UNIVERSIDAD NACIONAL PEDRO RUIZ GALLO

ESCUELA DE POST GRADO DE DERECHO CON

MENCION EN CIENCIAS PENALES

DERECHO COMPARADO
Alumno: ROGER OMAR LONGARAY CASTRO

ESTUDIO DEL DERECHO COMPARADO SOBRE

EL TEMA DE TESIS

Lambayeque, 28 de Mayo del 2006

I) TEMA: LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO PARTE DE LA

POLTICA CRIMINAL EN LA CIUDAD DE CHICLAYO : 2003
2006.

II) ASPECTOS PROBLEMTICOS:

En el presente Trabajo de investigacin pretendemos hacer una
Anlisis Jurdico Interdisciplinatrio de la problemtica relacionada con
la Seguridad ciudadana. No podemos olvidar que el mantenimiento de
la Seguridad ciudadana constituye la piedra angular para el desarrollo
equilibrado de cualquier Sociedad, ms an si se trata de una ciudad tan
heterognea como la nuestra, y que tiene que enfrentar diversos
problemas de ndole econmico, social y cultural, lo cual se agrava si
tenemos en cuenta el fenmeno de Violencia Subversiva que vivi
nuestro pas.. En este sentido nuestro Trabajo no pretende dar una
Solucin unvoca e infalible al problema de Seguridad ciudadana, lo
cual resulta imposible si tenemos en cuenta que no existe Ordenamiento
Jurdico ni Sociedad perfecta que pueda dar Solucin a un problema tan
complejo. Pero lo que s pretendemos hacer a travs del desarrollo del
mismo es fijar los lmites bsicos sobre los cuales se debe desenvolver
la actividad Sancionadora del Estado para no violentar los Principios
Bsicos del Derecho y los Derechos fundamentales que debe tener toda
persona dentro de un Ordenamiento Democrtico y de Derecho.

Antes de abordar las medidas Jurdico Penales tomadas para

combatir el fenmeno de la delincuencia comn y poder lograr la
Seguridad Ciudadana, es importante hacer un Anlisis Sociolgico de
este Espiral de Violencia. En este sentido podemos afirmar que la
situacin imperante en Lima y en muchas ciudades del Pas es de una
alarmante sucesin de hechos delincuenciales, la misma que solo suele
recaer sobre los Sectores pudientes, sino tambin sobre la Clase Media
o Baja. En el ao mil novecientos noventa y ocho, el Gobierno del
Presidente Alberto Fujimori emiti un conjunto de Decretos
Legislativos destinados fundamentalmente a combatir la delincuencia
en Banda y fue la primera vez que en nuestra Historia reciente se hizo
una modificacin Legislativa considerable con el fin de combatir la
Delincuencia Organizada en Bandas y poder lograr los mnimos niveles
de Seguridad Ciudadana.

Frente a este problema, resulta evidente sealar que la Polica

Nacional se encuentra en la Imperiosa necesidad de afrontar problemas
tales como La Insuficiente dotacin de efectivos policiales, agravado
por el Cierre de Escuelas, las bajas remuneraciones que desmotivan a
sus miembros y los obligan a buscar Trabajos eventuales as como el
lamentable

dficit

de

equipamiento

necesario

para

enfrentar

adecuadamente a la Delincuencia.

Por su parte, podemos sealar que el Sistema Judicial peruano

an se caracteriza por una evidente Ineficiencia, con respecto a la
situacin procesal de los denunciados por delitos relacionados con la
Seguridad ciudadana. Igualmente es de conocimiento el problema de la
Corrupcin al Interior de este Poder del Estado, que en muchos casos
ha permitido la libracin de delincuentes avezados para que continuaran
ejerciendo sus actividades ilcitas.

Con respecto al Sistema Carcelario, resulta evidente que en

muchos casos los Centros Penitenciarios siguen siendo lugares en
donde no se produce la readaptacin de ningn interno, permitindose
el trato discriminatorio a delincuentes que pueden solventar dicho
costo.

Para la presente investigacin hemos elegido como mbito

Territorial de la misma, la ciudad de Chiclayo, por cuanto solo existen
Trabajos limitados al mbito terico sobre este Tema pero hasta la fecha
no se la llevado a cabo un Proyecto de Seguridad ciudadana adecuado
estrictamente a las peculiaridades propias de esta ciudad.

En la Historia reciente de nuestro pas, fue en el ao mil

novecientos noventa y ocho, a travs de la Ley 26950, que el Congreso
de la Repblica otorg al Poder Ejecutivo de ese entonces, facultades

para legislar en materia de Seguridad Nacional por un plazo de

quince das calendario. Al exponer sus razones, estableci que se
basaba en la necesidad de adoptar una Estrategia para erradicar un
peligroso factor de perturbacin de esa seguridad, generada por las
acciones de la delincuencia comn organizada en Bandas que utilizan
armas de guerra y explosivos y que provocan un Estado de Guerra e
Inseguridad permanente. Pero obviamente result contradictorio que se
delegara facultades para legislar sobre Seguridad Nacional con relacin
a hechos protagonizados por la Delincuencia Comn. Es en este Marco
Legal que con fecha veintitrs de mayo de mil novecientos noventa y
ocho se promulg el Decreto Legislativo N 895, Ley contra el
Terrorismo Agravado, entendindose como tal el integrar o ser
cmplice de una Banda, Asociacin o Agrupacin Criminal que porta o
utiliza armas de guerra, granadas y/o explosivos para perpetrar un
robo, secuestro u extorsin u otro delito relacionado contra la vida, el
cuerpo, la salud, el patrimonio, la libertad individual o la Seguridad
Pblica. Asimismo con fecha treinta y uno de mayo del mismo ao se
promulg el Decreto Legislativo N 901, Ley de Beneficios por
Colaboracin para este tipo de delitos, el Decreto Legislativo N 902,
que establece Normas Complementarias al mismo, el Decreto
Legislativo N 896, que era la Ley contra los Delitos Agravados, el
Decreto Legislativo N 898, Ley contra la Posesin de Armas de
Guerra, el Decreto legislativo N 899, Ley contra el Pandillaje

Pernicioso y finalmente el Decreto Legislativo N 904, que cre la

Direccin Nacional de Inteligencia para la Proteccin y Tranquilidad
Social en el Servicio de Inteligencia Nacional con fecha tres de Junio
de mil novecientos noventa y ocho. Afortunadamente con la el final del
Gobierno del Ingeniero Fujimori y con la llegada del Gobierno de
Transicin toda esta Legislacin ha sido Derogada, por motivos que era
evidentemente inconstitucional.

Posteriormente, durante el Gobierno del Presidente Alejandro

Toledo, en el mes de Setiembre del ao Dos mil uno se form la
Comisin Nacional de Seguridad Ciudadana, que lleg a la conclusin
que no exista una Poltica de Estado y un Sistema de Seguridad
ciudadana que articule vnculos intersectoriales entre el Poder
Ejecutivo, el Poder Judicial, las Regiones, Las Municipalidades y la
Sociedad Organizada para hacer frente a la criminalidad y violencia
delictiva. En Febrero del dos mil tres el Gobierno promulg la Ley
27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana con la
finalidad de institucionalizar las relaciones fluidas y permanentes entre
Organismos del Estado y la comunidad, para lograr la tranquilidad
ciudadana y para reducir la criminalidad y la delincuencia comn,
mediante el empleo de una Poltica Multisectorial. En tal sentido no
solo se promulg la Ley antes referida sino que se cre el Plan Nacional
de Seguridad ciudadana que constituye el Instrumento base para

desarrollar estrategias y polticas al corto plazo. Todo este Sistema est

enmarcado dentro del orden Constitucional, complementado por leyes
tales como la ley 27972, que es la Ley Orgnica de Municipalidades, la
Ley 27238, Ley Orgnica de la Polica Nacional y la Ley 27933
propiamente dicha.

Podemos sealar con respecto a este tema, que La Seguridad

ciudadana en sentido amplio es una situacin Social en la que no existe
riesgos o peligros para los ciudadanos; es decir que estos puedan
ejercitar libremente sus Derechos y Libertades sin que exista obstculo
para ello. Para efectos de la Ley 27933, Ley del Sistema de Seguridad
Ciudadana, es la accin integrada desarrollada por el Estado, con la
colaboracin de la ciudadana, destinada a asegurar su convivencia
pacfica, la erradicacin de la violencia y la utilizacin pacfica de las
vas y el espacio pblico, para lograr la prevencin de la comisin de
delitos y faltas.

En general, Los Gobiernos y las Sociedades de la mayora de los

pases del Mundo y particularmente de Latinoamrica, estn
preocupados por la existencia de altas tasas de criminalidad y por la
tendencia creciente de la delincuencia y la inseguridad ciudadana. En
Lima y en las principales ciudades del pas, las autoridades y la
Sociedad Civil estn ms bien preocupadas por el incremento

desmesurado de los delitos contra el Patrimonio. Los congresos de las

Naciones Unidas sobre Prevencin del delito y Tratamiento del
Delincuente, sealan en una de sus conclusiones que Las estrategias de
lucha contra el delito que recurren simplemente a la contratacin de un
mayor nmero de policas, la introduccin de mayores mtodos de
represin, la imposicin de Sentencias ms severas y la construccin de
ms prisiones, han dado resultados desalentadores. Las estadsticas de
Polica, las encuestas entre la Poblacin sobre actos en que han sido
vctimas y los sondeos que tratan de evaluar la sensacin de seguridad
de las personas, todo indica que la situacin no ha dejado de
deteriorarse durante los tres ltimos decenios1.

Las Polticas de Seguridad Ciudadana han dejado de ser

Patrimonio de las Instituciones Pblicas y han pasado a formar parte
del inters de la Sociedad Civil. En este sentido, las estrategias para
luchar contra la violencia deben incluir necesariamente cuatro
aspectos:

Prevencin,

Represin,

cooperacin

Institucional

participacin comunitaria.

LA criminalidad y la violencia en el Per constituyen en la

actualidad un problema poltico social de primer orden, que exige la
necesidad de implementar medidas concretas para disminuir la

Delitos y Seguridad de los habitantes. Tendencias y Retos para la Seguridad Ciudadana

violencia urbana en las principales ciudades del pas, en particular

contra

la

delincuencia

comn,

cuyos

efectos

los

padece

transversalmente toda la poblacin. Esta violencia obedece a muchos

factores causales de ndole socio econmico y cultural, donde la
familia, la escuela, la comunidad y los medios de comunicacin
constituyen espacios de socializacin muy importantes, lo que
lamentablemente no ha ocurrido en este caso. Es as que la crisis de
valores en nuestro pas tiene una raigambre social muy compleja, lo
cual se manifiesta en todo tipo de preocupantes formas de
comportamiento social tales como la intolerancia, la corrupcin, la
agresividad, el atropello del orden social establecido, la falta de
respeto a los Derechos Humanos y sobretodo el incremento de la
delincuencia comn organizada..

En nuestro pas, segn cifras del INEI, los delitos ms frecuentes

registrados por la Polica entre los aos 1994 y 2002 son los que
atentan contra la propiedad de las personas, entre los que se
distinguen en primer lugar el robo (39.7 %), el Hurto (39.0), seguido
muy lejanamente por las Estafas (7.2 %) y la Apropiacin Ilcita
(7.1%). Si bien es cierto, en los ltimos aos se aprecia una
progresiva disminucin de los delitos mayores registrados por la
Polica Nacional con un ligero repunte en el ao dos mil dos, de otro
lado, existe un apreciable nmero de delitos menores y faltas que no

forman parte de dicha estadstica y que se encuentran en el rubro de la

denominada Delincuencia Comn y que se sintetiza en robos a
domicilios, robos y asaltos en la va Pblica, fenmenos de
Pandillaje, venta y consumo de drogas, secuestros al paso, violencia
familiar entre otros, que han convertido muchas ciudades del pas en
jurisdicciones peligrosas.

Este tipo de delincuencia, por su manifestacin, por su cantidad,

cada da ms creciente y por las connotaciones sociales que la
originan, es mucho ms preocupante que otro tipo delitos y sobretodo
por el hecho que su control ha escapado a la capacidad de la Polica
para hacerle frente. Las estadsticas policiales sobre este tema, no
reflejan la gravedad del problema en toda su dimensin, porque la
mayor parte de los agraviados no acuden a la Comisara para
interponer su denuncia por una serie de factores, tales como la poca
confianza que la ciudadana tiene en la polica para solucionar su
problema. A la fecha, en el pas se han realizado tres encuestas de
victimizacin Instituto Nacional Apoyo (1996 y 1998) e Instituto
Nacional de Estadstica (1997) que fueron desarrolladas con
Metodologas distintas; sin embargo, dichas encuestas permiten
establecer como caracterizacin de la delincuencia en la ciudad de
Lima en primer lugar, que la delincuencia afecta a todos los niveles
socio econmicos, pero la Incidencia de cierto tipo de delitos, como

10

los robos a las viviendas, por ejemplo es mayor en los sectores

medios y bajos. En segundo lugar, que los robos y asaltos tienen como
principal objetivo la apropiacin de los bienes de las vctimas ms
que daar su integridad fsica (Poco uso de armas y bajo registro de
agresiones graves). En tercer lugar, la mayora de los casos, los
atacantes son varones jvenes. Y finalmente, los integrantes de las
pandillas derivan en actos antisociales por la falta de alternativas
recreativas y laborales.

En nuestro pas, por diversas razones, ha ido en aumento la

percepcin de un incremento de la criminalidad. Sobretodo en los
grandes centros urbanos la creciente sensacin de inseguridad se
vincula a la manera como la criminalidad afecta directamente a los
derechos de las personas tales como la integridad fsica, la vida, la
propiedad, etctera. Frente a ello se han buscado diversas respuestas
No solo desde el Estado sino tambin de la comunidad organizada- ya
que la Seguridad se vive da a da en diversas situaciones que no
pueden ser registradas por las Estadsticas oficiales, lo que agrava la
desconfianza de la poblacin en las principales autoridades
encargadas de brindarle seguridad: La Polica Nacional del Per y el
Poder Judicial. Es as que ante esta situacin, tanto en Lima como en
las principales ciudades de esta pas, se ha generalizado la instalacin
por diversos vecinos de rejas, plumas, levadizas u otras medidas de

11

seguridad similares sobre las vas pblicas de muchas urbanizaciones.

Dichas medidas evidentemente, constituyen una reaccin frente a la
eficacia en la prevencin y lucha contra la criminalidad, habindose
extendido dicho problemas a distritos de distinta composicin socio
econmica, lo cual produce una evidente colisin con el Derecho
Constitucional de las personas al Libre trnsito por las Vas pblicas 2.

Por otro lado, resulta preocupante el hecho que la Polica

Nacional revela un progresivo decrecimiento en el nmero de sus
efectivos, es as que de 120 mil efectivos que haban en el ao 1985,
en la actualidad se cuenta solamente con 92 mil efectivos. Es decir, en
los ltimos aos la institucin policial ha sufrido una disminucin del
24 % de sus miembros mientras que la Poblacin se ha incrementado
en un 59.7 %, lo que permite inferir que la demanda de la Poblacin
por proteccin y seguridad es cada vez mayor en comparacin con la
capacidad operativa de la Polica.

En este contexto, el veintids de julio del dos mil dos se firm

por parte de las principales organizaciones polticas, religiosas, de la
Sociedad Civil y del Gobierno, el Acuerdo Nacional en la cual se
aprobaron veintinueve Polticas de Estado, una de las cuales era la
Erradicacin de la Violencia y fortalecimiento del Civismo y la

Informe Defensorial N 81, DEFENSORA DEL PUEBLO, Libertad de Trnsito y

Seguridad ciudadana, Lima, Per 2004.

12

Seguridad Ciudadana. Con este Objetivo, el Estado se comprometa

entre otras cosas a lo siguiente: Consolidar polticas orientadas a
prevenir, disuadir, sancionar y eliminar aquellas conductas y prcticas
sociales que pongan el peligro la tranquilidad, la integridad o Libertad
de las personas as como la propiedad Pblica y privada. As como
propiciar una Cultura Cvica de respeto a la Ley y a las Normas de
Convivencia. A poner especial nfasis en extender los mecanismos
legales para combatir prcticas violentas arraigadas, tales como la
violencia familiar y la violacin contra la libertad fsica y mental de
los nios, ancianos y mujeres as como a garantizar su presencia
efectiva en las zonas vulnerables de violencia y finalmente, se
comprometi a promover un Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana en la totalidad de provincias y Distritos del pas, presidido
por los Alcaldes y conformado por representante de los sectores
pblicos y de la ciudadana.

De Las propuestas remitidas por el Poder Ejecutivo al Congreso

de la Repblica, siete se convirtieron el Leyes: La ley 27933, del
Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, Ley 27936, sobre
condiciones para el ejercicio de la legtima Defensa, Ley 27939, que
establece el Procedimiento en caso de Faltas, Ley 27935, sobre
Ejecucin de las penas de Prestacin de servicios a la Comunidad y
de Limitacin de das Libres, Ley 27937, sobre Violencia contra la

13

Autoridad para el Ejercicio de sus Funciones, la Ley 27934, que

regula la intervencin de la Polica y el Ministerio Pblico en la
investigacin Preliminar del delito y finalmente la Ley 27938, que
autoriza la asignacin en uso de los bienes incautados en caso de
delitos de secuestro o contra el Patrimonio cometidos en Banda.

La Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana prev la

conformacin de las siguientes instancias: Consejo Nacional de
Seguridad ciudadana, Comits Regionales de Seguridad ciudadana,
Comits Provinciales de Seguridad Ciudadana y Comits Distritales
de Seguridad ciudadana. Finalmente los Principios Rectores de este
Plan de Seguridad, son: Legalidad, ya que sus actividades deben estar
enmarcadas dentro de la Constitucin y la Leyes de la Repblica,
Coordinacin e integracin, Supervisin y Control ciudadano,
Transparencia funcional, Participacin ciudadana, Prevencin y
Solidaridad.

En este sentido tenemos que en nuestro Departamento existe el

Proyecto de Plan de Seguridad Ciudadana elaborado por el Comit
Regional de Seguridad ciudadana el cual plantea como objetivo
fortalecer los esfuerzos entre las Instituciones integrantes del Comit
Regional antes citado y la Sociedad civil de esta Regin, con la
finalidad de mejorar la calidad de vida de la poblacin rural y urbana,

14

reduciendo y/o neutralizando el alto ndice de criminalidad, violencia

e inseguridad, mediante un trabajo integral, sostenido y participativo,
que contribuya al desarrollo de esta Regin. Este plan tiene como uno
de sus Principios rectores ms destacados la Prevencin y la
Participacin ciudadana con respecto al mismo. Entre las principales
Acciones estratgicas de dicho Plan figuran la implementacin de
Comits provinciales y distritales de Seguridad ciudadana as como la
concepcin de acciones especficas a desarrollar por las Instituciones
y Sectores integrantes del Comit Regional de Seguridad ciudadana,
en el marco de un trabajo integral, sostenido y multisectorial. Entre
dichas Instituciones se menciona al Sector Justicia, Sector Educacin,
Sector Salud, Misterio Pblico, Defensora del Pueblo, Polica
Nacional, Prefecturas, Municipalidades provinciales y distritales,
Sector transporte y comunicaciones, Universidades regionales,
Instituto peruano del Deporte, Instituto Nacional de Cultura, Fuerzas
Armadas.

Tal como puede apreciarse este plan Regional de Seguridad

ciudadana contempla una serie de propuestas para enfrentar el
problema de la criminalidad de manera conjunta tanto por las diversas
instituciones del Estado comprometidas en esta labor como por la
colectividad en general, pero hasta la fecha no se han tomado
acciones concretas para la aplicacin de dicho plan y el mismo solo

15

permanece en planteamientos tericos que no han podido ser

corroborados en la realidad con respecto a su eficacia, motivo por el
cual el problema de la delincuencia comn y de la inseguridad
ciudadana subsisten dentro de nuestra ciudad.

III) ANALISIS DEL TEMA EN EL DERECHO COMPARADO

Para llevar a cabo el Estudio en el Derecho Comparado del tema

de la Seguridad ciudadana hemos elegido los pases de Chile, Mxico
y Colombia para tal fin, por la cercana geogrfica en algunos casos y
por la similitud de nuestras sociedades y de nuestra cultura en otros
casos, sumado al hecho a que en dichos pases se han llevado a cabo
destacados esfuerzos por poner en prctica una poltica eficaz para la
consecucin de resultados eficientes con respecto a esta problemtica.

3.1) LA SEGURIDAD CIUDADANA EN CHILE

En Chile, al igual que en otros pases de Latinoamrica, el

tema de las Polticas de Seguridad han atravesado un Proceso de
Redefinicin importante, que se caracteriza por un trnsito desde la
visin centrada en el Sistema de Justicia Criminal ( Polica y Justicia)
como nico actor en el diseo e implementacin de las Polticas de
Seguridad hacia una perspectiva que va involucrando a la ciudadana.

16

En Chile el fenmeno de la Violencia y la criminalidad posee

caractersticas peculiares, es as que durante la dcada de 1970s y
1980s se evidencia la presencia de la Violencia poltica propia del
Rgimen militar mientras que a partir de la Dcada de los aos 90s la
violencia criminal se instala en el vrtice de la atencin pblica
chilena.

Los estudios sobre esta Temtica realizada por Dammert y

Luneke, Dammert y Malone en el ao 2003 y por Oviedo en el ao
2000, permiten resaltar los siguientes fenmenos:

a) Una clara tendencia al aumento de los delios denunciados

durante la ltima dcada, existiendo un especial incremento de
los robos con violencia.
b) Una percepcin de la ciudadana sobre la criminalidad que le
imprime niveles y magnitudes superiores a los hechos revelados
por las encuestas de victimizacin.
c) Una disminucin progresiva de las denuncias de los delitos
contra la propiedad en el ao 2001, en contraposicin al aumento
de las denuncias de los delitos contra las personas.

En este sentido, consideramos que las Polticas de Seguridad

adoptadas en Chile se pueden dividir en tres momentos: Las Polticas

17

aplicadas durante el Gobierno Militar entre los aos 1973-1990,

Durante la Transicin Democrtica entre los aos 1990 y 1997 y la
llevada a cabo durante el Perodo de la Consolidacin democrtica a
partir del ao 1998 hasta nuestros das.

3.1.1) El gobierno Militar: (1973-1990)

Durante la Dictadura militar, las polticas de Seguridad se
basaron en la construccin de la imagen de un enemigo interno que
pona en peligro la estabilidad y la viabilidad nacional. Esta situacin
colabor a desarrollar un clima de sospecha y desconfianza
generalizado en la poblacin, e instal un discurso oficial que centr
su preocupacin sobre la seguridad territorial. Desde el punto de vista
doctrinal, las Polticas de Seguridad desarrolladas por el Gobierno
Militar se vincularon directamente con la Doctrina de Seguridad
Nacional que se utiliz en diversos gobiernos militares en la regin.
En este sentido, se enfatiz

una concepcin militarista de la

seguridad centrada en la defensa de la Nacin y el mantenimiento del

orden pblico utilizando incluso la violencia institucional. Es por este
motivo que las Polticas de Seguridad interna dejaron en un segundo
plano la preocupacin por la criminalidad ligadas a delitos contra la
propiedad y se centraron en el control de las acciones polticas. El
argumento utilizado era que dichas acciones iban dirigidas a mantener
el Orden nacional aunque de hecho vulneraban los Derechos

18

Humanos. Durante los ltimos aos del Gobierno militar, la aparicin

pblica de diversos hechos de violacin de los derechos humanos en
los cuales se evidenciaba la participacin de funcionarios policiales,
aument

los

niveles

de

desconfianza

tanto

la

Polica

de

Investigaciones como a los Carabineros de Chile, en especial hacia

estos ltimos.

3.1.2) El Gobierno de Transicin democrtica (1990 1997)

El regreso de la Democracia en Chile present diversos desafos
relacionados con las polticas de Seguridad. Por un lado, la fuerte
presencia de un discurso militarizado en las Instituciones policiales as
como una relacin cohesionada con las fuerzas armadas brindaban
importantes niveles de poder y autonoma a los carabineros de Chile.
Por otro lado, la fragilidad y la inseguridad de la poblacin frente a los
hechos de violencia se tornaron ms notorios. Finalmente vinculado a
lo anterior, la Seguridad emerge como uno de los aspectos ms
importantes de tratamiento noticioso en los medios de Comunicacin3.
Con relacin a las denuncias de Violacin de los Derechos
Humanos, el Gobierno evidenci una situacin de transicin negociada
donde el poder de las Fuerzas armadas se mantuvo consolidado.
Contrario a lo esperado por el Gobierno Democrtico entre mayo y
junio del ao 1990 recrudecieron los actos terroristas en dicho pas, lo
cual oblig a crear una institucionalidad en el Estado que tuviera a
cargo esta situacin. Por otro lado, durante el Gobierno del presidente
Eduardo Frei (1994 1999) la mirada poltica empez a centrarse
3

TUDELA PATRICIO, Seguridad y polticas pblicas en Revista de la ANAPE, mayo

2001, extrado de DAMERT, Luca , De la Seguridad Pblica a la Seguridad ciudadana en
Chile (1973 -2993), Seminario Internacional de Poltica Pblica de Seguridad ciudadana
llevado a cabo en Quito, guayaquil y Cuenca, marzo del 2004

19

especialmente en el tema de la delincuencia. En general, uno de los

principales xitos de este perodo es que el presidente Aylwin logr
centrar el tema de la Seguridad pblica en el Ministerio del Interior y la
Limitacin del rol de las Fuerzas armadas en la Seguridad interior. De
esta manera la tarea central fue cambiar la Doctrina de Seguridad
interior. Para estos fines se cre el Consejo Nacional para el control de
Estupefacientes (CONACE) en el ao 1990 y la DISPI en el ao 1993.
Con respecto al marco Jurdico, en este perodo se aprobaron
diversas leyes relacionadas con el tema de la Seguridad ciudadana las
que se pueden organizar en tres grupos especficos. En primer lugar se
dictaron leyes que buscaban crear institucionalidad con respecto a esta
Temtica. En segundo lugar, se dictaron leyes especficas relacionadas
con el accionar policial, sobretodo con relacin a sus funciones y
dotacin. El tercer grupo de leyes se vinculan con la Dureza de los
castigos. Con relacin a este punto se encuentran dos momentos: El
primero caracterizado por el inicio del proceso democrtico donde se
busc disminuir la dureza de las penas as como limitar el castigo a los
presos polticos, ejemplo de estas iniciativas es la Ley que proceda a
prever la posibilidad de amnista, indulto e incluso libertad provisional
a los procesados por terrorismo. El segundo momento se relaciona con
el regreso a un populismo penal de mediados de la dcada que se
centra en el endurecimiento de los castigos para aquellos que cometen
algn delito.
Durante este perodo el discurso poltico evidenci en diversos
momentos la necesidad de una poltica nacional de Seguridad. El
primer intento de este estilo se realiz en el ao 1994 con el Primer Pan
nacional de Seguridad ciudadana desarrollado por una comisin de
expertos miembros del Consejo Coordinador de Seguridad ciudadana

20

del Ministerio del Interior, pero dicho intento fracas previo a un debate
pblico sobre sus contenidos.
En Chile existen dos instituciones de cobertura nacional: La
polica de investigaciones, dedicada a la investigacin criminal y
carabineros de Chile, encargados de la prevencin y control del orden
pblico. Durante este perodo las instituciones policiales recibieron un
fuerte apoyo gubernamental con el fin de poder lidiar con uno de los
problemas

ms

importantes

de

la

ciudadana.

Este

respaldo

gubernamental estuvo principalmente relacionado con el aumento del

presupuesto policial y el aumento de dotacin (Ao 1992).
Paralelamente a este aumento de presupuesto as como de recursos
humanos, se evidencia en la institucin policial un cambio de
estrategias operativas tradicionales con el fin de buscar caminos que
comprometan a la comunidad en la disminucin de la delincuencia.
Asimismo, durante este perodo las Municipalidades empiezan a
jugar un rol importante en el financiamiento especialmente de
carabineros en Chile. Es as que dichos Municipios, desde inicios de la
dcada de los noventa, desarrollaron medidas de Seguridad ciudadana
que apostaban a la vigilancia privada y a la organizacin vecinal del
tipo de vigilancia barrial.

De igual modo otras iniciativas fueron

implementadas en los aos siguientes. En 1996, el Programa Seguridad

compartida tuvo como objetivo principal sensibilizar a la poblacin
sobre la importancia de su colaboracin con carabineros.

3.1.3) Perodo de Consolidacin democrtica (1998-2006)

A partir del ao 1998 se consolid un discurso que pone a la Seguridad
ciudadana en primer plano de las polticas de Seguridad, lo que se

21

evidencia no solo en el plano discursivo sino tambin en las iniciativas

prcticas desarrolladas en este perodo. Especficamente el gobierno del
presidente Ricardo Lagos (2000 2005) ha centrado la agenda en la
problemtica de Seguridad ciudadana pero incorporando una visin
diferente a las anteriores. En este sentido, es importante destacar que
paralelamente a la presencia policial, el gobierno ha desarrollado
tambin polticas de reforma del Sistema de Justicia, ha invertido en el
Sistema carcelario y an ms importante, ha desarrollado programas de
prevencin de la criminalidad que ponen nfasis en la participacin
comunitaria. Es as que Informacin preliminar del Ministerio Pblico
establece un aumento del ms del cincuenta por ciento de las denuncias
en el pas donde se han aplicado estos planes, lo cual significa que
dicha reforma ha trado la disminucin de la cifra negra del delito al
aumentar la confianza en la institucin de Justicia del pas del sur y al
disminuir levemente la percepcin de ineficiencia del Sistema judicial.
Una de las consecuencias directas del endurecimiento del marco legal
se ha visto plasmado en la sobrepoblacin del Sistema carcelario, que
en la actualidad supera los veintisiete mil presos. Esta sobrepoblacin
de las crceles ha tratado de ser aliviada mediante una inversin pblica
gigantesca en remodelacin, mantenimiento y construccin de nuevas
crceles.
La definicin de la Seguridad como una poltica de Estado se
encuentra como una necesidad tambin en este perodo, cuyo primer
intento por establecer un plan de Seguridad ciudadana se inici en al
ao 1999 y tuvo como antecedente el paquete de 11 medidas
anunciadas por el presidente Frei en 1998. Esta iniciativa llamada Plan
Integral de Seguridad ciudadana tuvo como ejes centrales el
mejoramiento de los Sistemas de Informacin delictiva, la gestin
policial y la participacin comunitaria. Es en este sentido que a
mediados del 2001 se cre la Divisin de Seguridad ciudadana en el

22

Ministerio del Interior cuya principal funcin es el desarrollo e

implementacin de polticas de Seguridad ciudadana. En Octubre del
2001, el presidente Lagos propuso Las 20 Medidas para mayor Justicia
y Seguridad ciudadana.
A partir del ao 2003, la Divisin de Seguridad ciudadana ha
iniciado un proceso de formulacin de una Poltica de Estado que
explicita los principios orientadores de las diversas iniciativas
gubernamentales. Paradjicamente una de las mayores debilidades
evidenciadas en la elaboracin de esta propuesta es la carencia de la
criminalidad general as como de la carencia de estudios que permitan
identificar los factores de riesgo vinculados con el incremento notable
de la utilizacin ciertos delitos en los ltimos aos.
Con respecto al rol de la Polica, se observ con respecto a los
carabineros un giro discursivo hacia una postura ms profesional, no
poltica y de revalorizacin institucional. Sin embargo, la organizacin
y estructura militar de la organizacin mantiene similares caractersticas
de las establecidas durante el Gobierno Militar. Con relacin a las
estrategias operativas, en 1998 se implement el Plan Antidelincuencia
que tuvo como propuesta central el desarrollo de cuarteles mviles para
lograr un mayor involucramiento de los policas en la problemtica
local. Asimismo se puso nfasis en la organizacin comunitaria en estos
sectores poblacionales y las actividades que desarrollan para mejorar la
seguridad.
Durante este mismo ao de forma piloto en la Prefectura de la
Zona Sur de la Regin Metropolitana el Plan Cuadrante4 .
Evaluaciones preliminares internas de este plan piloto mostraron que la
relacin entre la comunidad y la Polica mejor y paralelamente
4

Este es su nombre abreviado. Su nombre es Plan de Seguridad Vecinal integral y Plan

Nacional de Difusin de Acciones Policiales preventivas.

23

disminuy la sensacin de inseguridad. Debido a esto, La Institucin

adopt la decisin de extenderlo a toda la Regin Metropolitana en el
ao 2000. Esta estrategia consiste en la divisin del territorio urbano en
cuadrantes (Un kilmetro cuadrado o aproximadamente 64 manzanas)
que son vigilados constantemente mediante patrullaje en automvil o a
pie5.
Se puede decir que la Institucin policial en Chile percibe la
Seguridad ciudadana como una sumatoria de las tareas de control y
prevencin, recalcando el Alto mando policial que es la encargada de la
prevencin social pero no es una funcin exclusiva de la Institucin, en
donde la comunidad aparece como un actor con un rol definido en las
polticas de la Institucin policial de prevencin del delito.
En el marco de esta definicin del accionar policial, a partir del
ao 2002 se desarrolla el Programa Barrios Vulnerables. Dicho
programa rene las iniciativas de control e inteligencia policial junto
con prevencin Social e inversin en Barrios donde se evidencia la
presencia de altos niveles de violencia, criminalidad y en especial de
trfico ilcito de Drogas. Este programa busca impactar sobre las redes
de microgrfico instaladas en ciertos barrios del pas as como
incrementar la intervencin del Estado mediante la presencia policial.
Finalmente con respecto al mbito policial, es importante destacar el
aumento presupuestario del Gobierno chileno con respecto a la
Institucin policial.
Con respecto a la participacin comunitaria, en este perodo se
evidenci la participacin comunitaria como eje de las polticas locales
de prevencin. As a inicios de 1998 en la Regin metropolitana se
conformaron Comits de proteccin ciudadana en diversos barrios, los
5

TORRES ROJAS, Emilio y DE LA PUENTE LAFOY, Patricio, Gestin de la Seguridad

Ciudadana Local, Publicacin extrada de Internet

24

que desarrollaron medidas de seguridad tales como la instalacin de

alarmas o las alertas comunitarias. Estas iniciativas fueron fortalecidas
por la Secretara General del Gobierno que impuls la creacin de estos
Comits e implement programas de capacitacin de lderes locales que
enfatizaban actividades preventivas y promovan la generacin de lazos
de confianza entre los vecinos con los carabineros. Un segundo
momento se evidencia a mediados del ao 2000, cuando el Ministerio
del Interior junto con la fundacin Paz ciudadana y la Asociacin
Chilena de Municipalidades firmaron un acuerdo para implementar una
poltica nacional orientada a la prevencin del delito; el Programa
Comuna Segura Compromiso 100. Este programa tiene como
pilares centrales la participacin comunitaria y el desarrollo de redes
sociales participativas en la prevencin de la delincuencia, as como la
consolidacin o desarrollo del capital social local. En moras a ello, se
orienta a generar la construccin de una alianza local, la que se traduce
orgnicamente en los Consejos comunales de Seguridad ciudadana y a
abrir acceso a fondos concursables destinados a financiar programas
preventivos en la misma comuna.
Finalmente debemos sealar con respecto al caso Chileno, que
en dicho pas se evidencia una nueva mirada sobre la Seguridad a partir
de los aos 90s en donde empiezan a cambiar las prioridades polticas y
a establecer la necesidad de contar con mecanismos de respuesta al
problema criminal que incluyan la participacin ciudadana as como el
incremento de la inversin pblica en el control de la vigilancia. En este
sentido se pueden destacar tres hechos concretos: En primer lugar la
Seguridad ciudadana como Poltica de Estado en Chile responde a un
paradigma mucho ms cercano a la Seguridad ciudadana o Seguridad
democrtica, y sigue un proceso de alejamiento de las prcticas ligadas
a la Seguridad Interior. En segundo lugar, se evidencia un acuerdo
general sobre la Importancia de la seguridad en la Agenda Pblica as

25

como la necesidad de medidas efectivas que pongan un lmite al

crecimiento de la victimizacin y sobre todo a la utilizacin de la
violencia cotidiana. En tercer lugar, las Instituciones policiales han
seguido un camino incremental de cambio que permite incluir debates
sobre temas como Polica comunitaria e indicadores de gestin en la
Agenda de gobierno. Lo anterior demuestra que el proceso de
redefinicin de las polticas de Seguridad est trazado y en claro
proceso de avance6.
3.2) LA SEGURIDAD CIUDADANA EN MXICO
El pas de Mxico, a lo largo de su historia se ha caracterizado por la
corrupcin policaca, en donde la mordida se considera una
Institucin funcional para regular las relaciones entre las autoridades y
los ciudadanos. La corrupcin y la ineficacia de la Polica en Mxico
son un reflejo de lo que sucede en las Instituciones polticas y jurdicas
superiores. Un analista poltico sostuvo la Corrupcin es un principio
de Gobierno que ocup el Centro del Rgimen porque era la clave para
su mantenimiento7.

El

Sistema

mexicano

que

construy

las

Instituciones

gubernamentales durante 83 aos (Desde la Constitucin de 1917 luego

de la Revolucin mexicana hasta su fin, con las elecciones del ao
2000) fracas en dar seguridad a los ciudadanos. Esta incapacidad del
Gobierno se da porque no existe superacin de la pobreza ni de las
6

DAMMERT, Luca, Seminario Internacional de Poltica Pblica de Seguridad Ciudadana

Quito, Guayaquil, Cuenca, marzo 2004, Publicacin extrada de Internet
7
SILVA, Jess - MARQUEZ, Hersog, El Antiguo Rgimen y la Transicin en Mxico, ob.
Cit. por BENITEZ MANAUT, Ral, Mxico: Seguridad ciudadana: Conflictos y orden
Pblico, artculo publicado en Internet, Mayo Junio del 2004

26

condiciones marginales de vida y por tener un Estado dbil como

autoridad. Mxico guarda muchas similitudes con otras Naciones
latinoamericanas: hay un pas legal que es ficticio y hay un pas real
con una grave crisis de las Instituciones. Adems, se sostiene que el
Gobierno del presidente Fox ha enfrentado una situacin de parlisis
poltica desde Diciembre del ao 2000 donde siguen pendientes muchas
reformas necesarias para el Sistema de Seguridad Pblica. Al inicio de
su gobierno, FOX cre la Secretara de la Seguridad Pblica (SSP,
responsable de la Polica Federal Preventiva, PFP), sin embargo,
despus de esta primera medida no ha logrado mayores avances con
respecto a este tema.

Durante los aos 90s al crimen Organizado y a la delincuencia

comn se agregan dos factores ms de inseguridad ciudadana: el
narcotrfico y el crimen poltico. En lo que respecta a los crmenes
polticos, los asesinatos y la violencia son notorios desde que se inicia
la democratizacin del pas a fines de los aos 80s.. Tan solo en
Michoacn murieron ms de 400 dirigentes polticos en conflictos entre
Partidos polticos entre 1989 y 1994. Es as que los dos asesinatos
polticos de mayor impacto fueron el de Luis Donaldo Colosio,
candidato al PRI a la Presidencia de la Repblica, el 23 de marzo de
1994, y el de Jos Francisco Ruiz Massieu, lder nacional del PRI el 28
de Setiembre del mismo ao. Estos dos magnicidios, sumados a la

27

aparicin de la crisis en Chiapas, la reaparicin de grupos guerrilleros

armados en Guerrero y Oaxaca, el incremento de la violencia
paramilitar organizada para contener los movimientos campesinos,
expandi exponencialmente la inseguridad como tal, al igual que su
percepcin en toda la poblacin. Asimismo el crimen organizado
durante la dcada de los 90s ampli sus modalidades delictivas as
como su alcance transnacional. Es en este sentido que muchas de las
actividades del crimen organizado se asocian a redes internacionales
que operan en las fronteras, entre ellas las de contrabando, lavado de
dinero, trfico de drogas, de personas, de dinero e incluso de rganos.

En resumen se puede decir que en Mxico durante la Dcada de

los 90s interactuaron tres fenmenos: En primer lugar la transicin a la
democracia, que implic el desmantelamiento de las viejas Instituciones
del Estado, pero con una lenta construccin de las nuevas. En Segundo
lugar la implementacin de polticas econmicas que amentaron la
poblacin desplazada de los Mercados laborales; y en Tercer lugar, el
surgimiento de nuevas modalidades del Crimen Comn y organizado.
Todos estos factores produjeron un deterioro muy profundo del Estado
de Derecho.

En la Dcada de los 90 se observ tambin la presencia creciente

de los miembros de las Fuerzas armadas (La mayora de ellos en retiro

28

o con permiso) en los Cuerpos de seguridad federales, estatales y

municipales. La presencia de estos Oficiales (Del Ejrcito y de la
Armada) responde a una concepcin de que el problema de la
Seguridad se debe abordar: 1) rompiendo la corrupcin, donde los
civiles son ms proclives a caer en la misma que los militares, 2)
Rehaciendo la estructura de mando; 3) Endureciendo la contencin
policial contra el crimen y 4) Profesionalizando la actividad policial.

Entre los esfuerzos llevados a cabo por el Gobierno mexicano

para enfrentar el problema de la corrupcin podemos sealar que se
inician con la creacin de la Coordinacin de Seguridad Pblica de la
Nacin en 1994, un esfuerzo que incluy cambios en la Legislacin
penal y el endurecimiento de las medidas para contener el delito.
Asimismo a fines de 1996 se emiti la Ley federal contra la
Delincuencia organizada. En este punto es importante sealar que
Mxico cuenta con un Sistema de Prevencin del delito similar al de
Estados Unidos (Con una Polica descentralizada en el mbito
Municipal), pero sin considerar las condiciones sociales, econmicas,
polticas y hasta culturales distintas de los dos pases. Por ello el
esquema constitucional mexicano con carcter de Municipio libre,
que incluye la capacidad de los Municipios de mantener su propia
fuerza policial ha significado la deformacin de estos Organismos hasta
hacer imposible su profesionalizacin y modernizacin. Por otra parte

29

sucede que responden a intereses polticos, dado que estn bajo el

mando personal de la autoridad municipal, y cuando esta se vincula a
grupos de poder econmicos (legales o ilegales), esta polica suele
resguardar estos intereses y no los de la poblacin. En este sentido se
seala que la autoridad en Mxico ha tendido ms a abusar que a
gobernar, y a robar ms que administrar, situacin que ha provocado
una crisis en todos los Municipios.

Otro elemento que se ha desarrollado en las ciudades y que

acompaa a la feudalizacin de la Seguridad en el campo es la
extrema desconfianza de la poblacin en los cuerpos de orden pblico,
lo que lleva a la privatizacin de la Seguridad, poniendo en peligro la
capacidad del Estado para dar Seguridad a la Poblacin.

Otro fenmeno que se observa en el pas del Norte es la

militarizacin parcial de la Justicia. Ante la corrupcin y la incapacidad
de la Procuradora General de la Repblica, el presidente Fox nombr
como Procurador al general Rafael Macedo de la Concha. Este cambio
implic la militarizacin de sectores de relevancia con el objeto de
revolucionar el Sistema de ingreso, capacitacin y desempeo, sin
embargo hasta la fecha no se observan datos significativos de la
reduccin del delito.

30

El esfuerzo ms importante en Mxico ha sido el de la creacin

de la Polica Federal Preventiva (FPF), la misma que congrega a
distintos cuerpos policacos federales que se encontraban dispersos en
diversos Ministerios (Polica Federal de Caminos, Polica Fiscal, de
Migracin) y tambin integr en su seno a parte del servicio de
Inteligencia Civil (especficamente el rea de proteccin). En un
principio la FPF form parte de la Secretara de Gobernacin y luego
de la reforma de FOX con la que creaba la Secretara de Seguridad
Pblica (SSP), es el principal componente de esta Secretara. Entre las
atribuciones que se le han otorgado estn la de prevenir delitos que
determinen las leyes federales (como por ejemplo el crimen organizado
y el narcotrfico), intervenir en Seguridad pblica cuando las
autoridades estatales o locales lo soliciten, proteger las fronteras y
colaborar en la proteccin de zonas litorales, incluyendo aduanas,
aeropuertos, puertos y puntos de control migratorio, vigilar las
carreteras federales e instalaciones estratgicas. Se puede decir que se
trata de una polica integral, que debe realizar el combate al crimen de
forma cientfica, respetando la ley y por ende los Derechos humanos.

3.2.1) Consecuencias del Autoritarismo y la Democracia en la

Seguridad Pblica mexicana

La ausencia de Democracia en el Sistema poltico llev a que la

ineficiencia y la corrupcin se trasladaran de la forma de administrar el
31

Gobierno al manejo de la Justicia, la Seguridad Nacional y la Seguridad

Pblica, en donde se consideraba que tanto el gobierno y la Justicia se
administraban para defender los intereses de la elite y no de la
ciudadana. Al democratizarse un cargo pblico, los funcionarios ya
estaban viciados con las prcticas desarrolladas en el pasado, lo que
volva endmico el problema. Con la Democracia, a partir del ao
2000, debido a que no hubo rotacin de personal ni reforma del
Sistema de Seguridad nacional, dada la carencia de policas
preventivos, judiciales y jueces con formacin profesional alternativa,
el gobierno tuvo que recurrir al personal pre existente, el cual heredaba
las tradiciones de impunidad y autonoma del viejo rgimen poltico8
Esta ausencia de reforma se replic en Ciudad de Mxico. Desde la
democratizacin de sus autoridades en 1997. En un esfuerzo sin
precedentes, apoyado por un numeroso grupo de empresarios, el actual
jefe de gobierno del D.F. incluso contrat los servicios de asesora del
ex alcalde de Nueva York, Rudolph Giuliani, en 2002. En el informe
presentado se resaltaba que la polica carece de profesionalidad y que
en primer lugar era necesario crear un sistema de inteligencia
policaca, adems de incluir gran cantidad de recomendaciones que
iban desde cmo mejorar la calidad de la educacin policial y del
control de la corrupcin, hasta la incorporacin de tecnologas de
comunicacin modernas. Todos los consejos se dirigan a establecer una
tolerancia cero, adaptando la realidad de Nueva York a Ciudad de
Mxico. O sea, se recomend conocer el modus operandi del crimen en
Ciudad de Mxico como primer elemento y su relacin con las policas
y grupos de poder. El problema es que para implementar las
recomendaciones de Giuliani hubiera sido necesario desmantelar toda
la estructura policaca existente en Mxico, para lo cual no se contaba
con los recursos financieros, ni mucho menos con los humanos. En
8

LOPEZ PORTILLO VARGAS, Ernesto, Inseguridad Pblica y gobernabilidad

democrtica: retos para Mxico y Estados Unidos, Mxico, Febrero del 2000, ob. Cit. por
BENITEZ MANAUT, Ral, Mxico: Seguridad ciudadana: Conflictos y orden Pblico, ob.
Cit.

32

otras palabras, a pesar de la democratizacin del sistema poltico, la

administracin pblica contina mostrando las mismas enfermedades
del pasado, y hacer las reformas a la polica es mucho ms complejo y
lento.
De las diversas estrategias policacas empleadas para combatir el
crimen en Mxico, que oscilan entre las punitivas y las preventivas,
ninguna ha logrado reducir el ndice delictivo 9. Por lo anterior, el
aumento del crimen o su contencin eficaz depende de dos
circunstancias: el xito de la transicin econmica, social y poltica
(factores estructurales), y el xito y generalizacin de la reforma, as
como la democratizacin, modernizacin y profesionalizacin de todos
los brazos del Estado mexicano (factores institucionales).
Hasta la fecha no se ha visto en marcha de forma integral los
procesos de destruccin/ construccin institucional, por lo que se desea
incorporar las estructuras modernas a las viejas instituciones con sus
herencias y estructuras. Entre tanto esta contradiccin favorece el
desarrollo del crimen comn as como del organizado.
En sntesis, se puede decir que el desafo en seguridad pblica en el
pas de Mxico reviste un carcter de hegemona y liderazgo del Estado
mexicano y sus distintas estructuras gubernamentales (Ejecutivo,
Legislativo, Judicial, gobiernos estatales y municipales) para conducir
la transicin sin que se genere ingobernabilidad e inestabilidad. En este
sentido se ha observado voluntad de cambio y transformacin en los
gobernantes, pero el Gobierno Federal, los gobiernos estatales y los
municipales, principalmente el de Ciudad de Mxico, hasta el momento
han sido incapaces de resolver los graves problemas de seguridad
9

PEALOSA, Pedro Jos, Seguridad Pblica y Participacin ciudadana, ob. Cit. por
BENITEZ MANAUT, Ral, Mxico: Seguridad ciudadana: Conflictos y orden Pblico, ob.
Cit.

33

pblica por no tener instituciones con capacidad de controlar a los

criminales, en el sentido policial, jurdico, poltico, territorial y social
del trmino. Adems tambin hay una grave carencia de recursos
humanos y financieros para emprender las reformas necesarias, como la
de la propuesta de tolerancia cero. Aunque los gobernantes, ahora
democrticos, tengan voluntad para conducir el cambio en los sistemas
de seguridad y orden pblico, el peso de las variables negativas y los
obstculos estructurales hasta el momento sigue siendo superior10.

3.3) LA SEGURIDAD CIUDADANA EN COLOMBIA

En Colombia, a pesar de ser el pas de Amrica Latina que ms
ha sufrido las consecuencias de un conflicto armado interno, el cual
tiene ms de 40 aos y ha cobrado, hasta el ao 2004, ms de 529.075
vidas, hace ms de 10 aos el manejo de los temas de convivencia y
seguridad ciudadana es responsabilidad de las autoridades locales, es
decir de alcaldes municipales y gobernadores. Sin embargo, hasta hace
algo ms de un ao la gran mayora de los mandatarios locales no
haban asumido esta responsabilidad, dejndola en manos de las
autoridades de seguridad y justicia.

Durante esta parte de nuestro trabajo, trataremos de realizar una

pequea sntesis de las disposiciones que existen en Colombia en
materia normativa respecto al manejo de las problemticas de
convivencia y seguridad ciudadana y dar a conocer la nica estrategia
nacional que se ha implementado para que los 1098 alcaldes y los 32
10

BENITEZ MANAUT, Ral, Mxico: Seguridad ciudadana: Conflictos y orden Pblico,

ob. Cit. Publicacin extrada de Internet

34

gobernadores asuman las responsabilidades constitucionales y legales

en materia de convivencia y seguridad ciudadana y se fortalezca el
manejo local de estas temticas.

3.3.1) Rol de Las autoridades locales con respecto a la Seguridad

Ciudadana en Colombia.
Para nadie es un secreto que las problemticas de convivencia y
seguridad ciudadana se han convertido en un regln fundamental en las
agendas de los gobiernos locales, desplazando de los primeros lugares
temas como la pobreza y el desempleo. Hoy uno de cada dos e incluso
uno de cada tres ciudadanos en Amrica Latina ha sido vctima de
algn delito, segn las ltimas encuestas disponibles 11.
Asimismo, es fundamental reconocer que muchos de los delitos
que afectan a todos los ciudadanos tienen particularidades locales y que
su solucin debe ser abordada desde los gobiernos municipales, e
incluso reconocer que los delitos considerados transnacionales como el
narcotrfico, el comercio ilegal de armas, la trata de personas, el hurto
de automotores, entre otros, terminan afectando a los ciudadanos en su
vida cotidiana, como es el caso de la venta y consumo de drogas al
menudeo, el comercio ilegal y el uso de armas de fuego en manos de
los particulares, la difusin de la cultura mafiosa que se expresa en los
estereotipos y en el uso indiscriminado de la violencia para resolver
cualquier conflicto.
En este mismo sentido, cada vez es ms comn escuchar los
reclamos y las interpelaciones que inician los ciudadanos comunes
frente a las autoridades locales con el fin de recibir respuestas
adecuadas para manejar las problemticas locales de convivencia y
11

Mauricio Rubio 2002. Latinobarmetro tomado de Gaviria y Pags (1999

35

seguridad ciudadana, as mismo, son claros y explcitos los intereses de

los ciudadanos por organizarse y desarrollar estrategias que les
permitan hacer frente a estas problemticas, experiencias como los
Frentes Locales de Seguridad y los Frentes Empresariales de Seguridad
en Colombia, as como Programas como el Plan Cuadrante en Chile o
procesos como los desarrollados en El Salvador mediante el programa
Sociedad Sin Violencia y su Seminario Permanente Sobre Violencia,
promovido por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUD, que han contribuido a dar mayor relevancia dentro de la
Agenda Pblica Nacional el tema de la seguridad ciudadana.
Los procesos desarrollados en la ciudad de Bogot en el
transcurso de 9 aos consecutivos durante tres Administraciones, as
como los avances de la ciudad de Quito en los ltimos 4 aos, las
acciones desarrolladas por la actual administracin de la ciudad de
Medelln, los intentos que actualmente esta realizando la Repblica de
El Salvador, para empezar a manejar desde lo local las problemticas de
seguridad ciudadana, as como, el ejercicio que est realizando en
Colombia la Polica Nacional en compaa de los Ministerios del
Interior y la Justicia y de Defensa mediante el Programa Departamentos
y Municipios Seguros DMS, se constituyen en buenos ejemplos de lo
que significa que la seguridad ciudadana sea asumida por las
autoridades locales.
3.3.2. El manejo del orden pblico y la seguridad ciudadana en
Colombia.
Con la promulgacin de la Constitucin de 1991, el concepto de
orden pblico, que era utilizado para definir una serie de situaciones
que atentaban contra la seguridad del Estado, se extendi a otros
mbitos como la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana.
As apareci constitucionalmente el concepto de convivencia ciudadana

36

que, junto con el de seguridad ciudadana, que no aparece en la

Constitucin colombiana, reorientaron la mirada y accin del Estado
hacia la tranquilidad y seguridad de los ciudadanos y no
exclusivamente hacia la seguridad de las Instituciones.
De acuerdo a la Constitucin colombiana los alcaldes y
gobernadores deben conservar el orden pblico en sus municipios y
departamentos, respectivamente, de conformidad con la ley y las
instrucciones y rdenes que reciba del Presidente de la Repblica.
Igualmente se establece que los alcaldes y gobernadores son las
primeras autoridades de polica en sus jurisdicciones y que la Polica
Nacional de Colombia deber cumplir con prontitud y diligencia las
rdenes que imparta estos mandatarios por conducto del respectivo
Comandante.
Como puede apreciarse, la Constitucin colombiana de 1991 le
dio la amplitud al concepto de orden publico y adems determin, de
manera clara, que el Presidente, los gobernadores y los alcaldes son los
responsables del manejo del orden pblico en sus respectivas
jurisdicciones, lo que incluye, desde luego, la seguridad de los
ciudadanos frente a cualquier hecho que pueda afectar su vida,
integridad, bienes y honra de los mismos.
Estas facultades fueron desarrolladas posteriormente por la ley 4
de 1991 La Ley 4 de 1991 en sus artculos 9 y 12 establece que Las
rdenes y decretos del Alcalde en materia de polica, sern de
aplicacin preferente e inmediata frente a las disposiciones y medidas
que adopten los inspectores y dems autoridades de polica de su
jurisdiccin , as como el Artculo doce que seala que El alcalde,
como jefe de Polica en el Municipio, puede revocar las decisiones
tomadas por los Comandantes de Estacin o Subestacin, o quien haga
sus veces en relacin con las contravenciones y dems decisiones de su

37

competencia. cuando stas sean violatorias de la legalidad o cuando la

conveniencia pblica lo exija para la conservacin y mantenimiento del
orden pblico.
En casos de perturbacin grave del orden pblico el alcalde
amparndose en la ley 136 de 1994 puede: a) Restringir y vigilar la
circulacin de las personas por vas y lugares pblicos, b) Decretar el
toque de queda, c) Restringir o prohibir el expendio y consumo de
bebidas embriagantes, d) Requerir el auxilio de la fuerza armada en los
casos permitidos por la Constitucin y la Ley, e) Dictar dentro del rea
de su competencia, los reglamentos de polica local necesarios para el
cumplimiento de las normas superiores.
Asimismo existe la ley 62 de 1993, que estableci que los
alcaldes y gobernadores debern disear y desarrollar planes y
estrategias integrales de seguridad con la Polica Nacional, atendiendo
las necesidades y circunstancias de las comunidades bajo su
jurisdiccin. Esta Ley en su artculo 16 estableci atribuciones y
obligaciones de los de los gobernadores y alcaldes en relacin con los
comandantes de polica, entre las que podemos destacar: 1) Proponer
medidas y reglamentos de polica, de conformidad con la Constitucin
y la Ley, a las asambleas departamentales o a los concejos municipales,
segn el caso, y garantizar su cumplimiento, 2) Impartir ordenes a la
Polica Nacional atinentes al servicio, por conducto del respectivo
comandante, 3) Disponer con el respectivo Comandante de la Polica, el
servicio de vigilancia urbana y rural, 4) Promover en coordinacin con
el Comandante de Polica programas y actividades encaminados a
fortalecer el respeto por los derechos humanos y los valores cvicos, 5)
Solicitar al Comandante de Polica informes sobre las actividades
cumplidas por la institucin en su jurisdiccin, 6) Emitir un concepto
en forma peridica sobre el desempeo del Comandante de la Polica,
7) Convocar y presidir el Consejo de Seguridad Departamental o
38

Municipal y desarrollar los planes de seguridad ciudadana y orden

pblico que apruebe el respectivo Consejo, 8) Verificar el cumplimiento
del Cdigo Nacional de Polica y en cuanto al conocimiento y
correccin de contravenciones por parte de los Comandantes de
Estacin, 9) Solicitar el cambio motivado del Comandante titular de la
Polica que se halle en ejercicio de sus funciones, 10) Pedir a las
instancias competentes que se investigue disciplinariamente a los
oficiales, suboficiales y agentes que presten sus servicios en la
respectiva jurisdiccin, 11) Analizar las necesidades de la Polica
Nacional y promover ante la Asamblea Departamental o ante el
Concejo Municipal, segn el caso, la destinacin de partidas
presupuestales para tal efecto.
Para el cumplimiento de estas funciones, los alcaldes y
gobernadores cuentan con instrumentos operativos que les permiten
gestionar las polticas de convivencia y seguridad ciudadana, como son:
los Consejos de Seguridad Los consejos de seguridad son reuniones
mensuales o extraordinarias cuando las circunstancias lo ameriten,
convocadas

presididas

por

el

alcalde

el

gobernador,

respectivamente, a la cual deben asistir (asistencia indelegable) los

comandantes de la polica y dems fuerzas armadas, los organismos de
justicia, el procurador o los organismos estatales que promueven los
derechos humanos. Decreto 2615 de 1991 A travs de estos consejos, el
alcalde y las autoridades armadas y de justicia disponen de mecanismos
para el anlisis de la violencia y la delincuencia, asegurar el
mantenimiento del orden pblico, preservar la tranquilidad y la
convivencia ciudadana, y fortalecer los mecanismos de coordinacin
interinstitucional bajo las directrices que imparta el alcalde. y comits
de orden pblico En cada municipio y departamento debe funcionar un
Comit de Orden Pblico, integrado por el Alcalde o el; gobernador,
segn sea el caso, quien lo presidir, el Comandante de la respectiva

39

Guarnicin Militar y el Comandante de Departamento de Polica. Este

Comit est facultado para coordinar el empleo de la fuerza pblica y
de los organismos de seguridad y ser el responsable de poner en
ejecucin los planes de seguridad respectivos.
A pesar de estos avances constitucionales y legales que sitan la
responsabilidad de la seguridad en cabeza de los gobiernos locales, en
Colombia el manejo histrico de los problemas de violencia y
delincuencia ha sido tradicionalmente policial y militar. Los distintos
gobiernos Nacionales y locales delegaron esta funcin en cabeza de las
fuerzas armadas, sin que existiesen polticas integrales de seguridad del
Estado y de seguridad ciudadana lideradas por el ejecutivo. Durante
muchos aos, prim una visin particular que privilegio el uso legtimo
de las armas, la resolucin violenta de los conflictos y las respuestas
coercitivas frente a estos problemas y en algunos casos frente a los
conflictos sociales, dejando de lado las acciones preventivas e
integrales.
Es el caso que algunos mandatarios locales no ejercan su
funcin de velar por la seguridad y tranquilidad de los ciudadanos. Los
argumentos para no hacerlo estaban ligados casi siempre a que este es
un tema exclusivo de los uniformados, a la falta de tiempo, la excesiva
cantidad de funciones que les impedan hacerlo, al trabajo represado
existen sus en las dependencias y a la carencia de personal idneo para
manejar la seguridad y la convivencia en sus respectivas jurisdicciones.
La

problemtica

se

agravaba

porque

casi

en

ningn

departamento o municipio existan estudios de inseguridad que

diagnosticaran la verdadera situacin en cada uno de ellos. De otra
parte, y correlacionado con la anterior situacin, se haba difundido
entre algunos integrantes de la fuerza pblica una tendencia hacia la
solidaridad corporativa que se inclinaba hacia el acatamiento

40

preferencial de las orientaciones surgidas del interior de los mandos de

las instituciones armadas, relegando as, de manera inconveniente, los
mandatos de las autoridades administrativas locales, situacin que
entrababa el desarrollo de las normas constitucionales y legales que
disponen que los alcaldes y gobernadores son las primeras autoridades
de polica y responsables del manejo del orden pblico en sus
jurisdicciones.
Para afrontar este problema, la Direccin de la Polica Nacional
de Colombia, contando con la participacin de los Ministros de Defensa
y del Interior y de Justicia, as como la financiacin de la cooperacin
de la Embajada Americana y la asesora de expertos de la Universidad
de Georgetown y la Fundacin Ortega y Gasset, dise y puso en
ejecucin, desde el mes de Marzo de 2004, el Programa Departamentos
y Municipios Seguros DMS, el cual busca involucrar a todos los
alcaldes y gobernadores en el manejo de los temas de convivencia y
seguridad ciudadana, como se vera seguidamente.

3.3.3. Programa Departamentos y Municipios Seguros DMS-

aplicado en Colombia como estrategia Nacional de Seguridad
Teniendo en cuenta los buenos resultados en materia de
convivencia y seguridad ciudadana logrados en los ltimos aos en
Bogot, los alcaldes Antanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997),
Enrique Pealosa (1998-2000) y Antanas Mockus (2001-2003),
asumieron de manera directa el manejo de los problemas de seguridad y
convivencia dando cumplimiento a lo establecido en la Constitucin y
la legislacin colombiana vigente. Cabe destacar que en el ao 1995 la
Administracin Distrital elabor e implement un plan integral de
seguridad y convivencia, el cual que sin descuidar las funciones de
control a las actividades delincuenciales a travs del uso legtimo de la
41

coercin, ejecut una serie de proyectos y programas orientados a la

prevencin y al mejoramiento de la convivencia ciudadana. Asimismo
se llev a cabo una accin inicial y determinante que consisti en
promover fondos municipales para capacitar a la polica, en donde por
primera vez, el presupuesto municipal incluy una partida para la
Institucin policial, logrando activar un proceso a travs del cual miles
de efectivos policiales lograron capacitarse en las Universidades 12. Este
plan dio como resultado una disminucin apreciable de los ndices de
homicidios.

Asimismo

de

acuerdo

con

las

disposiciones

constitucionales y legales que responsabilizan a los gobernadores y

alcaldes del manejo de la seguridad, la Polica Nacional, acompaada
de otras instituciones del Estado y contando con la valiosa cooperacin
tcnica y financiera de Agencia para el Desarrollo de la Embajada de
los Estados Unidos y de expertos de la Universidad de Georgetown,
empez en marzo del ao 2004 a implementar el Programa DMS, el
cual busca fortalecer la gestin de la seguridad ciudadana a nivel de los
1.098 municipios y de los 32 departamentos en que esta dividido
territorialmente el pas.
El Programa parti de reconocer que no exista, de manera
explicita, una poltica de seguridad ciudadana y de constatar que
paralelamente a la creciente diversificacin e incremento de las
manifestaciones de la inseguridad e intranquilidad ciudadana, la
mayora de los alcaldes y gobernadores haban declinado su
responsabilidad esencial en la conduccin de los problemas relativos al
orden pblico y a la convivencia y seguridad ciudadana, delegndola en
las autoridades armadas.
Para su diseo y puesta en prctica, el Programa reconoci la
diversidad de la sociedad Colombiana, as como la complejidad de la
violencia y la inseguridad en sus mltiples expresiones, que varan en
12

SERRANO TORRES, Jorge, Seguridad Ciudadana: el Modelo Colombiano, Publicacin

extrada de Internet, 2002

42

intensidad y formas de expresin en cada regin y que se deben tener

en cuenta a la hora de asumir y dar soluciones a los problemas de
convivencia e inseguridad que aquejan a los ciudadanos.
El objetivo de este programa ha sido el de fortalecer el manejo
de la convivencia y seguridad ciudadana a nivel local, mediante
acciones encaminadas a procurar la concurrencia de los esfuerzos
interinstitucionales de los organismos de seguridad y justicia, las
administraciones locales y las comunidades organizadas, para afrontar
los problemas asociados a la violencia y la delincuencia. Para lograr
este objetivo se ha venido capacitando a los alcaldes y gobernadores en
seminarios talleres de diversos temas relacionados con esta
problemtica.
Un aspecto importante es el hecho que durante el desarrollo del
Programa se diseo y coloc en funcionamiento la pgina web del
programa en la cual se puede consultar toda la informacin sobre el
DMS. De igual forma, se inici la construccin de una base de datos
sobre la normatividad que existe en todos los departamentos y
municipios del pas sobre disposiciones en materia de convivencia y
seguridad ciudadana la cual se encuentra en permanente actualizacin y
a disposicin de todos los interesados en la pgina web del Programa.
De igual modo consideramos que es importante destacar, que
con el fin de generar procesos de retroalimentacin se ha iniciado un
proceso de distribucin de la informacin que genera el Programa en el
medio de expertos nacionales e internacionales en el tema, de tal forma,
que se puede generar un espacio de discusin en el cual se enriquezca
no slo la experiencias Colombia sino las experiencias que se han
desarrollado en otras naciones. De este manera, en la actualidad se esta
trabajando, de manera directa e intensiva, con cerca de 10 municipios,
en los cuales existen serios problemas de violencia y delincuencia, con

43

el objetivo de ayudarles a elaborar estrategias para enfrentar estas

problemticas en el inmediato, mediado y largo plazo.
En este sentido tambin resulta importante destacar el Programa
de Zonas Seguras puesto en prctica en Bogot, a travs de una
alianza estratgica con la Alcalda mayor y la Polica Metropolitana y
teniendo en cuenta tanto la insuficiencia de agentes de Polica as como
la percepcin de inseguridad, la Cmara de Comercio de Bogot
implement el Programa Zonas Seguras en diferentes sectores de la
capital. Este programa busca ofrecer a la comunidad no solo mayor
proteccin y mejor atencin a sus necesidades cotidianas, sino que
tambin busca acercar al ciudadano para que este pueda presentar todo
tipo de denuncias ante las autoridades. Suele funcionar en las zonas de
mayor afluencia y actividad urbana en las cuales se presentan
fenmenos como invasin del espacio pblico, altos ndices de
delincuencia y violacin de las normas de convivencia13.
Finalmente, podemos sealar que resulta evidente que Colombia
ha logrado un avance muy importante en cuanto al manejo de las
problemticas en materia de convivencia y seguridad ciudadana en los
ltimos anos. Este avance ha permitido que se produzcan procesos de
mayor liderazgo local por parte de los gobernadores y alcaldes que han
redundando en mejores niveles de convivencia y seguridad ciudadana,
reconocidos en la regin, como es el caso de los Alcaldes de Bogot y
Medelln. Pero pese a los anteriores avances, tambin resulta claro que
an existe un vaci al momento de ejecutar planes y programas en
materia de convivencia y seguridad ciudadana que es ms fuerte en el
mbito local. De igual forma, tambin se observa que continan
existiendo problemas en cuanto a la destinacin de recursos para el
tema.
13

ARELLANO ORTIZ, Las Polticas de Seguridad Ciudadana en Bogot y Normas

Mnimas de Convivencia, Publicacin extrada de Internet, 2003

44

Por otro lado tambin resulta importante resaltar que la especial

condicin de Colombia debido a su conflicto armado interno, ha
permitido que de manera tmida algunas administraciones territoriales
reconozcan que las problemticas de seguridad ciudadana deben tener
un tratamiento especial y diferente frente a las dinmicas propias del
conflicto

armado

interno

que

este

tratamiento

especial,

indiscutiblemente, debe continuar presentndose bajo dos supuestos, en

primero lugar, la necesidad de que las autoridades locales asuman sus
responsabilidades sobre el tema y, en segundo lugar, la necesidad de
manejar las problemticas de seguridad ciudadana desde una
perspectiva civilista que garantice que los ciudadanos son el centro de
la preocupacin en la materia y que slo atendiendo las necesidades y
demandas de los mismos, de una forma integral, se lograrn altos
niveles de institucionalizacin y eficiencia en esta materia14.

IV)

COMPARACIN

ENTRE

LAS

LEGILASCIONES

EXTRANJERAS CON LA NACIONAL

4.1) COMPARACIN ENTRE LA LEGISLACIN PERUANA Y
LA CHILENA
4.1.1) Semejanzas entre ambas Legislaciones
En primer lugar consideramos que es necesario sealar que
tanto en nuestro pas como en Chile, el problema de la Seguridad
Pblica y la Seguridad ciudadana, durante los ltimos aos han
adquirido una mayor relevancia dentro de la discusin de los problemas
sociales que aquejan a ambos pases. En ambos casos se ha observado
un esfuerzo por atender las recomendaciones de los especialistas para
14

ACERO VELASQUEZ, Hugo, La Seguridad ciudadana una responsabilidad de los

Gobiernos locales en Colombia, Publicacin extrada de Internet, 2004

45

su aplicacin a las Polticas criminales para efectos de lograr resultados

positivos con respecto a este problemtica, aunque en el caso peruano
hasta la fecha la mayora de tales recomendaciones solo han quedado en
un plano terico, mientras que en el caso Chileno se ha observado un
esfuerzo mucho ms significativo para adoptar medidas concretas con
respecto a este tema.
Asimismo podemos sealar que en ambos pases Con mayor
nfasis en el caso peruano - no se aprecian significativos esfuerzos
orientados a la prevencin primaria de la delincuencia, es decir que se
hayan adoptado medidas estructurales para inhibir a los procesos
etiolgicos de la formacin de la delincuencia, mediante la disminucin
de la pobreza, los problemas sociales, entre otros. De igual modo,
tampoco se observan esfuerzos relevantes para aplicar polticas
concretas que logren la rehabilitacin social y la reinsercin social de
los delincuentes.
De igual manera, podemos apreciar que tanto en Chile como en
Per, se ha tomado conciencia de la importancia fundamental que tiene
la variable de la participacin

social en la prevencin de la

delincuencia, en la cual se busca responsabilizar y comprometer a la

ciudadana en la prevencin y control de la delincuencia, as como
tambin la creciente bsqueda de coordinaciones, asociaciones y
acciones mancomunadas entre diversas instancias del Estado, tales
como la Polica, Poder Judicial, Municipios. Pero tal como ya se ha
sealado anteriormente en el caso de Chile se han adoptado medidas
concretas para tal fin, mientras que en nuestro pas solo tiene un
planteamiento terico, salvo algunas iniciativas particulares aisladas.
Asimismo podemos sealar que en Chile se ha puesto nfasis en
el Control Policial no participativo y que se ha plasmado bsicamente
mediante la Aplicacin que muchas Comunas, especialmente de la

46

Regin metropolitana, han efectuado de la llamada vigilancia mvil o

conjunta, mediante la cual se establece una colaboracin Inter.
Institucional entre carabineros y las Municipalidades. En el caso
peruano, esta poltica guarda gran similitud con el Servicio de
Serenazgo municipal, que se lleva a cabo en varios Distritos
especialmente en la capital de la Repblica. De igual manera en Chile
tambin se ha aplicado la Poltica de Control Comunitario Participativo,
que se ha manifestado fundamentalmente a travs de la conformacin
de los denominados Comits de Seguridad Vecinal, lo cual guarda una
gran semejanza con el Sistema de Rondas urbanas que operan en
diversas zonas populosas de nuestras ciudades as como con las Rondas
campesinas que operan en las zonas rurales de nuestro pas.
Por otro lado, tanto en el caso peruano como chileno, el
habitante comn de las ciudades, al margen de cualquier poltica o
intervencin estatal con respecto al problema de seguridad, ha recurrido
a desarrollar mecanismos de defensa particulares para incrementar su
percepcin de seguridad, como es el caso de enrejado de viviendas
particulares, as como de calles y pasajes, as como el uso de tecnologa
y dispositivos de Seguridad, gasto en Seguridad particular, entre otros.
En el caso de nuestro pas resulta ms latente la tendencia cada vez ms
frecuente con relacin a la decisin tomada por diversos vecinos de
cerrar el acceso a sus barrios mediante el uso de enrejados y la
contratacin de vigilancia particular, lo cual, tal como se ha expuesto,
genera un conflicto con el Derecho constitucional al libre trnsito.
4.1.2) Diferencias entre ambas Legislaciones
En este aspecto, consideramos que podemos sealar que las
medidas adoptadas por el Gobierno chileno durante los ltimos aos en
materia de seguridad ciudadana an no han logrado aplicar en forma
sistemtica alguno de los modelos desarrollados internacionalmente,

47

pero sin embargo se observa la adopcin de medidas concretas para

lograr resultados positivos, an cuando las mismas tienen un carcter
disperso y en algunos casos presentan discontinuidad, pero sin embargo
en el caso peruano se observa que hasta la fecha no existe una Poltica
integral y coherente para enfrentar este problema, el mismo que es
abordado mayormente mediante iniciativas particulares de alguna
autoridad municipal o policial, pero que no obedece a ninguno de los
modelos internacionales ms eficientes con respecto a este tema.
En este sentido, la mayor parte de las medidas gubernamentales
observadas durante los tres ltimos Gobiernos en Chile, obedecen
fundamentalmente al Modelo de Prevencin Comunitaria del delito,
especialmente en la versin americana de Tolerancia Cero, poniendo
nfasis en el desarrollo del plan cuadrante y el reforzamiento
progresivo de los Instrumentos de control y capacidad de vigilancia de
los carabineros; mientras que en el caso peruano resulta evidente que
an existen muchas carencias con respecto a nuestro Plan Nacional de
Seguridad ciudadana, el cual solo tiene un marco terico pero que hasta
la fecha no se ha observado la aplicacin de medidas concretas llevadas
a cabo de manera coordinada para tal fin, a lo cual se suma que tal
como es de conocimiento pblico, nuestra Polica nacional arrastra
desde hace muchos aos una crisis institucional, que se ve reflejada en
la carencia de suficientes efectivos policiales, de suficientes equipos y
herramientas modernas que permitan desarrollar una labor eficaz, un
deficiente salario de sus miembros, falta de presupuesto para cumplir
con su labor, entre otros, lo cual recin ha merecido que en los ltimos
das ante la ola de Secuestros tanto en la Capital como en las
principales ciudades del pas, recin el ejecutivo decida destinar una
partida Extraordinaria para re potenciar la Unidad Anti secuestros de la
Polica nacional.

48

4.2) COMPARACIN ENTRE LA LEGISLACIN PERUANA Y

LA MEXICANA
4.2.1) Semejanzas entre ambas Legislaciones
Entre las semejanzas que podemos encontrar entre la legislacin
mexicana y la peruana, podemos sealar que ambos pases cuentan con
un Ente encargado de la Seguridad ciudadana. En el Per de denomina
Sistema Nacional de Seguridad ciudadana mientras que en el caso
mexicano el concepto es un poco ms amplio y se denomina Sistema
Nacional de Seguridad Pblica (SNSP), siendo el Ente Jurdico que se
integra por las Instancias, instrumentos, polticas y Servicios tendientes
a alcanzar la Seguridad Pblica en dicho pas, con la diferencia que en
Mxico existe un Sistema de Gobierno Federal.
Al igual que en nuestro pas, en Mxico existe un problema con
respecto a la corrupcin policaca, la misma que se manifiesta en todas
las Instituciones del Estado. Al igual que en nuestro caso, el Sistema
poltico que construy las instituciones gubernamentales desde la
promulgacin de su Constitucin de 1917, fracas en darle seguridad a
los ciudadanos, en donde esta incapacidad para satisfacer las demandas
de Seguridad de la Poblacin tambin se ha dado ante la imposibilidad
de la superacin de la pobreza y de las condiciones marginales de vida
y por tener un Estado dbil como autoridad.
De igual modo, en ambos pases podemos apreciar que existe
una gran desconfianza de la poblacin con respecto a los cuerpos de
Seguridad Pblica, lo que ha trado como consecuencia la
privatizacin de la Seguridad, poniendo en peligro la capacidad del
Estado para dar Seguridad a la poblacin.
En este sentido, Mxico tiene notables similitudes con nuestro
pas y con otras Naciones latinoamericanas: hay un pas legal que es
49

ficticio y hay un pas real con una grave crisis de Instituciones,

quedando pendientes muchas reformas para el Sistema de Seguridad
Pblica.
Tambin podemos sealar que tanto en el caso Mexicano como
el Peruano, ambos pases hemos tenido que recorrer un Perodo de
Transicin Democrtica, en el caso Peruano por motivo del Gobierno
Autoritario del Ingeniero Alberto Fujimori durante la Dcada de los 90,
mientras que en el caso mexicano se debi al fin del Gobierno de ms
de 80 aos llevado a cabo por el Partido Revolucionario Institucional
(PRI), en donde en ambos casos el Estado Democrtico de Derecho an
no ha sido capaz de dar una respuesta satisfactoria a las demandas de
seguridad de la Poblacin.
Otra semejanza que podemos sealar entre ambos pases es que
las diversas estrategias empleadas para combatir el crimen, que oscilan
entre las preventivas y las punitivas, ninguna ha logrado reducir el
ndice delictivo, en donde se considera que un factor muy importante
para la consecucin de la Seguridad de los ciudadanos en ambos pases
constituye el xito de las reformas econmicas, sociales y polticas, as
como la democratizacin, modernizacin y profesionalizacin de todos
los brazos del Estado y de sus Instituciones. Pero lamentablemente, en
ambos casos no se ha visto que se haya puesto en marcha de forma
integral la construccin de nuevas polticas para nuestras Instituciones
Pblicas.
Asimismo, tanto en Mxico como en nuestra Patria se puede
apreciar una cierta voluntad de cambio y transformacin en los
Gobernantes, pero lamentablemente las autoridades hasta el momento
han sido incapaces de resolver los graves problemas de seguridad
pblica por no tener Instituciones con capacidad de controlar a los
criminales, en el sentido policial, jurdico, poltico, territorial y social

50

que implica dicho trmino. A ello se suma que ambos pases padecemos
una grave carencia de recursos humanos y financieros para emprender
las reformas necesarias.
4.2.2) Diferencias entre ambas Legislaciones
Entre las diferencias que hemos podido encontrar con respecto a
nuestras Legislaciones y con respecto a nuestras realidades en materia
de Seguridad ciudadana, podemos sealar en primer lugar, que mientras
en nuestro pas existe un Sistema de Gobierno Republicano, en donde
existe una sola Constitucin Poltica para toda la Repblica, en Mxico
existe un Sistema de Gobierno Federal, en donde existe la Constitucin
Federal de 1917, pero tambin existe una Constitucin para cada Estado
Mexicano, esto es existe una Constitucin para el Estado de Chiapas,
otra para el Estado de Chihuahua y otra para el Estado de Zacatecas.
Otra diferencia que hemos podido encontrar entre el caso
mexicano y el peruano, es que en dicho pas, durante los aos 90s,
adems de enfrentar los fenmenos del crimen organizado y del crimen
comn, tuvieron que enfrentar un nuevo factor de inseguridad como es
el Crimen poltico, en donde los asesinatos y la violencia en Mxico
son notorios desde finales de los aos ochenta, cuando se inicia la
democratizacin del pas. Es as que tal como lo hemos sealado
anteriormente, los dos asesinatos polticos de mayor impacto fueron el
de Luis Donaldo Colosio, candidato al PRI a la Presidencia de la
Repblica, el 23 de marzo de 1994, y el de Jos Francisco Ruiz
Massieu, lder nacional del PRI el 28 de Setiembre del mismo ao,
sumado al hecho que centenares de dirigentes polticos han muerto
durante estos aos vctimas de la violencia entre facciones polticas
opuestas dentro de los diversos estados mexicanos, a lo que debe
aadirse el asesinato de decenas de periodistas por motivos similares.

51

Otra diferencia que hemos podido apreciar es que en Mxico,

muchas actividades del Crimen Organizado se asocian a Redes
Transnacionales que operan en la frontera con Estados Unidos, entre
ellas las de contrabando, lavado de dinero, trfico de personas, de
drogas e incluso de rganos. En este sentido resulta indudable que el
hecho de limitar con Estados unidos es un factor que influye
decididamente en las modalidades delictivas adoptadas por el Crimen
Organizado en Mxico, factor que no enfrentamos en nuestro pas en la
misma medida y magnitud, a excepcin del caso del Contrabando .
Adems, tambin podemos sealar que hemos apreciado que en
el caso mexicano, a partir de los aos 90s se aprecia una presencia cada
vez ms significativa de miembros de las Fuerzas Armadas ( la mayora
de ellos en Retiro o con permiso) en los cuerpos de Seguridad federales,
estatales y Muncipales. La presencia de estos oficiales corresponde a la
concepcin de que el problema de la Seguridad se debe abordar
rompiendo la corrupcin a la cual los civiles son ms proclives- y
endureciendo la respuesta policial contra el crimen. En nuestro pas no
podemos sealar que hemos podido apreciar la misma presencia de Ex
miembros de nuestras fuerzas armadas brindando asesora a los
Cuerpos policiales en su lucha contra la delincuencia
Otra diferencia que podemos apreciar es que en Mxico se ha
creado la Polica Federal Preventiva (FPF), la cual congrega distintos
cuerpos policiales federales que se encontraban dispersos en diversos
Ministerios, teniendo como atribuciones la de prevenir delitos que
determinen las leyes federales, como por ejemplo el crimen Organizado
y el Narcotrfico, intervenir en Seguridad Pblica cuando las
autoridades estatales o locales as lo soliciten, proteger fronteras y
litorales, es decir, se trata de una Polica integral, que debe realizar el
combate al crimen de forma cientfica, respetando la ley y los

52

Derechos Humanos. En nuestro pas hasta el momento no se ha creado

ningn cuerpo policial especializado que rena estas caractersticas.
Finalmente otra diferencia que hemos podido encontrar, es el
hecho que en Mxico contando con la Asesora del Ex Alcalde de
Nueva Cork, Rudolph Gulliani, se elabor un Informe que aconsejaba
establecer un Rgimen de Tolerancia Cero, adaptando la realidad de
Nueva Cork a la de la ciudad de Mxico, en donde se recomend
conocer el modus operando del crimen en la capital mexicana como
primer elemento y su relacin con la polica y los grupos de poder. Si
bien es cierto este plan no pudo ser aplicado a Mxico por motivos que
implicaba el desmantelamiento de toda la Estructura policial actual
mexicana y por la falta de Recursos econmicos y humanos, al menos
fue un esfuerzo significativo para poder adoptar una poltica coherente
concreta con respecto a este tema, lo cual hasta la fecha no hemos
realizado en nuestro pas.

4.3) COMPARACIN ENTRE LA LEGISLACIN PERUANA Y

LA COLOMBIANA
4.3.1) Semejanzas entre ambas Legislaciones
En este sentido podemos sealar como primera similitud entre la
Legislacin peruana y la colombiana, que en ambos casos las
autoridades

locales

llmense

alcaldes

gobernadores,

tienen

responsabilidades Constitucionales y legales en materia de Seguridad

ciudadana. En el Per se encuentra Regulado por el Artculo 197 de
Nuestra Constitucin que expresamente seala: Las municipalidades
promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal en el
desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana,
con la cooperacin de la Polica Nacional del Per, conforme a ley. En
53

Colombia rige la Constitucin del ao 1991, con la cual el concepto de

orden pblico, que era utilizado para definir una serie de situaciones
que atentaban contra la seguridad del Estado, se extendi a otros
mbitos como la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana
(art.

213

Constitucin

Poltica

Colombiana).

As

apareci

constitucionalmente el concepto de convivencia ciudadana que, junto

con el de seguridad ciudadana, que no aparece en la Constitucin,
reorientaron la mirada y accin del Estado hacia la tranquilidad y
seguridad de los ciudadanos y no exclusivamente hacia la seguridad de
las instituciones.
Asimismo

podemos

sealar,

pesar

de

estos

avances

constitucionales y legales que otorgan la responsabilidad de la

seguridad a los gobiernos locales, tanto en Colombia como en el Per,
el manejo histrico de los problemas de violencia y delincuencia ha
sido tradicionalmente policial y militar. Los distintos gobiernos
Nacionales y locales delegaron esta funcin en las fuerzas armadas y
policiales, sin que existiesen polticas integrales de seguridad del
Estado y de seguridad ciudadana lideradas por el ejecutivo. Pero en el
caso Colombiano a partir de la exitosa aplicacin del Programa de
Departamentos y Municipios Seguros DMS, se convirti esta
iniciativa local en una Estrategia Nacional de Seguridad ciudadana.

4.3.2) Diferencias entre ambas Legislaciones

En este Sentido podemos sealar como primera diferencia entre
la Legislacin peruana y la Colombiana, el hecho que mientras nuestra
Constitucin en un solo prrafo de un Artculo le otorga participacin a
las Municipalidades en los planes de Seguridad ciudadana, la
Constitucin colombiana estableci expresamente que los alcaldes y
gobernadores deben conservar el orden pblico en el municipio y en
54

departamento, respectivamente, de conformidad con la ley y las

instrucciones y rdenes que reciba del Presidente de la Repblica.
Igualmente, determin que los alcaldes y gobernadores son las
primeras autoridades de polica en sus jurisdicciones y que La Polica
Nacional cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que imparta
estos mandatarios por conducto del respectivo Comandante. Como
podemos apreciar la Constitucin colombiana les otorga una
responsabilidad mucho ms concreta y amplia a las autoridades locales
como responsables del manejo del orden Pblico en sus respectivas
Jurisdicciones.
De esta manera la Constitucin Colombiana de 1991 le dio la
amplitud al concepto de Orden pblico y adems determin, de manera
clara, que el Presidente, los gobernadores y los alcaldes son los
responsables del manejo del orden pblico en sus respectivas
jurisdicciones, lo que incluye, desde luego, la seguridad de los
ciudadanos frente a cualquier hecho que pueda afectar su vida,
integridad, bienes y honra, tal y como lo establecen los artculos 189,
296, 303, 315 y 330 La Constitucin Nacional colombiana, a diferencia
de la Constitucin de nuestro pas que simplemente seala que las
Municipalidades deben brindar servicios de seguridad ciudadana, con la
cooperacin de la Polica Nacional del Per, conforme a ley, pero no da
mayores especificaciones con respecto a la responsabilidad de las
autoridades locales sobre este tema.
En este sentido, en Colombia, para el cumplimiento de estas
funciones, los alcaldes y gobernadores cuentan con instrumentos
operativos que les permiten gestionar las polticas de convivencia y
seguridad ciudadana, como son: los Consejos de Seguridad, que son
reuniones mensuales o extraordinarias cuando las circunstancias lo
ameriten, convocadas y presididas por el alcalde y el gobernador,
respectivamente, a la cual deben asistir (asistencia indelegable) los
55

comandantes de la polica y dems fuerzas armadas, los organismos de

justicia, el procurador o los organismos estatales que promueven los
derechos humanos. A travs de estos consejos, el alcalde y las
autoridades armadas y de justicia disponen de mecanismos para el
anlisis de la violencia y la delincuencia, asegurar el mantenimiento del
orden pblico, preservar la tranquilidad y la convivencia ciudadana, y
fortalecer los mecanismos de coordinacin interinstitucional bajo las
directrices que imparta el alcalde. Asimismo disponen del Comit de
orden pblico, integrado por el Alcalde o el gobernador, segn sea el
caso, quien lo presidir, el Comandante de la respectiva Guarnicin
Militar y el Comandante de Departamento de Polica. Este Comit est
facultado para coordinar el empleo de la fuerza pblica y de los
organismos de seguridad y ser el responsable de poner en ejecucin
los planes de seguridad respectivos. Mientras que en el caso peruano de
acuerdo a Nuestro Sistema Nacional de Seguridad ciudadana, se deben
implementar nivel Nacional Comits Regionales, Provinciales y
Distritales de Seguridad ciudadana, en donde en el Comit Regional de
Seguridad ciudadana de nuestro Departamento de Lambayeque, el
Presidente de la Regin junto con los otros Alcaldes Provinciales de
Chiclayo, Ferreafe y Lambayeque, simplemente tienen la calidad de
integrantes del mismo, pero no tienen funciones y responsabilidades
concretas con respecto a este tema.
Otra diferencia que resulta evidente de lo antes expuesto, es que
en Colombia se ha aplicado con xito el Programa Departamentos y
Municipios Seguros DMS-, segn el cual los Alcaldes de las
principales ciudades colombianas asumieron de manera directa el
manejo de los problemas de Seguridad y convivencia, en aplicacin de
lo dispuesto por la Constitucin colombiana, logrando reducciones
significativas del ndice de homicidios en estas ciudades entre otros
delitos comunes. Tambin ha conseguido un mayor acercamiento y

56

confianza entre la poblacin con respecto a sus fuerzas policiales y ha

logrado una destacada participacin de los propios ciudadanos de cada
comunidad para adoptar mayores medidas de Seguridad dentro de cada
localidad. Sin embargo, en nuestro pas, salvo iniciativas particulares y
aisladas, de algn alcalde o regidor municipal, la participacin de estas
autoridades dentro de la problemtica de Seguridad ha sido muy escasa
y casi inexistente, ms all de algunos planteamientos tericos que
lamentablemente no son ms que proyectos que contienen solo
directrices generales y que hasta la fecha no se han hecho mayores
esfuerzos para su aplicacin .

V) CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES

Primero: Para abordar con xito y eficiencia el Problema de Seguridad
ciudadana debemos reconocer que no existe hasta la fecha una Poltica
coherente e Integral de Seguridad ciudadana en nuestro pas, que vaya
acorde con el incremento y la diversificacin de las modalidades
delictivas y que, tradicionalmente la responsabilidad para enfrentar este
problema se ha delegado a las Fuerzas de seguridad estatales de nuestra
Patria, ya sea la Polica nacional en la mayora de los casos y a las
fuerzas armadas en algunos de ellos.

Segundo: Que despus de haber realizado un estudio de la Legislacin

y de los Programas que existen tanto en Mxico, como en Chile y
Colombia para enfrentar este problema podemos concluir que el
ejemplo ms exitoso para abordar este tema que podemos aplicar a
nuestro pas es el colombiano, por motivo que el Plan Cuadrante
aplicado en Chile resultara de difcil aplicacin en nuestro pas por
nuestras diferencias econmicas y socio culturales y por motivo que los
57

esfuerzos llevados a cabo en Mxico tienen una profunda influencia del

plan de Tolerancia cero aplicado en Nueva York, debido a su
proximidad geogrfica con los Estados unidos de Norteamrica, el cual
tambin pensamos que resultara de difcil aplicacin en nuestro pas,
por la diferencia socio culturales con dicho pas del Norte y por la
escasez de Recursos econmicos para poder llevar a cabo el mismo.

Tercero, Consideramos que el mejor ejemplo que podemos aplicar a

nuestra realidad es el colombiano por motivo que ambos pases
tenemos bastante similitud socio cultural y por cuanto el Programa de
Departamentos y Municipios Seguros DMS aplicado en dicho pas
contiene iniciativas concretas que no demandan de una inversin
descomunal de Recursos del Estado y que han conseguido resultados
concretos para mejorar la percepcin de seguridad dentro de la
Sociedad Colombiana.

Cuarto, Al igual que en el caso colombiano, para aplicar una Poltica

integral, coherente y eficiente en materia de Seguridad ciudadana
debemos reconocer en primer lugar la diversidad de la Sociedad
peruana, as como la complejidad de la violencia y de la inseguridad en
sus mltiples expresiones, que varan en intensidad y formas de
expresin en cada Regin y que se debe de tener en cuenta a la hora de
asumir y dar soluciones a los problemas de convivencia e inseguridad
que hoy enfrentan la mayora de ciudadanos de nuestro pas.

Quinto, Que de la misma manera como se ha hecho en Colombia, el

Programa de Seguridad Ciudadana de nuestro pas debe buscar

58

fortalecer el manejo de la convivencia y seguridad a nivel local,

mediante acciones encaminadas a procurar la concurrencia de los
esfuerzos Inter. Institucionales de los Organismos de Seguridad y
Justicia, las Administraciones locales y las comunidades organizadas a
travs de sus Alcaldes y autoridades, para afrontar los problemas
asociados a la violencia y a la delincuencia. Por tanto, debemos partir
del supuesto que la problemtica de convivenciay seguridad ciudadana
son en su mayora de carcter local y por ende, deben ser tratados por
Autoridades locales.

Sexto, consideramos que siguiendo el ejemplo del caso Chileno y

colombiano, un primer paso primordial para abordar este tema es
devolver la confianza de la ciudadana en nuestras fuerzas armadas y
policiales, para lo cual no basta con mejorar sus remuneraciones y sus
equipos para el cumplimiento de su labor, sino que es necesario poner
un mayor nfasis en la capacitacin y en la formacin humanstica de
nuestras fuerzas del Orden, para lo cual consideramos que es
fundamental que los Municipios en coordinacin con las diversas
autoridades educativas, tengan un fondo presupuestal destinado a dar
facilidades a los miembros de las Fuerzas policiales e institutos
armados acantonados en cada localidad para que puedan seguir estudios
Superiores de especializacin profesional en las diversas Universidades
e Institutos Superiores de cada localidad que les permita tener un
acercamiento mucho ms cercano con los distintos miembros de nuestra
Sociedad civil, y poder de esta manera, disminuir la desconfianza y el
recelo que suele tener la poblacin con respecto a su actuacin.

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