Taxa de ocupao de terrenos de marinha.

Fato gerador, procedimento de cobrana e prescrio

Marcelo Adriano Micheloti
Publicado em 01/2010. Elaborado em 10/2009.

DIREITO ADMINISTRATIVO
BENS PBLICOS

Para essa cobrana, a Unio deve lanar mo de procedimentos administrativos, os quais

devem ser distintos para quem j est inscrito e para aqueles que ainda no foram. Para
tanto, h necessidade de obedecer aos prazos decadencial e prescricional.

RESUMO
O estudo aborda a natureza da taxa de ocupao, o qu gera a obrigao de pag-la,
como e quando deve agir a Unio para o seu recebimento. Analisando as leis de regncia foi
possvel identificar o rumo a ser trilhado. Quem se aproveita de um terreno de Marinha deve
responder pela obrigao de pagar a respectiva taxa de ocupao. Para essa cobrana, a Unio
deve lanar mo de procedimentos administrativos, os quais devem ser distintos para quem j est
inscrito e para aqueles que ainda no foram. Para tanto, h necessidade de obedecer aos prazos
decadencial e prescricional.
Sumrio: Introduo. 1 Natureza jurdica da taxa de ocupao e fato gerador. 2
Procedimento de inscrio e de cobrana. 3 Prazos da prescrio e da decadncia. 4 Incio do
prazo prescricional. Concluso. Referncias bibliogrficas.
Palavras-chave: Terrenos de Marinha. Taxa de ocupao. Efetiva ocupao.
Procedimento de cobrana. Prescrio.

INTRODUO
A taxa de ocupao uma retribuio devida pelo aproveitamento de terreno de Marinha.
Dentre as vrias controvrsias judiciais acerca do tema, foram escolhidas para abordagem neste
texto as relativas ao seu fator gerador, ao procedimento de cobrana e prescrio (prazo de
ocorrncia e seu incio).
Controvertem-se as decises se a inscrio no Servio de Patrimnio da Unio (SPU)
suficiente para manter a obrigao de pagamento, bem como se o prazo prescricional anterior Lei
n. 9.636/1998 de cinco ou de vinte anos.
Com relao ao incio do prazo prescricional, h necessidade de se averiguar a devida
aplicao dos termos dispostos na legislao.

O texto tem a finalidade de delimitar o que leva sujeio da cobrana da taxa de

ocupao, quais os procedimentos que devem ser seguidos para a cobrana, qual o tempo que a
Administrao dispe para tanto e quando que ele se inicia.

1. NATUREZA JURDICA DA TAXA DE OCUPAO E FATO GERADOR

A taxa de ocupao no tem natureza tributria (Lei n. 4.320/1964, artigo 39, 2). Tratase de receita patrimonial em virtude da utilizao de um bem de propriedade da Unio, por um
terceiro.
O Decreto-lei n. 9.760/1946 estabeleceu que mesmo os ocupantes sem ttulo so
obrigados ao pagamento anual da taxa de ocupao (artigo 127). Para a cobrana, h necessidade
de inscrio administrativa dos ocupantes, mediante processo administrativo especfico (Lei n.
9.636/1998, artigo 7, 3), o qual deve ser feito [1] ex officio ou [2] a pedido do ocupante
(Decreto-lei n. 9.760/1946, artigo 128). Os ocupantes devem ser notificados do cadastramento e a
cobrana retroage ao incio da ocupao (redaes original e atual do artigo 128 do Decreto-Lei n.
9.760/1946).
A inscrio da ocupao ato administrativo precrio e pressupe efetivo aproveitamento
do terreno pelo ocupante (Lei n. 9.636/1998, artigo 7).
Disso se conclui que o efetivo aproveitamento (posse) do terreno de Marinha que d
causa obrigao de pagar a taxa de ocupao. Esse entendimento serve tanto para o perodo
anterior [01], quanto ao posterior Lei n. 9.636/1998 [02], uma vez que esta acrescentou o 4 ao
artigo 3 do Decreto-Lei n. 2.398/1987 [03], dispondo que cabe ao adquirente requerer ao Servio de
Patrimnio da Unio (SPU) a alterao dos registros cadastrais.
Desta forma, nas hipteses em que no tenha havido a devida comunicao ao SPU por
parte do adquirente, no pode a pessoa ainda cadastrada como ocupante ser responsvel pelo
pagamento da taxa, pelo simples fato de ainda restar a inscrio em seu nome. Se Unio
reconhecido o direito (dever) de cobrar a taxa desde o incio da ocupao, ao tomar conhecimento,
por qualquer modo, de que houve a transferncia de fato da ocupao, deve abrir processo
administrativo, de ofcio, para inscrio do novo ocupante. Este ser responsvel pela taxa desde a
data do incio da ocupao que, obviamente, coincidir com o final da ocupao do anterior.
O fato de a Unio no ser cientificada acerca da transferncia entre particulares no
modifica a disposio legal que determina a incidncia da taxa para quem efetivamente se
aproveita do terreno, impondo que faa a cobrana desde quando se iniciou a ocupao. Adotar o
entendimento de que a ausncia de alterao da inscrio , por si s, geradora da obrigao de
permanecer pagando a taxa de ocupao, poderia levar a cobrana de duas taxas de ocupao
relativas ao mesmo exerccio, resultando em duplicidade de recebimento (locupletamento
indevido).
Portanto, em eventual execuo fiscal ajuizada contra o ainda inscrito, em que haja a
prova de que houve a transferncia e que o alienante no fez qualquer informao SPU, os
embargos devem ser julgados procedentes para reconhecer a ilegitimidade daquele. No entanto,
no devero ser fixados honorrios advocatcios em favor do executado, utilizando-se o mesmo
raciocnio dos embargos de terceiro sem resistncia [04].

2. PROCEDIMENTO DE INSCRIO E DE COBRANA

Em relao ao procedimento de cobrana, dispe o 6, do artigo 7, da Lei n.
9.636/1998, que os crditos originados da ocupao sero lanados aps concludo o processo
administrativo correspondente. A visualizao da notificao DPU/DCR/SC n. 290/96, de
18/06/1996 (integrante dos autos do processo n. 2003.72.08.011797-8) permite comprovar na
prtica esse dispositivo: ela informa ao ocupante o deferimento do pedido de inscrio de
ocupao, com a apurao de taxas desde o incio da ocupao, fazendo acompanhar-se de um
DARF para o respectivo pagamento.
Depois de ter havido a inscrio, o ocupante recebe anualmente a guia bancria para
pagamento da taxa de ocupao referente ao respectivo exerccio. No paga na data fixada, a
Gerncia Regional do Patrimnio da Unio notifica o ocupante, por correio ou por edital, para que
apresente o comprovante de pagamento ou liquide o dbito, sob pena de inscrio no CADIN e na
Dvida Ativa (dados colhidos nos autos do processo n. 2008.72.08.000869-5).
Portanto, so duas situaes distintas no procedimento administrativo de cobrana: [1]
quem ainda no estava inscrito; [2] quem j est inscrito. Na primeira hiptese, h necessidade de
processo administrativo para se definir seus elementos (pessoal, material, espacial e temporal),
notificando-se o ocupante para o pagamento. Na segunda, o procedimento anualmente resume-se
atualizao [05] do valor (se for o caso) e emisso das guias que so enviadas aos ocupantes.

3. PRAZOS DA PRESCRIO E DA DECADNCIA

Antes da Lei n. 9.636/1998, no havia dispositivo expresso acerca da prescrio dos
crditos decorrentes da ocupao. Esta lei passou a viger em 18/05/1998 e fixou no artigo 47 que o
prazo seria de cinco anos [06]. Com a Medida Provisria n. 1787, publicada no DOU de 30/12/1998,
criou-se um prazo de decadncia para constituio do crdito e manteve-se o prazo de prescrio
de cinco anos [07]. Referida norma foi reeditada e, posteriormente, revogada pela MP n. 1.8567/1990, a qual foi convertida na Lei n. 9.821/1998 [08], com vigncia a partir de 24/08/1999. Por fora
da Lei n. 10.852/2004 (DOU de 30/03/2004), o artigo 47 foi novamente alterado para fixar prazo
decadencial de dez anos, mantendo-se o prescricional de cinco anos [09].
Com relao ao perodo anterior Lei n. 9.636/1998, ou seja, anterior a 18/05/1998,
existem decises afirmando que, como no havia fixao expressa de prazo para a prescrio,
deve ser adotado o prazo do Cdigo Civil de 1916 (20 anos) [10].
No entanto, outras decises proclamam o carter de Direito Administrativo da cobrana e
aplicam o prazo prescricional de cinco anos, com base no artigo 1 do Decreto n. 20.910/1932 [11]. A
prpria Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia tem precedente nesse sentido, cujo
julgamento ocorreu quatro meses antes daquele indicado acima [12].
Entendo que a razo est com aqueles que proclamam a utilizao do Decreto n.
20.910/1932 e no o Cdigo Civil de 1916, pois ntido o carter administrativo e no o privado.
Ensinava Hely Lopes Meirelles [13]:
A prescrio administrativa opera a precluso da oportunidade de atuao do Poder Pblico
sobre a matria sujeita sua apreciao. No se confunde com a prescrio civil, nem estende
seus efeitos s aes judiciais [...], pois restrita atividade interna da Administrao e se efetiva
no prazo que a norma legal estabelecer. Mas, mesmo na falta de lei fixadora do prazo prescricional,

no pode o servidor pblico ou o particular ficar perpetuamente sujeito sano administrativa por
ato ou fato praticado h muito tempo. A esse propsito, o STF j decidiu que "a regra a
prescritibilidade". Entendemos que, quando a lei no fixa o prazo da prescrio administrativa, esta
deve ocorrer em cinco anos, semelhana da prescrio das aes pessoais contra a Fazenda
Pblica (Dec. 20.910/32), das punies dos profissionais liberais (Lei 6.838/80) e para cobrana do
crdito tributrio (CTN, art. 174).
Para outros crditos no-tributrios, o STJ tem entendido que o prazo prescricional,
quando no h previso especfica, de cinco anos, com base no Decreto n. 20.910/1932 [14]. Alm
disso, h uma padronizao pelo Legislador quando estabelece prazos especficos para cobrana
de crditos administrativos, sempre estabelecendo o prazo de cinco anos [15], o que vem contrariar
ainda mais a ideia da adoo do prazo vintenrio para o perodo anterior Lei n. 9.636/1998.
Sendo assim, temos o seguinte quadro acerca dos prazos [16]:

Perodos

Prescrio

Decadn

Antes de 18/05/1998 (Dec. 20.910/1932)

5 anos

Sem prev

18/05/1998 (Lei 9.636/1998) at 29/12/1998 (MP 1787)

5 anos

Sem prev

30/12/1998 (MP 1787) at 29/03/2004 (Lei 10.852/2004)

5 anos

5 anos

30/03/2004 (Lei 10.852/2004)

5 anos

10 anos

Em relao ao aumento do prazo decadencial, este somente pode atingir as situaes

ocorridas durante a vigncia da norma que o estabeleceu, conforme decidiu o STJ [17].

4. INCIO DO PRAZO PRESCRICIONAL

Com Agnelo Amorim Filho [18] ficou esclarecido que a decadncia diz respeito aos direitos
potestativos [19], os quais esto presentes nas aes constitutivas (positivas ou negativas) [20]. J a
prescrio envolve os direitos a uma prestao (positiva ou negativa), pois somente eles so
suscetveis de leso ou de violao. Assim, diz respeito s aes condenatrias [21].
Com base nas lies de Savigny e Cmara Leal, Agnelo Amorim Filho conclui que a
ameaa ou a leso ao direito o termo inicial do prazo de prescrio, pois so o que do origem a
uma ao [22]. Com o Cdigo Civil de 2002 positivou-se que a prescrio atinge a pretenso (artigo
189) [23].
No caso da taxa de ocupao, quando ocorre a leso ao direito da Fazenda Pblica?
A redao do artigo 47 da Lei n. 9.636/1998 no fazia meno ao incio do prazo
prescricional. Com a redao dada pela Lei n. 10852/2004, seu inciso II estabelece a contagem a
partir do lanamento. O Legislador deve ter buscado inspirao no artigo 142 do Cdigo Tributrio
Nacional [24]. Mesmo no se tratando de crdito tributrio, no h inconveniente em adequar o
entendimento que se tem do lanamento tributrio para este caso de crdito no-tributrio.
Tratando sobre o lanamento tributrio, importante e pertinente a distino feita por
JAMES MARINS [25]:

Embora revestido de finalidade estritamente tributria, o lanamento ato administrativo. Este

ato, como visto, ser muitas vezes precedido de procedimento preparatrio, que denominado
de procedimento de lanamento. Este ato administrativo tributrio reveste-se de vrios atributos,
como o de estancar a fluncia do prazo decadencial, e tem a virtude de ensejar a exigibilidade
administrativa e, subseqentemente, uma vez inscrita a obrigao lanada em dvida ativa,
propiciar a exeqibilidade (que necessariamente judicial) da obrigao tributria. [...] A locuo
genrica lanamento oculta duas realidade jurdicas distintas. Ato e procedimento administrativo
no se confundem, assim como no se podem confundir o procedimento de lanamento (ou, mais
precisamente, procedimento preparatrio do ato de lanamento) com o ato de
lanamento propriamente dito. O procedimento de lanamento em muitos casos o pressuposto
objetivo do ato de lanamento, e incluir diligncias fiscalizatrias e apuratrias que serviro de
suporte ao ato de lanamento. Nem sempre o ato de lanamento ser precedido de procedimento,
pois h casos em que a autoridade administrativa serve-se de elementos pr-fixados que
dispensam procedimento prprio para a individualizao da obrigao tributria. Isso ocorre, por
exemplo, nos lanamentos ex officio de IPTU [...] em que o agente lanador simplesmente aplica
aritmeticamente alquotas a valores preexistentes em planta de valores, no se podendo, com
propriedade, identificar procedimento.
Trazendo esta lio para a taxa de ocupao: [1] para os casos de processo de inscrio
(de ofcio ou a pedido) o lanamento ter que ser precedido do procedimento de lanamento; [2]
para quem j inscrito, por j ter a autoridade os elementos pr-fixados, dispensa-se
o procedimento de lanamento, simplesmente sendo feita a atualizao do valor (se for o caso) e o
envio da guia de recolhimento ao ocupante (a exemplo do IPTU).
A notificao para pagamento, no primeiro caso, e a remessa da guia, no segundo, so os
atos que do eficcia ao mencionado lanamento [26]. O raciocnio, para este, o mesmo do IPTU,
para o qual, o encaminhamento do carn de recolhimento suficiente para considerar o
contribuinte notificado do lanamento [27].
O que no se pode admitir , aps vencido o prazo sem o pagamento (em qualquer das
duas hipteses), enviar uma notificao (geralmente envolvendo vrios exerccios) e, somente a
partir desta querer contar o prazo prescricional.
Se a credora utiliza de procedimentos administrativos para cobrana extrajudicial [28], este
fato, por si s, no interfere no prazo prescricional. A inscrio de dvida no-tributria em Dvida
Ativa somente suspende a prescrio pelo prazo mximo de cento e oitenta dias, ou at a
distribuio da execuo fiscal (se esta ocorrer antes) [29].
Embora a lei estabelea o lanamento como sendo o termo para incio do prazo
prescricional, entre essa data e a apontada para o respectivo pagamento, o crdito no pode ser
exigido judicialmente [30]. Contar a partir do lanamento atenta contra a natureza [31] do incio da
contagem do prazo da prescrio actio nata. Com a ausncia de pagamento ocorre a leso ao
direito da Unio, pelo descumprimento da prestao, fazendo surgir a pretenso e,
consequentemente, o prazo prescricional.
Assim, somente a partir do vencimento que comea a fluir o prazo prescricional.

CONCLUSO
A taxa de ocupao no tem natureza tributria, o que no impede que alguns institutos
tributrios possam ser utilizados para dar harmonia ao seu entendimento.

A efetiva ocupao (posse) e no meramente a inscrio nos cadastros da SPU que

gera a obrigao de pagamento.
H necessidade de se distinguir as situaes dos ocupantes ainda no cadastrados,
daqueles j cadastrados, para fins de procedimentos administrativos prvios cobrana (diferena
de lanamento para cada um deles) e o consequente prazo de prescrio.
O prazo decadencial passou para dez anos por fora da Medida Provisria n. 1787,
publicada no DOU de 30/12/1998.
Antes de 18/05/1998 o prazo prescricional para cobrana da taxa de ocupao de cinco
e no de vinte anos. Mesmo aps a Lei n. 10.852/2004, o incio do prazo prescricional a partir do
no pagamento no vencimento, pois este o momento da leso ao direito da Unio (actio nata) e
no o mencionado lanamento.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
AMORIM FILHO, Agnelo. Critrio cientfico para distinguir a prescrio da decadncia
e para identificar as aes imprescritveis. Revista dos Tribunais, ano 49, vol. 300, outubro de
1960.
MARINS, James. Direito Processual Tributrio Brasileiro (administrativo e
judicial): 4.ed. So Paulo: Dialtica, 2005.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 21ed. So Paulo: Malheiros,
1996.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 23.ed. So Paulo:
Malheiros, 2007.
THEODORO JNIOR, Humberto. Distino cientfica entre prescrio e decadncia.
Um tributo obra de Agnelo Amorim Filho. Revista dos Tribunais, ano 94, vol. 836, junho de
2005.

NOTAS
1.

"ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. TAXAS DE OCUPAO PAGAS PELO

PERODO POSTERIOR TRANSFERNCIA DA POSSE E ALIENAO DAS
BENFEITORIAS. RESSARCIMENTO. 1. Realizada a alienao do direito ocupao de
terreno de marinha antes da Lei 9.636/98, o adquirente fica responsvel pelo pagamento da
taxa de ocupao de terreno de marinha, independentemente de comunicao Secretaria
de Patrimnio da Unio - SPU, pois, conforme interpretao do art. 128, pargrafo nico, do
Decreto-Lei 9.760/46, a situao de fato impera sobre a falta de inscrio no rgo
competente. 2. cabvel o ressarcimento do alienante correspondente s taxas de
ocupao de terreno de marinha pagas posteriormente transferncia do direito de
ocupao. [...]. (TRF4, EINF 2006.72.00.002194-2, Segunda Seo, Relator Luiz Carlos de
Castro Lugon, D.E. 29/10/2008)"

2.

3.

4.

5.

6.
7.

"EXECUO FISCAL. TAXA DE OCUPAO. TERRENO DE MARINHA. EXCEO DE

PR-EXECUTIVIDADE ACOLHIDA. ILEGITIMIDADE PASSIVA. HONORRIOS
ADVOCATCIOS. - Admitida como perfectibilizada a transferncia da ocupao sobre
terreno de marinha, sobre o qual incide a cobrana da taxa respectiva, de se acolher
a exceo de pr-executividade apresentada em execuo fiscal, haja vista a ilegitimidade
passiva dos Executados. - Para esse fim, prescinde-se de averbao da transferncia no
registro de imveis, na medida em que o registro da ocupao ato administrativo precrio,
afeto Secretaria do Patrimnio da Unio, e que a esta incumbe proceder anotao das
transferncias de posse na cadeia sucessria do imvel (art. 7, caput e 7, da Lei n.
9.636/98. - Ademais, a lei no impe ao transmitente qualquer responsabilidade de
comunicao posterior Unio; antes, h previso expressa de que tal obrigao incumbe
ao adquirente, a teor do 4 do art. 3 do Decreto-lei n. 2.398/87. [...]. (TRF4, AG
2008.04.00.000732-7, Quarta Turma, Relator Edgard Antnio Lippmann Jnior, D.E.
09/06/2008)"
" 4 Concluda a transmisso, o adquirente dever requerer ao rgo local da SPU, no
prazo mximo de sessenta dias, que providencie a transferncia dos registros cadastrais
para o seu nome, observando-se, no caso de imvel aforado, o disposto no art. 116 do
Decreto-Lei n 9.760, de 1946. (Includo pela Lei n 9.636, de 1998)"
"[...] Comprovada que a propriedade do imvel constrito, h trs anos da propositura da
ao j no mais pertencia ao executado, ainda que pendente de transferncia da
titularidade no registro imobilirio, e inexistindo qualquer indcio de fraude execuo e a
credores, impe-se a desconstituio da penhora, pois somente os bens patrimoniais do
devedor respondem por suas dvidas. 3. Excepcionalmente nos embargos de terceiro, no
havendo resistncia pretenso de afastamento da constrio do bem, poder ser afastada
a condenao do credor em honorrios. 4. Configurada a resistncia do credor embargado,
por meio de contestao aos embargos de terceiro, devida, no particular, a verba
honorria parte vencedora. (TRF4, AC 2007.72.12.001087-3, Segunda Turma, Relator
Otvio Roberto Pamplona, D.E. 01/04/2009)"
"Art. 1 A taxa de ocupao de terrenos da Unio, calculada sobre o valor do domnio pleno
do terreno, anualmente atualizado pelo Servio do Patrimnio da Unio (SPU), ser, a partir
do exerccio de 1988, de: [...] (Decreto-Lei n. 2.398/1987).
"Art. 47. Prescrevem em cinco anos os dbitos para com a Fazenda Nacional decorrentes
de receitas patrimoniais."
"Art. 47. Fica sujeita ao prazo de decadncia de cinco anos a constituio, mediante
lanamento, de crditos originados em receitas patrimoniais, que se submetero ao prazo
prescricional de cinco anos para a sua exigncia.
1 O prazo de decadncia de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo
crdito poderia ser constitudo, a partir do conhecimento por iniciativa da Unio ou por
solicitao do interessado das circunstncias e fatos que caracterizam a hiptese de
incidncia da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrana de crditos
relativos a perodo anterior ao conhecimento.
2 Os dbitos cujos crditos foram alcanados pela prescrio sero considerados
apenas para o efeito da caracterizao da ocorrncia de caducidade de que trata o
pargrafo nico do art. 101 do Decreto-Lei n 9.760, de 1946, com a redao dada pelo art.
32 desta Lei. (NR)"

8.

"Art. 47. Fica sujeita ao prazo de decadncia de cinco anos a constituio, mediante
lanamento, de crditos originados em receitas patrimoniais, que se submetero ao prazo
prescricional de cinco anos para a sua exigncia.
1o O prazo de decadncia de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crdito
poderia ser constitudo, a partir do conhecimento por iniciativa da Unio ou por solicitao do
interessado das circunstncias e fatos que caracterizam a hiptese de incidncia da receita

patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrana de crditos relativos a perodo anterior ao
conhecimento.
2o Os dbitos cujos crditos foram alcanados pela prescrio sero considerados apenas para o
efeito da caracterizao da ocorrncia de caducidade de que trata o pargrafo nico do art. 101 do
Decreto-Lei no 9.760, de 1946, com a redao dada pelo art. 32 desta Lei. (NR)"

9.

"Art. 47. O crdito originado de receita patrimonial ser submetido aos seguintes
prazos: (Redao dada pela Lei n 10.852, de 2004)
I - decadencial de dez anos para sua constituio, mediante lanamento; e (Includo pela
Lei n 10.852, de 2004)
II - prescricional de cinco anos para sua exigncia, contados do lanamento. (Includo pela
Lei n 10.852, de 2004)
1o O prazo de decadncia de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo
crdito poderia ser constitudo, a partir do conhecimento por iniciativa da Unio ou por
solicitao do interessado das circunstncias e fatos que caracterizam a hiptese de
incidncia da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrana de crditos
relativos a perodo anterior ao conhecimento. (Redao dada pela Lei n 9.821, de 1999)
2o Os dbitos cujos crditos foram alcanados pela prescrio sero considerados
apenas para o efeito da caracterizao da ocorrncia de caducidade de que trata o
pargrafo nico do art. 101 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946, com a redao dada pelo art.
32 desta Lei. (Redao dada pela Lei n 9.821, de 1999)"

10.

11.

STJ, 2 T. AgRg no REsp 1006133/SC, Rel. HUMBERTO MARTINS, j. 16/12/2008; TRF4,

AMS 2003.72.00.007090-3, Primeira Turma, Relatora Vivian Josete Pantaleo Caminha,
D.E. 29/05/2007.
"PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. TERRENOS DE
MARINHA. EXECUO FISCAL. TAXA DE OCUPAO. EXCEO DE PREXECUTIVIDADE. PRESCRIO.
Ambas as Turmas que compem a Primeira Seo desta Corte j se manifestaram a
respeito da cobrana da taxa de ocupao de terrenos de marinha, havendo uniformidade
quanto ao entendimento de que: (a) aps a publicao da Lei 9.636/98 (art. 47), foi
instituda a prescrio qinqenal para a cobrana do aludido crdito; (b) o referido preceito
legal foi modificado pela Lei 9.821/99, que passou a vigorar a partir do dia 24 de agosto de
1999, instituindo prazo decadencial de cinco anos para constituio do crdito, mediante
lanamento, mantendo-se, todavia, o prazo prescricional qinqenal para a sua exigncia;
(c) com o advento da Lei 10.852/2004, publicada no DOU de 30 de maro de 2004, houve
nova alterao do art. 47 da Lei 9.636/98, ocasio em que foi estendido o prazo decadencial
para dez anos, mantido o lapso prescricional de cinco anos, a ser contado do lanamento.
A divergncia diz respeito, no entanto, ao perodo anterior vigncia da Lei 9.636/98,
havendo julgados nos quais se aplica o prazo prescricional vintenrio previsto no art.
177 do Cdigo Civil, no que divergem com outros precedentes em que se determina,
com fundamento no princpio da isonomia, a aplicao da prescrio qinqenal
contida no art. 1 do Decreto 20.910/32.
A relao de direito material que deu origem ao crdito em execuo taxa de ocupao
de terrenos de marinha regida pelo Direito Administrativo, tornando inaplicvel a
prescrio de que trata o Cdigo Civil.

Se, para os administrados exercerem o direito de ao em desfavor da Fazenda Pblica, o

prazo prescricional de cinco anos, conforme previso do art. 1 do Decreto 20.910/32,
esse mesmo prazo, na ausncia de previso legal especfica em sentido diverso, deve ser
aplicado Administrao Pblica, na cobrana dos crditos relativos taxa de ocupao de
terreno de marinha, em ateno ao princpio da isonomia, at a edio da Lei 9.636/98, a
partir de quando a questo passou a ter disciplina prpria.
Tem-se, assim, que o prazo prescricional para a cobrana da taxa de ocupao de terrenos
de marinha, independentemente do perodo considerado, qinqenal.
Esse prazo, aps a edio da Lei 9.821/99, deve ser contado a partir do lanamento,
conforme previso legal. Antes, porm, passa a fluir desde a data do vencimento da dvida,
pois, a partir desse momento mngua de disposio normativa determinando a prvia
constituio do crdito mediante lanamento a Fazenda Pblica j poderia ajuizar a
competente execuo. [...]" (STJ, 1 T. REsp 847099/RS, Rel. DENISE ARRUDA, j.
21/10/2008 negrito meu). No mesmo sentido: TRF4, AC 2003.72.08.011134-4, Terceira
Turma, Relator Loraci Flores de Lima, D.E. 28/03/2007.
12.
13.
14.

REsp 995963/PE, Rel. ELIANA CALMON, j. 19/08/2008.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 21ed. So Paulo: Malheiros,
1996. p. 589.
"PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO.
RECURSO ESPECIAL. AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SMULAS 282/STF E
211/STJ. MULTA ADMINISTRATIVA. PRESCRIO QINQENAL. APLICAO DO
DECRETO 20.910/32. PRECEDENTES DO STJ. DESPROVIMENTO DO AGRAVO
REGIMENTAL.
[...]
A orientao majoritria desta Corte Superior firmou-se no sentido de que de cinco anos o
prazo para que a Administrao Pblica promova a execuo de crditos decorrentes da
aplicao de multa administrativa, se no houver previso legal especfica em sentido
diverso, em face da aplicabilidade do Decreto 20.910/32.
Nesse sentido, os seguintes precedentes: AgRg no REsp 1.061.001/SP, 1 Turma, Rel. Min.
Francisco Falco, DJe de 6.10.2008; AgRg no Ag 889.000/SP, 2 Turma, Rel. Min. Herman
Benjamin, DJ de 24.10.2007; REsp 946.232/RS, 2 Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ de
18.9.2007; REsp 775.117/RJ, 2 Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de 11.9.2007. [...]"
(AgRg no Ag 1016459/SP, Rel. DENISE ARRUDA, j. 04/12/2008).

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"No passado (at a 11 edio deste Curso) sustentvamos que, no havendo

especificao legal dos prazos de prescrio para as situaes tais ou quais, deveriam ser
decididos por analogia aos estabelecidos na lei civil, na conformidade do princpio geral que
dela decorre: prazos longos para atos nulos e mais curtos para os anulveis.
Reconsideramos tal posio. Remeditando sobre a matria, parece-nos que o correto no
a analogia com o Direito Civil, posto que, sendo as razes que o informam to
profundamente distintas das que inspiram as relaes de Direito Pblico, nem mesmo em
tema de prescrio caberia buscar inspirao em tal fonte. Antes de dever-se-, pois,
indagar do tratamento atribudo ao tema prescricional ou decadencial em regras genricas
de Direito Pblico. [...] V-se, pois, que este prazo de cinco anos uma constante nas
disposies gerais estatudas em regras de Direito Pblico, quer quando reportadas ao
prazo para o administrado agir, quer quando reportadas ao prazo para a Administrao
fulminar seus prprios atos. Ademais, salvo disposio legal explcita, no haveria razo
prestante para distinguir entre Administrao e administrados no que concerne ao prazo ao

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cagbo do qual faleceria o direito de reciprocamente se proporem aes." (MELLO, Celso

Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 23.ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p.
1017/1019)
Destaca-se a divergncia em relao ao prazo de decadncia, tendo o STJ (REsp 847099)
indicado sua instituio pela Lei 9.821/1999, quando o foi pela MP n. 1787/1998.
ADMINISTRATIVO. CIVIL. PROCESSUAL CIVIL. CRDITOS PATRIMONIAIS DA
FAZENDA. TAXA DE OCUPAO DE TERRENO DA MARINHA. DECADNCIA.
PRESCRIO. IRRETROATIVIDADE DA LEI 9.636/98.
[...]
No h como dar aplicao retroativa a leis que fixem ou reduzam prazo prescricional ou
decadencial. Tambm nesse domnio jurdico no se pode inovar, no plano normativo,
conferindo eficcia atual a fato ocorrido no passado. No que se refere especificamente a
prazos decadenciais (ou seja, prazos para exerccio do direito, sob pena de caducidade),
admitir-se a aplicao do novo regime normativo (que reduz prazo) sobre perodo de tempo
j passado, significaria, na prtica, permitir que o legislador eliminasse, com efeito
retroativo, a possibilidade de exerccio do direito, o que equivale eliminao do prprio
direito.
A soluo para o problema de direito intertemporal s pode ser uma: relativamente aos
anteriores nova lei, o prazo decadencial tem como termo inicial o da vigncia da norma
que o estabeleceu. Precedentes do STJ e do STF. [...]" (REsp 841689/AL, Rel. TEORI
ALBINO ZAVASCKI 1 T, j. 06/03/2007)

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Critrio cientfico para distinguir a prescrio da decadncia e para identificar as aes

imprescritveis. Revista dos Tribunais, ano 49, vol. 300, outubro de 1960, p. 7-37.
A principal caracterstica dos direitos potestativos " o estado de sujeio que o seu
exerccio cria para outra ou outras pessoas, independentemente da vontade destas ltimas,
ou mesmo contra sua vontade". Outra, que no corresponde a uma prestao. (AMORIM
FILHO, Agnelo. Critrio cientfico para distinguir a prescrio da decadncia e para
identificar as aes imprescritveis. Revista dos Tribunais, ano 49, vol. 300, outubro de
1960. p. 12)
Estes tipos de tutelas, segundo o Autor, tm como principais caractersticas: [a] no
pressupem a existncia de leso a um direito; [b] no exige do ru uma prestao; busca
apenas a formao, modificao ou extino de um estado jurdico. (Critrio cientfico para
distinguir a prescrio da decadncia e para identificar as aes imprescritveis. Revista dos
Tribunais, ano 49, vol. 300, outubro de 1960, p. 17).
AMORIM FILHO, Agnelo. Critrio cientfico para distinguir a prescrio da decadncia e
para identificar as aes imprescritveis. Revista dos Tribunais, ano 49, vol. 300, outubro de
1960. p. 19-20.
AMORIM FILHO, Agnelo. Critrio cientfico para distinguir a prescrio da decadncia e
para identificar as aes imprescritveis. Revista dos Tribunais, ano 49, vol. 300, outubro de
1960. p. 18-19.
"No nem o direito subjetivo material da parte, nem o direito processual de ao que a
prescrio atinge, apenas a pretenso de obter a prestao devida por quem a
descumpriu (actio romana ou ao em sentido material)." (THEODORO JNIOR,
Humberto. Distino cientfica entre prescrio e decadncia. Um tributo obra de Agnelo
Amorim Filho. Revista dos Tribunais, ano 94, vol. 836, junho de 2005, p. 58).
"Art. 142. Compete privativamente autoridade administrativa constituir o crdito
tributrio pelo lanamento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a
verificar a ocorrncia do fato gerador da obrigao correspondente, determinar a matria

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tributvel, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso,
propor a aplicao da penalidade cabvel."
MARINS, James. Direito Processual Tributrio Brasileiro (administrativo e judicial): 4.ed.
So Paulo: Dialtica, 2005. p. 201-203.
"A eficcia do lanamento (ou mesmo do ato impositivo sancionatrio) decorre da
notificao ao contribuinte, nos termos do art. 145 do CTN, que representa o modo atravs
do qual o Estado expressa formalmente sua pretenso (tributria ou sancionatria) em face
do cidado, oportunizando-lhe deduzir, com efeito suspensivo, sua impugnao aos termos
da pretenso fiscal e dando incio ao processo de julgamento" (MARINS, James. Direito
Processual Tributrio Brasileiro (administrativo e judicial): 4.ed. So Paulo: Dialtica, 2005.
p. 206)
STJ, deciso em recurso repetitivo, Resp. n. 1.111.124/PR, Rel. Min. Teori Albino
Zavascki, julgado em 22.04.2009.
"Apurada inadimplncia do contribuinte, a GRPU adotar as seguintes providncias: a)
promover a cobrana administrativa da receita patrimonial no recolhida, com seus
acrscimos legais; b) promover, na forma da lei, a inscrio do devedor no Cadastro
Informativo dos Crditos no Quitados de rgos e Entidades Federais - CADIN, fato que
impossibilita a realizao de operaes comerciais no mbito da Administrao Pblica
Federal, envolvendo os rgos das Administraes Direta e Indireta e a declarao de
caducidade de aforamentos; e c) nos casos de aforamento, na forma da lei, decretar a
caducidade do aforamento aps inadimplncia de trs anos consecutivos; d) nos casos de
inscrio de ocupao, promover, na forma da lei, o cancelamento da inscrio,
viabilizando a adoo de medida judicial de reintegrao de posse de seu imvel; e) com o
concurso da Procuradoria da Fazenda Nacional no Estado, promover a inscrio na Dvida
Ativa da Unio e o ajuizamento de Execuo Fiscal contra o devedor." (Disponvel em:
<http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=347&cat=73&sec=9>. Acesso em:
25/06/2009).
Lei n. 6.830/1980, artigo 1, 3: "A inscrio, que se constitui no ato de controle
administrativo da legalidade, ser feita pelo rgo competente para apurar a liquidez e
certeza do crdito e suspender a prescrio, para todos os efeitos de direito, por 180 dias,
ou at a distribuio da execuo fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo."
Tratando-se de crdito tributrio: "PROCESSO CIVIL. TRIBUTRIO. EXECUO FISCAL.
ITR E CONTRIBUIO SINDICAL PARA O SENAR. RECURSO ADMINISTRATIVO.
IMPROVIMENTO. CONCESSO DE PRAZO PARA O PAGAMENTO DO DBITO.
PRESCRIO. TERMO INICIAL. VENCIMENTO DO DBITO. I - A prescrio da pretenso
tributria inicia-se com o vencimento do crdito tributrio regularmente constitudo por
declarao formal do contribuinte, pelo lanamento ou aps julgamento de recurso
administrativo. Precedentes: REsp n 673.585/PR, Rel. Min ELIANA CALMON, PRIMEIRA
SEO, DJ de 05/06/2006; REsp n 671.219/RS, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI,
PRIMEIRA TURMA, DJe de 30/06/2008; REsp n 671043/PR, Rel. Min DENISE ARRUDA,
PRIMEIRA TURMA, DJ de 17/09/2007; REsp n 1.034.871/PR, Rel. Min ELIANA CALMON,
SEGUNDA TURMA, DJe de 04/11/2008. [...]" (AgRg nos EREsp 964331/SC, Rel. Ministro
FRANCISCO FALCO - PRIMEIRA SEO, j. 27/05/2009, DJe 08/06/2009). No mesmo
sentido: "EMBARGOS EXECUO FISCAL. PRESCRIO. RECONHECIMENTO DE
OFCIO. ITR. LANAMENTO DE OFCIO. TERMO A QUO. OCORRNCIA. [...] O prazo
prescricional para a cobrana executiva do crdito tributrio constitudo por lanamento de
ofcio inicia-se a partir do prazo concedido ao sujeito passivo para o pagamento
administrativo da exao ou interposio de impugnao. [...] (TRF4, AC
2009.71.99.001894-1, Primeira Turma, Relator Vilson Dars, D.E. 12/05/2009)"
" sempre bom ter presente que o legislador no fica jungido s construes tericas do
doutrinador, quando busca disciplinar concretamente as relaes sociais por meio do direito
positivo. Ao jurista que cabe conformar suas teorias nova ordem jurdica imposta pelo
legislador. Este s no pode ir contra a natureza da coisa" (THEODORO JNIOR,

Humberto. Distino cientfica entre prescrio e decadncia. Um tributo obra de Agnelo

Amorim Filho. Revista dos Tribunais, ano 94, vol. 836, junho de 2005, p. 68).

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Direito Administrativo

Autor

Marcelo Adriano Micheloti

Juiz Federal
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