TEMA 1: EL SECTOR PÚBLICO: FORMAS DE INTERVENCIÓN,

CONTABILIDAD Y PRESUPUESTO.

1.1.-. Tipos de intervención pública

La economía española es una economía mixta, por una parte la actividad económica
responde a principios de mercado: individuos y empresas toman decisiones descentralizadas,
la propiedad es privada y los precios resultan del juego de la oferta y de la demanda. Por otra las
decisiones de asignación de recursos están basadas en el principio de autoridad y la toma
centralizada de decisiones se manifiesta fundamentalmente en la propiedad pública, en la
legislación, en las regulaciones, en los impuestos y en los gastos públicos.

El Sector Público interviene en la economía de mercado de diferentes formas:

1) La legislación: El Estado tiene como una de sus funciones primarias la de definir y
proteger los derechos de propiedad mediante una estructura legal básica. De esta
forma, la garantía de las condiciones competitivas básicas incluye, normas sobre
contratos, quiebras, prácticas monopolísticas, condiciones de concurrencia, garantías de
calidad y uso de la información confidencial. Además de la necesaria institución
judicial y policial.
2) La regulación: Mientras algunas regulaciones están relacionadas con los valores
sociales, hay muchas de gran trascendencia para el funcionamiento eficiente de los
mercados, especialmente cuando la información es imperfecta. La regulación de la
calidad afecta a las condiciones de oferta y demanda de bienes y servicios, mientras que
las regulaciones de cantidades se refieren, aunque no exclusivamente a la demanda
individual.
3) La provisión pública de bienes y servicios, utilizando impuestos y subvenciones: El
sector público puede interferir en el funcionamiento del mercado a través de la
financiación propia, a través de impuestos o la financiación de actividades privadas a
través de subvenciones. La regulación y la provisión pública alteran la asignación
competitiva de recursos sin trastocar el mecanismo básico del mercado.
4) La producción pública: provisión con producción: El Sector Público asigna capital
público y empleados públicos para producir 4 grandes categorías:
1º.- Producción no comercializable: defensa nacional, servicios generales de la
AAPP

2º.- Producción comercializable:

a) Directamente: educación, sanidad públicas…

b) Mediante la creación de empresas públicas

3º.- Servicios financieros (financiación de construcción vivienda, educación,
agricultura…)
4º.- Servicios de seguros (jubilación, desempleo, incapacidad laboral, insolvencia de
bancos, oscilaciones de precios agrarios…
5) Transferencias de renta: Instrumento por excelencia de las políticas redistributivas:
programas de la Seguridad Social, de garantía de renta mínima.
 Las transferencias monetarias sólo afectan a la asignación de recursos al modificar la renta
disponible, no los precios de bienes y factores.

1.2.-. Estructura y tamaño del Sector Público. La empresa pública.

Sector Público (SP): aquella parte de la economía nacional cuyas decisiones y
actividades dependen de la autoridad de los poderes públicos.
La administración pública, según la contabilidad nacional, es el conjunto de unidades
institucionales cuya función principal es producir bienes y servicios no de mercado para el
consumo individual (bien privado) y colectivo (bien público) y/o efectuar operaciones de
redistribución de la renta y riqueza, proviniendo sus recursos fundamentalmente de impuestos.
Con independencia de consideraciones jurídicas, desde una perspectiva económica
decimos que un agente pertenece al SP si sus decisiones se basan esencialmente en el principio
de autoridad.
El vigente Sistema Europeo de Cuentas define al Sector público como el conjunto de
unidades institucionales cuya función principal es producir bienes y servicios no de mercado
para el consumo individual y colectivo y/o efectuar operaciones de redistribución de la renta y
riqueza, procediendo sus recursos fundamentalmente de impuestos.

Estructura de las Administraciones Públicas:

a) Administración Central:
-Estado y Organismos de la Adm. Central (u organismos autónomos) tienen
la finalidad de la realización de las actividades de fomento, prestación o gestión de
servicios públicos, en régimen de descentralización funcional y de ejecución de
programas específicos de la actividad de un ministerio.
b) Comunidades Autónomas (CC.AA.)

c) Corporaciones Locales

d) Adm. de la Seguridad Social:

Tiene la función principal de gestionar las actividades ligadas al sistema de protección
social. La SS está constituido por a) prestaciones económicas (contributivas y no
contributivas) b) asistencia sanitaria c) servicios sociales d) tesorería de la SS.
Del que forman parte las entidades gestoras: El instituto nacional de la SS (INSS), Instituto
Nacional De Gestión Sanitaria (INGS) , Instituto de Mayores y Servicios Sociales
(IMSERSO), ETC..
Servicios comunes a nivel central y territorial: realizar prestaciones sociales financiadas
principalmente mediante cotizaciones sociales obligatorias (TGSS...)

Organismos autónomos del Estado con efectos sobre materia de SS: INEM, FOGASA...

Mutualidades colaboradoras: MUFACE, ISFAS, MUGEJU...

Agente Estado:
1) Administración de órganos constitucionales (Casa del rey, Cortes Generales, Tribunal
de Cuentas…).
2) Administración central del Estado (Gobierno, Departamentos Ministeriales….).
Comunidades Autónomas: Administración General, Organismos autónomos con función
administrativa, Universidades Públicas, Algunas sociedades mercantiles, entidades
empresariales y organismos públicos.
Podemos realizar una clasificación de las actividades del Sector Público en base a un doble
criterio:

a) Actividades: presupuestarias y extrapresupuestarias.

b) Operaciones: monetarias, no monetarias.

I. Incluye las transacciones de bienes, servicios y activos o pasivos financieros.

II. Comprende actividades que dan lugar a transacciones monetarias que, salvo
excepciones, no se incluyen en el presupuesto o se incluyen de forma parcial,
estimada y con no alto detalle.

III. Incluye aquellas actividades públicas más difíciles de cuantificar y evaluar.

En cuanto al tamaño del Sector Público:

Peso del S.P. en economía: medición de la importancia cuantitativa de la actividad
pública, la dificultad viene por el carácter no monetario de muchas de sus operaciones y por la
falta de series estadísticas homogéneas.

Intentos de medición se centran en operaciones presupuestarias

Indicadores agregados de actividad no financiera:

-Gastos totales no financieros/PIB

-Ingresos totales no financieros/PIB

Indicador agregado de operaciones financieras:

-Deuda Pública/PIB
LA EMPRESA PÚBLICA
Es empresa, es decir, agente económico-social que a través de la combinación de factores
productivos (trabajo, capital y recursos naturales) se ocupa de la obtención de utilidades (bienes
y servicios) y que los ofrece en el correspondiente mercado.
Punto vista jurídico: sujeto de derecho privado y con ánimo de lucro
Punto vista económico: organizar y emplear eficientemente los factores y la
producción que pone a disposición de la sociedad a través del mercado (precio de venta
es el medio de financiación principal).

Es pública. La condición de pública ha cambiado a lo largo del tiempo

1º: Aquellas cuya propiedad era íntegramente de la AA.PP.

2º.Control público: más del 50% de la propiedad en manos públicas

3º.Se acepta que el control público puede implicar una propiedad muy inferior al 50%
Definición extensa de empresa pública: Instrumento de intervención del poder público
en la economía, mediante la producción de bienes y servicios, en cualquier sector de actividad,
organizado en forma de empresa, que en principio se financia con las contraprestaciones
recibidas de sus clientes en forma de precios y en la que la participación del Estado en su
propiedad le otorga el control de la misma.
Para el SEC-95
No deben recibir subvenciones públicas para financiarse, para garantizar la libre
competencia. Si se financian mayoritariamente con recursos públicos, su déficit y deuda
públicos deben contabilizarse en las cuentas públicas.
Se encuadran en el sector productor de mercado. 3 requisitos: ser unidad institucional,
ser pública y ser de mercado.
La empresa pública. Por qué crearla.

La creación de una empresa pública conlleva doble decisión:

A) Conveniencia o necesidad de la intervención pública.

B) Seleccionar el instrumento
Utilizar la empresa pública es, en principio, opción política, pero existen características que
pueden favorecer su creación:
1) Por razón de equidad, si se pretende aplicar el principio del beneficio, la empresa
pública es idónea (siempre que el bien o servicio sea privado o cuasi privado:
educación, sanidad, vivienda…) Esto no obsta para que puedan recibir subvenciones
para corregir externalidades o alcanzar el nivel de bien preferente decidido por el
Gobierno.

2) Aceleración de los procesos de producción. Para evitar la rigidez del derecho público en
los procedimientos, por ej. De contratación, y si hay presión temporal (por ej.: Juegos
Olímpicos) se opta por la empresa pública.

3) Para hacer partícipe a la iniciativa privada de un proyecto público

 4) Para medir mejoras de eficiencia que la gestión cuasi privada podría introducir en los
servicios públicos (hospitales públicos en Andalucía) o crear un sistema de competencia
interna que mejore la gestión o ahorre costes.

5) Para la gestión de monopolios dedicados a la producción de bienes y servicios.

6) Sobre todo en países menos desarrollados para la producción en sectores estratégicos:

siderurgia, electricidad, naval, aéreo, minería…

7) Motivos de desarrollo y estabilidad económicos: reorganización de sectores

productivos, sustitución de importaciones, falta de empresariado autóctono-

8) Motivos políticos:

a) Empresas públicas en sector bélico: secretos de Estado…

b) Ideología

En España las empresas públicas pueden ordenarse:

1.- Sociedades no financieras:

-Sociedades mercantiles y asimiladas.

-Otros organismos públicos y entidades empresariales.

2.- Instituciones financieras públicas:

-Banco Central

-Otras instituciones financieras públicas

-Auxiliares financieros públicos

-Empresas de Seguro y Fondos de pensiones públicos

1.3.Las cuentas de las AA.PP

La Contabilidad Nacional permite conocer como los sectores institucionales

contribuyen a la formación de las macro magnitudes.
El sistema SEC-95 establece para cada sector 10 cuentas. En el caso del sector de las
AA.PP tienen poco interés las cuentas de producción y explotación, ya que el 95% de la
producción de dichas AA.PP no pasan por el mercado, no tiene precio de mercado y se valora
conforme el coste de producción. Las AA.PP no tiene el objetivo lucrativo de obtener beneficio,
busca el beneficio= 0.

Por lo que podemos establecer:

𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟  𝑃𝑟𝑜𝑑𝑢𝑐𝑐𝑖ó𝑛  𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 = 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑒𝑠  𝑠𝑎𝑙𝑎𝑟𝑖𝑎𝑙𝑒𝑠  𝑦  𝑐𝑜𝑚𝑝𝑟𝑎𝑠1

                                                                                                                       
1
 Consumo intermedio  
En el caso de las AA.PP. su actividad económica queda descrita por tres cuentas:
a) Cuenta de operaciones corrientes (formada por las 7 primeras cuentas).

𝑆𝑎𝑙𝑑𝑜  𝐶𝑢𝑒𝑛𝑡𝑎  𝑂𝑝. 𝐶𝑜𝑟𝑟. = 𝐴ℎ𝑜𝑟𝑟𝑜  𝐵𝑟𝑢𝑡𝑜 = 𝐼𝑛𝑔𝑟𝑒𝑠𝑜𝑠  𝑐𝑜𝑟𝑟𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠 − 𝐺𝑎𝑠𝑡𝑜𝑠  𝑐𝑜𝑟𝑟𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠
El saldo de la cuenta corriente (ahorro bruto, dedicado a inversión) pasa a la cuenta de
operaciones de capital, pasando del debe al haber.
b) Cuenta de capital (formada por las cuentas 8 y 9). Es una cuenta ligada a inversiones
en activos no financieros.
Ingresos de capital: Ahorro bruto, impuesto sobre capital y ayudas a la inversión y otras
transferencias de capital recibidas.
Gastos de capital: Inversión pública, ayudas a inversión y otras transferencias de capital
entregadas a otros sectores...

Saldo: Ingresos de capital – gastos de capital = capacidad o necesidad de financiación.

Es el total neto de recursos que las AA.PP. ponen a disposición (o demandan) de otros
sectores

Es el superávit (déficit) público en términos de Contabilidad Nacional.

Ingresos corrientes + Ingresos de capital – gastos de capital – gastos corrientes = capacidad
o necesidad de financiación.

c) Cuenta financiera.
Operaciones financieras: contrapartida financiera de operaciones sobre bienes y servicios,
operaciones de distribución o de otras operaciones financieras
Saldo: saldo de activos (+) y pasivos (-) financieros = saldo de la cuenta de capital

1.4.-. El Presupuesto: concepto y ciclo presupuestario

El sector público necesita instrumentos de ordenación y planificación de sus actividades
para lograr dos objetivos básicos:

1-Control de esas actividades, con el fin de someter las políticas de gastos e ingresos al
poder legislativo que debe aprobar las leyes presupuestarias.

2-Efectividad y eficiencia, con la finalidad de racionalizar la gestión pública

permitiendo la consecución de los objetivos de política pública al mínimo coste.

Estos instrumentos tienen su ubicación en el presupuesto.

-Concepto: plan económico a corto plazo (1 año), cuantificación económica de políticas

económicas del gobierno, expresión contable del plan económico del Sector Público.2

-Definición de Neumark: un presupuesto es un resumen sistemático y cifrado,

confeccionado en periodos regulares, de las previsiones de gastos (obligatorias para el poder
ejecutivo3), y de las estimaciones de ingresos previstas para cubrir dichos gastos.

                                                                                                                       
2
No incluye a las empresas públicas
Características del presupuesto:

1º.- Anticipación: se realizan como anticipo al año de validez, y han de estar aprobados
previamente al 31 de diciembre.

2º.- Cuantificación:

a) Las previsiones presupuestarias están cifradas en un lenguaje contable.

b) El gasto se clasifica según tres criterios: orgánico, económico y funcional.
c) Necesidad de equilibrio contable de ingresos y gastos presupuestarios.

3º.- Obligatoriedad: puesto que hay obligación legal de cumplimiento del presupuesto.
Concretando, tienen carácter limitativo.

4º.- Regularidad (se repite año a año)

Ciclo Presupuestario, que consta de 4 etapas:

1) Elaboración del presupuesto por parte del gobierno (ministerio de Hacienda):

a. Mediante aplicación de técnicas económicas.
b. Duración variable según cada país (6 meses aprox)
c. En España ha de concluir el 1/10
d. Se trata de un proceso de negociación entre el ministerio de hacienda
(elaborador) y los distintos ministerios, Comunidades Autónomas y
entidades de carácter local.

2) Discusión Parlamentaria:

a. Duración de aproximadamente 3 meses donde se presentas las sucesivas

enmiendas y finalmente resulta aprobado o devuelto al gobierno.
b. Tipos de enmiendas:
i. A la totalidad (se propone la devolución completa del texto al
Gobierno)
ii. Al articulado (propone la modificación de determinadas partidas
presupuestarias)
c. Una vez discutido en el Congreso de los Diputados, con las enmiendas
presentadas y aprobadas (o no) pasa al Senado.

3) Ejecución del Presupuesto:

a. Fases de las operaciones de gasto:

i. Autorización por órgano competente
ii. Compromiso frente a terceros por importe concreto.
iii. Obligación y orden de pago.
b. La ejecución presupuestaria puede modificar las cifras aprobadas en
algunos casos (créditos extraordinarios, ampliación, suplemento,
transferencias, incorporación o generación de créditos por ingresos)
c. Durante la ejecución se realiza un control interno (controlados por los
interventores) para el cumplimiento de las previsiones presupuestarias4.

4) Control Externo:
a. Control a partir del 31/12( llevado a cabo por el tribunal de cuentas y la
cámara de cuentas de las distintas CCAA)
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           
3
El presupuesto se aprueba por ley en el parlamento, que autoriza al Gobierno a gastar unas cantidades máximas en cada partida de
gasto, sin posibilidad de excederse. No pueden compensarse las distintas partidas de gasto.  
4
Existe la figura de los interventores
1.5.-. Clasificación del presupuesto y sistemas de presupuestario
El presupuesto se recoge en el documento conocido como Presupuestos Generales del
Estado que, generalmente incluye 3 clasificaciones:

a) Clasificación orgánica: define quien es el agente que gasta la dotación

correspondiente de los diversos programas de gasto.
b) Clasificación económica: define el cómo se gasta esa dotación presupuestaria o,
mejor dicho, el impacto de la actividad pública sobre la actividad económica
nacional, presentado mediante capítulos incluidos en la Contabilidad Nacional.
c) Clasificación funcional y por programas: define el en qué se gasta, presentando de
forma breve y expresiva la cuantía presupuestaria destinada a cada programa.
De aparecer de esta forma en los PGE. Dentro de esta clasificación podemos
subdividir en:
a. Políticas de gasto
b. Grupos funcionales

LIBRO AZUL

¿QUÉ SON LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO?

CONCEPTO

La Ley 47/2003 de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en su artículo 32, define

los Presupuestos Generales del Estado como “la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los
derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades
que forman parte del sector público estatal”.

En definitiva, los Presupuestos Generales del Estado son el documento en el que se

recoge la previsión anual de los ingresos y gastos del sector público estatal. Constituyen uno de
los instrumentos más importantes de la política económica del Gobierno, en los que se plasman
los objetivos estratégicos de las distintas políticas públicas y los recursos asignados para su
cumplimiento.

MARCO JURÍDICO

El marco jurídico de los Presupuestos Generales del Estado se encuentra constituido

fundamentalmente por tres normas:

- La Constitución Española dedica su artículo 134 a regular los Presupuestos Generales

del Estado.

- La Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003, de 26 de noviembre).

- La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad

Financiera.

Este marco legal se completa con la Orden anual del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas por la que se dictan las normas para la elaboración de los
Presupuestos Generales de Estado, y con otras disposiciones de menor rango que regulan
diversos aspectos de la gestión presupuestaria (por ejemplo, la Resolución de la Dirección
General de Presupuestos por la que se establecen los códigos que definen la clasificación
económica).
PROCESO DE ELABORACIÓN

Según la normativa descrita, le corresponde al Gobierno la elaboración de los

Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación.
El ciclo presupuestario se puede sintetizar en las siguientes fases:

- Actualización del Programa de Estabilidad. En el marco del Pacto de Estabilidad y

Crecimiento, cada año se debe presentar a la Unión Europea un diagnóstico de la
economía española y la orientación de la política económica. En base a dicho análisis se
formulan proyecciones presupuestarias a medio plazo (3 años).

- Informe de situación de la economía española. Recoge la estimación de las

magnitudes económicas más relevantes que sirve para fijar los objetivos de estabilidad
presupuestaria. Se elabora por el Ministerio de Economía y Competitividad, previa
consulta al Instituto Nacional de Estadística y al Banco de España y teniendo en cuenta
las previsiones del Banco Central Europeo y la Comisión Europea. Contiene un cuadro
económico de horizonte plurianual que incluye la previsión de crecimiento de la
economía española y la tasa de referencia de la economía española, entre otras
variables.

- Orden de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado. El Ministerio de

Hacienda y Administraciones Públicas, publica anualmente la orden en la que se dictan
las normas de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado del ejercicio
siguiente. Con esta orden, se inicia formalmente el proceso de elaboración
presupuestaria. La orden establece los criterios de presupuestación, el ámbito
institucional, las comisiones participantes, las estructuras presupuestarias, la
documentación a presentar y los plazos del proceso de elaboración.

- Acuerdo sobre los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública y el

límite de gasto no financiero del Estado. En el primer semestre de cada año, el
Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas y previo
informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y
de la Comisión Nacional de Administración Local, en sus respectivos ámbitos, fija el
objetivo de estabilidad y el objetivo de deuda pública para el conjunto del sector público
administrativo y cada uno de los agentes que lo integran (Administración Central,
Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Seguridad Social) referido a los tres
ejercicios siguientes. El acuerdo se remite a las Cortes Generales para su aprobación o
rechazo. Se incluye además el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado
para el ejercicio siguiente.

- Aprobación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. El

Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas eleva el anteproyecto para que el
Gobierno proceda a su aprobación. El proyecto se remite a las Cortes Generales junto
con la documentación presupuestaria legalmente establecida, al menos tres meses antes
de la expiración de los del año anterior.

- Aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado: Después del debate y

el proceso de enmiendas en el Congreso y el Senado, se aprueba, en su caso, la Ley de
Presupuestos Generales de Estado para que entre en vigor el 1 de enero del ejercicio
económico correspondiente.
ESTADOS DE GASTOS

De acuerdo con la Ley General Presupuestaria, el presupuesto de gastos sigue una triple
clasificación: por programas, orgánica y económica, con arreglo a los siguientes criterios:

- Las finalidades u objetivos que se pretenden conseguir (clasificación por programas).

- La organización del sector público estatal (clasificación orgánica).

- La naturaleza económica de los gastos (clasificación económica).

Para facilitar la lectura del Presupuesto y para su propio tratamiento informático, a cada
partida presupuestaria se le asigna un código alfanumérico que se corresponde con la triple
clasificación. En los siguientes apartados se especifica el contenido de estos códigos.
Clasificación por programas (estado de gastos)

Es la principal clasificación de los créditos presupuestarios ya que permite identificar la

finalidad a la que se destinan los recursos públicos. Un programa de gasto es el conjunto de
créditos que se pone a disposición de los centros directivos para el logro de los objetivos
establecidos. En definitiva, el programa presupuestario determina el gasto que se considera
necesario realizar para el desarrollo de cada actividad pública.

Los programas de gasto pueden ser de dos tipos: programas finalistas y programas
instrumentales y de gestión.

- Programas finalistas: son aquellos a los que se pueden asignar objetivos cuantificables
e indicadores de ejecución mensurables como por ejemplo, el programa de Creación de
infraestructuras de carretera.

- Programas instrumentales y de gestión: tienen como finalidad la administración de

recursos para la ejecución de actividades generales de ordenación, regulación y
planificación; la realización de una actividad para la que no se pueden establecer
objetivos cuantificables; o bien el apoyo a un programa finalista. Como ejemplo se
puede citar el programa de Dirección y servicios generales de Asuntos Exteriores.

Los programas de gasto se estructuran siguiendo un esquema de árbol. Así, los

programas de gasto se agrupan formando grupos de programa y éstos a su vez se estructuran en
políticas de gasto. Las políticas de gasto se integran en cinco áreas de gasto:

- Área de gasto 1. “Servicios públicos básicos”.

- Área de gasto 2: “Actuaciones de protección y promoción social”.

- Área de gasto 3: “Producción de bienes públicos de carácter preferente”

- Área de gasto 4: “Actuaciones de carácter económico”.

- Área de gasto 9. “Actuaciones de carácter general”.

 Cada uno de estos capítulos se divide en artículos, y estos a su vez, en conceptos que
pueden dividirse en subconceptos.

De la misma forma que ocurre con los programas de gasto, en la clasificación

económica los créditos se designan con un código numérico. El primer dígito por la izquierda
designa el capítulo, el primer y segundo dígitos identifican el artículo, los tres números se
refieren al concepto, y si hubiera otros dos dígitos se estaría determinando el subconcepto.

Ejemplo de clasificación económica

Cuando aparece la partida 221.01, por su numeración sabemos que es un gasto de

capítulo 2 “Gastos en bienes corrientes y servicios”, artículo 22 “Material, suministros y otros”,
concepto 221 “Suministros”, y subconcepto 01“Agua”.

Clasificación orgánica

La clasificación orgánica permite distribuir el gasto por centros gestores, entendiendo

por tales aquellas unidades orgánicas con diferenciación presupuestaria. Permite conocer quien
gasta, es decir, cuál es el órgano o agente del sector público estatal responsable de la gestión de
los créditos. De esta forma, a efectos de la clasificación orgánica del gasto, se pueden distinguir
los siguientes subsectores:

1) El Estado, que se divide en secciones y éstas, a su vez, en servicios. Con carácter

general, sin perjuicio de algunas peculiaridades, las secciones se corresponden a los
departamentos ministeriales, y los servicios a unidades con rango igual o superior a
Dirección General.

2) Los organismos autónomos del Estado, que se agrupan en función del ministerio al que
estén adscritos.

3) Las Agencias estatales.

4) La Seguridad Social.

5) Las demás entidades que integran el sector público administrativo estatal con presupuesto
limitativo.

La clasificación orgánica se indica con un código numérico indicando los dos primeros
dígitos la sección responsable del gasto. A continuación se especifica el servicio (con dos
números) o el organismo público (con tres números).

La Sección 16 corresponde al Ministerio del Interior, y dentro de él se encuentra el

servicio 03 que identifica a la Dirección General de la Policía. De esta forma, para referirnos a
la Dirección General de la Policía basta con utilizar el código presupuestario 16.03.

ESTADOS DE INGRESOS

Los estados de ingresos de los presupuestos de las entidades del sector público
administrativo con presupuesto limitativo se estructuran siguiendo una clasificación orgánica y
una clasificación económica. La clasificación orgánica de los ingresos, al igual de lo que sucede
en los gastos, permite distinguir entre los que corresponden a la Administración General del
Estado, los de la Seguridad Social y los de cada uno de los organismos autónomos y demás
entidades del sector público administrativo. La clasificación económica agrupa los ingresos en
función de su origen en operaciones corrientes, de capital o financieras.
1.6.-. Conceptos contables de déficit público5

El Presupuesto del Estado ha de estar, desde un punto de vista contable, en equilibrio.

No obstante, bajo un punto de vista económico los PGE siempre contendrán un superávit o
déficit en función de la cuantía de ingresos y gastos.

El déficit puede ser concebido desde diferentes puntos de vista en función de lo que
consideremos gastos e ingresos. Sigue la siguiente clasificación:

a) Instituciones públicas contempladas: desglosa o agrupa el déficit de una o todas las

Administraciones Públicas (dependiendo de con que agente queremos comparar6)
b) Operaciones, de las que distinguimos 4 conceptos:
a. Capacidad o necesidad de financiación: saldo de la cuenta de capital (véase
preguntas anteriores)
b. Déficit primario:
𝐷é𝑓𝑖𝑐𝑖𝑡  𝑝𝑟𝑖𝑚𝑎𝑟𝑖𝑜 = 𝑛𝑒𝑐𝑒𝑠𝑖𝑑𝑎𝑑  𝑑𝑒  𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑐𝑖𝑎𝑐𝑖ó𝑛 − 𝑔𝑎𝑠𝑡𝑜𝑠  𝑖𝑛𝑡𝑒𝑟𝑒𝑠𝑒𝑠  𝑑𝑒𝑢𝑑𝑎  𝑝ú𝑏𝑙𝑖𝑐𝑎7

c. Capacidad o necesidad de endeudamiento (variación pasivos financieros)

d. Capacidad o necesidad de financiación – gastos de inversión; esto se debe a

la regla de oro de las finanzas públicas, es decir, cualquier tipo de déficit
solo está justificado si se dedica a inversión pública. Se establece el
principio de equidad intergeneracional (pagar una inversión mediante
deuda supone el pago a largo plazo por diversas generaciones, mientras que
la financiación mediante impuestos directos solo grava a los contribuyentes
actuales).
c) Momento de contabilización de ingresos y gastos (devengo y pago):
a. Saldo de gestión (devengo): cuando se reconoce o devenga ese gasto (en el
proceso de obligación de pago dentro de la ejecución de gasto)
b. Saldo de caja (pago): cuando se realiza la orden de pago y se efectúa dicho
pago (el Tesorero firma el cheque y se realiza la transferencia
correspondiente).
d) Ajustes por inflación: se realiza debido a que la inflación afecta al valor nominal de
la deuda pública, así como su valor real. Si analizamos las partes, la inflación, que
disminuye el valor nominal, beneficia a los deudores (el Estado), perjudicando
entonces a los acreedores. Como los gobiernos son deudores netos generalmente,
por lo que se necesitan ajustes para conocer el déficit real sin alterar las variaciones
de la inflación (o inflación).

1.7.-. Déficit cíclico8 y déficit estructural9

Generalmente, cualquier tipo de gasto depende de dos variables, una atribuida al sector
público y otra a la actividad económica. Todo lo comprendido en la primera (Estado),
corresponderá al déficit estructural, mientras que la actividad económica contribuye al déficit
cíclico. Veámoslo en el siguiente ejemplo:

𝐼𝑅𝑃𝐹 = 𝑡   𝑖𝑚𝑝𝑢𝑒𝑠𝑡𝑜𝑠 𝑥  (𝑅𝑒𝑛𝑡𝑎  𝑥  𝑛º  𝑜𝑐𝑢𝑝𝑎𝑑𝑜𝑠)

Con respecto al IRPF, tenemos dos partes. En la situación actual, la disminución de la

renta entre los contribuyentes provoca una disminución automática10 del IRPF. Este efecto se
                                                                                                                       
5
 El más importante es: déficit= saldo balanza de capital= necesidad o capacidad de financiación=gastos
6
 Si comparamos con francia debemos agrupar e total de las Administraciones
7
 Principalmente se hace para desligar el arrastre de presupuestos anteriores y analizar la sostenibilidad de la deuda
8
 Se genera debido a la coyuntura o ciclo económico
encuentra dentro del déficit cíclico. Hasta ahora el Estado no ha intervenido, pero puede
compensar la caída del IRPF aumentando los impuestos (t), provocando un aumento de la
recaudación (o al revés), y se encontraría en el déficit estructural11. Si denominamos DE (Déficit
Estructural) y DY (déficit cíclico), podemos definir al déficit real o necesidad de financiación:

𝑁𝐹! = 𝐷𝐸! + 𝐷𝑌!

¿Cómo podemos calcular cada una de las variables?

Partimos de la gráfica de la evolución del PIB, que presenta un crecimiento basado en ciclos
económicos que oscilan. A partir de ahí calculamos el PIB tendencial, que es una recta de ajuste
que se calcula mediante métodos econométricos.

PIB Real (Y) )

Analíticamente n ci
al (
Y* podemos
nde
determinar que: PI B te
PIB

gap producción

Años

∗
𝑌 − 𝑌 = 𝑔𝑎𝑝  𝑑𝑒  𝑝𝑟𝑜𝑑𝑢𝑐𝑐𝑖ó𝑛12

Por tanto, para calcular cada uno de los déficits (estructural y cíclico), debemos obtener la
elasticidad del déficit real en relación al gap de producción. Esto lo estimamos mediante el
modelo econométrico siguiente:

𝑌! = 𝛼 + 𝛽𝑋!

Donde Yt= déficit real; X= gap de producción; beta= elasticidad. Calculamos mediante el uso
de logaritmos neperianos:

ln 𝑦! = 𝛼 + 𝛽 ln 𝑥!

A raíz de esta expresión, podemos definir al déficit cíclico de la siguiente manera:

𝑌−𝑌∗
𝐷𝑌! = 𝛽𝑦! = 𝛽𝑁𝐹! = 𝑓
𝑌
Por último, destacar que la relación entre déficit estructural y déficit cíclico es el déficit real:

𝑁𝐹! = 𝐷𝐸! + 𝐷𝑌!

𝐷𝐸! = 𝑁𝐹! − 𝐷𝑌!

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           
10
 El efecto que se produce en el déficit cíclico viene determinado por los estabilizadores automáticos (ej: IRPF)
11
 Déficit estructural= debido a las decisiones del gobierno  
12
gap de producción: diferencia porcentual entre producción efectiva y la potencial o tendencial)  
1.8.-.La Restricción presupuestaria del Gobierno:
Para financiar el déficit público, el sector público puede usar tres medios: impuestos y
otros recursos ordinarios (T), creación de dinero (M) y emisión de deuda pública (D):

𝑁𝑒𝑐𝑒𝑠𝑖𝑑𝑎𝑑  𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑐𝑖𝑎𝑐𝑖ó𝑛 = 𝐺! − 𝑇! = ∆𝐵13! + ∆𝑀14!

𝐺! = 𝑇! += ∆𝐷! + ∆𝑀!

Analicemos las dos variables sobre las que podemos repercutir para financiar el gasto del
estado:

1) El dinero (∆𝑀! ): articulado mediante su creación, cuyo monopolio lo ostenta el Sectr

Público, a través del Banco Central.
En esa condición de monopolio, existen unos beneficios extraordinarios, denominados
“señoreaje15”. Analicemos a las definiciones de este término:

!!
a. Phelps (1972): 𝑆! = 𝑖! ∙
!!

El señoreaje se define en este caso como un impuesto implícito. Los ciudadanos

dejan de percibir los intereses de la deuda pública (en el caso de la compra de
bonos)
interés

M
/P=
f(i
,Y
)

it

Señoreaje
Exceso de gravamen

Mt/Pt
M/P

b. Friedman (1953): la creación de dinero, al provocar inflación, genera pérdida de

poder adquisitivo al ciudadano, lo que supone un impuesto a los ciudadanos
(impuesto inflacionario). Se define señoreaje como:
𝑀!
𝑆! = 𝜋! ∙
𝑃!

Que se basa a su vez en la teoría cuantitativa del dinero:

𝑀∙𝑉 =𝑃∙𝑌
Los monetaristas consideraban las variables producción (Y) y velocidad del
dinero (V) como variables bastante estables. Por lo que un aumento de la masa
monetaria (M) incurrirá en un aumento del nivel de precios (P). Por tanto, ese

                                                                                                                       
13
 B=endeudamiento neto  
14
 Incremento de la Base Monetaria (monetización del déficit) = compra de deuda pública por parte del Banco Central. Esto está
prohibido en la Unión Europea  
15
 Señoreaje: ingresos extraordinarios que obtiene el estado por su condición y capacidad de crear dinero.
 aumento de M (se parte del pleno empleo), a largo plazo genera inflación, lo
que disminuye los saldos reales.

c. Marty (1967): este autor considera la curva de oferta agregada como una curva
de pendiente creciente, en la que un aumento de M provoca no solo un aumento
de P, sino también de Y. Se define señoreaje entonces como:
𝑀! 𝑀!
𝑆! = 𝜇! = 𝜋! + 𝑔16!
𝑃! 𝑃!
d. Existen otras definiciones de señoreaje relativas a la política monetaria:

i. Coeficiente de caja (reservas bancarias): porcentajes de los depósitos de

cualquier banco que ha de permanecer en efectivo o depositado en su
cuenta corriente del Banco Central. Se trata de un instrumento de
política monetaria. Con esto, el señoreaje se define como:
𝑅19!
𝑆! = 𝑖!17 − 𝑖!∗18 ;  𝑖! > 𝑖!∗
𝑃!
ii. Coeficiente de inversión: el Estado por ley obliga a las entidades
bancarias a reservar un determinado porcentaje de la inversión
realizada a comprar, por ejemplo, títulos de deuda pública. Además el
Estado establece los tipos de interés de la deuda pública, que serán
menores a los intereses del mercado. Por tanto, el interés de la deuda es
menor que el del mercado, por lo que constituye un derecho de
señoreaje:
!20 !
𝑆! = 𝑖! − 𝑖!∗∗
!!

A largo plazo el concepto de señoreaje de S1 y S3 tienden a converger. Consideramos el

concepto de S2 como un caso particular de S3

2) Deuda Pública: se analiza en términos de sostenibilidad. No la estudiamos en términos

nominales (que nunca deje de crecer), ni en términos reales (cociente entre precios),
sino que la relacionamos con el PIB:
𝐷𝑒𝑢𝑑𝑎  𝑃ú𝑏𝑙𝑖𝑐𝑎
𝑃𝐼𝐵 = %
𝑃𝐼𝐵
¿De qué depende su evolución?

𝐵! = 1 + 𝑖! 𝐵!!! + 𝐺! − 𝑇!
 
𝐵! = 𝐵!!! + 𝑖 · 𝐵!!! + 𝐺! − 𝑇! 1  

𝐷𝑒𝑢𝑑𝑎 = 𝐷𝑒𝑢𝑑𝑎  𝑝𝑎𝑠𝑎𝑑𝑎 + 𝑖𝑛𝑡𝑒𝑟𝑒𝑠𝑒𝑠  𝑑𝑒𝑢𝑑𝑎 + 𝑑é𝑓𝑖𝑐𝑖𝑡  𝑝𝑟𝑖𝑚𝑎𝑟𝑖𝑜

Calculamos otra ecuación en relación al PIB:

𝑌! = 1 + 𝑔! 𝑌!!! 2
Si dividimos (1)/(2):
                                                                                                                       
16
 Tasa de crecimiento de la economía  
17
 Tipo de interés del mercado  
18
 I* tipo de interés interbancario  
19
 R= reservas bancarias  
20
 Inversión Obligatoria  
 1+𝑖
𝑏21! =
+ 𝑏!!! + 𝑑!
1+𝑔
𝑅𝑒𝑠𝑡𝑎𝑚𝑜𝑠  𝑏𝑡 − 1  𝑒𝑛  𝑎𝑚𝑏𝑜𝑠  𝑚𝑖𝑒𝑚𝑏𝑟𝑜𝑠:

1+𝑖
∆𝑏! = 𝑏 + 𝑑!
1 + 𝑔 !!!
¿Y si el incremento de 𝑏! = 0?
𝑔−𝑖
𝑑∗ = 𝑏
1+𝑔

CONCLUSIONES  

1) Si  𝑖 > 𝑔,  para  que  la  deuda  sea  sostenible:  𝑑! < 0;  ∃𝑠𝑢𝑝𝑒𝑟𝑎𝑣𝑖𝑡  𝑝𝑟𝑖𝑚𝑎𝑟𝑖𝑜    
2) Si  𝑖 < 𝑔,  se  compensa  con  un  déficit  primerio  positivo,  pero  𝑑! < 𝑑 ∗  
3) ¿Cuándo  existe  problema?  Cuando  𝑑! > 𝑑 ∗  de  forma  permanente,  no  transitoria.  

                                                                                                                       
21
 𝑏! =Deuda  pública