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ACCION DE REPARACION DIRECTA - Se declara probada de oficio la

excepcin de caducidad de la accin


CADUCIDAD DE LA ACCION - Nocin. Definicin. Concepto / CADUCIDAD DE
LA ACCION DE REPARACION DIRECTA - Trmino. Cmputo / PRINCIPIO PRO
DAMATO - Cuando el dao se produce o se manifiesta con posterioridad a la
actuacin o al hecho administrativo que lo causo
La figura de la caducidad fue consagrada por el legislador para garantizar la
seguridad jurdica de los sujetos procesales y constituye una sancin para las
partes que no impulsan el litigio dentro del plazo fijado y que, por ende, pierden la
posibilidad de accionar ante la jurisdiccin para hacer efectivo su derecho. () En
estos trminos, cuando los interesados no ejercen la accin correspondiente en el
trmino fijado para ello, los posibles daos causados por las entidades pblicas s
pueden quedar sin reparacin en la medida en que falta uno de los presupuestos
procesales necesarios para estudiar la demanda, esto es, su ejercicio oportuno.
() dado el fundamento de la figura de la caducidad garantizar la seguridad
jurdica- y su carcter de orden pblico, el trmino a partir del cual debe
computarse no puede quedar al libre arbitrio de las partes . En este orden de ideas
se observa que, para el caso concreto de la accin de reparacin directa, el
legislador fue claro al establecer en el artculo 136.8 del Cdigo Contencioso
Administrativo, modificado por el 44 de la Ley 446 de 1998, que el trmino para
incoarla es de dos (2) aos contados a partir del da siguiente del acaecimiento
del hecho, omisin u operacin administrativa o de ocurrida la ocupacin temporal
o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos pblicos.
() en casos especiales, en particular, en aquellos en los cuales el dao se
produce, se manifiesta o se consolida con posterioridad a la actuacin o al hecho
administrativo que lo caus, esta Corporacin ha considerado que es necesario
acoger una interpretacin flexible del trmino de caducidad fundada en el
principio pro damato, pues el dao es la primera condicin para la procedencia
de la accin reparatoria . Sin embargo, en consonancia con la razn de ser de
dicho trmino, la misma Corporacin ha fijado reglas claras para la determinacin
del momento a partir del cual debe empezar a computarse.() se ha establecido
que el trmino de dos aos previsto en la ley positiva no podr empezar a
contabilizarse a partir del acaecimiento del hecho, omisin y operacin
administrativa, sino a partir del momento en que el dao adquiere notoriedad
cuando esta ltima no coincide con la causacin de aquel, es decir, cuando a
pesar de haberse producido, la vctima se encuentra en la imposibilidad de
conocerlo., o cuando aquel se entiende consolidado en los eventos en que el
dao se prolonga en el tiempo, circunstancias que se analizan teniendo en cuenta
las particularidades de cada caso y, a su vez, criterios susceptibles de verificacin
y generalizacin. () la Sala ha precisado que el momento en que el dao
adquiere notoriedad no siempre es aquel en el cual la vctima conoci
efectivamente de su ocurrencia circunstancia subjetiva de difcil verificacin en
ciertos eventos-, sino aquel en que debi conocerlo y, en el mismo sentido,
tambin ha sostenido que si bien en ciertas circunstancias el trmino de
caducidad debe empezar a contarse a partir de la cesacin del hecho daoso,
porque es a partir de all que es posible determinar precisamente los perjuicios
causados , el mismo no puede quedar suspendido indefinidamente. NOTA DE
RELATORIA: En relacin con la caducidad de la accin, consultar, Corte
Constitucional, Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M. P. Rodrigo Escobar
Gil
FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTICULO 44 / CODIGO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 136.8
CADUCIDAD DE LA ACCION DE REPARACION DIRECTA - Oper. Procedencia

La Sala considera pertinente reiterar, que la parte actora aduce una imposibilidad
de explotar econmicamente la aeronave HK1150, derivada de la anotacin que
report la Divisin de Antinarcticos de la Polica Nacional a la Direccin Nacional
de Estupefacientes, a travs de los oficios n. 053 del 28 de febrero y 1406 del 17
de mayo de 1994, conocidos por la demandante a travs de la comunicacin n.
012817 del 16 de agosto de 1994, emitida por la DNE ,que segn el dicho de la
demanda, gener que no se le expidiera el certificado de carencia de informes por
trfico de estupefacientes y la consecuente negativa para la aeronavegabilidad de
la avioneta. Se reitera que la parte actora tuvo conocimiento de esa situacin el
16 de agosto de 1994. En ese orden de ideas, en lnea con lo expuesto por los
agentes del Ministerio Pblico en primera y segunda instancia, esta Sala advierte
que el hecho daoso se configur en ese momento, esto es, a partir de all la
seora Parales de Zapata adquiri plena certeza de la imposibilidad de obtener el
referido certificado para efectos de tramitar el permiso de aeronavegabilidad,
mientras no se aclarara la situacin del bien.() partir del recibo de la notificacin
de abstencin del certificado de carencia de informes de trfico, la parte actora
tuvo conocimiento del reporte errado sobre la aeronave de su propiedad y
tambin estuvo a su disposicin, la posibilidad de aclarar la situacin ante la
Divisin de Polica Antinarcticos de la Polica Nacional y ante este Direccin,
conforme a lo previsto en el artculo 7 del Decreto 2894 de 1990 adoptado de
forma permanente por el Artculo 7 del Decreto Legislativo 2272 de 1991 ()se
desprende que si bien la situacin fue aclarada en el ao 2000, fue desde el 16
de agosto de 1994 que la parte actora tuvo plena certeza del hecho generador del
dao y su inactividad produjo que sus efectos se extendieran, mxime porque no
obra en el expediente prueba alguna que indique que durante ese periodo, le fue
imposible recaudar los elementos necesarios para aclarar la situacin y obtener el
certificado, o que aun hechas las gestiones, la Direccin de Antinarcticos de la
Polica Nacional, se abstuvo reconocer su error. En consecuencia, la Sala
declarar probada de oficio la excepcin de caducidad de la accin, porque el
trmino para su ejercicio inici el 17 de agosto de 1994 y feneci el 17 de agosto
de 1996, en los trminos del numeral 8 de artculo 136 del Cdigo Contencioso
Administrativo. () aunque en gracia de discusin se aceptara que la actora solo
tuvo certeza de la antijuridicidad del dao a partir de la expedicin del acta n.
002 del 26 de octubre de 2000, por medio de la cual la Direccin de
Antinarcticos, Grupo Central de Inteligencia de la Polica Nacional, reconoci el
error y aclar la situacin de la aeronave HK1150, de propiedad de la seora
Helda Cecilia Parales de Zapata (f.111-117 c.2), de todas formas habra que
concluir que la accin est caducada porque, en este evento, el trmino de dos
aos empezara a contabilizarse a partir del 27 de octubre de 2000 y la demanda
se present el 6 de agosto de 2003.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO
136 / DECRETO LEGISLATIVO 2272 DE 1991 - ARTICULO 7 / DECRETO 2894
DE 1990 - ARTICULO 7
NOTA DE RELATORIA: Con salvamento de voto de la Dra. Stella Conto Daz del
Castillo. Se deja constancia que a la fecha no se encuentra magntico del mismo
en el software de gestin
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA

SUBSECCION B
Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH
Bogot, D. C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil diecisis (2016)
Radicacin nmero: 25000-23-26-000-2003-01670-01(36746)
Actor: HELDA CECILIA PARALES DE ZAPATA Y OTRO
Demandado: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL;
DIRECCION
ANTINARCOTICOS;
DIRECCIN
NACIONAL
DE
ESTUPEFACIENTES;
UNIDAD
ADMINISTRATIVA
ESPECIAL
DE
AERONAUTICA CIVIL

Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA


Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelacin interpuesto por la parte
actora contra la sentencia del 18 de diciembre de 2008, proferida por la Seccin
Tercera, Subseccin A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio
de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. La sentencia ser
revocada y en su lugar, se declarar probada de oficio, la excepcin de caducidad
de la accin.
SNTESIS DEL CASO
La parte actora pretende que se declare la responsabilidad de las demandadas
con ocasin de la presunta falla del servicio en que incurrieron, al imposibilitar la
explotacin econmica de la avioneta de matrcula HK1150 de su propiedad, que
se alega fue confundida con la aeronave FAC 1150 de la empresa Satena, la cual,
al parecer, estaba involucrada en el delito de trfico de estupefacientes en el ao
1985 en el aeropuerto Vanguardia de Villavicencio, razn por la que no se le
otorgaron los certificados y permisos pertinentes para su aeronavegabilidad y, en
consecuencia, el bien se deterior por la inactividad.
ANTECEDENTES
I. Lo que se demanda
1. Mediante escrito presentado el 6 de agosto de 2003 ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca-Seccin Tercera, las seoras Helda Cecilia
Parales y Consuelo Abada Devia, presentaron demanda de reparacin directa
con el propsito de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (f. 1-

24 c. 1):
PRIMERA: Declarar que la POLICA NACIONAL, por intermedio de
la DIVISIN ANTINARCTICOS es responsable del dao causado
a HELDA CECILIA PARALES DE ZAPATA al registrar en su base de
datos e informar
a la DIRECCIN NACIONAL DE
ESTUPEFACIENTES sin fundamento fctico ni legal que la
aeronave HK1150, estaba vinculada a operaciones de narcotrfico.
SEGUNDA.- Declarar que la POLICA NACIONAL, por intermedio
de la DIVISIN ANTINARCTICOS es responsable del dao
causado a HELDA CECILIA PARALES DE ZAPATA y CONSUELO
ABADA DEVIA, al negarse sistemticamente y sin fundamento legal
alguno durante 15 aos a informar a la DIRECCIN NACIONAL DE
ESTUPEFACIENTES que la aeronave HK1150, jams estuvo
vinculada a investigacin alguna por trfico de estupefacientes.
TERCERA.- Declarar que la NACIN-MINISTERIO DE LA
JUSTICIA Y EL DERECHO (HOY DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA)DIRECCIN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES es responsable
del dao causado a HELDA CECILIA PARALES DE ZAPATA al
negarse sistemticamente y sin fundamento legal alguno a expedirle
el certificado de carencia de informes por trfico de estupefacientes
o enriquecimiento ilcito, no obstante la circunstancia de que ella
jams ha estado vinculada a investigacin alguna por tales punibles.
CUARTA.Declarar
que
la
NACIN-MINISTERIO
DEL
TRANSPORTE-UNIDAD
ADMINISTRATIVA
ESPECIAL
DE
AERONUTICA CIVIL es responsable del dao causado a HELDA
CECILIA PARALES DE ZAPATA y CONSUELO ABADA DEVIA, al
negarse sistemticamente y sin fundamento legal alguno a
reconocer el efecto jurdico de los actos vlidamente ejecutados por
stas para operar la aeronave HK1150.
QUINTA.- Que se condene a LA NACIN-MINISTERIO DE LA
JUSTICIA Y EL DERECHO (HOY DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA)DIRECCIN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES, MINISTERIO DE
DEFENSA- POLICA NACIONAL- DIVISIN ANTINARCTICOS-,
MINISTERIO DEL TRANSPORTE-UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL DE AERONUTICA CIVIL a la reparacin del dao
ocasionado, pagando a las demandantes, o a quienes legalmente
representen sus derechos, los perjuicios recibidos de orden material
y moral, actuales y futuros, los cuales se estiman en suma superior
a DOS MIL MILLONES DE PESOS ($2.000.000.000.oo) M/cte o las
sumas que resulten probadas en el proceso.
SEXTA.- Que se condene a LA NACIN-MINISTERIO DE LA
JUSTICIA Y EL DERECHO (HOY DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA)DIRECCIN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES, MINISTERIO DE
DEFENSA- POLICA NACIONAL- DIVISIN ANTINARCTICOS-,
MINISTERIO DEL TRANSPORTE-UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL DE AERONUTICA CIVIL al pago del reajuste monetario
a favor de los demandantes, sobre las cantidades de dinero que
resulten a deber, todo conforme lo dispone el artculo 178 del
C.C.A., y la certificacin que al respecto expida el Banco de la

Repblica.
SPTIMA.- Que LA NACIN-MINISTERIO DE LA JUSTICIA Y EL
DERECHO (HOY DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA)-DIRECCIN
NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES, MINISTERIO DE DEFENSAPOLICA NACIONAL- DIVISIN ANTINARCTICOS-, MINISTERIO
DEL TRANSPORTE-UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
AERONUTICA CIVIL quedan obligadas a dar cumplimiento a la
sentencia dentro del trmino sealado por el artculo 176 del C.C.A.,
y reconocer los intereses de que trata el inciso final del artculo 177,
ibdem, a partir del momento de ejecutoria de la sentencia.
()

2. Para dar sustento a sus pretensiones, la parte actora expuso, en sntesis, los
siguientes hechos:
2.1. En el aeropuerto Vanguardia del municipio de Villavicencio, en la aeronave
Casa C-202 explotada por la empresa estatal SATENA, se encontraron 5 kilos de
base de coca camuflados en una caja de pescado en mayo de 1985. La Divisin
de Antinarcticos, Unidad de Inteligencia de la Polica Nacional, inform los
acontecimientos a la Direccin Nacional de Estupefacientes, sin embargo, de
manera equivocada sealaron que se trataba del avin HK1150, Cessna 185, de
propiedad de un particular, que posteriormente entr en proceso de venta a la
seora Helda Cecilia Parales de Zapata, quien el 4 de febrero de 1994, solicit a
esta ltima entidad el certificado personal de carencia de informes por trfico de
estupefacientes para registrar el contrato de compraventa de la aeronave.
2.2. Al no obtener respuesta recurri a la figura del silencio administrativo para
registrar dicho contrato y consigui el certificado de matrcula el 13 de julio de
1994. En el mes de mayo del mismo ao la Divisin de Antinarcticos, de la
Unidad de Inteligencia de la Polica Nacional, inform a los organismos de
seguridad y a la Direccin Nacional de Estupefacientes, que en el avin HK1150
fueron encontrados 5 kilos de base de coca, razn por la que esa entidad se
abstuvo de expedir el certificado de carencia de informes por trfico de
estupefacientes.
2.3. As las cosas, la Unidad Administrativa Especial de la Aeronutica Civil,
suspendi el trmite que la seora Parales de Zapata estaba adelantando para
obtener el certificado de aeronavegabilidad de la avioneta HK1150 y por lo tanto,
qued imposibilitada jurdicamente para volar, a lo que se sum la imposicin de
sellos que impedan la operacin y mantenimiento de la aeronave. Al cabo de

cinco aos sin poder explotar econmicamente la aeronave, el 8 de octubre de


1999 se vendi a la seora Consuelo Abada Devia.
2.4. La Aeronutica Civil cancel por inactividad la matrcula de la aeronave
HK1150, que segn el dicho de la demanda se origin por falsa anotacin no la
voluntad del operador. Por su parte, la Direccin de Antinarcticos, Grupo
Central de Inteligencia, emiti el acta n. 002 del 26 de octubre de 2000, en la que
reconoci que el avin HK1150 no estuvo involucrado en transporte de
estupefacientes.
2.5. La Direccin Nacional de Estupefacientes profiri la resolucin n. 0761 del 6
de agosto de 2001, en la que reconoci la inexistencia del fundamento fctico y
jurdico que justificaba la negativa a expedir el certificado de carencia de informes
y aun as, solo hasta el 26 de noviembre de 2002, mediante silencio
administrativo se logr la obtencin del certificado de matrcula.
II. Trmite procesal
3. Una vez se surti la notificacin del auto admisorio de la demanda 1, las
demandadas contestaron en los siguientes trminos:
3.1. La Nacin- Ministerio de Defensa-Polica Nacional, indic que no aparece
informe alguno que determine que los miembros de la Polica Nacional hicieron un
reporte sobre la aeronave objeto de controversia. Agreg que los actores
esperaron cerca de 6 aos, desde la negativa de emitir certificado de carencia de
informes por trfico de estupefacientes, para solicitar que se aclarara el error
respecto de las especificaciones de la aeronave y que no hay prueba que
demuestre que la entidad hizo un reporte equivocado sobre el avin, dado que las
actuaciones desplegadas por la polica, fueron operativas en el marco de las
funciones legalmente establecidas al realizar una labor de inteligencia. Present
como excepciones las de falta de legitimacin en la causa por pasiva y cobro de lo
no debido, legitimidad en la labor de inteligencia-operativa, caducidad de la accin
y hecho de un tercero (f.42-50 c.1).
3.2. La Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil, seal que se limit a
cumplir un deber legal derivado de la informacin rendida por la Direccin
El auto admisorio de la demanda se profiri por el Tribunal el 16 de octubre de 2003
(f.28, 29 c.1).
1

Nacional de Estupefacientes, sobre la abstencin de emitir el certificado de


carencia de informes de trfico de estupefacientes, como requisito previo para
otorgar la matrcula de la aeronave, de modo que el dao que se alega como
causado no le es imputable a la entidad, sino eventualmente a las otras
demandadas, porque fue en virtud de las decisiones por ellas adoptadas, que se
lleg a la inmovilizacin del avin y la consecuente negativa de expedir su
matrcula. Explic que el verdadero motivo para que fuera imposible la
explotacin econmica del bien, era que se encontraba inmovilizado por parte de
la Polica Antinarcticos y la ausencia del certificado de carencia de informes de
trfico de estupefacientes. Propuso las excepciones de ilegitimidad por activa,
ilegitimidad por pasiva, omisin de terceros y culpa de la vctima (f.51-73 c.1).
3.3. La Direccin Nacional de Estupefacientes, se opuso a las pretensiones de la
demanda y adujo que se cumpli un deber legal referente a solicitar informacin a
los organismos de inteligencia y seguridad del Estado, en aras de expedir el
certificado de carencia de informes por trfico de estupefacientes, que en el caso
de la aeronave HK1150 result positivo cuando se fue a tramitar su compraventa,
por lo que seal que el origen de la demanda son las actuaciones desplegadas
por la Divisin Nacional de Antinarcticos, Unidad de Inteligencia de la Polica
Nacional, entidad con la que no guarda relacin de dependencia o subordinacin
y por tanto, el presunto error en el que incurri esa dependencia no le es
atribuible. Plante las excepciones de accin indebida, inexistencia de la
obligacin y la de la demandada no es ejecutora de los hechos, omisiones u
operaciones administrativas en el presente proceso (f.74-130 c.1).
6. Dentro del trmino para alegar de conclusin en primera instancia,
intervinieron las partes, as:
6.1. La Direccin Nacional de Estupefacientes reiter argumentos de la
contestacin y refut los resultados que arroj el dictamen pericial rendido en el
proceso al considerar que no cumpli con su objeto, ni se aclar y complement
como se requiri en su momento. Solicit que en el evento de proceder una
condena, se revisaran los contratos que alleg la parte actora como fundamento
de los alegados beneficios econmicos que dej de percibir por la incautacin de
la aeronave (f.170-187 c.1).
6.2. La parte actora seal que con las pruebas recaudadas se establecieron de
manera plena los argumentos de la demanda, referentes al error en que incurri

la Divisin de Antinarcticos con la informacin remitida a la Direccin Nacional


de Estupefacientes, la negativa de esta ltima a emitir el certificado de carencia
de informes por trfico de estupefacientes, pese a la correccin de los datos, as
como la cancelacin de la matrcula por parte de la Aeronutica Civil por la
inactividad de la aeronave, la cual era ajena a la propietaria (f.188-196 c.1).
6.3. La Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil, hizo nfasis en lo
expuesto en la contestacin de la demanda. Indic que estaba de acuerdo con lo
que manifest la Direccin Nacional de Estupefacientes, esto es, que era
necesario clarificar la situacin del presunto delito en la que se haba visto
involucrada la aeronave HK1150, actuacin que deba surtirse por las autoridades
judiciales competentes para el efecto, razones suficientes para abstenerse de
emitir el certificado de carencia de informes de trfico de estupefacientes y el de
operaciones. Aclar que, en atencin a que se dio respuesta a las peticiones
iniciales presentadas por la parte actora ante la aeronutica, no se cumplieron los
requisitos para entender que se configur el silencio administrativo que se alude
en la demanda, mxime porque el contenido de las peticiones era el mismo sobre
el que se haba emitido respuesta. Seal que aun si se consideraba que s se
configur, lo procedente era una accin de nulidad y restablecimiento del derecho
(f.209-212 c.1).
7. El Procurador Noveno Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
emiti concepto, conforme al cual, que existe caducidad de la accin y que el
trmino debe contarse desde el momento en que la Direccin Nacional de
Estupefacientes se abstuvo de emitir el certificado de carencia de informes de
trfico de estupefacientes, oficio n. 00060 del 9 de agosto de 1994, porque la
resolucin 0761 de 2001 y el acta 002 del 26 de octubre de 2000, se
circunscribieron a aclarar la situacin para obtener los correspondientes permisos
para la aeronavegabilidad de la avioneta de placas HK1150. Adems, que si el
dao alegado proviene de la decisin adoptada en 1994, debi agotar la va
gubernativa y demandar a travs de la accin de nulidad y restablecimiento del
derecho (f.198-205 c.1).
8. Surtido el trmite de rigor, y practicadas las pruebas que se decretaron, la
Seccin Tercera, Subseccin A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
profiri sentencia de primera instancia el 18 de diciembre de 2008 y en ella
resolvi negar las pretensiones de la demanda pese a que consider que s
exista una falla del servicio imputable a la Nacin-Ministerio de Defensa, Polica

Nacional (f.216-240 c. ppl.).


8.1. Se pronunci sobre las excepciones de falta de legitimacin en la causa por
pasiva y cobro de lo no debido, legitimidad en la labor de inteligencia-operativa y
hecho de un tercero

propuestas por la Nacin- Ministerio de Defensa-Polica

Nacional (f.42-50 c.1), para concluir que contenan consideraciones jurdicas que
se analizaran en el fondo de la sentencia. Frente a la de caducidad de la accin,
concluy que no estaba llamada a prosperar porque el dao alegado por la actora
se materializ con la resolucin n. 0761 del 6 de agosto de 2001, mediante la
cual la Direccin Nacional de Estupefacientes declar la prdida de fuerza
ejecutoria de un acto administrativo y orden expedir un certificado de carencia de
informes por trfico de estupefacientes, y como la demanda se present el 6 de
agosto de 2003, no haba operado ese fenmeno jurdico.
8.1.1. La de accin indebida indic que no prosperaba, inexistencia de la
obligacin y la de la demandada no es ejecutora de los hechos, omisiones u
operaciones administrativas en el presente proceso (f.74-130 c.1), propuestas por
la Direccin Nacional de Estupefacientes seal que no constituan excepciones.
8.1.2. Sobre las referentes a omisin de terceros y culpa de la vctima (f.51-73 c.1)
planteadas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil, manifest
que las mismas se referan a cuestiones que seran objeto de estudio sustancial.
Finalmente, en lo que se refiere a la de falta de legitimacin en la causa por
activa y por pasiva, asunto planteado por dicha entidad, seal que no
prosperaba.
8.2. Adelant el estudio de la responsabilidad de las demandadas bajo el rgimen
de falla del servicio. En ese sentido, indic que la Nacin-Ministerio de DefensaPolica Nacional-Direccin de Antinarcticos, incurri en falla del servicio porque
no realiz una adecuada identificacin de la avioneta involucrada en los hechos
investigados, con lo que se originaron las resoluciones de la DNE y la Aeronutica
Civil, con las que se materializ dicha falla.
8.3. Al analizar la actuacin de la DNE, concluy que se sujet a las normas que
regulan la expedicin del certificado de carencia de informes de trfico de
estupefacientes, razn por la que frente a esta entidad no haba lugar a declarar
una falla del servicio y por lo tanto se negaran las pretensiones de la demanda
en ese sentido.

8.4. Frente a la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil, indic que


sobre las peticiones elevadas por la actora en el marco de las competencias de
esa entidad y la autorizacin de la matrcula de la aeronave, no se cumplieron los
requisitos legalmente establecidos para entender que se configur el silencio
administrativo positivo, porque la matrcula dependa, entre otras cosas, de la
expedicin del certificado de carencia de informes de trfico de estupefacientes.
8.5. Seal que, en consideracin a que la parte actora adujo como dao la
suspensin de actividades de vuelo por parte de la aeronutica, como
consecuencia de la negativa del certificado de carencia de informes de trfico de
estupefacientes de la DNE, era necesario establecer si exista nexo causal entre
la falla de la Polica Nacional-Divisin de Antinarcticos y dicho dao, para
concluir que la anotacin inicial de la entidad de la aeronave HK1150 que la
vincul con el narcotrfico fue determinante y adecuada en la causacin del dao.
8.6. De los perjuicios reclamados hizo una precisin previa sobre el dictamen
pericial que obra en el expediente para indicar que si bien la Aeronutica Civil lo
objet, no present pruebas para sustentar la objecin y por lo tanto sus
argumentos constituan simples apreciaciones de contradiccin del peritaje. Una
vez analiz cada uno de los componentes del dao emergente que solicit la
parte actora, concluy que no se acreditaron en debida forma. Sobre el lucro
cesante argument que los contratos aportados no tienen fecha, por lo que no es
posible determinar si efectivamente fue imposible ejecutarlos por la ausencia del
certificado de carencia de informes de trfico de estupefacientes, sin embargo,
precis que en lo atinente al contrato de explotacin comercial entre Consuelo
Abada Devia y el representante legal de ARALL LTDA., el mismo fue suscrito a
sabiendas de la imposibilidad jurdica de su cumplimiento.
8.6.1. Manifest que tampoco eran de recibo las conclusiones a las que lleg el
dictamen, en consideracin a que, para la determinacin de las horas de vuelo,
tomaron en cuenta el nmero de vuelos realizado por una empresa que no hace
parte de la controversia. Adicionalmente, como no existan en el expediente
contratos celebrados con anterioridad a los hechos, que permitieran determinar
que la ocurrencia de los mismos impidieron continuar la ejecucin o mostrar las
utilidades que tena con la explotacin de la aeronave, se present un
incumplimiento de la carga de la prueba en cabeza de la actora.

8.6.2. Finalmente neg el reconocimiento de perjuicios morales porque en temas


como el presente no se presuman y no se acredit el estado de angustia,
sufrimiento, desgaste emocional y afliccin de la actora.
9. La parte actora present y sustent oportunamente recurso de apelacin
contra la sentencia de primera instancia al considerar que existe incongruencia al
tener por acreditada la falla del servicio de la Polica Nacional, el dao y el nexo
causal y negar las pretensiones en la valoracin de los perjuicios y la prueba de
ellos. Indic que se acoga a lo dicho por el Tribunal respecto de la
responsabilidad de las demandadas.
9.1. Manifest que se dejaron de valorar pruebas determinantes y la apreciacin
de otras contiene errores, como el caso del dictamen pericial, que segn su
entender fue desestimado sin fundamento legal. Agreg que deban valorarse los
contratos suscritos con el abogado que asesor el esclarecimiento de los hechos
que generaron la anotacin, as como las reparaciones realizadas a la aeronave.
Anot que la imposibilidad de aeronavegacin, se gener en 1994 cuando la
seora Parales de Zapata solicit el certificado de carencia de informes de trfico
de estupefacientes, el cual se neg por un reporte de situaciones ocurridas 9
aos antes, sin que previamente a su solicitud se evitara la operacin de la
avioneta.
9.2. Respecto de los dems perjuicios negados en materia de dao emergente y
lucro cesante, insisti en que el dictamen estaba debidamente sustentado.
9.3. Seal que contrario a lo que afirm el a-quo, todo dao que se genere al
patrimonio de una persona conlleva afliccin y consternacin, por lo que la
negativa del reconocimiento de perjuicios morales, desconoce los esfuerzos
desplegados por ms de ocho aos para recuperar la inversin.
9.4. Finalmente solicit que se confirmara la sentencia respecto de la falla del
servicio de la Nacin-Ministerio de Defensa-Polica Nacional-Direccin de
Antinarcticos, que se declararan probados los perjuicios y se revocara la
decisin para condenar al pago de los mismos segn liquidacin actualizada.
10. La parte actora pidi el decreto de pruebas en segunda instancia, que fueron
negadas mediante providencia del 24 de junio de 2009, al considerar que las de
carcter documental no fueron solicitadas ni decretadas en primera instancia y

que el dictamen pericial fue decretado y practicado, razn por la que la peticin
no cumpla con los presupuestos del artculo 214 del Cdigo Contencioso
Administrativo (f.256, 264 c. ppl.).
11. Dentro del trmino para alegar de conclusin en segunda instancia
intervinieron las partes as:
11.1. La actora reiter los argumentos expuestos en el escrito de apelacin (f.
268-271 c. ppl.).
11.2. La Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil, por su parte, solicit
que se confirmara la sentencia apelada en lo atinente a la entidad, en el sentido
que se concluy que no era responsable del dao alegado (f. 272-273 c. ppl.).
12. El Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado rindi concepto
conforme al cual tiene acreditado que existi un error en la informacin rendida
por la Polica Nacional- Direccin de Antinarcticos a la Direccin Nacional de
Estupefacientes, que se corrigi mediante acta n. 002 del 26 de octubre de 2000,
razn por la que la accin de reparacin directa frente a esa entidad estara
caducada y por lo tanto deban negarse las pretensiones respecto de aquella.
Adujo que frente a las otras entidades, si bien no se configur la caducidad, no
existe falla porque actuaron conforme a lo legalmente establecido frente a las
solicitudes elevadas por la parte actora (f.274-289 c. ppl.).
13. El 7 de diciembre de 2015 se reconoci como sucesora procesal de la
Direccin Nacional de Estupefacientes, en proceso de supresin, al Ministerio de
Justicia y del Derecho (f.334-335 c. ppl.).

CONSIDERACIONES
I. Competencia
14. El Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, en razn del
recurso de apelacin interpuesto por la parte demandante, en un proceso con
vocacin de segunda instancia, dado que la cuanta de la demanda, determinada
por el valor de la mayor de las pretensiones, que corresponde a la indemnizacin

por concepto de perjuicios materiales, supera la exigida por la norma para el


efecto2.
II. Hechos probados
15. De conformidad con las pruebas vlida y oportunamente allegadas al proceso,
se tienen por probados los siguientes hechos relevantes:
15.1. El 15 de noviembre de 1990, la seora Helda Cecilia Parales de Zapata
adquiri, a travs de compraventa, la aeronave marca Cessna, placa HK1150,
motor 10-1047-continental, modelo 185, serie 185-0295, avioneta monomotor
(escritura pblica n. 5327 del 15 de noviembre de 1990, certificados de matrcula
del 13 de julio de 1994 y 27 de octubre de 2000, f. 167-168 c.2).
15.2. El 4 de febrero de 1994, la seora Parales de Zapata solicit el certificado
de carencia de informes de trfico a la Direccin Nacional de Estupefacientes,
con el fin de registrar la escritura de compraventa de la aeronave por lo que el
jefe de la oficina de estupefacientes le indic lo siguiente (comunicado n. 012817
del 16 de agosto de 1994, f.161-162, 16 c.2, 94-98 c.1):
Comedidamente me permito informar a Usted, que la DIRECCIN
NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES, de conformidad con las
disposiciones legales vigentes (Art.7 del Decreto 2894 de 1990
adoptado de forma permanente por el Artculo Sptimo del Decreto
Legislativo 2272 de 1991), mediante oficio n. 00060 de fecha 9 de
agosto de 1994, se ABSTUVO de expedir el Certificado de Carencia
de Informes por Trfico de Estupefacientes solicitado por la seora
PARALES DE ZAPATA HELDA CECILIA (), teniendo en cuenta que
dentro del expediente administrativo existen anotaciones debidamente
fundamentadas por narcotrfico mediante oficio n. 1460 DANTI-UINTE
de fecha 17 de mayo de 1994, procedente de la DIVISIN DE
ANTINARCTICOS, UNIDAD DE INTELIGENCIA, mediante el cual
informa:
Me permito comunicar a ese Despacho que las anotaciones que le
figuran a la aeronave de matrcula HK1150 corresponden a hechos de
1985 y consisten en los siguientes:
A bordo de esta aeronave fueron hallados 5 kilos de base de cocana
La pretensin mayor, correspondiente a la indemnizacin por perjuicios materiales se
estim en $222 255 000, monto que supera la cuanta requerida por el artculo 42 de la
Ley 446 de 1998, en concordancia con el 1 de la Ley 954 de 2005, para que un proceso
adelantado en accin de reparacin directa fuera considerado como de doble instancia
ante esta Corporacin -500 smlmv considerados al momento de presentacin de la
demanda-. Lo anterior por cuanto para el 2003, ao de su presentacin, el salario
mnimo legal mensual vigente era de $ 332 000, lo que multiplicado por 500 arroja un total
de $ 166 000 000.
2

camuflados dentro de una caja que contena pescado, siendo privadas


de la libertad 6 personas, en el aeropuerto Vanguardia, tena la ruta
Barranco minas-Villavicencio.
De acuerdo con lo contemplado en el artculo 7. Del Decreto 2894 de
1990 adoptado de forma permanente por el Artculo 7 del Decreto
Legislativo 2272 de 1991, usted puede aclarar su situacin ante la
Divisin de Polica Antinarcticos de la Polica Nacional y ante este
Direccin.
()
15.3. La seora Parales de Zapata suscribi contrato de prestacin de servicios
profesionales con el abogado Jorge Prez Ros el 2 de septiembre de 1994, con
el fin que el profesional del derecho, asesorara y redactara para la contratante,
las actuaciones tendientes a obtener el certificado de carencia de informes de
trfico y el permiso de aeronavegabilidad para la avioneta HK1150 (f.5-6 c.2).
15.4. El seor Sergio Cruz Zapata Parales de la empresa Arall Ltda., solicit
informacin a la SIJIN-Seccional Villavicencio y al jefe de archivo y estadstica
antinarcticos3, el 20 y 31 de agosto de 1994 respectivamente, sobre los sucesos
acaecidos en el ao 1985 en el aeropuerto Vanguardia de Villavicencio, donde se
presuma estuvo involucrada la avioneta de placas HK1150. El 22 de agosto de
1994, le sugirieron de la SIJIN que requiriera los datos a la Divisin de
Antinarcticos, Unidad de Inteligencia (f.158-160 c.2). El 13 de junio de 1996, la
Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil, le indic que en respuesta a
peticin de la misma fecha, no contaba con el archivo correspondiente al ao
1985 (f.157 c. 2).
15.5. En septiembre del ao 2000, el mencionado seor Zapata Parales, solicit
ante la Direccin Nacional de Estupefacientes un nuevo certificado de carencia de
informes por trfico de estupefacientes para la aeronave HK1150, razn por la
que esa direccin seal que no era posible acceder, hasta que la seora Parales
de Zapata, aclarara las anotaciones consignadas en el acto administrativo n.
00060 del 9 de agosto de 1994, que dieron lugar a la abstencin de la entidad
para emitir el referido certificado (f.75 y 76 c.2).
15.6. La seora Parales de Zapata vendi la aeronave a la seora Consuelo
Abada Devia el 8 de octubre de 1999 (escritura pblica n. 4324 del 8 de octubre
de 1999, certificado de matrcula del 26 de noviembre de 2002, f. 155-156, 174
c.2).
No consta que la referida comunicacin fue recibida por su destinatario, esto es, carece
de sello y/o firma de recibido por parte del jefe de archivo y estadstica antinarcticos.
3

15.7. En noviembre de 1999, la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica


Civil, inici actuacin administrativa para la cancelacin de la matrcula de la
avioneta HK1150, que culmin con la expedicin de la resolucin n. 1556 del 5
de mayo de 2000, confirmada mediante resoluciones n. 02979 del 9 de agosto de
2001 y 04565 del 16 de noviembre de 2001 (f.144-149, 152-154, 175-206 c.2).
15.8. Por solicitud de la seora Parales de Zapata, la Unidad Administrativa
Especial de Aeronutica Civil expidi el certificado sobre las actividades de vuelo
de la avioneta HK1150, que data del 1 de septiembre de 2000, correspondiente al
periodo comprendido entre el 14 de enero de enero de 1980 y el 6 de noviembre
de 1990, fecha en la que suspendi el certificado de aeronavegabilidad por
solicitud del gerente (f.136-139 c.2).
15.9. Mediante acta n. 002 del 26 de octubre de 2000, la Direccin de
Antinarcticos, Grupo Central de Inteligencia de la Polica Nacional, aclar la
situacin de la aeronave HK1150, de propiedad de la seora Helda Cecilia
Parales de Zapata, en la que se concluy lo siguiente (f.111-117 c.2):
La Junta concluye que para la fecha de los hechos a que se refiere el
registro 20-436 segn la anotacin que all se halla se remite a
TIEMPO al 170585 y en oficios posteriores con las anotaciones segn
oficio 1972/250986 contestado oficio 6233/21108, la informacin sufre
un corte de vigencia en el tiempo, que nos permite concluir que para el
ao 1985 la aeronave marca Cessna, modelo 185, serie n. 185-0295
de matrcula HK-1150 de propiedad de la seora HELDA CECILIA
PARALES DE ZAPATA no es la que corresponde para dicha fecha que
registrara la anotacin en Inteligencia Antinarcticos.
15.10. Entre septiembre del ao 2000 y noviembre de 2001, existi
correspondencia cruzada entre los seores Parales de Zapata y Zapata Parales y
la Direccin Nacional de Estupefacientes. La propietaria de la aeronave HK1150,
hizo referencia a las razones por las cuales no era acorde con la realidad la
negativa de expedicin del certificado de carencia de informes por trfico de
estupefacientes, alegando que para la fecha en que se desarrollaron los hechos
objeto de anotacin, esto es, en 1985, la avioneta estuvo con suspensin de
vuelos. Por su parte, la direccin le explic en repetidas oportunidades, que deba
contar con pronunciamientos de las autoridades judiciales que eventualmente
conocieron los hechos, con el fin de tener por esclarecida la situacin y proceder
a emitir el correspondiente certificado (f.36 y 37, 119, 126,128-129, 133-135 c.2).

15.11. El 27 de noviembre de 2000, con fundamento en el acta n. 002 del 26 de


octubre de 2000, la seora Parales de Zapata, solicit a la Direccin Nacional de
Estupefacientes que declarara la prdida de fuerza ejecutoria del acto
administrativo n. 00060 del 9 de agosto de 1994 (f.107 c.1), por lo que la entidad
le reiter que para la expedicin del certificado de carencia de informes de trfico
de estupefacientes, relacionado con la aeronave HK1150, deba contar con los
correspondientes

pronunciamientos

de

las

autoridades

judiciales

que

eventualmente conocieron los hechos, razn por la que remiti comunicaciones a


diversas autoridades judiciales (f.108-118 c.1).
15.12. Finalmente, el 6 de agosto de 2001, la DNE expidi la resolucin n. 0761,
por medio de la que declar la prdida de fuerza ejecutoria solicitada por la
demandante y la expedicin del certificado de carencia de informes por trfico de
estupefacientes, con destino a la Aeronutica Civil para el registro del derecho de
dominio sobre la aeronave HK1150 (f.119-129 c.1).
III. Problema jurdico
16. Corresponde a la Sala establecer si se configur una falla del servicio, con
ocasin de la anotacin sobre trfico de estupefacientes reportada por la
Direccin de Antinarcticos de la Polica Nacional a la Direccin Nacional de
Estupefacientes, sobre la aeronave de matrcula HK1150, que segn el dicho de
la demanda, gener la imposibilidad de explotarla econmicamente.
16.1. Para el efecto, la Sala analizar lo correspondiente al ejercicio oportuno de
la accin, con base en el hecho daoso, esto es, las anotaciones que dieron
fundamento a la abstencin para que se emitiera el certificado de carencia de
informes de trfico de estupefacientes, solicitado por la seora Helda Parales de
Zapata, con el fin de registrar la compraventa de la referida aeronave.
16.2. En el evento, en que se encuentre que la accin fue presentada en tiempo,
se estudiar si hay lugar al reconocimiento de perjuicios a cargo de la NacinMinisterio de Defensa-Polica Nacional.
IV. Cuestin previa
17. La Sala destaca que el recurso de apelacin presentado por la parte actora
como apelante nico, se circunscribi al reconocimiento de los perjuicios

derivados de la declaratoria de responsabilidad por falla del servicio de la NacinMinisterio de Defensa-Polica Nacional, alegando que la valoracin probatoria,
por un lado fue insuficiente y por el otro, errada. De igual forma, se pone de
presente que en la sustentacin del recurso, la demandante indic su
conformidad respecto del anlisis que en ese sentido hizo el a-quo frente a las
otras demandadas, esto es, Direccin Nacional de Estupefacientes y Unidad
Administrativa Especial de Aeronutica Civil, razn por la cual, este ltimo
aspecto no ser objeto de pronunciamiento 4, en los trminos del artculo 357 del
Cdigo de Procedimiento Civil 5.
17.1. En consecuencia, como se indic de manera precedente, el anlisis de la
Sala se circunscribir al examen de la caducidad de la accin y si es del caso,
sobre el reconocimiento de los perjuicios deprecados. Lo anterior, sin desconocer
el principio de la non reformatio in pejus, conforme al cual no es posible que el
juez de segunda instancia, pueda desmejorar o empeorar la situacin del apelante
nico en relacin con la decisin objeto de controversia, regla que tiene su
excepcin frente a normas legales imperativas de carcter procesal, como las
relacionadas con el ejercicio oportuno de la accin. En ese sentido, la
jurisprudencia de la Seccin ha sido reiterativa en sealar lo siguiente 6:
No sobra puntualizar que la no reformatio in pejus al igual que ocurre
con la casi totalidad de las garantas y de los derechos que el
ordenamiento jurdico consagra y tutela no tiene alcance absoluto o
ilimitado, comoquiera que su aplicacin encuentra, al menos, dos
importantes restricciones de carcter general, a saber: i).- En primer
lugar debe resaltarse que la imposibilidad de reformar el fallo de primer
grado en perjuicio o en desmedro del apelante slo tiene cabida
cuando la impugnacin respectiva sea formulada por un solo
interesado (apelante nico), lo cual puede comprender diversas
hiptesis fcticas como aquella que corresponde a casos en los cuales,
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sala Plena,
sentencias del 9 de febrero de 2012, expedientes n. 20104, C.P. Ruth Stella Correa
Palacio y 21060, C.P. Mauricio Fajardo Gmez. Reiteradas: Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Subseccin B, sentencias del 26 de junio
de 2012, expediente n. 21507, C.P. Danilo Rojas Betancourth y 28 de agosto de 2014,
expediente n. 36164, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
5
Artculo 357.- La apelacin se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y
por lo tanto el superior no podr enmendar la providencia en la parte que no fue objeto
del recurso, salvo que en razn de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones
sobre puntos ntimamente relacionados con aqulla. Sin embargo, cuando ambas partes
hayan apelado o la que no apel hubiere adherido al recurso, el superior resolver sin
limitaciones. ().
6
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera,
Subseccin A, sentencia del 13 de febrero de 2013, expediente n. 25310, C.P. Mauricio
Fajardo Gmez. Reiterada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Tercera, Subseccin A, sentencias del 13 de agosto de 2014, expediente n.
35965 y 10 de febrero de 2016, expediente n. 35264, C.P. Marta Nubia Velsquez Rico.
4

en estricto rigor, se trata de varias apelaciones desde el punto de vista


formal, pero interpuestas por personas que aunque diferentes entre s,
en realidad comparten un mismo inters dentro del proceso o integran
una misma parte dentro de la litis (demandada o demandante), por lo
cual materialmente han de tenerse como impugnaciones nicas; ii).- En
segundo lugar ha de comentarse que en aquellos casos relacionados
con la apelacin de los fallos inhibitorios de primer grado, en los cuales
el juez de la segunda instancia encuentre que hay lugar a proferir una
decisin de mrito, as deber hacerlo aun cuando fuere
desfavorable al apelante (artculo 357, inciso final, C. de P. C.) 7.
Acerca del alcance de la garanta de la no reformatio in pejus, la Sala
ha sealado:
En efecto, la no reformatio in pejus, o, prohibicin de la
agravacin en peor, se concibe como garanta del derecho al
debido proceso dentro del trmite de la segunda instancia, pues
condiciona la competencia del ad quem que conoce del mismo; el
alcance de dicho condicionamiento ha sido precisado por la Corte
Constitucional, en los siguientes trminos8:
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el
mbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: tantum
devolutum quantum appellatum (...). En otros trminos, la
apelacin siempre se entiende interpuesta en lo desfavorable,
tanto que una alzada propuesta contra una decisin que de
ninguna manera agravia, tendra que ser declarada desierta por
falta de inters para recurrir, pues tal falta afecta la legitimacin en
la causa. Por tanto, tratndose de apelante nico, esto es, de
un nico inters (o de mltiples intereses no confrontados), no se
puede empeorar la situacin del apelante, pues al hacerlo se
afectara la parte favorable de la decisin impugnada, que no
fue transferida para el conocimiento del superior funcional".
(Se resalta y subraya)
La prohibicin de empeorar la situacin del apelante nico se
circunscribe entonces al contenido de la decisin que se impugna,
es decir, el juez de segunda instancia slo puede modificarla si
con ello el apelante resulta favorecido o mejorado en el
reconocimiento de sus pretensiones.
De all que, si el recurso de apelacin no prospera y por ende se
confirma la decisin que, por desfavorable, fue impugnada, no
existe fundamento alguno que permita siquiera considerar el
quebrantamiento del aludido principio9.
Pues bien, a la luz de esta garanta, que le impone al juez de la
segunda instancia el deber de respetar o de preservar el fallo apelado
en aquellos aspectos que no resultaren desfavorables para el apelante
nico y que el mismo no hubiere cuestionado por considerarlos no
[9] Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Seccin Tercera, sentencias
del 23 de abril del 2009, Exp. 17160 y del 20 de mayo de ese mismo ao, Exp. 16.925.
8
[10] Corte Constitucional, sentencia C-583 del 13 de noviembre de 1997.
9
[11] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera.
Sentencia fechada en julio 18 de 2002, Exp. 19.700 y sentencia fechada en agosto 10
de 2000, Exp. 12.648, C. P. Dra. Mara Elena Giraldo Gmez, entre otras.
7

perjudiciales para sus derechos o intereses, conecta perfectamente con


la anteriormente referida limitacin material que de igual manera debe
respetar el juez de segunda instancia, contenida en la parte inicial del
inciso primero del artculo 357 del C. de P. C., en razn de la cual [l]a
apelacin se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por
lo tanto el superior no podr enmendar la providencia en la parte que
no fue objeto del recurso, de lo cual se desprende con claridad que si
la apelacin debe entenderse interpuesta nicamente en relacin con
aquello que en el fallo impugnado resultare perjudicial o gravoso para el
recurrente, el juez de la segunda instancia est en el deber de respetar
y de mantener inclume, para dicho recurrente nico y con ello para el
resto de las partes del proceso, los dems aspectos de ese fallo que
no hubieren sido desfavorables para el impugnante o frente a los
cuales l no hubiere dirigido ataque o cuestionamiento alguno, puesto
que la ausencia de oposicin evidencia, por s misma, que el propio
interesado no valora ni estima como perjudiciales para sus intereses los
aspectos, las decisiones o las materias del fallo de primera instancia
que de manera voluntaria y deliberada no recurri, precisamente por
encontrarse conforme con ellos10.
De esta manera resulta claro que el lmite material para las
competencias del juez superior constituye el alcance de la apelacin y
los propsitos especficos que con la misma se persiguen, se
complementa de manera difana y directa con la garanta de la no
reformatio in pejus, a la cual, simultneamente, le sirve de fundamento
y explicacin.
V. Anlisis de la Sala. La caducidad de la presente accin
18. La figura de la caducidad fue consagrada por el legislador para garantizar la
seguridad jurdica de los sujetos procesales y constituye una sancin para las
partes que no impulsan el litigio dentro del plazo fijado y que, por ende, pierden la
posibilidad de accionar ante la jurisdiccin para hacer efectivo su derecho. En
palabras de la Corte Constitucional:
La caducidad es una institucin jurdico procesal a travs de la cual, el
legislador, en uso de su potestad de configuracin normativa, limita en el
tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdiccin con
el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la
necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurdica,
para evitar la paralizacin del trfico jurdico. En esta medida, la caducidad
no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la
proteccin de un inters general. La caducidad impide el ejercicio de la
accin, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse
vlidamente el proceso.
Esta es una figura de orden pblico lo que explica su carcter
irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez,
cuando se verifique su ocurrencia.
[12] Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Seccin Tercera,
sentencias del 23 de abril del 2009, Exp. 17160 y del 20 de mayo de ese mismo ao,
Exp. 16.925.
10

La justificacin de la aplicacin de la figura de la caducidad en las acciones


contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre
que podra generarse ya sea por la eventual anulacin de un acto
administrativo, o el deber que podra recaer sobre el Estado de reparar el
patrimonio del particular afectado por una accin u omisin suya. As, en
esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el
ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del
particular no podr reclamarse en consideracin del inters general 11.
19. En estos trminos, cuando los interesados no ejercen la accin
correspondiente en el trmino fijado para ello, los posibles daos causados por
las entidades pblicas s pueden quedar sin reparacin en la medida en que falta
uno de los presupuestos procesales necesarios para estudiar la demanda, esto
es, su ejercicio oportuno.
20. Ahora, dado el fundamento de la figura de la caducidad garantizar la
seguridad jurdica- y su carcter de orden pblico, el trmino a partir del cual debe
computarse no puede quedar al libre arbitrio de las partes 12. En este orden de
ideas se observa que, para el caso concreto de la accin de reparacin directa, el
legislador fue claro al establecer en el artculo 136.8 del Cdigo Contencioso
Administrativo, modificado por el 44 de la Ley 446 de 1998, que el trmino para
incoarla es de dos (2) aos contados a partir del da siguiente del acaecimiento
del hecho, omisin u operacin administrativa o de ocurrida la ocupacin temporal
o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos pblicos.
21. No obstante, en casos especiales, en particular, en aquellos en los cuales el
dao se produce, se manifiesta o se consolida con posterioridad a la actuacin o
al hecho administrativo que lo caus, esta Corporacin ha considerado que es
necesario acoger una interpretacin flexible del trmino de caducidad fundada
en el principio pro damato13, pues el dao es la primera condicin para la
procedencia de la accin reparatoria14. Sin embargo, en consonancia con la
razn de ser de dicho trmino, la misma Corporacin ha fijado reglas claras para
la determinacin del momento a partir del cual debe empezar a computarse 15.
Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Sala Plena de la Seccin Tercera, auto de 9 de febrero de 2011, exp. 38271, C.P.
Danilo Rojas Betancourth.
13
La aplicacin del principio pro-damato implica un alivio de los rigores de la caducidad
con respecto a las vctimas titulares del derecho a resarcimiento. Consejo de Estado,
Seccin Tercera, sentencia de 10 de abril de 1997, exp. 11954, C.P. Ricardo Hoyos
Duque y auto de 7 de marzo de 2002, exp. 21189, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
14
En este sentido se pronunci la Seccin Tercera en providencia de 7 de septiembre de
2000, exp. 13126, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
15
Al respecto ver, entre muchas otras, Seccin Tercera, sentencia de 15 de abril de 2010,
exp. 17815, C.P. Mauricio Fajardo Gmez.
11

12

22. En efecto, en estos casos se ha establecido que el trmino de dos aos


previsto en la ley positiva no podr empezar a contabilizarse a partir del
acaecimiento del hecho, omisin y operacin administrativa, sino a partir del
momento en que el dao adquiere notoriedad 16 -cuando esta ltima no coincide
con la causacin de aquel, es decir, cuando a pesar de haberse producido, la
vctima se encuentra en la imposibilidad de conocerlo 17-, o cuando aquel se
entiende consolidado en los eventos en que el dao se prolonga en el tiempo 18-,
circunstancias que se analizan teniendo en cuenta las particularidades de cada
caso y, a su vez, criterios susceptibles de verificacin y generalizacin.
23. As, por ejemplo, la Sala ha precisado que el momento en que el dao
adquiere notoriedad no siempre es aquel en el cual la vctima conoci
efectivamente de su ocurrencia circunstancia subjetiva de difcil verificacin en
ciertos eventos-, sino aquel en que debi conocerlo 19 y, en el mismo sentido,
tambin ha sostenido que si bien en ciertas circunstancias el trmino de
caducidad debe empezar a contarse a partir de la cesacin del hecho daoso,
porque es a partir de all que es posible determinar precisamente los perjuicios

Sobre el particular, pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Seccin


Tercera, sentencias de 30 de abril de 1997, exp. 11.350, C.P. Jess Mara Carrillo; 11 de
mayo de 2000, exp. 12.200, C.P. Mara Elena Giraldo; 2 de marzo de 2006, exp. 15.785,
C.P. Maria Elena Giraldo y 27 de abril de 2011, exp. 15.518, C.P. Danilo Rojas
Betancourth.
17
Condicin que, como se deriva de lo sostenido por la Sala Plena de la Seccin, debe
analizarse de manera rigurosa. En efecto, en palabras de esta ltima: Frente a estos
supuestos la Sala aclara, como lo ha hecho en otras oportunidades, que el trmino de
caducidad opera por ministerio de la ley, y no puede depender de la voluntad de los
interesados para ejercer las acciones sometidas a dicho trmino (nota n. 9 del auto en
cita: Ver, entre otras, la sentencia del 24 de abril de 2008. C. P. Myriam Guerrero de
Escobar. Radicacin No. 16.699. Actor: Gilberto Torres Bahamn), razn por la cual, en
los casos en que el conocimiento del hecho daoso por parte del interesado es posterior
a su acaecimiento, debe revisarse en cada situacin que el interesado tenga motivos
razonablemente fundados para no haber conocido el hecho en un momento anterior
pues, si no existen tales motivos, no hay lugar a aplicacin de los criterios que ha
establecido la sala para el cmputo del trmino de caducidad en casos especiales. Auto
de 9 de febrero de 2011, exp. 38271, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
18
En lo que tiene que ver con los daos de tracto sucesivo, de naturaleza inmediata y su
diferenciacin con la continuidad en sus efectos, perjuicios y agravacin del dao,
consultar: Consejo de Estado, Seccin Tercera, sentencia del 18 de octubre de 2007,
exp. 25000-23-27-000-2001-00029-01(AG), actor: Gloria Patricia Segura Quintero, C.P.
Enrique Gil Botero.
19
Seccin Tercera, sentencia de 29 de enero de 2004. Exp. 18273. C.P. Alier Eduardo
Hernndez Enrquez y de la Subseccin B, sentencia de 5 de abril de 2013, exp. 24544,
C.P. Danilo Rojas Betancourth.
16

causados20, el mismo no puede quedar suspendido indefinidamente 21. Al respecto


la Sala ha considerado22:
() la accin nace cuando se inicia la produccin del dao o cuando
ste se actualiza o se concreta, y cesa cuando vence el trmino
indicado en la ley, aunque todava subsistan sus efectos 23, de manera
que el hecho de que los efectos del dao se extiendan en el tiempo no
puede evitar que el trmino de caducidad comience a correr24.
As mismo, ha dicho la Sala que debe entenderse que el trmino de
caducidad no puede comenzar a contarse desde una fecha anterior a
aquella en que el dao ha sido efectivamente advertido25. Bueno es
recordar igualmente que, segn lo ha precisado la Sala 26:
El hecho de que los efectos del dao se extiendan en el tiempo no
puede evitar que el trmino de caducidad comience a correr, ya que en
los casos en que los perjuicios tuvieran carcter permanente, la accin
no caducara jams. As lo indic la Sala en sentencia del 18 de octubre
de 2000:
Debe advertirse, por otra parte, que el trmino de caducidad empieza a
correr a partir de la ocurrencia del hecho y no desde la cesacin de sus
efectos perjudiciales, como parecen entenderlo el a quo y la
representante del Ministerio Pblico. As, el hecho de que los efectos del
dao se extiendan indefinidamente despus de su consolidacin no
puede evitar que el trmino de caducidad comience a correr. Si ello
fuera as, en los casos en que los perjuicios tuvieran carcter
Como sera el caso de las ocupaciones temporales de bien inmueble, hiptesis en la
cual, segn la jurisprudencia consolidada de la Sala, el momento en el cual empieza a
contarse el trmino de caducidad es aquel de la cesacin de la ocupacin como quiera
que la pretensin del afectado es reclamar los perjuicios que se dieron durante el lapso
que permaneci ocupado el terreno y stos slo pueden determinarse, cuando aquella
haya cesado. Seccin Tercera, sentencia de 10 de junio de 2009, exp. 22461, C.P.:
Enrique Gil Botero. En dicha sentencia se citan otras proferidas por esta Sala, a saber:
28 de enero de 1994, expediente 8610; 2 de noviembre de 2000, expediente 18.086; y
17 de febrero de 2005, expediente 28.360. Tambin puede consultarse el auto de 25 de
agosto de 2005, exp. 26721 C.P. Ruth Stella Correa Palacio. All se dijo: Entratndose
de ocupacin temporal o permanente de inmuebles, el trmino para accionar, empieza a
correr a partir del da siguiente a su ocurrencia, es decir desde cuando ces la
ocupacin temporal porque en ese momento se consolida el perjuicio, o desde cuando
se termine la obra en relacin con la ocupacin permanente. Esta posicin fue
reafirmada recientemente por la Sala Plena de la Seccin Tercera en el auto de 9 de
febrero de 2011, exp. 38271, ya citado.
21
As por ejemplo para el caso de la ocupacin permanente de inmueble la jurisprudencia
consolidada es que el trmino de caducidad empieza a contar a partir de la terminacin
de la obra por la cual se produjo la ocupacin.
22
Seccin Tercera, sentencia de 15 de abril de 2010, exp. 17815, C.P. Mauricio Fajardo
Gmez.
23
[10] Sentencia del 26 de abril de 1984. Expediente No. 3393, citada en providencia del
5 de diciembre de 2005.
24
[11] Sentencia de 5 de diciembre de 2005. Expediente No. 14.801. Consejero Ponente
Dr. Alier E. Hernndez Enrquez. En el mismo sentido se encuentra la sentencia 18 de
octubre de 2000, Expediente No. 12.228
25
[12]Sentencia del 29 de enero de 2004. Exp. 18.273. M.P. Alier E. Hernndez
Enrquez.
26
[13] Sentencia del 5 de diciembre de 2005. Exp. 14.801. M.P. Alier E. Hernndez
Enrquez.
20

permanente, la accin no caducara jams. As lo advirti esta Sala en


sentencia del 26 de abril de 1984, en la que se expres, adems, que la
accin nace cuando se inicia la produccin del dao o cuando ste se
actualiza o se concreta, y cesa cuando vence el trmino indicado en la
ley, aunque todava subsistan sus efectos 27.28
24. En el caso bajo examen, la Sala considera pertinente reiterar, que la parte
actora aduce una imposibilidad de explotar econmicamente la aeronave HK1150,
derivada de la anotacin que report la Divisin de Antinarcticos de la Polica
Nacional a la Direccin Nacional de Estupefacientes, a travs de los oficios n.
053 del 28 de febrero y 1406 del 17 de mayo de 1994 (f.96, 98 c.1), conocidos por
la demandante a travs de la comunicacin n. 012817 del 16 de agosto de 1994,
emitida por la DNE (f.94-98 c.1), que segn el dicho de la demanda, gener que
no se le expidiera el certificado de carencia de informes por trfico de
estupefacientes y la consecuente negativa para la aeronavegabilidad de la
avioneta.
25. Se reitera que la parte actora tuvo conocimiento de esa situacin el 16 de
agosto de 1994. En ese orden de ideas, en lnea con lo expuesto por los agentes
del Ministerio Pblico en primera y segunda instancia, esta Sala advierte que el
hecho daoso se configur en ese momento, esto es, a partir de all la seora
Parales de Zapata adquiri plena certeza de la imposibilidad de obtener el
referido certificado para efectos de tramitar el permiso de aeronavegabilidad,
mientras no se aclarara la situacin del bien.
26. En otros trminos, a partir del recibo de la notificacin de abstencin del
certificado de carencia de informes de trfico, la parte actora tuvo conocimiento
del reporte errado sobre la aeronave de su propiedad y tambin estuvo a su
disposicin, la posibilidad de aclarar la situacin ante la Divisin de Polica
Antinarcticos de la Polica Nacional y ante este Direccin, conforme a lo previsto
en el artculo 7 del Decreto 2894 de 1990 adoptado de forma permanente por el
Artculo 7 del Decreto Legislativo 2272 de 1991 (f.161 y 162 c.2).
27. Por lo tanto, la notoriedad del dao se hizo evidente con la tantas veces
mencionada abstencin de emitir el certificado y si bien, no se desconoce el
argumento de la parte actora, conforme al cual, antes de 1994 9 aos despus
del presunto incidente de transporte de cocana en el aeropuerto Vanguardia de
[14] Expediente 3393. actor: Bernardo Herrera Camargo.
[15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera,
sentencia 18 de octubre de 2000, radiacin: 12.228, demandante: Gerardo Pinzn
Molano.
27
28

Villavicencio-, no se presentaron inconvenientes sobre la aeronavegabilidad de la


avioneta, lo cierto es que para ese ao, la aeronave tena suspendido el
certificado de aeronavegabilidad (f.137-139 c.2), de modo que solo cuando se
tuvo la necesidad de registrar la compraventa de la seora Parales Zapata, fue
que se solicit la informacin de antecedentes, sin que previamente fuera forzosa
esa averiguacin.
28. En ese sentido, tampoco se desconoce que el 2 de septiembre de 1994, la
seora Parales de Zapata suscribi contrato de prestacin de servicios
profesionales con el abogado Jorge Prez Ros, con el fin que el profesional del
derecho, la asesorara y redactara las actuaciones necesarias para obtener el
certificado de carencia de informes de trfico y el permiso de aeronavegabilidad
para la avioneta HK1150 (f.5-6 c.2). No obstante, en el proceso no se cuenta con
elementos materiales de prueba que permitan asegurar que desde ese momento,
se iniciaron las gestiones con ese fin. Por el contrario, datan comunicaciones de
la parte actora del 20 y 31 de agosto de 1994 y del 13 de junio de 1996 (f.
157,158-160 c.2), sin que consten diligencias diferentes a esas fechas en procura
de esclarecer la situacin.
29. En efecto, solo hasta septiembre del ao 2000, el seor Zapata Parales,
solicit ante la DNE un nuevo certificado de carencia de informes por trfico de
estupefacientes para la aeronave HK1150 (f.75-76 c.2) y fue a partir de esa
ocasin, que se adelantaron las averiguaciones y se recopil la informacin con
la que finalmente, la Direccin de Antinarcticos, Grupo Central de Inteligencia de
la Polica Nacional, expidi el acta n. 002 del 26 de octubre de 2000, por medio
de la cual aclar la situacin de la avioneta (f.111-117 c.2).
30. De tales situaciones se desprende que si bien la situacin fue aclarada en el
ao 2000, fue desde el 16 de agosto de 1994 que la parte actora tuvo plena
certeza del hecho generador del dao y su inactividad produjo que sus efectos se
extendieran, mxime porque no obra en el expediente prueba alguna que indique
que durante ese periodo, le fue imposible recaudar los elementos necesarios para
aclarar la situacin y obtener el certificado, o que aun hechas las gestiones, la
Direccin de Antinarcticos de la Polica Nacional, se abstuvo reconocer su error.
En consecuencia, la Sala declarar probada de oficio la excepcin de caducidad
de la accin, porque el trmino para su ejercicio inici el 17 de agosto de 1994 y
feneci el 17 de agosto de 1996, en los trminos del numeral 8 de artculo 136 del
Cdigo Contencioso Administrativo.

31. Ahora bien, aunque en gracia de discusin se aceptara que la actora solo tuvo
certeza de la antijuridicidad del dao a partir de la expedicin del acta n. 002 del
26 de octubre de 2000, por medio de la cual la Direccin de Antinarcticos, Grupo
Central de Inteligencia de la Polica Nacional, reconoci el error y aclar la
situacin de la aeronave HK1150, de propiedad de la seora Helda Cecilia
Parales de Zapata (f.111-117 c.2), de todas formas habra que concluir que la
accin est caducada porque, en este evento, el trmino de dos aos empezara
a contabilizarse a partir del 27 de octubre de 2000 y la demanda se present el 6
de agosto de 2003.
VII. Costas
32. No hay lugar a la imposicin de costas, debido a que no se evidencia en el
caso concreto actuacin temeraria de ninguna de las partes, condicin exigida por
el artculo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de la Repblica
de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 18 de diciembre de 2008, proferida por la
Seccin Tercera, Subseccin A, del Tribunal Administrativo Cundinamarca,
mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: DECLARAR probada de oficio la excepcin de caducidad de la
accin de reparacin directa, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva
de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: En firme esta providencia, DEVULVASE el expediente al tribunal de
origen para lo de su competencia.
CPIESE, NOTIFQUESE Y CMPLASE.
STELLA CONTO DAZ DEL CASTILLO

Presidenta de la Sala de Subseccin


Salvamento de voto
RAMIRO PAZOS GUERRERO
DANILO ROJAS BETANCOURTH

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