Oed 20

020
ORAMENTO
EM DISCUSSO
Instituies e teoria oramentria pontos para

discusso econmica e gerencial
Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt
ORAMENTO em discusso
n. 20
SENADO FEDERAL
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ORAMENTO
em discusso
n. 20
Instituies e teoria oramentria pontos para discusso

econmica e gerencial
Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt*
* Consultor Legislativo, Especialidade Oramentos, do Senado Federal.

Bacharel em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Especialista em Auditoria pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas
Gerais. Especialista em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Mato
Grosso do Sul. (framalho@senado.leg.br)
n. 20
Resumo
Este trabalho analisa conceitualmente as instituies e prticas oramentrias
sob um ponto de vista econmico-gerencial. Pretende preencher uma lacuna atualmente
existente entre os estudos especificamente jurdicos ou normativos e a tradicional teoria
microeconmica de finanas pblicas. Os pontos aqui suscitados oferecem ao leitor
ferramentas para examinar criticamente o fenmeno oramentrio estando na posio de
um gestor pblico que ir decidir sob as restries jurdico-formais - sobre ele no
somente em relao aos seus efeitos finais, mas tambm na forma de estrutur-lo e
utiliz-lo como instrumento de gesto. Com estas finalidades, apresentam-se os
problemas de ao coletiva envolvidos no oramento pblico e como o desenho
institucional pode ajudar a mitig-los; discutem-se sob o ponto de vista econmico e
gerencial os tradicionais princpios oramentrios da ordem jurdica, bem como
instrumentos mais recentes como os cenrios fiscais, as regras fiscais e os fundos
soberanos; por fim, estudam-se sob as perspectivas acima indicadas os modelos gerais
de oramento pblico mais presentes na literatura tcnica, como o incrementalismo, o
oramento-programa e o PPBS.
Palavras-chave: Oramento Pblico; Desenho Institucional; Poltica Fiscal.
Sumrio
1. Objetivos e perspectiva ............................................................................................................. 6

2. Instituies oramentrias e finanas pblicas......................................................................... 7
2.1 Oramento: processo e instituies................................................................................. 7
2.2 A relao agente-principal e seus riscos ..................................................................... 10
2.3 O problema do fundo comum (common pool)........................................................... 21
2.4 Um falso dilema: o oramento entre a legalidade e a gesto .......................................... 35
3. A implementao trazendo os princpios para a prtica ..................................................... 36
3.1 Universalidade e unidade: ideias e prticas................................................................... 36
3.2 Os chamados fundos extra-oramentrios................................................................. 39
3.3. E os fundos soberanos? ............................................................................................. 45
3.4 A universalidade alm do oramento ......................................................................... 50
3.5 Anualidade a dimenso temporal ................................................................................ 53
3.6 Os instrumentos: A estrutura legal do sistema oramentrio ........................................ 53
3.7
Estendendo a perspectiva cenrios oramentrios de mdio prazo (MTEF)............. 58
4. Modelos do processo oramentrio ...................................................................................... 63

4.1 Incrementalismo ............................................................................................................ 64
4.2 Reaes ao incrementalismo: PBS, PPBS e ZBB ............................................................. 69
4.3 Sintetizando: o que ficou de tudo isso? .......................................................................... 75
5. Indicaes para seguir pesquisando ....................................................................................... 77
6. REFERNCIAS ........................................................................................................................... 80
n. 20
Instituies e teoria oramentria pontos para discusso

econmica e gerencial
1. Objetivos e perspectiva
Este texto tem por finalidade apresentar e discutir elementos conceituais
importantes na anlise das instituies e prticas oramentrias sob um ponto de vista
tcnico. No se pretende aqui fornecer um rol de normas oramentrias brasileiras (ou
de qualquer outro pas), nem apresentar os conceitos tradicionais da teoria
microeconmica de finanas pblicas. O objetivo exatamente preencher uma lacuna
entre esses dois extremos, ao fornecer elementos teis para examinar criticamente o
fenmeno oramentrio na posio de um gestor pblico que ir decidir sobre ele, no
somente em relao aos seus efeitos finais (como espera um economista dedicado
poltica fiscal), mas tambm na forma de estrutur-lo e utiliz-lo como instrumento de
gesto. Um gestor pblico dever no apenas cumprir as disposies regulamentares,
mas tambm entender as suas razes e eventuais inconsistncias para avaliar
criticamente o prprio sistema oramentrio e suas regras procedimentais e
institucionais.
Elaborado inicialmente como notas de aula, o trabalho traz um enfoque
conceitual, s vezes at mesmo um pouco abstrato; este visa fornecer ao leitor, de forma
acessvel, uma coleo de elementos analticos para iniciar a discusso de problemas
concretos sob a perspectiva econmico-gerencial. Baseia-se amplamente na literatura
mais recente de tcnica oramentria publicada internacionalmente, mas no se limita a
ser manual de manuais: a tcnica oramentria apresentada e discutida a partir de
seus fundamentos econmicos e institucionais. Ao longo do texto, o corpo principal de
natureza conceitual complementado por boxes com exemplos reais e aplicaes das
ideias estudadas. Algum grau de seletividade na escolha dos temas de alguma maneira
inevitvel; a opo por focalizar a dimenso econmico-gerencial faz com que temas
importantes como o suposto carter autorizativo do oramento e as iniciativas
denominadas de oramento participativo sejam, quando muito, apenas mencionados,
sem a possibilidade de tratamento em maior profundidade.
6
2. Instituies oramentrias e finanas pblicas1

2.1
Oramento: processo e instituies

[..] de uma participao real do Parlamento nas decises oramentrias
depende que o contedo dessa deciso seja assumido pela sociedade como
uma ordem transparente de preferncias, determinante de um timo
econmico, e que as leis que se aprovem no curso da legislatura encontrem
no Oramento a necessria cobertura econmica.2
O oramento pblico, em sua expresso mais visvel e direta, um registro das

receitas e despesas do governo durante um perodo de tempo. Se for lido antes do
perodo de tempo a que se refere, refletir uma declarao de intenes (o que o
governo pretende fazer nesse perodo, e como ir financiar essas pretenses) o
oramento ento uma previso que associa quantitativamente certas despesas com
certos objetivos.
Desde logo, tambm uma materializao de decises: como os objetivos de
poltica pblica tm cada um o seu custo, e os recursos da sociedade so limitados (e
mais limitados ainda na medida em que os gastos pblicos so extrados de recursos
privados), uma previso oramentria reflete uma dupla escolha alocativa: primeiro,
entre a manuteno dos recursos em mos dos agentes privados e a sua disponibilizao
ao fundo pblico (a determinao do nvel global de despesa pblica e das fontes de
recursos que o financiaro); segundo, decidida essa alocao global, a escolha entre
quais finalidades do gasto pblico sero atendidas, e em que montante.
Do ponto de vista poltico, o oramento o instrumento principal para a
observncia do princpio democrtico segundo o qual nenhum governante pode retirar
recursos compulsoriamente dos cidados nem fazer uso desses recursos exceto com a
aprovao explcita de um parlamento eleito e independente3.
Porm, as previses contidas no oramento inicial dependem ainda de eventos
futuros:
a) que os meios financeiros previstos no oramento sejam efetivamente
disponibilizados aos agentes que os gastam;
b) que esses agentes os gastem de acordo com as normas e regulamentos
previstos; e
Este captulo est amplamente baseado em VON HAGEN (2007).
MNDEZ, 2001, p. 90.

SCHIAVO-CAMPO, 2006, p. 53.
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c) que as despesas previstas no oramento, quando realizadas na forma nele

discriminada realmente levem s consequncias nele previstas em termos de
resultados concretos da ao pblica.
Essas pressuposies sobre os eventos futuros, portanto, somente podero ser
confirmadas aps a execuo do disposto no oramento. Se lido aps encerrado esse
perodo, com os nmeros de sua execuo, reflete o que foi realmente feito (ou, mais
precisamente, o que foi gasto para atingir aqueles objetivos, e quem teve que arcar com
esses gastos).
Esta distncia entre as finalidades gerais (ou institucionais) do oramento, o que
ele deveria ser idealmente, e o resultado final dessa atividade nas diferentes economias,
tende a ser enorme. Inmeros problemas conceituais e prticos surgem nesse caminho
entre o que se desejaria numa situao social ideal e o que se pode obter na sociedade
real.
A abordagem por problemas proposta nesta seo do texto tem por objetivo
expor critrios teis para crtica e avaliao de sistemas e instrumentos oramentrios,
ao evidenciar a inter-relao de suas caractersticas institucionais e operacionais, por um
lado, e o enfrentamento dos problemas fundamentais que se colocam ao atingimento dos
objetivos polticos e econmicos do oramento.
Para simplicidade de referncia neste e em posteriores captulos, podemos
evidenciar a arquitetura geral de um processo oramentrio ao longo do tempo4,
sintetizada no diagrama abaixo.
Esta arquitetura geral tambm corresponde, em grandes linhas, quela esboada em MARTNER, 1972,
pp. 348 et seqs.

Figura 1 Instituies e processo oramentrio
Fonte: Elaborao prpria
Inicialmente, o Poder Executivo prepara uma proposta ao Legislativo 5, que

ento por este apreciada e aprovada (com possveis alteraes). Este procedimento tem
lugar, salvo circunstncias excepcionais, em perodo de tempo anterior quele a que se
refere o oramento. Em seguida, compete a todos os rgos pblicos a execuo das
receitas e despesas de acordo com o oramento, j no perodo de tempo por ele
abrangido; durante esse perodo e logo aps, procede-se verificao especfica da
regularidade e fidelidade do seu cumprimento (inclusive com a responsabilizao dos
agentes que tiveram a cargo a execuo oramentria), habitualmente com a
participao do Legislativo e de rgos de controle dedicados a auxili-lo nessa tarefa.
claro que esta uma viso simplificada, a ser aprofundada ao longo do texto.
Tem por finalidade concentrar a ateno nas caractersticas institucionais envolvidas
nos processos oramentrios, e na sua relao com o problema, j apontado, da
defasagem entre o papel reservado ao oramento pela teoria poltica e econmica e o
resultado concreto dos oramentos pblicos nas economias contemporneas.
As instituies oramentrias so o nosso ponto de partida para acompanhar esse
trnsito entre intenes gerais e resultados concretos do oramento. Por instituies
oramentrias, podemos considerar de forma bastante direta a coleo de regras e
5
A proposta oramentria refere-se no apenas s despesas ao Poder Executivo, mas a todas as despesas
executadas no mbito do governo (inclusive pelos demais Poderes na condio de gestores de recursos e
ordenadores de despesas). Apresenta-se nesse modelo simplificado como responsabilidade do Poder
Executivo basicamente porque a esse poder cabe a execuo da maioria absoluta das receitas e despesas
de um moderno Estado Nacional (alm de ser em muitos pases, como no Brasil, o responsvel pela
consolidao e apresentao das propostas inclusive de outros Poderes, ainda que estes desfrutem de
autonomia oramentria).
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princpios formais e informais que governam o processo [de elaborao e execuo do]
oramento dentro do executivo e do legislativo6. Estas regras e princpios dividem essa
tarefa em vrios passos, determinam quais agentes decidem o qu e a em que momento,
que informaes fluem para onde7.
Mas afinal, que problemas so estes e como se vinculariam com as instituies
oramentrias?
Uma forma simples de comear a considerar os problemas envolvidos lembrar
que o oramento, em ltima instncia, trata de A gastando o dinheiro de B em
benefcio de C (sendo A, B e C grupos de pessoas, o que faria com que
individualmente pudesse haver ocasionais superposies nos grupos). Nas democracias,
os eleitores do aos polticos eleitos uma delegao para arrecadar (de maneira
compulsria, na maioria das vezes) recursos de sua riqueza privada, e gast-los. Esta
relao de delegao de poderes tem consequncias cruciais para o entendimento do
oramento pblico.
2.2
A relao agente-principal e seus riscos
>O problema
O primeiro problema derivado dessa relao um problema de agncia
clssico: quando os polticos eleitos recebem a delegao de amplos poderes para
manejar os recursos extrados de toda a sociedade, passam a ter a possibilidade de
extrair vantagens diretas e indiretas de utilizar os recursos assim arrecadados em
finalidades que correspondam aos seus prprios interesses, e no queles da maioria dos
eleitores.
Este problema um caso particular da forma geral da relao terica agenteprincipal, na qual um determinado ator (denominado agente) recebe legitimamente o
encargo de zelar pelos interesses e direitos de um outro (o principal) em qualquer
esfera (um administrador de uma empresa zela pelos direitos dos acionistas; um
procurador zela pelos interesses de seu representado). O relacionamento entre ambos
6
VON HAGEN, 2006:29. Esse autor divide as instituies oramentrias em trs tipos: as que fixam o
ambiente do processo oramentrio, as que exigem determinados resultados finais para o oramento
(output-oriented rules) e as que criam regras especficas de procedimento para a deciso oramentria.
Para as finalidades do nosso texto, todos os tipos tm a mesma importncia e natureza, e sero tratados de
forma indistinta.
7
Na nossa figura exemplificativa, as instituies so o entorno dentro do qual se materializa o processo
oramentrio, e projetam condicionantes e direcionamentos a esse mesmo processo.
10
pode ser tambm equiparado a um contrato (ainda que sua forma jurdica se revista de
outra natureza, como um conjunto de direitos e deveres previstos diretamente em lei).
Esse agente, na maioria das situaes, possui mais recursos de conhecimento e
informao, e est mais prximo aos fatos da gesto dos interesses do que o principal;
muito provavelmente, ter tambm interesses prprios nem sempre coincidentes
(podendo inclusive ser opostos) aos do principal no que se refere aos atos que podem
ser praticados na gesto e as consequncias que deles podem resultar. Portanto, surge o
chamado problema de agncia, que incorpora as diferentes formas pelas quais o
principal tenta controlar e monitorar o contrato (e, por extenso, a gesto que o agente
faz de seus interesses), ao evitar ou reduzir as possibilidades do agente utilizar os
poderes que adquire (em nome do principal) para perseguir seus prprios (do agente)
interesses, em lugar dos interesses do principal8.
O problema de agncia agravado, no caso do oramento, pela prpria
complexidade intrnseca das decises envolvidas: escolher entre as diferentes demandas
pelo fundo pblico ser, em qualquer caso, e mesmo sem qualquer desvio de interesse,
extremamente complicado9. No existe uma nica medida ou mtrica objetiva de
qualidade dessa deciso, nem uma metodologia objetiva que seja inequivocamente
superior para essa avaliao. Em ltima instncia, escolher entre construir estradas ou
escolas, entre destinar recursos a uma regio ou outra, ou mesmo entre destinar servios
aos mais pobres ou aos mais ricos, uma escolha poltica que envolve um juzo de
valor.
Uma das formas possveis de mitigar esse risco em qualquer contrato, e em
particular na delegao de poderes de gasto pblico aos agentes polticos eleitos, seria
estabelecer previamente (em termos tericos, na redao do contrato) regras estritas e
detalhadas que digam o que esses agentes podem ou no podem fazer com o dinheiro
pblico em cada conjunto de circunstncias. Na prtica, porm, uma moderna economia
nacional tem problemas econmicos to complexos e imprevisveis que impossvel
antecipar em legislao todas as circunstncias (ou mesmo a maioria delas), o que deixa
os polticos com considerveis poderes residuais de mobilizar e aplicar recursos sem
que essas atividades tenham um direcionamento legal prvio especfico10.
Para uma discusso em portugus dos elementos principais da teoria de agncia, cf. BORSANI, 2004.
Para uma aplicao introdutria ao caso do oramento brasileiro, cf. Vieira, 2001.
9
FLSCHER, 2006, pp. 110-111
10
Nos termos da teoria de agncia, est-se diante de contratos incompletos (VON HAGEN, 2007:27).
11
n. 20
> Aspectos das instituies oramentrias relacionados ao problema

Como regra de previso e evidenciao de decises, o oramento passa a ser o
contrato por excelncia entre agentes e principais em matria de receitas e despesas
pblicas, em que ficam registradas da forma mais precisa possvel as opes adotadas
pelos agentes polticos no atendimento dos interesses dos eleitores-principais.
A primeira caracterstica institucional relevante para esse papel do oramento a
universalidade do oramento11, ou seja, a exigncia de que todas as demandas por
recursos pblicos tenham que passar pelo processo oramentrio e ser decididas dentro
dele. Nosso texto tratar da abrangncia do oramento em mais detalhe adiante, mas
alguns aspectos dessa questo devem ser ressaltados desde j. Caso os agentes polticos
possam servir-se dos recursos coletivos sem seguir os procedimentos de aprovao
oramentria, fica materialmente comprometida a funo oramentria como contrato,
pela simples possibilidade de que os agentes possam contornar o processo decisrio
envolvido no oramento atravs do recurso a fundos, contas bancrias ou outros tipos de
recursos que nele no estejam contempladas, comprometendo a visibilidade do gasto
e, portanto, a possibilidade de que os cidados, como principais, possam monitorar a
ao dos gestores.
preciso ateno, aqui, que o conceito de universalidade no abrange apenas o
conceito mais comum universo de entes cuja receita e despesa devam ser includas no
oramento, que deve envolver no mnimo toda aplicao de recursos extrados da
sociedade mediante tributao em todas as suas formas, ou pela explorao do
patrimnio pblico em sentido lato12. A abrangncia do oramento pode ser reduzida
tambm por intermdio de vrias formas diferentes de desvios em relao a esse
princpio. O primeiro, e o mais simples de visualizar, o da existncia de recursos
extra-oramentrios (off-budget funds), o que exclui do mbito do oramento
determinadas entidades ou segmentos administrativos, ou certas fontes ou estoques de
recursos (o que corresponderia, grosso modo, ao conceito comum de que j tratamos.
O termo original em ingls (VON HAGEN, 2006:29) comprehensiveness, que numa traduo
literal poderia corresponder a abrangncia. No entanto, adotamos o termo j consagrado no jargo
oramentrio brasileiro, uma vez que denota no apenas uma varivel de medio, mas um contedo
valorativo de abrangncia ampla ou universal do processo oramentrio.
12
Embora existam algumas zonas cinzentas nessa classificao, principalmente no que se refere a
empresas de propriedade do setor pblico que gerem sua receita mediante atividade econmica produtiva
em condies reais de mercado (para uma discusso sobre os dilemas especficos da incluso ou no das
empresas estatais no oramento pblico stricto sensu, cf. PINTO JR., 2010:116-122.
11
12
Outros desvios universalidade no so to evidentes. Um deles a

generalizao das no-decises, que ocorrem quando despesas do oramento so
determinadas por regras ou normas alheias ao processo oramentrio: quando o nvel de
determinados gastos indexado automaticamente a variveis econmicas ou sociais
(por exemplo, a correo automtica de um determinado valor por ndice de preos, ou
pela variao do PIB) ou quando existem no oramento alocaes explicitamente
abertas (open-ended spending appropriations) que remetem a fixao do seu prprio
valor a outras leis ou instrumentos decisrios que no o oramento mesmo. O mesmo
desvio pode ocorrer de maneira menos explcita: quando o valor unitrio de outras
despesas fixado imperativamente por leis externas ao oramento (como ocorre com a
maior parte da folha de pagamentos e de benefcios previdencirios, bem como
determinadas transferncias do governo federal brasileiro a outros entes subnacionais),
ainda que no oramento constem valores nominais especficos para cada uma dessas
despesas13.
Se uma parte considervel de seus valores exogenamente fixada em cada uma
dessas situaes, o processo oramentrio poupado de algumas tenses decorrentes
da necessidade de decises difceis, mas esvazia-se da natureza de ponto de contrato
entre agentes e principais, na medida em que se torna mero exerccio de previso de
fatos exgenos.
Neste ponto, e especialmente no que se refere coexistncia de alocaes
oramentrias expressas com fixao de despesas em instrumentos no-oramentrios,
no h uma restrio de natureza, mas de proporo: determinados direitos
(entitlements) so considerados, na maioria dos regimes democrticos, objetos vlidos
para serem criados integralmente por lei, e no devem ser desrespeitados (por exemplo,
o direito a um determinado nvel mnimo de benefcios previdencirios por parte dos
que fizerem jus aos seus requisitos, ou as exigibilidades financeiras decorrentes da
dvida pblica regularmente contrada). Portanto, qualquer processo oramentrio em
democracia tende a conviver com despesas em parte fixadas exogenamente o que vai
variar entre pases e pocas o grau em que os nmeros oramentrios globais so
condicionados por tais entitlements: se a maior parte dos gastos fixada com
13
Esta ltima situao ocorre porque, embora exista um valor nominal como teto da despesa, o valor
final efetivamente exigvel ao tesouro pblico ser predeterminado pelos parmetros numricos fixados
em outras leis (por exemplo, valor unitrio dos benefcios) e pelas circunstncias da execuo (por
exemplo, nmero de benefcios concedidos, dependendo de fatores demogrficos e econmicos. Em
outras palavras, a despesa no deixa de ser exigvel se o oramento no a cobrir ao contrrio da maior
parte das situaes - embora possam existir frices na forma de honr-la posteriormente.
13
n. 20
antecedncia, muito pouco caber ao oramento em termos de deciso. De outro lado,

se a norma legislativa no oramentria que fixa despesas tem a autoridade jurdica para
assegurar que o desembolso seja feito independentemente da autorizao oramentria
o que uma matria extremamente polmica em sistemas oramentrios como o
brasileiro14 uma negativa do legislativo em autorizar o gasto pouca ou nenhuma
relevncia ter, transferindo-se as decises sobre o fundo pblico para outras instncias.
Em sntese, a influncia da fixao de despesas obrigatrias em outros pontos de
deciso institucional que no o oramentrio uma contingncia de algum modo
inevitvel; todavia, a extenso dessa disseminao do poder de criao de despesas ter
sempre um efeito redutor da universalidade do oramento, efeito este que comprometer
em grau maior ou menor o papel do oramento como mecanismo de superao dos
problemas de delegao (a extenso desse comprometimento no pode avaliada seno
caso a caso, vista do grau de abrangncia do poder decisrio restante ao processo
oramentrio em cada situao individualmente considerada).
Quadro 1 - Decises fora do oramento
Decises de gasto tomadas fora do processo oramentrio, j tem uma histria

relativamente longa, e no apenas no Brasil. Nos Estados Unidos, considerado
hoje o problema mais srio do oramento federal. muito ilustrativo
acompanhar como o fenmeno comeou a ser percebido pelo prprio Congresso
norte-americano, basicamente no incio dos anos 1970:
At aquele momento, a poltica fiscal do pas seus nveis de impostos e

gastos, e de dficit ou supervit, com toda a importncia que tm para a
economia era aquilo que emergia de um processo legislativo fragmentado e
acidental. O presidente devia, pelo Budget and Accounting Act of 192115,
apresentar anualmente um programa abrangente e coerente. Mas no havia a
obrigao do Congresso agir sobre esse programa de uma forma igualmente
consistente e ordenada. O programa do presidente era repartido, suas
metades de arrecadao e gasto eram examinadas por comisses diferentes e
a deciso sobre cada uma era independente. A parcela relativa ao gasto era
14
O grau de rigidez na aplicao de despesas obrigatrias verificado no Brasil pode ser considerado
adequado ou no ( um juzo de valor de cada autor), mas no absolutamente o nico possvel. Outros
sistemas oramentrios tm regras bastante diferentes. No governo federal norte-americano, por exemplo,
a inexistncia de autorizao oramentria expressa pode levar paralisao completa das atividades da
maior parte do governo federal (exceto determinadas funes essenciais previstas em lei), ficando
inclusive os empregados em situao temporria de dispensa no-remunerada enquanto durar a lacuna
oramentria. (KOSAR, 2004).
15
O Budget and Accounting Act de 1921 foi a regra fundamental do processo oramentrio federal norteamericano at a aprovao do Budget Impoundment and Control Act de 1974.
14
tratada por meio de diferentes tipos de medidas: mais de uma dzia de leis de
apropriao eram produzidas pelas comisses oramentrias [appropriations
committees], como resultado das decises de subcomisses separadas e
consideradas de forma independente umas das outras ao longo do processo
legislativo. E quase metade das despesas estava alm do controle das prprias
comisses oramentrias, sendo autorizadas nas diversas disposies de
gastos paralelos [backdoor-spending provisions] contidas em leis elaboradas
por vrios outras comisses temticas16. Alm disso, qualquer que seja a fonte
da autorizao do gasto, a despesa real pode ocorrer muito tempo depois
at dez anos depois de forma que, em qualquer momento, centenas de
bilhes de dlares estavam no canal de gasto. Era a soma total gasta ou
compromissada num dado ano no o total autorizado no oramento que
media o impacto do oramento federal na economia. No entanto, o Congresso
no tinha nenhuma forma de controlar, e nem sequer examinava, os totais de
gasto. Os Estados Unidos, pode-se dizer, no tm uma poltica fiscal mas um
resultado fiscal, como bem resumiu um observador (Edwin L. Dale, Jr., New
York Times, June 15, 1975 ).
Fonte: SUNDQUIST, 1981, pp. 199-200. (traduo nossa)
Outro desvio, ainda, a assuno de passivos contingentes (contingent

liabilities) pelo governo, tais como a concesso de garantias a emprstimos de terceiros,
ou mesmo determinados mecanismos de garantia sistmica estendidos ao mercado
bancrio ou segurador de um determinado pas pelo seu regulador central. Estes riscos
no so, dentro do conceito tradicional, passveis de incluso no oramento, pois so
compromissos pendentes da ocorrncia de contingncias futuras. No entanto, e como a
crise financeira mundial desatada em 200817 demonstrou dramaticamente, esses
compromissos podem vir a acarretar grandes despesas que no passam pelo processo
decisrio oramentrio, na medida em que o setor pblico for chamado a arcar com as
garantias diante de sinistros ou dos eventos que as tornam exigveis.
16
[nota de rodap do texto original] Backdoor spending, um termo do jargo parlamentar norte-americano
usado amplamente para denotar despesas que no esto sujeitas a reviso e controle das comisses
oramentrias do Congresso; inclui, por exemplo, pagamentos de preos mnimos agrcolas, pagamentos
da seguridade social, repartio de receitas tributrias, assistncia pblica e outras concesses, como
pagamentos a servidores militares e civis aposentados. John W. Ellwood and James A. Thurber (The
politics of the Congressional Budget Process Re-examined, in Lawrence C. Dodd and Bruce I.
Oppenheimer, eds., Congress Reconsidered, 2d ed., Congressional Quarterly Press, 1981, p. 249)
estimam que o backdoor spending responde a 44 por cento do oramento do ano fiscal de 1974.
17
Durante a qual praticamente todos os governos de pases ocidentais tiveram que fazer gigantescos
desembolsos de emergncia para socorrer bancos, seguradoras e empresas em crise. No foi a nica
ocorrncia, no entanto: passivos contingentes so moeda corrente no Brasil para salvamento
emergencial de bancos e governos subnacionais (casos do PROER em 1995-96, ou das sucessivas
intervenes do BACEN em bancos estaduais consolidadas no PROES, ou da assuno federal das
dvidas dos Estados e Municpios em 1996-1998); tambm ocorreram em inmeras outras situaes
histricas recentes ou mais antigas (VON HAGEN, 2006:30, menciona como exemplos o salvamento de
governos regionais na Alemanha Ocidental em fins dos anos 80, a resoluo da crise das entidades de
poupana e emprstimos norte-americanas nos anos 80, ou o resgate de grandes conglomerados
empresariais sul-coreanos na crise asitica de 1990).
15
n. 20
Na prtica, a assuno de muitos passivos contingentes no pode ser de todo

evitada, na medida em que a funo regulatria de um moderno governo nacional
implica o exerccio de funes de segurador de ltima instncia dos agentes sociais e
econmicos em momentos de crise. No entanto, essas situaes excepcionais no
podem ser generalizadas: a ocorrncia frequente de crises que levem interveno
financeira emergencial (no prevista e no orada) do governo denotar um ambiente de
deficiente governana econmica, no qual se negligenciam medidas de superviso
prudencial de bancos, seguradoras e outras empresas financeiras, e da situao fiscal de
governos subnacionais, bem como medidas de estruturao de mecanismos solventes de
seguro autofinanciado. No mbito estritamente oramentrio, o processo pode prever
exigncias de informao detalhada sobre os passivos contingentes formalmente
assumidos (tais como os avais e garantias prestados), para os quais no h como alegarse desconhecimento, bem como sobre a avaliao dos riscos macroeconmicos que
possam vir a exigir medidas contingenciais excepcionais (especialmente nos segmentos
da economia sensveis a desequilbrios sistmicos, como o financeiro e o segurador).
Neste sentido, inclusive, a regulao formal do processo oramentrio brasileiro tem
uma razovel previso de informao sobre esses riscos18 (embora tal informao
formal seja, infelizmente, objeto de pouca ateno por parte dos envolvidos nas
decises e no debate oramentrio).
Uma segunda caracterstica institucional essencial para que o processo
oramentrio cumpra sua funo de enfrentar os problemas de agncia a transparncia.
Esta noo, bastante difundida na discusso poltica e social, pode ser objetivada em
nosso mbito de estudo como o acesso a informao confivel, abrangente, tempestiva,
compreensvel e internacionalmente comparvel sobre as atividades do governo, de
forma que o eleitorado e os mercados financeiros possam avaliar com preciso a
posio financeira do governo e os verdadeiros custos e benefcios das atividades
governamentais19.
18
Atravs do Anexo de Riscos Fiscais previsto no art. 4 o, 3o, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar 101/2000).
19
Kopits, George & Craig, Jon. Transparency in government operations. IMF Occasional Paper 158,
International Monetary Fund. Washington:IMF, 1998. apud VON HAGEN, 2006, p. 31.
16

Figura 2 - Transparncia oramentria
Muitos obstculos, s vezes, pouco perceptveis, esto no caminho da

transparncia oramentria: diversos desvios da universalidade que abordamos acima
so tambm ameaas claras transparncia, na medida em que aqueles gastos no
abrangidos pelo oramento escapam visualizao de quem quer que seja. Outra
ameaa a utilizao de estimativas de parmetros macroeconmicos (inflao, cmbio,
preo de commodities importantes como petrleo e minrio de ferro) excessivamente
otimistas e sem metodologia de clculo claramente especificadas , o que distorce o
contedo da informao contida nos clculos oramentrios e, se utilizada como base
para as decises, induz ao esvaziamento das prprias escolhas oramentrias, uma vez
que resultaro em projees irreais e no-factveis como instrumento de gesto. Uma
terceira ameaa a chamada contabilidade criativa, prtica de se distorcer a aplicao
de regras de contabilizao e registro de transaes para que os lanamentos contbeis
da elaborao e execuo oramentrias no reflitam a autntica essncia econmica e
fiscal dos atos e fatos que devam registrar:
6. Transaes extraordinrias (one-off measures) e contabilidade criativa
so prticas distintas, embora frequentemente combinadas. Transaes
extraordinrias referem-se a decises governamentais de natureza norecorrente. Elas afetam o endividamento lquido do governo em um dado ano
ou por poucos anos, mas no permanentemente, pelo menos a uma primeira
aproximao. Por exemplo, pense na privatizao de ativos no-financeiros
de propriedade governamental, realizada a preos de mercado. [..]
10. O conceito de contabilidade criativa aproxima-se do que usualmente
seria considerado artifcios (gimmicks). Refere-se ao tratamento mais ou
menos heterodoxo de operaes envolvendo o governo central, que afeta o
resultado fiscal ou a dvida pblica, mas no, ou em muito menor proporo,
o patrimnio lquido do governo. Isto pode refletir uma contabilidade
17
n. 20
oportunista20 ou simplesmente uma imputao incorreta21. De fato, em

alguns casos, o melhor tratamento contbil de uma transao est longe de
ser claro ex ante [..] .22
Esta prtica particularmente atentatria transparncia na medida em que as

manipulaes de registros so travestidas de aplicao correta das regras em um
contexto de grande complexidade tcnica dessas regras, o que dificulta o
acompanhamento por parte de terceiros alheios administrao pblica em outras
palavras, aqueles que deveriam ser os garantidores da preciso tcnica das medidas
oramentrias passam a aplicar seu conhecimento para distorc-la, abusando da maior
proximidade que, como agentes, tm em relao ao tema da gesto pblica23.
De fato, a contabilidade criativa em geral no aplicada em questes triviais ou
facilmente abordveis pelo pblico em geral, mas em reas muito pouco familiares
maioria dos tcnicos, polticos e jornalistas, e que muitas vezes ainda sofrem alguma
ambiguidade conceitual em seu tratamento normativo. A Tabela 2 abaixo mostra alguns
exemplos de situaes que ensejam a distoro dos resultados fiscais em funo de
artifcios e contabilidade criativa j detectados em diferentes pases.
Tabela 2 Contabilidade criativa alguns mbitos de incidncia
Tratamento dos juros decorrentes de diferentes tipos de instrumentos da dvida pblica

Tratamento acima da linha dos pagamentos de vendas de ouro por parte dos bancos
centrais
Tratamento abaixo da linha de seguros de crditos exportao
Tratamento acima da linha de pagamentos ao Estado por parte dos bancos centrais
derivados de reavaliao de reservas em moeda estrangeira, venda de divisas ou
interveno no mercado de cmbio24
Tratamento de receitas tributrias quando as suas datas de exigibilidade so antecipadas
Tratamento acima da linha de impostos sobre ganhos de capital realizados por uma
companhia holding de propriedade estatal no contexto de um processo de privatizao
Impacto de receitas de concesso de licenas de telecomunicaes
Excluso, do clculo de impostos e contribuies sociais lanados, da parcela considerada
de improvvel cobrana e recebimento
20
No sentido de aproveitar oportunidades lcitas de escolha entre mtodos contbeis distintos e

igualmente aceitveis em favor daquele que atenda melhor aos critrios do governo.
21
Ou seja, uma aplicao ostensivamente inadequada de padres e critrios contbeis.
22
KOEN; VAN DEN NOORD, 2005:6-7.
23
Para uma abordagem conceitual da contabilidade criativa, cf. ORTA-PREZ, 1996. Para a discusso
de seus efeitos concretos sobre o oramento pblico e uma listagem das principais formas sob as quais foi
recentemente identificada nas contas fiscais de pases europeus, cf. KOEN; VAN DEN NOORD, 2005.
Para uma sntese das prticas adotadas nos ltimos anos no Brasil e tambm apontadas como
contabilidade criativa no debate tcnico e poltico, cf. ROARELLI; NETO;BROWN, 2014;
AFFONSO; BARROS, 2013; PINTO; AFONSO; FAJARDO, 2015; AFONSO, 2013.
24
Este problema foi tambm detectado no Brasil (cf. HIGA; AFFONSO, 2009).
18

Tratamento acima da linha da securitizao de recebveis futuros
Tratamento acima da linha de ganhos de notas e moedas no recolhidas quando da
converso fsica do meio circulante para euros
Injees de capital em empresas pblicas tratadas como transaes financeiras em lugar de
transferncias de capital
Compensao paga de uma nica vez por empresas pblicas pela transferncia ao Estado
de passivos previdencirios sem cobertura
Tratamento de parcerias pblico-privadas
Contabilizao incompleta de certas despesas
Sobrevalorizao do clculo de certas receitas
Reclassificao contbil-institucional de unidades previamente consideradas como parte do
governo central (p. ex., hospitais autnomos)
Criao de Entidades de propsito especfico (Special Purpose Vehicles SPV) para as
quais o governo transfere ativos (inclusive ttulos derivados da securitizao de seus prprios
recebveis tributrios e no-tributrios) e que passam a financiar-se atravs de ttulos por elas
emitidos lastreados pelos mesmos ativos transferidos e realizar pagamentos ao governo
Tratamento inconsistente de despesas devidas e no pagas (arrears) ao longo do tempo
Utilizao de fundos extraoramentrios para pagamento de despesas do governo central
Contabilizao de receitas derivadas de privatizao e venda de ativos como receitas
correntes
Diferimento da contabilizao de despesas para os primeiros dias do exerccio posterior
Diferimento da liquidao de devolues tributrias (tax refunds)
Mudana das datas de pagamento de salrios para que uma parcela das despesas seja
contabilizada em perodo posterior
Venda de imveis com simultneo contrato de aluguel do mesmo imvel (sale and leaseback)
Pagamento de dividendos extraordinrios por parte do banco central ou empresas pblicas
Mudana no portflio de aplicao dos fundos da seguridade social, elevando a proporo de
ttulos pblicos em carteira
Troca de instrumentos de dvida pblica de maior valor de face por outros de menor valor
nominal e juros muito mais elevados ao longo do prazo de maturidade
Fonte: KOEN; VAN DEN NOORD (2005, pp. 9-21). Para uma relao exaustiva dos
casos detectados, cf KOEN; VAN DEN NOORD (2005, pp. 27-30).
Um instrumento bsico de preveno de problemas dessa espcie a

explicitao das metodologias pelas quais se correlacionam os dados do oramento
pblico com os dados das contas nacionais (o que pode inclusive constar dos
metadados relativos informao oramentria). Isto permite aos agentes econmicos
cruzar os dados divulgados pelas autoridades oramentrias com os diferentes dados
das contas nacionais divulgados oficialmente pelas instituies estatsticas nacionais,
bem como aqueles estimados pelas diferentes organizaes econmicas que atuam
nesse segmento, o que permitiria um sinal de alerta de desvios significativos.
Na transparncia oramentria, encontra-se uma justificativa forte para a
manuteno, embora no exclusiva do tradicional sistema de classificao
institucional do oramento, ou seja, da apresentao do oramento em termos do
montante de recursos efetivamente manejado por cada rgo ou autoridade pblica. Ao
19
n. 20
se visualizar o conjunto dos valores de receita e de despesa a cargo de cada funo

administrativa, ficam mais claras as dimenses da responsabilidade de cada
administrador25.
Transparncia ainda requisito procedimental indispensvel: em cada momento
do processo oramentrio, as regras institucionais devem deixar explcito o papel de
cada agente, os produtos que deve entregar, as decises a que est habilitado, e os
instrumentos de divulgao pblica de todas as etapas da deciso. Processos opacos de
barganha e soluo de impasses so poderosos incentivos formao de acordos entre
os agentes em detrimento do interesse dos principais, na medida em que estes no tero
meios de identificar e responsabilizar os que no desempenhem com fidelidade o seu
mandato. Nesse mbito procedimental, quanto maior o compromisso com uma
linguagem clara nos documentos oramentrios (fugindo de jarges ou tecnicismos
desnecessrios), com a utilizao dos critrios de contabilizao e registro geralmente
aceitos na prtica do setor privado, e com a explicitao dos parmetros, das fontes de
dados e das metodologias de clculo de todos os nmeros oramentrios (o que permite
a verificao independente de sua confiabilidade), maior ser a transparncia de um
processo oramentrio. Neste sentido, cabe o registro de que as regras institucionais e as
prticas do Legislativo federal brasileiro avanaram bastante no que se refere
transparncia: o resultado detalhado de todas as etapas de tramitao e deciso
relativamente ao oramento publicado na Internet e acessvel a qualquer cidado26.
A transparncia no processo permite, por fim, que os eleitores compreendam a
real ao fiscal do governo (tanto as decises adotadas pelos diferentes agentes polticos
na definio do oramento quanto os resultados por eles obtidos), e possam formar a
partir da a sua opinio que orientar o mecanismo de controle mais poderoso na
democracia o voto. Um processo transparente tambm contribui para a igualdade entre
os diferentes candidatos ao voto popular, na medida em que permite tanto aos partidos
que esto no poder quanto oposio acesso aos mesmos dados fundamentais para a
formulao de propostas, crticas e alternativas.
25
Reiteramos, no em carter de exclusividade: o que a transparncia recomenda que se possa deduzir

facilmente, dos nmeros oramentrios, a distribuio por responsabilidade de cada administrador. Isto
no impede ou desaconselha que o oramento possa incorporar e mesmo organizar-se em funo de
outros critrios ou informaes tais como os programas finalsticos ou a natureza do gasto, tal como ser
examinado mais adiante neste texto.
26
Cabe registrar, tambm, que essa transparncia ainda no alcanou a elaborao da proposta no interior
do Poder Executivo, para a qual no se dispe de acesso pblico aos nmeros de cada etapa.
20
2.3
O problema do fundo comum (common pool)
> O problema
O segundo problema crucial da organizao do gasto pblico o do fundo
comum (mais conhecido pela expresso em ingls common pool). Os bens que
devem ser custeados pelos recursos pblicos podem ser separados em dois grandes
grupos: aqueles bens pblicos gerais (a exemplo da defesa nacional contra agressores
externos, ou um sistema de justia confivel, que beneficiam todos os cidados (ou
todos os contribuintes) da mesma maneira; e aqueles bens ou polticas pblicas
focalizadas (targeted), como equipamentos pblicos locais, polticas setoriais e
transferncias destinadas a segmentos especficos da sociedade.
Ora, a proviso pelo setor pblico desse segundo tipo de bens pblicos conduz
desvinculao entre os que dela se beneficiam e os chamados a pag-las: por definio,
recursos retirados de todo o conjunto de contribuintes (o fundo comum ou common
pool) so aplicados em favor de apenas uma parcela deles os beneficirios pagam,
portanto, apenas uma frao do custo total do que recebem. Isto faz com que os
polticos que os representam tendam sistematicamente a sobre-estimar o benefcio
social lquido desse tipo de poltica pblica focalizada (percebem o total dos benefcios
gerados a seus eleitores/beneficirios, mas apenas a parcela do custo que a eles cabe
custear atravs dos tributos que pagam).
A common pool tem ento por efeito uma distoro na percepo das reais
restries oramentrias por parte dos representantes eleitos por segmentos especficos
do eleitorado total (seja este segmento uma regio ou uma parcela setorial do eleitorado
geral): cada poltico supe que um aumento de gasto em polticas redistributivas poder
trazer aos seus eleitores mais servios por eles desejados a apenas uma frao do custo,
uma vez que a parcela restante ser paga por outros contribuintes. Como resultado,
todos os polticos demandam em conjunto mais servios e gastos pblicos do que o
fariam se estivessem frente restrio oramentria real (ou seja, se cada grupo
beneficirio tivesse que arcar com o custo integral dos servios que recebe). Esta
tendncia se intensifica com a fragmentao da representao: quanto menor for o
eleitorado a que responde um poltico vis--vis o total de contribuintes, menor ser o
custo por ele percebido dos benefcios que demanda ao oramento geral. Isto ir gerar
uma tendncia permanente deciso de gasto pblico superior que seria eficiente (ou
21
n. 20
seja, a tendncia a um nvel de gasto total cujo benefcio total seja superior aos custos
totais dos impostos que o custeiam). Uma formulao mais tcnica do problema do
common pool em termos de teoria econmica poderia ser apresentada como a seguir:
Na forma mais simples do modelo, os parlamentares alocam fundos de um
fundo comum de impostos. Cada distrito representado contribui com uma
parcela igual para esse fundo de impostos, e os eleitores demandam gastos
dirigidos especificamente ao distrito quando os benefcios se igualam aos
custos. Os benefcios de um projeto dirigido especificamente a um distrito
so totalmente capturados pelo distrito, No entanto, dado que o nus dos
impostos distribudo de forma equitativa entre todos os distritos, cada
distrito assume apenas uma frao do custo de qualquer projeto paroquial,
frao esta igual a 1/n, onde n o nmero de distritos representados.
medida em que o nmero de assentos na legislatura aumenta a frao do
custo de qualquer projeto relativa a cada eleitor cai, o que reduz o custo
marginal para o distrito de qualquer projeto paroquial. medida que esse
custo cai com o aumento do nmero de distritos legislativos a demanda por
projetos custeados com recursos pblicos aumenta. Movido pela [sua]
demanda pela reeleio e assumindo a regra do universalismo, na qual os
representantes apoiam reciprocamente os projetos individuais de cada um, o
processo de barganha recproca (logrolling) gera gastos em bens paroquiais
superiores ao nvel eficiente. No total, os eleitores recebem bens paroquiais
a preos maiores que os valores que atribuem aos mesmos bens. Qualquer
tentativa de opor-se unilateralmente a um projeto paroquial em qualquer
distrito dado ir malograr, pois os eleitores ainda tero que pagar pelos
projetos paroquiais em outros distritos.27
evidente que o grau de vinculao dos representantes eleitos defesa de

interesses parciais de seu eleitorado e o grau de fragmentao da representao no so
males a combater: so variveis absolutamente legtimas do desenho institucional
democrtico adequado a cada sociedade28. Cabe s instituies oramentrias propiciar
um processo oramentrio que minimize esses efeitos, negativos do ponto de vista da
racionalidade econmica, dessas caractersticas poltico-institucionais.
> Aspectos das instituies oramentrias relacionados ao problema

Alguns dos critrios institucionais que enfrentam o problema da delegao,
vistos na seo anterior, tambm tm reflexos na relao com a common pool. O
oramento , por excelncia, o local em que todas as demandas convergem (na medida
em que se quer lanar mo dos fundos arrecadados coletividade), e a partir do qual o
atendimento de todas as demandas pode se visualizar. A negao da universalidade faz
com que nem ao menos exista um local onde sejam visveis todas as demandas ao fundo
pblico, tornando muito mais opaca a relao entre as demandas parciais e o montante
27
CONGLETON; SWEDENBORG, 2006, p. 196 (traduo nossa)

Para a discusso clssica da necessidade da representao de interesses parciais e da proporcionalidade
no sistema poltico-eleitoral aplicada ao caso brasileiro, bem como algumas consequncias indesejadas do
atendimento a essa necessidade, cf. ABRANCHES, 1988.
28
22
total da arrecadao e do gasto dificulta-se assim a prpria percepo do problema por

parte da sociedade. Em outras palavras, a proliferao de fundos no-oramentrios
faz com que as presses setoriais por gastos no sejam vistas em sua totalidade, uma
vez que so exercidas em vrios locais (ou vrias fontes) individualmente29. Portanto,
a universalidade tambm uma importante ferramenta de preveno dos efeitos do
problema da common pool. Do mesmo modo, a transparncia traz consigo a
possibilidade de maior evidenciao dos efeitos de excesso de gasto que essa distoro
causa, servindo como primeiro passo para uma discusso consciente sobre o tema.
Outras caractersticas institucionais so mais voltadas para o enfrentamento
desse problema especfico a exemplo das diferentes regras fiscais30, que
determinam ex ante que o oramento seja aprovado com determinado contedo ou
parmetros, inclusive numricos. As mais comuns so as que fixam a obrigatoriedade
de diferentes formas de oramento equilibrado, que representam relaes especficas
entre receita e despesa. Algumas dessas regras so tradues da chamada regra de
ouro das finanas pblicas segundo a qual as despesas correntes no podem ser
superiores s receitas correntes, sendo o endividamento somente permitido para custear
despesas de capital31. Outras probem a previso oramentria de receitas provenientes
de endividamento, permitindo, no entanto, a assuno de dvida pblica durante a
execuo. Outras, ainda, exigem que eventuais dficits incorridos sejam compensados
com supervits nos exerccios posteriores. Algumas regras, ademais, fixam tetos
numricos invariveis de endividamento e de dficits na elaborao e execuo do
oramento.
Todas estas regras tm em comum o fato de prescreverem os resultados finais do
processo oramentrio, em termos da relao numrica entre receita e despesa que deve
obrigatoriamente ser mantida. Neste sentido, diferenciam-se de algumas outras regras
estritamente procedimentais como a Lei de Responsabilidade Fiscal Brasileira em
relao aos resultados fiscais: a LRF apenas determina em uma regra de competncia
que o Legislativo, por meio da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), defina uma meta
Mais grave ainda, mltiplas fontes podem ensejar o comportamento dos demandantes de pressionar
pela mesma pretenso em cada uma delas simultaneamente, elevando o risco de sobre-alocao de
recursos.
30
Em ingls, output-oriented rules. VON HAGEN (2006: 33 e 49) oferece uma ampla lista de
experincias nacionais com esse tipo de regras.
31
O que se contempla, em forma mitigada, no artigo 167, inc. II, da atual Constituio Brasileira: (Art.
167. So vedados: [..] III - a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas
de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade
precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;) - cf. GIACOMONI, 2000:85-86.
29
23
n. 20
para o resultado fiscal a cada exerccio, e por meio de leis especficas defina os limites
de endividamento dos entes federativos32. J em outros dispositivos, a mencionada LRF
representa uma regra fiscal neste sentido estrito, quando estabelece limites numricos
mximos para a despesa de pessoal como proporo da receita33.
Regras fiscais so instrumentos extremamente focalizados para abordar o vis

para o gasto excessivo da common pool, pois procuram determinar os resultados do
processo oramentrio (com o objetivo de forar os seus participantes a acomodar as
demandas de gasto a parmetros supostamente no afetados pelo vis expansionista do
processo). De fato, apresentam a vantagem da clareza e especificidade: ditam
precisamente o que um governo pode ou no pode fazer. Por outro lado, essa mesma
objetividade pode tornar-se em alguns momentos uma fragilidade, na medida em que
fazem com que o oramento pblico perca a flexibilidade para responder mais
agressivamente por meio da poltica fiscal a eventos imprevistos. Essa fragilidade tem
duas dimenses:
a)
uma terica, representada pela impossibilidade de aproveitamento da
equao fiscal (gastos menos arrecadao) da maneira mais eficiente ao longo de cada
ponto do ciclo econmico. A este respeito, um momento de recesso pode ser
eficientemente combatido com dficits oramentrios, de maneira sustentvel, desde
que tenha havido a adequada acumulao de poupana pblica por meio de supervits
em momentos expansivos; este o movimento que poderia ser impedido ou dificultado
por regras fiscais excessivamente rgidas. Uma alternativa tcnica plausvel para
minimizar este problema o estabelecimento das regras em funo do ciclo econmico
(que considera no apenas as contas nacionais medidas, mas tambm as projees
potenciais de nvel de emprego e utilizao da capacidade, resultando em limites fiscais
mais aderentes s necessidades de poltica fiscal)34;
32
Respectivamente, arts. 4o, 1o, e 30, da Lei Complementar 101/2000. Naturalmente, as normas que
fixam numericamente esses limites assumem o carter de regra fiscal em sentido estrito: o caso das
Resolues do Senado Federal no 40, de 20/12/2001, que dispe sobre os limites globais para o montante
da dvida pblica consolidada e da dvida publica mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, e no 43, de 21/12/2001, que dispe sobre as operaes de credito interno e externo dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
33
Art. 19 da Lei Complementar 101/2000.
34
Esta alternativa factvel, mas exige a superao de grandes dificuldades tcnicas derivadas da
dificuldade de estimar componentes cclicos (PIB potencial, nvel de utilizao de capacidade, etc.) em
tempo real. Para uma viso detalhada de uma tentativa dessa natureza em curso no Chile, cf. FFRENCHDAVIS, 2010. Outra alternativa de menor alcance mas de menor complexidade incluir nas regras fiscais
mecanismos de waiver ou suspenso em situaes de fragilidade macroeconmica (a exemplo das
dispensas e prorrogaes de prazos contempladas no art. 66 da Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira).
24
b)
outra fragilidade, menos terica e mais pragmtica, porm,no menos
relevante na experincia histrica concreta, a possibilidade do simples

descumprimento de regras mais rigorosas (mediante pretextos variados ou da simples
omisso de crticas e sanes vlidas) sempre que contrariem posies suficientemente
majoritrias em cada conjuntura poltica nacional. Esta objeo seria pouco aceitvel se
tais regras viessem a ser impostas a agentes privados (ou a entes subnacionais com
menor capacidade de influncia poltica, como Estados e Municpios individualmente),
mas a condio soberana dos governos nacionais permite-lhes mudar (apressada mas
formalmente) ou aplicar seletivamente determinadas regras quando entenderem que
circunstncias excepcionais assim o justifiquem35: - [O] problema com as regras de
responsabilidade fiscal que so usualmente um contrato dos governos consigo
mesmos36.
As regras fiscais, portanto, so extremamente atraentes do ponto de vista
poltico, por sua simplicidade e aparente resolutividade (sendo a sua aprovao
associada no tempo a episdios de reao popular e eleitoral a crises fiscais, nas quais
haja a percepo de comportamentos irresponsveis por parte dos agentes eleitos). No
entanto, sua credibilidade pode ser afetada por um carter muito estrito ou sem
excees, levando aposta por parte dos agentes que, em momentos de dificuldade
futura, o sistema poltico no ir cumprir a prpria regra. O Quadro 2 abaixo ilustra um
caso em que esta dificuldade ocorreu na prtica:
Quadro 2 - A Unio Europia um caso de formulao e aplicao das regras fiscais
Quando a adoo do Euro estava sendo planejada, seus criadores

decidiram, de fato, no depender apenas da disciplina de mercado [para
evitar que a adoo da moeda tivesse por consequncia um
endividamento excessivo de alguns pases]. Eles supuseram que, na
O exemplo mais citado de diferentes formas de seletividade no cumprimento da norma exatamente
a regra europeia de limites ao dficit e dvida, que diferentes pases-membros da Unio ao longo do
tempo contornaram de diferentes maneiras (como veremos em estudo de caso um pouco mais adiante).
VON HAGEN (2006:34) lista este e mais um extenso rol de casos de descumprimento ostensivo ou
encoberto de regras fiscais por diferentes governos nacionais e regionais. KOEN; VAN DEN NOORD
(2008:13-14) apontam achados empricos na literatura no sentido de que as regras fiscais elevam a
probabilidade de recurso a artifcios contbeis e fiscais.
36
SCHIAVO-CAMPO, 2006, p. 260. Este autor aponta que em regimes presidencialistas o sistema
poltico apresenta extrema dificuldade de impor-se uma regra de disciplina fiscal quando o chefe do
Executivo v a necessidade de viol-la (eis que sempre pode alegar razes de Estado ou necessidades
extraordinrias); no parlamentarismo, pior ainda: como o governo produto da legislatura, se esta
impuser uma regra por aquele indesejada estar declarando a desconfiana em seu prprio governo.
35
25
n. 20
ausncia de regras, a frouxido fiscal em um pas-membro iria impor

custos a todos. Uma preocupao era de que os dficits fiscais expandiriam
a demanda e portanto pressionariam a inflao para cima, e portanto
tambm as taxas de juros na regio [composta pelos pases que
adotassem o Euro]. Outra preocupao, essencialmente da Alemanha, era
a de que dficits no controlados iriam pressionar o Banco Central Europeu
a monetizar as dvidas pblicas. Outro pesadelo alemo, relacionado a
este, o de que pases com finanas sadias seriam foradas a subsidiar o
resgate dos indisciplinados fiscalmente, tornou-se realidade [no caso da
crise da Grcia em 2010, que naquele ano ameaou outras economias da
zona do Euro como a Espanha e Portugal].
Os arquitetos do Euro pelo menos previram tais problemas, mesmo que
no pudessem resolv-los. O pacto de estabilidade e crescimento
[conjunto de compromissos formais em matria de finanas pblicas
obrigatrio para um pas adotar o Euro] supostamente limitaria o dficit
oramentrio de cada pas a 3 % do PIB e a dvida pblica a 60 % do PIB.
Isso falhou, em parte porque a Frana e a Alemanha recusaram-se a
cumpri-lo e at mesmo reescreveram as regras quando ultrapassaram o
limite de dficit.
Fonte: Economist, 2010, p. 2 (traduo nossa)
37.
De fato, a credibilidade da regra depender, em alguma medida, da sua

flexibilidade para enfrentar circunstncias relevantes e inesperadas. Por outro lado, a
excessiva flexibilidade implica na renncia a fixar pautas de controle efetivo sobre o
comportamento dos agentes polticos. Enfim, as regras fiscais implicam num trade-off
entre efetividade e credibilidade.
Para essa dificuldade, SCHIAVO-CAMPO
(2006:260) sugere interessantes critrios nos quais regras fiscais rgidas podem ser
teis:
a existncia de uma participao bastante ativa da sociedade civil no jogo
poltico, levando a um custo poltico elevado para a quebra de um compromisso
pblico importante codificado em lei;
uma situao de coalizo frgil no governo, com decises fragmentrias e
disseminadas em variadas comisses parlamentares, pode ter regras formais
como mecanismos teis de limitao da barganha poltica; e
como antes apontado, aplicando-se a entes subnacionais, sobre os quais
efetivamente o governo nacional soberano tem efetivo poder de enforcement.
Uma segunda caracterstica institucional de especial relevncia para tratar o
problema do common pool a chamada centralizao do processo oramentrio,
assim entendida como um desenho do mecanismo que leve os agentes responsveis pela
deciso a terem que considerar o conjunto de todos os custos e benefcios a serem
37
Esse artigo citado, disponvel tambm online, representa uma interessantssima discusso acerca dos
problemas concretos observados no desenho e implementao de regras fiscais na Unio Europeia.
26
manejados pelo oramento pblico38 mais precisamente, uma estruturao do processo

de deciso que induza os responsveis por elas a internalizar as externalidades
representadas pelo common pool39.
Esta centralizao pode comear no mbito da prpria elaborao da proposta,
mediante a exigncia de fixao de metas e diretrizes (compreendendo necessariamente
limites concretos de gasto) para todos os agentes interessados (ministrios, rgos
autnomos, e todos aqueles que tenham autonomia para formular a sua proposta
oramentria detalhada). Neste momento, importante que existam tanto um ator
central que coordene o processo de fixao de tais limites e tenha autoridade para impor
regras (em geral, o ministrio de finanas40) quanto um mecanismo em que tais limites e
condies sejam definidos em uma nica instncia ou deciso (por exemplo, um decreto
presidencial ou uma deliberao de gabinete no regime parlamentar). A ausncia de um
ator central far com que a fixao dos limites no seja efetuada tendo em conta a
totalidade dos valores envolvidos na soma de cada negociao. Por outro lado, e mesmo
com um ministrio responsvel pela consolidao da proposta, a estruturao das
decises apenas por meio de negociaes bilaterais entre esse ministrio e cada agncia
ou segmento fragmenta o processo, pois impe que a viso global desse ministrio seja
posta em jogo a cada negociao, dispondo esse rgo centralizador de vantagens
apenas em funo de melhor acesso a informao ou do (eventual) suporte poltico do
chefe do Executivo41. O Quadro 3 traz um excerto da descrio histrica feita por
James Sundquist da implantao de um processo oramentrio centralizado no governo
federal norte-americano em 1921, que permite um exemplo prtico de transformao
decisria no sentido da centralizao.
38
VON HAGEN et alii (2002) propem uma mtrica unificada para o grau de centralizao do processo
oramentrio em diferentes pases. Os resultados so sugestivos: na Unio Europeia (entre pases que
supostamente tm um grau de evoluo institucional comparvel), o ndice de centralizao oscila entre
os mximos de 15 (Reino Unido) e 14 (Frama, Luxemburgo e Finlndia) e os mnimos de 6 (Grcia e
Sucia) e 5 (Itlia) (apud KOEN; VAN DEN NOORD, 2005:19).
39
Portanto, e como se ver logo adiante, um processo centralizado no implica necessariamente numa
estrutura administrativa centralizada ou hierrquica.
40
No caso de disputas no-resolvidas entre esse ator central e o ministrio responsvel pelo processo
central, preciso uma regra de soluo que envolve, tipicamente, a manifestao do titular do Executivo
ou do Gabinete parlamentarista.
41
Embora uma tal situao parea hoje pouco extica, assim que se registra a realidade oramentria
brasileira ao menos dos anos 70 at a primeira metade da dcada de 90, quando se iniciou o processo de
forte centralizao do processo decisrio que culminou nas regras institucionais atuais (para uma
descrio sucinta dessa evoluo, cf. GIAMBIAGI; ALEM, 1999, pp. 84-148). Modernamente, VON
HAGEN (2006, p. 42) cita exemplos de pases europeus governados por coalizes parlamentaristas
(Dinamarca, Holanda e Irlanda), nos quais as negociaes incluem no s os ministros, mas tambm os
lderes partidrios das respectivas coalizes.
27
n. 20
Quadro 3 Centralizao decisria

A formao do processo nos Estados Unidos (Budget and Accounting Act 1921)
[..] Antes de 1921, um presidente no tinha que ter um programa de

despesas para a totalidade do governo, e nenhum realmente tinha; depois
dessa data, ele era obrigado pelo Budget and Accounting Act a apresentar
um programa para cada departamento e cada agncia, e a faz-lo
anualmente. Antes de1921, um presidente no tinha que propor uma
poltica fiscal para o governo, e muitos no propuseram; depois de 1921,
cada Chefe do Executivo tinha que ter uma poltica fiscal, todo ano. Esta lei
fez do presidente um lder, um iniciador de programas e polticas, e um
gestor quer ele quisesse ou no. A moderna presidncia, em termos de
responsabilidades institucionais, comeou a 10 de junho de 1921, dia em
que o Presidente Harding assinou o Budget and Accounting Act.
Antes da sua aprovao, os secretrios preparavam solicitaes anuais de
fundos e as submetiam diretamente ao Congresso. Para a convenincia do
Congresso, o secretrio do Tesouro juntava-os num nico livro de
estimativas, mas esta era uma ao estritamente burocrtica; o
secretrio do Tesouro no revisava ou aprovava as solicitaes nem, via de
regra, o prprio presidente. Uma vez recebidas pelo Congresso, as
solicitaes eram distribudas entre vrias comisses que tinham
responsabilidade pela destinao do oramento, e elas eram aprovadas
isoladamente. Ningum, em hora nenhuma, em nenhum dos Poderes,
examinava a poltica fiscal e a posio fiscal do governo como um todo.
[..]
Em seguida, ocorreu o crescimento explosivo do setor pblico na Primeira
Guerra Mundial, e a carncia de gesto tornou-se intolervel. Entre 1916 e
1919, as despesas cresceram de menos de 800 milhes de dlares para
18,5 bilhes, e o dficit s em 1919 foi de 13,4 bilhes.
Nesse momento, o Congresso tinha duas opes. Poderia organizar-se para
tomar o timo e conduzir o navio, retendo para si a responsabilidade
exclusiva de produzir o oramento abrangente e unificado, estabelecendo
um processo de consolidao e dotando suas comisses com quadros
tcnicos adequados. Ou ele poderia atribuir a responsabilidade de preparar
o oramento nacional ao Executivo, reservando-se poderes de reviso.
[..]
O Budget and Accounting Act of 1921 foi fundo na direo da reforma ao
trazer o Executivo para dentro do processo oramentrio, mas no em
retirar dele o Congresso. Seus autores no parlamento enfatizavam que os
poderes do Congresso permaneceriam intactos, sem serem enfraquecidos
de nenhuma maneira. De fato, argumentavam, o Legislativo seria
beneficiado de trs maneiras. Primeiro, receberia melhores estimativas
para servirem de base para sua deciso de fixar as despesas. Segundo, o
presidente seria forado a aceitar uma parte da responsabilidade poltica
pelas acusaes de extravagncia que at ento vinham sendo formuladas
de forma desproporcional e injusta aos legisladores. Finalmente, uma
controladoria-geral seria criada para agir como um agente da legislatura,
28
independente do Executivo, responsvel por auditar e liquidar as contas.

Para o Congresso exercer melhor seu trabalho na fixao da despesa,
raciocinava a comisso da Cmara, algum tinha que submeter as
estimativas dos vrios Departamentos a escrutnio, reviso e correlao.
O presidente era a nica autoridade superior aos Departamentos, o nico
com uma viso do conjunto do governo, e ao mesmo tempo eleito e sujeito
a responsabilidade poltica. A lei iria alocar definitivamente nele a
responsabilidade pela formulao e recomendao de um programa
financeiro e de trabalho para o ano a seguir. Nos debates, a insistncia na
responsabilidade presidencial era um tema constante. [..]
Em medidas associadas o Congresso tornou mais rgidos seus prprios
procedimentos. Uma nica comisso da Cmara recebeu a jurisdio sobre
todas as medidas de fixao de despesas em 1920, e uma comisso
correspondente no Senado em 1922. Mas a deciso oramentria j tinha
sido efetivamente passada ao Poder Executivo. Nos primeiros anos a
comisso de oramento aceitou as estimativas do Presidente como tetos e
os seus cortes chegavam a menos de meio por cento. As comisses mais
tarde mostraram um pouco menos de auto-limitao, mas o oramento do
Executivo continuou sendo o ponto de partida para a discusso pelo
Congresso da poltica fiscal e das despesas, e a esmagadora proporo das
redues que o Escritrio de Oramento, agindo em nome do Presidente,
fazia nas solicitaes de fundos das agncias foi mantida. O Congresso,
aliviado da responsabilidade exclusiva de revisar e analisar as estimativas
das agncias, pde aceitar o julgamento do presidente na maioria deles, e
concentrar sua atividade em itens que envolvessem decises de poltica
pblica ou que, por outras razes, fossem de especial interesse para os
legisladores.
Fonte: SUNDQUIST, 1981, pp. 39-45 (traduo nossa)
J no mbito legislativo, a fragmentao tem ainda mais chances de ocorrer,

devido existncia de mais tomadores de deciso (praticamente, cada parlamentar tem
uma parcela do poder de deciso sobre o oramento). Algumas caractersticas da
tramitao legislativa podem fomentar a fragmentao: a inexistncia de qualquer limite
s modificaes feitas proposta recebida42; a disperso do poder de deciso sobre os
gastos em vrias comisses, cada uma tratando isoladamente de um segmento ou rea
do gasto (a literatura norte-americana fala de balcanizao das comisses43); ou a
ausncia de uma autoridade dentro do prprio legislativo que regule e administre o
processo de tramitao, com poderes decisrios sobre os conflitos procedimentais. Um
Legislativo bicameral no qual as duas Casas tenham poderes semelhantes na aprovao
42
Claro est que no se fala de eliminar as possibilidades de modificao legislativa, mas de dispor de
uma especificao ex ante (de responsabilidade do prprio Legislativo) de que tipos, montantes e
condies se aplicam nessas mudanas. Tipicamente, sob a perspectiva do common pool, as restries
legislativas so a criao de despesas sem indicar fontes de custeio idneas (tais como a imposio de
novos tributos ou o cancelamento de despesas contidas na proposta).
43
Crain, Mark & Miller, James. Budget Process and Spending Growth. William and Mary Law Review
31 (4): 102146. . 1990 apud VON HAGEN (2006, p. 38)
29
n. 20
oramentria pode considerada um fator de fragmentao e de fragilizao do poder

centralizador do Executivo, na medida em que este ter de negociar acordos com dois
atores independentes, e no apenas um.
A centralizao no Legislativo, por outro lado, pode ser fortalecida pela
disponibilidade de uma assessoria tcnica prpria que permitam um exame
independente do contedo das decises oramentrias44. Tambm contribuem para a
centralizao, neste sentido, poderes de agenda fortes do Executivo (ou seja, a limitao
das possibilidades de o Legislativo alterar o contedo da proposta oramentria, ou as
condies de urgncia, prioridade, e outras regras de tramitao solicitadas pelo prprio
Executivo45) e da extenso do poder de veto. Esta ltima caracterstica de preeminncia
do Executivo deve ser vista com alguma cautela: a excessiva limitao parlamentar
pode teoricamente reduzir as tendncias do vis gastador da common pool46, mas tira do
Legislativo a capacidade de agir como mecanismo de controle do Executivo em matria
oramentria (aumentando assim o problema de delegao agente-principal, na medida
em que no haveria essa instncia adicional para confirmar que as opes contidas na
proposta do Executivo correspondem aos interesses dos eleitores). Neste caso, a
centralizao por meio da concentrao de poderes no Executivo pode acelerar o
processo decisrio e reduzir alguma tendncia derivada do problema da common pool,
mas ao preo de elevar significativamente os riscos de agncia.
Tambm no que diz respeito s peculiaridades do Poder Legislativo como
instncia decisria no oramento, e sua relao com a centralizao do processo, a
experincia das sucessivas reformas do Congresso dos Estados Unidos ilustrativa.
Ainda segundo o relato de James Sundquist47, o Legislativo norte-americano no pode
abrir mo de seu sistema de comisses, uma vez que este imprescindvel aquisio
de conhecimento sobre a poltica pblica de sua jurisdio (permitindo a especializao
dos seus membros que os capacita a formular e fiscalizar a poltica pblica na sua rea
de atuao), bem como um foro de diviso de poder necessrio manuteno de
acordos que interessam ao parlamentar individual para efeitos de obteno dos
resultados que interessam ao seu mandato em termos de polticas pblicas aprovadas.
44
Cf. BITTENCOURT (2009) e PELIZZO; STAPENHURST; OLSON (2005).

No caso francs, o Executivo pode forar a votao em bloco (aprovao/rejeio) de determinadas
partes do oramento proposto.
46
Isto , reduzir o vis que viria a ser introduzido no Legislativo, sem que os eventuais problemas
ocorridos internamente no Executivo sejam afetados.
47
SUNDQUIST, 1981, pp. 158-161
45
30
Porm, as comisses especializadas48 so em grande parte contraditrias com um

planejamento abrangente, pois so por sua prpria natureza voltadas a temas estreitos e
aos interesses setoriais: as comisses formulam medidas e leis pontuais, mas demandam
uma poltica econmica global, uma poltica urbana abrangente, um oramento
nacional, nos quais suas medidas sejam inseridas de forma coerente. O papel de um
planejador global (bem como o de interventor para aes emergenciais) tem sido ao
menos desde os anos 30 do sculo XCX - delegado ao Executivo, que dispe de quadro
tcnico e forte interesse em assumir esse papel. Mais ainda, o Executivo organizado
hierarquicamente: o presidente tem a capacidade de arbitrar disputas, disciplinar
dissidentes setoriais, definir uma posio comum da Administrao, e assegurar o seu
cumprimento inclusive pela via disciplinar. Uma figura deste tipo, no centro das
decises, com capacidade hierrquica, seria em muitos aspectos pouco concilivel com
a realidade do Congresso: primeiro, pela resistncia dos membros do Congresso em
abrir mo do mximo possvel de liberdade para suas estratgias individuais de
reeleio; segundo, pela prpria natureza pluralista e diversificada de um colegiado em
que todos os legisladores devem essencialmente iguais. Nem a existncia de partidos
claramente majoritrios em cada Casa Legislativa no supera essa realidade o partido
majoritrio tambm um coletivo, e replica em seu interior os problemas de
centralizao do conjunto da Cmara ou do Senado.
Na inteno de superar esse trade off entre manter a sua natureza descentralizada
e alcanar algum grau de centralizao do processo decisrio, o Congresso viveu
diferentes fases histricas nas quais diferentes instrumentos foram empregados nessa
tentativa49. Entre 1870 e 1910, a figura institucional do Presidente da Cmara (Speaker)
recebeu um mandato mais amplo para tentar realizar essa coordenao; entre 1910 e
1930, aproximadamente, esse papel passou a ser preenchido pela bancada do partido
majoritrio nas casas; a partir de 1930, observa-se ntido retorno fragmentao
decisria nas diferentes comisses permanentes, atuando sob poderes quase absolutos
dos respectivos presidentes, reforado pelo sistema de seniority, pelo qual a
distribuio das vagas nas Comisses permanentes e a escolha de seus dirigentes
seguem uma rgida ordem de antiguidade do mandato do parlamentar. Esta distribuio
de poder s Comisses prevalecia at a dcada de 1980, em alguma medida, embora a
partir da segunda metade dos anos 50 tenha tido de acomodar presses vindas
48
49
E dentro delas as subcomisses cada vez mais especializadas.

SUNDQUIST, 1981, pp. 165-195
31
n. 20
novamente das lideranas dos partidos50. Entre 1931 e 1960 foram realizados alguns
experimentos com comisses especializadas (policy committees) formadas dentro de
cada partido que exercessem o papel de colegiado deliberativo para o conjunto da
respectiva bancada; no entanto, nenhuma dessas comisses logrou impor-se na prtica
como ponto de centralizao do Legislativo.
Outro ponto de centralizao importante (e, de certa forma, pouco intuitivo) na
tramitao legislativa a elevao dos custos polticos da rejeio do oramento: se a
recusa do parlamento em aprovar o oramento no tiver consequncias significativas,
todo o processo oramentrio perde o seu papel de contrato por excelncia em matria
de receita e despesa como j vimos, transforma-se o oramento em uma no-deciso
crnica. Caso o Executivo possa gastar os fundos pblicos sem que o oramento esteja
aprovado, no ter qualquer incentivo para atingir, no processo, os acordos legtimos
que representem decises efetivas sobre o gasto. Uma situao como esta vem sendo
tomada como possibilidade no processo oramentrio federal brasileiro, pela
combinao de uma proporo alta de despesas obrigatrias por lei, regras de execuo
provisria bastante flexveis contidas na lei de diretrizes oramentrias, grande
montante de Restos a Pagar inscritos em exerccios anteriores (que permitem execuo
financeira de grandes volumes de gastos sem recorrer ao oramento do prprio
exerccio), e uso abusivo de Medidas Provisrias com crditos extraordinrios (no
relativos a situaes emergenciais e imprevisveis).
Os parlamentares podem ainda ser incentivados a bloquear a tramitao por
aes obstrutivas, caso para eles prprios no haja tambm o custo poltico de tais
atitudes. Neste sentido, os procedimentos j mencionados de fechamento do governo
norte-americano quando o Congresso no alcana o consenso para emitir a lei
oramentria autorizativa representam um pesado nus administrativo e poltico tanto
para o Presidente quanto para os parlamentares. Em determinados regimes
parlamentares, a rejeio de uma proposta oramentria ser sempre entendida
politicamente (ainda que no necessariamente no sentido jurdico formal) como uma
forte demonstrao de desconfiana do parlamento em relao ao governo,
aproximando-se muito de uma expresso de voto de no-confiana capaz de levar
50
A viso da literatura mais recente de que esta predominncia das comisses comeou a apresentar
fraturas na metade dos anos 1970 e muito mais matizada hoje (cf. MALTZMAM, 1990)
32
renncia de um governo51. Esta forte constrio aos agentes (tanto o Executivo quanto o
Legislativo) faz com que seja mais caro a cada um deles apostar pelo atendimento
exclusivo da sua demanda particular (regional ou setorial) em detrimento da viso
global do conjunto do gasto. Neste particular, as condies em que o Executivo pode
exercer o poder de veto ao oramento so muito relevantes: se o veto somente puder ser
exercido na totalidade do oramento, o custo da objeo para o Executivo ser muito
alto, pois exigir alguma forma de recomeo de todo o processo oramentrio. Por outro
lado, a possibilidade de vetos parciais52 amplia enormemente o poder do Executivo, que pode
vetar to somente aquilo que lhe convier, reduzindo o custo poltico do exerccio de sua
objeo.
Por fim, uma faceta da centralizao que transcende a prpria formao do

oramento e condiciona enormemente o tratamento do excesso de gastos derivado do
common pool a possibilidade de uma efetiva imposio das restries do oramento, o
que implica na possibilidade de uma autoridade central (normalmente, o ministrio das
finanas) ter controle real do fluxo de gastos, tanto oramentrio quanto financeiro, com
a possibilidade de disciplinar o cumprimento do prescrito na lei de meios e impedir na
prtica que sejam realizados gastos no-autorizados. Para isso, fundamental a
existncia de sistemas unificados de registro e contabilizao da despesa, bem como o
controle de caixa suscetvel de ser exercido pelo ministrio das finanas (ou seja, os
rgos executores da despesa tm de ter alguma forma de autorizao prvia do
ministrio de finanas para o desembolso de fundos e a assuno de obrigaes
especficas com terceiros). Caso os diferentes rgos executores disponham do acesso
exclusivo movimentao financeira de uma determinada fonte de receitas, podero
lanar mo dela independentemente dos limites oramentrios. Mesmo nos casos em
que o organismo executor receba do caixa central apenas a parcela do oramento que
lhe cabe, a ausncia de monitoramento permanente permite que gaste todo o valor
apropriado para o ano nos primeiros meses, criando um fato consumado de ausncia
de fundos que pressione pela ampliao emergencial dos recursos a ele destinados53.
51
Situao como esta j ocorreu na queda do Gabinete Netanyahu em Israel em 2004, e a rejeio das
contas do oramento da Comisso Europeia pelo Parlamento Europeu foi um fator decisivo na renncia
do Gabinete Santer em 1999 ((WEHNER, 2006, p. 87).
52
Chamados na literatura norte-americana de line-item veto.
53
Por exemplo, um hospital que gaste todo o seu oramento no primeiro bimestre ver-se- na
contingncia de fechar depois e deixar toda uma cidade sem atendimento, o que implicaria em conflitos
severos com a autoridade oramentria central.
33
n. 20
Uma ressalva, porm: esse papel centralizador do caixa por parte do ministrio
de finanas no pode ser visto como uma forma de corrigir debilidades institucionais do
processo oramentrio. No que aqui se aponta, competir ao ministrio central
monitorar o disposto no oramento, e fazer cumprir as decises adotadas no processo
oramentrio (inclusive, quando ocorrerem, as disposies prudenciais relativas a
frustraes de receitas, reduo da atividade econmica, etc.). Caso esse processo no
resulte em decises idneas do ponto de vista poltico e econmico (ou seja, caso o
oramento no represente o papel de contrato entre eleitores e polticos, e de
instrumento de gesto para internalizar os custos de todas as demandas formuladas ao
oramento pblico), o controle financeiro passa a substituir o oramento, numa
inverso completa da lgica institucional aqui apresentada. Perde-se assim todas as
funes do processo oramentrio que estamos descrevendo e analisando neste captulo:
sabendo que os compromissos registrados no oramento sero reformulados
unilateralmente pelo rgo financeiro do Executivo, todos os demais atores
(parlamentares, ministrios setoriais) tm todo incentivo a ocultar do oramento as
fontes de receita prprias54, a submeter projees de receita excessivamente otimistas e
estimativas de custo excessivamente elevadas, de forma a antecipar possveis cortes
arbitrrios na execuo. Tambm as decises sobre prioridades negociadas e
apresentadas cidadania ao longo do processo oramentrio podem ser revertidas
unilateralmente pelo Executivo. Uma inverso de papis dessa natureza a prpria
negao do processo oramentrio, um ataque simultneo a sua transparncia e
efetividade.
Tambm nesse sentido de implementao, regras excessivamente flexveis de
alterao do oramento ao longo do exerccio tambm incentivam os agentes a
pressionar de maneira continuada pela elevao dos seus gastos aps a aprovao de
seus limites no oramento, fortalecendo o vis do common pool em outras palavras,
ningum tomar a srio o oramento se ele puder ser modificado facilmente a qualquer
momento. As transferncias de fundos entre uma categoria de gasto e outra, ou entre
rgos, ou entre exerccios financeiros diferentes, no podem ser to livres que retirem
do oramento o papel de orientador da aplicao dos recursos pblicos: em alguns
pases, como o Brasil, devem ser aprovados pelo parlamento. Em outros, como Espanha
e Argentina, as movimentaes dentro do exerccio podem ser, com alguns limites,
54
Exemplos dessa prtica foram observados em algumas universidades pblicas brasileiras e suas
chamadas fundaes de apoio (BITTENCOURT, 2006).
34
autorizadas diretamente por rgos do Executivo. Outro recurso interessante para lidar
com a inevitvel incerteza das circunstncias da execuo a previso de uma reserva
de contingncia (rainy day fund, uma dotao oramentria com finalidade no
especificada que serve como fonte de recursos para despesas emergenciais no previstas
no oramento original55, de modo que a resposta a legtimos imprevistos no fragilize os
limites de gasto e as decises do processo oramentrio.
2.4 Um falso dilema: o oramento entre a legalidade e a gesto
A discusso dos princpios e caractersticas institucionais do processo
oramentrio leva-nos a privilegiar por um lado o oramento como instrumento legal de
conformidade das despesas com as regras formais e legais; por outro, as modernas
demandas sobre o Estado nacional exigem que o oramento seja uma ferramenta de
gesto, um plano de alocao de recursos para o atingimento de determinadas
finalidades pblicas.
Neste ponto, o leitor pode estar-se perguntando: afinal, qual das facetas do
oramento deve prevalecer? A resposta inevitvel : as duas, necessariamente. Por
mais difcil que seja tecnicamente, e por mais exigncias que isto imponha ao desenho
do processo oramentrio, no possvel abrir mo nem de um nem de outro. Por um
lado, se o oramento (ou seja, as decises e procedimentos envolvidos em sua
elaborao, aprovao, execuo e controle) limitar-se ao controle formal da despesa, a
sua correspondncia com normas procedimentais formais, tornar-se- um limitado
exerccio de escriturao, registrando a passagem de recursos para finalidades cuja
natureza e atingimento ser-lhe-o completamente alheias. Neste caso, a sociedade fica
privada de um dos principais meios (seno o nico) de organizar democraticamente as
grandes decises crticas em matria de uso dos recursos pblicos. De outro modo, se o
oramento contemplar apenas informaes de cunho gerencial, sem um contedo
mnimo de direcionamento formal da aplicao, os agentes polticos e burocrticos
passam a ter uma discricionariedade quase absoluta no manejo do fundo pblico, e no
existiro elementos jurdicos suficientes para responsabiliz-los ex post facto por
qualquer malversao ou aplicao em detrimento do interesse pblico.
Portanto, o engenho e arte do analista em oramento atingir, a cada
circunstncia histrica concreta das instituies oramentrias, um delicado equilbrio
Essa figura foi recriada no Brasil pela Lei de Responsabilidade Fiscal na forma da reserva de
contingncia (art. 5, inc. III, da Lei Complementar 101/2000).
55
35
n. 20
entre o oramento como padro de regularidade legal e o oramento como instrumento

de gesto. Uma das chaves para atingir esse to difcil objetivo precisamente o
desenho correto do processo de deciso oramentria, para o que discutimos aqui alguns
critrios institucionais que orientam esse desenho.
3. A implementao trazendo os princpios para a prtica 56

Esta seo traz alguns dos desdobramentos prticos dos fundamentos que
viemos de discutir. Neste ponto, veremos que a discusso envolve temas que
costumamos estudar, no mbito do direito financeiro, como princpios oramentrios
- e isso faz bastante sentido. Sendo os princpios oramentrios um conjunto de
proposies orientadoras que balizam os processos e as prticas oramentrias, com
vistas a dar-lhes estabilidade e consistncia (SANCHES, 2004, p. 277), somente
sobrevivem como tais se representarem proposies com lgica tcnica e utilidade
prtica. Neste sentido, antes de encontrarem incorporao norma jurdica formal,
precisam passar por esse teste de lgica e utilidade, que o que nos interessa neste
texto57.
3.1
Universalidade e unidade: ideias e prticas
Como vimos na seo anterior, o oramento no pode desempenhar suas funes

polticas e econmicas se ele abrange apenas uma parte das receitas e despesas pblicas.
Nesta situao, o parlamento somente pode revisar e aprovar uma parte dos movimentos
do fundo pblico, e a falta de informao e discusso pblica sobre o destino da parte
restante abre a chance de abusos e corrupo. Rompe-se a possibilidade de utilizar o
oramento com eficcia para monitorar a relao de agncia entre eleitores e
governantes. Por outro lado, se todas as despesas no so levadas discusso ao mesmo
tempo, no se pode comparar umas com as outras e estabelecer prioridades racionais
para todo o gasto: fragmenta-se o processo decisrio e despesas de menor relevncia
para a sociedade como um todo so decididas em funo de interesses setoriais ou
parciais. Ainda do ponto de vista econmico, as despesas no includas num oramento
transparente so desconhecidas da sociedade, individualmente e de forma agregada.
Esse desconhecimento impede o gerenciamento eficiente do conjunto dos recursos
56
Este captulo est amplamente baseado em SCHIAVO-CAMPO, 2006.

Para uma discusso sob o ponto de vista jurdico do que foi codificado nas leis brasileiras, cf. NETO
(2006).
57
36
pblicos. Tais so os fundamentos econmicos que do amparo ao princpio jurdico

tradicional da universalidade58. Para efeitos do nosso estudo, vamos incluir na discusso
da abrangncia do oramento tambm a circunstncia de constar o universo de despesas
e receitas em um nico documento ou conjunto coordenado de documentos deliberado
em conjunto, que no universo jurdico se conhece por princpio da unidade59.
Isto implica que o oramento deve cobrir, em princpio, todas as transaes
financiadas com recursos pblicos. Isto no implica necessariamente que todas as
transaes devam ser feitas segundo os mesmos regulamentos e procedimentos
possvel que parcelas distintas do mesmo oramento sejam administradas por regras e
procedimentos especficos adequados sua natureza, sem que se deixe de consider-las
parte integrante do oramento nacional, cujas condies e montantes so definidos no
mesmo processo decisrio oramentrio unificado.
Mas esta enunciao geral da universalidade do oramento deve ser
desenvolvida em seus contornos concretos, em suas prticas. Em primeiro lugar,
compreende uma clara identificao entre um oramento e uma entidade governamental
esta compreendida como o ente pblico com autonomia poltica (eleio de seus
prprios governantes). Desta forma, a personalidade jurdica e a fonte de autoridade
estatal so os critrios para individualizao do ente governamental a quem cabe um
oramento, e no a localizao fsica ou qualquer outra caracterstica material. Em
geral, os modernos estados nacionais compreendem um governo nacional soberano, um
conjunto de governos locais e, em alguns casos, governos de abrangncia nacional
(estados federados ou provncias)60. Desta forma, a unidade-universalidade aplica-se em
relao a cada ente estatal, sem que a descentralizao administrativa no interior de
cada um (ministrios, autarquias, fundaes) implique a elaborao de oramentos
desses segmentos do ente61.
Quanto s empresas de propriedade do setor pblico, em princpio, representam
numa economia capitalista pessoas jurdicas ontologicamente distintas do seu
proprietrio, e, portanto no poderiam ser vistas como parte do ente governamental.
58
GIACOMONI, 2000:73.
GIACOMONI, 2000:71.
60
No caso brasileiro, atendem a essa definio os entes componentes da Repblica definidos no caput do
art. 1o da Constituio Federal, ou seja, a Unio Federal, os Estados, Distrito Federal e Municpios.
61
No h impedimentos, no caso, que o oramento unificado contemple subdivises ou subtotais
relativamente a rgos descentralizados ou autrquicos ao contrrio, como se viu no captulo anterior, a
desagregao dos valores por administrador responsvel pelo gasto um requisito do oramento como
instrumento de controle da delegao. O que se exige aqui que todas essas subdivises estejam inseridas
em um nico conjunto organicamente estruturado e deliberado como um todo.
59
37
n. 20
Deveriam, ao menos em termos tericos, tambm derivar sua receita de transaes de

mercado. Cumpridas estas duas condies (forma jurdica de empresa privada, ainda
que o proprietrio seja o estado, e receitas obtidas por conta prpria no mercado), o
oramento do ente controlador deveria registrar to somente as transaes diretas que
mantm, quer como cliente, fornecedor ou acionista, com a empresa62, ficando dele
excludas as demais transaes da empresa com terceiros.
Esta descrio conceitual precisa, porm, fica mais complicada quando a
existncia formalmente independente da empresa (um fenmeno meramente jurdico)
no corresponde realidade das suas atividades: no Brasil e em outras partes do mundo,
existem empresas cujo papel a execuo direta de servios pblicos ou de atividades
de interesse do estado, para cujo custeio recebem transferncias diretas do controlador.
Nessas circunstncias, confunde-se a distino entre o recurso estatal alocado na
prestao de servios e aquele envolvido na relao societria com a empresa. Para
estas situaes, os diferentes pases vm adotando solues ad hoc, sem uma resposta
conceitual ou institucional nica63. No caso brasileiro, as leis de diretrizes oramentrias
federais tm obrigado incluso no oramento da Unio de todas as receitas e despesas
das empresas de propriedade estatal que recebam transferncias para custeio, com a
finalidade de absorver no oramento toda a estimativa do movimento de recursos fiscais
envolvida na operao dessas empresas. De qualquer modo, a soluo encontrada em
cada caso para a incluso (ou no) das empresas estatais no oramento no impede que
os documentos oramentrios (ou ao menos os demonstrativos contbeis de sua
execuo) apresentem contas consolidadas do setor pblico, evidenciando o patrimnio
e os fluxos totais de recursos movimentados pelo ente e todas as suas empresas 64, sem
que essa informao adicional disponha do poder vinculativo do oramento tal como
vimos discutindo.
Um terceiro ponto sobre a universalidade a prtica adotada em alguns pases
em desenvolvimento de pr em marcha dois oramentos distintos e paralelos, mesmo
sob as mesmas regras de discusso e aprovao: um destinado a projetos de
investimento e outro com a despesa corrente, rotineira ou de manuteno65. Ainda que
62
Por exemplo, quando o Estado compra bens e servios da empresa, ou quando dela arrecada tributos,
ou ainda quando adquire aes ou recebe dividendos como acionista.
63
Para uma sntese do tratamento dado s contas das empresas estatais, cf. PALATNIK; SILVEIRA,
2002.
64
Da mesma forma como se trata a consolidao de contas de grupos empresariais, com os ajustes
tradicionais relativos s transaes inter-companhias, participaes acionrias cruzadas, etc.
65
FLSCHER, 2006, p. 116
38
isso aparentemente facilite a priorizao dos projetos de investimento em um

determinado ano, no tem sentido econmico real: todo projeto de investimento exigir,
aps concludo e ao longo de sua vida til um gasto de operao, manuteno e
conservao. Se as atividades governamentais so segregadas em dois oramentos, a
gesto do conjunto de gastos relativos a investimentos fica ainda mais imprecisa se a
alocao de recursos est fragmentada entre ambos sem contar o fato de que o esforo
no processo decisrio ter de ser igualmente replicado, tornando essa dualidade de
oramentos ainda mais complicada de gerir.
Outro aspecto prtico da abrangncia do oramento a incluso de receitas e
despesas pelos seus valores totais, evitando qualquer tipo de compensao entre umas
e outras pela qual sejam apresentados valores lquidos (de arrecadao ou de gasto). A
utilizao de valores lquidos distorce o entendimento das transaes: por um lado,
um pequeno valor lquido de um gasto pode esconder um total de despesas enorme,
acompanhado por arrecadao do mesmo porte, o que reduz a visibilidade e a
probabilidade de exame acurado das transaes envolvidas. De outra parte, a noevidenciao de todas as receitas pelos valores brutos d margem possibilidade de
apropriao de uma parcela arrecadada antes de seu registro oramentrio, em forte
incentivo ao desvio de tais recursos. Por fim, a avaliao macroeconmica dos efeitos
do oramento, em termos de impacto sobre a demanda agregada, ou de competio com
o setor privado por recursos (crowding out) fica bastante comprometida quando no se
conhecem com preciso os reais fluxos de renda que o oramento ir acarretar, em
ambos os sentidos, mas apenas uma compensao aritmtica deles que no corresponde
realidade das transaes econmicas que vir a ocorrer efetivamente em funo da
execuo oramentria. Aqui tambm vemos o fundamento econmico de um princpio
incorporado ao direito oramentrio brasileiro e da maior parte dos pases, denominado
entre ns princpio do oramento bruto66.
3.2
Os chamados fundos extra-oramentrios

Em muitos pases, uma parcela considervel de recursos pblicos 67 alocada e
aplicada segundo procedimentos que no correspondem ao processo oramentrio

regular, sob uma srie de motivos: por ser o processo oramentrio considerado
66
GIACOMONI, 2000:77.
Aqui nos referimos aos recursos pblicos em sentido estrito, arrecadados e manejados pelo prprio ente
governamental, sem envolver eventuais empresas de propriedade do ente que poderiam representar
dvidas conceituais no enquadramento oramentrio, segundo discutimos na seo anterior deste
captulo.
67
39
n. 20
inadequado s necessidades de gesto, ou para preservar certas despesas consideradas

prioritrias da disputa por recursos com despesas de outra natureza. So estas aplicaes
de
recursos
que
so
genericamente
tratadas
na
literatura
como
fundos
extraoramentrios (extra-budgetary funds, ou EBFs): todas as operaes de receita e

despesa que no so submetidas ao processo oramentrio anual de aprovao
legislativa. Desde logo, fica claro que essa noo no se confunde com o conceito
contbil tradicional de fundo como uma segregao contbil-escritural de um
patrimnio maior, vinculando determinados recursos (receitas ou bens patrimoniais) a
finalidades especficas (cf. REIS, 1993). No se est portanto a discutir o mrito das
vinculaes prvias de receitas a determinadas finalidades dentro do oramento, mas a
existncia de movimentos de receitas e despesas pblicas (vinculados ou no) no
includos no oramento e no sujeitos s suas regras de deciso e execuo.
Em princpio, qualquer tipo de fundos desse tipo contraria as prescries que
vimos estudando neste texto em relao ao papel do processo oramentrio como locus
poltico e econmico de deliberao democrtica sobre a atividade financeira do
governo. Algumas razes so suscitadas, nas distintas experincias nacionais, para a
criao desse tipo de fundo:
contornar procedimentos oramentrios considerados
excessivamente rgidos para certas categorias de despesas68;
inadequados
ou
assegurar um determinado volume de capital de giro para evitar a interrupo

de negcios legtimos em instituies ou empresas com ciclos de transaes de
natureza comercial ou produtiva;
assegurar autonomia ampliada para instituies descentralizadas que meream

da lei, por razes institucionais, a garantia de uma liberdade mais ampla para uso
de seus recursos (tanto os diretamente arrecadados como os transferidos pelo
oramento central) neste caso especfico enquadram-se, em muitos pases, as
universidades;
para implementar a autonomia financeira extrema desejada para algumas

agncias autnomas de implementao de recursos pblicos.
Ainda que se considere em algum momento justificvel a segregao desses
fundos EBF do oramento, essa deciso acarreta uma srie de riscos s finanas
pblicas. Primeiro, as transaes dos EBF no se submetem ao mesmo grau de
68
Embora esta eventual inadequao possa ser tratada mediante o estabelecimento de procedimentos
especficos de gesto e execuo, adaptados a eventuais peculiaridades legtimas de despesas, dentro dos
processos oramentrios regulares. Como exemplo, podemos citar limitaes especificao detalhada de
transaes em fundos especficos destinados a despesas na rea de defesa e polcia cujo sigilo seja
determinado por lei, ou da manuteno de pequenos valores em espcie sob a responsabilidade de
ordenadores de despesa (o mecanismo do suprimento de fundos) para despesas de pequeno valor, etc.
40
disciplina fiscal das operaes oramentrias, tanto porque tm sua prpria fonte de
recursos (no precisam da autorizao oramentria regular) quanto por no serem
regularmente comparadas com todas as demais (o que dificulta a visualizao dos seus
custos e benefcios vis--vis todas as demais despesas pblicas). Outro risco o de que
a excluso do oramento leve tambm sua execuo mediante outros regimes e
sistemas de registro, classificao e contabilizao, dificultando a consolidao das
contas para uma anlise conjunta da totalidade da despesa pblica alm da
possibilidade ainda mais grave de que os canais paralelos de deciso e execuo desses
fundos no tenham a mesma transparncia, visibilidade e contestabilidade poltica que
tm os fundos oramentrios (se algo no submetido reviso peridica pelo
parlamento, este ter mais dificuldades de monitorar, fiscalizar e denunciar eventuais
fraudes e abusos). Se a excluso do oramento vier acompanhada da destinao de uma
determinada fonte especfica de receita para um fundo extraoramentrio, isso pode
ainda levar a uma despesa maior do que o socialmente necessrio (simplesmente para
no deixar o dinheiro parado), ou menor do que o desejvel (impedindo o fundo
oramentrio geral de cobrir eventuais insuficincias da receita vinculada, quando isso
for desejvel do ponto de vista da despesa pblica global) de fato, essa segregao de
autoridades decisrias para o gasto parece potencializar o vis de gasto excessivo
derivado da common pool, uma vez que desmonta exatamente a lgica de deciso
centralizada sobre a totalidade dos gastos (que o mecanismo por excelncia de
enfrentamento do problema). Por fim, dado o maior poder de deciso que abrem para
agentes individuais dentro da mquina governamental (e para os interesses regionais e
setoriais a eles associados), os EBFs tendem a se proliferar, com os fundos de alguns
ministrios ou agncias sendo utilizados como justificativa para a defesa da criao de
outros. Essa situao pode chegar ao extremo de que a influncia de algum ministrio
ou agncia esteja na dependncia da existncia de EBFs prprios, numa fragmentao
da deciso de gasto que representa exatamente o oposto de toda a lgica institucional
que preside um sistema oramentrio adequado.
Em suma, a abordagem mais frequente da teoria que EBFs so instrumentos
em princpio desaconselhveis. As eventuais inadequaes do mecanismo oramentrio
geral devem ser tratadas preferencialmente pelo aperfeioamento dessas regras gerais e,
eventualmente, pela criao de normas procedimentais especficas para a execuo
dentro do oramento daquelas despesas na realidade, muito poucas que tenham
necessidades legtimas de tratamento individualizado.
41
n. 20
No entanto, mecanismos classificados genericamente como fundos extraoramentrios
so
ainda
muito
comuns
em
pases
desenvolvidos
em
desenvolvimento. Parte considervel desse montante , nos pases desenvolvidos,

representado pelos fundos da seguridade social, com receitas e despesas estritamente
vinculadas sua finalidade (contribuies patronais e de trabalhadores, e pagamentos de
aposentadorias e penses). Nestes casos, embora seja plenamente justificvel a
segregao contbil e mesmo patrimonial desses recursos como forma de implementar
os contratos intergeneracionais representados pela seguridade social, a sua natureza
compulsria e alcance quase universal so fatores que clamam fortemente pela sua
incluso no oramento. Ainda que em alguns pases a gesto desses fundos seja
parcialmente da responsabilidade de organizaes patronais e sindicais, toda a lgica
institucional do oramento particularmente aplicvel aos sistemas de seguridade
social.
Alguns desses fundos de seguridade social podem ter mecanismos de aprovao
legislativa prprios, distintos daqueles relativos ao gasto fiscal, ainda que guardando
caractersticas
poltico-institucionais
similares
neste
caso,
enquadram-se
analiticamente na definio de um EBF, pois so receita e despesa que no so

submetidas ao processo oramentrio anual de aprovao legislativa. No entanto, a
magnitude desses recursos faz com que seja fortemente recomendvel a sua incluso
dentro do processo oramentrio nacional, com a criao de todas as regras particulares
de vinculao de receitas e de controle de despesas indispensveis manuteno das
finalidades de um sistema de seguridade social. Isto pode ser feito, inclusive, com a
segregao formal do oramento da seguridade social em outro documento distinto
daquele aplicvel ao gasto pblico em geral, mas submetido aos mesmos procedimentos
de preparao, discusso, votao e aprovao que este69. Tal a soluo brasileira70 e
de outros pases como a Espanha, em que a seguridade social orada em peas
formalmente distintas do oramento fiscal e que so executados segundo regras
69
Pelo que no seriam mais fundos extraoramentrios.

Originalmente, esta soluo foi concebida em torno do oramento da seguridade social (at. 165, 5,
inc. III da Constituio Federal). No entanto, a sua efetiva implementao contas no teve resultado
prtico, restando esse oramento como uma simples segregao escritural de contas sem significado
gerencial ou decisrio, sendo as solues finais obtidas atravs da criao de fundos oramentrios
especificamente para as despesas previdencirias, como o Fundo do Regime Geral da Previdncia Social
(art. 68 da Lei Complementar 101/2000) e os diferentes regimes prprios dos servidores pblicos (art. 40,
20, da Constituio Federal). Restam como verdadeiros fundos extraoramentrios apenas algumas
excees de muito pequeno porte comparadas com o volume do oramento da seguridade social, como as
contribuies destinadas aos rgos do Sistema S (cuja convenincia de manuteno nessa condio ,
no mnimo, discutvel).
70
42
especficas, mas votados no mesmo momento e sob as mesmas regras (inclusive no que
diz respeito aos fluxos de recursos fiscais de e para a seguridade social, que tendem a
ser sempre elevados).
Outro tipo de EBFs, porm, muito mais problemtico: quando a receita
proveniente de determinada fonte relevante (em particular, as exportaes de produtos
minerais e energticos como o petrleo) segregada, mantida e executada de maneira
opaca num verdadeiro oramento paralelo sob responsabilidade de autoridades
governamentais individuais. Este estabelecimento de caixas pretas, mais comum em
pases com instituies no-democrticas, representa um grave obstculo adequada
gesto dos recursos pblicos embora seja possvel que ocorra alguma exceo, este
tipo de abordagem execuo de tais recursos evidncia muito poderosa de
debilidades significativas na governana democrtica com riscos evidentes de corrupo
e malversao de recursos.
Em alguns outros casos, verifica-se a alocao de receitas extraordinrias
(aquelas decorrentes de eventos no-repetitivos ou de grandes transformaes
patrimoniais como a privatizao) em fundos especficos para a execuo de
determinados programas prioritrios71. Embora no se possa pressupor a uma
irregularidade absoluta, no se verificam razes mais slidas para que essa arrecadao
no possa ser inserida (com as vinculaes que sejam necessrias) nos recursos
aplicados regularmente pelo oramento do ano em que ocorrerem. De fato, o uso
fiscalmente mais saudvel desse tipo de receita exatamente o pagamento da parcela
mais onerosa da dvida pblica, de forma a reduzir os custos do pas com juros ao longo
de todos os exerccios subsequentes.
Outra forma comum que assumem os EBFs a aplicao por pases em
desenvolvimento de recursos de ajuda internacional, mantida segregada do oramento
do pas receptor exatamente por alegaes de insuficincia ou pouca confiabilidade do
mecanismo oramentrio nele vigente. Esta situao (erroneamente alimentada por
algumas entidades doadoras) no garante a eficincia da aplicao da ajuda (at porque
um pas que no execute a contento seu prprio oramento no parece ter condies de
executar qualquer outra fonte de recursos), e termina por desincentivar a melhoria da
administrao oramentria do beneficirio, fragilizando assim os prprios objetivos de
71
Um caso significativo foi a alocao de parte dos recursos derivados da privatizao de empresas
pblicas na Bolvia ao final dos anos 90 para o pagamento de transferncias diretas de renda voltadas ao
combate pobreza (APONTE et alii, 2006).
43
n. 20
desenvolvimento para os quais a ajuda concedida. Aqui tambm se impe a

necessidade de considerar a incluso de tais fundos no oramento do receptor, com a
adoo de quaisquer normas de execuo e controle que se faam necessrias. Alguns
casos relatados na literatura econmica e no jornalismo do margem a preocupao
quanto aos riscos de canalizar ajuda externa a fundos extraoramentrios, como
exemplifica o caso exposto no Quadro 4 abaixo.
Quadro 4 Fundos Extraoramentrios
Um exemplo dos potenciais problemas
Poucos dias depois da investidura de Evo Morales, tambm tomaram

posse os primeiros prefeitos [governadores regionais] da histria da
Bolivia. [..] Nessa poca ocorreram as intensas enchentes no oriente, que
afetaram amplas zonas nas provncias de Santa Cruz. [..] Este foi o cenrio
para a primeira chegada de Evo Morales a Santa Cruz, logo depois da
posse, na qual sobrevoou as zonas afetadas. Tambm esteve nas
instalaes da Cmara de Indstria e Comrcio [..].ali teve lugar uma
saborosa ocorrncia que sem dvida ir interess-lo.
O embaixador cubano, Rafael Daus, fez-se presente com uma mala
executiva que continha cem mil dlares de ajuda para aliviar a
emergncia. Entenda-me bem: o dinheiro estava em espcie e no havia
sido registrado como doao ao Estado boliviano. Daus estendeu a mala
a Evo na presena do prefeito Rubn Costas e de vrios dirigentes
empresariais. Rapidamente, Morales percebeu o embaraoso da situao e
props a Costas que recebesse a mala, mas o prefeito tambm se negou.
Imagine essa cena de comdia, com a mala quente passando de mo em
mo sem que ningum se atrevesse a receb-la. Por fim, o problema se
resolveu quando a instituio anfitri [Cmara de Indstria e Comrcio de
Santa Cruz de la Sierra] encarregou-se da custdia do dinheiro, que foi
depositado em um banco de Santa Cruz e, depois de ser adequadamente
registrado nas contas pblicas, passou a reforar a ajuda para os
danificados pelo desastre natural. Mais que o engraado da situao, essa
ocorrncia nos d uma indicao da maneira irregular pelas quais tm
entrado os fundos venezuelanos e cubanos no pas.
Fonte: MARTNEZ, 2008, pp. 125-126 (traduo nossa)
Outras experincias em pases em desenvolvimento envolveram a criao de

fundos rodovirios (road funds), que segregassem do oramento determinadas taxas
especficas pagas pelos usurios de rodovias (pedgios, taxas especficas sobre
combustveis, etc.) para aplicao exclusiva na manuteno e investimento nas mesmas
rodovias72. Os resultados dessas experincias confirmam as anlises gerais sobre os
72
Note-se que isso no se confunde com a vinculao existente no Brasil dos recursos arrecadados pela
CIDE Contribuio de Interveno no Domnio Econmico: neste caso, as receitas so vinculadas
tambm despesa com transportes, e identificadas separadamente, mas como partes integrantes do
mesmo oramento global da Unio, submetido aos mesmos procedimentos de deciso, execuo e
controle que a totalidade do gasto fiscal.
44
EBFs: a transparncia reduziu-se, as oportunidades para corrupo se multiplicaram, e

foram verificados fluxos de recursos de e para esses fundos (correspondendo a uma
insuficincia ou um excesso da arrecadao vinculada frente ao nvel desejado de gasto
em rodovias)73. Uma segunda gerao de tais fundos est correntemente sendo
promovida pelo Banco Mundial em outros pases africanos, incorporando atributos
como uma agncia pblica especfica para a sua administrao, mecanismos de
governana que incluam contratos de resultado da agncia com o governo central e
participao de representantes de usurios nos rgos colegiados dirigentes, mas os
resultados dessas novas tentativas ainda no parecem conclusivos.
3.3.
E os fundos soberanos74?
Uma modalidade de gesto de recursos pblicos que passou a ser muito
comentada a partir da crise mundial de 2008-2009 foi a dos fundos soberanos,

descritos como misteriosas caixas do tesouro provenientes de pases exticos cujo
papel como investidores internacionais foi apontado como uma das principais peas
para a soluo do quebra-cabeas do mercado financeiro.
Este o mito: a realidade menos glamurosa mas tambm mais interessante
de se conhecer e estudar. Fundos soberanos (FS)75 so genericamente descritos como
colees de ativos mantidas por governos com finalidades macroeconmicas diversas
em fundos financeiros especficos sob diferentes arranjos institucionais. Esta designao
genrica abrange uma coleo de estruturas institucionais, gerenciais e financeiras
bastante heterognea76. Em cada uma, um governo nacional segregou recursos
significativos do ponto de vista econmico, destinando-o a investimentos de natureza
eminentemente financeira, com finalidades especficas.
Esses fundos podem ser estabelecidos com vrias finalidades:
a) aplicar de forma prudencial uma parcela das receitas da exportao de
produtos primrios quando os preos esto elevados, de forma a proteger o nvel
global de receitas na eventualidade de oscilao negativa desses preos de
commodities; ou
73
Cf. tambm PATERSON; CHAUDHURI, 2007.

Esta subseo baseada EM HAMMER; KUNZEL; PETROVA (2008) e SOUZA (2008).
75
Em ingls, Sovereign Wealth Funds (SWF).
76
HAMMER; KUNZEL; PETROVA (2008) apresentam um survey detalhado de 21 fundos distintos j
existentes e em funcionamento em 2008. SOUZA (2008) traz uma relao individualizada de mais de
quarenta fundos dessa natureza.
74
45
n. 20
b) acumular poupanas a serem transferidas a longo prazo (para geraes

futuras), em pases cuja riqueza acentuadamente dependente da explorao de
produtos no-renovveis;
c) acumular poupanas com a finalidade de custear desembolsos futuros de
compromissos previdencirios, especialmente se o cenrio demogrfico previsto
para o sistema de seguridade social futuro de envelhecimento acentuado da
populao; ou
d) elevar a taxa de retorno da aplicao de reservas internacionais acumuladas
pelo governo (reduzindo o custo de carregamento das reservas), permitindo o
investimento em ativos de maior risco do que aqueles permitidos s autoridades
monetrias na aplicao de reservas; ou ainda
e) mobilizar recursos para investimento em projetos de larga escala que
possam elevar significativamente o potencial de crescimento da economia.
Depois de toda a discusso que aqui travamos sobre o processo oramentrio,
cabe perguntar: o que particulariza esses instrumentos? Porque no poderiam ser
geridos como recursos oramentrios normais?
A especificidade desses fundos, reconhecida internacionalmente, no est em
seu tamanho, nem sequer na origem em petrleo ou outros recursos naturais (muitos
pases com fundos importantes, como Cingapura, no so exportadores de commodities
de alto valor). Est na essncia de suas transaes: no so recursos aplicados em
polticas pblicas, como os recursos fiscais oramentrios (com a muito provvel
exceo dos destinados a financiar projetos de desenvolvimento, cuja situao
mereceria um exame caso a caso). Ao contrrio, so parcelas de recursos originalmente
fiscais que so separadas e alocadas para investimento de finalidade estritamente
econmica como qualquer capital privado. Ou seja, ao aplicar em fundos dessa
natureza, os pases tm por objetivo para o fundo estritamente a rentabilidade privada,
como qualquer aplicador em alguma instituio financeira; o fundo em si no se destina
a custear os seus objetivos de criao, mas sim a manter e gerar recursos, em operao
estritamente econmica, para que o instituidor possa retirar no futuro os recursos para
aplicar nas suas finalidades. O pas instituidor passa a adotar o papel de um proprietrio
do capital, enquanto o fundo um gestor desses recursos cujo papel exclusivo manter
esse capital sob condies de segurana, rentabilidade e liquidez predeterminadas.
Outra caracterstica comum o carter internacional da carteira de ativos: muito poucos
dentre os fundos soberanos investem em ativos no prprio pas exatamente porque o
46
cumprimento das finalidades acima descritas depende fundamentalmente da gerao

sustentvel de receitas em moeda externa.
Neste sentido, e ao contrrio do que uma leitura inicial apressada poderia
induzir, temos um caso forte para a no-incluso do fundo como tal no oramento: o
giro de seus recursos no aquele dos recursos pblicos no sentido estrito (arrecadao
basicamente tributria e de endividamento pblico, aplicao em servios pblicos e na
gesto da dvida pblica) ao contrrio, trata-se de giro estritamente privado, destinado
rentabilidade financeira. A constituio de um fundo dessa natureza assemelha-se
ento aplicao de recursos do estado em uma instituio financeira como o faria
qualquer proprietrio privado ou, de modo anlogo, na aquisio de aes em
empresas produtivas independentes. Adicionalmente, deve-se reconhecer que esta uma
das (raras) situaes de gesto de recursos para as quais o mecanismo de deciso
oramentria no realmente adequado: o investimento de um portflio de recursos
financeiros nos diferentes mercados internacionais privados, com o compromisso estrito
de rentabilidade privada, beneficia-se essencialmente de estruturas de deciso e gesto
privadas, sem prejuzo da necessidade de controles gerenciais, contbeis e financeiros
bastante rigorosos (mas semelhantes queles requisitos de governana que presidiriam a
deciso de investimento de recursos dessa monta em qualquer instituio financeira
privada).
O que de ser includo no oramento, portanto, a relao financeira direta do
estado constituidor com o fundo, ou seja, a deciso de nele aplicar recursos (quer
provenientes de parcelas da receita arrecadada, quer de supervits fiscais, quer da
converso de reservas cambiais acumuladas77) deve estar registrada no oramento como
despesa a cada exerccio, bem como a previso das receitas que o fundo venha a
transferir financeiramente para o governo instituidor. Esta abordagem conceitual, alis,
aplica-se tanto no caso (mais comum) em que o fundo tem personalidade jurdica
prpria distinta do estado que o constitui quanto nas situaes menos frequentes em que
representa to somente uma segregao contbil/escritural do patrimnio desse mesmo
ente. Assim, ficar preservada a deciso de aplicao e de resgate dentro do processo
oramentrio78, e evidenciada a natureza desse investimento com objetivos de estrita
rentabilidade financeira.
77
Estas so as principais fontes de receita para a constituio dos atuais fundos soberanos.
Aplicao e resgate, no caso, so os momentos nos quais se define a alocao dos recursos pblicos
para as finalidades previstas para o fundo: ao aplicar, destina-se o recurso para essa finalidade e no para
outras; ao resgatar, tem-se de volta o recurso acrescido dos rendimentos para decidir sobre o seu uso final.
78
47
n. 20
claro que esta concluso depende de duas premissas bsicas. O primeiro a

explicitao clara desses objetivos financeiros nos instrumentos de constituio do
fundo, zelando para que sejam consistentes entre si; de fato, um fundo que pretendesse
ao mesmo tempo acumular poupana financeira e custear projetos de desenvolvimento
estabelece uma inconsistncia entre esses objetivos que impede, na prtica, a fixao de
parmetros de deciso para a sua gesto, pois a maximizao do atendimento de um dos
objetivos leva facilmente ao comprometimento do outro. O segundo pr-requisito uma
estrutura de governana que assegure que esses objetivos explcitos sejam efetivamente
cumpridos. Caso no sejam atendidas essas premissas, poderia ser criada a ttulo de
fundo soberano uma estrutura que representasse to somente um caixa paralelo, que
viesse a ser mobilizado em funo de outros objetivos que no aqueles especificamente
financeiros que fundamentassem a segregao financeira e decisria de sua gesto.
Para ilustrao do tema, cabe discutir alguns aspectos do caso mais prximo a
ns, o Fundo Soberano do Brasil (FSB). Esse fundo foi institudo por meio da Lei
federal 11.887, de 24/12/2008 e destina-se a adquirir ativos financeiros no exterior e no
pas (cotas de fundo privado especfico destinado a adquirir ativos no Brasil e no
exterior). Suas finalidades expressas na lei de criao so formar poupana pblica,
mitigar os efeitos dos ciclos econmicos e fomentar projetos de interesse estratgico do
Pas localizados no exterior. Seus recursos seriam originrios de dotaes
oramentrias (ainda que provenientes de emisso de ttulos da dvida pblica) e de
direitos da Unio com valor patrimonial que nele seriam depositados (tais como aes
de empresas estatais), e os resgates seriam aplicados to somente mediante destinaes
previstas nas leis oramentrias.
Do ponto de vista de nossa anlise oramentria, parece clara a inteno da lei
de criao em segregar o FSB do processo oramentrio, ao atribuir-lhe a condio de
fundo de natureza contbil e financeira, o que descreve o enquadramento de recursos
j retirados do Tesouro Nacional e mantidos em instituio financeira oficial para saque
segundo finalidade especfica79. Estaria assim enquadrado parcialmente na situao
descrita nesta subseo: a alocao de parte dos recursos passaria pelo processo
oramentrio (ainda que a aplicao de outros bens que no em moeda no esteja
includa no universo do oramento), e os valores que o fundo retornar Unio seriam
incorporados como receita oramentria para as aplicaes a eles destinadas pela lei.
Sob esta perspectiva, no se sustentam as crticas de que o governo brasileiro teria
79
Art. 71, 1 e 2 do Decreto Federal 93.872/ 1986.
48
utilizado os valores do Fundo para garantir receitas destinadas ao cumprimento de suas

metas fiscais (IZAGUIRRE; CAMPOS; RESENDE, 2013; CAMPOS, 2013)
Na prtica, os questionamentos feitos aos primeiros passos do FSB no
envolvem, portanto, a mecnica de sua relao com o oramento, centrando-se na
previso de um possvel descasamento de taxas de captao e aplicao - recursos
provenientes direta ou indiretamente de emisso de dvida pblica em reais teriam
custos muito maiores do que os potenciais rendimentos financeiros no exterior, levando
a uma rentabilidade lquida negativa da carteira - e na inconsistncia interna dos
objetivos - visto que se a finalidade do fundo for formar poupana pblica para dispor
de recursos de aplicao contracclica, o seu critrio de aplicao deve ser obter a maior
rentabilidade possvel para os seus ativos, o que no se coaduna com o terceiro objetivo
de financiar projetos de investimento no-financeiros no exterior (ressaltado a que os
dois objetivos so legtimos, mas de algum modo contraditrios entre si, o que
compromete a orientao estratgica da gesto do fundo, suscitando a dvida sobre se
no deveriam ento ser constitudos dois fundos, cada um com um objetivo especfico).
As movimentaes de sua gesto fornecem ainda indicaes de outro risco: o de
uma interpretao to flexvel dos objetivos de formao de poupana que permita
que o FSB seja utilizado simplesmente como um instrumento mais de poltica
econmica, complementando as intervenes conjunturais de poltica fiscal e monetria.
o que ocorre com a anunciada inteno de utilizar os recursos nele acumulados para
aquisio de divisas no mercado cambial brasileiro em 2010 (SAFATLE, 2010):
embora a aquisio de ativos financeiros em moeda externa possa ser compatvel com a
finalidade do fundo, a sua utilizao como um mero instrumento de interveno na taxa
de cmbio deixa de lado os objetivos de formao de poupana, dado que no maximiza
o interesse do FSB como investidor (e sim atende a outros interesses de poltica
econmica que no necessariamente vo remunerar o fundo nas condies mais
vantajosas possveis). Neste caso, no se questiona o mrito da interveno no cmbio,
mas sim o fato de que deveria ser feita por instrumentos especificamente oramentrios,
sem a tentativa de associar o instrumento adotado ao modelo geral de fundo soberano (o
que, pelo mesmo fato de ser empregado com tais objetivos, terminar no sendo)80.
80
Registraram-se tambm, quando ao FSB, crticas especficas gesto do portflio do fundo e sua pouca
diversificao (DAGOSTO, 2013). Estas crticas no sero abordadas aqui, pois no envolvem a
natureza ou a vinculao do Fundo com o oramento, mas to somente a gesto do mesmo do ponto de
vista da gerao de retorno financeiro.
49
3.4
n. 20
A universalidade alm do oramento

Ainda que mantida rigorosamente a universalidade na receita e despesa pblicas,
nos termos em que aqui discutimos, o processo oramentrio necessita incluir em seu
horizonte de consideraes todo um leque de aes governamentais que tm profundo
impacto na alocao de recursos econmicos a curto e a mdio prazo mas no geram
diretamente desembolsos financeiros no exerccio corrente. Como regra, estas aes e
medidas no tm como ser registradas no oramento em seu formato essencial, mas seus
reflexos precisam ser levados em conta na tomada de deciso sobre o oramento anual.
A operao governamental continuada leva assuno de compromissos
implcitos ou explcitos que viro a impactar, com probabilidade maior ou menor, as
despesas dos exerccios seguintes. Algumas despesas so altamente previsveis e
extremamente rgidas ao longo do tempo, tais como os pagamentos de pessoal
permanente, de benefcios previdencirios e de manuteno dos servios de sade; este
tipo de compromissos futuros tende inclusive a ser afetado de maneira violenta por
variveis demogrficas como o envelhecimento mdio da populao. Outras despesas
so diretamente previsveis a partir das opes oramentrias do presente: o
investimento em infraestrutura fsica implicar na necessidade de investimentos futuros
em sua manuteno (sob pena de perder-se rapidamente); a assuno de maiores dvidas
hoje levar exigibilidade de pagamentos peridicos de seu servio at a sua definitiva
quitao. J outros compromissos so explcitos, mas sujeitos condio resolutiva da
ocorrncia de sinistros: a prestao de garantias por parte do governo a terceiros, ou a
manuteno de sistemas pblicos de seguro de porte macroeconmico (a exemplo dos
seguros de depsito bancrio ou de quebra de safra agrcola).
Todos esses riscos futuros, com seus diferentes graus de probabilidade de
ocorrncia, necessitam ser explicitamente documentados e discutidos quando da
aprovao do oramento, de forma a fomentar a conscincia da deliberao adotada por
parte dos lderes polticos (e tambm por parte dos cidados, que assim tomam
conhecimento das decises adotadas em seu nome pelos agentes eleitos), bem como
evitar a possibilidade de postergao de decises (assuno de compromissos futuros
como compensao implcita do no-atendimento de demandas no presente). Isto exige
mecanismos apropriados de mapeamento, quantificao e explicitao de todos os
riscos e projees de gastos futuros, inseridos como documentos integrantes do
processo oramentrio, de forma a que as consequncias das decises nele adotadas
sejam explicitadas da forma mais clara possvel aos tomadores de deciso e sociedade.
50
Alguns itens de risco so mais suscetveis de serem quantificados e

evidenciados: a concesso de garantias por parte do setor pblico a emprstimos de
terceiros pode ser relatada em detalhes, incluindo o nmero e o valor das garantias e, na
maior extenso possvel, de uma avaliao de risco de crdito para a sua concesso81. A
exigncia de um prmio ou contragarantia um mecanismo simples de reduzir o risco
de danos e ao mesmo tempo mapear (inclusive oramentariamente) o universo de
garantias concedidas82; tambm a fixao de tetos ou limites prudenciais ao montante de
garantias a serem concedidas uma providncia que tende a minimizar os riscos fiscais
futuros.
Outro campo de alto impacto potencial sobre o oramento a utilizao do
sistema financeiro (banco central e bancos de propriedade governamental) para
desempenhar funes quase-fiscais, ou seja, alocar recursos para finalidades distintas
daquelas estritamente reservadas a uma autoridade monetria e a uma instituio
financeira. Isto pode ser tentado por meio de concesso implcita de subsdios por meio
de emprstimos a taxas de juros menores que as de mercado, pela concesso de
emprstimos a beneficirios insolventes (na prtica, a fundo perdido), ou o
financiamento de perdas incorridas pelo prprio governo em operaes cambiais. Todas
essas funes representam uma perda de recursos financeiros por parte do patrimnio
pblico (ainda que no se reflitam no oramento propriamente dito), decorrentes de
decises que deveriam em princpio ser adotadas junto com todas as demais decises
oramentrias. Portanto, este tipo de gasto deveria sempre constar explicitamente do
oramento, na medida em que representa funes de fomento ou de assistncia
tipicamente fiscais. No limite, se tal princpio no for observado, imprescindvel no
mnimo uma demonstrao quantitativa detalhada de tais transaes quando da
tramitao oramentria (ainda que esta evidenciao seja apenas um paliativo).
Por fim, um poderoso instrumento de gerenciamento desses riscos a regulao
rigorosa e abrangente do tratamento oramentrio a ser dado aos fluxos de recursos
provenientes da ao do banco central: a atuao dessa instituio no mercado
monetrio e cambial tende a gerar ganhos e perdas (legtimos) de dimenses muito
81
Esta avaliao nem sempre possvel de maneira completa, pois depende da ampla disponibilidade de
dados histricos do crdito e tambm do grau de formalizao e institucionalizao dos beneficirios das
garantias: alguns beneficirios tpicos da garantia governamental so segmentos vulnerveis ou de alto
risco, tais como pequenos agricultores, microempreendedores, exportadores para pases de grande
fragilidade financeira, etc.
82
Neste sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira tem dispositivos extremamente prudentes de
exigncia de contragarantia pelo valor integral dos avais concedidos na maior parte das situaes (art. 40
da Lei Complementar 101/2000).
51
importantes
macroeconomicamente,
esses
ganhos
perdas
n. 20
refletir-se-o
inevitavelmente em importantes movimentos de recursos fiscais. O tratamento contbil

(e oramentrio) desse relacionamento vir a eliminar um importante fator de incerteza
quanto a esse universo de riscos (alm de permitir um monitoramento mais preciso de
eventuais distores quase-fiscais da autoridade monetria)83.
A utilizao direta de fundos oramentrios para concesso de emprstimos
coloca tambm alguns riscos: em princpio, os fundos pblicos somente teriam cabida
na atividade prestamista para cobrir transaes para os quais se considere necessrio um
subsdio no custo do emprstimo, ou para operaes ou beneficirios considerados de
risco de crdito to alto que no interessassem de maneira alguma ao mercado
financeiro privado84. Operaes como estas devem, em qualquer circunstncia, constar
integralmente do oramento, de forma a serem avaliadas tanto em relao ao custo do
eventual subsdio (que deve constar explicitamente como uma despesa fiscal) quanto em
evidenciao da escolha que necessariamente se faz entre aplicar recursos pblicos em
emprstimos e aplic-los diretamente em outras polticas pblicas. As consideraes
aqui mencionadas so tambm vlidas para situaes nas quais os emprstimos so
concedidos por agentes financeiros como agentes-intermedirios que lanam mo dos
recursos fiscais.
Por fim, as renncias fiscais (adequadamente chamadas em ingls tax
expenditures, ou literalmente gastos tributarios) so tambm elementos cuja
presena explcita no processo oramentrio revela-se imprescindvel. Podendo assumir
uma multiplicidade de formas (isenes, redues de base imponvel ou alquotas,
gerao de crditos tributrios, diferimentos ou suspenses de exigibilidade tributria),
esse tipo de medidas pode ser difcil de quantificar, mas todo esforo nesse sentido
vlido: uma renncia de receita tem, para o governo, o mesmo efeito de uma despesa no
mesmo valor. Portanto, o legislador faz um trade-off implcito entre os benefcios
fiscais concedidos e as despesas autorizadas, o que exige por tudo o que se viu aqui
83
Neste ponto, a previso legal no Brasil bastante rigorosa, determinando o registro contbil e
oramentrio dos fluxos de relacionamento entre o Banco Central e o Tesouro Nacional (art. 7 o da Lei de
Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar 101/2000). Existem, porm, algumas crticas slidas a
algumas inconsistncias tcnicas, com consequncias srias, na implementao desse dispositivo (HIGA;
AFFONSO, 2009)
84
Em alguns casos, porm, um governo pode atuar como muturio de um emprstimo internacional (de
bancos ou organismos multilaterais) cuja finalidade reemprestar os fundos em condies prximas s de
mercado para um conjunto pulverizado de agentes econmicos locais, situao na qual a ao
governamental mais decorrente da estruturao e expertise no mercado local do que propriamente na
concesso de subsdios ou garantias extraordinrias.
52
acerca do papel poltico e econmico do processo oramentrio que essa escolha seja
explicitada dentro da deciso oramentria global.
3.5 Anualidade a dimenso temporal
No apenas o contedo do oramento sofre os reflexos da lgica aqui
discutida: tambm o seu marco temporal passvel de discusso. O processo de
elaborao e deciso no oramento significativamente intenso e longo, demandando a
ateno de muitas pessoas e instituies. Portanto, invivel que seja repetido em bases
semanais, ou mesmo mensais. Por outro lado, um processo oramentrio sem limite de
tempo definido no teria sentido material, pois receitas e despesas so fluxos
econmicos, e, portanto s tem existncia concreta se referidas a um determinado
perodo de tempo. E intervalos de tempo muito longos (por exemplo, dez ou quinze
anos) tornam um exerccio vazio a previso dos eventos relativos a receitas e despesas
(dependentes da movimentao do ciclo econmico, da evoluo tecnolgica, das
opes eleitorais, etc.).
Assim, o perodo de um ano a escolha quase universal para o horizonte de
tempo em que se projetam receitas e oram despesas num processo oramentrio. Esta
a origem do conhecido princpio da anualidade na esfera jurdica85, que tem portanto
uma fundamentao razovel no mundo da prtica econmica.
Isto no deve se
confundir com a utilizao (mesmo em carter vinculante) de cenrios ou parmetros de

mdio prazo para o montante de receitas e gastos (que veremos mais adiante), que so
muito utilizados para ordenar e orientar as alocaes detalhadas de receitas e despesas
para cada ano.
3.6 Os instrumentos: A estrutura legal do sistema oramentrio
Como toda matria relativa organizao e funcionamento do setor
governamental, o processo oramentrio deve ser apropriadamente codificado em
normas jurdicas. Desta forma, torna-se importante discutir o veculo legal mais
adequado para cada tipo de princpio ou prtica oramentria aqui apresentado. Para
isso, podemos identificar trs tipos de norma oramentria, que correspondero a
instrumentos legais de naturezas diferentes. O primeiro tipo so os princpios gerais,
aquilo que na primeira seo deste captulo intitulamos as instituies oramentrias
as regras bsicas em torno das quais se estrutura a atividade. Estas instituies
85
GIACOMONI, 2000:79
53
n. 20
oramentrias devem estar contidas em leis de carter permanente, sendo recomendvel

at que em posio elevada na hierarquia (como leis cuja alterao exija maiorias
maiores86), de alterao mais rgida e menos frequente, como forma de dar estabilidade
e previsibilidade ao processo. Idealmente, uma lei geral (organic budget law) pode
contemplar as regras bsicas de gesto de finanas pblicas, de alocao de poderes e
responsabilidades, de condies e exigncias de contabilizao e controle, etc. Esta
proposio no impede que esse conjunto de regras bsicas seja dividido, como no
modelo brasileiro, entre artigos da Constituio (contendo os conceitos mais
fundamentais do sistema) e um conjunto de leis gerais sobre o tema87 contanto que
esse conjunto no seja to fragmentado (ou inconsistente internamente) que perca a
capacidade de mostrar um quadro relativamente integrado da institucionalidade
oramentria.
Esses princpios bsicos das instituies oramentrias poderiam ser, ento,
detalhados em nveis operacionais e de implementao pelos diferentes normativos
infralegais destinados regulamentao (decretos, portarias, instrues normativas), que
completariam o quadro de normas procedimentais em um segundo nvel normativo.
Por fim, o contedo concreto do processo oramentrio fica a cargo da lei anual
de oramento, responsvel pela deciso de alocao de recursos para o exerccio (e seus
eventuais instrumentos de modificao ao longo do ano, sempre aprovados nos mesmos
termos do processo oramentrio desenhado pelas normas gerais).
Quais seriam, ento os contedos mnimos da institucionalidade oramentria
que podem ser propostos para uma razovel definio do primeiro nvel normativo?
Uma primeira abordagem poderia sugerir os seguintes tpicos, aqui apresentados como
sendo o contedo estruturado de uma nica lei orgnica:
Quadro 5 Esboo do contedo de uma lei orgnica das instituies oramentrias
DISPOSIES GERAIS
Objeto da lei
86
A exemplo das leis complementares no Brasil.
87
Em especial, no caso federal brasileiro, a Lei 4.320/1964, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
101/2000), a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio (Lei 8.443/1992) e a Resoluo 1/2006 do Congresso Nacional. No
estamos abordando neste ponto a questo da atualizao de cada uma das leis deste conjunto (problema particularmente grave no
que se refere Lei 4.320/64), mas to somente a distribuio do conjunto de normas necessrias entre os diferentes instrumentos
legais de hierarquia semelhante.
54
Abrangncia e mbito de aplicao

Definies
Princpios gerais do processo oramentrio
Abrangncia dos oramentos
Carter autorizativo ou impositivo do oramento e respectivas condies e limites
Fundos especiais natureza, criao e finalidades
COMPETNCIAS E PRERROGATIVAS NO PROCESSO ORAMENTRIO
Do Poder Legislativo e de suas Comisses
Do Chefe do Poder Executivo
Dos Ministros em geral
Dos Ministros e dirigentes de rgos centrais de oramento e finanas
Dos dirigentes setoriais de oramento e finanas
Dos dirigentes dos demais Poderes como responsveis pelo respectivo oramento
Aplicao das regras de competncia aos entes subnacionais
ESTRUTURA E ORGANIZAO DO ORAMENTO

A previso de Receitas
A fixao de Despesas
As disposies complementares admissveis
Os conceitos e medio dos resultados fiscais
Os conceitos e mtodos de tratamento dos riscos fiscais e passivos contingentes
O tratamento das despesas previdencirias e outras sob condies atuariais
As provises e reservas para contingncias
55
n. 20
As modificaes do oramento aprovado

O exerccio fiscal e oramentrio
ELABORAO DA PROPOSTA ORAMENTRIA
Critrios e procedimentos da estimativa de Receitas
Critrios e procedimentos da fixao de Despesas
Documentos, componentes e informaes da proposta oramentria
TRAMITAO LEGISLATIVA DO ORAMENTO
Procedimentos de discusso legislativa da proposta oramentria
Procedimentos de votao e deciso legislativa
Procedimentos de sano e veto
Procedimentos de modificao do oramento aprovado
Condies e limites para a modificao da proposta oramentria pelo Poder
Legislativo
REGRAS GERAIS DE EXECUO DO ORAMENTO
Procedimentos para o comprometimento da despesa fixada no oramento
Procedimentos para o pagamento das despesas comprometidas
Procedimentos de controle e limitao centralizada das autorizaes para
comprometimento da despesa
Modificaes permitidas na fase de execuo
Execuo provisria na ausncia de aprovao do oramento no incio do exerccio
Procedimentos gerais de gesto patrimonial
ASPECTOS ESPECFICOS DA EXECUO DO ORAMENTO
Condies e limites para a assuno de dvidas
Condies e limites para o pagamento de dvidas
56
Condies e limites para a aquisio de participaes acionrias e similares

Regras de exerccio dos direitos societrios derivados de participaes acionrias e
similares
Condies e limites para a concesso de emprstimos com recursos fiscais
Relaes financeiras com a autoridade monetria
Procedimentos de gesto de caixa e execuo financeira
Procedimentos especficos de constituio e gesto de fundos especiais
Procedimentos especficos de gesto de despesas previdencirias e outras sob
condies atuariais
Procedimentos de abertura e fechamento do exerccio
Procedimentos de gesto de reservas internacionais e de relaes financeiras com o
exterior
CONTABILIDADE, AUDITORIA E TRANSPARNCIA
Padres e critrios de contabilidade uniformemente adotados
Relatrios peridicos de execuo oramentria - natureza, contedo, periodicidade,
responsabilidade e metodologia de preparao
Relatrios de prestao global de contas ao final do exerccio - natureza, contedo,
periodicidade, responsabilidade e metodologia de preparao
Padres e critrios de auditoria uniformemente adotados
Critrios e procedimentos de monitoramento e avaliao de resultados financeiros e
finalsticos da execuo oramentria
Controle interno competncias, atribuies e procedimentos
Controle externo competncias, atribuies e procedimentos
Obrigaes e procedimentos de transparncia e divulgao pblica dos dados
oramentrios e fiscais
Procedimentos para a recepo e tratamento de denncias e proteo ao denunciante de
boa-f
57
n. 20
Critrios, procedimentos e conseqncias da apreciao legislativa dos relatrios de

execuo do oramento e de prestao de contas ao final do exerccio
DISPOSIES FINAIS
Aplicao diferenciada de dispositivos da lei em relao aos entes subnacionais
Disposies sancionatrias ao descumprimento da lei
Disposies transitrias
Fonte: Elaborao prpria a partir de SCHIAVO-CAMPO (2006, p.. 85)
3.7
Estendendo a perspectiva cenrios oramentrios de mdio prazo
(MTEF)88
A ressonncia da ideia de cenrios oramentrios de mdio prazo indica que
h de fato alguma coisa de til na maneira pela qual foi conceitualizada 89.
Neste captulo, enfatizamos bastante a anualidade oramentria, como fenmeno

necessrio e praticamente universal. Outra tendncia, porm, tambm se observa em
grande nmero de pases90: o esforo na elaborao de documentos de planejamento
oramentrio de mdio prazo (dois a quatro anos), que assumem relevncia nos sistemas
oramentrios nacionais. Como se explicam essas tendncias simultneas e
aparentemente contraditrias na estrutura dos oramentos em tantos pases? Estaramos
diante da converso dos oramentos em instrumentos plurianuais?
Se entendermos por oramento plurianual um oramento que fixa receitas e
despesas governamentais por um perodo superior a um ano, a resposta taxativamente
no no h constncia de movimentos nesse tipo. No entanto, mesmo essa expresso
vem sendo utilizada em um sentido mais amplo, o de insero do oramento anual num
cenrio estratgico multianual91. Vamos abordar precisamente esse fenmeno, tomando
inclusive o cuidado de no denomin-lo em momento algum como oramentos
multianuais ou plurianuais, mas sim cenrios oramentrios de prazo mais amplo (na
88
Esta seo baseia-se amplamente em SCHIAVO-CAMPO, 2006B, e LE HOUEROU; TALIERCIO,

2002.
89
LE HOUEROU; TALIERCIO, 2002, p. 5. (traduo nossa)
90
Bem como nas exigncias e recomendaes expressas das instituies financeiras multilaterais (como o
Banco Mundial) para a concesso de emprstimos e ajudas ao desenvolvimento.
91
BOEX; MARTINEZ-VAZQUEZ; MCNAB, 1998.
58
literatura, so conhecidos em ingls como Medium-Term Expenditure Frameworks, ou

MTEFs).
Ento, o que se observa? Nas economias desenvolvidas, cristalizou-se a
percepo de que o horizonte exclusivamente anual dificultava a gesto de importantes
problemas oramentrios. De um ponto de vista macroeconmico, a existncia de uma
grande parcela do oramento vinculada a regras rgidas (entitlements), tais como
contratos de longo prazo firmados, obrigaes previdencirias ou despesas de pessoal,
faz com que a possibilidade de macroajustes (ampliao e principalmente reduo de
gasto pblico em grandes propores, com finalidades de poltica econmica) fique
limitada a uma frao menor no oramento a cada ano portanto, qualquer mudana
significativa somente ser implantada cumulativamente ao longo de vrios exerccios
seguidos. Isto se aplica tanto a objetivos estritamente de poltica fiscal (por exemplo,
gerar recursos para reduzir situaes crticas de endividamento ou carga tributria
excessiva), quanto a grandes objetivos de poltica pblica que exijam uma mudana
global da alocao de recursos pblicos em favor de uma determinada rea (a exemplo
de uma elevao geral dos gastos com educao ou pesquisa cientfica).
De fato, a implantao de polticas pblicas em escala nacional demanda tempo,
e recursos aplicados continuadamente ao longo desse tempo: investimentos em
infraestrutura exigem gastos posteriores de manuteno sob pena de perder-se; os
direitos sociais fundamentais (proteo incapacidade, oferta dos servios essenciais de
educao e sade) exigem a manuteno do esforo econmico ao longo do tempo; os
contratos realizados pelo setor pblico com terceiros sero exigveis pelo menos at o
ressarcimento dos servios prestados por esses terceiros. Tudo isto requer, do ponto de
vista da gesto, uma continuidade de recursos ao longo de vrios exerccios.
Tambm no aspecto macroeconmico, para que cumpra todas as finalidades
polticas e econmicas aqui elencadas, preciso que o oramento seja factvel e tenha
credibilidade. Isso implica numa srie de precondies. Primeiro, necessrio que a
estimativa das receitas tenha uma razovel preciso, de forma a assegurar que as
decises de despesa sejam minimamente executveis. Alm disso, a evoluo das
despesas deliberadas deve ser consistente com a sustentao econmica das receitas92.
Um exerccio de previso multianual permite investigar e evidenciar a eventual
existncia de compromissos assumidos sem sustentao possvel ao longo do tempo. A
92
Evitando, por exemplo, um aumento discricionrio dos valores dos entitlements acima das
possibilidades de custeio dos exerccios futuros.
59
n. 20
consistncia das projees de receita e despesa, portanto, no pode ser verificada seno
num horizonte um pouco mais largo que o anual. Neste ponto, de particular
importncia a questo da sustentabilidade da dvida: os detentores internos e externos de
capital devem, como agentes racionais, examinar em detalhe a consistncia dessas
projees.93
De igual modo, a relao entre o oramento e a economia exige previsibilidade
das variveis fiscais como condio para uma deciso econmica eficiente dos agentes
privados: potenciais fornecedores de bens e servios ao Estado devem conhecer com
razovel antecipao o montante das demandas que este pretende formular no horizonte
previsvel para suas atividades; todos os agentes, em geral, devem ter acesso a previses
razoavelmente precisas sobre os efeitos macroeconmicos da receita e despesa pblicas
para formular suas prprias estratgias de negcios.
Para todas essas finalidades, a existncia de um cenrio de mdio prazo para as
variveis oramentrias surge como instrumento til. Mas o que vem a ser um cenrio
dessa natureza? Inicialmente, no se trata de uma extenso linear do oramento por anos
subsequentes: preciso que esse instrumento seja moderado no seu grau de
detalhamento, com um nvel razovel de agregao dos seus dados sob pena de
afogar-se em dados detalhados que no permitam a viso do todo. Existem
basicamente dois tipos de cenrios na experincia internacional:
1)
uma projeo agregada das receitas futuras e dos custos provveis dos
programas atualmente existentes (evidenciando os montantes globais
das despesas obrigatrias daquelas que, embora projeo de aes
existentes, possam ser desmobilizadas em exerccios seguintes),
podendo ser acrescida de uma reviso seletiva da composio de
custos dos principais programas. Este tipo de cenrio, mais comum
nos pases da OCDE, assemelha-se ao desenho de um fluxo de
caixa plurianual para um horizonte previsvel com relativa
confiana; e
2)
uma apresentao mais detalhada projetando, alm das receitas, as

despesas de todos os programas (ou grupos de programas similares)
no horizonte do cenrio. Estes cenrios so mais raros e
historicamente malsucedidos, terminando nos casos extremos por
93
Esta foi a razo para uma das primeiras e mais decisivas iniciativas de implantao de um MTEF: o
governo australiano na dcada de 1980 utilizou-o para evidenciar no debate poltico a necessidade de
reformas nas finanas pblicas e reduo simultnea de impostos e gastos, sob pena inclusive de perda do
acesso aos mercados de crdito para a dvida governamental (LE HOUEROU; TALIERCIO, 2002, p.
127).
60
concorrer com os esforos oramentrios anuais sem um sentido

perceptvel para os agentes94.
Este ncleo dos cenrios frequentemente acompanhado de um conjunto de
estimativas macroeconmicas consistentes que permita deduzir as variveis fiscais e sua
interao com a economia. Este cenrio macroeconmico, com projees sobre
variveis como o nvel de atividade, o balano de pagamentos e a poltica monetria,
deve ser tornado pblico em seus valores, resultados e metodologias, de forma a
permitir a transparncia das informaes95 e garantir a evidenciao pblica de
eventuais projees irrealistas ou enviesadas que venham a comprometer o prprio
sentido do oramento como instrumento de deciso. De fato, a elaborao de cenrios
com variveis ou clculos irrealistas uma das formas mais espetaculares de perda de
credibilidade para uma gesto fiscal96.
Os componentes de um MTEF podem ser mais facilmente visualizados no
diagrama abaixo (Figura 6):
Figura 3 Componentes de um Cenrio Oramentrio de Mdio Prazo
94
FLSCHER, 2006, p. SCHIAVO-CAMPO (2006B, pp. 238-241) descreve os exemplos mal-sucedidos

de Gana e da frica do Sul (neste ltimo caso, na etapa inicial, sendo reformulada a natureza dos cenrios
numa direo mais prxima ao primeiro caso).
95
Como vimos no captulo anterior, a ocultao desses dados e metodologias, ou a utilizao de valores
irrealistas, compromete fortemente o contedo do oramento como contrato poltico e econmico entre
eleitores e representantes polticos,
96
FLSCHER, 2006, p. 129
61
um quadro de recursos globais definido centralizadamente pelo rgo oramentrio

(fundamentalmente um modelo macroeconmico que indica metas fiscais e estima
receitas e despesas agregadas, incluindo despesas com dvida pblica e programas de
especial importncia para todo o governo);
uma estimativa feita pelos rgos setoriais sobre os custos correntes e a mdio prazo dos
principais programas existentes (com uma reviso detalhada de seus componentes,
podendo chegar a escrutnios ao estilo do oramento base-zero para os mais
importantes)
ao final, uma adaptao desses custos aos recursos disponveis, ou seja, um processo
poltico-administrativo que integra os dois componentes anteriores
n. 20
Fonte: Elaborao prpria a partir de LE HOUEROU; TALIERCIO (2002, p. 2).
Pode-se ento visualizar a oportunidade que um cenrio de mdio prazo

representa para fomentar a centralizao do processo decisrio, um dos requisitos
fundamentais de um bom processo oramentrio. O cenrio pode servir como critrio
fundamental para a fixao inicial de metas, diretrizes e limites concretos de gasto para
cada agente, associando esse passo aos dados e clculos de consistncia global do
oramento97.
97
FLSCHER, 2006, p. 128; SCHIAVO-CAMPO (2006B, pp. 238-239) descreve um exemplo claro
dessa utilizao nas etapas finais da aplicao dos MTEFs na frica do Sul.
62
Este ltimo ponto destaca as condies de viabilidade da implantao de

cenrios dessa natureza. Em primeiro lugar, para que no signifique um trabalho
paralelo ao oramento sem relevncia para a deciso, necessita estar integrado no
processo oramentrio no apenas como uma ferramenta analtica, mas como uma regra
de deciso98 que no apenas oferea informao mas que condicionem de alguma
maneira a alocao de recursos. possvel ainda avanar no estudo das condies de
significncia e portanto sucesso na implantao da prtica desses cenrios. A
efetiva implantao das revises ou avaliaes de custos (que so um dos pilares dos
cenrios) depende fundamentalmente da qualidade do trabalho dos ministrios e rgos
setoriais; desta forma, o engajamento dessas agncias imprescindvel para a obteno
dos resultados finais. Ora, esse engajamento mais provvel quando tais agncias veem
o cenrio como um critrio til para o seu prprio planejamento setorial; esta utilidade
decorre da previsibilidade que o cenrio assegure no que diz respeito informao
relativa aos recursos que vo ser concretamente disponibilizados a cada um. Desta
forma, a qualidade das previses de receita e a consistncia interna das decises
adotadas no cenrio (e transpostas em seguida aos tetos do processo oramentrio) ser
o fator-chave para a adeso das agncias setoriais e, por via de consequncia, para o
sucesso da implementao99.
Em sntese, os cenrios de mdio prazo tm-se mostrado experincia
disseminada e til para as decises oramentrias. Como todos os recursos que aqui
apontamos, no so panaceias ou solues mgicas; so mais um instrumento na larga
coleo de ferramentas que, usadas criteriosamente, podem fazer avanar a qualidade do
processo oramentrio.
4. Modelos do processo oramentrio 100

Ao longo do tempo, um conjunto de vises globais do processo oramentrio
foi-se desenvolvendo como resposta observao dos problemas que descrevemos
acima; foi-se formando na teoria econmica e poltica uma srie de modelos gerais
que contemplam a evoluo concreta dos sistemas oramentrios, as linhas gerais pelas
98
Utilizando a distino de SCHICK (2007, pp. 110-111). Desde logo, isto no quer dizer desconsiderar a
importncia de informaes ou ferramentas analticas, mas simplesmente que, neste ponto, um
instrumento que tivesse somente esta caracterstica no seria capaz de afetar de maneira significativa o
oramento, dado que consistiria em um pesado esforo paralelo sem efeito sobre a deciso final de
alocao LE HOUEROU; TALIERCIO, 2002, p. 30.
99
Este ltimo fator de considerao est baseado em OPM, 2000.
100
Este captulo est amplamente baseado em Flscher, 2006.
63
n. 20
quais se adotam as decises. Neste ponto, no se trata de modelos no sentido estrito

da teoria econmica ou poltica convencional, ou seja, um conjunto ordenado de
hipteses sobre a economia e os agentes envolvidos, objetivando uma simplificao
deliberada dos aspectos considerados relevantes da realidade, para serem ento
dedutivamente desdobrados para se obter predies sobre o resultado da interao entre
os agentes e as variveis101. So antes descries mais sintticas das principais formas
de organizar o processo oramentrio para enfrentar os problemas j vistos, resultando
em diferentes respostas tentadas ao longo dos anos por diferentes pases102.
4.1
Incrementalismo
Como j discutimos nas etapas anteriores deste texto, desenhar e operar o
sistema oramentrio coloca uma srie de problemas bastante srios: limitaes de

conhecimento e informao, desalinhamento de interesses entre tomadores de deciso e
eleitores, tendncia a demandar mais gastos totais do que o que seria considerado timo
pelos prprios demandantes.
Aqui tambm entram em cena as limitaes cognitivas. A escala de um processo
oramentrio em modernas organizaes pblicas (digamos, um municpio) bastante
grande: a massa de informao que deve ser processada, disponibilizada e
compreendida pelos intervenientes muito significativa, e no mais das vezes excede a
capacidade desses agentes. Mais ainda, como vimos na discusso do problema agenteprincipal, aqueles que detm as melhores informaes sobre custos e benefcios dos
diferentes tipos de gasto podem no ter o incentivo de divulgar adequadamente essas
informaes (sob pena de se verem prejudicados na disputa global pelos recursos103).
A soluo tradicional dos sistemas oramentrios modernos para lidar com essas
limitaes tem sido o incrementalismo: em lugar de tentar enfrentar explicitamente cada
101
Mais intuitivamente:
O modelo uma representao simplificada de algum aspecto do mundo real. Pode ser uma
representao fsica real um prottipo de avio, por exemplo, ou as maquetes de edifcios que os
planejadores urbanos usam para mostrar como as coisas vo se parecer quando os projetos propostos
estiverem efetivamente construdos. Ou pode o modelo ser um diagrama o mapa de uma estrada, por
exemplo, ou o fluxograma que os cientistas polticos usam para mostrar como um projeto de lei se
transforma em lei. (DYE, 2009, p. 99).
Para uma viso do uso formal de modelos em economia do setor pblico, cf. STIGLITZ (2000:18).
102
Sem prejuzo da existncia, na literatura, de muitas iniciativas de modelizao mais completa e
formalizada dos processos incrementalistas em matria oramentria (resenhadas em ALEGRE;PEAS,
2010).
103
No exemplo clssico, se um determinado ministrio consegue implementar um programa com metade
dos custos, a tendncia que o valor assim economizado seja simplesmente dedicado a outros programas
de terceiros que eventualmente no tero a mesma eficincia. Assim, ainda que seja racional para o
conjunto do ente pblico o esforo de reduo de custos, cada um dos seus ministrios ou agncias pode
temer que o resultado da maior eficincia ser simplesmente um corte oramentrio.
64
um dos problemas aqui delineados para obter o melhor resultado teoricamente possvel,
o processo oramentrio e seus agentes chegam a uma soluo conciliatria na qual
uma posio intermediria satisfatria (embora no ideal) resulta das negociaes
oramentrias. Esta abordagem que uma constatao geral da anlise de polticas
pblicas, no apenas dos estudos sobre oramento104 - oferece formas razoavelmente
bem conhecidas de lidar com um processo oramentrio de prazos e recursos definidos,
de forma que o sistema possa seguir adiante, sair-se bem e evitar o pior105. A melhor
ilustrao da lgica incrementalista apresentada por Charles Lindblom, o principal
intrprete dessa corrente no mbito de polticas pblicas, como se mostra no Quadro 6
abaixo.
Quadro 6 A lgica do incrementalismo em polticas pblicas, segundo Lindblom
Imagine-se que um administrador receba a incumbncia de formular

uma poltica a respeito da inflao. Ele poderia comear procurando
listar, em ordem de importncia, todos os valores, ou todas as variveis,
que tm a ver com a questo da inflao, como, por exemplo, pleno
emprego, nvel aceitvel de lucro empresarial, proteo das pequenas
poupanas, preveno de quebra da bolsa de valores. Em seguida, ele
classificaria todos os resultados ou todas as consequncias possveis da
deciso poltica sob exame em termos de sua maior ou menor eficincia
para o alcance mximo desses valores. Esse procedimento, obviamente,
exigiria um levantamento enorme dos valores preferidos pelos membros
da sociedade e um conjunto de clculos no menos volumoso sobre as
quantidades de valores competitivamente equivalentes. A, ento, ele
poderia ir adiante e delinear todas as possveis opes para uma
deciso poltica. Num terceiro momento, ele compararia
sistematicamente suas mltiplas alternativas para saber qual delas
produziria a maior soma de valores.
[..]
Numa outra possvel grande linha de abordagem, ele
estabeleceria, como seu objetivo principal, de forma consciente ou
inconsciente, a meta relativamente simples de manter o nvel dos
preos. Apenas algumas outras metas, como o pleno emprego,
poderiam condicionar ou atrapalhar esse objetivo. Na verdade, ele
deixaria de lado a maior parte dos outros valores sociais por no lhe
interessarem no momento e por ora no tentaria sequer ordenar, em
ordem de importncia, os poucos valores que julgasse serem de
relevncia imediata. Se fosse colocado sob presso, imediatamente
admitiria que estava ignorando muitos valores pertinentes e muitas
Correspondendo ao incrementalismo ou muddling through no campo das polticas pblicas, viso

terica particularmente desenvolvida por Charles Lindblom (para uma viso em portugus, cf. Lindblom,
2009 e Lindblom, 2009B).
105
FLSCHER, 2006, p. 112
104
65
n. 20
possveis consequncias importantes de suas decises.

Num segundo momento, ele delinearia aquelas propostas
relativamente escassas que lhe haviam ocorrido antes. E da as
compararia entre si. Ao cotejar suas poucas opes, a maioria das quais
j lhe sendo familiares em virtude de controvrsias passadas, ele no
encontraria, normalmente, um corpo terico preciso o suficiente para
gui-lo na tarefa de comparar suas respectivas consequncias. Em vez
disso, em termos de deciso poltica, ele confiaria firmemente nos
registros de sua experincia passada, em verdade vivenciada em
pequenos passos, para prever as consequncias de passos semelhantes
dados em direo ao futuro.
Fonte: LINDBLOM, 2009, pp. 161-163
No
mbito
oramentrio,
trabalho
seminal
de
caracterizao
do
incrementalismo o de WILDAWSKY (1988), que o denomina oramentao

clssica (classical budgeting). Sendo o oramento a formulao de uma grande massa
de decises, sobre uma massa no menor de informaes, com prazos apertados e
limites capacidade intelectual e cognitiva de todos os participantes (que no dispem
ainda de mtodos objetivos de quantificar o valor das prioridades dos diferentes bens
pblicos para os diferentes beneficirios), torna-se materialmente impossvel examinar
cada um dos milhares de fluxos de despesas que so destinados ano aps ano a outras
tantas finalidades106. Desta forma, a posio inicial ou baseline do gasto em todas as
rubricas assumida como sendo os valores atualmente em vigor (ou seja, os do
oramento vigente poca da deciso), concentrando-se o processo oramentrio em
discutir mudanas marginais a essa posio inicial (ou seja, acrescentando, modificando
ou eliminando alocaes individuais).
Nesta abordagem, o maior determinante do oramento do ano t o oramento do
ano t 1. Inmeros programas e atividades tm a sua dotao de recursos replicada
automaticamente nos exerccios seguintes isso acontecer igualmente com novos
programas, que assumem esse carter continuado quando so aceitos como vlidos. Em
torno de qualquer programa ou ao governamental que envolva despesa, formam-se
ainda coalizes de grupos internos e externos ao segmento estatal que tm interesse nele
(os funcionrios responsveis, os beneficirios do bem ou servio prestado, os
fornecedores, os parlamentares interessados no setor ou regio onde incide o programa),
e esse processo de cristalizao de uma rede de polticas com interesse em cada
106
Sem contar a necessidade de incluir nessa anlise as demandas de fundos relativas a compromissos j
assumidos com terceiros em funo das alocaes realizadas em perodos anteriores, como contratos de
longo prazo para obras.
66
programa torna bastante mais difcil descontinuar programas e aes que j se

encontram em andamento.
Desta forma, o foco dos processos oramentrios passa a ser uma estreita faixa
de aumentos ou diminuies marginais em cada programa existente, tanto para
acomodar novas iniciativas quanto para adaptar as aes existentes a quaisquer novas
demandas internas ou externas. A convivncia mais prolongada com o incrementalismo
termina, alm disso, por criar na cultura poltica uma expectativa dos agentes107 de
receber uma parte justa (fair share)108 de qualquer acrscimo de recursos que se
tornar disponvel para distribuio (quer pelo aumento de receitas, quer por qualquer
supresso de outras despesas). Desta forma, a variao incremental tende a absorver no
s a alocao rotineira anual, mas qualquer outro aporte de recursos disponveis para o
gasto pblico.
Como se materializariam, ento, os valores da posio inicial de cada
programa ou dotao a partir do oramento anterior? Nesta equao, entram os valores
da dotao no exerccio anterior, o impacto da inflao sobre esses valores, e as
variaes exgenas na demanda pelos servios custeados por cada dotao. No caso da
inflao, algum ajuste em funo da variao total ou parcial de preos reflete a
tentativa de preservar o valor real das dotaes de um ano para o outro. Essa relativa
simplicidade de cmputo, porm, somente concebvel em nveis baixos ou moderados
de inflao em economias com inflao muito alta, os valores nominais de preos
perdem boa parte de seu contedo de informao econmica, alm do que o prprio
efeito da inflao passa a ser ele mesmo um componente da batalha distributiva entre os
diferentes interessados na disputa pelo recurso pblico109. No que tange s variaes
exgenas, representam os fatores de determinao do custo da prestao do servio que
so determinados de forma imperativa por outros instrumentos legais e que a elaborao
oramentria no pode contornar por exemplo, a variao do nmero de beneficirios
com direito a aposentadorias e penses para determinar aumentos ou redues globais
da dotao a esse ttulo, ou a populao recenseada de estados e municpios para
Lembrando que por agentes neste caso se tomam no s os ministrios ou agncias que vo executar
o gasto, mas tambm os demais interessados (parlamentares politicamente vinculados ao setor ou regio,
beneficirios diretos, fornecedores, etc.)
108
O termo justa (FLSCHER, 2006, p. 113) no tem aqui qualquer conotao objetiva de justia ou
equidade, mas sim a de que os agentes assim a percebem.
109
O que fica claro na experincia brasileira quando se avalia o efeito distributivo decorrente da
depreciao do valor real dos salrios pagos aos servidores pblicos e beneficirios da seguridade social
em funo da inflao elevada nas dcadas de 70, 80 e 90.
107
67
n. 20
calcular o valor de participaes automticas na receita devidas a esses entes

subnacionais.
Cabe destacar que esse mecanismo de deciso incremental no depende da
estrutura bsica do oramento: quer este seja agrupado em funo dos valores atribudos
a cada unidade ou agncia110, quer seja organizado em funo da natureza econmica
dos gastos (custeio, investimentos, etc.)111, ou ainda seja estruturado em torno de
programas e itens de gasto finalsticos112, o critrio incremental se aplica da mesma
forma: a dotao para cada um dos itens em que se divide o oramento calculada este
ano a partir dos valores do ano anterior (ajustados ou no pela inflao); em alguns
casos onde a determinao de gasto rigidamente exgena ao mecanismo oramentrio
(como
os
mencionados
casos
da
seguridade
social
ou
das
transferncias
intergovernamentais com critrios populacionais), a dotao passa a depender tambm

das projees das variveis determinantes desse gasto especfico.
Quaisquer variaes significativas no montante agregado (quer uma previso de
aumento de receita, quer uma deciso de compresso de gastos) viro a ser tratadas
mediante uma distribuio relativamente proporcional de acrscimos ou cortes across
the board113. Desta forma, todos os programas so afetados negativamente por cortes
de despesas, nenhum programa precisa ser encerrado e o difcil processo de negociar o
encerramento de uma ao com os interessados pode ser evitado114. Mais
realisticamente, existiro possivelmente itens de gasto mais rgidos, cuja reduo no
poder ser feita ou somente seria possvel aps um processo de grande presso poltica
(a exemplo dos pagamentos de valores contratualmente devidos a credores do governo,
como os fluxos da dvida pblica, ou dos pagamentos da seguridade social e dos salrios
dos funcionrios) o corte incremental far-se-ia aqui apenas no montante dos demais
programas de gasto115.
Esta maneira de conduzir o processo oramentrio a que, empiricamente, se
tem como a possvel na maioria das circunstncias histricas, sendo nelas o melhor
caminho que se pde alcanar. Mas est longe de ser um caminho eficiente ou
desejvel, pois conduz a uma srie de comportamentos que distorcem os resultados na
110
Classificao institucional, no jargo tcnico brasileiro.

Classificao econmica, no jargo tcnico brasileiro.
112
Classificao programtica, no jargo tcnico brasileiro, ou line-item budgeting, na literatura em
ingls.
113
Ou seja,distribuda proporcionalmente em todos os programas ou itens de gasto.
114
FLSCHER, 2006, p. 113
115
O que implicaria, portanto, num corte proporcionalmente maior nos programas menos protegidos.
111
68
forma como examinamos nas sees anteriores116. Primeiro, conhecendo o caminho

lgico da deciso, os ministrios (ou agncias, ou parlamentares) que formulam as
demandas por recursos tendem a apresentar o valor estimado de suas necessidades e
mais alguma coisa. Sabendo que as mudanas se fazem na margem, sempre mais
seguro pedir mais do que se tem no oramento atual, para tentar minimizar os efeitos
dos cortes que certamente viro quer como regra geral, quer na tentativa de adaptar o
oramento a mudanas macroeconmicas significativas. Aparece aqui, com todas as
letras e sem mediaes, o problema do fundo comum (common pool) que j
examinamos: se a posio inicial da despesa garantida e novos recursos so apenas
acrescentados, o resultado um oramento crescente117.
Torna-se essencial, nesse contexto, o trao de centralizao do processo
decisrio com um agente central (normalmente os ministrios de finanas) com a
responsabilidade de implementar tetos setoriais de gastos decididos tambm
centralmente por uma autoridade superior dos ministrios e agncias setoriais. Esse
desenho leva a propostas deliberadamente sobreavaliadas pelos rgos setoriais de
gasto, e a respostas automticas do ministrio central cortando de forma proporcional ou
linear o que faz com que pouco ou nada das informaes consistentes relativas a
custos e benefcios de cada programa seja utilizado para dimensionar o respectivo
oramento118. Sobressai aqui a extrema necessidade de dotar esse ministrio central de
recursos de informao e conhecimento, de forma a interagir com os rgos setoriais em
condies menos desfavorveis nesse jogo119.
4.2
Reaes ao incrementalismo: PBS, PPBS e ZBB

As recorrentes dificuldades ocasionadas pelo processo oramentrio tradicional,
centrado no incrementalismo, levaram tentativa de desenhar novos mtodos gerais de

oramentao, que tiveram diferentes graus de sucesso e disseminao. Historicamente,
todas tm suas origens identificadas no governo federal norte-americano, e sua
disseminao teve grande participao das agncias econmicas vinculadas s Naes
116
Uma relao mais ampla das distores em WILDAVSKY & CAIDEN (1980), apud FLSCHER
(2006, p. 114).
117
FLSCHER (2006, p. 116) (traduo nossa).
118
Outra forma de jogar esse jogo por parte dos ministrios setoriais, que tambm j vimos nos
captulos anteriores, subestimar em sua proposta global a parcela de seus gastos com itens de alta
prioridade, ou sensveis, ou que se refiram a gastos obrigatrios por lei, para forar durante o exerccio
um aumento dessa parcela (e portanto do seu montante global) quando o valor orado esgotar-se.
119
Pois um ministrio central desarticulado e sem informao no teria como antecipar-se a esses
movimentos dos rgos setoriais nem forar negociaes para reduo consciente dessas distores.
69
n. 20
Unidas. As concepes iniciais assim surgidas, evidentemente, sofreram posteriormente

ampliaes e modificaes nas diferentes experincias nacionais.
> As diferentes variantes do oramento-programa (PBS, PPBS)120
Embora o oramento-programa venha em vrias verses, sua ideia essencial
que os gastos devem ser agrupados e decididos em termos de objetivos
governamentais, e no de acordo com as organizaes que os gastam. Todas
as atividades contribuindo para um mesmo objetivo deveriam ser colocadas
no mesmo programa, independentemente da unidade organizacional qual
esto alocadas121.
Desde a dcada de 1940 nos EUA, uma srie de tentativas foram sendo feitas
para organizar o oramento no apenas em funo dos insumos da atividade
governamental, mas tambm em torno dos resultados a atingir com os recursos
gastos122. Essas diferentes variantes de oramentos
123
com focos em resultados foram
denominadas genericamente de oramento-programa (em ingls, program budgeting

systems PBS).
A estrutura mais comum de oramento-programa tem por caractersticas:
120
Esta subseo tambm baseada em FLSCHER, 2006. Uma abordagem distinta em portugus sobre
o mesmo tema est em GIACOMONI, 2001, pp. 155 et seqs.
121
SCHICK (2007, p. 115, traduo nossa).
122
Para uma descrio dos passos iniciais dessa transio, cf. MARTNER (1972, pp. 68-73).
123
Desenvolvidas notavelmente em pases como o Reino Unido na dcada de 1970, Nova Zelndia nos
anos 1980 e na Sucia, sendo que a disseminao do modelo aos pases em desenvolvimento foi
assegurada pela vinculao entre a sua adoo e a concesso de ajudas financeiras ao desenvolvimento
pelas agncias das Naes Unidas.
70

Quadro 7 Oramento-programa: elementos bsicos
Subdividir o oramento, para fins de informao, em programas

que representem unidades individualizadas com finalidades
semelhantes
Identificar os objetivos operacionais (finalsticos) de cada
programa para o exerccio a que se refere o oramento de fato,
so os objetivos (e respectivos produtos) que individualizam e
do sentido aos programas
Registrar (no oramento e na contabilidade), separadamente, as
receitas e despesas de cada programa
Medir os produtos gerados (o desempenho alcanado) por cada
programa, de forma a relacion-los com seus objetivos iniciais e
com seus custos observados
Usar os dados assim construdos para estabelecer padres de
desempenho destinados a avaliar o desempenho e a eficincia
das diferentes reas de governo
Fonte: Elaborao prpria a partir de FLSCHER (2006, p. 119) e GIACOMONI
(2001, p. 156) 124
Esses esforos de mudana na oramentao dependem da reestruturao da

informao oramentria para trazer todo o valor de receitas e despesas em programas,
que passam a ser os instrumentos bsicos de visualizao e gesto dos esforos
governamentais. A esses programas (e no mais apenas a rgos ou a categorias
econmicas125) passam a ser vinculadas as rubricas oramentrias. O desenvolvimento
pleno desse modelo exigir tambm a introduo dentro do oramento das informaes
relativas aos resultados finalsticos (em termos de bens e servios) da ao
governamental, tambm distribudos pelos programas. Para viabilizar uma associao
direta entre receitas, despesas e produtos, com o grau de detalhamento necessrio, o
desenvolvimento das tcnicas de oramento-programa prev a existncia de vrios
graus de diviso de um programa, associando essas variveis s subdivises da
decorrentes126.
Nesta breve apresentao, j ficam claras as potencialidades e limitaes dessa
abordagem: a aproximao conceitual com a essncia da atividade governamental (a
produo de bens e servios, objetivo ltimo do oramento) vai atrelada a um aumento
exponencial nas dificuldades de compreenso pelos aplicadores, de especificao das
124
Ambas as fontes situam a origem dessas informaes em NAES UNIDAS (1965).

Embora a adoo da estrutura por programas no exija de forma alguma a supresso das informaes
relativas a rgo responsvel e natureza econmica da receita ou despesa.
126
Cf. GIACOMONI, 2001, pp. 164-174; MARTNER, 1972, pp. 195-232 (especificamente quanto
subdiviso dos programas em unidades analticas mais desagregadas, pp. 200-205). Para uma discusso
metodolgica sobre o processo de criao de uma estrutura oramentria baseada em programas, cf.
KRAAN, 2007, pp. 3-6
125
71
n. 20
variveis e de coleta e tratamento da informao127. Em particular, a identificao

precisa dos produtos gerados (ou seja, aquilo que d existncia e individualidade aos
programas) um desafio bastante complexo na maioria dos casos128. comum a
especificao de produtos intermedirios (ex.: inquritos abertos por uma unidade de
polcia; metros de canos lanados em rede de gua) em lugar de produtos finais (ex.:
reduo da criminalidade; litros de gua potvel fornecidos populao); [o] problema
est em que muitas coisas que o governo faz no so significativas como uma medida
para produzir resultados dentro de um programa129. Existem mesmo situaes em que
atividades relevantes do Estado so legitimamente intangveis (ex.: a proteo contra
ameaas externas), e o oramento-programa pode criar a iluso de que tais atividades
complexas e imateriais possam ser medidas em sua totalidade130.
A introduo de qualquer dos elementos do oramento-programa, portanto,
multiplica a complexidade do processo oramentrio no que tange a recursos e ao
contedo da deciso adotada. Isto demandaria, para que houvesse chances de sucesso na
implementao, a criao ou requalificao de rgos setoriais e centrais de
planejamento e oramento, com recursos de pessoal treinado e de tratamento de
informao; um esforo de reduo da parcela das despesas que determinada por
legislao extraoramentria; uma profunda mudana cultural nos gestores pblicos da
execuo finalstica, do oramento, da administrao financeira e do controle interno e
externo131.
Uma
verso
muito
mais
sofisticada
do
oramento-programa,
citada
frequentemente como caso-limite desse tipo de abordagem, o PPBS (PlanningProgramming-Budgeting System) introduzido no governo federal norte-americano nos
anos 1960. Esse sistema consiste na realizao pelas agncias governamentais, para
cada exerccio, de uma srie de etapas abaixo demonstradas:
127
Um apresentao metodolgica bastante completa e elaborada de um modelo de oramento-programa,

com todas as suas ramificaes a montante e a jusante (formulao de planos globais, contabilizao e
responsabilizao) est em MARTNER (1972, especialmente pp. 175 et. seqs.), que mantm as linhas
gerais do modelo disseminado pelo citado Manual das Naes Unidas.
128
Uma vez adotado o Oramento-Programa, torna-se necessria uma estrutura de programa que
fornea uma lista completa dos objetivos da organizao e informao sobre o cumprimento de cada um
deles. Na ausncia de estudos analticos de grande parte ou mesmo [de] todas as operaes dos rgos,
a estrutura resulta em uma fraude que acumula dados de categorias
desprovidos de
significao.(WILDAVSKY, 1982, p. 205)
129
MARTNER (1972, p. 200).
130
GIACOMONI (2001, p. 162); MARTNER (1972, p. 200).
131
MARTNER (1972, pp. 232-234).
72

Quadro 7 PPBS: elementos bsicos
Especificao de objetivos e produtos (de forma similar aos

demais instrumentos de oramento-programa)
Desenvolvimento de vrias solues possveis para o
atingimento dos objetivos e entrega dos produtos por cada
programa
Clculo dos custos e benefcios de cada uma das solues, de
modo a compar-las entre si e escolher o modelo de ao
adequado para o programa
Fonte: elaborao prpria a partir de FLSCHER, 2006
Desta apresentao sumria, j fica evidente a extrema complexidade do PPBS:

na experincia original norte-americana, todas as agncias teriam que enviar anualmente
ao rgo central de oramento uma massa de informao132 que, de to grande, ou no
poderia ser produzida, ou, se o fosse, no teria como ser analisada pela unidade
central133.
De fato, ainda que o enorme volume de investimento em coleta e
organizao de informao e em anlise das decises pudesse ser justificado em alguns

poucos programas crticos ou de importncia reconhecida como prioritria, a adoo
generalizada de mtodo com tantas exigncias de tempo, informao e recursos em toda
a enorme mquina da administrao federal norte-americana, tornou impraticvel a
adoo desse mecanismo mesmo no departamento que o criara134.
De um ponto de vista analtico, o PPBS consiste no procedimento mais ousado
de rejeio ao incrementalismo, ao tentar incorporar ao menos parcialmente todos os
passos da tomada de deciso racionalista e ao mesmo tempo representa a experincia
histrica mais clara da impossibilidade de um processo decisrio inteiramente
racionalista e exaustivo para a deliberao da totalidade do oramento. Os relatos
histricos inclusive apontam que fatores outros que no a sua aplicabilidade foram
132
A documentao inclua projetos descrevendo a estratgia de cada agncia e comparando o custo e a

efetividade das principais alternativas de programas para atingir os objetivos fixados na estratgia, bem
como estudos analticos especiais abordando temas selecionados de curto e longo prazo, alm de
cronogramas fsico-financeiros que resumissem as escolhas adotadas pelos programas em termos de
produtos e custos num horizonte de cinco anos (FLSCHER, 2006, p. 121)
133
O relato histrico da exigncia do PPBS d conta que:
As agncias usaram vrias estratgias para continuar a oramentar como estavam
habituadas. Algumas no submeteram os memorandos de planejamento e anlise; outras
submeteram montanhas de papel que sequer tinha sido lido por seus dirigentes. A equipe no
Bureau de Oramento no estava preparada para empreender a anlise necessria, e continuou
a operar como antes. (FLSCHER, 2006, p. 122)
134
Embora exigncias formais de aplicao do PPBS tenham persistido em algumas reas do
Departamento de Defesa norte-americano at a dcada de 2000, embora continuassem sendo vistas como
impraticveis pelos respectivos gestores (ZAKHEIM, 2004)
73
n. 20
responsveis pela generalizao indevida - ou ao menos precipitada desse modelo135, e

essa generalizao ter sido o fator mais forte de sua inviabilidade.
A experincia do PPBS sugere fortemente que a ampliao dos procedimentos
analticos de deciso oramentria (naquilo em que se opem ao incrementalismo),
baseados na avaliao exaustiva da composio de custos e na comparao de diferentes
alternativas para os objetivos de cada atividade governamental, exige sobretudo
seletividade: a capacidade de gerao, transmisso e processamento da informao
especialmente nos rgos que representam os pontos centrais do processo decisrio
no comporta a adoo massiva e across the board de mtodos que exijam uma macia
ampliao dessa informao a ser tratada. Nas palavras da forte crtica de Wildavsky,
[t]eria sido suficiente dizer que a introduo por atacado do Oramento-Programa
apresentava insuperveis dificuldades de clculo136. Portanto, o imprescindvel
aperfeioamento do modelo incremental de deciso passar, em qualquer situao, por
procedimentos que possam ser utilizados de forma escalvel (iniciando-se em escalapiloto com algumas unidades ou programas, para serem posteriormente estendidos a
parcelas maiores - ou aplicados de forma rotativa - no vasto rol de programas e gastos
de um ente pblico moderno).
> Oramento base-zero

Outra tentativa importante de superao do incrementalismo empreendida pelo
governo federal norte-americano na administrao Carter (1976-1980) foi o oramento
base-zero (zero-based budgeting). Consistia na recusa a aceitar qualquer posio inicial
baseada em oramentos anteriores, ou seja, na exigncia de que cada agncia
desenvolvesse a cada ano, a partir do zero, uma proposta oramentria que partisse da
anlise de custo individualizada para cada programa, sendo a continuidade dos
programas tambm dependente da deciso de cada processo oramentrio. As propostas
por recursos seriam apresentadas e analisadas a partir de uma estrutura similar ao
oramento-programa, ou seja, do desenvolvimento de medidas do produto de cada
135
A importao do PPBS teria sido promovida em todo o Departamento de Defesa pelo Secretrio de
Defesa Robert McNamara a partir da experincia da empresa privada que antes presidira (Ford) para
aumentar o poder decisrio do Secretrio frente aos diferentes servios (Exrcito, Marinha e Fora
Area). Em 1965, uma deciso isolada do Presidente Lyndon Johnson teria levado extenso imediata
desse mtodo a todas as agncias federais, somente para ser revogada trs anos depois. (FLSCHER,
2006, pp. 121-122; GIACOMONI, 2001, pp. 162-163; WILDAVSKY, 1982, pp. 197-199)
136
WILDAVSKY, 1982, p. 203.
74
programa (ou suas subdivises) e a associao a essas medidas dos custos

correspondentes. Nesta iniciativa, a grande novidade conceitual seria a hiptese
explcita de descontinuao de qualquer programa ou atividade governamental que no
obtivesse, em cada ano, uma deciso favorvel sua existncia no exerccio137.
Aqui tambm se est diante de um processo praticamente impossvel de
implementar. As necessidades de coleta e tratamento de informao so similares s
exigidas pelo PPBS, e igualmente impraticveis. Alm disso, uma parte considervel
dos programas governamentais exigida por lei, ou no pode ser simplesmente
suprimida sem que isso resulte em graves consequncias para a coletividade o que
reduz significativamente o impacto da novidade da possibilidade anual da
descontinuao que seria o motivador principal do esforo de reoramentao de todos
os anos.
Desta forma, ainda que goze de um certo prestgio terico como mtodo
oramentrio ideal, tambm o oramento base-zero foi abandonado como mtodo de
deciso para todo um processo oramentrio138 no obstante poder ser considerado
como
uma
ferramenta
ser
seletivamente
usada
em
situaes-problema
individualizadas onde se pretenda criar uma nova ao governamental at ento

inexistente e de muita importncia, ou quando hajam incertezas fortes quanto
razoabilidade do gasto em programas de valor elevado.
4.3 Sintetizando: o que ficou de tudo isso?
Tendo visto os modelos gerais de oramento, podemos nos perguntar: afinal,
em que resultaram essas experincias histricas? Ficamos limitados ao incrementalismo
puro e simples?
A resposta , com razovel grau de confiana, que no: as variadas experincias
internacionais levaram a igualmente variados graus de aperfeioamento do regime
incremental tradicional, incorporando, em grau varivel, elementos de informao
associados basicamente ideia de resultados e produtos da ao governamental
embutida nos conceitos de oramento-programa139.
137
claro que essa hiptese terica sempre existia mesmo no oramento tradicional. A pretendida
inovao do oramento base-zero o desenho do processo decisrio para forar a necessidade de uma
explcita reiterao e justificao (por parte da agncia proponente, do Executivo e do Congresso) da
existncia daquele programa ou atividade.
138
Levar adiante todo ano um exerccio de oramento base-zero cobrindo todos os programas seria uma
iluso cara. (SCHIAVO-CAMPO, 2006, p. 244, traduo nossa);
139
Propugnando em sentido contrrio, existe a forte crtica de WILDAVSKY (1982).
75
n. 20
Em nvel internacional, alguns pases140 introduziram fortes componentes de

informao relativa aos resultados e produtos do gasto, fazendo deles uma parte
importante da proposta submetida ao Parlamento e do acompanhamento e
responsabilizao posterior dos dirigentes das diferentes agncias perante o governo e o
prprio legislativo. No entanto, ainda que tais informaes sejam efetivamente tomadas
em conta na gesto pblica e no processo de deciso oramentria, no alcanaram a
condio de fator determinante da deciso oramentria141. Nos termos colocados por
Allen Schick142, as medidas de resultados da ao governamental so ferramentas
analticas, no regras de deciso; oferecem informaes e vises que no so
disponibilizadas pela abordagem tradicional, mas no so normas que ditam ou
condicionam a forma pela qual os governos alocam os recursos.
Na maioria dos pases, a estrutura organizacional ainda a linha central ao longo
do qual os governos distribuem os recursos; em cada um deles, em grau varivel, a
redistribuio interna dos recursos nas agncias pode ser definida por critrios
vinculados a alguma forma de oramento-programa ou informao de resultados, ou
permanecer sendo agrupada em grandes grupos de despesa (custeio, pessoal, etc.) 143.
Em qualquer dos dois casos, igualmente frequente a existncia de um registro ou de
uma classificao da despesa em torno de programas, mais ou menos bem organizados,
de forma a gerar informao gerencial voltada para a consecuo de resultados.
No Brasil, em particular, vrias tentativas foram empreendidas para adotar
alguma forma de oramento-programa, em governos estaduais e no mbito federal144.
Na atualidade, embora o marco geral das finanas pblicas estruture a classificao
oramentria basicamente em funo da estrutura organizacional e da natureza
econmica da receita e da despesa145, verifica-se uma implantao a nvel nacional146 de
um sistema relativamente uniformizado de informao oramentria estruturada em
programas (formalmente definidos exatamente como instrumento de organizao da
ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo
140
A ttulo de exemplo, Austrlia, Canad, Nova Zelndia e Reino Unido (FSCHER, 2006, p. 127).
exceo, parcialmente, da Nova Zelndia, onde o sistema oramentrio se prope a contemplar
aquisies de servios entre a Administrao central e as diferentes agncias de execuo dos servios
pblicos (cf. SIQUEIRA et alii, 2006, pp. 34-38)
142
SCHICK, 2007, pp. 110-111
143
SCHICK, 2007, pp. 113-114.
144
Cf. histrico das iniciativas em GIACOMONI, 2001, pp. 176-187
145
A Lei federal 4.320, de 17 de maro de 1964 faz referncias apenas circunstanciais a uma classificao
funcional ou por programas (art.2o, 1o, inciso I, e art. 8o, 2o), em referncia nitidamente
direcionada funo informativa e no decisria dessa classificao.
146
Portaria MPOG n 42, de 14 de abril de 1999 (publicada no DOU de 15.04.99).
141
76
mensurado
por
indicadores
estabelecidos
no
plano
plurianual147)
seus
desdobramentos. Esta organizao da informao parte da estrutura operacional do

oramento, sendo j consagrada no jargo tcnico como classificao funcionalprogramtica, e a sua utilizao na prtica da gesto pblica bastante disseminada.
Portanto, existe alguma desagregao dos valores do oramento ao longo das linhas de
um oramento-programa, ainda que a vinculao dessa unidade a medidas de produto
ou resultado seja ainda frgil. Isto leva a indicar que o pas encontra-se em estgio
mediano de tratamento da informao oramentria para permitir a adoo dos
instrumentos desenvolvidos em torno da ideia de oramento-programa, embora no
disponha ainda das condies legais e gerenciais necessrias para que a deciso seja
centrada em produtos ou resultados em outras palavras, tambm entre ns prevalece a
abordagem incrementalista, embora se disponha de alguma informao inicial sobre a
alocao das despesas em funo de objetivos (o que propiciar bases para uma futura
ampliao seletiva dos recursos de informao e deciso no sentido de superar parte das
limitaes do incrementalismo).
5. Indicaes para seguir pesquisando

Se o leitor desejar levantar mais informaes ou aprofundar os temas
oramentrios na linha da sua dimenso econmico-gerencial abordada neste texto,
existem algumas fontes muito interessantes de consulta e leitura. Indicamos nesta seo
as referncias que consideramos mais importantes para o prosseguimento do estudo.
Quadro 8 Literatura de referncia em portugus
GIACOMONI, James. Oramento Pblico. So Paulo:

Atlas, 2000.
O livro clssico sobre oramento pblico no Brasil, centrado na
origem histrica e funcionamento detalhado do sistema
oramentrio vigente sob a legislao brasileira.
147
SANCHES,
Osvaldo
Maldonado.
Dicionrio
de
Portaria MPOG n 42, de 14 de abril de 1999 (publicada no DOU de 15.04.99), art.2 o, alnea a.
77
Planejamento,
Oramento
reas
n. 20
Afins.
Braslia:Prisma/OMS, 2004.
Guia de referncia extenso e til para uma primeira
aproximao aos conceitos e verbetes da rea.
Quadro 9 Literatura de referncia em ingls
SHAH, Anwar (ed.). Budget and Budgeting Institutions.

Washington: The World Bank, 2006
SHAH, Anwar (ed.). Fiscal Management. Washington:
The World Bank, 2006
Fonte de muitas das informaes bsicas para este texto, esses
dois manuais contm uma sntese da experincia internacional
de consultoria de um conjunto de acadmicos e tcnicos de
instituies internacionais no campo da gesto oramentria e
fiscal, sistematizados por temas. Um excelente quadro dos
problemas da prtica oramentria e da lgica concreta do
desenho e funcionamento dos sistemas oramentrios pblicos
modernos.
LEE JR., Robert; JOHNSON, Ronald; JOYCE, Philip.

Public Budgeting Systems. Sudbury, MA:Jones and
Bartlett Publishers, 2004.
Um livro que rene aspectos conceituais e procedimentais da
economia do setor pblico e do oramento, alm de uma
extensa discusso sobre a prtica do oramento local, estadual e
federal nos Estados Unidos.
WILDAVSKY, Aaron. The new politics of the budgetary

process.
Glenvies,
IL/Boston,
MA/London:
Scott,
78
Foresman and Company, 1988

A abordagem pioneira do processo oramentrio como um
jogo em que se relacionam informao, interesses e regras
institucionais. Um texto relativamente antigo, mas ainda uma
das melhores aproximaes dinmica do jogo oramentrio
em uma moderna economia ocidental.
79
n. 20
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020

Instituies e teoria oramentria pontos para

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt

Instituies e teoria oramentria pontos para discusso

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt*

* Consultor Legislativo, Especialidade Oramentos, do Senado Federal.

Palavras-chave: Oramento Pblico; Desenho Institucional; Poltica Fiscal.

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt

1. Objetivos e perspectiva ............................................................................................................. 6

Estendendo a perspectiva cenrios oramentrios de mdio prazo (MTEF)............. 58

4. Modelos do processo oramentrio ...................................................................................... 63

Instituies e teoria oramentria pontos para discusso

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt

2. Instituies oramentrias e finanas pblicas1

Oramento: processo e instituies

O oramento pblico, em sua expresso mais visvel e direta, um registro das

Este captulo est amplamente baseado em VON HAGEN (2007).

MNDEZ, 2001, p. 90.

c) que as despesas previstas no oramento, quando realizadas na forma nele

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt

Fonte: Elaborao prpria

Inicialmente, o Poder Executivo prepara uma proposta ao Legislativo 5, que

A relao agente-principal e seus riscos

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt

> Aspectos das instituies oramentrias relacionados ao problema

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt

Outros desvios universalidade no so to evidentes. Um deles a

antecedncia, muito pouco caber ao oramento em termos de deciso. De outro lado,

Quadro 1 - Decises fora do oramento

Decises de gasto tomadas fora do processo oramentrio, j tem uma histria

At aquele momento, a poltica fiscal do pas seus nveis de impostos e

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt

Fonte: SUNDQUIST, 1981, pp. 199-200. (traduo nossa)

Outro desvio, ainda, a assuno de passivos contingentes (contingent

Na prtica, a assuno de muitos passivos contingentes no pode ser de todo

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt

Fonte: Elaborao prpria

Muitos obstculos, s vezes, pouco perceptveis, esto no caminho da

oportunista20 ou simplesmente uma imputao incorreta21. De fato, em

Esta prtica particularmente atentatria transparncia na medida em que as

Tabela 2 Contabilidade criativa alguns mbitos de incidncia

Tratamento dos juros decorrentes de diferentes tipos de instrumentos da dvida pblica

No sentido de aproveitar oportunidades lcitas de escolha entre mtodos contbeis distintos e

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt

Um instrumento bsico de preveno de problemas dessa espcie a

se visualizar o conjunto dos valores de receita e de despesa a cargo de cada funo

Reiteramos, no em carter de exclusividade: o que a transparncia recomenda que se possa deduzir

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt

O problema do fundo comum (common pool)

evidente que o grau de vinculao dos representantes eleitos defesa de

> Aspectos das instituies oramentrias relacionados ao problema

CONGLETON; SWEDENBORG, 2006, p. 196 (traduo nossa)

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt

total da arrecadao e do gasto dificulta-se assim a prpria percepo do problema por

Regras fiscais so instrumentos extremamente focalizados para abordar o vis

uma terica, representada pela impossibilidade de aproveitamento da

Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt

outra fragilidade, menos terica e mais pragmtica, porm,no menos

relevante na experincia histrica concreta, a possibilidade do simples

Quadro 2 - A Unio Europia um caso de formulao e aplicao das regras fiscais

Quando a adoo do Euro estava sendo planejada, seus criadores

ausncia de regras, a frouxido fiscal em um pas-membro iria impor

De fato, a credibilidade da regra depender, em alguma medida, da sua