una gran rigidez en la toma de decisiones individuales. Y, en
contraste, arguye que un instrumento de mercado muy slido es aquel que permite a las fuerzas del mercado determinar la mejor manera de cumplir con una meta o norma determinada (Huber et al., 1996).
Usualmente se entiende que un instrumento de mercado debe intentar equiparar o
alinear los costos privados con los costos sociales para reducir las externalidades
(Panayotou, 1994). La teora econmica sugiere que si fuera posible colocar un valor monetario al dao ambiental causado por la contaminacin, sera entonces posible establecer un cargo o gravamen ambiental igual al costo del dao producido,
que sirva como un desincentivo para el comportamiento depredador. El nivel resultante de la polucin sera el nivel terico ptimo. En forma similar se sugiere colocar el pago de incentivos con el fin de que determinados actores conserven un recurso natural particular (ej. un bosque). El valor del incentivo econmico ptimo
sera aquel que se iguale a la suma de los valores de los mltiples servicios ambientales producidos a la sociedad por ese recurso (si lo excede se tratara de un
subsidio). Un instrumento econmico muy slido sera entonces aquel que cumpla
con este tipo de condiciones.
Los fundamentos tericos de los instrumentos econmicos as concebidos son muy
atractivos, pero existen muchos obstculos para su puesta en marcha, entre los
cuales se subrayan los referidos a la valoracin de los servicios ambientales, un
hecho que ha limitado su uso tanto en el mundo desarrollado como en desarrollo.
En el caso de Amrica Latina, la experiencia ha indicado que su puesta en marcha
exige una capacidad de gestin igual o mayor que la requerida por los instrumentos
de comando y control, una observacin confirmada por el presente estudio. En
otras palabras, muchas de las carencias de capacidad institucional que explican
parte de las dificultades para poner en marcha los instrumentos de comando y control, explicaran tambin el modesto lugar que todava ocupan los instrumentos
econmicos dentro del cuadro de la gestin ambiental en la regin (Huber et al.,
1996; Russel y Powell, 1997; CEPAL-PNUMA-SEMARNAP, 1997; Acquatella, 2001).
En virtud de las anteriores consideraciones, en este estudio se adopta una visin
ms simple sobre los instrumentos econmicos. Los costos y beneficios de su utilizacin deberan evaluarse en relacin con los instrumentos de comando y control
que produciran el mismo nivel de proteccin ambiental. Es decir, nuestro comps
apunta hacia el costo de alcanzar un objetivo ambiental predeterminado y tangible.
Las diversas experiencias de los pases de la regin se examinan aqu a partir de la
clasificacin de los instrumentos econmicos propuesta por Panayoutu (1994):
Sistemas de cargo
Instrumentos fiscales
Instrumentos financieros
Sistema de responsabilidades
Sistema de restitucin de depsitos
Derechos de propiedad
Creacin de mercados
190
No nos proponemos aqu efectuar una diseccin de cada una de estas categoras en
trminos de sus posibles modalidades. Se trata simplemente resaltar algunas experiencias de los pases de la regin.
Sistemas de cargo o tasas
Los cargos o tasas se aplican a las emisiones y efluentes, a los usuarios de recursos
naturales renovables, a los productos y a la prestacin de servicios administrativos15. Se fundamentan en el principio de quien contamina paga desarrollado
para la gestin de la contaminacin ambiental y en el principio de quien usa paga
desarrollado para aprovechar eficientemente los recursos naturales renovables.
Estos dos principios apuntan esencialmente al mismo propsito e intentan internalizar los costos econmicos de los efectos externos de la produccin, el consumo y la
disposicin de residuos. Entre estos costos se encuentran aquellos referentes al
control de los efluentes y la descontaminacin del ambiente, y los costos enfrentados por la sociedad por el dao debido a aquella contaminacin que es residual y
que se encuentra dentro de los lmites permisibles, as como los impuestos por la
prdida de opciones como consecuencia del dao irreparable.
La tasa o cargo por contaminacin es un instrumento utilizado para emisiones y
efluentes cuyo propsito es cargar a los agentes econmicos con un precio por la
contaminacin emitida al medio ambiente (agua, aire, suelos) con base en la cantidad o concentracin de contaminantes. Consiste en asignar un precio a la utilizacin del medio ambiente para la eliminacin de efluentes, con la expectativa de inducir una reduccin de los desechos y su tratamiento en la fuente. Por lo general
los ingresos procedentes de estos cargos o tasas se utilizan en la instalacin de
equipos para reducir la contaminacin industrial. Quienes abogan por este sistema
subrayan que los cargos a la contaminacin nivelan el campo de juego econmico
mediante la confrontacin de los empresarios con el mismo precio por cada unidad
de polucin. Bajo este sistema, los empresarios estn libres de ajustar sus operaciones hasta que ellos hayan minimizado los costos de los cargos relacionados con
la polucin ms el costo de mitigacin. Este sistema minimiza el costo general de la
mitigacin al mismo tiempo que suministra los incentivos correctos para que los
empresarios limpien. A primera vista el sistema parece innecesariamente complicado. Por qu no exigir a todos los establecimientos industriales reducir la contaminacin en el mismo porcentaje hasta que la polucin total caiga al nivel deseado?
Este ltimo sistema tambin puede trabajar pero penaliza a aquellos establecimientos con altos costos marginales de reduccin de la contaminacin (Banco Mundial,
2000).
Se puede afirmar que, en general, los sectores productivos y los asentamientos
humanos de la regin han contaminado las fuentes hdricas sin pagar por ese servicio, cuando est dentro de los lmites permitidos, o sin hacer las compensaciones
cuando sus aportes de contaminantes exceden esos lmites. Sin embargo, unos pocos pases de Latinoamrica han ganado experiencia con el sistema de cargos por
contaminacin contndose entre ellos a Colombia y Mxico que lo establecieron en
1974 y 1991 respectivamente. Un estudio realizado a mediados de los aos noventa identific que estos dos pases haban enfrentado grandes problemas en su aplicacin como consecuencia de la falta de un diseo apropiado de los instrumentos,
falta de informacin acerca de los impactos, incompatibilidad con el sistema de mo15
Los cargos pueden ser entendidos como impuestos en el sentido piguviano, es decir la tasa del impuesto debe ser equivalente al costo marginal de emitir una unidad adicional de contaminacin.
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192
Las tasas por uso de los recursos naturales renovables es otro de los instrumentos
econmicos que tiene una ms larga tradicin en la regin. En su origen estuvo
orientado a capturar el valor del uso de recursos que en la casi totalidad de pases
son de propiedad pblica, en particular las aguas y los bosques naturales. Sin embargo, en el caso del agua, en los pases de la regin no se paga, o se paga muy
poco, por su uso. As, por ejemplo, los distritos de irrigacin excepcionalmente cobran a los agricultores el valor real del agua que les proveen y los usuarios municipales cubren una pequea parte del costo del recurso que utilizan. Incluso en la
mayor parte de los centros urbanos en los cuales se cobran tarifas que cubren las
obras de construccin de los acueductos y el servicio de provisin de agua potable,
stas no incorporan los costos de proteccin de las cuencas hidrogrficas asociadas
con la produccin del recurso. Es decir, el uso del agua se encuentra subsidiado,
tanto con los recursos monetarios de origen gubernamental, como con los que proceden de la desvalorizacin del capital ecolgico.
Crecientemente se reconoce que la tasa por el uso del agua es un instrumento de
gran potencial no slo como medio para internalizar el valor de este recurso ambiental en la economa sino tambin como fuente generadora de recursos para su
conservacin.
Tasas de uso de agua: Potenciales para la conservacin
Las tasas de uso del agua han sido propuestas como un instrumento que servira para
inducir un uso ms racional del agua y recaudar recursos para a proteger las cuencas
hidrogrficas. Su potencial como generador de recursos econmicos para la gestin
ambiental ha sido subrayado en los casos que podran servir para la proteccin de
aquellos parques nacionales que proveen de agua a un gran nmero de usuarios:
Curitiba, Brasil. La mayor parte de sus necesidades hdricas se suplen del rea de
conservacin de Murumb que est cerca del rea de conservacin Guaraquecaba.
Kingston, Jamaica. La mayor parte de las aguas que utilizan los pobladores de este
pas se originan en el Parque Nacional Ambor.
Santa F de Bogot, Colombia. El Parque Nacional Natural Chingaza fue creado para
proteger uno de los pramos ms representativos de la regin andina que adems
de contener especies de flora y fauna de gran valor, provee el 80% del agua potable de Bogot.
Quito, Ecuador. Suple sus necesidades de agua de las Reservas Ecolgicas Antisana
y Cayambe-Coca.
Tegucigalpa, Honduras. El Parque Nacional La Tigra suministra la mayor parte del
agua de la ciudad. Un estudio adelantado por el BID (1996) estim que se podra
cobrar una tasa entre US $0,15 y US $0,31 por m3, lo que hubiese significado un
recaudo de US $192.300 en 1997; los ingresos por este concepto podran ascender
a un nivel de entre US $615.385 y US $769.230 en el ao 2010.
Fuente: TNC, 1998.
En el caso de los bosques naturales, en particular los de propiedad pblica, en muchos pases de la regin se han utilizado diferentes sistemas de tasas o cobro por
su uso: derechos a la licencia de explotacin, tasa valorada de conformidad al tamao del rea concesionada, cargos por aprovechamiento por rbol o por volumen
de madera extrada, etc. Es un sistema que en algunos pases tiene una historia de
ms de tres dcadas (ej. Brasil, Colombia, Venezuela). Tradicionalmente estas tasas o derechos estn asociados a un permiso o licencia de explotacin, su valor tiene niveles muy bajos y su aplicacin ha sido poco exitosa en virtud de la ubicacin
de los bosques permisionados en zonas de frontera en donde la presencia del esta-
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193
do es muy dbil. En muchos casos se ha aducido que el establecimiento de las tasas est dirigido a buscar un uso ms racional del recurso. Sin embargo, en evaluaciones adelantadas en la dcada del noventa (ej. Bolivia, Brasil, Colombia) sobre la
implementacin de estas tasas se encontr que su bajo valor foment la explotacin insostenible de los bosques. Este tipo de situaciones ha conducido a reformas
de los sistemas de tasas y licenciamiento que en algunos pases (ej. Bolivia) parecen presentar avances sobre la situacin anterior. En general, evaluar la eficacia de
este tipo de instrumentos relativos a los bosques resulta complejo dados los problemas sociales y polticos que rodean su aprovechamiento (CEPAL-PNUMASEMARNAP, 1997).
Tributacin convencional
Los impuestos tradicionales se han orientado principalmente en la regin a la conservacin de ecosistemas, la promocin del consumo de productos menos contaminantes y el establecimiento de tecnologas limpias o descontaminantes, y la generacin de rentas para la gestin ambiental. Dependiendo del objetivo propuesto la
tributacin convencional se dirige al aumento de los gravmenes, en particular
cuando se trata de una estrategia para desincentivar el consumo o generar recursos para la gestin ambiental, o a la disminucin de los mismos cuando se intenta
incentivar la conservacin de un recurso o la implantacin de sistemas de descontaminacin o tecnologas limpias.
La tributacin para desestimular el consumo de bienes dainos para el medio ambiente ha tenido poca aplicacin. El impuesto a la gasolina es una modalidad que,
no obstante la gran oposicin que ha encontrado por el alza de precio que significa,
se ha podido poner en marcha en algunos pases, como son los casos de Mxico y
Costa Rica. En el primer pas, el impuesto a la gasolina se fij a partir de 1995 como un centavo de peso por litro y est destinado a financiar proyectos ambientales,
tales como la remodelacin de las gasolineras incorporando sistemas de recuperacin de vapores. Es un programa que fue puesto en marcha con xito, dado su bajo
impacto en el precio del combustible y la facilidad de recaudo. En Costa Rica, la sobre tasa a la gasolina fue originalmente creada con el propsito de financiar el fondo para la proteccin de bosques y desestimular el consumo del combustible. Los
ingresos producidos han sido parcialmente dirigidos al primer fin en un promisorio
programa que se examinar posteriormente.
Los incentivos tributarios para la conservacin encuentran una interesante expresin en el Impuesto Ecolgico al Valor Agregado de Brasil, como se ilustra en el recuadro. En algunos pases, se han establecido deducciones o exenciones al impuesto de la propiedad a cambio de que el propietario proteja un bosque nativo o reforeste en su predio. En Medelln, Colombia, se prev una exencin del 60% del impuesto predial para los predios ubicados en las reas rurales dirigidas a tales fines.
En Mxico se prevn desde 1997 deducciones de impuestos a donaciones e inversiones realizadas en reas naturales protegidas.
194
CAPITULO 11
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Los incentivos tributarios para la adopcin de tecnologas ms limpias o incorporacin de tecnologas de final de tubo, pueden cubrir una amplia gama, siendo los
ms utilizados las exenciones o rebaja de aranceles a las importaciones y a la depreciacin del equipo. En Mxico se estableci en 1997 un arancel cero para la importacin de equipos de control o prevencin de la contaminacin, no producidos en
el pas, y de acuerdo a un listado autorizado por la autoridad ambiental. Ello implica
una reduccin entre un 15% y un 20% del precio final. Adems, los empresarios al
adquirir estos activos fijos pueden aplicar una depreciacin acelerada hasta el
100% del valor de compra. En Colombia, se estableci en 1995 la exencin de
pagos del impuesto de valor agregado (IVA), para equipos y elementos nacionales
e importados dirigidos a mejorar la gestin ambiental en los sectores productivos y
de servicios, y que se enmarquen en programas aprobados por el Ministerio del
Medio Ambiente, y cuenten con su aprobacin. Entre 1995 y 1998 se otorgaron 297
exenciones a 212 empresas por un valor aproximado de US$ 12.000 millones
(MMAC, 1998b). Sin embargo, esta exencin fue eliminada en la reforma tributaria
del ao 2000 que tuvo como principal objetivo reducir el dficit fiscal. El caso de
Colombia seala las dificultades de estabilizar y dar certidumbre a los empresarios
sobre un incentivo de esta ndole, como consecuencia de las frecuentes reformas
tributarias que tienen lugar en los pases de la regin.
Incentivos econmicos directos: pago de servicios ambientales y el MDL
Entre los incentivos econmicos directos se distinguen aquellos que consisten en
pagos monetarios o en especie a actores econmicos especficos con el fin de que
conserven, protejan o restauren un recurso ambiental especfico. En forma estricta
se denomina incentivo econmico para la conservacin ambiental aquel pago que
no excede el valor econmico del conjunto de los servicios ambientales pblicos
que la actividad especfica de conservacin genera (idealmente deberan ser iguales). Si el valor del pago reconocido al actor econmico llegase a exceder el valor
de los servicios ambientales la diferencia correspondera a un subsidio.
Existe una larga tradicin de incentivos econmicos directos para la conservacin,
en particular en el caso de los bosques, las aguas y los suelos. Los incentivos directos para el manejo y la conservacin del suelo se encuentran cronolgicamente entre los primeros en ponerse en marcha en la regin. As lo indica un estudio realizado en 1995 en nueve pases de la regin. En Argentina estuvo vigente hasta mediados de los aos noventa una Ley de Fomento para la Conservacin del Suelo
que, sobre la base de la determinacin de distritos de conservacin, subsidiaba labores destinadas a restaurar reas erosionadas y degradadas. Asimismo, en Costa
Rica el Ministerio de Agricultura implement a principios de los ochenta unos incentivos para la conservacin del suelo que haban sido previstos desde 1970, y que
constituyen un antecedente importante del ambicioso sistema de incentivos para la
conservacin que estn en marcha en la actualidad. Y en Colombia se han adelantado tambin desde principios de los setenta actividades para la recuperacin de
suelos mediante el uso de incentivos a travs de algunas corporaciones regionales.
No obstante, este tipo de iniciativas parece haber declinado en la ltima dcada
como se constata en una reciente evaluacin referida al desarrollo de la Convencin
de Desertizacin en la regin (Bucher et al., 2000).
En todos los pases de la regin se encuentran ejemplos de programas adelantados
bajo los auspicios de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales para
la proteccin y reforestacin de cuencas hidrogrficas que tienen como uno de sus
pilares fundamentales la entrega al propietario de un incentivo econmico directo.
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Creacin de mercados
Los mercados verdes tienen un desarrollo incipiente en Amrica Latina y el Caribe,
si se juzgan con relacin a su peso en el comercio a nivel nacional e internacional.
Sin embargo, los cientos de experiencias existentes sealan que existe un gran potencial y un futuro muy promisorio. As lo indica, tambin, el lugar privilegiado que
ocupan los pases de la regin en materia de recursos biolgicos. Ellos son generadores de diversos productos y servicios que incluyen el mantenimiento de los ecosistemas y la captura de carbono, el ecoturismo, productos intermedios (madera,
aceites, colorantes y tintes naturales, componentes bioqumicos, extractos medicinales) y productos finales (papel, muebles, artesanas, frutas, etc.).
Los mercados verdes hacen referencia a la demanda y oferta de productos inocuos
para el medio ambiente, comnmente conocidos como productos verdes, y se inscriben dentro de una tendencia que propone la promocin del uso sostenible y la
conservacin de los recursos naturales renovables y el ambiente por medio del comercio. Los dos conceptos, mercados y productos verdes, estn siendo desarrollados, siendo objeto de una amplia controversia, diversas aproximaciones, criterios
para definirlos, etc. Como ha sido sealado en un reciente estudio realizado para
algunos pases de la regin: El concepto de productos verdes, encierra una amplia
gama de productos que tienen consideraciones ambientales y sociales en sus formas de obtencin de la materia prima, produccin, comercializacin, consumo y
posconsumo. Abarca los productos resultado de un uso sostenible de la biodiversidad y aquellos productos menos contaminantes (FFLA-IVH, 2001).
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Las declaraciones efectuadas por las empresas mismas sobre sus propios productos. En unos casos hacen referencia a atributos especficos de los mismos
tales como la biodegradabilidad, reciclabilidad, ahorro de energa, etc. Al ser
certificaciones de primera parte gozan de menor credibilidad, pero son las ms
numerosas y comunes. A esta categora pertenecen tambin las declaraciones
de cumplimiento con base a cdigos de buena conducta, cuyas directivas son
promovidas por el mismo sector productivo interesado. Por ejemplo, en muchos
de los pases de Latinoamrica se ha instaurado el Programa Responsible Care, un cdigo de conducta diseado por el sector qumico. Asimismo, los Consejos Empresariales para el Desarrollo Sostenible de la regin han concertado
entre sus miembros diversos cdigos de conducta. A similitud de las declaraciones efectuadas por las empresas en forma individual, el hecho de que sea el
mismo sector quien establezca sus criterios de tica limita de manera importante su credibilidad.
Entre los programas de certificacin de productos que han tomado un mayor dinamismo en Latinoamrica se examinan aqu: la certificacin del Consejo Mundial Forestal (Forest Stewardship Council - FSC), la certificacin orgnica o ecolgica para
productos agropecuarios, y la certificacin de productos que protegen la biodiversidad ECO-OK y Green Globe para Ecoturismo (FFLA-IVH, 2000).
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Todos los productos forestales que portan su logotipo de la FSC han sido certificados de manera independiente como provenientes de bosques que cumplen con los
principios y criterios de manejo forestal fijados por la entidad que son reconocidos
internacionalmente. La certificacin de la FSC conlleva el concepto de cadena de
custodia, que es el proceso mediante el cual la fuente de un producto se verifica.
Para que los productos provenientes de fuentes certificadas sean elegibles para
portar la marca registrada del FSC, la madera debe ser objeto de monitoreo en el
bosque, as como a travs de todos los pasos del proceso de extraccin y produccin hasta su llegada al usuario final. La evaluacin incorpora la nocin del manejo
sostenible del bosque, que conlleva indicadores y criterios sobre la proteccin de la
biodiversidad y el suelo.
Es un sistema de terceras partes, lo cual significa las inspecciones forestales son
llevadas a cabo por entidades independientes de certificacin acreditadas por el
FSC. La entidad tambin apoya el desarrollo de estndares locales y nacionales para la implementacin de los principios y criterios de manejo forestal reconocidos
internacionalmente. Estos estndares son desarrollados por grupos de trabajo nacionales y regionales, para lograr consenso entre un amplio espectro de participantes y organizaciones involucradas en la conservacin y el manejo de los bosques
del mundo.
El efecto que pueda tener la certificacin de los productos forestales sobre el mercado y el manejo de los bosques es incierto. La experiencia ganada es todava muy
reducida como para determinar su papel final en los procesos decisorios sobre los
estndares de manejo forestal y su impacto en la calidad de los bosques. Con referencia al mercado, muchas de las empresas pioneras han obtenido precios ms elevados (premium prices) en los pases cuyos consumidores estn dispuestos a pagar
ms para proteger el medio ambiente global. Sin embargo, no ha quedado claro si
en el mediano y largo plazo los productos fabricados con madera certificada con
alto valor agregado van a poder seguir vendindose a precios especiales, o s tan
slo van a servir para obtener acceso a los canales de distribucin. As, por ejemplo, si las primeras generaciones de productos maderables certificados provenientes de los pases de la regin generaran altos mrgenes de ganancia, sus precios
premium se volveran vulnerables ante la entrada de nuevos competidores. Adems, existe gran incertidumbre sobre el tamao que pueda alcanzar este (SFWG,
1998).
Sin embargo, la breve historia de la certificacin forestal muestra que estamos en
un punto de no retorno en su implementacin y que su utilizacin es mucho ms
compleja que lo originalmente previsto. Adems, la certificacin es uno de los asuntos ms controversiales en el sector forestal con respecto a tres puntos: a) el desarrollo de los criterios de certificacin; b) sus impactos con referencia a la equidad
para los pases tropicales en los cuales la certificacin resulta ms compleja y costosa que en los pases temperados; c) la existencia de la FSC como nico esquema
existente de carcter internacional se percibe como una tendencia que puede conducir a una situacin monopolstica, en donde el establecimiento de los criterios estara dominado por la ONG, un hecho considerado como inaceptable por parte de
los propietarios de bosques y la industria forestal de muchos pases (Simula, 1999).
La certificacin del turismo sostenible
La certificacin del turismo sostenible tiene un desarrollo incipiente pero significativo en la regin, como lo indica el papel que hoy juega la principal entidad internacional certificadora, Green Globe (GG), en particular en las islas del Caribe.
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Doce establecimientos hoteleros cuentan con la certificacin de GG en Latinoamrica y el Caribe, representando 30% del total de hoteles certificados en el mundo.
Ellos se ubican en Aruba (3), Barbados (4) y Jamaica (5). En contraste 186 tienen
el estatus de afiliados que son aquellas empresas que no desean comprometerse
plenamente en el proceso de certificacin de forma inmediata pero que tienen intencin de hacerlo en el futuro (GG, 2001). Sin embargo, slo dos establecimientos (en Bermuda y Jamaica) se encuentran en el proceso de certificacin, o la etapa
de benchmarking, en la cual la empresa recibe una evaluacin de sostenibilidad y
pone en marcha todas las medidas requeridas para hacerse acreedora a la certificacin. Las empresas que alcanzan este estatus tienen como obligacin someterse a
una auditora independiente sobre su desempeo.
El inters por la certificacin se concentra en las islas del Caribe, (de las 199 empresas miembros de GG, 183 se encuentran en esta regin). Tambin hay establecimientos miembros de Green Globe en Brasil (3), Mxico (6), Colombia, Costa Rica, Guatemala, Surinam y Venezuela. En las islas del Caribe, el 65% de los socios
de Green Globe se encuentra en Aruba, Bahamas, Barbados, Repblica Dominicana,
Jamaica, Santa Luca y Trinidad y Tobago (GG, 2001).
Jamaica: Promocin de la certificacin del turismo sostenible
El proyecto Auditoras Ambientales para el Turismo Sostenible, promovido por la Asociacin de Hoteles y Turismo de Jamaica y apoyado por USAID, sirvi para que muchos
hoteles reconocieran su comportamiento insostenible a travs del anlisis de su consumo de agua y electricidad y su disposicin de desechos slidos y aguas servidas.
Un buen nmero de hoteles efectuaron cambios dentro de sus sistemas de administracin con el fin de incorporar los asuntos ambientales en las operaciones da a da. Al
hacerlo no slo mejoraron su comportamiento ambiental ms all de lo que la legislacin de Jamaica exige, sino que hicieron importantes ahorros en el consumo y en los
gastos de ciertos recursos, en particular agua y electricidad.
Como recompensa por los avances efectuados recibieron, adems, la certificacin de
Green Globe. Los participantes en el proyecto consideran los resultados alcanzados altamente satisfactorios. En la actualidad, cuatro hoteles de jamaiquinos cuentan con la
certificacin GG, uno est en proceso de obtenerla y catorce son afiliados a GG.
Fuentes: Smith, 2000; GG, 2001
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y de las organizaciones no gubernamentales. As, por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo ha otorgado crditos para poner en marcha el Fondo Nacional
Ambiental del Brasil (1989) y el Fondo Nacional Ambiental de Colombia (1994), los
cuales tienen similitudes que revelan la intervencin de esta entidad financiera en
su concepcin. En general, la casi totalidad de los fondos ambientales obtienen
parte de sus recursos de programas de cooperacin internacional.
El Uso de los Fondos Ambientales (cont.)
En Brasil, el Fondo Nacional de Medio Ambiente (FNMA) creado por la Ley 7797/1989,
apoya proyectos ambientales de mediano y pequeo tamao, de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y de municipios con poblacin inferior a 120 mil
habitantes. Busca fomentar la descentralizacin y sus recursos provienen de prstamos
del BID y de dotacin presupuestaria. La Ley de Crmenes Ambientales ha previsto la
destinacin de un porcentaje de los recursos recaudados por ese concepto al Fondo,
aun sin reglamentacin. En el perodo 1991 a 1997 el FNMA asign US$ 26 millones a
498 proyectos, en todo el pas. Sus reas prioritarias son: extensin forestal, manejo y
conservacin de los recursos naturales, unidades de conservacin, educacin ambiental
y divulgacin, investigacin y desarrollo tecnolgico, control ambiental y fortalecimiento institucional. Los recursos del FNMA provenientes del BID, tan solo para el ao
2000, representaron US$ 27 millones. Otro fondo en Brasil, el Fondo Brasileo para la
Biodiversidad (FUNBIO) asciende a US$ 25 millones (US$ 20 millones del GEF y US$ 5
millones de otras fuentes). Su objetivo es estimular asociaciones entre agencias gubernamentales, ONG, instituciones acadmicas y empresas privadas para incrementar las
actividades de conservacin y uso sostenible de la biodiversidad. FUNBIO proporciona
apoyo financiero a diez proyectos de conservacin y uso sustentable de la biodiversidad
y a seis en la lnea de negocios, que se caracterizan como iniciativas comerciales de
generacin de trabajo e ingresos, a travs del uso sustentable de los recursos biolgicos, involucrando pequeas cooperativas y empresas.
El Ecofondo en Colombia es una organizacin civil que tiene como propsito fortalecer
a las organizaciones no gubernamentales ambientales, a travs de la financiacin de
proyectos y diversos procesos de acompaamiento para mejorar su capacidad institucional. Fue creado en 1991, conjuntamente por las ONG y el gobierno nacional y est
administrado por una junta directiva compuesta por cinco representantes elegidos democrticamente por 106 ONG que conforman su Asamblea, y por dos representantes
del gobierno: el ministro del Medio Ambiente y el jefe del Departamento Nacional de
Planeacin, o sus delegados.
En el perodo 1994-1999 el Ecofondo financi 140 proyectos por un valor de US$
7.200.000 distribuidos en reas silvestres y manejo sostenible de la biodiversidad, gestin ambiental en agroecosistemas, y gestin ambiental urbana. Los recursos para la
financiacin de estas actividades procedieron de la Iniciativa de las Amricas (US$ 2
millones) y del Gobierno canadiense (US$ 5 millones). Adems, a partir del ao 2000
financia proyectos para el Choc biogeogrfico, a partir de recursos otorgados por el
Gobierno de Holanda.
(Contina)
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Instrumentos financieros
Entre los instrumentos econmicos que han tenido relativo xito en algunos pases
de la regin, se identifican aquellos dirigidos a la captura de recursos o de rentas
encaminadas a financiar los proyectos de las organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales. Con frecuencia estos recursos se canalizan a travs de fondos
especialmente constituidos para promover la proteccin ambiental que los asignan
a organizaciones gubernamentales y no gubernamentales en forma concesional para la realizacin de sus proyectos.
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uno de los pases de la regin que cuenta con uno de los sistemas ms slidos de
instrumentos econmicos para la generacin domstica de rentas para la gestin
ambiental.
Colombia: Instrumentos econmicos para la captura de rentas
para la gestin ambiental
Las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR), que son las autoridades ambientales a
nivel regional, cuentan con mltiples fuentes de financiacin local, que entran a constituir sus recursos propios sobre cuya destinacin gozan de total autonoma del gobierno
central. Los principales instrumentos para la generacin de recursos propios son: los
gravmenes sobre la propiedad inmueble (impuesto predial); el aporte del sector elctrico; las tasas retributivas, de uso y compensatorias; un porcentaje del impuesto del
timbre a los automotores; los derechos causados por licencias, concesiones y salvoconductos; y un porcentaje del producto de las indemnizaciones y las multas por daos
ambientales. Sin embargo, a la fecha el 80% de los recursos propios de las corporaciones provienen del impuesto predial y las transferencias del sector elctrico, que son dos
instrumentos creados especficamente para generar recursos para la gestin ambiental.
Participacin en el impuesto a la propiedad inmueble. Un porcentaje (entre el
15% y el 25,6%) del recaudo total del impuesto predial cobrado en los municipios incorporados en la jurisdiccin de las CAR se destina a stas.
Transferencias del sector elctrico. Las empresas generadoras de energa hidroelctrica, con potencia instalada superior a los 10.000 kilovatios, transfieren el 6% de las
ventas brutas de energa. El 3% para las CAR y el 3% para los municipios en donde se
ubican las cuencas hidrogrficas y el embalse. Los recursos de las CAR deben dirigirse a
la proteccin de las cuencas, los de los municipios al mejoramiento ambiental y al saneamiento bsico. En el caso de las termoelctricas la transferencia es del 4%, que se
distribuye as: el 2,5% para la CAR y el 1,5% para los municipios en donde se encuentra la planta generadora. Dado su origen, estas dos fuentes se concentran principalmente en las regiones ms ricas del pas, con lo cual se genera un desequilibrio entre stas
y las ms pobres en trminos de recursos disponibles para la gestin ambiental.
El Fondo Nacional de Regalas previsto en la Constitucin Poltica de 1991 percibe, a
ttulo de regala, una contraprestacin econmica por la explotacin de los recursos naturales no renovables, asignndolos a entidades territoriales (departamentos y municipios). Aproximadamente el 30% de sus recursos estn dirigidos a la gestin ambiental,
que deben ser ejecutados por las entidades territoriales (departamentos y municipios),
a partir de proyectos que estos presentan al Fondo.
Las tasas retributivas o de descontaminacin se estn convirtiendo en la cuarta fuente de financiacin de la gestin ambiental regional, con el objetivo especfico de desarrollar actividades para la descontaminacin de las aguas.
La importancia de las rentas propias para la gestin ambiental de Colombia se revela en
su participacin en el presupuesto total de inversin pblica en medio ambiente en
1998. Las rentas propias de las corporaciones regionales y del Fondo Nacional de Regalas representaron el 62% y el 15%, respectivamente, en contraste con el presupuesto
general de la nacin que aport el 18%, y la cooperacin tcnica internacional que alcanz al 5%.
Fuentes: Rodrguez-B. y Uribe, 1996; Galn, 1998; Rodrguez-B., 2000a.
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al desempeo de la gestin ambiental y puede producirse a diferentes escalas (nacional, regional y local) dependiendo de los objetivos que se planteen.
Mayor disponibilidad de informacin ambiental
En Mxico se han publicado en tres oportunidades, a partir de 1993, un compendio de
estadsticas bsicas e indicadores relacionados con el medio ambiente. El amplio informe correspondiente a 1998 fue elaborado por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica y la SEMARNAT.
En Colombia, el Instituto de Estudios Ambientales, dependiente del Ministerio del Medio Ambiente, public en 1998 el libro El Medio Ambiente en Colombia. Ese mismo informe est disponible en la pgina Web del instituto y se actualiza peridicamente en
sus apartes fundamentales.
Los informes de Mxico y de Colombia no se limitan a presentar una amplia y rica
informacin estadstica sobre el medio ambiente, que incluye un conjunto de indicadores. Analizan adems a cada uno de los pases en el contexto de las tendencias del
medio ambiente global, muestran la generalidad de los procesos naturales en lo que se
refiere al clima, el agua, el ocano, el suelo y los ecosistemas, y examinan la interaccin de estos procesos naturales con la poblacin y sus asentamientos y las actividades
econmicas que desarrolla.
En Venezuela, la Oficina Central de Estadsticas e Informtica (OCEI) dispone de una
publicacin a partir de 1999 destinada a estadsticas ambientales.
La informacin y las convenciones globales. La mayor parte de los pases de la
regin han publicado informes nacionales sobre el estado de la biodiversidad y sobre el
balance de las contribuciones al cambio climtico global, como parte de los compromisos adquiridos en desarrollo de las Convenciones respectivas. En ellos se ha intentado
sintetizar el estado del conocimiento existente en cada pas, como plataforma fundamental para desarrollar las estrategias nacionales dirigidas a dar cumplimiento a las
obligaciones adquiridas en estos tratados multilaterales.
El Internet como medio de informacin. Son muchos los pases de la regin que
hoy hacen uso del Internet como un instrumento bsico para la gestin. Por ejemplo,
las agencias nacionales principales de Argentina, Brasil, Costa Rica, Colombia, y
Mxico cuentan con sendas pginas web en las cuales ofrecen diversa informacin
sobre el estado del medio ambiente y las instituciones ambientales, a escala nacional y
subnacional. Las autoridades ambientales de las capitales de estos cinco pases, as
como muchas de sus autoridades regionales y diversos institutos adscritos a sus ministerios, tambin cuentan con este tipo de facilidad. Las pginas Web se estn convirtiendo en un poderoso instrumento de participacin ciudadana puesto que no slo sirven para ofrecer informacin sino tambin para que los ciudadanos interacten con las
autoridades a travs de lneas verdes, foros electrnicos, etc.
Fuentes: Alvarenga y Lago, 2000; de Alba, 2000; Espino, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn, 2000;
Rodrguez-B., 2000; pginas web ministerios del medio ambiente de Argentina, Brasil, Costa Rica,
Colombia y Mxico.
La difusin del conocimiento contribuye a formar una conciencia o sensibilidad ciudadana por la problemtica ambiental. Se supone que una mayor conciencia pblica
induce una mayor presin sobre el Estado y determinados sectores de la sociedad
civil para la proteccin del ambiente. Pero como se sabe, la formacin de aquella
est tambin profundamente vinculada con los valores dominantes en la sociedad
particular y con la calidad de su sistema educativo, el cual a su vez incide en la
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La investigacin ambiental
La investigacin constituye base fundamental de cualquier sistema de informacin.
Sin embargo, en las dos ltimas dcadas la capacidad cientfica y tecnolgica de los
pases de la regin se ha disminuido en trminos relativos como lo indica el declive
de la participacin en el Producto Interno Bruto de los recursos econmicos dedicados a la investigacin. Adems, muchos de los consejos nacionales de ciencia y
tecnologa, que tanto auge tuvieron en los aos setenta y ochenta en las tareas de
promover la investigacin y financiar a la comunidad investigativa, hoy tienen una
capacidad significativamente menor. Es una situacin que no slo tiene efectos negativos para la gestin ambiental sino en general para el desarrollo de los pases.
El examen del estado de las diversas reas de investigacin relevantes para la gestin ambiental que no solamente se refieren al mundo bitico y abitico sino
El Instituto de Biodiversidad de Costa Rica y la
valorizacin de la biodiversidad
INBIO apoya directamente el esfuerzo estatal por salvar la biodiversidad, centrando sus
esfuerzos en la generacin de conocimiento y en la bsqueda y promocin de formas
sostenibles y novedosas de utilizacin. En Costa Rica las iniciativas para conservar la
biodiversidad del pas se basan en la premisa de que "la mejor manera de alcanzar esta
meta es demostrando cmo la biodiversidad ha sido y puede ser an en mayor grado,
un instrumento de promocin del desarrollo humano. Es mostrar, en otras palabras,
cmo todos los habitantes dependen de la riqueza biolgica del pas y cmo sta puede
generar dividendos que beneficien a la sociedad en lo econmico, intelectual, espiritual
y cultural" (INBIO, 2000).
INBIO trabaja en alianza con el Sistema Nacional de reas Protegidas. Genera, en primera instancia, informacin y conocimientos sobre la biodiversidad del pas, centrando
su trabajo principalmente en las reas silvestres protegidas estatales. La institucin
captura datos e informacin tanto de campo como de laboratorio, recolecta especimenes y encuestas, al tiempo que integra informacin generada por otras instituciones.
Esta informacin es inmediatamente procesada, almacenada y administrada de manera
tal que pueda ponerse en formatos adecuados a las necesidades de diferentes usuarios.
Se busca compartir el conocimiento con la sociedad y toda la gama de usuarios de la
biodiversidad a travs de diversas estrategias. Una de las preferidas ha sido el establecimiento de alianzas estratgicas con entidades privadas o de la sociedad civil.
El Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza CATIE presenta una trayectoria investigativa que llega a ms de sesenta aos. La sede se encuentra ubicada
en Turrialba, Costa Rica, y de l son miembros Costa Rica, Colombia, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, y Venezuela. El
CATIE realiza su actividad cientfica y tecnolgica a partir de 120 profesionales, incluyendo unos 40 con nivel de doctorado y aproximadamente 50 con maestra en ciencias.
En su ya larga trayectoria ha efectuado mltiples contribuciones entre las cuales se subrayan: mantenimiento de bancos de recursos fitogenticos en caf, cacao, pejibaye
Bactris spp y otras frutas tropicales; desarrollos pioneros en el rea de agroforestera;
desarrollo de tecnologas para el manejo sostenible de bosques y su biodiversidad; manejo integrado de plagas; desarrollo de prcticas de manejo de cultivos tropicales, y en
aos recientes los trabajos en aspectos socioeconmicos. El documento Agenda para
una dcada crtica, 1993-2002 fue presentado por autoridades del CATIE durante la
Cumbre Ecolgica de Presidentes Centroamericanos realizada en Nicaragua a fines de
1994.
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respecto. No obstante, de una manera superficial, corroborada por ciertas manifestaciones, puede sealarse que existen una serie de sectores donde el tratamiento
de los temas ambientales tiene mayor relevancia. Es el caso de los sectores juveniles y acadmicos: entre la juventud se aprecia bastante sensibilidad por los temas
de contenido ambiental y en la comunidad acadmica se encuentra uno de los contingentes cualitativamente ms importantes, en cuanto a su dedicacin al tema
ecolgico a travs de sus investigaciones y la enseanza. Sin embargo, la gestin
ambiental no tiene la importancia que debe tener para otros sectores, como el poltico, el empresarial y el laboral, lo que se basa en las escasas iniciativas que ellos
han promovido.
Venezuela: La educacin ambiental, reto para el logro del desarrollo sostenible
En Venezuela, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (MARNR) ejerce la
poltica de educacin ambiental, responsabilidad que adelanta en conjunto con el Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte, a travs de un convenio de cooperacin.
Cuatro proyectos nacionales se adelantan actualmente: a) el Programa de Educacin
Formal, dirigido a la capacitacin de docentes y a la implantacin de programas de educacin ambiental en los niveles de educacin preescolar, bsica y recientemente en la
educacin superior; b) el Programa de Educacin Informal dirigido al desarrollo de un
proyecto de insercin de la dimensin ambiental en el subsistema extraescolar, en el cual
destaca la interaccin con organizaciones de la sociedad civil (ONG) a travs de convenios; c) el Programa de Asesoras al Poder Local; y d) los programas de divulgacin educativa que comprenden actividades tan diversas como la organizacin de las Jornadas
Nacionales del Ambiente, la Semana de la Conservacin, el Programa de Juegos Ecolgicos, las Jornadas Nacionales de Limpieza de Playas y el Concurso Bolvar Nio destinado
al estmulo de la gestin conservacionista de los planteles de educacin bsica y sus comunidades educativas, entre otros.
Con el fin de implantar los programas especficos de educacin ambiental en los niveles
de preescolar y bsica dentro del sistema educativo escolarizado nacional, durante el perodo comprendido entre los aos 1986 y 1995, se capacitaron 121.187 docentes. Como
efecto de la insercin de la dimensin ambiental en todos los programas de educacin
formal, la poblacin escolar atendida para el ao 1996 por el Programa de Educacin Ambiental se calcul en 6.446.075 alumnos, distribuidos en un total de 20.509 planteles localizados en todo el territorio nacional (MARN, 1996).
En trminos de la educacin informal, el esfuerzo del Programa de Educacin Ambiental
para la misma fecha, se concentr en la organizacin de cerca de 413 talleres dirigidos al
poder local (gobernaciones, alcaldas, etc.) y las ONG sobre diversas materias relacionadas con la conservacin, defensa y mantenimiento del ambiente, para un total de poblacin atendida de 93.427 personas. Cabe destacar que las Jornadas de Limpieza de Playas
del mismo ao repercuti sobre una poblacin de 1.046.912 habitantes.
Fuente: Gabaldn, 2000.
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La poblacin parece estar cada vez menos tolerante frente al deterioro ambiental
en algunas reas, como el deterioro de la calidad y cantidad de la oferta del agua, y
exige soluciones. En contraste, su percepcin sobre otras amenazas ambientales es
casi inexistente en temas como la desertizacin, el empobrecimiento de los suelos y
el cambio climtico (Bucher et al., 2000). Adems, en los diversos estratos de la
poblacin de Latinoamrica y el Caribe, incluyendo los cuadros dirigentes, se cuenta con muy poco entendimiento sobre las consecuencias que para el medio ambiente tiene la actividad econmica, como se evidenci en una investigacin registrada
para el caso del Brasil, y como se evidencia en algunas de las declaraciones pblicas de los lderes del sector pblico y privado (PRB, 1998). En general, la jerarqua
que le asigna la ciudadana al tema ambiental est muy por debajo de temas como
la superacin de la pobreza, seguridad ciudadana, generacin de empleo, acceso a
salud, educacin y vivienda, entre varios otros (Gabaldn, 2000).
Principales avances en la aplicacin de instrumentos de gestin ambiental
La informacin presentada seala una paulatina diversificacin de instrumentos para la gestin ambiental. Es un hecho que los instrumentos de regulacin directa y
de administracin y planificacin ambiental continan dominando, y que stos han
sido materia de actualizacin e innovacin. Pero al mismo tiempo se registra el surgimiento o renovacin de los denominados instrumentos econmicos como complementarios o sustitutos de aqullos. Tambin se identifican algunos avances con
referencia a la informacin y la educacin ambiental, que constituyen parte de los
instrumentos de gestin; en contraste, se identifican tendencias contradictorias
(avances y retrocesos) en el campo de la investigacin sobre el medio ambiente.
Las Evaluaciones de Impacto Ambiental han sido uno de los instrumentos de administracin y de planificacin ambiental dominantes en la gestin ambiental en la
regin. Presentan una gran heterogeneidad de pas a pas, y mientras algunos tienen una experiencia de ms de dos dcadas, en otros su puesta en marcha es relativamente reciente. Continan siendo materia de revisiones y debates por considerar que, en general, tienen una connotacin formalista de trmite y un impacto sobre la proteccin del medio ambiente no congruente con las energas invertidas en
su ejecucin. La falta de lneas de base ambiental para adelantar las EIA en la casi
totalidad de los pases, la carencia o fallas en materia de indicadores del estado del
medio ambiente y del desempeo de los proyectos, y el defectuoso o inexistente
seguimiento de la ejecucin de la actividad materia de la EIA una vez se aprueba el
permiso para ejecutarla, se sealan como tres de sus principales falencias.
Con referencia a las normas de calidad ambiental y los estndares de emisin, parece imperativo fortalecer las acciones dirigidas a verificar y ajustar su uso a las
condiciones locales. El intento de aplicar normas importadas ha probado ser infructuoso en muchos campos de la actividad econmica. Asimismo, los procesos de
adaptacin de las normas forneas, o de establecimiento de normas adecuadas a
las realidades nacionales, no siempre se han hecho a partir de la mejor tecnologa
disponible, ni a partir de la fijacin previa de un conjunto de criterios de calidad,
incluyendo los de costo eficiencia, que guen el desarrollo de la normatividad. Adems, la fijacin de las normas y estndares se ha visto con frecuencia limitada por
el insuficiente conocimiento sobre la capacidad de recuperacin de los ecosistemas
y otras condiciones del ambiente y de la poblacin.
En particular, muchas de las exigencias de las normas existentes, as como los inflexibles procedimientos para su implementacin y la dificultad de muchos actores
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econmicos para adquirir una adecuada comprensin sobre su propsito e implicaciones, han colocado a un amplio nmero de entidades objeto de la regulacin (ej.
una buena parte de la pequea empresa), por fuera de la ley sin que existan vas
claras para que salgan de esa situacin. No es razonable que el Estado mismo insista en esta ruta que lo nico que logra es colocar a muchos ciudadanos y empresas
en la impunidad. En el estudio se han identificado algunas iniciativas dirigidas a superar esta situacin, que incluye la asistencia tcnica al pequeo empresario y planes de cumplimiento especiales que le permiten alcanzar las normas y estndares
en un plazo prudencial que toma en cuenta, a un mismo tiempo, el giro del negocio
y los intereses de la comunidad.
En la ltima dcada, la aplicacin de los instrumentos econmicos para la gestin
ambiental no arroja avances significativos si se mira la regin en su conjunto. Sin
embargo, el estudio ha identificado un amplio nmero de experiencias puntuales de
gran valor por los resultados que estn arrojando y por sus potenciales para su
transferencia a otros medios. Se ilustraron prcticas promisorias con referencia a
los a sistemas de cargo (cargos de contaminacin y tasas por uso de los recursos
naturales renovables), tributacin convencional, incentivos econmicos directos
(pago de servicios ambientales), certificacin para la creacin de mercados (certificacin forestal, del turismo sostenible, de los productos agropecuarios orgnicos,
de la industria mediante las normas ISO), instrumentos financieros (los fondos ambientales e instrumentos financieros genricos utilizados para la gestin ambiental),
e instrumentos econmicos para la captura de recursos domsticos dirigidos a la
gestin ambiental.
Dos obstculos que estn encontrando los instrumentos econmicos referidos al
uso o afectacin del medio ambiente, en particular los sistemas de cargo por contaminacin y el cobro por uso del agua, son: a) la representacin que se suele
hacer de aquellos como un nuevo tributo, lo cual encuentra oposicin entre una poblacin poco afecta a la tradicin de pagar impuestos; b) la tradicin existente de
un libre acceso a los recursos naturales que va en contra de cualquier pago por su
uso. Las dificultades enfrentadas por los pases pioneros en la materia no han impedido que se adelanten algunas experiencias de vala que ya estn mostrando sus
frutos.
Un conjunto de instrumentos econmicos que naturalmente encuentra menos dificultades para su establecimiento, son los incentivos econmicos directos. En la regin se encuentran experiencias muy fructferas desarrolladas a partir de la concepcin de la compensacin econmica a los propietarios, de territorios en los cuales se encuentran ecosistemas que prestan servicios ambientales de relevancia.
Tambin se encuentran ejemplos positivos en la utilizacin de incentivos fiscales
una modalidad no siempre bien vista por algunos economistas pero desafortunadamente stos presentan discontinuidades y altibajos como resultado de las frecuentes reformas tributarias que se adelantan en la regin.
Entre los incentivos directos sobresalen los instrumentos econmicos dirigidos a la
generacin de mercados verdes. Un buen ejemplo de este tipo de instrumento es lo
acordado en el contexto del denominado Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto de la Convencin de Cambio Climtico, en cuyo diseo han participado activamente algunos pases de Amrica Latina y el Caribe. El MDL ofrece grandes oportunidades a los pases de la regin, la mayora de los cuales han desarrollado estrategias, o se encuentran disendolas, para aprovecharlas. La puesta en
224
marcha del MDL sin duda servir para crear un ambiente propicio para la implantacin de otros instrumentos econmicos.
Sobresalen los sellos verdes o certificaciones que tienen como resultado el pago de
un precio mayor por los productos originados de los recursos naturales renovables
cuya extraccin, procesamiento, etc., hayan sido hechos en forma ambientalmente
sana. En la regin se adelantan diferentes experiencias con la certificacin FSC para
los productos maderables, la certificacin del turismo sostenible de Green Globe, y
los sellos ecolgicos que garantizan los productos de la agricultura orgnica o la
extraccin sostenible de los productos no maderables, como nueces, sustancias para la medicina natural, etc. La certificacin de industrias mediante ISO 14.000 si
bien no tiene como objeto central la creacin de mercados verdes, puede ser instrumental para crearlos y, en muchos casos, se est constituyendo en una condicin para que las empresas permanezcan en ciertos mercados (ej. los mercados de
exportacin de algunos productos a los pases desarrollados.
Pero se requiere hacer un esfuerzo ms ambicioso de creacin de instrumentos
econmicos y otras condiciones de entorno dirigidas a fomentar al sector privado,
para que se incorpore en negocios verdes. Este es un campo que ofrece oportunidades para la erradicacin de la pobreza de las poblaciones que con frecuencia viven en ecosistemas naturales de gran riqueza, y, por eso, el diseo de esos instrumentos debe tomar como criterio fundamental que haya una distribucin justa y
equitativa de los beneficios que se derivan del uso sostenible de la biodiversidad.
Las experiencias positivas y negativas con el ecoturismo y los aprovechamientos
forestales y pesqueros deben servir de gua para disear los nuevos instrumentos.
La informacin pblica sobre el medio ambiente se ha incrementado, no slo a travs de los medios formalmente establecidos por los gobiernos nacionales y las
agencias internacionales, sino tambin a travs de los medios masivos de comunicacin y los informes especializados de las ONG ambientales de carcter domstico
e internacional.
En contraste, a lo largo de la ltima dcada se observa un lento desarrollo de indicadores sobre el estado del medio ambiente y el desempeo de las autoridades y
polticas ambientales. En la prctica, la ciudadana no cuenta con un sistema de indicadores sencillo que le permita construir un juicio informado sobre la situacin y
reaccionar frente a ella, en forma similar como se hace hoy con los indicadores
econmicos. Ello sin desconocer que existen algunas excepciones en relacin con
problemas puntuales (ej. el grado de contaminacin del aire de algunas ciudades).
En general, los formuladores de poltica no cuentan con un sistema de indicadores
integrado sobre el estado del medio ambiente como medio para fijar prioridades.
Sin embargo, se destacan los procesos actuales de desarrollo de indicadores ambientales por parte de los organismos gubernamentales de medio ambiente de algunos pases que parecen promisorios. Ms escasa es la experiencia con la construccin y el uso de indicadores de desarrollo sostenible, aunque un programa piloto de las Naciones Unidas parece haber propiciado su avance en los pases participantes. En muchos casos, el desarrollo conceptual y metodolgico para el establecimiento de indicadores ha alcanzando logros muy satisfactorios (Ej. el caso de los
Criterios e Indicadores para el Desarrollo Sostenible de los Bosques de Tarapoto),
pero su implementacin ha sido dbil ante dificultades de orden institucional y financiero.
CAPITULO 11
225
La situacin anotada se asocia con la lentitud en la construccin de sistemas nacionales de informacin como base para la formulacin y seguimiento de las polticas.
Aunque se reconoce que este es un mundo de gran heterogeneidad y que algunos
pases cuentan con sistemas de informacin a nivel temtico y subnacional que han
alcanzado un desarrollo relativamente satisfactorio, si se compara con aquellos
considerados pioneros o ejemplares entre los pases desarrollados.
La regin registra una historia de discontinuidad en el desarrollo cientfico y tecnolgico que tiene consecuencias negativas para la gestin ambiental, como es el caso del declive de los centros de investigacin agropecuaria del sector pblico acaecido en los ltimos aos. Si bien en el contexto de las polticas de reforma del Estado parte de la actividad investigativa que otrora realizaran estos centros est siendo sustituida por la que realiza el sector privado, existen campos donde no es pensable que ste la asuma, como son por ejemplo los correspondientes al desarrollo
de tecnologas para el cultivo en zonas de ladera, o para la pequea finca campesina.
En este contexto resulta positivo el surgimiento de los nuevos programas y centros
de investigacin sobre biodiversidad que estn mostrando significativos logros y
grandes potencialidades. Se plantea la necesidad de crear o consolidar los mecanismos financieros e institucionales para asegurar la existencia, crecimiento y estabilidad de estos centros y programas en el futuro, es decir para evitar que corran la
misma suerte de muchos de los centros o programas de investigacin gubernamentales que hoy se encuentran en declive. Particular importancia tiene el desarrollo de
investigacin que permita tomar decisiones correctas respecto al uso de los recursos naturales, o alternativas viables para manejar los procesos de descontaminacin segn la realidad de los pases.
Se requiere fomentar la creacin de este tipo de centros y programas en aquellos
pases en los cuales la investigacin es dbil, una actividad que debe partir del reconocimiento de las capacidades diferenciadas que se observan entre los pases y al
interior de ellos.
El acerbo de experiencias en educacin ambiental en la regin es enorme; no slo
como fruto de diversas polticas gubernamentales sino tambin como resultado de
la actividad de las organizaciones no gubernamentales que han establecido este
campo como una de sus prioridades. Aunque la educacin es un medio fundamental
para crear una mayor conciencia ambiental y estimular la participacin de la sociedad civil y de la ciudadana, este estudio no ha tenido como uno de sus objetivos
identificar y analizar su vinculacin sistemtica con el proceso de gestin ambiental.
Captulo 11
Diversos estudios han subrayado que el grado de xito de un instrumento de poltica particular depende de la interaccin compleja de un conjunto de factores, un
hecho que ha sido constatado en la presente investigacin. Entre los factores que
inciden en la eficacia y la eficiencia de un instrumento particular se destacan: la
naturaleza de los problemas ambientales abordados; los actores involucrados y sus
visiones sobre la relacin sociedad-medio ambiente; las condiciones econmicas,
polticas y sociales; el contexto legal; las capacidades de gestin para desplegar el
176
instrumento; las necesidades de coordinacin y unin de voluntades para incorporar las distintas sensibilidades de los actores; y la integracin y vinculacin con
otros instrumentos (Sabatier y Jenkins, 1993; Fiorino, 1995).
Son conclusiones que indican a los formuladores de poltica los peligros que se corren al mitificar un instrumento particular, y la necesidad de entender las condiciones que explican su xito en lugares concretos antes de adoptarlo en su medio. Resulta entonces imperativo determinar a cabalidad los objetivos para los cuales se
disean los instrumentos, resolver la manera de abordarlos y establecer si existen
las condiciones bsicas para alcanzar el xito, y de no existir, hasta qu punto es
factible crearlas.
El contexto econmico, poltico y social y la coyuntura particular en los cuales los
instrumentos son implementados deben ser tomados en cuenta y a menudo su relevancia llega a ser mayor que las medidas adoptadas. Adems, la experiencia ha
indicado que la utilizacin flexible de los instrumentos a lo largo del tiempo facilita
una reaccin gil y apropiada a las situaciones cambiantes, la explotacin de las
debilidades de los contaminadores, o el desarrollo de un proceso de aprendizaje
(Janicke y Weidner, 1997). La flexibilidad significa, entre muchas cosas, que la
forma de aplicar el instrumento puede llegar a ser ms importante que el instrumento mismo. Por eso hoy se otorga tanta importancia a los procesos participativos
en la seleccin de los instrumentos, como medio que sirve no slo para alcanzar
una solucin satisfactoria para todas las partes interesadas, sino tambin para incorporar en las medidas tomadas la legitimidad requerida para su puesta en marcha.
La diversidad de instrumentos de gestin ambiental
Los instrumentos de gestin utilizados en los pases de la regin tienen diversos
orgenes y naturaleza. Algunos de ellos se utilizan desde tiempo atrs y han sido
actualizados en los ltimos aos (ej. regulacin directa, educacin). Otros, en cambio, son de ms reciente promocin, como es el caso de los instrumentos econmicos. Los instrumentos se clasifican en cuatro grandes categoras:
1. Los instrumentos de regulacin directa, denominados de comando y control,
basados en la promulgacin de normas y en la ecuacin coercin sancin; es
decir, se trata de la forma tradicional de hacer cumplir la ley llevada al campo
de la conducta ambiental.
2. Los instrumentos administrativos consistentes en el otorgamiento de licencias
permisos y dems modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales previstos en las diferentes legislaciones. La licencia ambiental ha sido el instrumento
predominante dentro de esta categora.
3. Los instrumentos econmicos que estn dirigidos a hacer que las fuerzas del
mercado sean las principales propiciadoras del cumplimiento de las metas ambientales de la sociedad.
4. La educacin, la investigacin, la asistencia tcnica y la informacin ambiental
conforman la cuarta categora.
Al hacer esta categorizacin, en este estudio no se adopta la aproximacin segn la
cual el mundo de los instrumentos de gestin ambiental se divide tajantemente en
dos: econmicos y comando y control. Es una categorizacin que deja por fuera
otros instrumentos de enorme importancia para los formuladores de polticas, como
la educacin, la investigacin y la informacin. Adems, es una categorizacin que
CAPITULO 11
177
con frecuencia ha sido utilizada como una estrategia para subrayar la superioridad
de los instrumentos econmicos frente a los tradicionales instrumentos de regulacin directa, que en ltimas son la expresin en el campo de la gestin ambiental
de la forma ms usual y conocida de hacer cumplir la ley.
Como lo han sealado Russel y Powell (1997): Comando y control tiene una acepcin peyorativa, recuerda los grandes fracasos de la economa de comando del bloque comunista y tcitamente compara la idea de control con la de libre como en el
mercado libre. Comando y control no es, en sntesis, una denominacin neutra y
no es til para que el formulador de polticas entienda mejor cules son las alternativas que tiene ante s.
Al utilizar la denominacin comando y control en su sentido estricto una indicacin precisa de qu hay que hacer y cmo debe hacerse seran muy pocos los instrumentos que caeran en esta categora. Un ejemplo de este tipo de instrumento
sera el correspondiente al control de la contaminacin producida por los automviles en muchos pases que establece normas en cuanto a la descarga y requisitos en
cuanto al equipo que debe ser utilizado. Otro ejemplo, es el correspondiente a la
pesca de salmn que establece normas en cuanto a las cantidades que pueden ser
extradas y establece requisitos para los equipos que deben ser utilizados con el fin
de proteger al delfn (Russell y Powell, 1997).
En la realidad, la mayora de los instrumentos de regulacin directa y de los instrumentos administrativos dejan abierta las opciones del cmo hacerse. En ltimas,
lo que caracteriza a los instrumentos de regulacin directa es el uso de sanciones
como una de las formas para hacerlas cumplir. Sin embargo, la presencia de la
sancin no implica de ninguna manera la exclusin de otros instrumentos para
cumplir con la norma especfica. As, por ejemplo, la violacin de las normas sobre
proteccin de un bosque natural privado puede conllevar una sancin penal o econmica a su propietario; pero a su vez, ese mismo propietario puede estar protegiendo ese bosque en virtud de incentivos econmicos que le son otorgados en el
contexto de un programa basado en el pago de los servicios ambientales.
Si bien se reconoce que la dicotoma entre instrumentos econmicos e instrumentos de comando y control est bastante superada, todava se suele estigmatizar estos ltimos para vender aquellos o para argir a favor de los sistemas de cumplimiento voluntario. Pero la experiencia de la ltima dcada indica que las autoridades estn hoy en posibilidad de utilizar mltiples instrumentos para crear la estructura de incentivos necesaria para alcanzar las metas ambientales trazadas. En sntesis, los instrumentos econmicos pueden complementarse entre s o complementar a los de comando y control y en algunos casos sustituirlos; adems, son muchas las situaciones en que estos ltimos continan siendo la solucin ms adecuada.
Instrumentos de regulacin directa
Los instrumentos de regulacin directa (comando y control) consisten en la
promulgacin y obligatoriedad de leyes y normas que prescriben objetivos de
calidad ambiental y de manejo y conservacin de los recursos naturales renovables
y del medio ambiente. Se basan en la ecuacin coercin-sancin, y constituye una de
las principales formas de intervencin, con la que cuentan los Estados y la comunidad
internacional, para ejercer control normativo en los diferentes mbitos de la sociedad.
178
CAPITULO 11
179
Las normas de emisin se refieren a contaminacin fsica, qumica o biolgica y pueden versar sobre todos los recursos naturales incluyendo el paisaje. Mediante estas
normas, se busca sealar estndares permisibles para cada elemento contaminante o
fuente de contaminacin, de modo que si son excedidas se sancione al infractor. Los
estndares se definen en funcin del cumplimiento de los propsitos de la calidad
ambiental.
Chile: Programa anual de normas y estndares
Las normas primarias y secundarias de calidad ambiental y las normas de emisin se
promulgan mediante un Decreto Supremo. El procedimiento a seguir para la expedicin
de normas comprende las etapas de anlisis tcnico y econmico, desarrollo de estudios
cientficos, consultas a organismos competentes, pblicos y privados, anlisis de las observaciones formuladas y una adecuada publicidad.
Ejemplos de Normas
Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) en materia ambiental son obligatorias en todo el
territorio nacional. Durante el periodo 1988-1995 se elaboraron 81 NOM referentes a
descargas de aguas residuales, manejo de residuos peligrosos y municipales, vehculos
automotores y fuentes industriales, as como para recursos naturales. La mayora de las
normas generadas se refieren a actividades industriales. Muy poco se ha hecho para ejercer una regulacin efectiva y eficiente en procesos productivos agropecuarios y de utilizacin de recursos naturales que es donde se generan los impactos ambientales de mayor
dimensin, por su alcance y su carcter frecuentemente irreversible.
Fuente: CED, 2000 (Chile); de Alba, 2000 (Mxico).
Los estndares de emisin tienen como propsito controlar los efluentes con el fin
de mantener la calidad ambiental deseada, limitando la descarga de contaminantes
para prevenir el potencial deterioro de un medio. Las normas de emisin pueden
establecerse dentro del contexto de un programa de dictacin de normas o dentro
del mbito ms especfico de un plan de descontaminacin o de prevencin, y tienen relacin directa con las normas de calidad ambiental.
La fijacin de normas y los valores en los diferentes territorios de la regin no han
tomado con frecuencia en cuenta las condiciones sociales, econmicas y polticas
particulares. En particular, los niveles deseables de intervencin de la naturaleza o
180
de aceptacin de riesgos para la salud de la poblacin no se han evaluado suficientemente. Adems su fijacin no siempre ha tomado en consideracin la realidad
socioeconmica de los pases o de los grupos objeto de la norma (Espinoza et al.,
1998).
Este instrumento de comando y control es de amplia utilizacin y antigedad en la
regin, siendo uno de los primeros mecanismos introducidos en los pases para fines de gestin del agua y control de la calidad del aire entre los principales usos. Si
bien es uno de los instrumentos predominantes, se plantean muchos interrogantes
sobre su utilidad en los pases o en las regiones o localidades que han adoptado
estndares internacionales sin validacin previa, o que cuentan con una gran insuficiencia de mecanismos de retroalimentacin para ajustar los valores a sus situaciones particulares. Adems, la capacidad de fiscalizacin para verificar su cumplimiento no es suficiente en relacin con las necesidades en ninguno de los pases de
la regin. Dependiendo de esa capacidad en cada uno de los pases se encuentran
grupos de entidades objeto de la regulacin que estn en posibilidad de evadir su
cumplimiento.
Finalmente se mencionan las normas sobre productos y procesos productivos que se
orientan a establecer los requisitos y a especificar las caractersticas que deben cumplir los productos, as como las condiciones a las cuales quedan sujetos los diferentes
procesos de produccin, de manera que se prevenga y evite la posible contaminacin
que estos aspectos pueden generar. Es un tipo de normas que puede conllevar altas
inversiones como lo ilustra el caso de mejoramiento de combustibles en Mxico.
Mxico: Mejoramiento de combustibles
El Programa de Energticos ha obtenido, en los doce ltimos aos, considerables avances
en las lneas relativas a las inversiones internas dedicadas a la proteccin ambiental en las
empresas energticas y al notable mejoramiento de los combustibles.
El diesel en uso tiene una de las mejores calidades a nivel mundial: se ubic en cuarto lugar por su contenido de cetano y en quinto lugar por su contenido de azufre, en una comparacin de 32 tipos de diesel comercializados en el mundo.
Las nuevas gasolinas, presentan en su especificacin, lmites mximos en el contenido de
aromticos, olefinas y benceno, y se ha eliminado el plomo, condiciones que permiten reducir las emisiones de compuestos txicos y reactivos, producto de la combustin del
energtico.
La demanda de gas natural y gas LP, combustibles cuyo consumo, en lugar del de otros
energticos propicia mejores condiciones ambientales, est siendo satisfecha por la industria petrolera, mediante una firme poltica de abasto creciente a industrias y zonas metropolitanas.
La eliminacin del azufre y en el abatimiento de la produccin de residuales en la refinacin
se adelantan mediante un programa de reconversin tecnolgica orientado a mejorar la
calidad de los productos y a minimizar el impacto ambiental de sus instalaciones.
Fuente: de Alba, 2000.
CAPITULO 11
181
182
Las EIA se han exigido, en promedio, desde hace ocho a seis aos en los 26 pases
de la regin objeto de una reciente evaluacin (BID-CED, 2000). Sin embargo, se
encuentran pases en donde las EIA se exigen desde hace cerca de treinta aos. Al
mirar las EIA con una perspectiva histrica, se comprueba que su impacto en
determinadas reas ha sido relevante en trminos de la prevencin, mitigacin o
reparacin de los daos ambientales. La aplicacin de este instrumento est
asociada con el mejoramiento que, en algunos pases, denota la gestin ambiental
de las grandes obras de infraestructura, en los sectores industriales de punta, en la
gran minera, y en la actividad petrolera. Adems, la cada vez mayor conciencia
pblica frente a los proyectos de alto impacto, as como el significado que estos
tienen para la banca multilateral (Banco Mundial, CAF, BID), han hecho de este
instrumento un elemento bsico de la gestin. As se expresa, por ejemplo, en los
grandes proyectos de infraestructura de carcter transnacional o que se encuentran
en los lmites geogrficos de los pases y son hoy materia de estudios de impacto
ambiental elaborados con frecuencia con la intervencin de firmas de consultora
internacional y la incorporacin de procesos de consulta pblica, como lo revelan
los recientes casos de la lnea de transmisin elctrica Venezuela-Brasil o del
gaseoducto Bolivia-Brasil. En contraste, el intento de aplicar este instrumento en la
gestin ambiental de las actividades de pequeo tamao (Ej. la pequea industria)
y muchas veces en las de mediano alcance, ha hecho que se convierta con
frecuencia en un trmite administrativo ms, sin mayor consecuencia prctica.
CAPITULO 11
183
184
Estudios presentados
Estudios aprobados
Estudios rechazados
Por no utilizar la categora adecuada
Por mala calidad tcnica
Por no tener sustentabilidad ambiental
Estudios que no identifican causa de rechazo
Estudios en revisin
Proyectos que hacen seguimiento de planes de manejo ambiental una vez aprobados los estudios
Proyectos con sanciones / multas por no aplicar planes
de manejo ambiental una vez aprobados los estudios
Reclamos ejecutados por diversos actores a la decisin de la autoridad
Proyectos con o que tuvieron conflictos ciudadanos
Proyectos con participacin ciudadana en alguna etapa
Proyectos con aplicaciones de participacin ciudadana
slo dentro del proceso de revisin formal
Proyectos que no presentaron un estudio de impacto
ambiental a pesar de la exigencia
Estudios con plazos de revisin respetados segn lo
establecido
Totales
22.395 (*)
14.843 (*)
1.952 (*)
617 (*)
543 (*)
95 (*)
697 (**)
4.541(*)
6.285
73
182
572
1.214
650
79
8.610
105 das
promedio
33.398 miMonto de las inversiones por categora de proyecto
llones de
US$ (***)
33.228 miMonto de las inversiones por categora de estudio amllones de
biental
US$ (***)
Nmero de estudios con verificacin ex post
908
8,1 aos
Nmero de aos desde que se exige las EIA
(****)
Cambios a la ley de EIA (incluye en trmite)
12 Pases
Cambios al reglamento de EIA (incluye en trmite)
12 Pases
Plazos reales de aprobacin de estudios
(*)
Disponibilidad de Informacin
( N de pases)
S
NO
24
23
19
13
13
12
6
20
12
2
3
7
13
13
14
20
6
14
11
15
11
15
15
16
10
11
10
16
20
11
15
11
15
22
23
10
21
16
5
12
12
14
14
CAPITULO 11
185
Regular
Insuficiente/
Malo
No Aplica/
No Contesta
Mayor porcentaje de
temas considerados
insuficientes y malos
Temas
23,9
27,5
36,2
12,3
25,1
31,4
30,3
13,2
25,4
27,4
25,9
21,2
28,3
28,4
16,7
26,6
Contenidos mnimos
27,9
30,6
18,3
23,2
Formato y estilo
36,5
29,8
11,9
21,8
33,3
34,1
16,1
16,5
16,4
34,8
32,3
16,5
14,7
36,0
34,2
15,1
Programas de seguimiento
12,8
30,2
36,7
20,3
23,2
28,6
26,2
22,0
35,1
25,3
23,2
16,4
Procedimientos administrativos
32,6
28,8
17,4
21,2
Mecanismos de participacin
24,9
25,3
32,8
16,9
Archivos administrativos
30,3
22,1
26,5
21,2
Temas
Sanciones / multas
Resultados Totales Promedio %
15,3
23,0
37,1
24,6
25,2
28,2
28,4
18,3
Fuente: CED, 2000. Los 16 temas referidos a la marcha del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) se consultaron a 668 expertos de la regin: 63 acadmicos, 162 consultores, 111 miembros
de ONG, 87 miembros del sector privado y 245 miembros del sector pblico.
186
C
15
6
4
Porcentaje de casos
I
D
54
31
53
41
32
64
En la regin se solicitan alrededor de diez tipos diferentes de EIA, bajo diversos criterios y alcances, entre los cuales se mencionan: las manifestaciones ambientales,
los estudios de impacto ambiental, y las declaraciones de impacto ambiental. La
diversidad de exigencias en la regin vara desde algunos pases donde se identifican la EIA como un prerrequisito explcito para obtener el permiso ambiental y como condicin de aprobacin de un proyecto, hasta situaciones de solicitudes voluntarias como ocurri en Chile en el perodo 1993-1997. En ese mundo tan diverso se
encuentran interesantes procesos de innovacin, como se ilustra en el diagnstico
ambiental de alternativas de Colombia y el sistema voluntario de EIA de Chile.
(Contina)
CAPITULO 11
187
188
Instrumentos econmicos
Los instrumentos econmicos usan las fuerzas del mercado para integrar las decisiones econmicas y ambientales. La literatura sobre la materia subraya que estos
instrumentos deben suministrar los precios y otras seales del mercado con el propsito de ayudar a las instancias decisorias a reconocer las implicaciones ambienta-
CAPITULO 11
189
les de sus decisiones. Observa que la sancin econmica como sistema coercitivo
para el cumplimiento de las regulaciones o normas establecidas en el contexto del
sistema de comando y control es un instrumento de mercado muy dbil en la medida en que establece una gran rigidez en la toma de decisiones individuales. Y, en
contraste, arguye que un instrumento de mercado muy slido es aquel que permite a las fuerzas del mercado determinar la mejor manera de cumplir con una meta o norma determinada (Huber et al., 1996).
Usualmente se entiende que un instrumento de mercado debe intentar equiparar o
alinear los costos privados con los costos sociales para reducir las externalidades
(Panayotou, 1994). La teora econmica sugiere que si fuera posible colocar un valor monetario al dao ambiental causado por la contaminacin, sera entonces posible establecer un cargo o gravamen ambiental igual al costo del dao producido,
que sirva como un desincentivo para el comportamiento depredador. El nivel resultante de la polucin sera el nivel terico ptimo. En forma similar se sugiere colocar el pago de incentivos con el fin de que determinados actores conserven un recurso natural particular (ej. un bosque). El valor del incentivo econmico ptimo
sera aquel que se iguale a la suma de los valores de los mltiples servicios ambientales producidos a la sociedad por ese recurso (si lo excede se tratara de un
subsidio). Un instrumento econmico muy slido sera entonces aquel que cumpla
con este tipo de condiciones.
Los fundamentos tericos de los instrumentos econmicos as concebidos son muy
atractivos, pero existen muchos obstculos para su puesta en marcha, entre los
cuales se subrayan los referidos a la valoracin de los servicios ambientales, un
hecho que ha limitado su uso tanto en el mundo desarrollado como en desarrollo.
En el caso de Amrica Latina, la experiencia ha indicado que su puesta en marcha
exige una capacidad de gestin igual o mayor que la requerida por los instrumentos
de comando y control, una observacin confirmada por el presente estudio. En
otras palabras, muchas de las carencias de capacidad institucional que explican
parte de las dificultades para poner en marcha los instrumentos de comando y control, explicaran tambin el modesto lugar que todava ocupan los instrumentos
econmicos dentro del cuadro de la gestin ambiental en la regin (Huber et al.,
1996; Russel y Powell, 1997; CEPAL-PNUMA-SEMARNAP, 1997; Acquatella, 2001).
En virtud de las anteriores consideraciones, en este estudio se adopta una visin
ms simple sobre los instrumentos econmicos. Los costos y beneficios de su utilizacin deberan evaluarse en relacin con los instrumentos de comando y control
que produciran el mismo nivel de proteccin ambiental. Es decir, nuestro comps
apunta hacia el costo de alcanzar un objetivo ambiental predeterminado y tangible.
Las diversas experiencias de los pases de la regin se examinan aqu a partir de la
clasificacin de los instrumentos econmicos propuesta por Panayoutu (1994):
Sistemas de cargo
Instrumentos fiscales
Instrumentos financieros
Sistema de responsabilidades
Sistema de restitucin de depsitos
Derechos de propiedad
Creacin de mercados
190
No nos proponemos aqu efectuar una diseccin de cada una de estas categoras en
trminos de sus posibles modalidades. Se trata simplemente resaltar algunas experiencias de los pases de la regin.
Sistemas de cargo o tasas
Los cargos o tasas se aplican a las emisiones y efluentes, a los usuarios de recursos
naturales renovables, a los productos y a la prestacin de servicios administrativos15. Se fundamentan en el principio de quien contamina paga desarrollado
para la gestin de la contaminacin ambiental y en el principio de quien usa paga
desarrollado para aprovechar eficientemente los recursos naturales renovables.
Estos dos principios apuntan esencialmente al mismo propsito e intentan internalizar los costos econmicos de los efectos externos de la produccin, el consumo y la
disposicin de residuos. Entre estos costos se encuentran aquellos referentes al
control de los efluentes y la descontaminacin del ambiente, y los costos enfrentados por la sociedad por el dao debido a aquella contaminacin que es residual y
que se encuentra dentro de los lmites permisibles, as como los impuestos por la
prdida de opciones como consecuencia del dao irreparable.
La tasa o cargo por contaminacin es un instrumento utilizado para emisiones y
efluentes cuyo propsito es cargar a los agentes econmicos con un precio por la
contaminacin emitida al medio ambiente (agua, aire, suelos) con base en la cantidad o concentracin de contaminantes. Consiste en asignar un precio a la utilizacin del medio ambiente para la eliminacin de efluentes, con la expectativa de inducir una reduccin de los desechos y su tratamiento en la fuente. Por lo general
los ingresos procedentes de estos cargos o tasas se utilizan en la instalacin de
equipos para reducir la contaminacin industrial. Quienes abogan por este sistema
subrayan que los cargos a la contaminacin nivelan el campo de juego econmico
mediante la confrontacin de los empresarios con el mismo precio por cada unidad
de polucin. Bajo este sistema, los empresarios estn libres de ajustar sus operaciones hasta que ellos hayan minimizado los costos de los cargos relacionados con
la polucin ms el costo de mitigacin. Este sistema minimiza el costo general de la
mitigacin al mismo tiempo que suministra los incentivos correctos para que los
empresarios limpien. A primera vista el sistema parece innecesariamente complicado. Por qu no exigir a todos los establecimientos industriales reducir la contaminacin en el mismo porcentaje hasta que la polucin total caiga al nivel deseado?
Este ltimo sistema tambin puede trabajar pero penaliza a aquellos establecimientos con altos costos marginales de reduccin de la contaminacin (Banco Mundial,
2000).
Se puede afirmar que, en general, los sectores productivos y los asentamientos
humanos de la regin han contaminado las fuentes hdricas sin pagar por ese servicio, cuando est dentro de los lmites permitidos, o sin hacer las compensaciones
cuando sus aportes de contaminantes exceden esos lmites. Sin embargo, unos pocos pases de Latinoamrica han ganado experiencia con el sistema de cargos por
contaminacin contndose entre ellos a Colombia y Mxico que lo establecieron en
1974 y 1991 respectivamente. Un estudio realizado a mediados de los aos noventa identific que estos dos pases haban enfrentado grandes problemas en su aplicacin como consecuencia de la falta de un diseo apropiado de los instrumentos,
falta de informacin acerca de los impactos, incompatibilidad con el sistema de mo15
Los cargos pueden ser entendidos como impuestos en el sentido piguviano, es decir la tasa del impuesto debe ser equivalente al costo marginal de emitir una unidad adicional de contaminacin.
CAPITULO 11
191
192
Las tasas por uso de los recursos naturales renovables es otro de los instrumentos
econmicos que tiene una ms larga tradicin en la regin. En su origen estuvo
orientado a capturar el valor del uso de recursos que en la casi totalidad de pases
son de propiedad pblica, en particular las aguas y los bosques naturales. Sin embargo, en el caso del agua, en los pases de la regin no se paga, o se paga muy
poco, por su uso. As, por ejemplo, los distritos de irrigacin excepcionalmente cobran a los agricultores el valor real del agua que les proveen y los usuarios municipales cubren una pequea parte del costo del recurso que utilizan. Incluso en la
mayor parte de los centros urbanos en los cuales se cobran tarifas que cubren las
obras de construccin de los acueductos y el servicio de provisin de agua potable,
stas no incorporan los costos de proteccin de las cuencas hidrogrficas asociadas
con la produccin del recurso. Es decir, el uso del agua se encuentra subsidiado,
tanto con los recursos monetarios de origen gubernamental, como con los que proceden de la desvalorizacin del capital ecolgico.
Crecientemente se reconoce que la tasa por el uso del agua es un instrumento de
gran potencial no slo como medio para internalizar el valor de este recurso ambiental en la economa sino tambin como fuente generadora de recursos para su
conservacin.
Tasas de uso de agua: Potenciales para la conservacin
Las tasas de uso del agua han sido propuestas como un instrumento que servira para
inducir un uso ms racional del agua y recaudar recursos para a proteger las cuencas
hidrogrficas. Su potencial como generador de recursos econmicos para la gestin
ambiental ha sido subrayado en los casos que podran servir para la proteccin de
aquellos parques nacionales que proveen de agua a un gran nmero de usuarios:
Curitiba, Brasil. La mayor parte de sus necesidades hdricas se suplen del rea de
conservacin de Murumb que est cerca del rea de conservacin Guaraquecaba.
Kingston, Jamaica. La mayor parte de las aguas que utilizan los pobladores de este
pas se originan en el Parque Nacional Ambor.
Santa F de Bogot, Colombia. El Parque Nacional Natural Chingaza fue creado para
proteger uno de los pramos ms representativos de la regin andina que adems
de contener especies de flora y fauna de gran valor, provee el 80% del agua potable de Bogot.
Quito, Ecuador. Suple sus necesidades de agua de las Reservas Ecolgicas Antisana
y Cayambe-Coca.
Tegucigalpa, Honduras. El Parque Nacional La Tigra suministra la mayor parte del
agua de la ciudad. Un estudio adelantado por el BID (1996) estim que se podra
cobrar una tasa entre US $0,15 y US $0,31 por m3, lo que hubiese significado un
recaudo de US $192.300 en 1997; los ingresos por este concepto podran ascender
a un nivel de entre US $615.385 y US $769.230 en el ao 2010.
Fuente: TNC, 1998.
En el caso de los bosques naturales, en particular los de propiedad pblica, en muchos pases de la regin se han utilizado diferentes sistemas de tasas o cobro por
su uso: derechos a la licencia de explotacin, tasa valorada de conformidad al tamao del rea concesionada, cargos por aprovechamiento por rbol o por volumen
de madera extrada, etc. Es un sistema que en algunos pases tiene una historia de
ms de tres dcadas (ej. Brasil, Colombia, Venezuela). Tradicionalmente estas tasas o derechos estn asociados a un permiso o licencia de explotacin, su valor tiene niveles muy bajos y su aplicacin ha sido poco exitosa en virtud de la ubicacin
de los bosques permisionados en zonas de frontera en donde la presencia del esta-
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do es muy dbil. En muchos casos se ha aducido que el establecimiento de las tasas est dirigido a buscar un uso ms racional del recurso. Sin embargo, en evaluaciones adelantadas en la dcada del noventa (ej. Bolivia, Brasil, Colombia) sobre la
implementacin de estas tasas se encontr que su bajo valor foment la explotacin insostenible de los bosques. Este tipo de situaciones ha conducido a reformas
de los sistemas de tasas y licenciamiento que en algunos pases (ej. Bolivia) parecen presentar avances sobre la situacin anterior. En general, evaluar la eficacia de
este tipo de instrumentos relativos a los bosques resulta complejo dados los problemas sociales y polticos que rodean su aprovechamiento (CEPAL-PNUMASEMARNAP, 1997).
Tributacin convencional
Los impuestos tradicionales se han orientado principalmente en la regin a la conservacin de ecosistemas, la promocin del consumo de productos menos contaminantes y el establecimiento de tecnologas limpias o descontaminantes, y la generacin de rentas para la gestin ambiental. Dependiendo del objetivo propuesto la
tributacin convencional se dirige al aumento de los gravmenes, en particular
cuando se trata de una estrategia para desincentivar el consumo o generar recursos para la gestin ambiental, o a la disminucin de los mismos cuando se intenta
incentivar la conservacin de un recurso o la implantacin de sistemas de descontaminacin o tecnologas limpias.
La tributacin para desestimular el consumo de bienes dainos para el medio ambiente ha tenido poca aplicacin. El impuesto a la gasolina es una modalidad que,
no obstante la gran oposicin que ha encontrado por el alza de precio que significa,
se ha podido poner en marcha en algunos pases, como son los casos de Mxico y
Costa Rica. En el primer pas, el impuesto a la gasolina se fij a partir de 1995 como un centavo de peso por litro y est destinado a financiar proyectos ambientales,
tales como la remodelacin de las gasolineras incorporando sistemas de recuperacin de vapores. Es un programa que fue puesto en marcha con xito, dado su bajo
impacto en el precio del combustible y la facilidad de recaudo. En Costa Rica, la sobre tasa a la gasolina fue originalmente creada con el propsito de financiar el fondo para la proteccin de bosques y desestimular el consumo del combustible. Los
ingresos producidos han sido parcialmente dirigidos al primer fin en un promisorio
programa que se examinar posteriormente.
Los incentivos tributarios para la conservacin encuentran una interesante expresin en el Impuesto Ecolgico al Valor Agregado de Brasil, como se ilustra en el recuadro. En algunos pases, se han establecido deducciones o exenciones al impuesto de la propiedad a cambio de que el propietario proteja un bosque nativo o reforeste en su predio. En Medelln, Colombia, se prev una exencin del 60% del impuesto predial para los predios ubicados en las reas rurales dirigidas a tales fines.
En Mxico se prevn desde 1997 deducciones de impuestos a donaciones e inversiones realizadas en reas naturales protegidas.
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Los incentivos tributarios para la adopcin de tecnologas ms limpias o incorporacin de tecnologas de final de tubo, pueden cubrir una amplia gama, siendo los
ms utilizados las exenciones o rebaja de aranceles a las importaciones y a la depreciacin del equipo. En Mxico se estableci en 1997 un arancel cero para la importacin de equipos de control o prevencin de la contaminacin, no producidos en
el pas, y de acuerdo a un listado autorizado por la autoridad ambiental. Ello implica
una reduccin entre un 15% y un 20% del precio final. Adems, los empresarios al
adquirir estos activos fijos pueden aplicar una depreciacin acelerada hasta el
100% del valor de compra. En Colombia, se estableci en 1995 la exencin de
pagos del impuesto de valor agregado (IVA), para equipos y elementos nacionales
e importados dirigidos a mejorar la gestin ambiental en los sectores productivos y
de servicios, y que se enmarquen en programas aprobados por el Ministerio del
Medio Ambiente, y cuenten con su aprobacin. Entre 1995 y 1998 se otorgaron 297
exenciones a 212 empresas por un valor aproximado de US$ 12.000 millones
(MMAC, 1998b). Sin embargo, esta exencin fue eliminada en la reforma tributaria
del ao 2000 que tuvo como principal objetivo reducir el dficit fiscal. El caso de
Colombia seala las dificultades de estabilizar y dar certidumbre a los empresarios
sobre un incentivo de esta ndole, como consecuencia de las frecuentes reformas
tributarias que tienen lugar en los pases de la regin.
Incentivos econmicos directos: pago de servicios ambientales y el MDL
Entre los incentivos econmicos directos se distinguen aquellos que consisten en
pagos monetarios o en especie a actores econmicos especficos con el fin de que
conserven, protejan o restauren un recurso ambiental especfico. En forma estricta
se denomina incentivo econmico para la conservacin ambiental aquel pago que
no excede el valor econmico del conjunto de los servicios ambientales pblicos
que la actividad especfica de conservacin genera (idealmente deberan ser iguales). Si el valor del pago reconocido al actor econmico llegase a exceder el valor
de los servicios ambientales la diferencia correspondera a un subsidio.
Existe una larga tradicin de incentivos econmicos directos para la conservacin,
en particular en el caso de los bosques, las aguas y los suelos. Los incentivos directos para el manejo y la conservacin del suelo se encuentran cronolgicamente entre los primeros en ponerse en marcha en la regin. As lo indica un estudio realizado en 1995 en nueve pases de la regin. En Argentina estuvo vigente hasta mediados de los aos noventa una Ley de Fomento para la Conservacin del Suelo
que, sobre la base de la determinacin de distritos de conservacin, subsidiaba labores destinadas a restaurar reas erosionadas y degradadas. Asimismo, en Costa
Rica el Ministerio de Agricultura implement a principios de los ochenta unos incentivos para la conservacin del suelo que haban sido previstos desde 1970, y que
constituyen un antecedente importante del ambicioso sistema de incentivos para la
conservacin que estn en marcha en la actualidad. Y en Colombia se han adelantado tambin desde principios de los setenta actividades para la recuperacin de
suelos mediante el uso de incentivos a travs de algunas corporaciones regionales.
No obstante, este tipo de iniciativas parece haber declinado en la ltima dcada
como se constata en una reciente evaluacin referida al desarrollo de la Convencin
de Desertizacin en la regin (Bucher et al., 2000).
En todos los pases de la regin se encuentran ejemplos de programas adelantados
bajo los auspicios de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales para
la proteccin y reforestacin de cuencas hidrogrficas que tienen como uno de sus
pilares fundamentales la entrega al propietario de un incentivo econmico directo.
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Creacin de mercados
Los mercados verdes tienen un desarrollo incipiente en Amrica Latina y el Caribe,
si se juzgan con relacin a su peso en el comercio a nivel nacional e internacional.
Sin embargo, los cientos de experiencias existentes sealan que existe un gran potencial y un futuro muy promisorio. As lo indica, tambin, el lugar privilegiado que
ocupan los pases de la regin en materia de recursos biolgicos. Ellos son generadores de diversos productos y servicios que incluyen el mantenimiento de los ecosistemas y la captura de carbono, el ecoturismo, productos intermedios (madera,
aceites, colorantes y tintes naturales, componentes bioqumicos, extractos medicinales) y productos finales (papel, muebles, artesanas, frutas, etc.).
Los mercados verdes hacen referencia a la demanda y oferta de productos inocuos
para el medio ambiente, comnmente conocidos como productos verdes, y se inscriben dentro de una tendencia que propone la promocin del uso sostenible y la
conservacin de los recursos naturales renovables y el ambiente por medio del comercio. Los dos conceptos, mercados y productos verdes, estn siendo desarrollados, siendo objeto de una amplia controversia, diversas aproximaciones, criterios
para definirlos, etc. Como ha sido sealado en un reciente estudio realizado para
algunos pases de la regin: El concepto de productos verdes, encierra una amplia
gama de productos que tienen consideraciones ambientales y sociales en sus formas de obtencin de la materia prima, produccin, comercializacin, consumo y
posconsumo. Abarca los productos resultado de un uso sostenible de la biodiversidad y aquellos productos menos contaminantes (FFLA-IVH, 2001).
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Las declaraciones efectuadas por las empresas mismas sobre sus propios productos. En unos casos hacen referencia a atributos especficos de los mismos
tales como la biodegradabilidad, reciclabilidad, ahorro de energa, etc. Al ser
certificaciones de primera parte gozan de menor credibilidad, pero son las ms
numerosas y comunes. A esta categora pertenecen tambin las declaraciones
de cumplimiento con base a cdigos de buena conducta, cuyas directivas son
promovidas por el mismo sector productivo interesado. Por ejemplo, en muchos
de los pases de Latinoamrica se ha instaurado el Programa Responsible Care, un cdigo de conducta diseado por el sector qumico. Asimismo, los Consejos Empresariales para el Desarrollo Sostenible de la regin han concertado
entre sus miembros diversos cdigos de conducta. A similitud de las declaraciones efectuadas por las empresas en forma individual, el hecho de que sea el
mismo sector quien establezca sus criterios de tica limita de manera importante su credibilidad.
Entre los programas de certificacin de productos que han tomado un mayor dinamismo en Latinoamrica se examinan aqu: la certificacin del Consejo Mundial Forestal (Forest Stewardship Council - FSC), la certificacin orgnica o ecolgica para
productos agropecuarios, y la certificacin de productos que protegen la biodiversidad ECO-OK y Green Globe para Ecoturismo (FFLA-IVH, 2000).
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Todos los productos forestales que portan su logotipo de la FSC han sido certificados de manera independiente como provenientes de bosques que cumplen con los
principios y criterios de manejo forestal fijados por la entidad que son reconocidos
internacionalmente. La certificacin de la FSC conlleva el concepto de cadena de
custodia, que es el proceso mediante el cual la fuente de un producto se verifica.
Para que los productos provenientes de fuentes certificadas sean elegibles para
portar la marca registrada del FSC, la madera debe ser objeto de monitoreo en el
bosque, as como a travs de todos los pasos del proceso de extraccin y produccin hasta su llegada al usuario final. La evaluacin incorpora la nocin del manejo
sostenible del bosque, que conlleva indicadores y criterios sobre la proteccin de la
biodiversidad y el suelo.
Es un sistema de terceras partes, lo cual significa las inspecciones forestales son
llevadas a cabo por entidades independientes de certificacin acreditadas por el
FSC. La entidad tambin apoya el desarrollo de estndares locales y nacionales para la implementacin de los principios y criterios de manejo forestal reconocidos
internacionalmente. Estos estndares son desarrollados por grupos de trabajo nacionales y regionales, para lograr consenso entre un amplio espectro de participantes y organizaciones involucradas en la conservacin y el manejo de los bosques
del mundo.
El efecto que pueda tener la certificacin de los productos forestales sobre el mercado y el manejo de los bosques es incierto. La experiencia ganada es todava muy
reducida como para determinar su papel final en los procesos decisorios sobre los
estndares de manejo forestal y su impacto en la calidad de los bosques. Con referencia al mercado, muchas de las empresas pioneras han obtenido precios ms elevados (premium prices) en los pases cuyos consumidores estn dispuestos a pagar
ms para proteger el medio ambiente global. Sin embargo, no ha quedado claro si
en el mediano y largo plazo los productos fabricados con madera certificada con
alto valor agregado van a poder seguir vendindose a precios especiales, o s tan
slo van a servir para obtener acceso a los canales de distribucin. As, por ejemplo, si las primeras generaciones de productos maderables certificados provenientes de los pases de la regin generaran altos mrgenes de ganancia, sus precios
premium se volveran vulnerables ante la entrada de nuevos competidores. Adems, existe gran incertidumbre sobre el tamao que pueda alcanzar este (SFWG,
1998).
Sin embargo, la breve historia de la certificacin forestal muestra que estamos en
un punto de no retorno en su implementacin y que su utilizacin es mucho ms
compleja que lo originalmente previsto. Adems, la certificacin es uno de los asuntos ms controversiales en el sector forestal con respecto a tres puntos: a) el desarrollo de los criterios de certificacin; b) sus impactos con referencia a la equidad
para los pases tropicales en los cuales la certificacin resulta ms compleja y costosa que en los pases temperados; c) la existencia de la FSC como nico esquema
existente de carcter internacional se percibe como una tendencia que puede conducir a una situacin monopolstica, en donde el establecimiento de los criterios estara dominado por la ONG, un hecho considerado como inaceptable por parte de
los propietarios de bosques y la industria forestal de muchos pases (Simula, 1999).
La certificacin del turismo sostenible
La certificacin del turismo sostenible tiene un desarrollo incipiente pero significativo en la regin, como lo indica el papel que hoy juega la principal entidad internacional certificadora, Green Globe (GG), en particular en las islas del Caribe.
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Doce establecimientos hoteleros cuentan con la certificacin de GG en Latinoamrica y el Caribe, representando 30% del total de hoteles certificados en el mundo.
Ellos se ubican en Aruba (3), Barbados (4) y Jamaica (5). En contraste 186 tienen
el estatus de afiliados que son aquellas empresas que no desean comprometerse
plenamente en el proceso de certificacin de forma inmediata pero que tienen intencin de hacerlo en el futuro (GG, 2001). Sin embargo, slo dos establecimientos (en Bermuda y Jamaica) se encuentran en el proceso de certificacin, o la etapa
de benchmarking, en la cual la empresa recibe una evaluacin de sostenibilidad y
pone en marcha todas las medidas requeridas para hacerse acreedora a la certificacin. Las empresas que alcanzan este estatus tienen como obligacin someterse a
una auditora independiente sobre su desempeo.
El inters por la certificacin se concentra en las islas del Caribe, (de las 199 empresas miembros de GG, 183 se encuentran en esta regin). Tambin hay establecimientos miembros de Green Globe en Brasil (3), Mxico (6), Colombia, Costa Rica, Guatemala, Surinam y Venezuela. En las islas del Caribe, el 65% de los socios
de Green Globe se encuentra en Aruba, Bahamas, Barbados, Repblica Dominicana,
Jamaica, Santa Luca y Trinidad y Tobago (GG, 2001).
Jamaica: Promocin de la certificacin del turismo sostenible
El proyecto Auditoras Ambientales para el Turismo Sostenible, promovido por la Asociacin de Hoteles y Turismo de Jamaica y apoyado por USAID, sirvi para que muchos
hoteles reconocieran su comportamiento insostenible a travs del anlisis de su consumo de agua y electricidad y su disposicin de desechos slidos y aguas servidas.
Un buen nmero de hoteles efectuaron cambios dentro de sus sistemas de administracin con el fin de incorporar los asuntos ambientales en las operaciones da a da. Al
hacerlo no slo mejoraron su comportamiento ambiental ms all de lo que la legislacin de Jamaica exige, sino que hicieron importantes ahorros en el consumo y en los
gastos de ciertos recursos, en particular agua y electricidad.
Como recompensa por los avances efectuados recibieron, adems, la certificacin de
Green Globe. Los participantes en el proyecto consideran los resultados alcanzados altamente satisfactorios. En la actualidad, cuatro hoteles de jamaiquinos cuentan con la
certificacin GG, uno est en proceso de obtenerla y catorce son afiliados a GG.
Fuentes: Smith, 2000; GG, 2001
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y de las organizaciones no gubernamentales. As, por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo ha otorgado crditos para poner en marcha el Fondo Nacional
Ambiental del Brasil (1989) y el Fondo Nacional Ambiental de Colombia (1994), los
cuales tienen similitudes que revelan la intervencin de esta entidad financiera en
su concepcin. En general, la casi totalidad de los fondos ambientales obtienen
parte de sus recursos de programas de cooperacin internacional.
El Uso de los Fondos Ambientales (cont.)
En Brasil, el Fondo Nacional de Medio Ambiente (FNMA) creado por la Ley 7797/1989,
apoya proyectos ambientales de mediano y pequeo tamao, de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y de municipios con poblacin inferior a 120 mil
habitantes. Busca fomentar la descentralizacin y sus recursos provienen de prstamos
del BID y de dotacin presupuestaria. La Ley de Crmenes Ambientales ha previsto la
destinacin de un porcentaje de los recursos recaudados por ese concepto al Fondo,
aun sin reglamentacin. En el perodo 1991 a 1997 el FNMA asign US$ 26 millones a
498 proyectos, en todo el pas. Sus reas prioritarias son: extensin forestal, manejo y
conservacin de los recursos naturales, unidades de conservacin, educacin ambiental
y divulgacin, investigacin y desarrollo tecnolgico, control ambiental y fortalecimiento institucional. Los recursos del FNMA provenientes del BID, tan solo para el ao
2000, representaron US$ 27 millones. Otro fondo en Brasil, el Fondo Brasileo para la
Biodiversidad (FUNBIO) asciende a US$ 25 millones (US$ 20 millones del GEF y US$ 5
millones de otras fuentes). Su objetivo es estimular asociaciones entre agencias gubernamentales, ONG, instituciones acadmicas y empresas privadas para incrementar las
actividades de conservacin y uso sostenible de la biodiversidad. FUNBIO proporciona
apoyo financiero a diez proyectos de conservacin y uso sustentable de la biodiversidad
y a seis en la lnea de negocios, que se caracterizan como iniciativas comerciales de
generacin de trabajo e ingresos, a travs del uso sustentable de los recursos biolgicos, involucrando pequeas cooperativas y empresas.
El Ecofondo en Colombia es una organizacin civil que tiene como propsito fortalecer
a las organizaciones no gubernamentales ambientales, a travs de la financiacin de
proyectos y diversos procesos de acompaamiento para mejorar su capacidad institucional. Fue creado en 1991, conjuntamente por las ONG y el gobierno nacional y est
administrado por una junta directiva compuesta por cinco representantes elegidos democrticamente por 106 ONG que conforman su Asamblea, y por dos representantes
del gobierno: el ministro del Medio Ambiente y el jefe del Departamento Nacional de
Planeacin, o sus delegados.
En el perodo 1994-1999 el Ecofondo financi 140 proyectos por un valor de US$
7.200.000 distribuidos en reas silvestres y manejo sostenible de la biodiversidad, gestin ambiental en agroecosistemas, y gestin ambiental urbana. Los recursos para la
financiacin de estas actividades procedieron de la Iniciativa de las Amricas (US$ 2
millones) y del Gobierno canadiense (US$ 5 millones). Adems, a partir del ao 2000
financia proyectos para el Choc biogeogrfico, a partir de recursos otorgados por el
Gobierno de Holanda.
(Contina)
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Instrumentos financieros
Entre los instrumentos econmicos que han tenido relativo xito en algunos pases
de la regin, se identifican aquellos dirigidos a la captura de recursos o de rentas
encaminadas a financiar los proyectos de las organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales. Con frecuencia estos recursos se canalizan a travs de fondos
especialmente constituidos para promover la proteccin ambiental que los asignan
a organizaciones gubernamentales y no gubernamentales en forma concesional para la realizacin de sus proyectos.
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uno de los pases de la regin que cuenta con uno de los sistemas ms slidos de
instrumentos econmicos para la generacin domstica de rentas para la gestin
ambiental.
Colombia: Instrumentos econmicos para la captura de rentas
para la gestin ambiental
Las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR), que son las autoridades ambientales a
nivel regional, cuentan con mltiples fuentes de financiacin local, que entran a constituir sus recursos propios sobre cuya destinacin gozan de total autonoma del gobierno
central. Los principales instrumentos para la generacin de recursos propios son: los
gravmenes sobre la propiedad inmueble (impuesto predial); el aporte del sector elctrico; las tasas retributivas, de uso y compensatorias; un porcentaje del impuesto del
timbre a los automotores; los derechos causados por licencias, concesiones y salvoconductos; y un porcentaje del producto de las indemnizaciones y las multas por daos
ambientales. Sin embargo, a la fecha el 80% de los recursos propios de las corporaciones provienen del impuesto predial y las transferencias del sector elctrico, que son dos
instrumentos creados especficamente para generar recursos para la gestin ambiental.
Participacin en el impuesto a la propiedad inmueble. Un porcentaje (entre el
15% y el 25,6%) del recaudo total del impuesto predial cobrado en los municipios incorporados en la jurisdiccin de las CAR se destina a stas.
Transferencias del sector elctrico. Las empresas generadoras de energa hidroelctrica, con potencia instalada superior a los 10.000 kilovatios, transfieren el 6% de las
ventas brutas de energa. El 3% para las CAR y el 3% para los municipios en donde se
ubican las cuencas hidrogrficas y el embalse. Los recursos de las CAR deben dirigirse a
la proteccin de las cuencas, los de los municipios al mejoramiento ambiental y al saneamiento bsico. En el caso de las termoelctricas la transferencia es del 4%, que se
distribuye as: el 2,5% para la CAR y el 1,5% para los municipios en donde se encuentra la planta generadora. Dado su origen, estas dos fuentes se concentran principalmente en las regiones ms ricas del pas, con lo cual se genera un desequilibrio entre stas
y las ms pobres en trminos de recursos disponibles para la gestin ambiental.
El Fondo Nacional de Regalas previsto en la Constitucin Poltica de 1991 percibe, a
ttulo de regala, una contraprestacin econmica por la explotacin de los recursos naturales no renovables, asignndolos a entidades territoriales (departamentos y municipios). Aproximadamente el 30% de sus recursos estn dirigidos a la gestin ambiental,
que deben ser ejecutados por las entidades territoriales (departamentos y municipios),
a partir de proyectos que estos presentan al Fondo.
Las tasas retributivas o de descontaminacin se estn convirtiendo en la cuarta fuente de financiacin de la gestin ambiental regional, con el objetivo especfico de desarrollar actividades para la descontaminacin de las aguas.
La importancia de las rentas propias para la gestin ambiental de Colombia se revela en
su participacin en el presupuesto total de inversin pblica en medio ambiente en
1998. Las rentas propias de las corporaciones regionales y del Fondo Nacional de Regalas representaron el 62% y el 15%, respectivamente, en contraste con el presupuesto
general de la nacin que aport el 18%, y la cooperacin tcnica internacional que alcanz al 5%.
Fuentes: Rodrguez-B. y Uribe, 1996; Galn, 1998; Rodrguez-B., 2000a.
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al desempeo de la gestin ambiental y puede producirse a diferentes escalas (nacional, regional y local) dependiendo de los objetivos que se planteen.
Mayor disponibilidad de informacin ambiental
En Mxico se han publicado en tres oportunidades, a partir de 1993, un compendio de
estadsticas bsicas e indicadores relacionados con el medio ambiente. El amplio informe correspondiente a 1998 fue elaborado por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica y la SEMARNAT.
En Colombia, el Instituto de Estudios Ambientales, dependiente del Ministerio del Medio Ambiente, public en 1998 el libro El Medio Ambiente en Colombia. Ese mismo informe est disponible en la pgina Web del instituto y se actualiza peridicamente en
sus apartes fundamentales.
Los informes de Mxico y de Colombia no se limitan a presentar una amplia y rica
informacin estadstica sobre el medio ambiente, que incluye un conjunto de indicadores. Analizan adems a cada uno de los pases en el contexto de las tendencias del
medio ambiente global, muestran la generalidad de los procesos naturales en lo que se
refiere al clima, el agua, el ocano, el suelo y los ecosistemas, y examinan la interaccin de estos procesos naturales con la poblacin y sus asentamientos y las actividades
econmicas que desarrolla.
En Venezuela, la Oficina Central de Estadsticas e Informtica (OCEI) dispone de una
publicacin a partir de 1999 destinada a estadsticas ambientales.
La informacin y las convenciones globales. La mayor parte de los pases de la
regin han publicado informes nacionales sobre el estado de la biodiversidad y sobre el
balance de las contribuciones al cambio climtico global, como parte de los compromisos adquiridos en desarrollo de las Convenciones respectivas. En ellos se ha intentado
sintetizar el estado del conocimiento existente en cada pas, como plataforma fundamental para desarrollar las estrategias nacionales dirigidas a dar cumplimiento a las
obligaciones adquiridas en estos tratados multilaterales.
El Internet como medio de informacin. Son muchos los pases de la regin que
hoy hacen uso del Internet como un instrumento bsico para la gestin. Por ejemplo,
las agencias nacionales principales de Argentina, Brasil, Costa Rica, Colombia, y
Mxico cuentan con sendas pginas web en las cuales ofrecen diversa informacin
sobre el estado del medio ambiente y las instituciones ambientales, a escala nacional y
subnacional. Las autoridades ambientales de las capitales de estos cinco pases, as
como muchas de sus autoridades regionales y diversos institutos adscritos a sus ministerios, tambin cuentan con este tipo de facilidad. Las pginas Web se estn convirtiendo en un poderoso instrumento de participacin ciudadana puesto que no slo sirven para ofrecer informacin sino tambin para que los ciudadanos interacten con las
autoridades a travs de lneas verdes, foros electrnicos, etc.
Fuentes: Alvarenga y Lago, 2000; de Alba, 2000; Espino, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldn, 2000;
Rodrguez-B., 2000; pginas web ministerios del medio ambiente de Argentina, Brasil, Costa Rica,
Colombia y Mxico.
La difusin del conocimiento contribuye a formar una conciencia o sensibilidad ciudadana por la problemtica ambiental. Se supone que una mayor conciencia pblica
induce una mayor presin sobre el Estado y determinados sectores de la sociedad
civil para la proteccin del ambiente. Pero como se sabe, la formacin de aquella
est tambin profundamente vinculada con los valores dominantes en la sociedad
particular y con la calidad de su sistema educativo, el cual a su vez incide en la
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La investigacin ambiental
La investigacin constituye base fundamental de cualquier sistema de informacin.
Sin embargo, en las dos ltimas dcadas la capacidad cientfica y tecnolgica de los
pases de la regin se ha disminuido en trminos relativos como lo indica el declive
de la participacin en el Producto Interno Bruto de los recursos econmicos dedicados a la investigacin. Adems, muchos de los consejos nacionales de ciencia y
tecnologa, que tanto auge tuvieron en los aos setenta y ochenta en las tareas de
promover la investigacin y financiar a la comunidad investigativa, hoy tienen una
capacidad significativamente menor. Es una situacin que no slo tiene efectos negativos para la gestin ambiental sino en general para el desarrollo de los pases.
El examen del estado de las diversas reas de investigacin relevantes para la gestin ambiental que no solamente se refieren al mundo bitico y abitico sino
El Instituto de Biodiversidad de Costa Rica y la
valorizacin de la biodiversidad
INBIO apoya directamente el esfuerzo estatal por salvar la biodiversidad, centrando sus
esfuerzos en la generacin de conocimiento y en la bsqueda y promocin de formas
sostenibles y novedosas de utilizacin. En Costa Rica las iniciativas para conservar la
biodiversidad del pas se basan en la premisa de que "la mejor manera de alcanzar esta
meta es demostrando cmo la biodiversidad ha sido y puede ser an en mayor grado,
un instrumento de promocin del desarrollo humano. Es mostrar, en otras palabras,
cmo todos los habitantes dependen de la riqueza biolgica del pas y cmo sta puede
generar dividendos que beneficien a la sociedad en lo econmico, intelectual, espiritual
y cultural" (INBIO, 2000).
INBIO trabaja en alianza con el Sistema Nacional de reas Protegidas. Genera, en primera instancia, informacin y conocimientos sobre la biodiversidad del pas, centrando
su trabajo principalmente en las reas silvestres protegidas estatales. La institucin
captura datos e informacin tanto de campo como de laboratorio, recolecta especimenes y encuestas, al tiempo que integra informacin generada por otras instituciones.
Esta informacin es inmediatamente procesada, almacenada y administrada de manera
tal que pueda ponerse en formatos adecuados a las necesidades de diferentes usuarios.
Se busca compartir el conocimiento con la sociedad y toda la gama de usuarios de la
biodiversidad a travs de diversas estrategias. Una de las preferidas ha sido el establecimiento de alianzas estratgicas con entidades privadas o de la sociedad civil.
El Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza CATIE presenta una trayectoria investigativa que llega a ms de sesenta aos. La sede se encuentra ubicada
en Turrialba, Costa Rica, y de l son miembros Costa Rica, Colombia, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, y Venezuela. El
CATIE realiza su actividad cientfica y tecnolgica a partir de 120 profesionales, incluyendo unos 40 con nivel de doctorado y aproximadamente 50 con maestra en ciencias.
En su ya larga trayectoria ha efectuado mltiples contribuciones entre las cuales se subrayan: mantenimiento de bancos de recursos fitogenticos en caf, cacao, pejibaye
Bactris spp y otras frutas tropicales; desarrollos pioneros en el rea de agroforestera;
desarrollo de tecnologas para el manejo sostenible de bosques y su biodiversidad; manejo integrado de plagas; desarrollo de prcticas de manejo de cultivos tropicales, y en
aos recientes los trabajos en aspectos socioeconmicos. El documento Agenda para
una dcada crtica, 1993-2002 fue presentado por autoridades del CATIE durante la
Cumbre Ecolgica de Presidentes Centroamericanos realizada en Nicaragua a fines de
1994.
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respecto. No obstante, de una manera superficial, corroborada por ciertas manifestaciones, puede sealarse que existen una serie de sectores donde el tratamiento
de los temas ambientales tiene mayor relevancia. Es el caso de los sectores juveniles y acadmicos: entre la juventud se aprecia bastante sensibilidad por los temas
de contenido ambiental y en la comunidad acadmica se encuentra uno de los contingentes cualitativamente ms importantes, en cuanto a su dedicacin al tema
ecolgico a travs de sus investigaciones y la enseanza. Sin embargo, la gestin
ambiental no tiene la importancia que debe tener para otros sectores, como el poltico, el empresarial y el laboral, lo que se basa en las escasas iniciativas que ellos
han promovido.
Venezuela: La educacin ambiental, reto para el logro del desarrollo sostenible
En Venezuela, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (MARNR) ejerce la
poltica de educacin ambiental, responsabilidad que adelanta en conjunto con el Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte, a travs de un convenio de cooperacin.
Cuatro proyectos nacionales se adelantan actualmente: a) el Programa de Educacin
Formal, dirigido a la capacitacin de docentes y a la implantacin de programas de educacin ambiental en los niveles de educacin preescolar, bsica y recientemente en la
educacin superior; b) el Programa de Educacin Informal dirigido al desarrollo de un
proyecto de insercin de la dimensin ambiental en el subsistema extraescolar, en el cual
destaca la interaccin con organizaciones de la sociedad civil (ONG) a travs de convenios; c) el Programa de Asesoras al Poder Local; y d) los programas de divulgacin educativa que comprenden actividades tan diversas como la organizacin de las Jornadas
Nacionales del Ambiente, la Semana de la Conservacin, el Programa de Juegos Ecolgicos, las Jornadas Nacionales de Limpieza de Playas y el Concurso Bolvar Nio destinado
al estmulo de la gestin conservacionista de los planteles de educacin bsica y sus comunidades educativas, entre otros.
Con el fin de implantar los programas especficos de educacin ambiental en los niveles
de preescolar y bsica dentro del sistema educativo escolarizado nacional, durante el perodo comprendido entre los aos 1986 y 1995, se capacitaron 121.187 docentes. Como
efecto de la insercin de la dimensin ambiental en todos los programas de educacin
formal, la poblacin escolar atendida para el ao 1996 por el Programa de Educacin Ambiental se calcul en 6.446.075 alumnos, distribuidos en un total de 20.509 planteles localizados en todo el territorio nacional (MARN, 1996).
En trminos de la educacin informal, el esfuerzo del Programa de Educacin Ambiental
para la misma fecha, se concentr en la organizacin de cerca de 413 talleres dirigidos al
poder local (gobernaciones, alcaldas, etc.) y las ONG sobre diversas materias relacionadas con la conservacin, defensa y mantenimiento del ambiente, para un total de poblacin atendida de 93.427 personas. Cabe destacar que las Jornadas de Limpieza de Playas
del mismo ao repercuti sobre una poblacin de 1.046.912 habitantes.
Fuente: Gabaldn, 2000.
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La poblacin parece estar cada vez menos tolerante frente al deterioro ambiental
en algunas reas, como el deterioro de la calidad y cantidad de la oferta del agua, y
exige soluciones. En contraste, su percepcin sobre otras amenazas ambientales es
casi inexistente en temas como la desertizacin, el empobrecimiento de los suelos y
el cambio climtico (Bucher et al., 2000). Adems, en los diversos estratos de la
poblacin de Latinoamrica y el Caribe, incluyendo los cuadros dirigentes, se cuenta con muy poco entendimiento sobre las consecuencias que para el medio ambiente tiene la actividad econmica, como se evidenci en una investigacin registrada
para el caso del Brasil, y como se evidencia en algunas de las declaraciones pblicas de los lderes del sector pblico y privado (PRB, 1998). En general, la jerarqua
que le asigna la ciudadana al tema ambiental est muy por debajo de temas como
la superacin de la pobreza, seguridad ciudadana, generacin de empleo, acceso a
salud, educacin y vivienda, entre varios otros (Gabaldn, 2000).
Principales avances en la aplicacin de instrumentos de gestin ambiental
La informacin presentada seala una paulatina diversificacin de instrumentos para la gestin ambiental. Es un hecho que los instrumentos de regulacin directa y
de administracin y planificacin ambiental continan dominando, y que stos han
sido materia de actualizacin e innovacin. Pero al mismo tiempo se registra el surgimiento o renovacin de los denominados instrumentos econmicos como complementarios o sustitutos de aqullos. Tambin se identifican algunos avances con
referencia a la informacin y la educacin ambiental, que constituyen parte de los
instrumentos de gestin; en contraste, se identifican tendencias contradictorias
(avances y retrocesos) en el campo de la investigacin sobre el medio ambiente.
Las Evaluaciones de Impacto Ambiental han sido uno de los instrumentos de administracin y de planificacin ambiental dominantes en la gestin ambiental en la
regin. Presentan una gran heterogeneidad de pas a pas, y mientras algunos tienen una experiencia de ms de dos dcadas, en otros su puesta en marcha es relativamente reciente. Continan siendo materia de revisiones y debates por considerar que, en general, tienen una connotacin formalista de trmite y un impacto sobre la proteccin del medio ambiente no congruente con las energas invertidas en
su ejecucin. La falta de lneas de base ambiental para adelantar las EIA en la casi
totalidad de los pases, la carencia o fallas en materia de indicadores del estado del
medio ambiente y del desempeo de los proyectos, y el defectuoso o inexistente
seguimiento de la ejecucin de la actividad materia de la EIA una vez se aprueba el
permiso para ejecutarla, se sealan como tres de sus principales falencias.
Con referencia a las normas de calidad ambiental y los estndares de emisin, parece imperativo fortalecer las acciones dirigidas a verificar y ajustar su uso a las
condiciones locales. El intento de aplicar normas importadas ha probado ser infructuoso en muchos campos de la actividad econmica. Asimismo, los procesos de
adaptacin de las normas forneas, o de establecimiento de normas adecuadas a
las realidades nacionales, no siempre se han hecho a partir de la mejor tecnologa
disponible, ni a partir de la fijacin previa de un conjunto de criterios de calidad,
incluyendo los de costo eficiencia, que guen el desarrollo de la normatividad. Adems, la fijacin de las normas y estndares se ha visto con frecuencia limitada por
el insuficiente conocimiento sobre la capacidad de recuperacin de los ecosistemas
y otras condiciones del ambiente y de la poblacin.
En particular, muchas de las exigencias de las normas existentes, as como los inflexibles procedimientos para su implementacin y la dificultad de muchos actores
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econmicos para adquirir una adecuada comprensin sobre su propsito e implicaciones, han colocado a un amplio nmero de entidades objeto de la regulacin (ej.
una buena parte de la pequea empresa), por fuera de la ley sin que existan vas
claras para que salgan de esa situacin. No es razonable que el Estado mismo insista en esta ruta que lo nico que logra es colocar a muchos ciudadanos y empresas
en la impunidad. En el estudio se han identificado algunas iniciativas dirigidas a superar esta situacin, que incluye la asistencia tcnica al pequeo empresario y planes de cumplimiento especiales que le permiten alcanzar las normas y estndares
en un plazo prudencial que toma en cuenta, a un mismo tiempo, el giro del negocio
y los intereses de la comunidad.
En la ltima dcada, la aplicacin de los instrumentos econmicos para la gestin
ambiental no arroja avances significativos si se mira la regin en su conjunto. Sin
embargo, el estudio ha identificado un amplio nmero de experiencias puntuales de
gran valor por los resultados que estn arrojando y por sus potenciales para su
transferencia a otros medios. Se ilustraron prcticas promisorias con referencia a
los a sistemas de cargo (cargos de contaminacin y tasas por uso de los recursos
naturales renovables), tributacin convencional, incentivos econmicos directos
(pago de servicios ambientales), certificacin para la creacin de mercados (certificacin forestal, del turismo sostenible, de los productos agropecuarios orgnicos,
de la industria mediante las normas ISO), instrumentos financieros (los fondos ambientales e instrumentos financieros genricos utilizados para la gestin ambiental),
e instrumentos econmicos para la captura de recursos domsticos dirigidos a la
gestin ambiental.
Dos obstculos que estn encontrando los instrumentos econmicos referidos al
uso o afectacin del medio ambiente, en particular los sistemas de cargo por contaminacin y el cobro por uso del agua, son: a) la representacin que se suele
hacer de aquellos como un nuevo tributo, lo cual encuentra oposicin entre una poblacin poco afecta a la tradicin de pagar impuestos; b) la tradicin existente de
un libre acceso a los recursos naturales que va en contra de cualquier pago por su
uso. Las dificultades enfrentadas por los pases pioneros en la materia no han impedido que se adelanten algunas experiencias de vala que ya estn mostrando sus
frutos.
Un conjunto de instrumentos econmicos que naturalmente encuentra menos dificultades para su establecimiento, son los incentivos econmicos directos. En la regin se encuentran experiencias muy fructferas desarrolladas a partir de la concepcin de la compensacin econmica a los propietarios, de territorios en los cuales se encuentran ecosistemas que prestan servicios ambientales de relevancia.
Tambin se encuentran ejemplos positivos en la utilizacin de incentivos fiscales
una modalidad no siempre bien vista por algunos economistas pero desafortunadamente stos presentan discontinuidades y altibajos como resultado de las frecuentes reformas tributarias que se adelantan en la regin.
Entre los incentivos directos sobresalen los instrumentos econmicos dirigidos a la
generacin de mercados verdes. Un buen ejemplo de este tipo de instrumento es lo
acordado en el contexto del denominado Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto de la Convencin de Cambio Climtico, en cuyo diseo han participado activamente algunos pases de Amrica Latina y el Caribe. El MDL ofrece grandes oportunidades a los pases de la regin, la mayora de los cuales han desarrollado estrategias, o se encuentran disendolas, para aprovecharlas. La puesta en
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marcha del MDL sin duda servir para crear un ambiente propicio para la implantacin de otros instrumentos econmicos.
Sobresalen los sellos verdes o certificaciones que tienen como resultado el pago de
un precio mayor por los productos originados de los recursos naturales renovables
cuya extraccin, procesamiento, etc., hayan sido hechos en forma ambientalmente
sana. En la regin se adelantan diferentes experiencias con la certificacin FSC para
los productos maderables, la certificacin del turismo sostenible de Green Globe, y
los sellos ecolgicos que garantizan los productos de la agricultura orgnica o la
extraccin sostenible de los productos no maderables, como nueces, sustancias para la medicina natural, etc. La certificacin de industrias mediante ISO 14.000 si
bien no tiene como objeto central la creacin de mercados verdes, puede ser instrumental para crearlos y, en muchos casos, se est constituyendo en una condicin para que las empresas permanezcan en ciertos mercados (ej. los mercados de
exportacin de algunos productos a los pases desarrollados.
Pero se requiere hacer un esfuerzo ms ambicioso de creacin de instrumentos
econmicos y otras condiciones de entorno dirigidas a fomentar al sector privado,
para que se incorpore en negocios verdes. Este es un campo que ofrece oportunidades para la erradicacin de la pobreza de las poblaciones que con frecuencia viven en ecosistemas naturales de gran riqueza, y, por eso, el diseo de esos instrumentos debe tomar como criterio fundamental que haya una distribucin justa y
equitativa de los beneficios que se derivan del uso sostenible de la biodiversidad.
Las experiencias positivas y negativas con el ecoturismo y los aprovechamientos
forestales y pesqueros deben servir de gua para disear los nuevos instrumentos.
La informacin pblica sobre el medio ambiente se ha incrementado, no slo a travs de los medios formalmente establecidos por los gobiernos nacionales y las
agencias internacionales, sino tambin a travs de los medios masivos de comunicacin y los informes especializados de las ONG ambientales de carcter domstico
e internacional.
En contraste, a lo largo de la ltima dcada se observa un lento desarrollo de indicadores sobre el estado del medio ambiente y el desempeo de las autoridades y
polticas ambientales. En la prctica, la ciudadana no cuenta con un sistema de indicadores sencillo que le permita construir un juicio informado sobre la situacin y
reaccionar frente a ella, en forma similar como se hace hoy con los indicadores
econmicos. Ello sin desconocer que existen algunas excepciones en relacin con
problemas puntuales (ej. el grado de contaminacin del aire de algunas ciudades).
En general, los formuladores de poltica no cuentan con un sistema de indicadores
integrado sobre el estado del medio ambiente como medio para fijar prioridades.
Sin embargo, se destacan los procesos actuales de desarrollo de indicadores ambientales por parte de los organismos gubernamentales de medio ambiente de algunos pases que parecen promisorios. Ms escasa es la experiencia con la construccin y el uso de indicadores de desarrollo sostenible, aunque un programa piloto de las Naciones Unidas parece haber propiciado su avance en los pases participantes. En muchos casos, el desarrollo conceptual y metodolgico para el establecimiento de indicadores ha alcanzando logros muy satisfactorios (Ej. el caso de los
Criterios e Indicadores para el Desarrollo Sostenible de los Bosques de Tarapoto),
pero su implementacin ha sido dbil ante dificultades de orden institucional y financiero.
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La situacin anotada se asocia con la lentitud en la construccin de sistemas nacionales de informacin como base para la formulacin y seguimiento de las polticas.
Aunque se reconoce que este es un mundo de gran heterogeneidad y que algunos
pases cuentan con sistemas de informacin a nivel temtico y subnacional que han
alcanzado un desarrollo relativamente satisfactorio, si se compara con aquellos
considerados pioneros o ejemplares entre los pases desarrollados.
La regin registra una historia de discontinuidad en el desarrollo cientfico y tecnolgico que tiene consecuencias negativas para la gestin ambiental, como es el caso del declive de los centros de investigacin agropecuaria del sector pblico acaecido en los ltimos aos. Si bien en el contexto de las polticas de reforma del Estado parte de la actividad investigativa que otrora realizaran estos centros est siendo sustituida por la que realiza el sector privado, existen campos donde no es pensable que ste la asuma, como son por ejemplo los correspondientes al desarrollo
de tecnologas para el cultivo en zonas de ladera, o para la pequea finca campesina.
En este contexto resulta positivo el surgimiento de los nuevos programas y centros
de investigacin sobre biodiversidad que estn mostrando significativos logros y
grandes potencialidades. Se plantea la necesidad de crear o consolidar los mecanismos financieros e institucionales para asegurar la existencia, crecimiento y estabilidad de estos centros y programas en el futuro, es decir para evitar que corran la
misma suerte de muchos de los centros o programas de investigacin gubernamentales que hoy se encuentran en declive. Particular importancia tiene el desarrollo de
investigacin que permita tomar decisiones correctas respecto al uso de los recursos naturales, o alternativas viables para manejar los procesos de descontaminacin segn la realidad de los pases.
Se requiere fomentar la creacin de este tipo de centros y programas en aquellos
pases en los cuales la investigacin es dbil, una actividad que debe partir del reconocimiento de las capacidades diferenciadas que se observan entre los pases y al
interior de ellos.
El acerbo de experiencias en educacin ambiental en la regin es enorme; no slo
como fruto de diversas polticas gubernamentales sino tambin como resultado de
la actividad de las organizaciones no gubernamentales que han establecido este
campo como una de sus prioridades. Aunque la educacin es un medio fundamental
para crear una mayor conciencia ambiental y estimular la participacin de la sociedad civil y de la ciudadana, este estudio no ha tenido como uno de sus objetivos
identificar y analizar su vinculacin sistemtica con el proceso de gestin ambiental.
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Las polticas ambientales explcitamente establecidas en la regin (nacionales, regionales, locales) muchas veces estn fundidas con los planes que han sido tambin formulados en forma explcita. Los planes pueden presentar grandes variaciones en relacin con su origen y propsito, proceso de formulacin, conformacin y
alcance. Pueden tener un nivel, nacional, regional o local. Pueden tomar como mbito unidades ecolgicas particulares (una cuenca, una ecorregin, un ecosistema)
o unidades poltico-administrativas (el estado, la provincia el municipio, etc.), o referirse a un recurso particular (agua, bosques, etc.), a un problema o amenaza
ambiental especfico (la contaminacin del aire, el declive de la capa de ozono, la
extincin de una especie), o a procesos fundamentales para la proteccin ambiental
(la produccin limpia, la investigacin, la educacin).
Un plan puede incorporar en forma imaginativa un conjunto variado de instrumentos de poltica, con la regulacin directa en una parte, un instrumento administrativo y de planificacin en la otra, la informacin sobre riesgos, la investigacin y la
educacin ms all, y algn instrumento econmico como uno de sus componentes
principales. Adems, el plan puede incorporar la realizacin de obras fsicas concretas, como la construccin de una planta de descontaminacin, la reforestacin de
una cuenca, o el emplazamiento de barreras para evitar la erosin, o el dragado de
canales para el intercambio de aguas salobres y dulces en un humedal costero. Algunos planes pueden utilizar un instrumento una prohibicin o un lmite de emisin como nica respuesta (Fiorino, 1995).
Entre los planes gubernamentales a que nos referiremos en este captulo, se mencionan los correspondientes a: ordenamiento territorial; conservacin y uso sostenible de la biodiversidad; proteccin de cuencas hidrogrficas; descontaminacin;
transporte urbano; y produccin ms limpia. Pero como se ha insistido la proteccin
ambiental no se agota en la accin gubernamental sino que a ella tambin contribuyen diversos sectores de la sociedad civil y del sector productivo en forma voluntaria, un asunto que tambin examinaremos.
Planes de ordenamiento territorial
Los planes de ordenamiento territorial se han utilizado en forma recurrente en la
regin desde hace varias dcadas y han sido adelantados a partir de diversos enfoques y metodologas. Las visiones que han predominado en los ltimos treinta aos
conciben el ordenamiento territorial como la optimizacin de la eficiencia de los
procesos de ocupacin del territorio y la distribucin territorial del Estado. Esa optimizacin ha sido buscada en el mbito latinoamericano principalmente mediante
la denominada planificacin regional, un enfoque que tambin se ha utilizado en el
mbito anglosajn (Boissier, 1981; Utria, 2000). Dentro del proceso de ordenamiento territorial, el ordenamiento ecolgico ocupa un lugar central puesto que
persigue establecer relaciones sinrgicas entre los ecosistemas naturales y transformados por la accin humana existentes en cada unidad territorial y los sistemas
y escalas de poblamiento, asentamiento y produccin. Se busca con ello superar los
conflictos que surgen entre dichos sistemas, satisfacer las necesidades de la sociedad y, simultneamente, asegurar la proteccin y uso sostenible de los recursos
naturales. El ordenamiento territorial se ha planteado entonces desde su definicin
misma como una de las vas fundamentales para proteger el medio ambiente, y,
despus de la Conferencia de Ro como una de las estrategias fundamentales para
alcanzar el desarrollo sostenible (ONU, 1992).
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Los planes formales de ordenamiento territorial han sido entonces quebrados por
las dinmicas de la pobreza y la inequidad. O en otras palabras, la falta de acceso a
los recursos naturales renovables, en particular al suelo urbano y rural, surge como
una de las fuerzas determinantes del ordenamiento territorial que se da en la realidad. En ltimas, el incrementalismo ha acabado sustituyendo las polticas y planes
de ordenamiento que han tenido una pretensin totalizante y que se han intentado
hacer cientos de veces en la regin. El incrementalismo aparece entonces como una
va para formular polticas que convienen a quienes estn interesados en mantener
el status quo. El incrementalismo no es entonces neutro: en unos casos se plantea
como la prctica que permite, paso a paso, hacer los progresos requeridos en la
direccin correcta, en un entorno signado por la incertidumbre. En otros casos, esa
construccin lenta e incremental puede llegar a contrariar al inters pblico.
En la ltima dcada ha surgido una nueva ola de procesos de ordenamiento territorial, tal como lo ilustran los casos de Brasil, Colombia y Mxico. Otros pases, como
Panam, apenas los inician. La principal diferencia con los anteriores intentos de
ordenamiento parece ubicarse en la mayor participacin que se ha dado a la sociedad civil y al sector privado en el proceso de su elaboracin. En otros pases la temtica del ordenamiento territorial no ocupa un lugar central dentro de la institucionalidad del pas. Ese es el caso de Chile, que sin embargo ha incorporado esta
aproximacin en forma indirecta a travs de instrumentos existentes (EIA de Planes
Reguladores Comunales en Chile).
Especial inters merecen los procesos de ordenamiento territorial adelantados por
algunos resguardos indgenas de la regin que, en ltimas, constituyen planes de
vida elaborados fundamentalmente a partir del conocimiento tradicional. En el caso
de Colombia esta iniciativa indgena est siendo incorporada como parte del proceso de ordenamiento del territorio que se ha adelantado en todos los municipios del
pas.
Brasil: Plan director de desarrollo urbano ambiental de Porto Alegre
En Brasil, la Constitucin de 1988 establece que los municipios con ms de 20 mil
habitantes deben adelantar su ordenamiento territorial (uso y ocupacin del suelo
urbano) mediante la elaboracin de los llamados Planes Directores. Un caso que
ha recibido gran reconocimiento internacional es el correspondiente a Curitiba, Paran, iniciado a principios de la dcada del setenta. Recientemente se identifican
interesantes procesos de ordenamiento territorial, como lo ilustra el Plan Director
de Desarrollo Urbano Ambiental (PDDUA) de Porto Alegre.
El PDDUA es el fruto de un amplio proceso participativo y de construccin colectiva,
alimentado por diversos estudios tcnicos que, iniciado en 1993 finaliz en 1999
mediante su aprobacin por parte del Consejo de Porto Alegre. Intenta dejar de ser
una Ley basada esencialmente en normas, como era el plan anterior vigente desde
1979, para constituirse en un plan estratgico. El Plan valoriza la preservacin ambiental y divide a la ciudad en ocho regiones de planeamiento, ampliando la participacin de la poblacin en las cuestiones referentes al ordenamiento urbano.
Entre las innovaciones sobresale el planteamiento de construir una ciudad ms entrecruzada en la cual se haga posible la convivencia entre las actividades residenciales, comerciales, industriales y de servicios. Adems, intenta dar un mejor aprovechamiento a la infraestructura de la ciudad dentro del concepto de ciudad sostenible y econmicamente viable. Para el efecto se establece una densidad poblacio-
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nal adecuada en lugar de fomentar la conformacin de una ciudad dispersa y esparcida. En particular se estipula una mayor densidad en las reas mejor equipadas
desde el punto de vista de infraestructura, manteniendo una menor densidad en la
parte del territorio que no est aun consolidada como ciudad.
Colombia: Planes de ordenamiento territorial
Entre 1997 y 2000 se adelant un proceso dirigido a establecer los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) de los municipios de Colombia que tendrn una vigencia
de nueve aos. Previamente a que se iniciara el proceso, los ministerios de desarrollo y del medio ambiente se expidieron los lineamientos del ordenamiento a nivel
nacional, y las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR) formularon las determinantes ambientales para el rea de su jurisdiccin que, adems de la normatividad
ambiental vigente, incorporaron elementos propios de la regin.
El proceso de adopcin y elaboracin del POT contempl cuatro etapas: una tcnica
bajo la responsabilidad del municipio, que produjo el diagnstico y formul las recomendaciones del caso; una fase ambiental, mediante la cual las corporaciones
regionales aprobaron el Plan con relacin a su sostenibilidad ambiental; la instancia
de participacin ciudadana, que vincul a la comunidad mediante las audiencias,
foros y otras forma de participacin pblica; y finalmente un concepto del Consejo
Territorial de Planeacin dirigido al Consejo Municipal, que lo aprob. Es an muy
prematuro evaluar el proceso de elaboracin de los POT y sus resultados. Pero es
evidente que en muchos municipios se constituyeron en un medio de reflexin sobre la conformacin urbana, el medio ambiente y la regin rural.
Chile: Ordenamiento territorial en el sistema de evaluacin de impacto ambiental
En Chile, el ordenamiento ambiental es claramente un instrumento ausente de manera sistemtica al no estar considerado expresamente como tal en la legislacin
vigente. Sin embargo, como resultado de la aplicacin del sistema de evaluacin
ambiental a los planes e instrumentos a nivel territorial, se ha iniciado la incorporacin de esta temtica, principalmente en el mbito urbano. Las escalas de ordenamiento territorial corresponden a lo dispuesto en la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente: a) planes regionales de desarrollo urbano, b) planes reguladores intercomunal (abarcan varias comunas), d) planes reguladores comunales, y d) planes seccionales (subdivisin comunal). Los planes reguladores comunales (PRC) tienen una particular incidencia sobre la regulacin de la utilizacin del
espacio y de los suelos en sectores urbanos, lo cual a su vez tiene efectos sobre las
consideraciones territoriales de las regulaciones ambientales.
Mxico: Ordenamiento territorial en sectores y regiones
En Mxico, desde su puesta en operacin en 1988, el ordenamiento territorial (denominado ordenamiento ecolgico del territorio), se concibe como un instrumento
de planeacin que ordena y regula la localizacin de las actividades productivas. Se
puede considerar en sus dos aspectos: uno tcnico que se apoya en el levantamiento cartogrfico de recursos naturales, uso del suelo y ubicacin de actividades
productivas; y uno social, en el que se incorpora el punto de vista de la sociedad a
travs de un proceso de planeacin participativa en el que concurren grupos y organizaciones sociales y empresariales, instituciones acadmicas y de investigacin,
la administracin pblica y el pblico en general. El ordenamiento ecolgico del territorio se agrupa en cuatro modalidades: el general del territorio, los regionales,
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los locales y los marinos. Su propsito es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas para proteger el medio ambiente. Con ello, se apoya el objetivo de promover el desarrollo sustentable, regulando el uso del suelo, el aprovechamiento del territorio nacional y permitiendo la recuperacin de los recursos naturales.
SEMARNAP (hoy SEMARNAT) ha identificado las reas territoriales de prioridad para
el desarrollo regional, que incluyen:
Las zonas metropolitanas del valle de Mxico y su regin conurbada, las zonas
metropolitanas de Monterrey, Guadalajara, Puebla, Len y Torren, as como la
frontera norte.
La regin intermedia del corredor centro-noroeste.
Los corredores urbano-industriales de Occidente, del Noreste y Centro-Golfo.
Las regiones y corredores (particularmente el corredor del sureste) que pueden
apoyar nuevas dinmicas territoriales.
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Otra forma de proteccin de la naturaleza y la vida silvestre est constituida por las
reas protegidas terrestres o acuticas que representan los diferentes ecosistemas
y su biodiversidad. Las reas naturales protegidas se ven como el medio a travs
del cual se puede conservar la biodiversidad in-situ. En las dos ltimas dcadas la
mayora de los pases de Amrica Latina han ampliado la extensin de las reas
protegidas, tanto de carcter pblico como privado.
Para la gestin de los sistemas nacionales de reas protegidas, se utilizan los planes de manejo, que conjugan una muy amplia gama de los instrumentos de poltica
a los que hemos hecho referencia. Los procesos para la elaboracin de estos planes
se han ido mejorando en la mayor parte de los pases y las diferentes experiencias
se comunican a nivel horizontal a travs de congresos, talleres y otras actividades
de cooperacin promovidas por las autoridades de parques.
En el caso del sistema de reas protegidas, buena parte de los territorios en esta
categora encaran problemas de muy diversa ndole: los asociados con los asentamientos humanos permanentes y dificultades para conciliar actividades productivas
en un marco de proteccin ambiental y ecolgica; los referidos a los nuevos procesos de colonizacin de grupos pobres de la poblacin; y los derivados de los impactos que el turismo viene teniendo sobre parques y reservas naturales altamente
sensibles. Adems, algunos parques por su tamao, aislamiento o nivel de degradacin se estn tornando en islas sin mayor futuro en la medida en que no estn
conectados ecosistmicamente con las reas de amortiguacin y otros espacios de
proteccin y produccin.
Las agencias nacionales para la administracin de las reas protegidas presentan
diversas modalidades, muchas de ellas vinculadas a su origen en los ministerios de
agricultura o en las agencias forestales. En algunos casos la responsabilidad est
repartida en diversas agencias, y en otros la principal autoridad de parques y otras
reas protegidas est ubicada en la autoridad nacional ambiental.
Se encuentran muchas similitudes entre las aproximaciones utilizadas por los diferentes pases para el manejo de sus sistemas de reas protegidas, que se llega,
incluso, a expresar en cuestiones tan bsicas como las tcnicas de conformacin y
sealizacin de senderos, las estrategias educativas, la conformacin de los programas de investigacin, etc. Esto, en parte, se explica por la internacionalizacin
del tema en la regin, que se expresa en diversos tratados multilaterales de conservacin en los cuales las reas protegidas son una estrategia primordial. Se manifiesta tambin en las estrategias de promocin y fortalecimiento que a su favor
adelantan organizaciones gubernamentales y no gubernamentales de carcter global (ej. UICN, Conservation International, PNUMA), as como en iniciativas de carcter regional como fue el Primer Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y Otras reas Protegidas realizado en 1997, en Santa Marta, Colombia.
En todos los pases, los recursos econmicos para la administracin de los parques
y otras reas protegidas han sido insuficientes, situacin que se ha hecho ms
drstica en los ltimos aos, como consecuencia de las medidas dirigidas a reducir
los dficit fiscales y las polticas encaminadas a disminuir el tamao del aparato gubernamental. Ello se ha expresado, en muchos pases, en el congelamiento de las
plantas de personal de las agencias de parques, o en incrementos que estn muy
lejos de responder al crecimiento de las reas protegidas en las dos ltimas dcadas; incluso, en algunos casos, el personal se ha llegado a disminuir. En forma similar, los presupuestos para investigacin, educacin ambiental, trabajo con las
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comunidades en los parques y sus zonas de amortiguacin, han sufrido una disminucin relativa. La anterior situacin ha incidido en la promocin de la concepcin
del autofinanciamiento de las reas protegidas mediante el reconocimiento econmico de los servicios que prestan. Se trata de poner a prueba en las reas protegidas la aproximacin segn la cual en la adecuada valoracin de los servicios ambientales y sociales de los bosques residira la clave para su salvacin. En el caso
de los parques nacionales se sealan como de particular importancia los servicios
hidrolgicos, la captura de carbono, la provisin de recursos genticos y el ecoturismo. Costa Rica es quiz el pas que ms ha avanzado en esta direccin, que incluye una agresiva promocin del ecoturismo, que ha generado significativos recursos econmicos (MMAC, 1997; MMAC-UICN, 1998c; Dourojeanni, 1999; RodrguezB., 2000d).
Chile: Red de reas Protegidas Privadas (RAPP)
La creacin de reas protegidas privadas ha obtenido un gran impulso en los ltimos
aos. Estas obedecen a muy diversas iniciativas y motivaciones y entre ellas encontramos desde las creadas por ONG de origen urbano y grandes propietarios, hasta aquellas de iniciativa campesina. El Comit Nacional pro Defensa de la Fauna y Flora (CODEFF), es una organizacin no gubernamental ambientalista, independiente, de carcter nacional y participativa, fundada en 1968. Cuenta con programas en los campos de
biodiversidad, bosques, educacin ambiental, asistencia legal, comunicaciones, capacitacin y extensin, entre otros. Entre los proyectos para promover la conservacin y el
uso sustentable de la biodiversidad se cuenta la Red de reas Protegidas Privadas
(RAPP), cuyo objetivo es apoyar los esfuerzos privados ya existentes y promover el establecimiento de nuevas reas protegidas. A agosto de 1999 la superficie bajo proteccin sumaba 325.180 hectreas representadas en 93 predios. La mayor extensin se
ubicaba en la Regin X con 262.179 hectreas representadas en 22 predios.
Fuente: Espinoza, 2000
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en el manejo, uso y comprensin de los recursos biolgicos. Debe ser suficientemente pequea para que los residentes locales la consideren su hogar.
Una biorregin puede, por tanto, incluir extensiones de miles y miles de hectreas,
o no ser ms grande que un pequeo manantial, o cubrir la extensin de una provincia o departamento, o incluso llegar a extralimitar las fronteras de dos o ms
pases en donde las comunidades humanas y ecosistmicas rebasan lmites polticos. Normalmente, una biorregin cubre una cuenca pequea o mediana (como el
rea de conservacin de Arenal en Costa Rica), un macizo montaoso (como la Sierra Nevada de Santa Marta en Colombia) o una zona costera (como en Paracas, Per).
La metodologa del enfoque biorregional tiene por objetivo establecer las condiciones en las cuales gobierno, comunidad, corporaciones y otros intereses no estatales
y privados son incentivados a cooperar con miras al desarrollo sustentable del territorio. Se identifican seis elementos bsicos en este enfoque (Miller, 1999): la escala
y el alcance geogrfico; las comunidades con intereses en la cuestin; ciencia, tecnologa e informacin; mecanismos institucionales y arreglos gubernamentales; incentivos y polticas facilitadoras y administracin adaptativa, monitoreo y evaluacin. Las experiencias de planificacin biorregional adelantadas en la regin son
mltiples y diversas. En un proyecto auspiciado por el Foro de Ministros de Amrica
Latina y el Caribe se identific un amplio y diverso nmero de experiencias en planificacin biorregional.
Experiencias en gestin biorregional
Brasil : La Reserva de Desarrollo Sostenible de Mamirau. Es la ms grande rea
protegida de bosques inundados del pas (1.124.000 ha). En virtud de su importancia,
rea ha sido clasificada por la Convencin Ramsar, como un humedal de importancia internacional, as como una de las unidades de conservacin del Amazonas considerada
para ser Reserva de la Biosfera. Decretada como estacin ecolgica, en 1990, fue designada, en 1996, como Reserva de Desarrollo Sostenible Mamirau. Esta nueva categora
de unidad de conservacin es una de las primeras experiencias de asociacin de los ideales de preservacin de la naturaleza con la permanencia de la poblacin en el rea, as
como la bsqueda de la mejora de sus condiciones de vida, conceptos esos que presentaban conflictos en la legislacin brasilea. La poblacin de la Reserva suma 5.300 habitantes, de los cuales 1.600 son residentes y los dems usuarios. Los grupos humanos
estn distribuidos en 60 comunidades ubicadas en las varzeas, que han participado en
las investigaciones, en las actividades de monitoreo y en los esfuerzos de extensin y
proteccin (Alvarenga y Lago, 2000).
Colombia: El Plan de Desarrollo Sustentable de la Sierra Nevada de Santa Marta.
Se est iniciando la puesta en marcha de este Plan en una ecorregin con una impresionante riqueza natural y belleza escnica, hbitat de culturas milenarias y poblaciones
mestizas, que ha sido objeto de agudos conflictos sociales y polticos, y de un gran proceso de deterioro ambiental, en las ltimas dcadas. Es el producto de una construccin
gradual, concertada con los diversos sectores del gobierno y la sociedad civil, que inici
en 1987 la Fundacin Pro-Sierra Nevada de Santa Marta. Recientemente obtuvo el apoyo
financiero del GEF. La coordinacin de las acciones institucionales y de la ejecucin del
PDSSN, es responsabilidad del Consejo Ambiental Regional de la SNSM, compuesto por
32 miembros (Rodrguez-B., 1999b).
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Programa de aspiracin y lavado de calles: Diariamente se colectan 105 toneladas de material, se limpian 700 km de calle en 32 comunas (focalizndose en
25% del total de vas pavimentadas de mayor flujo vehicular), con superficie total de 500 km2.
Programa de pavimentacin: Para el perodo 1999-2001 se previ la pavimentacin de 1.288 km.
Control de emisiones difusas.
Certificacin y fiscalizacin vehicular.
Programa de forestacin: contempla forestaciones en zonas urbanas y periurbanas, las metas en cada uno de los casos son 3 millones y 700 mil ejemplares
respectivamente.
Uso de combustibles ms limpios: Reduccin, en el petrleo diesel, del porcentaje de contenido de azufre de 0,3 a 0,15%, ms la reduccin de otros compuestos; en gasolina con plomo: reduccin del porcentaje de azufre de 0,15 a
0,1%, reduccin del plomo de 0,6 a 0,4 g/lt, reduccin del porcentaje de otros
compuestos como son el benceno, aromticos y olefinas; y olefinas en gasolina
sin plomo: reduccin del porcentaje de azufre a 0,1%.
Programa piloto de buses a gas natural: en el ao 2012 entrar en operacin
una flota completa de buses a gas natural, lo que traera como consecuencia
una reduccin del 96% de las emisiones de PM 10 y 76% de emisiones de NOx
para el sector de buses.
Elaboracin de estndares de emisin de material particulado respirable provenientes de las fuentes fijas, que en ese entonces emitan el 20% de todo el material particulado. Se oblig a reducir en un 50% las emisiones totales, al primero de enero de 1998. El sector cumpli todas las metas impuestas por la autoridad, reduciendo su contribucin al 7,6% de todo el material particulado que se
emite en la regin.
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Un estudio liderado por el Nbel mexicano Mario Molina (2000) con la colaboracin
de un grupo internacional de expertos, concluye que estas medidas han ayudado a
colocar algunos de los contaminantes del aire en la ciudad de Mxico en particular
plomo, bixido de azufre y monxido de carbono dentro de los lmites que las autoridades locales consideran permisibles. Sin embargo, subraya que el ozono y las
partculas suspendidas han excedido los lmites recomendados en un 80% y un
40% respectivamente, sobre la base de lecturas diarias efectuadas desde 1988.
Para enfrentar estos problemas, el estudio recomienda medidas que incluyen la
modelacin atmosfrica, ms sofisticados sistemas de monitoreo del aire, el conocimiento pblico obligatorio de las emisiones industriales dainas, la sincronizacin
de las seales de trfico, combustibles con ms bajo contenido de azufre para una
nueva generacin de automviles de menor emisin, una ms estricta fiscalizacin
de los centros de diagnstico vehicular, y detencin de la conversin de los vehculos al propano lquido sin un adecuado control de emisiones (Molina y Molina,
2000).
El transporte urbano: una prioridad para el desarrollo urbano sostenible
La dotacin de un transporte pblico eficiente, ms limpio ambientalmente y de bajo costo, se ha convertido en uno de los mayores retos para las metrpolis latinoamericanas as como para las ciudades de tamao mediano. En Latinoamrica y el
Caribe, a similitud de las otras regiones del mundo, el transporte es uno de los factores que ms contribuye a la creacin de los problemas ambientales, y en particular a la contaminacin del aire. Los sistemas imperantes de transporte masivo en
los centros urbanos de la regin impactan muy negativamente la calidad de vida de
sus habitantes, que no slo sufren las consecuencias derivadas de la contaminacin, sino tambin aqullas que se relacionan con el excesivo tiempo que deben invertir en el desplazamiento, el mal estado de buena parte de los vehculos, los riesgos de accidentalidad, la inseguridad y la congestin, entre otras.
La reforma de sistema del transporte es sin duda una de las mayores prioridades
en la agenda del desarrollo urbano sostenible, pero es un objetivo que encuentra
enormes obstculos, siendo uno de los mayores la preponderancia otorgada al
trnsito del automvil privado individual. As, por ejemplo, en un estudio realizado
en Bogot, que sirvi para iniciar una nueva poltica de transporte, se encontr que
el uso de las vas pblicas estaba dedicado en un 86% al trnsito de los vehculos
particulares que cubran tan slo el 20% de los viajes individuales realizados diariamente (TRANSMILENIO, 2001). Adems, una alta proporcin del parque automotor para el transporte urbano, pblico y privado, presenta altos grados de obsolescencia y a su renovacin se enfrentan por lo general argumentos relativos a la
pobreza de sus propietarios.
Buena parte de las metrpolis de la regin han buscado resolver parcialmente los
problemas ambientales y sociales del transporte urbano mediante la adopcin del
sistema del metro y la restriccin del trnsito de los vehculos privados. La ciudad
de brasilera de Curitiba plante desde hace cerca de treinta aos una solucin al
transporte masivo que se constitye hoy como una alternativa o un complemento al
metro, dependiendo de las condiciones propias del centro urbano. En virtud de sus
excelentes resultados, esta modalidad fue adoptada recientemente por Quito y Bogot y se presenta hoy a los pases en desarrollo como una solucin econmicamente ms viable que la del metro. Como complemento necesario a los otros sistemas de transporte, el fomento del uso de la bicicleta ha adquirido tambin un
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cuales transitaban 1000 buses que transportaban 600.000 pasajeros diarios, equivalente al 6% de los viajes efectuados diariamente.
Como caractersticas del sistema se mencionan: a) troncales exclusivas para buses
con capacidad para 160 pasajeros; b) estaciones de rampa alta en las troncales; c)
rutas alimentadoras de los corredores principales; d) tarifa integrada con boleto
nico; e) buses alimentados por gas natural o diesel equipados con convertidor cataltico; f) control electrnico satelital del sistema; g) troncales y dems infraestructura construidas por el gobierno distrital; h) parque automotor de propiedad de
empresas privadas; i) administracin del sistema en una empresa nica (TRANSMILENIO) que recibe el 3% por su gestin.
Desde el momento mismo de su implantacin los bogotanos han manifestado altos
grados de satisfaccin con el nuevo sistema, en virtud de su cumplimiento, buena
organizacin, aseo, calidad de los automotores, rapidez y menor contaminacin
ambiental en los corredores de las troncales. La velocidad promedio aument de 10
km/hora a 24 km/hora, un cambio muy significativo si se tiene en cuenta que, de
acuerdo con un estudio de la Agencia Internacional de Cooperacin Japonesa, los
bogotanos que llegan a los 70 aos gastan en promedio 10 aos en el transporte.
En el perodo 2001-2016 el Programa de Transmilenio prev la construccin de un
total de 24 troncales con una extensin aproximada de 390 kms en las cuales circularn 4.500 buses. Se estima que la inversin total en la infraestructura ascender
a US$ 1.970 millones (TRANSMILENIO, 2000).
Transporte complementario
Ro de Janeiro: Ciclovas Cariocas
El Proyecto Ciclovaas Cariocas, iniciado en agosto de 1993, tiene como principal objetivo viabilizar el uso de la bicicleta para desplazamientos de pequeas y medianas distancias. Se estima que en Ro de Janeiro existen ms de tres millones de bicicletas,
aproximadamente el doble del nmero de automotores. Se basa en la implantacin de
rutas de ciclovas que se conecten con los principales ejes de circulacin vial y lleguen a
las estaciones del metro, ligando as los barrios con los medios de transporte masivo. La
puesta en marcha del sistema ha implicado la construccin de ciclovas, estacionamientos de bicicletas, sealizacin especializada y elaboracin de normas y reglas. El Sistema de Ciclovas Cariocas cuenta hoy con 90 Km. Se planea construir 151 Km de ciclova
adicionales (SMARJ, 2001).
Bogot: Plan Maestro de Ciclorrutas
Bogot inici en 1999 el Plan Maestro de Ciclorrutas, programado a nueve aos, con el
fin de incorporar la bicicleta en el sistema integrado de transporte masivo. A finales de
2001 se haban construido 158 km de los 340 km contemplados en el Plan. Los bogotanos lo han recibido con gran beneplcito como lo indica la excelente calificacin obtenida en la encuesta del Programa "Bogot Cmo Vamos". En la actualidad, el 4% de los
14 millones de viajes diarios de la ciudad se realizan en bicicleta, es decir unos
560.000, cifra que contrasta con los 82.000 viajes que se hacan en este medio antes
de poner el plan en marcha (Alcalda Bogot, 1998). Un problema que se ha acentuado
con el uso de la bicicleta es el aumento del nmero de accidentes y mortalidad de ciclistas (El Tiempo, pg. 20, Sept. 8, 2001).
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La produccin ms limpia
La produccin ms limpia (PL) se ha ido constituyendo en una parte esencial de los
sistemas de gestin de la contaminacin en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Es una aproximacin que se puede aplicar tanto a nivel de empresa como a nivel nacional y que opta por el ms eficiente uso de los recursos y la disminucin del
desperdicio industrial en lugar de acudir a las tecnologas de fin del tubo. Mediante
ella se puede llegar a obtener reducciones de la carga de contaminacin a un pequeo costo. En ltimas, la promocin de la PL se justifica en virtud de la minimizacin del uso de los recursos y la reduccin de la disposicin de desperdicios en el
medio ambiente. En muchos casos, la adopcin de PL puede reducir o eliminar la
necesidad de invertir en soluciones de final de tubo. La expresin Produccin ms
Limpia se ha vuelto de uso comn a travs de los esfuerzos adelantados por el
PNUMA para promover esta aproximacin. Se utilizan tambin otras expresiones
relacionadas, entre las cuales se mencionan: tecnologas con bajo o ningn desperdicio; minimizacin de desperdicios (India); prevencin de desperdicios y emisiones
(Pases Bajos); reduccin en la fuente (Estados Unidos); ecoeficiencia (World Business Council on Sustainable Development) y tecnologas ambientalmente sanas
(Consejo de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible).
Un informe reciente explica que existen grandes diferencias entre los pases de la
regin en cuanto a que se entiende por PL. As se refleja en el desarrollo de diversos programas regionales de PL o en las actividades que se adelantan simultneamente en varios pases.
Entre los programas regionales se destacan los centros de produccin impia que se
han venido estableciendo mediante la promocin efectuada conjuntamente por la
Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), en alianza con los
gobiernos de Austria, los Pases Bajos y Suiza. Estos centros fundados conjuntamente con el sector privado y los gobiernos nacionales actan como clearinghouses
para intercambiar experiencias sectoriales, informacin tcnica y compartir el conocimiento sobre PL. En algunos casos los centros desarrollan y adaptan tecnologas.
An existen barreras importantes que limitan la implementacin de mecanismos de
produccin limpia y entre ellos se encuentran: falta de legislacin adecuada en los
pases, desconocimiento de la calidad ambiental, ausencia/insuficiencia de mecanismos de cumplimiento, bajo inters entre los industriales, pobre capacidad de inversin y desconocimiento de tecnologas y alternativas apropiadas (PNUMA, 2000).
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Pases involucrados
Brasil (So Paulo), Chile (Santiago), Colombia (Bogot) y Mxico (Mxico, D.F.)
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Produccin ms limpia
Chile: Acuerdos de produccin limpia
La promocin de los Acuerdos de Produccin Limpia (APL) se inici en 1997 bajo la responsabilidad de la Secretara de Produccin Limpia del Ministerio de Economa. En la actualidad,
se llevan a cabo iniciativas en trece rubros productivos vinculados a la industria qumica, la
industria de alimentos, la industria metalrgica y metalmecnica, el sector curtiembre y textil y las imprentas.
El Comit Pblico-Privado de Produccin Limpia ha definido los siguientes criterios operacionales:
En su construccin participan el Gobierno, al menos el Ministerio de Economa, una institucin reguladora y una institucin fiscalizadora; el sector privado a travs una asociacin industrial y las empresas relacionadas; y las organizaciones de trabajadores.
Tienen una fecha de inicio y trmino, y establecen un mecanismo de seguimiento y evaluacin peridica de cumplimiento.
Las instituciones de fiscalizacin desarrollan una poltica fiscalizadora hacia todo el sector comprometido.
Para la seleccin del problema ambiental a resolver, se toma en cuenta: la gravedad del
problema ambiental; la disponibilidad de informacin; y la existencia de opciones tecnolgicas o de gestin para resolverlo.
Para la seleccin del sector industrial se toma en cuenta: la existencia de una asociacin
gremial representativa; la cantidad de empresas involucradas; y la ubicacin del sector
industrial frente a las exigencias de los mercados internacionales.
Colombia: Los convenios de concertacin para una produccin ms limpia
Los convenios son acuerdos voluntarios adelantados por entidades ubicadas tanto en el sector pblico como en el privado. Son el producto del trabajo de equipos conformados por representantes del Ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones autnomas regionales con
jurisdiccin en la localidad, las entidades territoriales, las entidades pblicas relevantes (incluyendo otros ministerios), los gremios de los sectores productivos, y la sociedad civil.
Esta poltica se inici a mediados de 1995 con la suscripcin del Convenio Marco de la Produccin Ms Limpia entre el Ministerio del Medio Ambiente, 25 gremios empresariales nacionales y el sector pblico minero energtico. Hasta la fecha se han firmado cuatro convenios
regionales, en los corredores industriales de Mamonal (Cartagena), del Oriente Antioqueo,
de Sogamoso (ladrilleros y caleros) y Barranquilla Va 40-Soledad; y, doce convenios con
sectores productivos: azucarero, floricultor, caficultor, palma de aceite, fique, porcicultor,
agroqumicos, carbonfero, petrolero, elctrico, pequea minera del oro, ladrillo y derivados
de la arcilla.
Los resultados alcanzados con los primeros convenios que fueron acordados son muy promisorios. Por ejemplo, en el corredor industrial de Mamonal (Cartagena), para un grupo de 22
industrias que forman parte del convenio, en el perodo 1995-1998 se registraron reducciones de carga contaminante, en conjunto, de 38,3% para la Demanda Bioqumica de Oxgeno
(DBO) del 19,9% en slidos suspendidos (SST), y del 90,6% para grasas y aceites. Asimismo, en el sector azucarero se destacan la disminucin de quema de caa de azcar por parte de los ingenios azucareros afiliados al gremio, y la reduccin de la carga contaminante de
la industria en 55% en DBO y 65% en SST, en comparacin con el total de la carga aportada en el ao base.
Fuentes: Espinoza, 2000 (Chile); MMAC, 1998b y Rodrguez-B., 2000 (Colombia)
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factores que explican esta situacin, entre los cuales se cuentan la insuficiencia de
recursos humanos y tcnicos, la inadecuada concepcin y diseo de los sistemas de
fiscalizacin y seguimiento, la ausencia o deficiencia de normas de calidad ambiental y de emisin, la superposicin y duplicacin de atribuciones en las agencias p-
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Auditoras ambientales
Las auditoras ambientales se utilizan crecientemente como mecanismo coadyuvante
a la fiscalizacin por parte del Estado. Pero las auditoras hacen tambin parte importante de los planes y programas de cumplimiento voluntario, en particular en lo que
tiene que ver con la autorregulacin. Este instrumento fue originalmente desarrollado
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por la comunidad industrial de Estados Unidos durante la dcada de los setenta con el
fin de evaluar las condiciones ambientales de una actividad y minimizar sus potenciales impactos sobre el medio ambiente. Una de las primeras actividades industriales
que fue sometida a este tipo de auditoras fue la industria petrolera (Dames y Moore,
1998; INECE, 1999; Ten Brink, 2001).
Bsicamente constituye una herramienta de gestin que permite evaluar la prctica
ambiental, verificar el cumplimiento de la legislacin y contribuir a promover la gestin. La auditora es un trmino genrico que cubre una variedad de prcticas ambientales y se refiere a sistemas y procedimientos de control respecto a normas, requerimientos legales, mejores prcticas y juicio profesional. La auditora es considerada
como un proceso de verificacin, sistemtico y documentado, que consiste en obtener
y evaluar objetivamente la evidencia recogida sistemticamente, con el fin de determinar si las actividades, los incidentes, las condiciones y los sistemas de gestin ambiental especificados, o la informacin sobre estos temas cumplen con los criterios
preestablecidos, y en comunicar los resultados de este proceso al cliente (Dames y
Moore, 1998).
Aun cuando existen muchos tipos de auditoras ambientales, ellas pueden ser divididas en tres categoras principales. La primera categora son las auditoras de responsabilidad, que examinan el desempeo de acuerdo con criterios de riesgo (daos al
medio ambiente, costos a la organizacin por reparaciones y sanciones). La segunda
categora la componen las auditoras de gestin que evalan el desempeo gerencial
en los aspectos especficamente ambientales. Estas auditoras pueden llevarse a cabo,
por ejemplo, de acuerdo con los requerimientos de la Norma de Sistemas de Gestin
Ambiental ISO 14.001. La tercera categora son las auditoras de actividades que recaen sobre acciones especficas alusivas generalmente a temas tanto tcnicos como
gerenciales.
La utilizacin de la auditora ambiental es an incipiente en la regin, pero presenta
grandes potencialidades para aplicacin en diferentes sectores econmicos, ya que
existe una creciente demanda para su uso en los pases.
En Per los ministerios sectoriales (minas y energa, transportes) contratan con
firmas privadas la auditora ambiental como parte del proceso de la fiscalizacin
gubernamental del cumplimiento por parte de las empresas de las regulaciones y
permisos. Un estudio de fortalecimiento institucional impulsado por el BID en Per,
destac la necesidad de promover el uso de las auditoras como parte del proceso de
gestin ambiental. En Panam se han aprobado leyes de auditoria ambiental, como
instrumento complementario de la EIA, para proyectos como refineras, terminales
de petrleo y termoelctricas, instalaciones portuarias, estaciones de tratamiento
de alcantarillo, entre otros. En Chile, la experiencia es poca, no son requeridas legalmente y apenas se les est comenzando a utilizar como parte de los procedimientos de autorizacin y seguimiento de los EIA.
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Colombia es el nico pas que ha elaborado un anlisis relativamente completo sobre la financiacin
de la gestin ambiental, algunas de cuyas conclusiones se presentan en el estudio de caso que examina
la evolucin de los recursos econmicos en la pasada dcada, su participacin en el PIB, su composicin
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por fuentes (pblico, privadas), su asignacin, etc. as como una proyeccin de las necesidades para el
perodo 1998-2007 (MMAC, 1998). En contraste, para Venezuela se subraya que "es muy esculida la
informacin existente sobre la totalidad de los recursos financieros destinados a la gestin ambiental.
Los datos disponibles se refieren principalmente al presupuesto del MARN y sus institutos descentralizados" (Gabaldn, 2000). Esta ltima situacin tambin parecera ser la de Jamaica, mientras que los
casos de Brasil, Chile, Mxico y Panam se encuentran en una posicin intermedia. Esta realidad se
podra tomar como una expresin de las carencias en las capacidades de planificacin en el rea ambiental que, adems, identifica la necesidad de avanzar ms en este tipo de conocimiento.
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los ingresos fiscales ordinarios y de los ingresos extraordinarios, a travs del endeudamiento interno y externo. De este patrn se exceptan Mxico y Colombia
cuyas agencias ambientales cuentan con ingresos fiscales especiales de significacin. Sin embargo, en los pases ms pequeos los recursos de origen internacional
juegan un papel central, como lo ilustra el caso de Jamaica que subraya que en
los ltimos quince aos los mayores eventos de la gestin ambiental han sido el
resultado de la iniciativa y la financiacin de las agencias internacionales (Smith,
2000). Esta dinmica incluye el caso de Chile, pas donde a pesar de la poca importancia de los recursos externos en general, el despliegue del proceso de gestin
ha estado basado en el apoyo de instituciones internacionales.
En Venezuela las llamadas empresas hidrolgicas, encargadas del servicio de agua
potable y alcantarillado, adems de los fondos provenientes del presupuesto nacional a travs del MARN, reciben los recursos correspondientes al cobro de las tarifas
de agua. Entre otros rubros de ingreso fiscal se registran aquellos generados por
los permisos de deforestacin y traslado de productos forestales, aprovechamiento
de algunas especies de fauna silvestre o la venta de informacin ambiental entre
otros. Sin embargo, los montos recaudados por estos ltimos conceptos son irrisorios al compararlos con los anteriormente mencionados.
Costa Rica: Sistema Nacional de reas de Conservacin (SINAC)
El Sistema Nacional de reas de Conservacin (SINAC) obtiene su financiamiento de
diferentes fuentes, tanto del gobierno central como a travs de organizaciones no gubernamentales. Los fondos del gobierno corresponden a presupuesto general de la Repblica y tambin, fondos generados por la operacin misma del Sistema, tales como
derechos de admisin a las reas protegidas, derechos de acampar, permisos de uso,
etc. Los fondos generados por el manejo del sistema se conocen como fondos especiales.
Para efectos administrativos, los recursos financieros del sector pblico destinados al
SINAC se organizan de la siguiente forma:
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por las condiciones econmicas de coyuntura o por la voluntad poltica del gobierno
de turno.
En Mxico los ingresos fiscales ambientales generaron el 39,6% del presupuesto de
la Secretara en 1997, lo que habla del gran potencial de ingresos que puede generar el sector. De estos recursos, el 96,9% fueron captados por la Comisin Nacional de Aguas (CNA) y el resto se distribuy entre la Zona Metropolitana del Valle
de Mxico, el Instituto Nacional de Ecologa y la Procuradura Federal para la Proteccin Ambiental como principales reas generadoras de ingresos fiscales. Del total de ingresos fiscales captados, el 76,9% son derechos establecidos en la Ley Federal de Derechos, 17,2% son aprovechamientos, principalmente multas por concepto de agua, 5,2% son impuestos, de los cuales, el rubro principal son otros impuestos de la CNA, y el resto (0,7%) son productos (PRM, 1999). Esta distribucin
de recursos muestra la necesidad de fortalecer los ingresos fiscales de las reas de
SEMARNAP, sin incluir la CNA. Principalmente, se deber establecer una serie de
nuevos derechos o utilizar las potencialidades que establece la propia Ley de Derechos, que permitan financiar a la gestin ambiental.
En Colombia, para 1998 la participacin de las diferentes fuentes en el total de la
inversin pblica ambiental se distribuy as: presupuesto nacional el 18%, rentas
propias de las corporaciones regionales el 62%, Fondo Nacional de Regalas (FNR)
el 15%, y cooperacin tcnica internacional el 5% (DNPC, 2000).
La destinacin de los recursos
Los casos de Chile y Colombia aportan informacin sobre los programas o actividades a los cuales se destinan los recursos pblicos para la gestin ambiental. En
Chile, del Presupuesto Ambiental Global, estimado para 1998, las asignaciones por
destinacin de mayor a menor fueron: servicios ambientales, 40%; planificacin
ambiental, 16%; control ambiental (fiscalizacin, monitoreso y vigilancia, etc),
13%; regulacin ambiental (establecimiento de normas, instrumentos econmicos,
etc.), 13%; reparacin daos ambientales, 7%; educacin y participacin, 8%; y
EIA, 3% (CONAMA, 1998).
Se anota que los gastos de la categora evaluacin de impactos ambientales, no
corresponden a los recursos financieros totales que dedica el sector pblico a este
propsito. La mayora de las actividades pblicas sometidas a EIA, corresponde a
municipalidades, las cuales no estn incorporados en el estudio realizado por CONAMA y adems, los costos de los estudios son de responsabilidad de las proponentes. En las actividades de produccin de servicios ambientales, las inversiones
realizadas por el Ministerio de Obras Pblicas (MOP) y el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo representan el 60 % y 30 % respectivamente del presupuesto estimado
para esta actividad, siendo destinados al programa de agua potable rural desarrollado por el MOP. En tanto el Ministerio de Vivienda aboca su presupuesto al mantenimiento de pavimentos urbanos, pavimentos participativos, y parque metropolitano, inversiones todas destinadas a la regin metropolitana, y programa de parques urbanos, a nivel nacional. En la elaboracin de planes y programas, de la categora planificacin ambiental, la distribucin del presupuesto es relativamente
equivalente entre los Ministerios de Salud y Obras Pblicas, 25% y 20% respectivamente. Las tres instituciones que poseen los mayores gastos son Servicios de
Salud, Direccin de Planeamiento del Ministerio de Obras Pblicas, y Corporacin
Nacional Forestal respectivamente (CONAMA, 1998; Espinoza, 2000).
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que reconocen las realidades nacionales y que buscan adaptar a ellos aproximaciones utilizadas en otras regiones del mundo; y, e) en algunos casos, la generacin
de nuevos enfoques para resolver los problemas de las sociedades latinoamericanas, que en virtud de sus positivos resultados se presentan hoy a nivel internacional, como aportes de la regin a la batera de alternativas para enfrentar los problemas ambientales y los retos propios a la sostenibilidad ambiental del desarrollo.
Si bien en secciones anteriores se ha subrayado que la gestin intersectorial es en
balance muy incipiente, la tendencia a integrar las dimensiones ambiental, social y
econmica en buena parte de los planes y programas analizados es un hecho positivo con gran significado para el futuro. As se refleja en particular en las nuevas
aproximaciones utilizadas en los planes de ordenamiento territorial; la introduccin
de la planificacin y gestin biorregional; los planes de produccin limpia; y los
nuevos enfoques empleados para enfrentar problemas urbanos como la contaminacin del aire y el transporte masivo, que se enmarcan en la concepcin de la sostenibilidad urbana.
En muchos de los planes y programas se advierten soluciones innovativas a los
problemas ambientales de los pases de la regin. Entre ellos se destacan los correspondientes a produccin limpia, gestin biorregional, transporte, mercados verdes y transformacin de la actividad ganadera mediante la aproximacin agroforestal. Tambin se mencionan los planes y programas que incorporan instrumentos
referentes al pago de servicios ambientales, los cuales tienen hoy significativas
oportunidades de calificarse e incrementarse a partir de las oportunidades que abre
el Mecanismo de Desarrollo Limpio de la Convencin de Cambio Climtico.
En las mltiples ilustraciones presentadas existe una batera de posibilidades para
mejorar la gestin ambiental de la regin. Para hacerlo se requiere continuar identificando y sistematizando las experiencias ganadas y fortalecer los programas de
cooperacin horizontal entre los pases y al interior de los pases mismos. Es una
poltica que merece una mayor prioridad a nivel nacional e internacional y que quiz no ocupa hoy el lugar debido, en virtud de la insuficiente conciencia y valoracin
de lo hasta ahora logrado; una situacin que puede superarse mediante diferentes
estrategias, que incluyen, entre otras, la realizacin de estudios similares al que
aqu se presenta.
Al lado de la muy positiva puesta en marcha de tan amplio nmero de planes, programas e instrumentos a lo largo y ancho de los pases de la regin, se reitera que
en su conjunto no tienen la masa crtica para detener y reversar sus problemas
ambientales. Algunos estn en posibilidad de resolver problemas puntuales, mientras que otros por su escala pueden llegar a tener un impacto relativamente menor.
Adems, la experiencia indica que la falta de continuidad en el largo plazo, como
consecuencia de la falta de voluntad poltica o carencia de recursos econmicos,
pone en riesgo la consolidacin de algunas de las realizaciones mencionadas.
Los recursos econmicos para la gestin ambiental han sido siempre insuficientes.
Su nivel de participacin en el PIB, est lejos de aquel que se considera necesario
para enfrentar los problemas ambientales con alguna solvencia. El desaceleramiento de la economa y las situaciones de recesin de los ltimos aos han agravado
esta tendencia al ocasionar la disminucin de los recursos de los presupuestos nacionales para la gestin ambiental. Mientras tanto, los mecanismos de financiamiento que se han arbitrado al margen del presupuesto nacional (ej. los provenien-
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Consideraciones finales
Los pases de Amrica Latina y el Caribe registran notables avances en la gestin
ambiental, los cuales generan significativas oportunidades para responder a los
desafos del presente y el futuro en relacin con la proteccin del medio ambiente.
Las conclusiones derivadas de cada uno de los captulos tienen profundas implicaciones para los gobiernos de la regin, as como para los organismos multinacionales a cargo de programas de apoyo a la gestin ambiental. Los estudios de caso de
Brasil, Chile, Colombia, Jamaica, Mxico, Panam, y Venezuela, as como el anlisis
realizado para otros pases de la regin, sealan los principales logros de la gestin
ambiental en la ltima dcada. Entre los logros principales se pueden mencionar:
Aumento de la conciencia pblica sobre los problemas ambientales y sus consecuencias para la calidad de vida, as como una mejor comprensin sobre las relaciones entre medio ambiente y desarrollo, en particular a travs de la visin
del desarrollo sostenible consagrada en la Cumbre de la Tierra en Ro de Janeiro.
Consagracin del tema ambiental en la Constitucin ( desde 1992 dieciocho pases de la regin han constitucionalizado la proteccin ambiental y, en algunos casos, el desarrollo sostenible), as como la creacin de nuevas legislaciones y normas o actualizacin de las existentes.
Ms alta jerarqua del tema ambiental en las polticas gubernamentales y avances en la formulacin de las polticas ambientales. El ms alto rango poltico
otorgado a las agencias pblicas ambientales, en particular en la forma de ministerios y comisiones nacionales ambientales ha redundado en una mayor influencia y visibilidad del sector en la poltica de los gobiernos. Tambin, diversos organismos del Estado, no pertenecientes al poder ejecutivo, en particular
las Cortes y el Poder Judicial, han adquirido un papel ms decisivo y positivo en
la proteccin ambiental de los pases.
Avances en la formulacin y puesta en marcha de polticas ambientales para la
proteccin de los recursos naturales y control de la contaminacin, logrando de
cierta manera incorporar la dimensin ambiental en las polticas sectoriales de
los gobiernos. Esta inclusin de la variable ambiental en las polticas sectoriales ha mejorado el desempeo de proyectos de desarrollo e infraestructura tanto en el medio urbano como el rural.
Adopcin de medidas dirigidas a enfrentar las amenazas ambientales globales
en las polticas nacionales, subregionales y regionales, como resultado de los
requerimientos de diversas convenciones y acuerdos internacionales.
Creacin de nuevas formas de descentralizacin de la gestin ambiental, incluyendo fortalecimiento de la gestin ambiental local.
Incorporacin de mecanismos de participacin de la sociedad civil y del sector
privado. Se incluyen avances en el reconocimiento de los derechos de las comunidades indgenas sobre los territorios ambientalmente crticos que forman
parte de la riqueza natural de la regin.
Actualizacin de los instrumentos de regulacin directa y administrativos (comando y control), educacin ambiental y sistemas de informacin ambiental.
Asimismo, se han introducido nuevos instrumentos econmicos y de mercado
para la conservacin de recursos y la proteccin ambiental. En algunos sectores
crticos de la actividad productiva y de servicios, se han impulsado esquemas de
produccin limpia con xito relativo.
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CONSIDERACIONES FINALES
La documentacin que se presenta en este estudio respecto a las numerosas experiencias de conservacin y uso del medio ambiente por parte de los sectores pblico
y privado y la sociedad civil, y en muy diversos niveles (local, nacional, subnacional, regional y local), es una ntida expresin del desarrollo de la gestin ambiental
en el ltimo decenio y una de las bases sobre la cual se podr construir un futuro
ambientalmente sostenible en las dcadas venideras. Algunas de estas experiencias son ejemplos positivos de cmo dirigir la poltica ambiental en aos futuros,
generando buenas perspectivas para el escenario ambiental de la regin. Sin embargo, algunas experiencias no tan exitosas sealan serios cuestionamientos sobre
la efectividad de la gestin ambiental, imponiendo serias lecciones que debern
mejorar el quehacer de los actores involucrados. Adems, a lo largo del presente
estudio se ha enfatizado que alcanzar un desarrollo ambientalmente sostenible conlleva tambin la construccin de un futuro que sea socialmente sostenible mediante
la erradicacin de la pobreza y la inequidad; que sea culturalmente sostenible mediante el respeto y la revaloracin de la diversidad cultural existente en la regin; y
que sea polticamente sostenible mediante la construccin de una democracia ms
participativa.
El estudio ha mostrado que el grado de xito de la gestin ambiental es el resultado
de una compleja interaccin de un conjunto de factores y que no es posible explicarlo a partir de un plan, programa o instrumento de gestin, o aislado de un contexto econmico, poltico y social. El estudio ha logrado examinar, a partir de informacin disponible, los factores crticos de planificacin, diseo e implementacin
de planes e instrumentos de gestin ambiental en la regin. Si bien se ha progresado en los procesos de formulacin explcita de las polticas y planes, no se ha
avanzado de igual manera en su seguimiento, evaluacin y fiscalizacin, por lo que
los resultados de evaluacin podrn resultar incompletos. Parte de la explicacin
radica en una falta de una cultura de evaluacin basada en un uso adecuado de
indicadores ambientales y de desempeo de las agencias ambientales que faciliten el proceso de retroalimentacin requerida para mejorar las polticas pblicas.
Otro aspecto importante es la falta de continuidad, consistencia y coherencia de las
instituciones nacionales y regionales a cargo de la gestin ambiental, que limita
embarcarse en estrategias de mediano y largo plazo para garantizar la sostenibilidad ambiental de la regin.
El estudio tambin ha mostrado en qu medida las condiciones polticas, econmicas, sociales y culturales de los pases favorecen, o no, la gestin ambiental. Es
evidente que la existencia de sistemas democrticos en casi la totalidad de pases
de la regin ha creado las condiciones propicias para una mayor participacin de la
sociedad civil en las decisiones que la afectan. La profusin de mecanismos legales
para sustentar la participacin de los ciudadanos en lo atinente a lo ambiental, y la
proliferacin de ONG ambientales, son resultado de este proceso. Esto incluye la
participacin activa de la poblacin en diferentes mbitos socioculturales y territoriales, como son grupos tnicos tradicionales a cargo de reservas naturales, grupos
de campesinos que adoptan sistemas de agricultura orgnica o prcticas forestales
sustentables, o habitantes de ciudades y colonias urbanas que ejecutan proyectos
ecolgicos. Al mismo tiempo, la falta de una democracia consolidada y de paz social en algunos pases de la regin constituye un obstculo para llevar a cabo polticas de gestin ambiental que exigen la participacin ciudadana. En estos contextos,
el tema ambiental podra constituir un punto de encuentro y convergencia de grupos en conflicto, ofreciendo un objetivo comn noble, que contribuya al logro de un
mayor consenso y justicia sociales.
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