Estado da Reforma

Reflexes sobre a experincia de reforma

do Estado em Mato Grosso

Vincius de Carvalho Arajo

Estado da Reforma
Reflexes sobre a experincia de reforma
do Estado em Mato Grosso

Copyright 2005
Todos os direitos reservados.
Proibida a reproduo total ou parcial desta publicao sem autorizao expressa do autor.
O contedo deste livro, bem como as opinies emitidas, so de responsabilidade exclusiva do autor.

Dados Internacionais para Catalogao na Publicao (CIP)

A663e

Arajo, Vincius de Carvalho.

Estado de reforma: reflexes sobre a experincia de reforma
do Estado de Mato Grosso / Vincius de Carvalho Arajo. Cuiab:
TantaTinta, 2005.
214p. ; 15,5 x 22 cm.
1. Administrao Pblica. 2. Administrao Estadual.
3. Poltica de Governo. 4. Polticas Pblicas. I. Ttulo.
CDU 321:35.076(817.2)

Coordenao Editorial
Marcos Juvenal da Silva
Produo Grfica
Carlini & Caniato Editorial
Capa
Gustavo Guimares do Couto
Reviso
Doralice Jacomazi
Impresso
Grfica Laser

AGRADECIMENTOS

Agradeo primeiro a Deus, por ter me dado a vida e todas as condies fsicas
e mentais para chegar at aqui. Gostaria de fazer tambm alguns agradecimentos
especficos a pessoas e instituies que me ajudaram a fazer este trabalho. So eles
(sem hierarquizao, pois todos tm a sua importncia):
A meus pais, por terem me dado a vida e o apoio para que eu pudesse
adquirir toda a minha formao, com destaque para os cursos de graduao e ps-graduao, que me profissionalizaram;
Aos meus avs, por todo apoio que sempre me deram e por acreditarem no meu potencial;
Ao meu orientador e amigo, professor Antnio Ricardo de Souza, pela
sua colaborao decisiva na elaborao para a minha formao, emprestando-me muitos dos livros que usei, dando muitas idias importantes e
por ter acreditado no meu potencial, apesar da pouca experincia;
Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral do Estado de Mato
Grosso (Seplan), na pessoa do seu secretrio, Yenes Magalhes, e do secretrio-adjunto Oscemrio Daltro, pelos conselhos e apoio decisivos para
publicao deste trabalho;
Aos meus amigos do curso de graduao, Carlos Alberto, Francisco,
Luciano, Saulo e Weverson (citados em ordem alfabtica para que no
haja hierarquizao), que me ajudaram muito com as suas dicas sobre o
trabalho e pelo apoio que me deram para tentar a publicao;
Ao meu amigo de Braslia, Murilo, que foi o primeiro a propor a publicao
para este trabalho e incentivou-me muito a tentar o mestrado na rea na UnB,
inclusive concedendo-me hospedagem por quase um ms em sua casa;

 Aos meus colegas da carreira dos Gestores Governamentais do Estado

de Mato Grosso, que me apoiaram na busca dos meus ideais;
Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), por ter me dado a
condio de adquirir a minha formao profissional e relacionar-me com
essas pessoas j citadas;
Ao colega Luciano Jia, ex-assessor especial da Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral (Seplan-MT) do Estado de Mato Grosso, por
ter me dado a idia de fazer o estudo de caso sobre a Cemat. Boa parte
do eventual sucesso deste trabalho deve-se a ele;
Aos colegas da Seplan-MT Paulo Henrique, Carlos Correa, Jocilene,
Juracy e Edson Ribeiro, da equipe do Plano Plurianual (PPA), que
compreenderam a minha necessidade de pedir frias para finalizao
deste trabalho;
A todos os colegas servidores do Estado de Mato Grosso, pelos materiais
obtidos sobre a reforma do Estado e de seu aparelho (em especial Herondina Alves Pinto e Jos Gonalves Botelho), alm de outras informaes
adicionais. Essa ajuda foi indispensvel realizao deste trabalho;
Ao Centro Latino-Americano de Administracin para el Desarollo (CLAD),
pela excelente oportunidade proporcionada a jovens talentos todos os anos
com a realizao do concurso de monografias e pela gerao de conhecimento na rea de Administrao Pblica da Amrica Latina para o mundo;
Universidade de Cuiab (UNIC), pelo uso de algumas obras de sua
biblioteca;
amiga Rosalba, pelo apoio que sempre deu publicao deste livro;
Aos colegas da Editora TantaTinta, que compreenderam a importncia
desta publicao e procuraram viabiliz-la da melhor forma encontrada.
Ao Arquivo Pblico do Estado de Mato Grosso, que me permitiu o acesso
a diversos documentos importantes para concluso desta pesquisa; e
A todos aqueles que, de modo direto ou indireto, mais prximo ou
distanciado, contriburam para o alcance dos meus objetivos. Sintam-se
todos congratulados. O meu eventual sucesso pertence a todos vocs.

DEDICATRIA
Dedico este trabalho inteiramente minha linda esposa, Mnica Cristina. Por
sua compreenso nos momentos de ausncia, por seu carinho e apoio, por sua
crena no meu talento para escrever, por ter acreditado na minha possibilidade de
sucesso antes de mim mesmo e por ter me dado tambm um lindo filho, chamado
Carlos Alexandre.
Ela ilumina o mundo para mim, permitindo que veja a beleza existente em
todas as coisas, por menor es que sejam, encontrando significado em tudo o que antes
era opaco.
Trecho da poesia A Linda Luz dos Olhos Lindos, de Vincius de Carvalho
Arajo.

SUMRIO

PREFCIO ................................................................................................ 1 3
APRESENTAO ......................................................................................... 1 7
PRLOGO ................................................................................................. 1 9

I
INTRODUO ............................................................................................ 2 5

II
METODOLOGIA ......................................................................................... 2 9

III
GOVERNABILIDADE E GOVERNANA, SUA RELAO ENTRE SI E COM
O CONJUNTO DA REFORMA DO ESTADO E DO SEU APARELHO ............................ 3 5
INTRODUO ............................................................................................................... 35

GOVERNABILIDADE E GOVERNANA: RAZES PARA UMA DISTINO ANALTICA ......... 36

CONSIDERAES INICIAIS ............................................................................................. 36
GENEALOGIA DO CONCEITO ........................................................................................ 38
DO CHOQUE POLTICO E ECONMICO TERAPIA INSTITUCIONAL .............................. 41
HIPTESES DE INGOVERNABILIDADE ........................................................................... 41
DUAS GERAES DE REFORMA DO ESTADO ................................................................ 47
ESFOROS CONTEMPORNEOS DE COMPREENSO DA
............................................................................. 54

GOVERNANCE NOS PASES CENTRAIS

COMPREENSO PELOS AUTORES BRASILEIROS ............................................................... 62

CONSIDERAES INICIAIS ............................................................................................. 62
ARGUMENTOS SOBRE A INGOVERNABILIDADE DA DEMOCRACIA BRASILEIRA ................ 64
PROPOSTA DE DISTINO TERICO-ANALTICA PARA GOVERNABILIDADE E GOVERNANA .... 68
TIPOLOGIAS ................................................................................................................. 70
TIPOLOGIA DE BRESSER PEREIRA ................................................................................ 70
TIPOLOGIA DE ELI DINIZ ........................................................................................... 71
TIPOLOGIA DE CAIO MARINI ...................................................................................... 74
COMPARAO ENTRE AS TIPOLOGIAS .......................................................................... 76

IV
CARACTERSTICAS ESTRUTURAIS DOS GOVERNOS ESTADUAIS NO BRASIL ............. 7 9
ULTRAPRESIDENCIALISMO ESTADUAL ............................................................................ 79
REVERSO DO ULTRAPRESIDENCIALISMO ...................................................................... 86

V
DESCRIO DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO EM MATO GROSSO ........... 9 5
FORMAO SOCIOECONMICA ..................................................................................... 95
EVOLUO HISTRICA DO APARELHO DO ESTADO ..................................................... 97
CONSIDERAES INICIAIS (DASP ESTADUAL) ............................................................ 97
DECRETO-LEI 200 ESTADUAL ...................................................................................... 99

REFORMA EM DOIS TEMPOS ...................................................................................... 103

PRIMEIRA ABORDAGEM (1992-1995) ..................................................................... 103
SEGUNDA

ABORDAGEM

(1995-2002) .................................................................... 108

PROGRAMA DE REFORMA DO ESTADO ..................................................................... 113

PROGRAMA NACIONAL DE APOIO ADMINISTRAO FISCAL
PARA OS ESTADOS BRASILEIROS (PNAFE) ............................................................. 124
RENEGOCIAO DA DVIDA ESTADUAL ..................................................................... 126

VI
PRIVATIZAO DA CEMAT ......................................................................... 1 3 1
RETROSPECTIVA HISTRICA DO SETOR ELTRICO ...................................................... 131
DESCRIO DA PRIVATIZAO .................................................................................. 146
ANLISE DA COALIZO QUE POSSIBILITOU A PRIVATIZAO .................................... 160

VII
SITUAO ATUAL E PERSPECTIVAS DA ENERGIA NO BRASIL ............................. 1 7 1

VIII
CONSIDERAES FINAIS ............................................................................ 1 8 5

IX
BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................... 193
GLOSSRIO DE SIGLAS UTILIZADAS NO TRABALHO ................................................... 201
ANEXO I MARCO JURDICO DA REFORMA DO ESTADO DE MATO GROSSO ....... 206
ANEXO II INDICADORES OPERACIONAIS E FINANCEIROS DA CEMAT (1995-2004) ....212

12

PREFCIO

A reforma do Estado, na Amrica Latina convertida em laboratrio de experimentos de inspirao neoliberal e, particularmente no
Brasil, inscreve-se em um duplo movimento de redefinio do papel
do Estado na economia e de reconverso das bases de interveno do
Estado na esfera social. No contexto Latino-Americano, no entanto, a
reforma do Estado imbrica-se em um movimento robusto de expanso
da democracia como regime poltico. A reafirmao das instituies
democrticas ocorre em um quadro e, como muitos argumentam, talvez tenha exigido profundas transformaes no papel do Estado. Podese afirmar que a complexidade do processo de reforma do Estado
nessa regio, e particularmente no Brasil bastante comparar esse
processo com as transformaes ocorridas na Europa e EUA , radica
exatamente em sua conexo com o processo de consolidao democrtica. A reforma do Estado nos moldes que vem assumindo privatizao, construo do Estado regulador, liberalizao comercial, desregulamentao da economia, focalizao do gasto social e expanso
do mercado na proviso de bens e servios de natureza social, alm da
ampliao do escopo do terceiro setor tambm est associada crise
fiscal e ao esgotamento do padro de financiamento do setor pblico
nas economias industrializadas e semi-industrializadas de virtualmente
13

todo o planeta. Ela alimenta-se tambm de mudanas e inovaes introduzidas no plano organizacional e da gesto em empresas privadas que
passaram a ser absorvidas pelo setor pblico. Qualidade total, delegao e introduo de mecanismos de competio administrada dentro
das empresas, terceirizao, eliminao de nves hierrquicos, gerenciamento por resultados, entre outros, esto entre essas inovaes. Em
outras palavras, a reforma do Estado inscreve-se nesse processo de difuso de um novo paradigma ps-burocrtico no setor pblico.
Como se v so mltiplos os determinantes das reformas ela se
alimenta de tendncias fiscais, polticas, tecnolgicas e organizacionais. Esses determinantes mantm estreita relao com o processo de
globalizao. O efeito mais visvel desse processo se observa na reduo dos graus de liberdade na conduo da poltica fiscal, econmica
e financeira dos Estados nacionais. O correlato desse processo que
pases perifricos tornam-se mais vulnerveis e vem-se constrangidos
a focalizar a interveno pblica na manuteno de um ambiente atraente para investimentos. Isso se torna claro no caso de setores nos
quais o processo de concentrao de capital mais intenso e o dinamismo tecnolgico mais acelerado, como o de telecomunicaes. A
proviso pblica desse servio tornou-se desnecessria em virtude
das inovaes tecnolgicas que fizeram com que o setor perdesse as
caractersticas de monoplio natural e mesmo totalmente invivel
ante o controle da tecnologia por grandes grupos internacionais. Resta
aos estados nacionais assegurarem a atratividade dos investimentos no
seu espao econmico. Mas nesse espao constrangido h opes de
desenho institucional que podem restringir a captura dos reguladores
pelas empresas ao mesmo tempo em que se restrinja tambm a discricionariedade do regulador e a expropriao das empresas. nesse
espao de regras de governana que se deve pensar a nova ao pblica do Estado ps-reforma e ps-privatizao.
A reforma do Estado colocou desafios importantes consolidao
democrtica. No s os custos sociais das reformas econmicas, mas
tambm a abdicao de uma poltica social compreensiva e universalista produzem, em um quadro de grande destituio e desigualdade,
problemas de legitimao para os novos governos liberais. Muitos
14

analistas referem-se a um problema mais amplo: ao dficit democrtico e de accountability das novas polticas e programas que so
formulados sem muita deliberao e controle social. Simetricamente,
devido debilidade de suas instituies no Brasil, a democracia aparece, prima facie, como incapaz de romper o legado histrico de
atraso, e de produzir estabilidade e desenvolvimento. Dessa incapacidade alimentam-se tendncias populistas e plebiscitrias. Ao vir
associada, nos anos 90, ao corporativismo, descontrole fiscal, instabilidade monetria, alm de clientelismo e corrupo, a jovem democracia brasileira engendrou, aps a euforia reformista inicial, forte
cinismo cvico e desencanto. No entanto, so inegveis as evidncias
de que os valores democrticos esto cada vez mais enraizados na
sociedade e que a democracia trouxe maior controle social e tambm
maior eficincia nas polticas pblicas.
Aps uma dcada de transformaes no papel do Estado na economia, podemos dizer que o debate est menos polarizado e o diagnstico que os atores sociais e os pesquisadores produzem est mais
matizado e, por que no diz-lo, mais maduro. O debate pblico em
torno de questes como a privatizao e sobre as formas de propriedade na economia se pblicas ou privadas muito menos dogmtico
e menos polarizado. O reconhecimento que se faz hoje em dia diz
respeito menos s virtudes e vantagens inerentes a cada forma de
propriedade do que s possibilidades efetivas de responsabilizao
poltica e regulao pblica. A questo fundamental torna-se saber
quais os mecanismos que possibilitam um melhor controle pblico.
Essa questo aparece de forma cristalina no caso das agncias reguladoras brasileiras. A montagem de uma estrutura adequada de governana
regulatria fundamental para garantir: a) eficincia dinmica aos setores regulados permitindo que incorporem tecnologias adequadamente; b) estabilidade ao ambiente institucional e com isso atrair investimentos para setores em que os custos no-recuperveis (sunk costs) so
elevados, e nos quais o prazo de maturao dos investimentos longo;
legitimidade s decises tomadas atravs da transparncia e publicidade de seus atos e decises; participao no processo regulatrio, assegurando-se ampla oportunidade de influenciar o processo decisrio.
15

Estas questes de desenho institucional dizem respeito nova

agenda em torno do Estado regulador, o Estado ps-reforma. A compreenso efetiva de suas implicaes mais amplas exige a considerao da economia poltica das reformas. Isso porque como amplamente demonstrado por Vinicius Carvalho, neste estudo, o processo
regulador muito marcado pelos legados institucionais do regime anterior. O tipo de coalizo social e poltica montada para a transio, o
contexto fiscal da reforma, o recurso de poder e sua distribuio entre
os atores (e no caso dos Estados, a dinmica das relaes intergovernamentais) so fatores determinantes do padro efetivo de reforma em
cada contexto institucional. Com uma anlise minuciosa desses determinantes para o caso especfico, o autor contribui de forma dupla para
o conhecimento existente sobre o assunto. Em primeiro lugar, atravs
de uma reconstituio cuidadosa dos eventos e processos, contribui
para resgatar a memria institucional do processo de reforma naquele
Estado. Por outro lado, ao manejar a bibliografia e as contribuies
acadmicas mais importantes para esse debate, desenvolve estilos de
anlise inovadores e gera uma contribuio valiosa para o campo da
cincia poltica, da administrao pblica e da anlise de polticas
pblicas no Brasil. Quero destacar tambm um elemento essencial
dessa sua contribuio: o fato de ter explorado essas questes com
uma anlise de um caso estadual. Ouso afirmar que essa uma das
lacunas mais importantes existentes na literatura brasileira que ora
excessivamente generalista ou focaliza apenas o nvel nacional. Com
este livro valioso, somos lembrados mais uma vez das variaes importantes dos processos e mecanismos dentro da federao brasileira.
Marcus Andr Melo

Marcus Andr Melo Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Sussex (Inglaterra), professor da UFPE e
autor de diversos trabalhos na rea de reforma do Estado e polticas pblicas.

16

APRESENTAO

A reforma do Estado e de seu aparelho, como todas aquelas com

orientao estrutural que vm exigindo ateno nos ltimos anos, tem
se revelado uma tarefa complexa e exigente de seqncia na sua conduo. Superada a fase mais aguda de ajuste fiscal atravessada pelo
Estado de Mato Grosso entre os anos de 1995 e 2000, pudemos avanar
nos outros importantes itens desta agenda que se renova todos os dias.
Entre esses destacamos o aumento da capacidade tcnico-gerencial do Estado, que tem na profissionalizao dos seus servidores de
carreira uma das principais estratgias de alavancagem. Compreendemos na Seplan a profissionalizao no apenas como a capacitao
massiva de servidores e/ou aumento da sua escolarizao, mas como
gesto eficiente das carreiras, remunerao vinculada ao desempenho,
motivao, clima organizacional, valorizao das boas prticas, incentivo produo cientfica, etc.
A rea de planejamento, que tem por tradio representar um
mirante da ao governamental em Mato Grosso, no poderia ficar
alheia a essa dinmica. As discusses sobre a reforma do aparelho do
Estado e os programas contidos no Plano Plurianual 2004/2007 sempre
passam pela Seplan, o que eleva a sua responsabilidade diante dos
demais rgos e da sociedade, bem como salienta o imperativo de
17

qualificao dentro das suas competncias.

Este livro, de autoria de um servidor que desenvolve aqui as suas
atividades e que agora publicado pela Seplan, oportuniza de forma
excelente a qualificao do debate sobre polticas pblicas em Mato
Grosso e o incentivo aos servidores para aumentarem a sua produo
acadmica e publicarem-na, de modo a ampliar a massa crtica instalada no Estado nesta rea.
Seus principais objetivos so auxiliar os estudantes de gesto pblica na graduao e ps-graduao; contribuir para a divulgao em
todo o pas da reforma do Estado empreendida em Mato Grosso; e
fomentar e orientar a produo cientfica nesta matria por meio de
artigos, projetos de pesquisa, monografias, dissertaes.
O pblico-alvo do livro composto tanto por profissionais que
lidam com a Administrao Pblica nos nveis federal, estadual e
municipal em seu aspecto prtico (servidores de carreira, gerentes,
parlamentares, representantes da sociedade civil, imprensa, Ministrio Pblico, assessores, secretrios, fornecedores, consultores) quanto por estudantes, professores e pesquisadores que demonstram interesse terico por esta rea.
uma grande satisfao, portanto, editar este livro, que esperamos ser mais um de uma srie de trabalhos publicados pela Seplan,
em busca da excelncia na gesto de polticas pblicas, inclusive no
tocante gerao de conhecimento.

18

PRLOGO

Este trabalho expressa o resultado acumulado por cerca de sete

anos de pesquisas, estudos e reflexes na rea de Gesto Pblica,
reforma do Estado e de seu aparelho. Tais reflexes foram pontuadas
por trs monografias, alguns artigos e resenhas publicadas, tradues
e leitura atenta dos principais autores que tratam desta temtica no
Brasil e no mundo.
A literatura sobre reforma do Estado vasta e subdivide-se em
inmeras reas de concentrao e linhas de investigao. Uma pesquisa da Enap desenvolvida por Abrcio e P (2002b) apontou cinco
grandes categorias de anlise, quais sejam:
1 Reforma do Estado em Geral: trabalhos que articulam
diversos temas problemtica da reforma por meio da anlise dos seus pressupostos, modelos, relao com o mercado e
a sociedade, crticas e fatores conjunturais. So textos com
contedo terico elevado que buscam respostas amplas para
a reconstruo do aparelho estatal com a interpretao da
sua crise (os meus incluem-se aqui);
2 Regulao: aqui entram os trabalhos que avaliam a mudana no papel do Estado na prestao de servios por meio da
privatizao, concesso, terceirizao, publicizao, formula19

o do marco regulatrio e criao das agncias reguladoras;

3 Gesto pblica: so reunidos nesta categoria os temas
mais instrumentais desta agenda de pesquisa como inovao
organizacional, integrao planejamento-oramento, gesto
por programas, avaliao de desempenho funcional e organizacional, gesto de pessoas, responsabilizao, planejamento
estratgico, qualidade total, dentre outras ferramentas de gesto utilizadas pela Nova Administrao Pblica;
4 Relao Estado-sociedade: so includos os trabalhos que
tratam da parcerizao, formao de redes para implementao de polticas pblicas, mudanas na relao pblico-privado, accountability, transparncia, satisfao do cidadousurio, organizaes sociais, OSCIPs e participao da sociedade civil nos novos canais de expresso como os conselhos e cmaras;
5 Descentralizao: os temas aqui so articulao intergovernamental, federalismo, governo local, reformas nos Estados e municpios, dentre outros.
Dentre esses diversos tpicos em discusso na atualidade, a globalizao e seus impactos sobre as economias nacionais tm se destacado nos debates poltico e acadmico. um fenmeno multifacetado e de difcil compreenso por seu carter elstico e adirecional,
ou seja, que no nos per mite visualizar a priori quais so as suas
principais tendncias futuras.
J so bem conhecidos os efeitos da internacionalizao acelerada do capital e dos imperativos tecnolgicos atuais no Estado e seu
aparelho (obsoletismo das burocracias verticalizadas e centralizadas,
inflexibilidade, deficincias na formao dos seus quadros gerenciais).
Estes resultaram num amplo movimento de reforma iniciado na dcada de 1980, que vem transmutando-se ao longo do tempo, ramificando em diversas tendncias pelo mundo afora e atraindo a ateno de
pesquisadores nas vrias reas que compem as Cincias Sociais (Sociologia, Cincia Poltica, Administrao Pblica, Histria, Economia e
mesmo na Filosofia), que trazem instrumentais analticos diferenciados
20

para explicao desses fenmenos.

O Brasil promoveu um dos maiores processos de desestatizao
do mundo, em funo da dimenso da sua economia e do papel assumido pelo Estado na industrializao substitutiva de importaes a partir da
dcada de 1930. Foi uma operao complexa e delicada pela situao
econmica adversa, a multiplicidade de atores envolvidos e as dificuldades inerentes formao de consensos para polticas de tal envergadura
num sistema poltico fragmentado e de baixa institucionalizao.
Mesmo aps o lanamento do Programa Nacional de Destestatizao em 1990 e a reorganizao da agenda poltica promovida pelo
Plano Real desde 1994 (que permitiu a aceitao por uma parcela
expressiva da populao e seus lderes de algumas orientaes estratgicas quanto ao papel do Estado), h inmeras barreiras para a
formao de coalizes estveis que dem sustentao a tais polticas
no varejo como costuma-se dizer.
Dentre as inmeras categorias de anlise desenvolvidas neste
contexto pertinente destacar a governabilidade e governana, objeto
de imensa controvrsia por seu carter estratgico e no analtico
(conforme ser exposto no corpo deste trabalho). Ou seja, o seu contedo instrumentaliza as estratgias de cada ator, com destaque para
as agncias multilaterais, que tm obtido proeminncia na produo
de conhecimento nesta rea nos ltimos anos com fins operativos.
No obstante essa resistncia por parte de alguns autores, elas tm
sido muito utilizadas para compreenso da reforma do Estado, do seu
aparelho e das novas tarefas que este deve cumprir num projeto renovado de desenvolvimento, que ultrapasse aspectos econmicos para incorporar suas dimenses social, ambiental e tica. Desnecessrio dizer
que tal misso induz s inmeras ressignificaes que os conceitos vm
sofrendo e sua utilizao como recurso retrico pelos agentes nacionais
e internacionais, na maior parte das vezes com intenes situacionistas.
Na realidade, tais categorias tm sido muito citadas pela comunidade do desenvolvimento constituda pelas agncias multilaterais
(Banco Mundial, ONU, Pnud, OCDE, BID, OEA), por agncias dos
pases centrais como a Usaid norte-americana e o DFID britnico e
ONGs sediadas tambm nesses pases. O sentido dessa utilizao
21

promover uma conciliao conceitual acerca dos inmeros aspectos subjacentes ao desenvolvimento numa nova teorizao compatvel com os fatores contextuais que se apresentam (formao de
blocos regionais e sua complexa gesto, eroso de poder dos Estados-nao, papel dos novos atores como companhias transnacionais, instncias supranacionais, sociedade civil, poder local, redes
de polticas pblicas, ONGs, inovaes tecnolgicas e organizacionais, etc).
As teorias de desenvolvimento pecaram muito no passado pelo
etnocentrismo, messianismo do Estado e a desarticulao entre aspectos polticos e econmicos, ora com supremacia de um ou de outro. A tentativa de refundao do campo da Economia Poltica do Desenvolvimento, com destaque para o papel do Estado baseado nas
atuais concepes normativas de good governance (bom governo), passa
a guiar os esforos dos atores internacionais com vistas a reunir todos
os agentes e aspectos do desenvolvimento de novo sob um s signo
otimista no qual democracia e crescimento andam juntos em seguida ao pessimismo tpico da ps-modernidade.
Ou seja, o desenvolvimento ocorre apenas quando respeita os seres humanos e suas identidade cultural, a sustentabilidade no manejo
dos recursos naturais, a igualdade distributiva nas dimenses social e
regional, bem como os aspectos polticos necessrios para a reproduo
dinmica desse quadro no tempo. Da a difuso do conceito de governance e a ocupao de espao central nas anlises nesta temtica, bem
como a sua distino com a governabilidade como um equipamento
terico-analtico por alguns pesquisadores diante da realidade.
A experincia de reforma do Estado e de seu aparelho em Mato
Grosso teve como um de seus desdobramentos a criao, em 2000, da
carreira dos Gestores Governamentais, numa tentativa de aproximao
com as tendncias nacionais/internacionais de profissionalizao da
funo gerencial. Tive a oportunidade de ingressar nessa carreira por
meio de concurso pblico em 2001 e conhecer mais a fundo a reforma
empreendida aqui, bem como um pouco do histrico da gesto pblica estadual e interessar-me pelo tema.
Diante disso, considerei oportuno que esse movimento, centrado
22

nas dimenses fiscal e patrimonial, fosse analisado sob um prisma de

um instrumental terico-metodolgico especializado e divulgado para
os leitores do Brasil e do mundo. A escolha da privatizao da Cemat
deu-se, conforme descrio posterior, por ter sido a nica das empresas pblicas e sociedades de economia mista mantidas pelo Estado
cujo controle acionrio foi transferido para terceiros. A Cemat permitiu
a reviso de todo o processo de reforma numa abordagem panormica
e uma avaliao da dinmica de tal operao poltica no nvel subnacional, cuja cobertura pela literatura muito escassa.
Este trabalho uma tentativa, portanto, de anlise sobre a temtica
da reforma do Estado e de seu aparelho sob o ngulo privilegiado das
categorias de governabilidade e governana. Embora seja uma compilao de vrios estudos e no resultado de um projeto de pesquisa nos
moldes tradicionais (dentro de uma instituio com tal finalidade, financiado por agncias de fomento e com objetivos definidos), baseei-me
num marco referencial construdo ao longo do perodo com o devido
aprofundamento que tive nesta rea e que serviu de base para as
anlises realizadas em objetos diferentes. Esse procedimento permitiu
um alinhamento maior entre as partes que o compem, bem como a sua
complementaridade verificada ao final da leitura.

23

24

I
INTRODUO

A onda de reformas de orientao liberal que varreu os pases do

subcontinente sul-americano chamou a ateno de pesquisadores e
instituies de todo o mundo, com nfase para os pases centrais que
sediam as empresas transnacionais e tambm as agncias multilaterais
(FMI, BID, BIRD, OMC, OCDE, DFID), cujos lderes precisavam compreender melhor a natureza e extenso de tal fenmeno para retroalimentar a sua prpria tomada de deciso.
A formao de consensos e a concentrao dos recursos polticoeconmicos necessrios para adoo das medidas como liberalizao
comercial e financeira, desregulamentao, privatizao, polticas fiscal e monetria restritivas, reduo da presena do Estado na formao bruta de capital em pases que passaram por regimes autoritrios
civis/militares que acabaram pelo encerramento de um ciclo histrico
e da perda de legitimidade; enfrentaram processos confusos, lentos e
dolorosos de redemocratizao; sofreram as conseqncias de crescimento baseado no endividamento externo experimentado nas dcadas de 1960 e 1970 com a crise da dvida a partir de 1982 detonada
pela moratria mexicana e que conferiram ao Estado o papel de agente primordial do desenvolvimento capitalista (com a respectiva coalizo de foras sociais e polticas para sustentar tal padro) so, sem
25

dvida, objeto de pesquisa muito interessante, gerando um campo

disciplinar denominado Economia Poltica das Reformas.
No caso brasileiro existem algumas peculiaridades de nosso sistema poltico, como a dinmica das unidades subnacionais como os
Estados - que tambm montaram aparelhos estatais grandes, diversificados e complexos para cumprir os objetivos desenvolvimentistas da
forma compreendida ento e que tambm empreenderam esforos
significativos de reforma quando do seu esgotamento que exigem
uma anlise prpria da sua condio.
O objetivo geral desta pesquisa foi definido, portanto, com base
no seu problema, a identificao das variveis crticas que viabilizaram a formao da coalizo de apoio privatizao da Centrais Eltricas Mato-Grossenses (Cemat), no marco da governabilidade democrtica. Para tanto, o Captulo 2 desenvolve uma reviso da literatura
sobre governabilidade democrtica, discutindo a sua condio de
categoria estratgica, a genealogia do conceito e as trs grandes hipteses de ingovernabilidade presentes nos debates poltico e acadmico do ltimo quarto do sculo XX, com as suas respectivas origens, filiaes, objetivos e implicaes.
As duas geraes de reforma do Estado so apresentadas, identificando seu contedo, principais autores, articulao com os movimentos do capitalismo transnacional e os objetivos. A primeira denominada de choque poltico e econmico que se sucedeu crise do
Welfare State nos pases centrais e do Estado desenvolvimentista na
semiperiferia voltada para a orientao neoliberal. A segunda, chamada de terapia institucional, surge dos limites da primeira e de um resgate de aspectos tico-democrticos secundarizados a princpio, reconhecendo que apenas um iderio macroeconmico consubstanciado
no Consenso de Washington no poderia resolver problemas estruturais e seculares dos pases da semiperiferia e periferia.
As instituies surgem, portanto, como categoria central e passam
a ocupar o primeiro plano dos esforos de reforma do Estado. Em
seguida, no Captulo 3, ser feita uma breve passagem pelo debate
sobre as categorias de governabilidade e governana entre os autores
brasileiros, destacando seu alinhamento para com as discusses na
26

arena internacional e com a prpria situao social e poltica do pas,

que passou por uma redemocratizao longa e inconclusa e colocou
em questo a capacidade das foras polticas em ocuparem a Presidncia da Repblica sem recurso ao pretorianismo sob qualquer natureza.
Fazemos, com base neste debate, uma proposta de distino tericoanaltica para as categorias de governabilidade e governana que ser
utilizada pela pesquisa.
Seu referencial metodolgico apresentado no Captulo 4 composto de um problema e mais quatro hipteses de trabalho que envolvem tanto a dimenso da governabilidade quanto da governana nesta
reforma. De acordo com a tipologia de Eckstein (1997), trata-se de um
estudo de caso da espcie provas de plausibilidade no qual, atravs de
uma aplicao iterativa, uma proposio terica inicial feita e as concluses da pesquisa comparadas, permitindo a sua reviso e a comparao em seguida, repetindo-se tal procedimento at que a proposio
aproxime-se da realidade emprica e seja possvel chegar a concluses
com maior capacidade de generalizao pela submisso aos testes.
apresentada uma descrio da dinmica poltico-institucional
nos Estados brasileiros atravs do ultrapresidencialismo estadual, bem
como da sua reverso, no Captulo 5, para que seja possvel compreender a formao de consensos para as reformas no nvel subnacional.
Segue-se para a descrio da reforma do Estado e de seu aparelho em
Mato Grosso no Captulo 6 e para a privatizao da Cemat, no Captulo
7, situada neste quadro e emoldurada pelos problemas do setor eltrico brasileiro no seu conjunto.
Por fim, na concluso, a validade das hipteses verificada de
acordo com as evidncias reunidas pela pesquisa, e a coalizo que
viabilizou a privatizao da Cemat em seus trs nveis com base nas
evidncias apresentadas passada a limpo. So feitas algumas consideraes finais nesta agenda de pesquisa.

27

28

II
METODOLOGIA

Este trabalho constitui-se numa pesquisa exploratria e, de acordo com seu delineamento, num estudo de caso. Tal modalidade adequa-se aos seus objetivos em funo da incipincia em que se encontram a maior parte dos trabalhos, a simplicidade dos procedimentos
tcnicos, a complexidade do tema selecionado e da possibilidade de
reformulao do problema e suas hipteses em busca de uma maior
depurao analtica, conforme descrio posterior.
De acordo com Gil (1994), as hipteses devem ser claras no aspecto conceitual, especficas, possuir referncias empricas, ser parcimoniosas, estar relacionadas com as tcnicas disponveis e com uma
teoria que lhes sirva de base. As tcnicas utilizadas neste trabalho so
as pesquisas documental e bibliogrfica.
A escolha da privatizao da empresa Centrais Eltricas MatoGrossenses (Cemat) para ser analisada neste trabalho, dentre as vrias
organizaes includas no Programa de Reforma do Estado em Mato
Grosso (conforme demonstrado na seqncia) decorre de alguns pontos importantes, a saber:
1 De todas as sociedades de economia mista ou empresas pblicas de propriedade do Estado de Mato Grosso, a nica que conseguiu ser privatizada foi a Cemat, por tratar-se de um servio pbli29

co cujo fornecimento no pode ser interrompido e no qual o

Estado sai da condio de produtor para regulador, mudando a
sua posio no aspecto qualitativo. As demais ou no tiveram
condies financeiras e patrimoniais para a privatizao (como
foi o caso do Bemat), ou exerciam funes tpicas de Estado com
pouco interesse ao setor privado ou cujo marco regulatrio em
nvel nacional estivesse pouco definido (Sanemat). Na maior parte dos casos (Cohab, Casemat) houve uma combinao destes
fatores descritos antes;
2 Como a liquidao de organizaes desta natureza lenta, tortuosa e de difcil compreenso para profissionais externos ao meio
jurdico, contbil e econmico-financeiro, a privatizao foi preferida
por seu carter mais completo (contm incio, meio e fim) e clssico, pela sua articulao com a poltica macroeconmica em curso e
a formao de uma base referencial-comparativa importante para
observao de outros casos nacionais e internacionais;
3 O setor eltrico, dentre os modais de infra-estrutura e os servios pblicos com predominncia estatal at 1995 (telecomunicaes, transportes, saneamento), possui caractersticas especficas
que tornaram a sua nova regulamentao no contexto da reforma
do Estado e de seu aparelho um objeto interessante para anlise,
como a distribuio de competncias dentre as unidades da federao e a estrutura de propriedade fragmentada. Ainda no h um
modelo aceito e o relacionamento entre os agentes novos (como o
ONS, MAE e a Aneel) e os velhos (Eletrobrs e suas subsidirias,
Ministrio das Minas e Energia e Conselho Nacional de Poltica
Energtica) revelou-se confuso e crivado de conflitos, levados ao
grande pblico na fratura exposta do racionamento de 2001/2002.
Segundo Rhodes (1997), embora os estudos de caso sejam excessivos em algumas reas (como Histria e Administrao, por exemplo)
e muito criticados por concentrarem-se no nico e particular, eles so
capazes de comparar e generalizar, desde que sejam feitas algumas
ressalvas metodolgicas. Eckstein fez uma discusso nos anos 1970
sobre os estudos de caso em Cincia Poltica e apresentou a seguinte
30

tipologia ou gnero composto por cinco espcies, a saber:

1 Configurativo-idiogrfico: descrio de objetos especficos;
2 Disciplinar-configurativo: aplicao de leis gerais a objetos
especficos;
3 Heursticos: construo de teoria ao identificar problemas gerais e possibilidades tericas de soluo;
4 Provas de plausibilidade: conduzidos como testes preliminares de hipteses para verificao da sua validade;
5 Cruciais: experimentos decisivos.
Na sequncia, Rhodes relembra que os estudos de caso no so
apenas descritivos como muitos afirmam. Eles podem e de fato permitem generalizaes. Eles constituem uma alternativa aos mtodos quantitativos, no uma relao pobre (RHODES, p. 82, 1997).
Ou seja, os estudos de caso so capazes de combinar as questes o que dos historiadores que preferem narraes com as questes por qu dos cientistas polticos, mais suscetveis s dissertaes. O problema est na mescla de descrio e anlise, que encontra a uma soluo plausvel.
Bem, aps essa contextualizao inicial, convm detalhar mais
os aspectos metodolgicos deste trabalho. Como j dissemos, tratase de um estudo de caso sobre a privatizao da empresa de energia
eltrica de propriedade do Estado de Mato Grosso que tem como
objetivo geral identificar a coalizo social e poltica que tornou possvel ao Poder Executivo estadual promover tal reforma, no marco da
governabilidade democrtica.
Os objetivos especficos so identificar as caractersticas estruturais da dinmica poltico-institucional dos Estados no plano federativo brasileiro, detalhar a reforma do Estado e de seu aparelho realizada em Mato Grosso, descrever a privatizao da Cemat e submeter as
hipteses apresentadas ao teste de acordo com as evidncias levantadas pela pesquisa.
Trata-se, conforme a tipologia de Eckstein, de um estudo de caso
da espcie provas de plausibilidade. Um referencial metodolgico
inicial composto pelo problema da pesquisa e suas hipteses de trabalho
31

que pretendem orient-lo foi formulado. Atravs da aplicao iterativa (reiterada, continuada) proposta por Yin apud Rhodes (1997), uma
proposio terica inicial feita e as concluses da pesquisa comparadas com ela, permitindo a sua reviso e a comparao de outros
detalhes em seguida, repetindo-se tal procedimento at que a proposio aproxime-se da realidade emprica que est sendo analisada
(numa analogia com o mtodo das aproximaes sucessivas em estudos socioeconmicos) e seja possvel chegar a concluses com maior
capacidade de generalizao pela submisso aos testes.
Este trabalho avanar apenas at a primeira aproximao sob
esse enquadramento. No ser feita uma anlise comparativa completa com processos congneres ocorridos em outros Estados brasileiros
por limitaes operacionais da prpria pesquisa, mas quando as variveis crticas que contriburam para a formao da coalizo social e
poltica para a privatizao da Cemat apresentadas nas hipteses de
trabalho forem testadas, sua existncia em outros casos ser verificada
para validar a eficcia explicativa.
O tema, portanto, a formao de consensos sociais e polticos
para a reforma do Estado e de seu aparelho em unidades subnacionais
no Brasil (Estados), examinado no marco da governabilidade democrtica proposto antes.
Com base nisso, o problema de pesquisa pode ser enunciado da
seguinte forma: quais foram as variveis crticas para a formao da
coalizo social e poltica que viabilizou a privatizao da Cemat, na
perspectiva da governabilidade democrtica?
Para responder a essa pergunta, so propostas quatro hipteses
de trabalho baseadas na compreenso terico-conceitual detalhada no
Captulo 3 sobre as dimenses da governabilidade/governana, que
enfatiza tanto os aspectos substantivos/materiais da autoridade poltica
do Estado e sua legitimidade diante da cidadania (hipteses 3 e 4)
quanto os adjetivos/instrumentais (hipteses 1 e 2).
Hiptese 1 A situao do setor eltrico no Brasil e alguns
indicadores relativos situao da Cemat (estrutura desverticalizada, funcionrios, indicadores operacionais/financeiros,
passivo, localizao, dimenso) contriburam para a privatiza32

o. Algumas variveis relacionadas Cemat e ao setor eltrico tambm ajudam a compreender o resultado da poltica de reforma. Aqui
considera-se que em 1994 havia uma crise em escala nacional neste
setor (FERREIRA, 1999), com diversas obras paradas, investimento
em queda e incertezas quanto ao marco regulatrio a ser adotado.
No caso de Mato Grosso, tal crise se fez sentir de forma mais contundente pelas caractersticas da economia estadual e o papel exercido
por ela na diviso nacional/internacional do trabalho (perifrica, pouco
industrializada, mas ncleo de expanso da fronteira agrcola com
crescimento absoluto superior maioria dos outros Estados) e pela
sua dependncia de fornecimento energtico externo, apesar do elevado potencial para gerao.
Hiptese 2 A situao oramentria, financeira e patrimonial do Estado de Mato Grosso estava deteriorada. Os indicadores
oramentrios, financeiros e patrimoniais do Estado encontravam-se
num determinado estgio de deteriorao em 1994 que, adotando uma
formulao incrementalista, catalisaram os efeitos da varivel disruptiva externa (Plano Real) que trouxe tona a crise das finanas estaduais,
conforme descrito com mais detalhes no Captulo 3.
Hiptese 3 A formao de uma coalizo nacional voltada
para a reforma do Estado e de seu aparelho adotada a partir de
1995 contribuiu para o avano de tal processo no nvel estadual. Nas eleies gerais de 1994 (Presidente da Repblica, governadores, Assemblias Legislativas, Cmara dos Deputados e 2/3 do Senado Federal) e no perodo que as antecedeu, ocorreu no Brasil a formao de uma coalizo voltada para a estabilidade monetria e a
superao das sucessivas crises polticas, consubstanciadas na candidatura vitoriosa no 1 turno de Fernando Henrique Cardoso. O contedo ideolgico, poltico e programtico de tal coalizo e as tarefas
que passou a desempenhar durante os dois mandatos do presidente
FHC devem ser compreendidos, com nfase para o federalismo e a
reforma do Estado e de seu aparelho. importante lembrar que o
setor eltrico, a exemplo de muitos outros no Brasil, de competncia quase exclusiva da Unio, o que limita a atuao dos Estados em
momentos de indefinio nacional.
33

Hiptese 4 A dinmica poltico-institucional dos Estados

brasileiros e o seu posicionamento no contexto federativo influenciaram o processo decisrio relativo s polticas de reforma e
ajustamento estrutural em Mato Grosso. As unidades subnacionais
no Brasil (Estados e municpios) possuem uma dinmica poltico-institucional que difere da Unio em alguns aspectos importantes, caracterizada por Abrcio (1998) de ultrapresidencialismo estadual. A descrio de tal dinmica central para a leitura das reformas empreendidas
no nvel estadual, como o caso deste trabalho.

34

III
GOVERNABILIDADE E GOVERNANA,
SUA RELAO ENTRE SI E COM O
CONJUNTO DA REFORMA DO ESTADO
E DO SEU APARELHO

INTRODUO
Sero apresentados neste Captulo os conceitos de governabilidade e governana, alm de explorar a sua relao entre si e com o
restante da reforma do Estado e do seu aparelho. O objetivo do presente Captulo, como dito antes, introduzir o leitor s principais abordagens feitas aos conceitos de governabilidade e governana disponveis na literatura nacional/internacional contempornea e buscar compreender o vnculo dinmico destas categorias entre si e a sua articulao com a temtica total da reforma do Estado e do seu aparelho.
Para tal sero expostas trs tipologias conceituais diferentes extradas de obras de trs importantes autores nacionais da rea para gerar
um quadro referencial-comparativo claro, que possibilite avaliar qual
a relao existente entre a governabilidade e a governana nas
diversas tentativas de formao e profissionalizao do aparelho do
Estado no Brasil.
Os respectivos autores nacionais foram escolhidos para a demonstrao das suas tipologias conceituais, pois a abordagem adotada por eles
temtica do ensaio foi considerada mais sintonizada com as correntes
35

acadmicas atuais (nacionais e internacionais) e com as especificidades e

singularidades do Estado e da constituio do seu aparelho no Brasil.
A primeira tipologia escolhida foi a de Luiz Carlos Bresser Pereira,
doutor em Economia pela Universidade de So Paulo USP, e professor desta universidade e da Fundao Getlio Vargas (EAESP/FGV),
adotado por ser o autor do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, ex-ministro da Fazenda (1987-88) e da Administrao e Reforma do Estado (1995-98) e uma das principais referncias hoje na rea
no apenas no Brasil como em toda a Amrica Latina.
Sua obra considerada por muitos outros autores como uma verdadeira sntese das principais tendncias mundiais em termos de reforma do
Estado, alm de um esforo importante de aclimatao das experincias
internacionais, com nfase para as realizadas nos pases membros da OCDE.
A segunda autora Eli Diniz (doutora em Cincia Poltica pela
USP, professora titular de Economia da UFRJ e pesquisadora do Instituto Universitrio de Pesquisas do Estado do Rio de Janeiro-IUPERJ),
selecionada por apresentar uma tipologia prpria de governabilidade/
governana, vinculada sobretudo com a relao Estado-sociedade e a
institucionalizao/consolidao do regime democrtico no Brasil e
com o processamento das demandas provenientes da sociedade civil
ao longo do recente perodo de democratizao.
O terceiro autor escolhido para compor o quadro de tipologias
Caio Marini (ex-diretor da Secretaria da Reforma do Estado do antigo
MARE, funcionrio do Serpro e professor da FGV de Braslia), que
apresenta tambm uma tipologia curiosa de governabilidade/governana, envolvendo-as com a experincia internacional de algumas reformas do aparelho do Estado.

GOVERNABILIDADE E GOVERNANA:
RAZES PARA UMA DISTINO ANALTICA

CONSIDERAES

INICIAIS

A princpio, mister fazer alguns esclarecimentos acerca dessas categorias to utilizadas quanto criticadas na literatura contempornea em
36

diversas disciplinas (Filosofia, Relaes Internacionais, Administrao Pblica, Sociologia, Cincia Poltica, Economia Poltica), com destaque para
a sua adoo no contexto da reforma do Estado e de seu aparelho.
Tanto a governabilidade quanto a governana (cujas origens e
razes para distino analtica parafraseando Norberto Bobbio sero evidenciadas na seqncia) so, para Fiori (1995b), categorias estratgicas com importantes diferenas em relao s categorias conceituais e analticas tradicionais.
As categorias conceituais visam descrio de um determinado
objeto de estudo e as categorias analticas so construdas para explicar
certos fenmenos empricos ao proceder uma diviso arbitrria da realidade, ganhando sentido e alcance apenas no momento da sntese (numa
concepo positivista), ou seja, quando as partes analisadas em separado unem-se para permitir uma leitura da totalidade em questo. Por seu
turno, as categorias estratgicas expressam a instrumentalizao da estratgia de um determinado ator em relao ao objeto selecionado.
Isto , cada ator define o contedo e a utilidade da categoria estratgica de acordo com a sua prpria estratgia em relao uma determinada situao ou segundo um contexto especfico. Um exemplo clssico
mas til de categorias estratgicas so esquerda e direita que surgiram,
como bastante difundido, do posicionamento das foras polticas na
Assemblia Nacional Francesa (constitucionais direita, girondinos ao
centro e jacobinos esquerda) instalada aps a Queda da Bastilha em
1789 e passaram a estruturar desde ento a escala ideolgica.
Contudo, seus significados foram alterando-se ao longo do tempo
e do espao, opondo reacionrios e revolucionrios, conservadores e
progressistas, liberais e marxistas, capitalistas e comunistas, neoliberais e democrata-sociais, etc. Para muitos so termos obsoletos diante
da nova ordem internacional em construo desde o final do breve
sculo XX, para utilizar a clebre expresso de Eric Hobsbawn.
Segundo Bresser Pereira (2000), na atualidade o critrio estruturante nesta clivagem a postura das foras polticas nacionais em
relao globalizao (vista como varivel independente neste esquema analtico) de acordo com fatores contextuais, o que situa, por exemplo, o centro poltico-ideolgico norte-americano direita do centro
37

na Gr-Bretanha, que por sua vez est direita dos centros na Alemanha e Frana, demonstrando a composio e extenso da coalizo de
foras sociais e polticas que sustentou o Estado de bem-estar social
(Welfare State) nestes pases e as dificuldades do seu desmonte.
H outras categorias estratgicas presentes no debate poltico e
acadmico contemporneo, como a sustentabilidade, sempre em evidncia na discusso sobre a utilizao dos recursos naturais. Cada
ator envolvido (capital agropecurio, ambientalistas, agncias de proteo ambiental em diversos nveis, profissionais da rea, sociedade
civil) define aquilo que ou no sustentvel de acordo com a sua
estratgia (produo, conservao, preservao, manejo) e dos interesses representados por ela, embora a pesquisa nesse campo tenha
avanado bastante no sentido de torn-lo divisvel e mensurvel para
fins tcnico-operacionais.
As categorias utilizadas pela Cincia Poltica em geral tm esta
condio de conceitos neutros, como governo, Estado, regime, democracia, sociedade civil, dentre outros. No caso da governabilidade, por
ser chamada por Alcntara apud Cruz (2001) de catch-all-word
uma expresso que Otto Kircheimer aplicou aos partidos que significa
que eles comportam tudo muitos autores a encaram como situacionista, o que fica mais evidente no alinhamento entre as definies que
as agncias bilaterais e multilaterais de cooperao ao desenvolvimento (Banco Mundial, Usaid, DFID, PNUD, CAD-OCDE e mesmo a Unio
Europia) e seus objetivos nos pases da semiperiferia denominados
de emergentes, muito bem expostos por Cerrillo (2001).

GENEALOGIA DO

CONCEITO

Aps esse esclarecimento inicial, inicia-se agora uma breve reviso da origem e evoluo da governabilidade e governana, partindo das suas tradues de expresses em outras lnguas (o que um
complicador adicional neste caso), a exemplo de gover nability e
gover nance. No se pretende fazer uma exposio exaustiva, pois
foge ao escopo do presente trabalho e dado que a literatura neste
campo caracteriza-se pelo seu carter vasto, assistemtico e disper38

so, mas apenas situar o leitor nesta temtica.

O passo inicial para compreenso destas categorias observar
a sua raiz semntica, ou seja, o substantivo governo que, adjetivado, gera a palavra governvel que, substantivada de novo, gera o
ter mo governabilidade. O gover no pode ser compreendido, para
Arajo (2000), num sentido mais restrito, como um dos componentes do aparelho do Estado, quer dizer, como a cpula, polticoadministrativa que dirige o Estado. No referencial analtico weberiano, tal cpula somada a um corpo estvel de servidores e uma fora
policial-militar, compe o aparelho do Estado.
Portanto, o g overno aquele gr upo de agentes que passa a
dirigir o Estado e o seu aparelho de acordo com os procedimentos
especficos de cada regime. No caso do regime democrtico, republicano e presidencialista (como o brasileiro) o presidente eleito
pelo voto direto e tem a prerrogativa de escolher aqueles que comporo a sua equipe (gabinete de ministros).
Governo indica, portanto, direo poltica e controle exercido
por uma determinada autoridade constituda (Estado) sobre os seus
cidados. A sua anlise dividiu-se ao longo da histria entre a perspectiva normativa das fundaes morais dos Estados (como os governos deveriam ser) e a abordagem positiva das suas bases utilitrias
(como os governos so).
Desde Confcio, no Oriente, passando por Plato (A Repblica)
e Aristteles (A Poltica), todos conselheiros ou preceptores de estadistas importantes como Dionsio II ou o general Alexandre Magno, da
Macednia, a natureza dos Estados e de sua relao com os cidados
foi muito discutida.
Na Idade Moderna, possvel encontrar referncias importantes na tradio germnica do sculo XVII (politikwissenschaf) e tambm no Iluminismo do sculo XVIII, expresso do corpo tericodoutrinrio que fundamentou as revolues burguesas na Europa e
Amrica do Norte. Seus principais autores so John Locke, o Baro
de Montesquieu, Jean Jacques Rosseau, James Madison e mesmo
Thomas Hobbes que, embora tenha sido um apologista do absolutismo, teve uma participao indelvel na formao do pensamento
39

ocidental nesta matria (BONAVIDES, 2001).

importante destacar aqui tambm a contribuio do j citado
socilogo alemo Max Weber na construo dos Estados contemporneos. Este autor desenvolveu uma tipologia evolutiva de sociedades,
autoridade e poder (tradicional, carismtico e racional-legal), fazendo
clara distino e enfatizando o poder chamado de racional-legal, dada
a sua previsibilidade e propriedade para os tempos modernos.
De acordo com Chiavenato (1993), a burocracia uma forma de
organizao humana que baseia-se na racionalidade, ou seja, na adequao dos meios (mtodos) aos objetivos (fins) definidos, visando
maximizar a eficincia no alcance de tais objetivos. Weber defende a
tese de que o capitalismo (entendido como sistema de livre iniciativa),
a burocracia (como padro de organizao) e a cincia moderna constituem as trs formas de racionalidade que desenvolveram-se a partir
das mudanas ocorridas num primeiro momento nos pases protestantes como a Inglaterra e a Holanda e no nos pases catlicos. Aqui
se incluem sem dvida as trs grandes revolues que marcam a passagem do perodo medieval para o moderno (Reforma Protestante,
Renascimento e Revoluo Comercial).
Para Mendes (2001), o quadro analtico-interpretativo weberiano baseia-se na circulao de mercadorias e no na sua produo. O
funcionamento do aparelho do Estado fundamenta-se, portanto, numa
administrao previsvel, racional e eficiente dos recursos. A racionalizao era encarada sob esse ngulo como harmnica e eliminadora
do conflito inerente s relaes de classe na sociedade industrial
(pois as normas e a razo seriam impessoais e civilizatrias), em
contraste com o pensamento marxista, baseado na luta de classes, no
materialismo histrico e na dialtica.
Tal compreenso tornou-se central ao longo dos sculos XIX e XX
pela adoo da burocracia como paradigma organizacional (com destaque para o setor pblico) a princpio nos pases centrais, seguidos
pelos demais ainda que de forma incompleta. Os traos de hierarquizao, impessoalidade, previsibilidade, primado da competncia tcnica e meritocracia condicionaram em grande medida a relao do
Estado e de seu aparelho com a cidadania desde ento.
40

DO CHOQUE POLTICO E ECONMICO

TERAPIA INSTITUCIONAL

HIPTESES DE

INGOVERNABILIDADE

Num perodo mais recente, aps o colapso do Estado liberaldemocrtico que seguiu Primeira Guerra Mundial (1914-1918), a Grande Depresso de 1929 e o surgimento dos seus substitutos pelo lado
esquerdo e direito, a discusso sobre a governabilidade comeou a
adquirir os contornos contemporneos e tornou-se mais intensa, constituindo-se de acordo com Melo (2002) num princpio ordenador do
campo poltico, a partir do momento em que a sua anttese, a ingovernabilidade, apresentou-se de forma mais clara e contundente e os atores polticos nacionais/internacionais dedicaram maior ateno para o
seu entendimento e conseqente superao.
Destacam-se na literatura internacional, segundo Pasuino (1991),
por suas razes terico-conceituais e pela quase simultaneidade com a
crise estrutural vivida pelo capitalismo nas dcadas de 1970/1980 (e
que ainda est em curso num certo sentido), trs grandes hipteses de
ingovernabilidade que so ilustrativas para compreenso do debate
nesta rea.
A primeira, pela ordem cronolgica, atribuda a James OConnor,
autor norte-americano de orientao marxista-funcionalista, cujo livro
Fiscal Crisis of Capitalist State, de 1973, afirma que a sobrecarga de
demandas dirigidas ao Estado capitalista (cujas funes cabais seriam
a garantia de reproduo do capital e sua prpria legitimao) leva a
uma expanso desenfreada que ameaa torn-lo disfuncional para o
capitalismo. A crise fiscal, com a ampliao do dficit pblico, do
dficit na balana comercial, da inflao e dos juros, conduzindo ao
encarecimento do crdito e estagnao, seria a principal expresso
de tal disfuncionalidade.
Como seu referente emprico imediato, o autor adota a ampliao
de despesas (categorizadas em gastos sociais, investimento social e
consumo social) para manuteno tanto do Welfare State, organizado
pelo presidente norte-americano Lyndon Johnson (1963-1969) no pro41

grama denominado de Great Society, quanto do Warfare State medido

pelo financiamento dos custos militares da corrida espacial, da Guerra
Fria e da Guerra do Vietn. Tal inequao estaria na raiz de todos os
principais problemas de ingovernabilidade das democracias de capitalismo avanado ou maduro. Dito de outra forma, o argumento aqui
que a crise do Estado um dos componentes centrais da crise do
capitalismo por conta do papel protagnico assumido pelo primeiro.
As prximas hipteses so ambas ancoradas na Teoria Geral de
Sistemas desenvolvida pelo alemo Ludwig Von Bertalanffy a partir do
final da dcada de 1940 e que teve profunda influncia nas cincias
naturais e sociais desde ento.
A segunda hiptese de ingovernabilidade apresentada por Samuel Huntington (cientista poltico norte-americano), autor dos clssicos Political Development and Political Decay, de 1965, e Political
Order in Changing Societies, de 1968, no qual foi feita a primeira
referncia textual ao termo governabilidade (governability) em 1975.
Trata-se de um autor provocador e controvertido, que imprime tais
caractersticas s suas obras, muito criticadas pela falta de rigor metodolgico, carter subjetivo dos conceitos adotados, pouco aprofundamento analtico e pelo desprezo por aspectos relevantes que devem ser considerados em trabalhos desta natureza, ainda que no
nvel axiolgico ou epistemolgico.
O estilo adotado nos leva a considerar seus trabalhos como ensaios de flego, marcados por seu carter problematizador, antidogmtico, crtico e original sem tanta exigncia de fundamentao terico-emprica. Assim ocorreu depois com o Third Wave (1993), Clash of
Civilizations and the Remaking of the World Order (1996) e Hispanic
Challenge (2003), todos influentes a seu tempo.
Nas obras supracitadas, Huntington apresenta algumas categorias
analticas, tais como a institucionalizao, que nada mais do que a
capacidade dos mecanismos poltico-institucionais de acomodar tenses sociais e o pretorianismo, que pode ser definido como uma frmula de ingovernabilidade, ocorrida em funo da sobrecarga de
demandas dirigidas ao Estado (destacando-se o papel das Foras Armadas nos regimes autoritrios instalados durante a Guerra Fria na
42

Amrica Latina, frica e sia). Huntington considerado por outros

autores, a exemplo dos brasileiros Santos (1994) e Fiori (1995a), como
o principal responsvel por uma espcie de inflexo direita nas
teorias de modernizao e desenvolvimento poltico muito comuns
nos anos 1950/1960, bem como na anlise da crise do Estado (que
ocupava posio central em tais teorias, amparadas em burocracias
progressistas e dotadas de esprito pblico).
A inflexo apontada baseia-se no deslocamento do eixo analtico para a natureza instvel e reversvel dos desenvolvimentos democrticos nas periferias e semiperiferias capitalistas, dado que durante
o perodo ureo de vigncia do Welfare State (WS) as principais crticas a este formato de Estado provinham de autores situados esquerda do espectro poltico-ideolgico, por conta dos fatores de anulao do WS em relao dinmica do capitalismo descrita por Marx,
baseada nas leis da desproporcionalidade, acumulao e taxa de lucro decrescente (GILPIN, 2002).
Destacam-se nesta linha autores como Nicos Poulantzas, Ralph
Miliband, Louis Althusser, Elmar Altvater, Klaus Offe e o j citado James OConnor, que utilizaram o instrumental analtico marxista (com
nfase para a teoria da crise) durante a vigncia do WS para compreender o papel exercido pelo Estado e seu aparelho como invlucro
das elites ou agncia de dominao burguesa e atribuir a sua crise s
prprias contradies estruturais deste modo de produo.
Essa vertente analtica teve dificuldades em adaptar-se ao novo
contexto marcado pelo colapso do pacto fordista (MARTINS FILHO,
1996) e responder aos argumentos de Huntington (que mesmo tributrio tradio liberal madisoniana, questionou um dos postulados mais
cannicos do pluralismo poltico que so as instituies da democracia
liberal-burguesa), pois tambm eram crticos em relao ao WS ou
Estado desenvolvimentista no aspecto econmico ou por suas feies
autoritrias e concentradoras.
Entretanto, embora a formulao terica j estivesse feita, a referncia textual governabilidade ocorre apenas em 1975, quando da
elaborao de um estudo para a Comisso Trilateral. Esta foi constituda em 1973 numa iniciativa de David Rockefeller no momento do
43

primeiro choque internacional de oferta do petrleo por mais de 200

banqueiros e empresrios das corporaes transnacionais sediadas nos
Estados Unidos, na Europa Ocidental e no Japo, batizado de Crisis of
Democracy (da o trilateralismo).
Huntington uniu-se ao autor francs Michel Crozier e ao japons Joji
Watanuki para elaborar um arcabouo terico visando explicar o pessimismo de ento sobre os rumos das democracias maduras dos pases
centrais do capitalismo (aps toda a movimentao da dcada de 1960 e
a renncia do presidentes Charles De Gaulle, da Frana, em 1969, e
Richard Nixon, dos Estados Unidos, em 1974) e uma suposta ingovernabilidade destas, partindo das categorias apresentadas na sua obra anterior e
da anlise das situaes das suas ptrias e regies de origem.
Os fatores fundamentais que geraram ingovernabilidade nos pases analisados, de acordo com o relatrio, foram:
1 Eroso da autoridade poltica do Estado em funo do excesso
de democracia, destacando a ideologia igualitria difundida pelo
Welfare State e incompatibilidade entre regime democrtico e keynesianismo. o dilema da democracia na perspectiva conservadora, na qual este regime tende para a plutocracia ou governo do
4 Estado, segundo Bonavides (2001);
2 Sobrecarga do governo. A interveno engendra o surgimento
de inmeras demandas s instituies polticas, que no conseguem acompanhar esta dinmica, ocasionando paralisia decisria
e tendncias inflacionrias no mdio prazo;
3 Intensificao da competio poltica, gerando desagregao
de interesses. A burocratizao da vida pblica em funo do
aumento da presena do Estado provoca a dissoluo do consenso social e poltico e a politizao das relaes sociais;
4 Provincianismo nacionalista da poltica externa. A agenda internacional fica atrelada s questes polticas e econmicas de
cada pas, o que dificulta a formao de um espao global de
negociao de algumas questes pertinentes (mais vlido para o
caso dos Estados Unidos).

44

A governabilidade seria condicionada, portanto, pela capacidade

de agenciamento dos recursos polticos pelas instituies e sua legitimidade junto cidadania. O reacionarismo desta concepo encontrase no seu vis elitista, na medida em que reconhece a ampliao das
franquias democrticas (participao, mobilizao, acesso a equipamentos sociais, direitos civis, movimentos de minorias, questionamento da autoridade constituda) como potenciais desestabilizadoras do
prprio regime democrtico, sinalizando para uma conteno ou at
reverso nas periferias e semiperiferias capitalistas (cujo objetivo final
era a manuteno da ordem).
Pode-se dizer que, com o diagnstico de Huntington, as foras
situadas no eixo de centro-direita passaram a contar com uma teoria
da crise prpria sem tocar nos fundamentos do modo de produo
capitalista propriedade privada dos meios de produo, concentrao das decises de acumulao pelo capital com nfase nas suas
instituies polticas (Estado e seu aparelho, mas tambm partidos e
entidades classistas), que conformavam para Marx a superestrutura da
sociedade, determinada pela infra-estrutura composta pelas condies
materiais de produo, privilgio at ento restrito aos autores marxistas que abordavam as contradies estruturais do capitalismo.
A teoria da crise huntingtoniana propunha ciclos polticos no lugar
da tendncia superproduo aliada ao subconsumo apontada pelos
marxistas e combatida pelo WS, nos quais o aumento de participao e
mobilizao sem correspondncia na institucionalizao conduz polarizao, que por sua vez conduz apatia e a um senso de eficcia decrescente das instituies diante dos cidados que, por fim, reduzem a participao e mobilizao, demonstrando uma tendncia homeosttica da
democracia em busca da ordem e do equilbrio, ainda que a nveis mais
baixos de desempenho. A influncia da Teoria Geral de Sistemas se d no
padro homeosttico proposto, no qual um sistema obtm equilbrio dinmico atravs da sua auto-regulao (mantendo certas variveis dentro
de limites desejados, a despeito dos estmulos do ambiente).
Tal anlise, alm de instrumentalizar as foras moderadas e conservadoras em escala internacional, tambm coincidiu com uma tendncia verificada desde os anos 1970 de deslocamento do locus clssi45

co da produo cientfica das universidades, tradicional reduto de hegemonia ideolgica da esquerda, em especial nas cincias sociais, o
que explica as denncias sobre mercantilizao das universidades pblicas brasileiras com a introduo das fundaes privadas de apoio
pesquisa, para as agncias multilaterais e think tanks. Estas so organismos geradores de pesquisa aplicada em determinadas reas do conhecimento, alm de outras organizaes do terceiro setor, como fundaes e institutos com forte vinculao ao grande capital que passaram a financiar pesquisas e a conceder bolsas para estudantes.
A terceira hiptese demonstrada pelo filsofo alemo filiado ao
Instituto de Pesquisa Social de Frankfurt Jurgen Habermas. Ancorada numa
releitura moderna do tambm alemo Karl Marx, Habermas prope uma
abordagem integradora que abrange no apenas a crise do Estado e do
sistema poltico, mas de toda a formao socioeconmica (entendida como
um sistema complexo baseado num princpio ordenador).
Este tem duas faces: o domnio no-poltico de classe e a instituio
do mercado, no qual a ao orientada para o interesse substitui a ao
orientada para o valor. Tal crise teria quatro tendncias contraditrias, mas
complementares de diversos nveis, segundo Ivo (1998), quais sejam:
1 O sistema econmico no cria a medida necessria de valores
para o consumo;
2 O sistema administrativo no produz a medida necessria para
decises racionais;
3 O sistema legitimador no produz a medida necessria de
motivaes generalizadas; e
4 O sistema sociocultural no cria a medida necessria de sentido que motiva a ao.
Habermas, portanto, como o cientista poltico David Easton fizera
em relao ao ciclo de polticas pblicas dando-lhe o enquadramento terico-analtico da Teoria Geral de Sistemas na sua obra A System
Analysis of Political Life de 1965 compreende a lealdade difusa ou
desorganizada das massas ao Estado como o principal insumo (input)
da formao socioeconmica caracterizada como processo e os resultados (output) so as polticas pblicas, a produo, circulao de
46

mercadorias, acessos a bens de diversas naturezas, remunerao dos

fatores, apropriao da renda, etc.
Quando tais resultados no compatibilizam-se com as demandas
da cidadania (como nas sociedades contemporneas) gera-se uma crise
de racionalidade que, seguindo o mecanismo sistmico da retroalimentao (feedback), abala a lealdade das massas ao Estado, constituindo-se
numa crise de legitimidade e reiniciando o processo a um nvel mais
baixo de sustentao, at o ponto da ingovernabilidade em que o mundo encontra-se na atualidade. como a tendncia entrpica dos sistemas que ocorre quando as suas partes perdem energia e comunicao
entre si, fazendo com que ele se decomponha e degenere.
Para Bento (2003), o que a teoria crtica aponta como crise de
racionalidade, no neoconservadorismo percebido como crise de governabilidade e esta diferena semntica remete aos termos irredutveis quanto sua valorao. A teoria crtica privilegia o desenvolvimento de racionalidades alternativas ao dialeto sistmico-tecnocrtico
com vistas ao resgate da capacidade de crtica e discusso no contexto
de uma esfera pblica democrtica (orientada pela tica discursiva)
que poderia institucionalizar-se como espao emancipado ante a dominao capitalista.
Em Orozco (1995),
a crise de racionalidade expressa o substrato de contradies em que se envolve a economia no capitalismo tardio,
na qual representa ao mesmo tempo a necessidade de socializao e conserva o imperativo da propriedade privada. A ingovernabilidade reproduz a impossibilidade do
Estado de responder a imperativos que no esto na sua
amplitude cumprir (OROZCO, 1995, p. 5).

DUAS GERAES DE REFORMA DO ESTADO

Portanto, aps a crise do Estado dos anos 1970 e o aprofundamento
da internacionalizao das economias, governabilidade e governana passaram a constar com maior frequncia nos papers da rea e a serem
47

encaradas como um instrumental analtico importante para a compreenso de todo este perodo corrente de transformao sem precedentes e,
sobretudo, da reforma do Estado e de seu aparelho.
A compreenso conservadora e pessimista (ou ps-moderna como
prefere Bresser Pereira) marcou toda a ofensiva de direita (DUPAS,
2001) contra o Welfare State promovida ao longo da dcada de 1980,
com a reintroduo do discurso liberal agora denominado de neoliberalismo que preconizava o minimalismo de Estado. Este significava a reduo da sua presena na economia, a liberalizao comercial e
financeira e o fortalecimento do mercado para superar o quadro de
inflao em alta, juros elevados e estagnao na produo legados
pelo equipamento macroeconmico keynesiano, trocando as polticas
centradas na demanda por outras com enfoque na oferta.
Na vanguarda intelectual de tal ofensiva tiveram papel destacado
alguns autores que compem as diversas correntes do ultraliberalismo,
para Fonseca (2001), agrupadas para fins didticos em Escolas. A Escola
de Chicago, destacando o monetarismo de Milton Friedman, a Escola
Austraca de Friederick von Hayek e Ludwig von Mises e a Escola de
Virgnia Thomas Jefferson Center Studies in Political Economy cujos
autores principais so James Buchanan, Anthony Downs, Mancur
Olson, Gordon Tullock e Niskanen (BORGES, 2001).
Essa concepo conservadora de governabilidade foi funcional s
reformas empreendidas nos pases centrais, com destaque para o bloco
conservador constitudo por Ronald Reagan, Margaret Tatcher e Helmut
Kohl no incio dos anos 1980 e, aps a crise da dvida externa dos pases
da Amrica Latina detonada pela moratria mexicana em 1982 e tudo
que marcou a dcada perdida (hiperinflao, choques heterodoxos,
ajustes recessivos recomendados pelo FMI, desorganizao microeconmica), estendida tambm a tal subcontinente, no que John Williamson chamou de Consenso de Washington em 1989 (BRUM, 1999).
Portanto, nesse perodo, a governabilidade passou a ser compreendida como a capacidade dos Estados-nacionais de criarem em seus
respectivos pases ambientes econmicos favorveis ao investimento
privado e ao capital estrangeiro (denominado de forma precisa por
Edgardo Boeninger de enabling economic environment), por meio das
48

medidas j conhecidas, quais sejam, disciplina fiscal, priorizao de gastos em polticas sociais compensatrias, reduo tarifria, liberalizao
cambial, financeira e comercial, privatizao, desregulamentao, etc.
As reformas orientadas para o mercado (market-friendly), que
desmontaram o padro de industrializao por substituio de importaes, foram encaradas ento como pr-requisito da governabilidade de
tais pases que, por sua vez uma condio essencial para realizao
delas, fechando uma circularidade muito evidenciada no Brasil durante
os dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002),
para legitimar uma determinada retrica poltica.
Houve, inclusive, muita discusso na literatura baseada em estudos de caso de diversos pases sobre o timing e o sequenciamento das reformas, o que as torna provveis e as alianas que poderiam sustent-las, com nfase para impacto da tipologia de regimes
como autoritrio-burocrtico, democracias hbridas, incompletas ou
delegativas, segundo ODonnell. Afora a participao de alguns atores relevantes, a exemplo do empresariado e de tecnoburocratas
com maior ou menor grau de autonomia em relao s coalizes
distributivas descritas por Mancur Olson, for madas em torno do
aparelho do Estado na fase anterior.
Esses trabalhos inauguraram uma nova linha de pesquisa para
melhor entendimento do ajustamento estrutural (com destaque para
os pases andinos e do Leste Europeu) e reformulao das polticas
denominada de economia poltica das refor mas ou da transio.
Convm lembrar que a maioria de tais pases vivia o processo de
redemocratizao poltica. Tal linha foi desenvolvida por autores
anglfonos como Barbara Geddes, Miles Kahler, Stephan Haggard,
Robert Kaufman, Peter Evans, James Malloy, Catherine Conaghan,
Barbara Stallings, Joan Nelson, Merilee Grindle, John W. Thomas e
brasileiros como Lourdes Sola, Maria Hermnia Tavares de Almeida
e Eli Diniz, por exemplo.
Tais avaliaes, elaboradas ao final da dcada de 1980 e primeiros anos de 1990, com base nas experincias reais de implementao
e, em especial, na assimilao dos eventos que seguiram-se ao fim da
Guerra Fria, representaram, numa certa medida, uma reao ao iderio
49

economicista que orientou a primeira gerao de reformas (SANTISO,

2001) e uma reviso do Consenso de Washington, que lhes forneceu o
respectivo corpo doutrinrio. Tal reao no representou uma ruptura,
mas uma adaptao diante da contingncia identificada para melhor
instrumentalizar as aes dos pases centrais nesta rea e visualizar as
relaes entre o equipamento institucional de determinadas sociedades e seu desempenho econmico.
Eles permitiram, na arena internacional, a passagem para a segunda gerao de reformas consubstanciada no neo-Consenso de Washington ou Consenso de Santiago, em funo da Cpula Ibero-americana de
Chefes de Estado e Governo realizada nesta cidade e na vizinha Via del
Mar em novembro de 1996, que tentou articular melhor tal discurso,
gerando, como de costume, uma declarao ao final.
A premissa fundamental considerada neste momento que as
instituies, compreendidas como o conjunto de regras e procedimentos formais e informais que estruturam a relao dos cidados com as
unidades polticas e econmicas de uma determinada sociedade, so a
pr-condio essencial para o desenvolvimento sustentvel na dimenso ambiental e equilibrado do ponto de vista social, o que reabilitou
o Estado na sua condio protagnica e sugeriu-lhe um novo padro
contextual de interveno, que pode ser qualificada de ps-liberal ou
neoestatista de acordo com Albuquerque (1991).
Conforme Santiso (2001), este novo discurso caracteriza-se mais
como uma polifonia do que uma sinfonia harmnica, em virtude das
diferentes razes terico-analticas das contribuies vindas de algumas auto-subverses disciplinares (num sentido hirschmaniano), agrupadas nos novos institucionalismos, conforme denominao de March e Olsen. O cientista poltico brasileiro Marcus Andr Melo (2002)
distingue trs grandes novos institucionalismos, a saber:
I Um de carter sociolgico, que critica os postulados da escolha racional (comportamento maximizador) com nfase para a
Sociologia Econmica, burocracia e organizaes;
II Um segundo marcado pela social choice, que se caracteriza
pelo individualismo metodolgico e pela concentrao em estudos legislativos; e
50

III Um terceiro, denominado neoinstitucionalismo econmico,

que a partir da teoria microeconmica compreende as instituies
como contratos entre os atores envolvidos, incluindo custos de transao e perdas de relao.
Os principais autores que trabalharam nesta perspectiva foram Douglas
North, Oliver Williamson, James March e Johan Olsen, Walter Powell,
Paul DiMaggio, George Tsebelis, Alfred Stepan, Matthew Shugart, Randall
Calvert, Robert Goodin, Matthew McCubbins, dentre outros.
A segunda gerao, complementar primeira como dito antes,
desloca a perspectiva analtica sobre os governos dos aspectos positivistas relacionados crise dos anos 1970/80 de novo para os seus
aspectos normativos (o bom governo, traduzido de good governance) e atribui governabilidade uma ncora tico-democrtica, secundada pelas relaes de poder. Esse deslocamento reatribui teoria do
desenvolvimento poltico um signo mais otimista, no qual democracia
e desenvolvimento andariam de mos dadas, posto em xeque pela
inflexo direita liderada por Huntington.
Sua formao vem da leitura dos atores internacionais ligados ao
mercado acerca do carter incompleto das reformas estruturais na periferia e semiperiferia, que esbarraram em traos histricos como patrimonialismo, nepotismo, corrupo, desprofissionalizao dos agentes
pblicos, instabilidade no marco regulatrio para o consumo e acumulao, baixa capacidade infra-estrutural do Estado para implementao
de polticas pblicas, desrespeito aos contratos e reatriburam um papel de relevo ao Estado e seu aparelho na superao do que Kahler
(1989) chamou de paradoxo ortodoxo.
Vem tambm de um conjunto de experincias reformistas no
rastro da crise do Estado pautadas pela descentralizao, emancipao dos cidados, crescimento do controle social, formao de novos
espaos pblicos ampliados de participao sumarizadas na local
gover nance, que tm como baluarte das transfor maes a prpria
sociedade civil (enfatizando o papel dos movimentos sociais como
sujeitos do ncleo da resistncia democrtica e contra-hegemnica
aos mercados). Trata-se, portanto, de reequilibrar a balana em favor
51

do Estado e da sociedade civil como contrapoderes em relao ao

absolutismo mercantil pregado no incio.
Santos (2001) afirma que crise do reformismo social patrocinado pelo Estado (keynesianismo) sucedeu-se sua prpria reforma, por
sua vez dividida em duas grandes fases coincidentes com as geraes
apontadas aqui. Na primeira, o Estado visto como irreformvel por
seu carter parasitrio, ineficaz e predador e a nica alternativa vivel
reduzi-lo ao mnimo, como um mal necessrio. Na segunda o pndulo passa para o reformismo estatal (trata-se agora de reconstruir e no
mais eliminar), tarefa dos setores da sociedade com capacidade de
interveno no Estado, diferenciando-se da primeira por seu carter
mais complexo do ponto de vista social e poltico.
Nessa mesma linha, Albuquerque (1991) afirma que o Estado neoliberal preconizado aps a crise da social-democracia nos pases centrais e do Estado desenvolvimentista nos pases da semiperiferia so
referncias estratgicas ou polares feita por uma determinada sociedade quando existem condies materiais para tal. O Estado psliberal surge como uma alternativa ttica diante das restries dos
mercados nacionais, dos choques desestabilizadores e dos nveis de
produo e produtividade presentes. Resta saber apenas se um
recuo situacional do neoliberalismo ou um retorno da social-democracia, denominada por Brum (1999) de socioeconomia do Desenvolvimento, renovada diante das premissas neoliberais.
Uma outra fonte importante foram os estudos empricos realizados no campo das polticas pblicas por autores que utilizam-se do
instrumental analtico neoinstitucionalista, com nfase na teoria dos
jogos, para melhor compreender as trs grandes fases ou funes do
chamado policy cicle (formulao, implementao e avaliao), tratadas na literatura anglo-saxnica em separado.
Destacam-se autores como Carol Weiss, P.H. Rossi, H. E. Freeman, Jan Erik Lane, Pressman, Wildavsky, Michael Lipsky e Paul Sabatier, que entendem a implementao como momento definidor das
polticas pblicas. Eles propem um padro de relacionamento entre
os atores baseado na troca, negociao, barganha, dissenso e contradio, ambiguidade de objetivos, problemas de coordenao intergover52

namental, recursos limitados, identificao dos ns crticos e informao escassa no qual categorias analticas como ambiente de poltica (policy environment), aprendizado, stakeholders, street-level bur eaucracy, redes, coalizes de defensores (advocacy coalitions) so
fundamentais para determinao do xito ou fracasso de certas polticas pblicas, a exemplo das reformas de ajustamento estrutural. Do
ponto de vista ideolgico, essa variante pretendeu contrapor a superioridade alocativa dos mercados apontada pelo triunfalismo neoliberal demonstrando que estes operam num vazio institucional condicionado pelas estr uturas de gover nance.
Aqui destacam-se alguns autores que objetivaram, de forma nem
sempre intencional, resgatar uma proposta situada mais ao centro
(denominada por Anthony Giddens de Terceira Via), equidistante
tanto dos excessos do ultraliberalismo que existiu apenas como
uma referncia retrica e terica quanto do socialismo real e do
marxismo-leninismo dogmtico, como Adam Przeworski, Ted Gaebler,
David Osborne, Jos Maria Maravall, Nuria Cunill Grau, Amartya Sen,
Robert Putnam, Peter Spink, Gillermo ODonnel, Luiz Carlos Bresser
Pereira, Juan Catal, dentre outros.
Como corolrio dessa tendncia, que tem um dos seus principais
marcos nos relatrios do Banco Mundial de 1991, 1992 e 1997, alm do
livro organizado em 1998 por Shahid Burki e Gillermo Perry, intitulado
Beyond the Washington Consensus: Institutional Matter e do Pnud sobre desenvolvimento humano sustentvel centrados na varivel governance, desponta a categoria da governabilidade democrtica que pretende integrar no equipamento institucional Estado, mercado e sociedade civil considerando aspectos econmicos, jurdicos, sociolgicos,
tecnolgicos, polticos, ambientais, humanos, ticos, etc.
importante notar que a prpria categoria equipamento institucional adotada neste trabalho uma contradio em termos, pois,
como dito antes, as instituies diferenciam-se das organizaes (objeto das reformas administrativas patrocinadas pelas agncias multilaterais desde a dcada de 1950) por seu carter substantivo e no instrumental como a sugere a palavra equipamento. De acordo com Catal
(1998), as instituies decorrem da evoluo histrica de cada pas,
53

mas no foram pr-projetadas, construdas por vontade ou possuem

fins especficos como as organizaes. Sua utilizao deriva da capacidade de adequao ao raciocnio apresentado neste trabalho.

ESFOROS CONTEMPORNEOS DE

COMPREENSO

DA GOVERNANCE NOS PASES CENTRAIS

Esta problematizao no est livre das controvrsias habituais, pois

tem uma srie de deficincias ou lacunas nos aspectos terico-conceituais, analticos e metodolgicos, como a dificuldade para uma melhor
definio do que se entende por desenvolvimento e operacionalizao
das dimenses que compem esta varivel, com os respectivos indicadores que possam medir o seu contedo emprico.
O Banco Mundial tem avanado bastante nesse sentido, decompondo o conceito governance (definida com nfase nos seus aspectos
dinmicos como exerccio da autoridade atravs das instituies) em
dimenses com variveis mensurveis para a sua operacionalizao.
As dimenses so o regime poltico (montagem, monitoramento e substituio dos governos), a capacidade financeira, tcnica e gerencial do
aparelho do Estado e zelo do equipamento institucional. As variveis
so transparncia, estabilidade poltica e do marco regulatrio, efetividade da ao governamental, respeito ao direito e controle da corrupo, trabalhadas numa abordagem economtrica.
Cabe destaque aqui pesquisa de Kauffman, Kraay & ZoidoLobatn (2002), que apresenta seis clusters ou grupos de indicadores ag regados de um subconjunto da gover nance, para mensurao num universo de 194 pases nos anos de 2000/2001. 1 dimenso: 1 Voz e accountability; 2 Instabilidade poltica e violncia; 2 dimenso: 3 Efetividade do g over no; e 4 Marco
regulatrio; 3 dimenso: 5 Imprio da lei; e 6 Corrupo. As
evidncias empricas demonstraram a forte correlao entre esses
seis indicadores agregados e as variveis que medem desenvolvimento, como renda per capita, mortalidade infantil e escolarizao mdia da populao adulta.
Tais correlaes devem ser consideradas com cautela e no como
54

receiturio infalvel de progresso, de acordo com alerta dos prprios

pesquisadores. Mas o retorno em desenvolvimento motivado pelo incremento da governance medida pelos seis indicadores revelou-se elevado. Tais resultados podem estar ligados a uma combinao das dimenses, constituindo a denominada infra-estrutura social que, somada liberalizao do comrcio, geraria efeitos positivos.
possvel perceber aqui o objetivo do Banco Mundial de municiar
a si mesmo e ao capital transnacional com dados que possam orientar
decises de investimento num ou outro pas com base nos indicadores, a exemplo do que vm fazendo as agncias internacionais de
rating ao classificar riscos no mercado financeiro e de capitais. Percebe-se, portanto, a tentativa de ampliar o conceito de enabling economic environment citado antes, pela incluso de outras variveis como
corrupo, regulao e autonomia do Poder Judicirio, que interferem
nos custos e riscos para o capital, bem como forar os pases a adotarem o modelo fim da histria preconizado por liberais como Francis
Fukuyama, cujos eixos so a economia de mercado, a Nova Administrao Pblica e a democracia.
Essa compreenso de governabilidade democrtica foi instrumental, algo comum quando trata-se de organismos operativos, tambm
cooperao baseada na assistncia financeira/tcnica concedida pelas
agncias nos processos denominados de nation-building (construo
de naes) em pases da Amrica Central e Caribe, frica Subsaariana,
Blcs e Sudeste Asitico, que atravessaram guerras civis recentes, como
no caso do Timor Leste. Os princpios que passaram a guiar a abordagem de tais programas so transparncia, responsabilizao, participao, descentralizao, efetividade, delegao (empowerment), equidade, capital social, accountability, etc.
Ela pretende, portanto, propor uma abordagem integradora s
dimenses do desenvolvimento atravs de uma nova teoria de base
ainda em gestao, que supera a crena de que este resulta da combinao de capital fsico + financeiro + cincia + tecnologia + capital
humano + eficincia organizacional, administrados com sabedoria
pelas agncias centrais de planejamento (convico compartilhada
pelos dois blocos durante a Guerra Fria).
55

Diversos autores vm destacando-se no tratamento dessas categorias

em nvel internacional (tendo como um ponto de encontro o Instituto
Internacional de Gobernabilidad, sediado em Barcelona) como Michael
Coppedge, Manuel Antnio Garretn, Francisco Rojas, Fernando Zumbado,
Eduardo Feldman, Carlos Santiso, Csar Nicandro Cruz, Manuel Alcntara,
Rolando Franco, Angel Flisfisch, Luciano Tomassini, Edgardo Boeninger,
Andrew Dunsire, Xvier rbos, Salvador Giner e Renate Mayntz.
O debate atual sobre a governance encontra-se multipolarizado em
diversas posies, cada qual com seus representantes tericos. H os
chamados neoliberais, como Jenkins e Christopher Pollitt; os institucionalistas, como Rhodes, Olsen e Stoker; os marxistas, como Jessop e a narrativa ps-estruturalista de Foucault e Hassard, dentre outros inmeros.
Para Jessop (2002), isso deve-se ao avano da globalizao, ao
esgotamento da antinomia Estado-mercado e busca por uma nova
forma de regulao dos conflitos polticos, distinta da mo invisvel do
mercado e do punho de ferro do Estado. O crescimento da governance seria uma consequncia das crises paradigmticas nas cincias sociais fundadas no sculo XIX, centradas nos Estados nacionais; das necessidades dos global players de prover uma soluo para a crise do
planejamento governamental nas economias mistas e para a complexidade dos problemas contemporneos como diferenciao funcional,
horizontalizao das relaes, interjurisdicionalidade, interdependncia, fluidez das fronteiras, identidade, conhecimento, etc; e, sob o prisma filosfico, apresenta uma perspectiva para problemas de coordenao entre as esferas pblica e privada.
Vale observar, avanando nesta perspectiva regulacionista, que a
proliferao da varivel governance expressa uma busca por adequao
no plano da superestrutura s mudanas infra-estruturais trazidas pela
globalizao. Isto , trata-se de identificar o melhor modo de regulao
social e poltico (normas, instituies, pactos, organizaes) para tornar
sustentvel o neoliberalismo, amparado no regime de acumulao psfordista e no paradigma tecnolgico schumpeteriano.
Para alguns crticos, tal movimento expressa a necessidade de
rearticular as bases da hegemonia neoliberal na sociedade civil internacional, aps alguns reveses a esse iderio como as crises asitica,
56

russa e argentina, mediante incorporao de idias de centro-esquerda

ao seu discurso e enfatizar a criao de ordem e eficcia do Estado,
num tributo aos setores mais direita. Seria o substrato terico de um
possvel ps-consenso de Washington no que se refere ao do bom
governo a ser adotado. Tal reviso torna-se necessria para sanar as
rachaduras geradas nos pases centrais sobre o alcance e efeitos das
reformas de orientao liberal e quanto dimenso e papel do Estado,
em cada um dos diferentes tipos de capitalismo.
Uma das linhas de pesquisa mais promissoras nessa agenda,
desenvolvida nos pases anglo-saxes, surgiu da aplicao do conceito de autopoisis aos sistemas sociais pelo socilogo alemo Niklas Luhmann, que teve em Habermas um importante interlocutor
terico. Para tanto, Luhman desenvolveu uma superteoria que compreende as sociedades como sistemas autopoiticos, sem distino
entre ambiente interno e externo e com toda mudana originada no
seu prprio padro de interao, da forma proposta pelos autores
chilenos Humberto Maturana e Francisco Varela. Em tais sistemas o
contedo de dinamismo, complexidade e diversidade e as interaes
entre atores pblicos e grupos de interesse privados condicionam
sua posio como objeto de governo, bem como influenciam os sujeitos desse processo no seu condicionamento.
Tal raciocnio foi tributrio sociociberntica, que pretendeu cumprir o papel de cincia interdisciplinar num certo momento histrico,
Teoria da Contingncia e a Sociologia do Conhecimento. Avanou tambm em relao TGS, propondo que os sistemas (inclusive os sociopolticos tratados aqui) so fechados, auto-referentes e engajam-se em padres interacionistas circulares, nos quais a mudana em uma parte
relaciona-se com as mudanas em todas as outras. Em outras palavras, a
interao de um sistema com o seu ambiente externo representa a sua
prpria organizao, na medida em que ele o faz apenas para facilitar
sua auto-reproduo baseada no padro j citado antes. Isso significa
que todas as mudanas so definidas de dentro para fora.
Convm atentar que a pesquisa de Luhmann filia-se tradio
funcionalista e ps-sistmica em Sociologia, cuja linhagem direta remete a mile Durkheim e Karl Mannheim, e mais um captulo das
57

investidas alems em busca do ecletismo e da sntese dinmica para

depurar o mtodo dialtico e libert-lo da normatividade e dogmatismo atribuda pelos marxistas, segundo Martins (2000). Luhmann tentou funcionalizar ou sincronizar a dialtica ao desenvolver uma
frmula social organicista que incorporasse a totalidade e a contradio dos opostos, mas sem seu contedo concreto, por meio da problematizao da propriedade dos meios de produo/conflito distributivo
e, portanto desmaterializou-o.
O principal ganho analtico dessa compreenso est na lgica
da causalidade mtua, substituta da causalidade mecnica/linear em
que A causa B. Para as abordagens convencionais, segundo Kooiman
(1993), a complexidade, dinamismo e diversidade so considerados
como efeitos colaterais que no couberam nos modelos aplicados e
devem ser eliminados. Atravs dos padres circulares de interao
de cada sistema e do mecanismo de feedback positivo e negativo
com diversas foras interagentes, apresenta-se um aparelho tericoanaltico melhor para lidar com uma realidade complexa, interdependente, dinmica, marcada pela incerteza e instabilidade que exige instrumentais com as mesmas propriedades. O segredo est na
compreenso adequada do padro interacionista entre os agentes
pblicos e privados de cada sistema para presumir sua direo (observando tambm elementos aleatrios).
As categorias apresentadas por Kooiman representam processos
situacionais diferentes, quais sejam: governing (esforos no sentido de
coordenar, orientar, influir e equilibrar os atores na definio das suas
necessidades), governance (estrutura do sistema sociopoltico que condiciona as capacidades) e governability (propriedade conjunta do sistema para governar-se a si mesmo de forma autopoitica no contexto
de outros sistemas mais amplos dos quais faz parte).
Esse sentido de governability procura superar uma dicotomia que
sempre esteve no centro das tenses inerentes ao processo de governo, opondo necessidades e capacidades, eficincia e legitimidade, perspectiva do Estado e da cidadania, governantes e governados, elites e
massas, o descritivo e prescritivo, ao preconizar que ambos os aspectos so construdos pela sociedade de forma dialgica e no-conflitiva.
58

 possvel perceber tambm uma relao com o mtodo sociolgico

funcionalista que, opondo-se ao dialtico, buscava identificar a funo
exercida por cada um dos atores sociais na ordem da sociedade e no
o conflito como fora motriz da mudana.
Em trabalho mais recente, Kooiman (2004) detalha melhor a dinmica de funcionamento do governo sociointerativo, ao dizer que a
interao se d ao nvel intencional (aes ou processos) e no nvel
estrutural/contextual (marcos organizadores). Com o olhar dialtico,
lembra que a origem do dinamismo e complexidade caractersticos
dos sistemas est na tenso entre processos e estruturas.
As interaes geram quatro modos diferentes de governana,
cada qual com seu critrio de regulao (autogoverno, co-governana, hierrquica e mista) e tambm trs ordens: particular, institucional e meta, que equivale ao governo dos governos e responde pela
normatividade do conceito, ao integrar seus distintos nveis, elementos, modos e ordens. Cada ordem tem ainda um padro de articulao especfico, com a colaborao no nvel micro, a coordenao no
nvel meso (acordos interorganizacionais) e a cooperao no nvel
macro (Estado, mercado, redes).
H um outro conjunto de autores como Kickert, Mingers, Dunsire
e Hejl que, embora reconhea os ganhos proporcionados por Luhmann com a metfora da autopoisis (no que Kickert chama de pensamento lateral criativo), aponta as limitaes dessas categorias quando
aplicadas ao objeto da governance. Eles apontam que a teoria de Luhmann, levada ao extremo, questiona a capacidade dos sistemas administrativos de controlar as suas funes e conduz negao da democracia, pela incapacidade de controle externo sobre o Estado pela cidadania. Tais proposies tm polarizado o debate em nvel internacional nesse campo.
Para Frederickson (2004), o conceito de governance alou vos
muito altos e perdeu oxignio, desde a sua primeira citao na dcada
de 1970 por Harlan Cleveland. Isso significa que sua preciso tericoanaltica ficou prejudicada e que ele passou a ser apontado como
sinnimo, inclusive, da disciplina de Administrao Pblica, ampliando a j conhecida polifonia sobre ela e sintetizando a ruptura episte59

molgica em curso, para falar como Kliksberg (1998).

Rhodes encontrou pelo menos seis aplicaes do conceito nesse campo, a saber: 1 A Nova Administrao Pblica ou gerencialismo; 2 A good governance ou bom governo das agncias multilaterais, no sentido de transparncia, meritocracia, eficincia e equidade; 3 Interdependncia internacional e interjurisdicional; 4
Formas de direo de sistemas no-governamentais; 5 A Nova
Economia Poltica e 6 Redes. A validade do conceito vem sendo
questionada em cinco bases principais: 1 Trata-se de um modismo; 2 O conceito impreciso e aplicvel a tudo; 3 Est repleto
de valores e pressupostos incompreendidos; 4 associado mudana e reforma, em especial na Europa (embora sua nfase, como
qualquer teoria de governo, seja na ordem); e 5 Centrado em
organizaes no-estatais.
Fleury (2004) descreve uma outra tendncia na discusso sobre
governabilidade e governana, cujas razes remontam filosofia crtica
de Habermas e sua proposta de esfera pblica baseada na tica discursiva e na teoria da ao comunicativa. A nfase aqui posta na incluso social e reduo da desigualdade, pautada nos direitos de 5 gerao (gesto deliberativa das polticas pblicas), na construo de identidades para superar as diferenas, mediao de conflitos, dimenso
cvica, comunidade dialgica, noo de cidadania ativa e a formao
de novos modelos de democracia deliberativa.
Esta deve ser vista no como um procedimento/institucionalidade, mas como uma prtica social interiorizada que promova
uma nova gramtica organizadora da sociedade e redefinidora dos
vnculos sociais. Fiel tradio marxista, em particular quela desenvolvida por Gramsci, essa corrente concebe a governabilidade
pela construo de um novo bloco histrico, no qual os interesses de setores dominados sejam assimilados mediante polticas
pblicas. As propostas nesse sentido incluem: 1 Atentar-se para
a importncia do capital social acumulado e das tecnologias de
gesto para ampliar a participao popular e produzir a famosa
inverso de prioridades; 2 Fortalecer o controle social e a cogesto de polticas pblicas; 3 Reformular o monoplio da re60

presentao comunitria pelo Estado; e 4 Vincular a participao aos resultados reais para permitir a democratizao radical do
Estado, alterar as bases materiais do consenso e aumentar a credibilidade popular no processo.
Para um outro conjunto de autores neomarxistas que seguem
uma tendncia hiperestr uturalista ou at neodependentista (como
Robert Kurz, Jos Luiz Fiori, Giovanni Arrighi e Franois Chesnais), na qual os lderes nacionais so meros refns ou scios das
decises tomadas nas arenas internacionais por agentes que lhes
fogem ao controle, no havendo espao para iniciativa poltica
dos governos, e os autores do ultraliberalismo j citados, o regime
democrtico era o que Sola (2001) chama de categoria residual,
por no ocupar o centro das anlises e pelo relativo ceticismo
quanto ao seu carter transformador (baseado talvez na distncia
entre os aspectos maximalistas e substantivos das democracias e o
seu real desempenho).
Para os autores que alinham-se a essa compreenso de governabilidade que enfatiza seu trao democrtico-republicano e reatribui ao
Estado um papel de destaque nas teorias gerais da mudana sociopoltica (CATAL, 1998), o reconhecimento pelos pases latino-americanos da
democracia liberal, da economia de mercado, da luta contra a pobreza e
desigualdade (com base nas polticas sociais focalizadas nos segmentos
sociais mais desfavorecidos), da insero na ordem global e da reforma
do Estado so postulados centrais a serem considerados em resposta a
falcias do neoliberalismo apontadas por Offe (2001).
Para Melo (1995),
a questo da governabilidade no se circunscreve questo institucional; ela se imbrica num plano mais amplo na
questo das virtudes da democracia e de sua capacidade
resolutiva. No plano mais imediato ela diz respeito aos
imperativos de ajuste econmico e, mais importante, de se
produzir bens pblicos e da reduo da desigualdade e
eliminao da pobreza numa sociedade estruturalmente
heterognea (MELO, 1995, p. 48).
61

COMPREENSO PELOS AUTORES BRASILEIROS

CONSIDERAES

INICIAIS

O debate sobre a governabilidade no Brasil tem sido intenso,

pelo menos desde a redemocratizao poltica em 1985. As discusses se do no apenas no meio acadmico, mas tambm no poltico
e junto opinio pblica de uma forma geral, com destaque para a
imprensa e o prprio meio empresarial que vm buscando significado na prolongada crise brasileira portadora de um carter quase permanente. O tema foi objeto de vrios fruns nacionais realizados
pelo Instituto Nacional de Altos Estudos, dirigido pelo economista
Joo Paulo dos Reis Velloso (ministro do planejamento entre os anos
de 1969 e 1979 e patrono do IPEA). importante pontuar os principais eventos de tal crise permanente para que seja possvel entender a recorrncia a estas categorias.
O Brasil passou 21 anos em um regime autoritrio civil-militar
(1964-1985) no qual a ocupao da Presidncia da Repblica foi decidida pela cpula das Foras Armadas e exercida de modo rotativo
por cinco generais-presidentes, diferindo um pouco da experincia
chilena e espanhola, por exemplo. Estas cumpriram na histria brasileira (com maior destaque desde a Guerra do Paraguai entre 1864 e
1870) o papel de poder moderador reservado pela Constituio de
1824 ao Imperador, intervindo sempre que surgiam crises institucionais entre os poderes e restaurando a autoridade civil em seguida.
algo equivalente ao pretorianismo apontado por Huntington, no qual
a guarda palaciana adquire papel central.
Assim ocorreu na queda do Imperador Dom Pedro II e proclamao
da Repblica em 1889; na revoluo de 1930, que encerrou a Repblica
Velha e entronizou o presidente Getlio Vargas; no golpe proferido por
este na instalao do Estado Novo em 1937; na sua deposio em 1945; na
sua segunda passagem pela Presidncia (1951-1954) com desfecho trgico; na posse do presidente Juscelino Kubtischek em 1956; na renncia de
Jnio Quadros em 1961 e, por fim, no golpe de Estado que encerrou o
mandato constitucional do presidente Joo Goulart em 1964.
62

Pois bem, nessa ocasio, diferentemente das outras, a crise institucional que motivou a interveno militar revelou-se no mais conjuntural como as anteriores, mas resultado de uma confluncia de crises estruturais do populismo e do desenvolvimento capitalista baseado na
industrializao por substituio de importaes, que levaram o pas
uma bifurcao na sua trajetria histrica no incio dos anos 1960, uma
profunda disperso entre as principais foras polticas e polarizao
poltico-ideolgica que resultaram na ruptura institucional (explicada
por Huntington pela baixa capacidade de institucionalizao).
O penltimo presidente do ciclo militar, o general Ernesto Geisel,
assumiu a Presidncia em 1974 aps o perodo mais tenso do regime
na seqncia da edio do Ato Institucional n 5, que o instalou de
forma mais acabada ao fechar os principais canais de oposio e empurrar algumas foras polticas situadas esquerda para a marginalidade e o radicalismo terrorista-guerrilheiro. Durante a vigncia do regime foi montado um imenso aparelho repressor composto por diversas
agncias (SNI, DOI-CODI, DOPS) e seus respectivos agentes que o
operacionalizavam. O desmonte de tal aparelho e a passagem para
uma democracia civil reveleram-se tarefas difceis e longas.
Portanto, desde a redemocratizao com a abertura promovida
pelo general Geisel a partir de 1974 e a eleio indireta do primeiro
presidente civil (Tancredo Neves) em 1985, houve a morte deste ltimo e a ascenso Presidncia do vice-presidente Jos Sarney (que
fora presidente nacional do partido do regime ARENA), a Assemblia Constituinte (1987-1988), a eleio presidencial em 1989 marcada por forte disputa e polarizao ideolgica direita/esquerda com
os candidatos Fernando Collor de Melo e Luiz Incio Lula da Silva no
segundo turno, o impeachmeant de Collor em 1992, o plebiscito sobre forma e sistema de governo/reviso constitucional em 1993 e a
eleio de Fernando Henrique Cardoso em 1994.
Feito esse esclarecimento, a nfase aqui se dar, em virtude
dos objetivos deste trabalho, numa breve reviso do debate acadmico travado no Brasil em torno das categorias de governabilidade
e governana e sua articulao com as grandes tendncias presentes na arena internacional.
63

ARGUMENTOS SOBRE A INGOVERNABILIDADE

DA DEMOCRACIA BRASILEIRA

O tema da governabilidade tem sido uma espcie de parada obrigatria ou ponto de encontro dentre os autores brasileiros, com nfase
para os politlogos. Cabe dizer que quase todos os autores de destaque na rea trabalharam esta categoria num ou noutro momento, em
virtude da centralidade adquirida por ela no debate.
Alguns privilegiaram abordagens mais totalizantes ou agregadas
nas quais analisam as causas estruturais e conjunturais da crise atravessada pelo pas e outros concentraram-se mais em aspectos tpicos
com orientao empirista nesta agenda de pesquisa, tais como a relao Executivo-Legislativo, Estado-sociedade, regime parlamentarista e
presidencialista, partidos, sistema eleitoral, reforma do Estado, etc.
Melo (1995) aponta cinco grandes argumentos de ingovernabilidade presentes na literatura brasileira sobre o tema. Embora eles no
sejam exaustivos e completos, compete afirmar que so organizadores
do debate, gerando posies favorveis e contrrias. So eles:
I A causa principal da ingovernabilidade a saturao da agenda pblica, em especial aps a redemocratizao e universalizao de alguns direitos sociais feita pela Constituio de 1988.
Percebe-se aqui o diagnstico de Huntington sobre o descompasso entre oferta e demanda de polticas pblicas provocada pelo
igualitarismo engendrado pelo estado de bem-estar social por
meio da expanso das franquias democrticas (acesso a equipamentos sociais);
II Excesso de participao e baixa institucionalizao na Nova
Repblica. A incapacidade de agenciamento dos recursos polticos apontada para a Comisso Trilateral como causa central da
ingovernabilidade, com a dificuldade de acomodao dos conflitos polticos e sociais aps 21 anos de conteno da sociedade
civil pelo Estado, se faz presente neste argumento (segundo Wanderley Guilherme dos Santos, durante o regime autoritrio, a cidadania entrou em recesso);
III Pacto federativo, federalismo fiscal e efeitos negativos da
64

descentralizao de polticas pblicas para Estados e municpios. Conforme ser demonstrado, a fragilidade da Unio diante
dos governadores de Estado e prefeitos municipais resultou na
formao de uma srie de pontos de veto e numa situao que
acabaria por reverter este arranjo criptoconfederativo, para falar
com Hlio Jaguaribe;
IV Converso do Poder Judicirio em ator poltico e fonte de
incertezas para a gesto econmica. o processo denominado de
judicializao da poltica ou cautelarizao, ou seja, de emisso de medidas cautelares (mandados de segurana e liminares)
que no cumprem os rigores processualistas necessrios (julgamento do mrito amplo, direito de defesa), o que resulta numa
srie de decises importantes amparadas por instrumentos desta
natureza fruto de uma aliana entre determinados segmentos sociais (com destaque para a imprensa), setores do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio;
V Excesso de governo (hiperpolitizao da agenda pblica e
corrupo). Reflexo imediato do primeiro argumento. Como resultado da saturao da agenda pblica, muitas matrias consideradas de contedo tcnico (como reajustes tarifrios nos servios
pblicos, defesa do consumidor e da concorrncia, poltica econmica) so politizadas de forma indevida, o que tende para o
populismo no trato desses temas na acepo conservadora.
Pode-se distinguir, para fins de apresentao neste trabalho, duas
grandes vertentes analticas presentes na literatura brasileira, com base
nas duas geraes de reformas do Estado. So includos nesta bibliografia alguns autores estrangeiros radicados no Brasil ou caracterizados como brasilianistas por dedicarem vrias obras ao estudo da
realidade brasileira e pela sua influncia no debate.
Uma primeira, hegemnica durante os mandatos dos presidentes
Jos Sarney (1985-1990), Fernando Collor de Melo (1990-1992) e Itamar Franco (1992-1994) compreendo os episdios histricos j citados promoveu uma aculturao dos argumentos pessimistas quanto
recm-restaurada e frgil democracia brasileira, destacando seu ca65

minho no limiar da restaurao autoritria e as tendncias centrfugas

e desagregadoras na linha proposta no Crisis of Democracy.
Os principais autores aqui so Bolvar Lamounier, Luciano Martins, Hlio Jaguaribe, Srgio Abranches, Amaury de Souza, Thimothy
Power, Edmar Bacha, Alexandre Marques, Scott Mainwaring, Alfred
Stepan, Fbio Wanderley Reis, Joo Paulo dos Reis Velloso, Maria Kinzo,
Gillermo ODonnell e, no que se refere crtica ao regime presidencialista, Jos Serra e Fernando Henrique Cardoso.
Um dos temas mais trabalhados o choque entre os aspectos
consociativos e majoritrios nos termos de Liphart no sistema poltico, que estaria na raiz da nossa paralisia poltica e ingovernabilidade. O plebiscitarismo aplica-se legitimao da Presidncia da
Repblica e dos demais cargos majoritrios (governadores dos Estados, senadores, prefeitos) e o consociativismo muito forte no sistema eleitoral para os cargos proporcionais Poder Legislativo e
na estrutura da federao. Alguns autores, como Lamounier e Jaguaribe, favorveis ao parlamentarismo, argumentam que em tal
sistema de governo no h esse desencontro, pois o Poder Executivo possui a mesma fonte de legitimidade do Legislativo e exercido sob delegao deste ltimo.
Conforme Power (1997),
a gesto macroeconmica entre 1985 e 1994 esteve prxima ao colapso, pontuada por sete planos de estabilizao
fracassados. Neste perodo o Brasil teve a taxa de inflao
acumulada mais alta do mundo, renda pessoal estagnada
ou em queda e crescimento negativo entre 1990-1992. A
maioria dos diagnsticos sobre a doena do Brasil apontava para a falta de condies polticas para a estabilizao
macroeconmica e os analistas comearam a falar de uma
crise de governabilidade (POWER, 1997, p. 13).
A partir de 1994, com o sucesso do Plano Real e a formao da
coalizo de centro-direita que garantiu a vitria do presidente FHC em
primeiro turno e colocou as reformas orientadas para o mercado no
66

centro de gravidade ideolgico nacional conforme Graff (2000), somado aos avanos na compreenso da temtica da governabilidade em
articulao com a reforma do Estado e de seu aparelho na arena internacional, o debate ganha novos termos.
Com a formulao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado em 1995 que, pela primeira vez desde o Decreto-Lei 200/67,
sistematizou uma estratgia global das foras polticas ento no governo neste campo, uma nova concepo de governabilidade e governana mais alinhada segunda gerao de reformas ganha fora e
passa a nortear as discusses.
Nessa nova vertente analtica destacam-se Luiz Carlos Bresser Pereira, Eli Diniz, Srgio de Azevedo, Luciano Martins (convertido ao
novo credo), Phillipe Faucher, Caio Marini Ferreira, Maria das Graas
Rua, Marcus Andr Melo, Marco Aurlio Nogueira, Jos Luiz Fiori, Anete Ivo, Leonardo Bento, Maria Helena Castro Santos, Maria Hermnia
Tavares de Almeida, Wanderley Guilherme dos Santos, Lourdes Sola,
dentre outros. Esse elenco de autores preconiza (a exemplo de seus
pares internacionais) no apenas a incorporao das dimenses sociolgica e poltica na anlise sobre a crise do Estado, mas tambm a
utilizao das categorias de governabilidade e governana como lentes adequadas para a sua compreenso e conseqente superao nos
marcos do regime democrtico brasileiro.
O debate em torno dessas categorias e sua utilidade, que foi muito intenso no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), destacando a forte presena do ministro Bresser
Pereira no meio acadmico em defesa da proposta de reforma do
Estado e de seu aparelho consubstanciada no Plano Diretor, arrefeceu
de l para c e tem acompanhado muito pouco as evolues desse
campo na arena internacional, em especial em lngua inglesa e espanhola, alm das mudanas institucionais no Brasil como a Emenda 16
(reeleio), 32 (medidas provisrias) e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Portanto, mister que sejam feitos alguns esclarecimentos acerca
dessas categorias to utilizadas quanto criticadas na literatura contempornea em diversas disciplinas, com destaque para a sua adoo no
contexto da reforma do Estado e de seu aparelho.
67

PROPOSTA DE DISTINO TERICO-ANALTICA

PARA GOVERNABILIDADE E GOVERNANA

A despeito da condio de categoria estratgica da governabilidade/

governana, cabe citar algumas caractersticas comuns entre as diferentes
conceituaes existentes e estabelecer alguns paralelos para fins de exposio. quase consensual que tais categorias mantm entre si uma relao
muito forte, sendo complementares e o seu vnculo instvel, dinmico e
indissolvel, cabendo a separao apenas para fins analticos.
Para Arajo (2002), numa definio genrica compete dizer que a
governabilidade democrtica refere-se s prprias condies substantivas/materiais de exerccio do poder e de legitimidade do Estado e do
seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do
mercado. Pode ser concebida como a autoridade poltica do Estado
em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar os
mltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um
objetivo comum para o curto, mdio e longo prazos, ou seja, o agenciamento dos recursos polticos conforme definidos por Huntington.
Essas condies podem ser sumarizadas como o apoio obtido pelo
Estado s suas polticas e sua capacidade de articular alianas e coalizes entre os diferentes grupos sociopolticos para viabilizar o projeto
de Estado e sociedade a ser implementado. importante lembrar tambm, como mais um elemento distintivo com a governana, que a fonte
ou origem principal da governabilidade so os cidados e a cidadania
organizada, ou seja, nesta base que surgem e desenvolvem-se as condies citadas como imperativas para a governabilidade plena.
J a governana pode ser entendida como a outra face de um
mesmo processo, isto , como os aspectos adjetivos/instrumentais do
exerccio do poder pelo Estado. Em geral cita-se a governana como a
capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas polticas. Essa capacidade pode ser decomposta do ponto de vista analtico em financeira, gerencial e tcnica, todas importantes
para a consecuo das metas coletivas definidas pela coletividade.
Destaca-se aqui que, diferentemente da governabilidade, a fonte da
governana no so os cidados ou a cidadania organizada em si mesma,
68

mas sim um prolongamento desta, qual seja, os prprios agentes pblicos

ou servidores do Estado que possibilitam a formulao/implementao correta das polticas pblicas e representam a face deste diante da sociedade
civil e do mercado, no setor de prestao de servios diretos ao pblico.
Cabe salientar, ainda com Arajo (2002), tambm que a governana tem como um postulado fundamental condies mnimas razoveis
de governabilidade. Supondo, numa circunstncia de caos, crise, ruptura ou reverso institucional, ser muito difcil (por melhor preparado
no sentido tcnico que seja o aparelho do Estado), seno impossvel,
atingir a governana no sentido mais restrito, dado o seu carter instrumental como j enfatizado e a indefinio de fins tpica de situaes
dessa natureza. O mximo possvel seria a manuteno de condies
mnimas que garantam a transio de um contexto para outro como,
alis, foi o caso brasileiro em certas pocas.
De acordo com Bresser Pereira (1998), sem governabilidade plena impossvel obter a governana, mas esta pode ser muito deficiente em situaes satisfatrias de governabilidade, como a presente no
Brasil. Isso aponta para o diagnstico feito por Martins (1995) de que
no caso brasileiro no h na atualidade uma verdadeira crise de governabilidade a exemplo de outros pases, mas sim uma crise de
governana. Essa concepo de governana contempla tambm a chamada capacidade de aglutinar diversos interesses, constituindo um elo
de articulao estvel entre esta e a governabilidade.
Todos os autores destacam tambm a relao orgnica existente
entre a temtica da governabilidade/governana e a da reforma do
Estado e do seu aparelho, sendo as primeiras entendidas em geral
como partes de um contexto mais amplo da segunda. A governana
relaciona-se de forma mais direta com a reforma do aparelho, dado
que o seu carter na essncia instrumental (financeiro, administrativo e tcnico) como salientado e que o grande objetivo da chamada
reforma gerencial ou paradigma ps-burocrtico aprimor-la como
ciclo de polticas pblicas.
J a governabilidade relaciona-se de forma mais direta com a
reforma do Estado, entendida tambm como a redefinio das relaes Estado-sociedade, Estado-mercado e entre os poderes constituin69

tes do Estado. O sistema poltico-partidrio, a forma de governo e o

mecanismo de intermediao de interesses dominante em uma determinada sociedade (pluralista, elitista, corporativo, neocorporativo, classista) dentre outros, constituem os principais fatores da reforma com
os quais a governabilidade mantm uma relao mais estreita.
Para Bresser Pereira (1998),
A governabilidade e a governana so conceitos mal-definidos, freqentemente confundidos. Para mim, governabilidade uma capacidade poltica de governar derivada da
relao de legitimidade do Estado e do seu governo com a
sociedade; governana a capacidade financeira e administrativa, em sentido amplo, de um governo implementar
polticas (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 33).

TIPOLOGIAS
Agora, aps essa breve passagem pelas definies gerais dos conceitos abordados, sero trabalhados os autores escolhidos para demonstrar as tipologias de governabilidade/governana e avanar rumo
ao objetivo maior do presente trabalho.

TIPOLOGIA DE BRESSER PEREIRA

O texto do Plano Diretor da Refor ma do Aparelho do Estado
documento-base da reforma empreendida pelo presidente Fernando
Henrique Cardoso e muito influenciado pelo Reinventing Gover nment dos autores norte-americanos Ted Gaebler e David Osborne e
pelo relatrio National Performance Review coordenado pelo ento
vice-presidente, Albert Gore faz uma citao direta s categorias da
governabilidade e governana na sua seo introdutria. Limita-se
apenas a defini-las de forma implcita ao afirmar que o grande objetivo da reforma proposta por ele era ampliar a governana do aparelho do Estado dado que, na sua concepo, o Estado brasileiro e o
seu governo de ento no careciam de problemas de governabilida70

de. Ao longo do texto, contudo, os conceitos so de novo mencionados para reforar o argumento que est sendo desenvolvido, seguindo sempre a linha de raciocnio demonstrada.
Segundo o Plano (1995), o governo brasileiro de ento no carecia de governabilidade, ou seja, de capacidade conferida pela sociedade civil para governar, dada a sua legitimidade democrtica advinda
da consagrao eleitoral e o apoio com que conta junto populao e
seus representantes. Ele enfrenta, contudo, um grave problema de governana, pois a sua capacidade de formular/implementar as polticas
pblicas limitada pela rigidez e ineficincia do aparelho do Estado.
No entanto, Bresser Pereira fez uma distino bem clara entre a governabilidade e a governana em outra oportunidade, na qual tece comentrios sobre o documento, as suas razes e orientaes tericas e o
trabalho que executou diante do extinto MARE.
Pode-se perceber nessa definio um alinhamento muito grande
com o PDRAE. possvel inferir que para Bresser Pereira o trao
distintivo entre a governabilidade e a governana o seu carter
intrnseco, ou seja, a sua ligao orgnica com o contedo da ao
estatal (aspecto substantivo/material) ou com a sua forma (aspecto
adjetivo/instrumental). Quanto ligao com a reforma do Estado e
de seu aparelho, a tipologia de Bresser Pereira destaca a relao da
governana apenas com o aparelho e a governabilidade com a reforma do Estado, entendida de acordo com a definio do Plano Diretor, ou seja, como um projeto muito mais amplo que abrange o Estado e o conjunto da sociedade.
Conclui-se afirmando, portanto, que a tipologia de governabilidade/
governana apresentada por Bresser Pereira afasta-se muito pouco daquela exposta antes como a paradigmtica ou modelar, ou seja, que contem os principais elementos comuns entre as vrias abordagens nacionais
e internacionais temtica em questo.

TIPOLOGIA DE ELI DINIZ

J Eli Diniz adota como o seu principal objeto de anlise a
reforma do Estado no Brasil (entendida no seu sentido lato), desta71

cando a transio de um regime autoritrio para o democrtico e a

mesma como parte de uma dinmica mais ampla de fortalecimento
da governabilidade por meio da consolidao/institucionalizao
da democracia em si e da incorporao de setores da sociedade
civil no interior do aparelho do Estado, em oposio ao chamado
enclausuramento da alta burocracia.
Na sua perspectiva, a autora descreve a crise do Estado articulada
com a fase de redemocratizao recente e o esgotamento do Estado
como fator de anulao de uma sociedade civil em constante expanso e dotada de densidade organizacional ou capital social nos termos
de Robert Putnam cada vez maior. A tenso gerada entre uma institucionalidade poltica/organizacional rgida representada pelo Estado e
uma estrutura social complexa e multipolar a raiz de todos os problemas vividos no momento.
Na seqncia do raciocnio e rompendo com a matriz restritiva e o
vcio reducionista das concepes correntes das questes relacionadas
governabilidade e crise do Estado, a autora caracteriza a ltima no
como uma incapacidade do aparelho em absorver as novas demandas
sociais e polticas advindas com a transio como o excesso de presses, o aumento da participao, a expanso desordenada da estrutura
partidria e o descompasso entre a capacidade de resposta do governo
e de presso da sociedade define-a como uma lacuna entre o que ela
chama de hiperatividade decisria da burocracia governamental no nvel estratgico e a falncia do Estado em termos operacionais.
Portanto, esta tipologia alinha-se com a segunda gerao de reformas e enfatiza os subtemas j citados, destacando a sustentabilidade
poltica e a legitimidade dos fins como basilares para a governabilidade. Para ela, para repensar a reforma do Estado em novos termos,
parece correto utilizar tais categorias de governabilidade e governana
como auxiliares. Trata-se, portanto, de aspectos distintos, mas complementares que configuram a ao e existncia do Estado.
A sua concepo de governabilidade refere-se s condies sistmicas de exerccio do poder por parte do Estado numa determinada sociedade. Seria uma somatria dos instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios polticos de execuo das metas definidas. As principais
72

caractersticas da governabilidade de acordo com essa tipologia so:

1 A forma de governo, ou seja, se o sistema parlamentarista
(com todas as suas variantes), presidencialista ou misto, como no
caso brasileiro;
2 A relao Executivo-Legislativo. Se esta for mais assimtrica
para um ou para outro podem surgir dificuldades de coordenao
poltica e institucional, vitais para a governabilidade plena;
3 A composio, formao e dinmica do sistema partidrio
(com poucos ou muitos partidos), o que pode dificultar a relao
Executivo-Legislativo e Estado-sociedade;
4 O sistema eleitoral, que no Brasil combina mecanismos consociativos e majoritrios (parlamento com desequilbrio na representao dos Estados das regies Norte-Nordeste e o regime proporcional sem fidelidade partidria e clusula de barreira);
5 O regime federativo caracterizado pelas suas assimetrias,
pelas disputas entre unidades da federao e pelos inmeros
pontos de veto;
6 O sistema de intermediao de interesses vigente na sociedade (corporativista, mesocorporativista setorial, institucional, pluralista, dispersos, ONGs, etc);
7 Todo o conjunto das relaes Estado-sociedade, ou seja, as
relaes dos movimentos organizados, associaes e da cidadania com o Estado no sentido de ampliar a sua participao no
ciclo das polticas pblicas das quais sejam beneficirios.
J a governana (que a autora chama de governance, adotando o
termo original proposto pelo Banco Mundial) relaciona-se mais com a
capacidade de governo do Estado no sentido lato, envolvendo a sua
capacidade de ao na implementao das polticas e consecuo das
metas coletivas. possvel entend-la como o conjunto dos mecanismos/procedimentos que relacionam-se com a dimenso participativa e
plural da sociedade, incorporando vises dos seus vrios segmentos.
Destacam-se, neste contexto, as capacidades de comando, coordenao, interveno e implementao como componentes fundamentais
da governana, alm do reforo dos mecanismos formais de prestao
73

de contas e a institucionalizao da cobrana por parte dos usurios dos

servios do Estado, introduzindo o novo conceito de accountability.
importante salientar nesta tipologia a interseo entre os dois
conceitos, sem a distino ntida da anterior, representando uma fuso
das dimenses tcnica e poltica no interior do aparelho do Estado. A
governana tambm relacionada com o resgate ou recuperao da
noo de interesse pblico, um pouco abalada pelo internacionalismo
globalitrio contemporneo. Para Diniz (1996), a ao estatal dissociada de alguma noo de bem comum e da garantia da preservao de
um certo grau de responsabilidade pblica no processo decisrio no
possui legitimidade suficiente.
A relao que a governabilidade/governana mantm com a temtica maior da refor ma do Estado tambm destacada diversas
vezes pela autora. O objetivo da consolidao do regime democrtico precisa ser pensado em conjunto com a temtica da reforma do
Estado, o que exige que a sua ao esteja sintonizada com um projeto mais amplo. Num sentido mais restrito, predomina a tendncia de
compreender a eficincia do Estado como uma resultante direta do
seu grau de clareza e preciso.

TIPOLOGIA DE CAIO MARINI

Na tipologia apresentada por Caio Marini, os conceitos de governabilidade/governana relacionam-se de forma mais profunda tanto
com a crise do Estado quanto com a sua superao. Segundo Ferreira
(1996), a governabilidade pode ser definida como as condies de
legitimidade de um determinado governo para empreender as transformaes necessrias, ao passo que a governana estaria relacionada
capacidade de implementao das reformas, nos seus aspectos tcnicos, financeiros e gerenciais.
O autor destaca tambm, na caracterizao da relao entre as
variveis e a temtica da reforma do Estado e da sua crise, que o
diagnstico dominante dos autores nacionais tem apontado para uma
crise de governana no caso brasileiro, sobretudo no perodo de transio de um regime para outro (pode-se perceber a semelhana com a
74

anlise desenvolvida por Luciano Martins). Sugere, portanto, que a

governana seja uma varivel central para a compreenso da crise, j
que a governabilidade cercou-se de condies mnimas atravs da redemocratizao ocorrida nos anos 1980 no Brasil e em toda a Amrica
Latina (embora haja alguns sinais de reverso). Para Ferreira (1996):
Ainda que garantida a governabilidade, esta no suficiente para produzir a mudana, o que coloca em relevo a necessidade de ampliar a governana, como ingrediente determinante da estratgia de enfrentamento da crise, a partir
de duas manifestaes centrais: a crise financeira e a crise
de desempenho (FERREIRA, 1996, p. 6).
As crises citadas como componentes da estatal podem ser decompostas num procedimento analtico para a sua melhor descrio. A
financeira caracteriza-se, sobretudo, pelo endividamento interno/externo gerado pelo Estado aps os choques do petrleo dos anos 1970
e a mudana das condies internacionais de crdito/liquidez na chamada dcada perdida dos anos 1980. Essa situao criou o dficit
pblico que pesa sobre as finanas do Estado onerando a sociedade
civil e o mercado. a chamada poupana pblica negativa ou despoupana, que retira recursos poupados pelas empresas e indivduos
para financiar o Estado, reduzindo de forma drstica a capacidade
financeira deste ltimo e da economia como um todo.
Tal dficit adquiriu um forte componente estrutural a partir da
promulgao da Constituio de 1988 e o incio do ciclo de reformas engrendrado pelo Plano Real em 1994. Algumas despesas tais
como transferncias obrigatrias a Estados, municpios, fundos regionais (Finam, Finor, FCO), folha de pagamentos de ser vidores
ativos e inativos, previdncia do setor privado e o servio da dvida
interna/externa (juros + amortizaes) deixam poucos recursos para
investimentos e ampliao da rede de proteo social. A crise de
desempenho pode ser entendida, segundo esta tipologia, pela reduo radical da capacidade de prestao de servios pelo Estado
populao. Para a sua superao necessrio:
75

1 Buscar sempre o aumento de eficincia do aparelho do Estado, atravs da racionalizao e incremento da produtividade (fazer mais com menos);
2 A melhoria contnua na prestao dos servios para contemplar as exigncias sociais pelo atendimento das suas demandas; e
3 O resgate (ou construo) da esfera pblica como frum de
expresso da cidadania e aprendizado social.
Percebe-se, portanto, uma semelhana tambm entre a abordagem desta tipologia e da anterior no que tange ao fortalecimento da
participao social no interior do aparelho do Estado. A relao entre
a governabilidade e a governana assemelha-se aqui num ponto com
as anteriores, qual seja, ambas seriam dimenses diferentes de uma
mesma realidade. Destaca-se, contudo, a governabilidade com um
sentido mais pr-ativo como a capacidade de realizar as refor mas
necessrias no apenas para consolidar o regime democrtico no
Brasil e na Amrica Latina, mas tambm para superar ou reduzir o
quadro social presente nestes pases que ainda traz em si condies
pssimas de convivncia humana como misria, fome, trabalho infantil, violncia, prostituio, dentre outras.
Fica bem evidenciada, portanto, a associao entre a temtica da
governabilidade/governana com a reforma do Estado e do seu aparelho, enfatizando o processo maior de transformao pelo qual a sociedade tem de passar para tornar-se mais justa e solidria. Para Marini o
desafio de reformar o Estado e o seu aparelho est associado ao imperativo de mudana socioeconmica e poltica que marca o momento
de redefinio atual. Essa monumental tarefa de transformao exige
que o Estado redefina os seus papis, funes e mecanismos de funcionamento interno, mas no somente. Essa mesma transformao impe
novas exigncias sociedade como um todo.

COMPARAO ENTRE AS TIPOLOGIAS

Percebe-se, aps a explanao das tipologias selecionadas para
ilustrar este ensaio e formar o quadro referencial-comparativo, que os
76

conceitos de governabilidade/governana so, na realidade, muito convergentes. Destacam-se, no entanto, alguns pontos de aproximao e
os traos distintivos entre as trs tipologias que sero importantes para
o objetivo maior a que este artigo se prope. So eles:
A Para os trs autores a governabilidade consiste na prpria autoridade poltica ou legitimidade possuda pelo Estado para apresentar sociedade civil e ao mercado um amplo projeto para aquela
determinada nao. Nesse panorama, Eli Diniz destaca mais o aspecto democrtico da governabilidade como um dos fatores que
esto fortalecendo a participao da sociedade e a prpria consolidao deste regime em nosso pas e subcontinente.
Caio Marini j enfatiza o papel da governabilidade vista como um
postulado fundamental para a implementao das reformas, com
o objetivo no apenas de superar a crise do Estado e do seu
aparelho, mas tambm de cooperar na sublevao do atual quadro social persistente em nosso pas.
Bresser Pereira d maior destaque governana (pela sua ligao
mais direta com o aparelho do Estado) e entende, como Luciano
Martins, que a governabilidade j garantiu as suas condies mnimas necessrias, dada a relativa estabilidade poltico-institucional atravessada pelo Brasil nos ltimos anos.
B Sobre a governana, as tipologias tambm convergem. Esta
representa os aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade, constituindo uma varivel auxiliar desta ltima. Bresser
Pereira d maior nfase governana em virtude da sua relao
orgnica com a reforma da macroestrutura do Estado e da centralidade que ocupa hoje nos debates acadmico e poltico, nacional e internacional.
Caio Marini tambm d o seu destaque governana a partir do
momento em que visualiza essa varivel como um ingrediente determinante na estratgia de enfrentamento da crise (FERREIRA, 1996, p. 5) e
estrutura a reforma sobre as suas principais dimenses, ou seja, a financeira e a de desempenho, com as suas respectivas ramificaes.
Eli Diniz, embora d maior nfase governabilidade, entendida
como as condies sistmicas nas quais se edifica um projeto de Esta77

do e sociedade, confere o devido valor governana, dizendo ser esta

imperativa para a reforma e construo de um Estado sadio e sustentvel.
C Quanto relao da governabilidade/governana entre si e
com a reforma do Estado existem tambm algumas semelhanas entre
as trs tipologias. Eli Diniz destaca a relao entre a reforma do Estado
e a redemocratizao contempornea. Bresser Pereira contextualiza de
forma oportuna e adequada a reforma do Estado e do seu aparelho no
conjunto de mudanas atuais, em especial na esfera econmica. Caio
Marini segue a mesma linha de raciocnio, destacando a importncia
da participao social no ciclo de polticas pblicas.

78

IV
CARACTERSTICAS ESTRUTURAIS
DOS GOVERNOS ESTADUAIS NO BRASIL
ULTRAPRESIDENCIALISMO ESTADUAL
O tema do federalismo no Brasil sempre ocupou lugar central
dentre as preocupaes dos cientistas polticos isso o deu em virtude
da prpria formao da nossa federao na primeira Constituio da
Repblica em 1891, inspirada no arranjo norte-americano sem possuir,
no entanto, as mesmas bases polticas e sociais valeu tambm o histrico que levou os lderes da nova nao reunidos na Conveno da
Filadlfia em 1787 a optarem por tal modelo, com elevada contribuio de James Madison (que seria o quarto presidente da Repblica) e
os Federalist Papers.
As idas e vindas dadas pelo federalismo ao longo do sculo XX o
colapso da Repblica Velha, o Estado Novo, a Repblica Populista de
1946-1964, o regime autoritrio civil-militar e a redemocratizao a partir
de 1985 e sua articulao com o processo mais largo de transformao
no Brasil, sempre foram objeto de ateno especial pelos autores em
Cincias Sociais.
Entretanto, nos ltimos 20 anos trs temas, embora distintos, tornaram-se interdependentes nesta agenda de pesquisa, quais sejam: a
transio do regime autoritrio para o democrtico, a descentralizao
de polticas pblicas no contexto federativo e a reforma do Estado e de
seu aparelho. Uma gama de autores e instituies de pesquisa brasilei79

ros (Fundap, IPEA, BNDES, Cedec) vm dedicando-se uma melhor

compreenso das diversas problemticas nesta rea de concentrao,
com destaque para Marta Arretche, Rgis de Castro Andrade, Cludio
Gonalves Couto, Flvio Rezende, David Samuels, Valeriano Mendes
Costa, Aspsia Camargo, Carlos Thadeu de Oliveira, Fbio Giambiagi,
Mnica Mora, Marcus Andr Melo, Snia Draibe, Snia Fleury, Vicente
Rodriguez, Geraldo Biasoto Jr., Srgio de Azevedo, Cllio Campolina
Diniz, Jos Luiz Fiori, Braslio Sallum Jr., Celina Souza, Peter Spink,
Luiz Aureliano de Andrade e, last but no least, Fernando Luiz Abrcio.
Os principais tpicos trabalhados so a descentralizao de polticas sociais, as relaes intergovernamentais (cooperao X competio), federalismo fiscal, dinmica de funcionamento do Poder Legislativo nos nveis estadual e municipal e sua interao com o Executivo,
alm das relaes entre os trs grandes itens que compem esta agenda. Para os objetivos deste trabalho, ser mais privilegiada a obra do
cientista poltico paulista Fernando Luiz Abrcio.
Mestre e doutor em Cincia Poltica pela USP e considerado um
dos expoentes da nova gerao (vinculado EAESP/FGV, PUC/SP e
ao Cedec), aborda em seus trabalhos o locus governamental e detalha
os principais aspectos da vertente ps-burocrtica, adotando o instrumental da Cincia Poltica (que inclui variveis como atores, processo
interacionista, relao agente-principal, etc). Tanto na dissertao do
mestrado quanto na tese de doutoramento, Abrcio abordou a temtica do federalismo com uma problematizao til para esta pesquisa.
Na sua dissertao de mestrado, publicada com o ttulo sugestivo
de Bares da Federao, Abrcio (1998) descreve um padro de
relacionamento intergovernamental vigente no Brasil entre os anos de
1982 e 1994 denominado por ele de ultrapresidencialismo estadual.
Seu surgimento est ligado fragilizao do modelo varguista (tanto o
nacional-desenvolvimentismo na economia quanto o corporativismo
que marcou as relaes Estado-sociedade), incapacidade do governo
militar de controlar a dinmica poltica em funo da crise da dvida
externa e da conseqente perda de legitimidade, ascenso dos governadores e dos agentes polticos locais e ao carter assumido pela
transio com trs eleies diretas para governador, senador e os
80

cargos proporcionais em 1982, 1986 e 1990 e apenas uma isolada para

a Presidncia da Repblica em 1989.
As duas proposies (uma no plano externo e outra no interno)
apresentadas por Abrcio que explicam as razes estruturais para formao do ultrapresidencialismo estadual no perodo, resumidas de
forma esquemtica, so:
I Fortalecimento dos governadores no front externo em
funo do carter assumido pela redemocratizao. Aqui o destaque dado natureza da redemocratizao no Brasil e relao
dos governadores com suas respectivas bancadas federais (deputados e senadores). A transio do regime autoritrio para o democrtico no Brasil, diferindo de outros pases como Espanha e Chile,
nos quais os generais Francisco Franco e Augusto Pinochet respectivamente conduziram o processo e deixaram o governo para os
civis numa situao mais ordenada e pactuada, ocorreu num momento de crise terminal para a Presidncia da Repblica. Os governos estaduais eram portadores de legitimidade prpria dentro da
federao e, como aconteceu em 1965 aps a instalao do regime
autoritrio civil-militar com a eleio de candidatos de oposio
ao governo central (que resultou na eleio indireta tambm neste
nvel atravs do Ato Institucional n 2), poderiam servir de contraponto ou fiadores/avalistas da redemocratizao. Em 1982 houve,
portanto, eleio para governador nos vinte e trs Estados e nos
trs maiores colgios eleitorais (So Paulo, Rio de Janeiro e Minas
Gerais) venceram candidatos opositores ou independentes em relao ao Palcio do Planalto porque, dentre outros pontos, souberam
capitalizar o desgaste com a poltica econmica e dos candidatos
do Partido Democrtico Social PDS, sucedneo da ARENA. Desse
momento em diante, os governadores, em articulao com as Assemblias Legislativas estaduais, o empresariado (que rompeu sua
aliana com a tecnoburocracia estatal e o grande capital internacional em funo da crise e da excessiva estatizao da economia a
partir dos anos 1970, alm do seu alijamento da for mulao da
poltica econmica), o Congresso Nacional e a sociedade civil em
franca reorganizao iniciaram um dos maiores ciclos de mobiliza81

o e participao no Brasil, indo alm do plano original dos formuladores militares e reivindicando eleies diretas tambm para a
Presidncia em 1985 como meta-smbolo. Esse movimento foi batizado de Diretas-j e teve como objetivos principais demonstrar a irreversibilidade do regime democrtico para a sociedade brasileira no
seu conjunto e a chamada comunidade internacional que j vinha
pressionando neste sentido (com destaque para o presidente norteamericano Jimmy Carter); isolar algumas foras polticas de extremadireita agrupadas em especial nas Foras Armadas resistentes e
constituir uma aliana ampla com a presena de foras que iam desde a centro-esquerda at a direita desvinculada das pretenses continustas palacianas que, no caso de manuteno da eleio indireta
no colgio eleitoral, elegeria o novo presidente e o ajudaria a governar com maioria no parlamento para resolver a crise na qual o pas
estava mergulhado. No caso de aprovao das eleies diretas, a
coalizo dispersaria-se um pouco mais pela existncia de vrios prcandidatos (Tancredo Neves, Franco Montoro, Leonel Brizola, Ulisses Guimares). Este fenmeno se reproduziria tambm na eleio
de 1986, que determinou a formao da Assemblia Nacional Constituinte, com grande peso para os governadores eleitos e para o PMDB
em especial. A relao destes com as suas respectivas bancadas federais levou alguns observadores, como o atual ministro do Supremo
Tribunal Federal Nelson Jobim, a afirmar que o Congresso Nacional
uma Cmara dos Estados (papel que deve ser cumprido apenas pelo
Senado numa federao). Alguns dos fatores que valem para o controle do Poder Legislativo estadual pelo governador tambm transferemse esfera federal, como a proximidade das bases dos deputados e
senadores (incluindo prefeitos, vereadores, lideranas locais e os prprios deputados estaduais) e o acompanhamento do desempenho do
parlamentar junto a elas. Aqui entra a dinmica das eleies majoritrias e proporcionais, nas quais o candidato ao governo do Estado em
geral encabea a chapa composta pelos candidatos a deputado e
pode cobrar junto com os eleitos que ultrapassam o quociente eleitoral
e exportaram votos, no caso de vitria, lealdade para com a coligao que se transforma em coalizo fisiolgica de governo.
82

II Fatores intrnsecos esfera estadual

A A neutralizao dos organismos de controle externo ao
Poder Executivo, notadamente o Tribunal de Contas do Estado (agncia auxiliar ao Poder Legislativo de acordo com a Constituio) e o
Ministrio Pblico Estadual. Tanto os conselheiros dos Tribunais de
Contas quanto o procurador-geral de Justia so indicados pelo governador do Estado ou pela Assemblia (o que acaba dando no
mesmo). Segundo Abrcio, isso limita a capacidade destes rgos
de controle externo de exercerem seu papel constitucional e instrumentalizam a relao do Poder Executivo com as prefeituras (jurisdicionadas dos TCEs e do MP);
B A baixa visibilidade poltica dos governos estaduais diante
da cidadania. Aqui entram fatores jurdicos (o pequeno e mal definido conjunto de atribuies constitucionais dos Estados e suas poucas
competncias legislativas prprias), tributrios (forma de cobrana
do ICMS como um imposto indireto), a relao com os meios de
comunicao que no nvel estadual so muito dependentes da propaganda oficial e o papel abstrato ocupado pelo Estado na federao, entre o nacional e o local;
C Debilidade institucional do Poder Legislativo. As assemblias
legislativas, mesmo nos Estados maiores, no esto capacitadas a
fiscalizar as atividades do Poder Executivo (que incluem questes
tcnicas especficas como planejamento, oramento, tributao, arrecadao, fiscalizao, gerncia financeira, precatrios, contratos,
licitaes, estrutura organizacional, convnios, dvida pblica interna e externa, gesto de pessoas, controle interno, material e patrimnio), bem como outras matrias importantes em funo da ausncia de quadros de carreira. Ao contrrio do que ocorre no Congresso Nacional, com os analistas e consultores da Cmara e Senado e condies estruturais, o que acaba sendo sintomtico do papel
exercido por esse Poder no processo poltico;
D Inexistncia de estruturas intermedirias com autonomia poltica e financeira entre os Estados e os municpios como regies metropolitanas ou mesorregies. Os deputados estaduais eleitos por um
determinado distrito informal no possuem o monoplio da sua re83

presentao diante do governador, haja vista os demais atores como

prefeitos, empresrios, lideranas comunitrias, sindicais, vereadores
que podem ser utilizados por ele para exercer uma presso de baixo
para cima nos parlamentares a respeito da agenda do Poder Executivo
na Assemblia. Este torna-se, portanto, o principal ator na arena poltica com atuao unitria diante de um conjunto de foras dispersas
com baixa capacidade de agregao e articulao das suas demandas
(a despeito das associaes de municpios);
E Sistema eleitoral. Afora o que j foi dito, h alguns fatores
agravantes para a supremacia dos governadores. Nas eleies proporcionais os votos podem ser dados pelo eleitor a um candidato especfico ou legenda, mas so contabilizados para a coligao composta
pelo partido do candidato. Ou seja, da massa de votos, deduzem-se os
nulos e brancos e o restante dividido pelo nmero de vagas, gerando
o quociente eleitoral. Com base neste calculado o nmero de vagas
para cada coligao, e os mais votados tm a preferncia na ocupao.
Eis a contradio: os votos so contados para o partido ou coligao
mas o mandato individual (o deputado pode mudar de partido durante a legislatura e manter o mandato, alm de ser candidato nato
reeleio). Isso gera uma disputa maior entre os candidatos da mesma
coligao (para garantir a sua vaga) do que entre as coligaes, pois se
corre o risco, como ocorreu com o ex-governador de Mato Grosso
Dante de Oliveira em 1990, de ser o candidato mais votado e no ser
eleito ou vice-versa a exemplo dos deputados do PRONA em So
Paulo que se elegeram com votao nfima graas aos votos de Enas
Carneiro. Esse fenmeno gera uma estratgia individualista e no-partidria, contrria que seria caso a lista fosse fechada, ou seja, se a
ordem dos candidatos fosse definida com antecedncia, informada ao
eleitor e os votos fossem todos para o partido. Por conta disso, os
candidatos precisam utilizar-se de aparelhos eleitorais compostos por
empresas (com destaque para o financiamento de campanha), sindicatos, associaes, igrejas e a prpria Administrao Pblica em todos os
nveis para administrar bem os seus distritos informais. Para tal,
necessria uma boa relao com o governador, que tem uma elevada
capacidade de constituir ou desconstituir redutos eleitorais de acordo
84

com o manejo dos recursos sua disposio e seus objetivos polticos,

detalhados em seguida;
F Recursos polticos, financeiros e administrativos disposio
do governador do Estado. Como esta descrio do ultrapresidencialismo estadual refere-se ao perodo 1982-1994 (com nfase para 19911994, utilizado como referente emprico por Abrcio), boa parte desses recursos j no tem mais utilizao livre como naquela ocasio.
Entretanto, os governadores dispunham nesse esquema analtico de
um nmero expressivo de cargos comissionados no aparelho do Estado lembrando que antes da Constituio de 1988 no havia exigncia de concurso para ingresso em carreiras do setor pblico, na Administrao Direta e Indireta, que inclua o complexo empresarial do
Estado. Alm disso, havia os recursos oramentrio-financeiros agenciados pelos bancos estaduais e as grandes companhias estatais, com
destaque para a rea de infra-estrutura (transporte, energia, telecomunicaes, habitao, colonizao) sempre com muita visibilidade.
importante observar aqui a distribuio regional desses recursos, determinante para montagem do mapa poltico-eleitoral do Estado conforme os interesses do governador e sua coalizo de acordo com o
exposto nos itens anteriores.
De acordo com esse fenmeno descrito por Abrcio (1998), despontaram no perodo analisado entre os parlamentares dois padres
complementares e articulados de comportamento em relao ao Poder
Executivo, o governismo e o situacionismo. O governismo inclui quase todos os parlamentares que, devido s caractersticas citadas, ficam
refns do governador e mantm no mximo uma relao de independncia, aproveitando os melhores aspectos de ambos os lados (situao nas obras no seu distrito informal e oposio nas polticas estaduais de uma forma geral).
O situacionismo inclui os parlamentares que aderem aos partidos
que compem a coalizo fisiolgica de governo e desfrutam dos
recursos disposio do Poder Executivo estadual para si e suas respectivas clientelas. A soma dos parlamentares governistas e situacionistas (quase sempre majoritria pelo inchao da base de sustentao
parlamentar) garante funcionalidade dinmica poltico-partidiria nas
85

assemblias legislativas estaduais.

Poucos deputados estaduais conseguem desenvolver um padro
de comportamento oposicionista em relao ao Poder Executivo. Em
geral eles pertencem a partidos de esquerda (com destaque para o PT
pela sua coerncia poltica e programtica no perodo em questo),
vm dos maiores colgios eleitorais do Estado nos quais a distritalizao informal mais difcil, pois h mais disputa, uma maior heterogeneidade socioeconmica, a perda do regionalismo interiorano em
relao capital e uma tendncia diferenciada na composio do voto.
Ademais, eles representam segmentos da sociedade com maior densidade poltica/organizacional, acesso a meios de comunicao e participao poltica que no dependem de forma direta dos benefcios
concedidos pelo Estado e demandam questes de carter mais geral
como transparncia, tica na gesto pblica, melhoria na qualidade
dos servios pblicos, um novo padro de conduta parlamentar, ateno aos direitos de determinadas minorias, respeito ao ordenamento
jurdico em vigor, etc.
Raras vezes, essa oposio consegue ultrapassar um padro denuncista no que se refere ao Poder Executivo e seus aliados na assemblia, destacando a aprovao de projetos para atender a determinadas clientelas e ignorando os ritos regimentais, bem como a corrupo. No Congresso Nacional, pela escala ampliada dessas bancadas e
por seu melhor apoio tcnico (em virtude da profissionalizao das
assessorias, proximidade com o meio universitrio, veculos de comunicao, organizaes no-governamentais e do aparelho sindical) conseguem independizar-se mais do Poder Executivo federal e so os
recordistas na produo de projetos de lei em tramitao originrios
do prprio Poder Legislativo.

REVERSO DO ULTRAPRESIDENCIALISMO
Esse quadro analtico descrito por Abrcio (1998) vigorou de forma
mais intensa entre os anos de 1982 e 1994, quando o pndulo do federalismo voltou para os Estados pelas razes j apontadas. Todavia, esse
padro gerou uma srie de efeitos ulteriores que, aliados a mudanas nos
86

cenrios internacional e nacional acabaram por desarticul-lo, engendrando um novo. Dentre os principais efeitos do ultrapresidencialismo
estadual que contriburam para a sua inviabilizao possvel elencar:
I Acelerao do endividamento e deteriorao financeira dos
Estados. Desde a dcada de 1970 (em funo da centralizao tributria e da autorizao para operaes extra-limite) os Estados incorporaram o passivo interno e externo na sua matriz de financiamento num
fenmeno semelhante ao que ocorreu na Unio (BRUM, 1999). Os
principais agentes para captao desses fundos foram as empresas
pblicas e sociedades de economia mista estaduais com destaque
para aquelas ligadas rea de infra-estrutura e os bancos, em funo
dos programas e projetos conduzidos pelos Estados nesse perodo. De
acordo com Abrcio (1998), as dvidas ligadas aos bancos estaduais
quadruplicaram entre 1983 e 1995 e o montante total do passivo estadual
passou de R$ 18 bilhes para R$ 97 bilhes aumento por volta de 438
% reproduzindo o mesmo padro. Houve vrias rodadas de negociao entre a Unio e os Estados (com destaque para as Leis 7679/89 e
8727/93), alm de diversas intervenes do Banco Central nos bancos
estaduais, via de regra aps os perodos de eleies municipais. Destaca-se aqui que boa parte dessa dvida (46% em abril de 1997) era mobiliria, ou seja, composta por ttulos emitidos pelos Estados e adquiridos
por investidores ou por seus bancos a taxas de juro flutuantes e prazos
variveis e 27% de dvida contratual com a prpria Unio. E as tendncias no eram promissoras. Basta dizer que, de acordo com Giambiagi &
Rigolon (1999), a dvida mobiliria dos Estados em dezembro de 1990
era de US$ 16,9 bilhes e em novembro de 1997 totalizava US$ 55,9
bilhes (a preos constantes de 1998), o que aponta um aumento de
20% ao ano. Os Estados recorriam a esses mecanismos de financiamento
com certa freqncia para cobrir inclusive despesas relacionadas a pagamento de pessoal atravs de Antecipao de Receita Oramentria
(ARO) e precatrios. A situao de Mato Grosso, em particular, era crtica nesse contexto, segundo alguns indicadores importantes como relao dvida/PIB estadual (60% 1 do pas), dvida/habitante (R$ 1.142
2 do pas), dvida/receita lquida real (3,11 - 2 do pas), despesa com
folha/receita corrente lquida (91%), entre outros.
87

II Problemas de pessoal relativos ao dispositivo constitucional

(que a maioria dos Estados absorveu e ampliou) de efetivao de
servidores da Administrao Pblica que cumprissem alguns pr-requisitos. As implicaes de tal medida sob o aspecto previdencirio
(em especial num regime de repartio no qual os ativos financiam
os inativos), de rigidez da despesa e do seu comprometimento com a
folha de pagamento foram determinantes para evidenciar a crise financeira dos Estados, assim como na Unio com a previdncia dos
servidores federais.
III Descentralizao fiscal promovida pela Constituio de 1988
sem a adequada distribuio de competncias entre os entes da federao. Em muitas reas de polticas pblicas nas quais as atribuies
so comuns (assistncia social, cincia & tecnologia, sade, educao,
trabalho, emprego e renda) a regulamentao veio a ocorrer de forma
lenta e no raro confusa aps a promulgao da Constituio, com
todas as dificuldades tpicas de implementao.
IV Deteriorao do complexo empresarial estadual, com nfase
para os bancos e as entidades da rea de infra-estrutura. A partir de
meados da dcada de 1980, as principais autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista estaduais que operavam nas reas
de energia, transportes, obras pblicas, habitao, saneamento bsico,
fomento agrcola, colonizao, armazenagem e financiamento aceleraram a sua crise financeira, contribuindo para a situao dos seus mantenedores (Estados).
Entre os fatores na arena nacional, enfatizam-se alguns a partir de
1993, com a posse de Fernando Henrique Cardoso no Ministrio da
Fazenda que acabaram culminando na edio do Plano Real e sua
eleio para a Presidncia da Repblica em 1994 como mais relevantes
nesse contexto. Dentro de uma leitura tpica do planejamento estratgico, compete dizer que com base num conjunto pequeno de foras
aliadas s oportunidades e ameaas que se apresentavam ento, Fernando Henrique e sua equipe obtiveram tal desempenho. So elas:
I Aumento do crdito/liquidez internacional para o Brasil a partir de 1993. Aqui foi importante a renegociao da dvida externa brasileira nos termos do Plano Brady de securitizao com lastro na ado88

o de determinadas reformas, que, de acordo com Brum (1999), reduziu seu servio anual, alongou o prazo e deu ao Poder Executivo
federal uma condio que no possua desde a dcada de 1980.
Tal renegociao foi importante para abrir caminho para o Plano
Real, pois durante os anos 1980 a dvida externa era na sua maioria
governamental e condicionou a poltica econmica preconizada pelo
FMI (com moratria, tarifas de importao elevadas, supervit na balana comercial pela quase supresso de importaes, incentivos
exportao e cmbio desvalorizado);
II Melhoria das contas federais, em decorrncia de algumas
mudanas oramentrias feitas durante o mandato do presidente Sarney e do legado da poltica econmica do presidente Collor que, a
despeito de seu radicalismo e dos efeitos desastrosos, ampliou as reservas cambiais e as condies fiscais com reduo do montante da
dvida pblica federal para quase um tero, alm do incio da liberalizao comercial/financeira.
Houve tambm a aprovao durante a reviso constitucional em
1993 de uma Emenda Constitucional que criou o Fundo Social de Emergncia (depois rebatizado de Fundo de estabilizao Fiscal e Desvinculao de Receitas da Unio), cujas receitas provinham de parcela das
transferncias obrigatrias a serem feitas a Estados e municpios e de
outra que suspendeu a emisso de ttulos estaduais at Dezembro de
1999, excetuando aqueles para pagamento de precatrios. Tais medidas
serviram como salvaguarda fiscal ao Plano Real, evitando um dos erros
cometidos pelo Plano Cruzado em 1986. Houve tambm limitao de
emprstimo aos governos estaduais pelos bancos privados e estaduais e
a renegociao das dvidas, consolidada pela Lei 8.727/93;
III O impeachmeant do presidente Collor em virtude dos efeitos da
sua poltica econmica (inflao elevada, abertura comercial indiscriminada e recesso aguda) e de escndalos de corrupo, alm de um receio
pragmtico das foras situadas ao centro poltico-ideolgico acerca da sua
prpria sobrevivncia poltica segundo SINGER (1999), com uma nova
eleio presidencial polarizada entre direita e esquerda em 1994, criaram
as condies para a reaproximao entre as foras de centro e direita,
separadas desde o colapso da aliana liberal antes das eleies de 1989.
89

Outro fator importante para o realinhamento do establishment foi

o cenrio desenvolvido a partir da posse do presidente Itamar Franco
em 1992 e da movimentao das foras polticas de centro-esquerda.
Foi celebrado entre as lideranas partidrias um amplo pacto pela
governabilidade ttulo bastante oportuno usado pela imprensa na
poca para garantir o mandato do sucessor de Fernando Collor e a
recuperao da economia sem maiores turbulncias at as eleies de
1994, deixando para o prximo presidente (portador de maior legitimidade) a soluo da hiperinflao e da candente dvida social em
questo desde a Nova Repblica.
Tal pacto, a exemplo daquele formado pela campanha das Diretasj nos anos 1980, inclua uma gama variada de foras polticas, indo
desde a centro-esquerda at a direita ligada ao governo anterior. O PSDB
partido de Fernando Henrique formado por uma dissidncia do PMDB
em 1988 j vinha sendo atrado por este desde a sua segunda fase
(1991), mas recusou-se de forma majoritria a participar, no obstante
alguns dos seus quadros mais destacados tenham ocupado vaga no
gabinete, como Celso Lafer, no Ministrio das Relaes Exteriores (cargo
que ocuparia no segundo mandato de FHC, no perodo 2001-2002).
Itamar Franco era visto como genioso e instvel e havia muito
receio entre atores polticos e econmicos de uma possvel renncia
em face da obstruo da agenda que, de acordo com artigo 81 da
Constituio Federal, obrigaria a realizao de eleies indiretas pelo
Congresso Nacional em 30 dias para cumprimento do restante do mandato, o que no permitiria a articulao de uma candidatura diferente
dos nomes j disponveis.
O PT, que aps o segundo turno das eleies de 1989 consolidou um movimento ascendente e tornou-se hegemnico no campo
de centro-esquerda secundando caudilhos tradicionais como Leonel Brizola (PDT), Valdir Pires (PMDB) e Miguel Arraes (PSB) destacara-se como eixo da oposio ao presidente Collor. Teve papel
relevante na mobilizao poltica e social que resultou no impedimento deste e promoveu a Caravana da Cidadania, liderada por
Luiz Incio Lula da Silva pelo interior do pas, ampliando seu favoritismo junto ao eleitorado. Havia muito receio, conforme j dito, de
90

uma vitria petista em primeiro turno ou um segundo turno com dois

candidatos de elevada rejeio, como Lula e Brizola ou Maluf, Marco
Maciel, Antnio Carlos Magalhes e Jarbas Passarinho, nomes muito
ligados ao regime autoritrio civil-militar.
Crescem, por conseguinte, tanto a demanda por uma alternativa
centrista, fosse de centro-esquerda (para contrabalanar a rejeio ao
contedo revolucionrio-socialista do programa do PT intitulado A
Revoluo Democrtica, baseado numa aliana com setores mais moderados ligados ao capital o que concretizou-se nas eleies de 2002),
ou de centro-direita, quanto a busca por um novo anti-Lula pelas foras conservadoras, papel cumprido por Collor em 1989 sem possibilidade de negociao.
Foi nesse panorama que Fernando Henrique Cardoso pde atuar
com relativa liberdade no papel de articulador poltico ou primeiroministro informal de Itamar Franco e fazer a composio necessria
para aprovao do plano de estabilizao e da sua candidatura Presidncia, com a retirada de candidatos competitivos direita e sua
encarnao como o anti-Lula procurado (polarizando a eleio desde
o primeiro turno).
Para Emir Sader, um socilogo brasileiro contemporneo de Fernando Henrique na USP, a direita reconheceu a invencibilidade da
esquerda no pleito de 1994 ao olhar com cinismo para esta ltima e
dizer: s um de vocs pode vencer vocs e optar pela despolarizao ideolgica j que a polarizao tornara-se mais favorvel esquerda em virtude das mudanas no cenrio internacional (queda do
muro de Berlim e dissoluo da Unio Sovitica) expressa na aliana
j no primeiro turno com um candidato de formao histrica na centro-esquerda, o que nunca foi perdoado, segundo Goertzel (2002),
pelos cientistas sociais engajados;
IV Houve tambm uma lenta mudana na percepo das foras
polticas quanto agenda neoliberal, em virtude da sua introduo no
debate poltico nacional pelo presidente Collor e a implantao do Programa Nacional de Desestatizao PND, que trouxe a privatizao de
ativos federais ao primeiro plano. Ou seja, ficou claro para um conjunto
cada vez mais ampliado de setores sociais e polticos a inevitabilidade da
91

adeso (ainda que crtica, seletiva e adaptada) s polticas do Consenso

de Washington como alternativa para superao da crise no Brasil.
Como exemplo emprico de tal converso cabe citar o survey de
Timothy Power, que mediu o posicionamento ideolgico dos parlamentares em trs legislaturas (1990, 1993 e 1997), disposto numa escala de 1 para esquerda e 10 para direita. Em 1990 a mdia parlamentar
era 4,42, ao passo que o PSDB ficou com 3,52. Em 1993 o Congresso
mudou muito pouco, ficando com a mdia 4,49 e o PSDB moveu-se
um pouco para a direita (3,81). Por fim, em 1997 a mdia congressual
era 4,60 e a do PSDB, 4,87.
Tal deslocamento a um s tempo causa e efeito da aliana PSDBPFL feita para a eleio de FHC e sua adoo pelos parlamentares da base
aliada (pois j estava em curso desde a ascenso de FHC ao gabinete e a
formao da ala tecnocrtica do partido). O apoio a polticas de corte
liberal pelos protomembros do PSDB em 1987 era de 31% (40% no Congresso), saltando para 59,4% em 1997, com 55,7% na bancada federal;
V As eleies gerais de 1994, que associaram os governadores,
as bancadas federal e estaduais disputa presidencial, nacionalizaram
a contenda em muitos Estados e elegeram candidatos comprometidos
com a coalizo que apoiou Fernando Henrique (com destaque para os
quatro maiores Estados da federao So Paulo, Minas Gerais, Rio de
Janeiro e Rio Grande do Sul).
Tal coincidncia acabou sendo importante para sustentao do
Plano Real no que se refere a medidas ligadas aos Estados, como a
renegociao da dvida os quatro Estados somavam cerca de 90% do
passivo federalizado e a privatizao de alguns ativos em at dois
anos como garantia de pagamento vista do principal;
VI O Plano Real que, para alm de um mero plano de estabilizao monetria, cumpriu um papel reorganizador e legitimador da
agenda nacional, tornando-se o fator condicionante das demais reformas, vistas desde ento como determinantes para a sua manuteno,
conforme a boa descrio feita por Ahumada & Andrews (1998).
Ou seja, a estabilidade de preos tornou-se o bem pblico nmero um e o foco da poltica econmica deslocou-se para a manuteno
do status quo alcanado (baixas taxas de inflao) e comprometeu o
92

governo FHC e ala tecnocrtica reunida no Ministrio da Fazenda,

BNDES e Banco Central desde a sua gnese com a continuidade do
Plano, o que no ocorrera com os planos anteriores, implementados
de forma sbita durante os mandatos e formulados s escondidas da
opinio pblica e dos principais agentes econmicos.
Pode-se dizer que mais do que um plano para o presidente (como
muitos o acusam de ser apenas uma jogada eleitoreira), o Real propiciou com sua rara combinao de ortodoxia e heterodoxia econmica
um Presidente para o plano. Para alguns analistas, a eleio de Fernando Henrique d um passo importante para a redemocratizao poltica
no Brasil, ao celebrar uma espcie de Pacto de Moncloa, reunindo
vencedores e vencidos do perodo ditatorial com mais legitimidade
poltica eleio pela via direta j no primeiro turno e com coalizo
partidria definida e identidade programtica, pelo menos no atacado, ou seja, nas suas orientaes gerais/estratgicas.
Tal articulao iniciada no parlamento, depois submetida ao voto
popular e aprovada colocou, de acordo com Graeff (2000), as reformas estruturais no centro de gravidade ideolgico nacional, reduzindo
a ideologizao de algumas matrias e a polarizao capital-trabalho
verificada ao longo do perodo transicional o que acabou criando
condies para a formulao/implementao de algumas polticas setoriais que encontravam-se em estado letrgico como educao, sade, reforma agrria e a prpria matriz energtica, alm da desobstruo da agenda acumulada. Insisto, portanto, nesse aspecto da formao da coalizo e de sua manuteno a despeito das adversidades, em
funo dos objetivos do presente trabalho.
Cabe dizer que um conjunto expressivo de foras polticas condicionou em grande medida a sua sobrevivncia na arena nacional ao
xito de um plano e de seus condutores e quando este foi ameaado
na passagem do primeiro para o segundo mandato de FHC, ao invs
de abandonarem o barco e buscarem alternativas bonapartistas, houve
um apoio quase incondicional s medidas de ajuste propostas pelo
acordo com o FMI que desmontaram a armadilha cambial e ancoraram
o Real em bases mais slidas (supervit primrio e na balana comercial, sistemas de metas de inflao, cmbio flutuante, nvel inferior de
93

juros, limites de despesas com pagamento de pessoal, relao dvida/

PIB) ao reduzirem a vulnerabilidade externa da economia.
A principal explicao para tal comportamento vem do policy legacy do Plano Cruzado que, com seu ciclo de euforia/decepo (o presidente Sarney teve a maior popularidade republicana e acabou o mandato com sofrveis 9% de aprovao) gerou a paralisia e o quadro eleitoral
catico de 1989, marcado pelo colapso da aliana liberal e a busca por
uma soluo cesarista pelas foras centro-conservadoras, consubstanciada em Fernando Collor de Melo, com os efeitos j conhecidos.
Para Diniz (2000):
Dentro dessa lgica, o cerne do projeto governamental, representado pelo plano de estabilizao e demais polticas
estratgicas, seria inegocivel, cabendo ao ncleo tecnocrtico equipe econmica administr-lo de forma autnoma em face das foras internas pelo amplo recurso s medidas provisrias. Por outro lado, no Congresso, negociaes
e partilha de poder, distribuio de recompensas e aplicao de sanes, alm das funes j assinaladas, criariam as
condies necessrias para garantir a consecuo das metas
bsicas estipuladas pelo governo (DINIZ, 2000, p. 102).
VII O fim da inflao proporcionado pelo Real, sua intangibilidade e as medidas que se seguiram para a sua manuteno (cmbio
sobrevalorizado, juros elevados, reordenamento das finanas pblicas, privatizao de ativos estaduais, trajetria explosiva da dvida)
atingiram em cheio as fontes tradicionais de financiamento dos dficits estaduais como os bancos e o desencontro temporal entre despesas desindexadas e receitas indexadas com o atraso de pagamentos (inclusive dos salrios) e trouxeram tona a crise das finanas
estaduais, principal responsvel pela reverso do ultrapresidencialismo estadual. A definio de novos parmetros tornou-se, ento, inevitvel, tratando-se apenas de uma questo de tempo e das difceis
negociaes dos aspectos tcnicos e polticos para que se chegasse a
acordos bons para todas as partes.
94

V
DESCRIO DA REFORMA DO APARELHO
DO ESTADO EM MATO GROSSO
FORMAO SOCIOECONMICA
O objetivo deste Captulo apresentar uma descrio panormica do
Estado de Mato Grosso (unidade territorial) e de seu aparelho para que os
leitores possam situar-se um pouco melhor na temtica que se aborda
aqui. No ser feita, portanto, uma narrativa longa, pois h bibliografia
disponvel contendo tais informaes para os mais interessados.
O Estado de Mato Grosso encontra-se no centro geodsico do
subcontinente sul-americano, com cerca de 2,7 milhes de habitantes
espalhados por uma rea de 901.420 km 2 que rene os trs principais
ecossistemas continentais, quais sejam, floresta amaznica, cerrado e
plancie do Pantanal.
A ocupao desta regio deu-se a partir do incio do sculo XVIII
com a descoberta de minas aurferas pelos bandeirantes oriundos na
sua maioria da capitania de So Paulo (no chamado ciclo do ouro),
que propiciou a formao de diversos ncleos urbanos e despertou a
coroa portuguesa para o papel geopoltico a ser cumprido por esta
rea em relao s colnias espanholas circunvizinhas. Como resultado direto houve a fundao de diversas cidades com papel militar
defensivo nas bacias do Amazonas e do Paraguai, a exemplo de Vila
Maria, hoje Cceres, e da capital da capitania (Vila Bela da Santssima
Trindade), emancipada de So Paulo em 1748.
95

Aps o encerramento do ciclo do ouro, segundo Borges (2001b),

a regio ficou isolada dos plos dinmicos (embora quase toda a economia nacional estivesse estagnada entre 1780 e 1850, quando o caf
passou a ocupar posio destacada) e com o fim da Guerra do Paraguai (1864-1870) desenvolveu atividades extrativistas como a ipecacuanha, borracha, erva-mate e tambm a pecuria extensiva, alm das
funes comerciais, sempre em articulao com os movimentos do
capitalismo internacional.
Com a abertura das rotas de comrcio fluviais aps a guerra e a
instalao da ferrovia Noroeste-Brasil ligando a Bolvia ao Estado de
So Paulo passando por Corumb e Campo Grande, Mato Grosso experimentou desenvolvimento considervel, sobretudo na sua poro
meridional, que viria a constituir um novo Estado a partir de 1979
(Mato Grosso do Sul).
Desde 1930, com a mudana na concepo geopoltica nacional
que passou a privilegiar a ocupao dos vazios demogrficos aliada
necessidade do capital instalado na regio centro-sul de ampliao
do espao econmico para gerao de excedente, produo e consumo (alm de aliviar a competio intercapitalista pela disponibilidade
de fatores de produo como a terra), houve um amplo movimento de
incorporao dessas reas no aparelho produtivo, com custos ambientais e sociais elevados e um crescimento marcado por surtos concentrados, que resultaram em elevada desigualdade regional e nos freqentes movimentos divisionistas (NEVES, 2001).
Os principais marcos histricos nesta linha foram a Marcha para o
Oeste, promovida ainda nos anos 1940 pelo presidente Vargas, que
criou o territrio federal do Guapor (hoje Estado de Rondnia), a criao da Superintendncia de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA),
depois Sudam, a transferncia da capital federal do Rio de Janeiro para
o Planalto Central (Braslia) em 1960, a construo dos principais eixos
rodovirios nos anos 1970, os programas de colonizao pblica e privada que atraram colonos e empresrios das regies Sul e Sudeste e
alguns programas de desenvolvimento regional da Unio como PIN,
Polonoroeste, Poloamaznia, Polocentro, Prodepan, Prodegan, Sudeco
(baseados no binmio integrao e segurana nacional).
96

Desde ento, Mato Grosso vem destacando-se como ncleo da

fronteira agrcola nacional constituda desde a incorporao do cerrado e das franjas amaznicas ao circuito da produo primria brasileira
nos anos 1970, em especial na produo de algumas commodities
como soja, milho, arroz, madeira, algodo, cana-de-acar, produtos
minerais e na pecuria de corte. O carter fronteirio do Estado pode
ser observado tanto na sua expanso demogrfica quanto econmica
que desde os anos 1970 supera a nacional. No aspecto humano, Mato
Grosso marcado pela presena de diversas naes indgenas (cujas
reservas ocupam cerca de 14% do territrio estadual) e de uma populao miscigenada com origem em todas as regies do pas, com destaque para os Estados do sul, So Paulo e Minas Gerais, alm dos
pases prximos, como Bolvia e Paraguai.
Aps essa breve reviso acerca da formao socioeconmica do
Estado, possvel passar para um olhar mais prximo sobre a estruturao da Administrao Pblica estadual, importante para os objetivos
do presente trabalho.

EVOLUO HISTRICA DO APARELHO DO ESTADO

CONSIDERAES INICIAIS (DASP

ESTADUAL)

A evoluo do aparelho do Estado em Mato Grosso guarda forte

correlao com os ciclos desenvolvidos pelos outros Estados e pela
prpria Unio, no contedo, no sentido e nos aspectos cronolgicos.
Como principal marco de introduo da burocracia weberiana no Brasil, houve a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) pelo presidente Vargas em 1938, inspirado na Civil Service
Comission britnica. O DASP responsabilizou-se pela introduo das
ferramentas tpicas da Administrao Pblica Burocrtica no aparelho
federal e pelo desenvolvimento de um modelo com essa orientao.
Em funo da simetria automtica nos Estados controlados por
interventores nomeados pelo presidente Vargas no perodo do Estado Novo (1937-1945), esse procedimento foi difundido, oportunizando a criao de diversos daspinhos espalhados pelo pas. Conforme
97

Ribeiro (1997), o DASP possua uma estrutura regionalizada e os diversos daspinhos atuavam como uma espcie de legislativo estadual (as
assemblias foram dissolvidas), prestando assessoramento tcnico aos
respectivos interventores e ao Ministrio da Justia. Ao lado destes, o
DASP agia nas administraes estaduais de forma integrada e sob o
controle da Presidncia da Repblica.
Em Mato Grosso, ocorreu a fuso do Conselho Estadual de Administrao Municipal e do Departamento Administrativo do Estado em
1939, durante a gesto do interventor Jlio Muller. Mais tarde, em 1946,
foi criado o Departamento do Servio Pblico (DSP), responsvel pelas polticas nas reas de materiais, patrimnio, pessoal, servios gerais, etc. Em 1972 o DSP foi transformado em Secretaria de Administrao SAD, que herdou a maior parte das suas atribuies.
O DSP teve papel importante, no apenas por toda a regulamentao na rea de pessoal (estatutos, concursos, aperfeioamento, promoes) mas tambm pela realizao de estudos tcnicos que fundamentaram a criao de agncias como Banco do Estado de Mato
Grosso (Bemat), o Instituto de Previdncia do Estado de Mato Grosso
(Ipemat) e a Companhia de Armazns e Silos do Estado de Mato
Grosso (Casemat), dentre outras. Portanto, no perodo ps-guerra
que coincidiu com a expanso e complexificao do aparelho do
Estado em todos os nveis, Mato Grosso tambm criou agncias importantes como a Comisso de Planejamento da Produo (CPP), o
Departamento de Terras e Colonizao (DTC), a Companhia de Desenvolvimento do Estado de Mato Grosso (Codemat) e as Centrais
Eltricas Mato-grossenses S/A (Cemat) em 1956.
As razes para tal expanso, de acordo com Pinheiro (1999) e
Santos (1982), resultaram mais de um senso conjuntural e pragmtico
por parte dos atores polticos do que de uma consistente ideologia da
estatizao, o que vale tambm para o momento atual quando o complexo empresarial est sendo desmontando e desestatizado. Convm
elencar aqui como fatores importantes o contingenciamento da produo para ajuste aos fluxos de comrcio internacionais; o aproveitamento dos recursos naturais estratgicos (fontes hidrulicas, minerais
e energticas) derivado da inexistncia de um empresariado capaz de
98

assumir os riscos e o vulto dos empreendimentos e da deciso poltica

de evitar competio com os oligoplios internacionais; a tradio
mercantil-protecionista brasileira tpica dos pases de capitalismo tardio; os problemas crnicos no balano de pagamento (crises cambiais); e o reconhecimento dos desequilbrios setoriais e regionais da
acumulao capitalista a serem corrigidos.
O Estado de Mato Grosso, portanto, montou seu complexo empresarial ao longo dos 50, 60 e 70, no qual destacavam-se a companhia
de saneamento bsico e abastecimento de gua (Sanemat) constituda
a partir da estadualizao de ativos municipais, o Banco do Estado
de Mato Grosso (Bemat), a Centrais Eltricas Mato-grossenses (Cemat),
a companhia de silos e armazenagem de gros (Casemat), uma loteria
estadual (Lemat), a companhia de habitao (Cohab), as autarquias
ligadas ao setor de transporte e construo civil (Dermat e Dop), as
agncias de fomento (Codemat e Codeagri), as empresas de planejamento agrcola, assistncia tcnica e extenso rural (Cepa, Emater e
Empa), do setor de minerao (Metamat), dentre outras menores (Turimat, Aeromat, Efrimat, Emape, etc).
Percebe-se, aps esse breve olhar, que o complexo empresarial
era direcionado para o perfil da economia estadual, cujo forte a
produo primria. No houve aqui indstrias siderrgicas como a
Cosipa em So Paulo ou Usiminas em Minas Gerais embora tenham
sido feitos estudos sobre uma eventual companhia siderrgica matogrossense (Cosima), em funo da existncia de reservas de minrio
de ferro no Macio do Urucum no Pantanal. As reas de infra-estrutura
(saneamento, habitao, energia, obras pblicas, estradas de rodagem,
manuteno, colonizao e fomento) e agrcola (pesquisa, assistncia
tcnica e extenso rural, armazenagem, defesa animal e vegetal, carteira fundiria e fomento) foram com certeza as mais destacadas, de
acordo com as razes para expanso j detalhadas.

DECRETO-LEI 200

ESTADUAL

Em 1979, o governador Frederico Campos, ltimo eleito de forma

indireta, assume a responsabilidade por rearticular o Estado para a
99

situao que sucedeu sua diviso. Para tanto, a Lei Complementar

federal 31/77 (que regulamentou a diviso) trazia a necessidade de
formulao de programas de desenvolvimento nos dois Estados com
durao decenal e aporte de recursos federais, atravs do chamado
Promat, pois a distribuio de recursos entre os dois novos Estados
era bastante desigual.
Esse governador fez ainda uma reforma administrativa de considervel alcance, que teve como principal caracterstica a adequao
do aparelho do Estado aos princpios paramtricos do Decreto-Lei 200/
67 federal e o seu reordenamento, tendo em vista a nova situao de
Mato Grosso no ps-diviso.
A Lei 4.087/79 foi uma verso estadual do Decreto-Lei 200/67, ao
adaptar seu contedo e funes. O original teve o objetivo de ser uma
espcie de estatuto ou lei orgnica da Administrao Pblica, reunindo nos seus 215 artigos a distribuio estrutural do aparelho, os princpios paramtricos, os sistemas-meio, a administrao desses e a organizao da interveno do Estado no mercado e na sociedade, com destaque para a sua atividade empresarial. A Lei 4.163/79, por sua vez, distribuiu o aparelho em 9 nveis organizacionais e introduziu os ncleos
setoriais de planejamento, administrao e finanas nos rgos de execuo programtica. Mato Grosso adotou por meio destes instrumentais
jurdicos padres gerenciais considerados mais avanados, embora com
relativo atraso nesse caso em relao Unio e outros Estados.
Ficam fortalecidas e compatibilizadas com a reforma as funes
de coordenao tanto dos sistemas tradicionais (planejamento, oramento, informaes tcnicas, modernizao) quanto da poltica de desenvolvimento econmico e social atravs do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, com a incluso da rea de cincia e
tecnologia por meio do Decreto 954 de 09/04/1981, que cria o Sistema
Estadual de Cincia e Tecnologia SECT/MT.
Outra alterao importante foi a elevao dos servios de informao, estatstica e geografia e de promoo de pesquisas socioeconmicas condio de elementos bsicos do planejamento governamental. Foram criadas, para operacionalizar tal orientao, duas fundaes geradoras/sistematizadoras de uma base de dados para subsi100

diar a formulao de determinadas polticas pblicas.

A primeira foi a Fundao de Pesquisas Cndido Rondon (vinculada ao GPC), evoluo natural do Departamento de Geografia e Estatstica que, por sua vez, evoluiu do Departamento Estadual de Estatstica. A
FCR produzia dados demogrficos e relativos aos aspectos fsicos e biticos de Mato Grosso como relevo, solo, vegetao, rea cultivada, etc.
A segunda foi a Comisso Estadual de Planejamento Agrcola do Estado
de Mato Grosso (Cepa), vinculada Secretaria de Agricultura.
Convm fazer neste ponto um breve parntese sobre o processo
poltico-partidrio no Estado de Mato Grosso, com a sua dinmica e os
principais atores que influenciaram na formulao das polticas em
questo neste trabalho. Um dos seus aspectos aps a diviso e a redemocratizao foi a diviso do campo poltico em dois grandes plos
aglomerantes, a exemplo do que ocorrera no perodo entre 1945 e
1965 com a UDN e o PSD, para Neves (2001). O plo de direita era
encabeado pelo PDS e depois pelo PFL e alinhava-se mais com as
foras conservadoras da poltica estadual, com destaque para o coronelato rural e os setores tradicionais da economia (aqueles com proeminncia at a dcada de 1970), quais sejam, pecuaristas, o complexo
da cana-de-acar, as burguesias comerciais de Cuiab e Cceres, caciques locais de municpios pequenos e seus respectivos currais eleitorais e os grandes proprietrios de terras, num Estado recordista em
concentrao fundiria no Brasil.
O plo de centro (que agregava tambm algumas foras de esquerda, em fase de adensamento e articulao) liderado pelo PMDB,
PDT e depois PSDB alinhava-se aos setores mais avanados da sociedade, com nfase para as camadas urbanas surgidas com o desenvolvimento do Estado, o empresariado industrial, sociedade civil e os
setores dinmicos em formao (ligados ao agribusiness).
A forte clivagem regional existente desde o final do sculo XIX
arrefeceu com a formao do Estado do Mato Grosso do Sul, mas
ressurge no norte mato-grossense colonizado por empresrios das regies Sul e Sudeste associados plataforma de exportao, que prope a inverso (j em curso) dos corredores de escoamento da produo primria do Estado dos portos de Santos e Paranagu para as
101

hidrovias Madeira-Amazonas, Tapajs-Teles Pires, Araguaia-Tocantins,

bem como as rodovias federais 163 (Cuiab-Santarm) e 158, que reduziriam a sua dependncia dos municpios sulistas na condio de
entrepostos. Tal movimento constitui mais um dos surtos de crescimento concentrado que caracterizam a formao do Estado e estimulam o sentimento divisionista economias de enclave.
Convm lembrar que em ambos os blocos houve a presena de
setores da oligarquia tradicional, sendo essas linhas divisrias expostas aqui muito tnues. Em vrios casos as foras polticas de uma determinada regio alojavam-se num ou outro partido por excluso mtua de acordo com as suas rivalidades e no por fidelidade polticoprogramtica, como usual. oportuno tambm lembrar que tal diviso reproduz o padro verificado durante o regime autoritrio civil-militar
no qual vigorava o bipartidarismo (ARENA e MDB). Havia inclusive
um acordo tcito entre os partidos sobre uma alternncia na ocupao
do Poder Executivo estadual entre os dois plos em disputa, o que a
tornava apenas protocolar para alguns analistas.
Tal argumento pode ser fundamentado pelo nus inerente ao exerccio do poder, que divide as foras situacionistas (fortalecendo a oposio que mantm-se unida) e o torna rotativo e pendular, alm da
apresentao de candidatos tidos como fracos e com baixa densidade eleitoral pelos governadores para facilitar a vitria da oposio
vista como inevitvel e preservar alguns redutos importantes de poder para a prxima rodada. Na linha de raciocnio da economia poltica das finanas subnacionais exposta por Giambiagi e Rigolon (1999),
o papel estratgico ocupado pela dvida pblica como transferncia
intertemporal de despesas pode ser aplicado ao nvel elevado de
endividamento do Estado de Mato Grosso. Um dos principais fatores
destacados aqui a alta probabilidade de um governo no ser reeleito
e o federalismo fiscal como causas do endividamento.
Essa guerra de atrito entre os diferentes governos pode explicar
tambm o adiamento sistemtico do ajuste fiscal, j que este era um
custo que nenhum governo queria assumir sozinho e beneficiar o sucessor, diferentemente de Estados como Cear e Bahia, nos quais um mesmo grupo poltico-partidrio permanece na chefia do Poder Executivo
102

desde 1987 e 1991, respectivamente (o que permitiu a realizao do

ajuste fiscal de forma assincronizada com os demais Estados). A introduo da Emenda Constitucional 16 (que permitiu a reeleio) em 1997
alterou um pouco esse padro na medida em que ampliou horizonte
temporal dos governadores e auxiliou na renegociao das dvidas.
Pois bem, nas eleies de 1982, houve uma disputa acirrada entre os
candidatos do PDS (Jlio Campos) e do PMDB (Padre Pombo), que terminou com a vitria apertada do primeiro. Em 1986, na onda de popularidade gerada pela euforia do Plano Cruzado, o PMDB elegeu 22 governadores dos ento 23 Estados. Em Mato Grosso o vencedor foi o ex-prefeito de
Rondonpolis Carlos Bezerra, derrotando o ex-governador Frederico Campos. Na eleio de 1990, o PMDB apresentou para a disputa Agripino
Bonilha Filho (ex-presidente do Bemat) e o PFL lanou o irmo de Jlio
Campos, Jaime Campos, que sagrou-se vitorioso em primeiro turno.
Nessa eleio, tanto o PT quanto o PSDB apresentaram candidatos ao governo do Estado e montaram uma coligao nica para as
eleies proporcionais. Em 1994, seguindo o padro da alternncia,
seria a vez do bloco de centro-esquerda assumir o governo do Estado.
Os dois principais partidos, PMDB e PDT (cujo candidato era o prefeito de Cuiab Dante de Oliveira), fizeram uma composio na qual
duas das quatro vagas majoritrias em disputa (governador, vice-governador, duas para o Senado) eram reservadas para cada um.
Dante ficou como candidato a governador, Mrcio Lacerda para
vice, Carlos Bezerra e Antero Paes de Barros ao Senado, na perspectiva de vitria e inverso na eleio seguinte, ou seja, Dante para o
Senado e Bezerra para o governo do Estado. Tal arranjo acabou sendo
frustrado pela emenda da reeleio j citada e provocou o racha da
coalizo, determinante para as eleies de 1998. Fecha parntese.

REFORMA EM DOIS TEMPOS

PRIMEIRA

ABORDAGEM

(1992-1995)

O aparelho do Estado em Mato Grosso passou a apresentar sinais

de fadiga e saturao a partir de meados dos anos 1980, com a situa103

o financeira e patrimonial da Administrao Direta e Indireta deteriorando-se cada vez mais, freqentes atrasos de pagamentos, alm da
incapacidade das agncias de cumprirem os objetivos para os quais
foram criadas. Esse fenmeno pode ser observado pela desacelerao
e mudana qualitativa do crescimento a partir do mandato do governador Jlio Campos em 1983, com menor criao de entidades na Administrao Indireta, diferindo dos seus antecessores, cujos primeiros anos
de mandato (1966, 1971, 1975 e 1979) concentraram a constituio de
tais entidades, que evidenciam bem por sua vez as composies polticas prvias eleio e os compromissos de cada um.
importante observar tambm que as entidades criadas a partir de
meados dos anos 1980 so fundaes e autarquias (entendidas como
extenso da Administrao Direta pela Constituio de 1988) ligadas a
reas em ascenso no Estado, como meio ambiente (Fundepan e Fema),
educao (Fundo Estadual de Educao e Unemat) e cincia & tecnologia (Fapemat), alm de agncias criadas pela prpria reforma (a exemplo da Ager) ou como contrapartida de programas federais (Immeq). A
nica sociedade de economia mista nesse perodo a Empaer que,
como ser demonstrado, surgiu da fuso de outras entidades e financiada hoje quase somente com recursos ordinrios do tesouro estadual,
desfigurando o carter lucrativo e misto. As ltimas sociedades de economia mista com participao do Estado antes da Empaer foram aquelas
cuja fuso permitiu a sua formao (Empa e Codeagri) em 1975.
Com a posse do governador Jaime Campos (PFL) em maro de
1991, tendo em vista a percepo que os principais agentes polticos
estavam tendo sobre a crise do Estado e as suas estratgias de enfrentamento durante o mandato do presidente Collor, pela primeira vez h
uma reverso na expanso do aparelho. Tal postura baseava-se no
pressuposto da sua falncia executiva e financeira e de um excesso de
servidores, que tinham como resultante direta a elevao do dficit
pblico e do endividamento. Adotou-se ento uma ao baseada no
minimalismo de Estado (compatvel com a primeira gerao de reformas descrita no Captulo 3) na qual extines, fuses, incorporaes
de rgos e demisso de servidores seriam as principais medidas a
serem adotadas, ainda que a custos posteriores elevados, como nos
104

casos da Fundao Cndido Rondon e Comisso Estadual de Planejamento Agrcola Cepa.

No que tange s entidades da Administrao Indireta, a norma era
a privatizao e para tal foi institudo pela Unio, como foi dito, o
Programa Nacional de Desestatizao (PND) pela Lei 8.031, de 12/04/
1990. A edio da medida provisria que originou a lei no primeiro dia
do mandato e sua articulao com a reforma monetria e fiscal introduzidas pelo Plano Collor I demonstraram seu status prioritrio. As
principais empresas includas no PND foram aquelas nas quais o setor
pblico no era monopolista, quer dizer, nas quais havia tambm atuao de empresas privadas. Tal formato resultou, dentre outros fatores,
do baixo consenso sobre a poltica de privatizao em geral, com
destaque para os servios pblicos, cujos monoplios estatais eram
garantidos pela Constituio Federal.
Pois bem, a reforma em Mato Grosso na sua primeira abordagem
foi feita de novo atravs de dois diplomas legais, mantendo a lgica de
1979. Tais diplomas so as Leis Complementares estaduais 13/92 e 14/
92. A 13 reproduz a matria da Lei 4.087/79 e dispe sobre os princpios e diretrizes para a Administrao Pblica estadual (Poder Executivo). Trata, portanto, dos princpios constitucionais (legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade), do planejamento, da coordenao, do controle, da superviso, da descentralizao, desconcentrao e delegao de competncia, pessoal, administrao financeira,
contabilidade e auditoria.
A Lei Complementar 14, simtrica Lei 4.163/79, por sua vez,
dispe sobre a macroestrutura do aparelho do Estado e seu funcionamento, contendo nor mas gerais, organizao bsica, atribuies
comuns e especficas e o organograma em si, com todos os rgos
da Administrao Direta e suas entidades da Administrao Indireta
vinculadas, com destaque para as extines, incorporaes, criaes e fuses tpicas de incio de mandato. Como no havia empresas lucrativas ou atraentes para o setor privado em Mato Grosso, as
principais mudanas no sentido do redimensionamento da Administrao Indireta trazidas pela reforma de 1992 podem ser resumidas da seguinte forma:
105

I A Fundao Cndido Rondon (FCR) foi extinta e suas atividades e servidores incorporados em parte pela Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral Seplan e pela Fundao Cultural e de Turismo (FCT);
II A Fundao de Sade do Estado de Mato Grosso (Fusmat) foi
incorporada pela Secretaria de Sade SES;
III A Aeromat (empresa de transporte areo que atendia o
governador, corpo gerencial e tcnico do Estado nas viagens
pelo interior) foi incorporada pela Casa Militar e suas atividades
terceirizadas;
IV A Casemat foi declarada extinta. Entretanto, o processo
regulamentado pelo Decreto 1.167, de 22/01/92 no avanou
at 1996 por falta de recursos, razes polticas e pelo fato de ser
uma sociedade de economia mista que envolvia tambm capital
privado e cujo procedimento de liquidao complexo e segue
as orientaes da Lei federal 6.404/76, que regulamenta as sociedades annimas no Brasil. J no contexto do Programa de Reforma de Estado patrocinado pelo Banco Mundial, foi declarada extinta em novembro de 1998 e seu esplio assumido pela Empaer;
V A Codemat (agncia de desenvolvimento) seguiu uma trajetria semelhante. Sua liquidao foi determinada pelo mesmo marco jurdico da Casemat. Porm, alm das dificuldades tcnicas
prprias, houve com certeza a reao de algumas clientelas atingidas, o que resultou na suspenso da liquidao pelo Decreto
2000, de 05/10/92, menos de nove meses depois. A liquidao s
foi retomada na segunda fase da reforma em 1996 e concluda em
fevereiro de 1998, com a incorporao do esplio pela Metamat;
VI A Efrimat (empresa na rea de frigorificao) foi liquidada;
VII A Fundao Cultural de Mato Grosso foi sucedida pela
Fundao Cultural e de Turismo (FCT), por sua vez extinta em
1995 e incorporada pelas secretarias de Cultura e Desenvolvimento do Turismo;
VIII A Emater (assistncia tcnica e extenso rural), a Empa
(pesquisa agrcola) e a Codeagri (fomento agrcola) foram fundidas, resultando numa sociedade de economia mista denomina106

da Empresa Mato-Grossense de Pesquisa, Assistncia e Extenso

Rural Empaer;
IX A Febemat (fundao de apoio ao menor) foi incorporada
pela Fundao de Promoo Social Prosol;
X O Departamento de Estradas de Rodagem (Dermat) e o Departamento de Obras Pblicas (Dop) foram fundidos numa nova autarquia, denominada Departamento de Viao e Obras Pblicas (Dvop)
que, por sua vez, foi extinta em 2001 e incorporada pela Secretaria
de Transportes (atual Secretaria de Infra-Estrutura Sinfra);
XI A Turimat, com o Complexo Salgadeira (transferido para a
Prefeitura de Cuiab) e o Balnerio guas Quentes, foram incorporados pela Fundao Cultural e de Turismo (FCT). O balnerio
explorado hoje sob o regime de arrendamento pelo Consrcio
Treze & HOMAT;
XII Lemat. A loteria estadual tambm um exemplo de reforma errtica e inconclusa. A autarquia criada em 1953 foi extinta
pelo governador Carlos Bezerra em 1987, restaurada pelo Decreto 400, de 04/06/1991 e mantida vinculada Secretaria de
Fazenda na Lei Complementar 14. No entanto, encontra-se paralisada, sem servidores nem patrimnio e com situao jurdica
confusa. Segundo o parecer apreciado, a Lemat est constituda,
podendo reiniciar suas atividades (emisso de bilhetes lotricos)
a qualquer momento, desde que haja regulamentao e respeito
aos parmetros estabelecidos para aplicao dos lucros (metade
na assistncia mdica rural e metade no desenvolvimento da
educao fsica e desporto).
Alm dessas mudanas, houve tentativas iniciais no sentido da
privatizao do Banco do Estado de Mato Grosso (Bemat) e tambm
da Cemat (no contexto da crise da primeira metade da dcada de 90,
que reduziu os investimentos em funo do elevado servio da dvida), que falharam por serem entidades maiores e pela indefinio nacional nas respectivas reas, revertida a partir de 1995. Ocorreu tambm a transformao da Fundao de Ensino Superior de Mato Grosso
(FESMT) em universidade estadual (Unemat) em 1993 e a instalao
107

da Fundao de Amparo Pesquisa (Fapemat) em 1994, atendendo a

um preceito da Constituio estadual artigo 354 que destinou 2%
da receita tributria a essa entidade.
A reforma de 1992 teve o grande mrito de pela primeira vez na
histria reverter a dinmica de expanso do aparelho do Estado em
Mato Grosso. Entretanto, no conseguiu avanar em relao a algumas
entidades importantes como a Cemat, Bemat, Sanemat, Cohab, Cepromat e Metamat, que no foram includas nos diplomas legais e aqueles
casos de implementao errtica, como Lemat, Casemat e Codemat, que
legaram ao governador seguinte um complexo empresarial ainda substancial e em ritmo acelerado de decomposio financeira e operacional.
Dentre as principais razes do avano relativo da reforma de 1992
est uma baixa clareza sobre o papel do Estado em algumas reas
especficas e de um eixo programtico definido (o que ocorreu tambm na Unio nesse perodo), a falta de um dispositivo de coordenao (a exemplo do Conselho Nacional de Desestatizao), e do aporte
tcnico-financeiro adequado para o trato com algumas questes importantes. Foi uma reedio do paradoxo ortodoxo apontado no Captulo 3, no qual o Estado precisa fortalecer-se para se reformar numa
direo menos estatista.

SEGUNDA ABORDAGEM (1995-2002)

Dante Martins de Oliveira (ex-deputado estadual, federal, prefeito
de Cuiab e ministro da Reforma Agrria do presidente Sarney) foi
eleito em primeiro turno pela coligao de centro-esquerda Frente
Cidadania e Desenvolvimento, composta por 10 partidos, com 71,2%
dos votos vlidos, derrotando o ento vice-governador, Osvaldo Sobrinho (PTB). Sua coalizo elegeu tambm cerca de metade das bancadas federal (4 deputados e 1 senador) e estadual (13 deputados).
J durante a campanha, com a formulao da pea intitulada Plano de Metas 1995-2006, com um horizonte temporal que inclua trs
mandatos, Dante apontava para a necessidade de reforma do Estado e
do seu aparelho e tambm de reviso da situao das entidades da
Administrao Indireta remanescentes sem, entretanto, entrar em deta108

lhes. Esse procedimento tpico de planos em perodos eleitorais que

pecam pela generalidade para atrair o mximo possvel de apoio poltico candidatura em seu campo. Foi destacado nesse documento um
captulo intitulado Organizao do Estado e outro para as polticas
instrumentais, no qual so apontados os principais problemas e algumas propostas de soluo. Os objetivos declarados para a construo
de um Estado necessrio e suficiente foram o saneamento das finanas
pblicas, melhoria do planejamento, eficcia na implementao de
polticas pblicas e elevao dos padres de gesto e qualidade dos
servios pblicos.
Ao tomar posse em 01/01/1995, Dante depara-se com a situao
financeira, oramentria e patrimonial do Estado agravada por aumentos salariais e de vantagens concedidos no ltimo ms do mandato
anterior pelas Leis Ordinrias 6.593, de 15/12/94; 6.583, de 13/12/94 e
Complementar 33, de 07/12/94 que resultaram num aumento de 1/3
no montante da folha, segundo Albano (2001). Em Janeiro de 1995 o
funcionalismo tinha a receber as folhas referentes aos meses de novembro, dezembro e o 13 salrio de 1994. Convm lembrar que tais
aumentos seriam ilegais hoje pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que
veda aumentos de despesa continuada com pessoal no ltimo semestre do mandato. Havia tambm a situao do endividamento estadual
que, conforme mencionado, tinha um montante elevado e concentrao dos vencimentos no curto prazo.
O ano de 1995 foi de adaptao e definio, tanto no aspecto
gerencial quanto poltico-programtico. Para administrar a ampla coalizo partidria que o elegeu, Dante comps um frum poltico com
representantes de todos os partidos na maior parte sem deputados
estaduais e com baixa densidade eleitoral. Este caracterizou-se pela
heterogeneidade, o assemblesmo, a disputa por espao no aparelho
do Estado e a pouca objetividade no trato de questes relevantes num
momento de crise, marcado por propostas de impeachment ou interveno federal pelo atraso no repasse do duodcimo aos Poderes Legislativo e Judicirio, com os quais houve uma srie de atritos.
possvel observar aqui como uma crise de governana (conforme a definio feita no Captulo 3), nas dimenses financeira, tcnica
109

e gerencial como era este caso pode, em funo da fragilidade institucional, tornar-se uma crise de governabilidade. Mesmo com um
governador eleito por maioria absoluta com o apoio de uma ampla
coalizo partidria e de uma bancada parlamentar de sustentao
considervel (embora a presidncia da Assemblia Legislativa tenha
sido obtida pelas foras de oposio em 1995), a situao do Estado
ficou bastante comprometida.
Na passagem de 1995 para 1996, Dante recomps a equipe de
secretrios, nomeando trs homens prximos com perfil tcnico no
sentido de no serem detentores de mandato popular nas secretarias
de Administrao Sistmica (SAD, Seplan e Sefaz) e posicionou-se de
acordo com a trajetria desenvolvida pela Unio, o que desagradou
alguns aliados de ento como PDT e PT, opositores do presidente
Fernando Henrique Cardoso. O governador comeou a centralizar mais
o processo decisrio montando um dispositivo de coordenao restrito, denominado de equipe econmica, que reunia os secretrios citados mais o vice-governador, Auditoria Geral do Estado e algumas secretarias finalsticas importantes, como Indstria e Comrcio, Agricultura e Assuntos Fundirios e Infra-Estrutura. Quanto aos partidos, a
relao passou a se dar com a bancada de apoio no Legislativo, atravs
dos mecanismos descritos no Captulo 4. Esse insulamento foi muito
criticado pelos adversrios polticos do governador e acabou tendo
efeitos deletrios nas eleies de 1998 e 2002 semelhana do que
ocorreu no plano federal com a ala tecnocrtica do PSDB.
Numa tentativa de resposta a estes setores e alguns integrantes
mais esquerda da sua coalizo (que o acusavam de preocupar-se
apenas com a coordenao das polticas econmicas e instrumentais
em detrimento das sociais), Dante promove uma articulao destas
por meio do Conselho Estadual de Assistncia Social e de um fundo
respectivo criados pela Lei 6.696, de 20/12/1995, no dia seguinte
lei da reforma do Estado e de seu aparelho. Esse movimento pode
ser visto como uma busca pelo alinhamento com a Lei Orgnica da
Assistncia Social federal (LOAS) e por maior coordenao das polticas nas reas de sade, educao, segurana, assistncia social e
defesa da cidadania, em parceria com o Poder Legislativo e a socie110

dade civil (prestadores de servio, profissionais da rea, como socilogos, assistentes sociais e usurios).
interessante notar que o Fundo de Assistncia Social foi apontado pelo Decreto 752 como um dos beneficirios dos recursos de
eventuais privatizaes a serem realizadas pelo Estado, bem como o
Fundo Agrrio e o Fundo de Promoo da Cidadania (Banco do Povo)
que nunca chegou a ser criado. possvel observar tal incluso como
uma tentativa de reduzir a rejeio ao programa de reforma do Estado e seu aparelho, ao destinar os recursos a polticas sociais, prpria reforma e ao abatimento da dvida pblica estadual e ampliar a
coalizo de defensores. Vivia-se a ento fase de reverso do ultrapresidencialismo estadual descrita no Captulo 4, atravs da atuao federal nos mecanismos de financiamento do dficit pblico. Basta
lembrar que o Bemat sofreu interveno do Banco Central em fevereiro de 1995, permanecendo sob Regime de Administrao Especial
Temporria RAET at a determinao de sua liquidao extrajudicial pelo prprio Bacen em janeiro de 1998.
O grande marco do alinhamento programtico para com a Unio
foi a adeso pelo Estado ao Programa de Apoio Reestruturao e ao
Ajuste Fiscal de Estados criado pelo Conselho Monetrio Nacional, por
meio da aprovao da Lei 6.695, de 19/12/1995, que federaliza strictu
sensu a poltica estadual no que se refere sua reforma (ou promove a
citada interveno, pelo menos nos aspectos financeiros e patrimoniais).
O objeto principal dessa lei a criao do Programa de Ajuste Fiscal e
Saneamento Financeiro do Estado de Mato Grosso, cujas metas eram:
I O controle e a reduo das despesas com pessoal (ficam proibidos reajustes para os servidores da Administrao Direta, autrquica e fundacional superiores aos federais);
II A implementao de programas de:
a Privatizao de empresas estatais
b Concesso de servios pblicos
c Controle centralizado de desempenho de empresas estatais e
d Reforma patrimonial;
III O incremento da receita tributria prpria e melhoria do
controle de gastos, atravs:
111

a Da eliminao ou reduo de incentivos fiscais

b Do combate sonegao e evaso fiscais
c Da plena explorao das bases tributrias estaduais
d Da acelerao da cobrana da dvida ativa estadual
e Da modernizao e melhoria dos sistemas de arrecadao
f Do aprimoramento dos mecanismos e sistemas de controle
de gastos e gerao de informaes fiscais;
IV O compromisso de resultado fiscal mnimo; e
V A reduo e controle do endividamento estadual.
Essa lei abriu caminho para a reforma empreendida nos dois mandatos do governador Dante de Oliveira (1995-2002), cujos eixos foram
o Programa de Reforma do Estado criado pelo Decreto 752, de 22/01/
1996 (regulamentador da Lei 6.695/95), que contou com aporte tcnico-financeiro do Banco Mundial num emprstimo garantido pela
Unio e a adeso ao Programa Nacional de Apoio Administrao
Fiscal para os Estados Brasileiros (Pnafe), financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), ambos a partir de 1998. Como
um terceiro eixo pode-se apresentar a renegociao da dvida estadual
cujos marcos foram a Lei estadual 6.871, de 28/04/1997 e a Lei federal
9.496, de 11/09/1997, que consolidou o acordo com todos os Estados.
Ao longo do primeiro mandato, Dante reorganizou a sua coalizo
partidria de sustentao com a sada do PT em 1996 e sua expulso
do PDT em 1997 pelo presidente Nacional do Partido (Leonel Brizola)
pelo apoio emenda da reeleio, com ingresso no PSDB. Em maio
de 1998, tendo em vista as movimentaes para as eleies daquele
ano, o PMDB rompe com o governador pelo descumprimento do acordo de 1994 que reservava ao senador Bezerra a disputa pelo governo
estadual e a Dante, o Senado federal.
Este decide concorrer reeleio com um PSDB isolado, mas
apoiado nas realizaes de seu primeiro mandato (ajuste fiscal, reforma administrativa, equacionamento energtico), sua projeo nacional, um bom dispositivo de publicidade e apoio da maioria do empresariado que temia uma involuo situao anterior. A indicao de
Jos Rogrio Salles empresrio do agronegcio para vice-governa112

dor, ilustrativa da articulao feita por Dante com segmentos do

capital agropecurio em ascenso instalados em Mato Grosso, ao invs
das oligarquias tradicionais. Bezerra compe chapa com o senador
Jlio Campos, do PFL, que disputa o governo estadual num movimento incompreendido pelo eleitorado e seus lderes e acaba favorecendo a vitria de Dante no primeiro turno e de Antero Paes de
Barros para o Senado com votao expressiva.
importante destacar o Decreto 753, de 22/01/1996, criador do
Comit Estadual de Concesso de Servios Pblicos e Obras Pblicas, que tinha como objetivos sistematizar, orientar, coordenar e identificar propostas de concesso dentro das competncias do Estado
(como os modais de transporte, distribuio de gua e saneamento
bsico e o gs canalizado). Foi uma primeira tentativa de ampliar a
capacidade de regulao estadual em reas a serem executadas pela
iniciativa privada ou os municpios, cuja materializao seria a criao da Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos Estaduais
Delegados Ager em 1999, no mbito do programa de reforma. Convm lembrar que os eixos da reforma so articulados e interdependentes entre si, com a renegociao da dvida, assumindo um efeito
condicionante sobre os demais (em especial no caso de Mato Grosso,
em funo do seu passivo elevado, conforme descrito). Ser feita
uma breve descrio de cada um.

PROGRAMA DE REFORMA DO ESTADO

Institudo pelo Decreto 752, de 22/01/1996, supriu uma das lacunas identificadas na primeira abordagem reforma empreendida
no mandato anterior, qual seja, a falta de um locus institucional ou
organismo de coordenao das atividades relativas reforma do Estado e de seu aparelho em Mato Grosso a exemplo do Conselho
Nacional de Desestatizao. Outros Estados brasileiros que empreenderam programas semelhantes seguiram esse formato, a exemplo de
So Paulo, que criou em 1996 o Programa Estadual de Desestatizao
PED, coordenado pelo ento vice-governador, Geraldo Alckmin
(eleito governador em 2002).
113

Os objetivos fundamentais do programa eram:

I Concentrar a atuao do Estado nas suas atribuies tpicas e
nas aes estratgicas;
II Transferir para a Administrao Direta todas as entidades da Administrao Indireta que dependam de recursos do tesouro estadual;
III Manter na Administrao Indireta apenas as atividades com
recursos prprios, ressalvando autarquias e fundaes de carter
assistencial;
IV Municipalizao;
V Fortalecer a atuao do Estado do desenvolvimento da regio
Centro-Oeste;
VI Substituir aes de execuo direta pela funo de articulao de investimentos;
VII Assegurar o equilbrio econmico-financeiro, eliminando o
dficit pblico.
Para gerenciar o Programa, foi criado o Conselho Diretor do Programa de Reforma do Estado CDPRE que passou a coordenar todas
as aes desta rea. O CDPRE era vinculado ao governador e presidido pelo vice-governador, com a presena dos secretrios de Fazenda,
Planejamento, Administrao, Casa Civil, secretrio executivo do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social e o secretrio para
Assuntos Extraordinrios de Modernizao e Parceria, alm dos demais secretrios cujas entidades vinculadas fossem objeto de reforma.
Para alm das atribuies de coordenao e regulamentao da
reforma atribudas ao CDPRE (atravs das resolues ou projetos de
lei), ele ficou responsvel pela seleo dos mecanismos operacionais a
serem adotados em cada caso concesso, parcerias, privatizao,
terceirizao, extino, reverso, reestruturao e as modalidades de
privatizao, como alienao de participao societria, abertura ou
aumento de capital, transformao, incorporao e fuso, dentre outras. importante observar que o Decreto 752 imputa ao CDPRE no
seu artigo 3 a definio da parcela de aes a serem ofertadas aos
empregados nas privatizaes a serem realizadas (conforme ocorreu
no caso da Cemat).
114

A composio do CDPRE era compatvel com a de seus congneres (CND e Conselho de Reforma do Estado institudo pela Unio
em 1995), com a participao das secretarias ou ministrios instrumentais e da Casa Civil como agncia prxima ao chefe do Poder
Executivo e com papel de coordenao das demais. Tal conformao
fortalece o que Eli Diniz chama de estilo de gesto tecnocrtica da
economia, relativamente afastada do escrutnio pblico pela baixa
presena da sociedade civil.
As aes de reforma foram retomadas com mais mpeto e direcionamento, portanto, aps os Decretos 752 e 753 (embora algumas medidas j tivessem sido tomadas com a criao de secretarias e extino da
Fundao de Cultura e Turismo em 1995). As agncias remanescentes
da reforma de 1992 (Codemat, Casemat) foram encaminhadas para liquidao e aquelas que no haviam entrado tambm, a exemplo da
Cohab, Cemat, Sanemat, Bemat, Cepromat, Metamat e Empaer.
O programa esbarrou, entretanto, em problemas de governana
(baixo aporte tcnico-financeiro dada a situao do Estado). Ou seja,
Mato Grosso possua um complexo empresarial com um passivo acumulado e dficits operacionais crescentes e no conseguia sequer acabar com ele, embora seus lderes j tivessem se posicionado nesse
sentido, com todo nus poltico que costuma surgir. Um dos principais
problemas das companhias em liquidao era a baixssima liquidez
dos seus ativos (imveis rurais e urbanos, equipamentos, instalaes,
armazns, emprstimos/financiamentos sem as devidas garantias para
execuo) e o imperativo de quitar os passivos trabalhistas, com fornecedores e fiscais/parafiscais, conforme dispe o processo falimentar.
Pela condio de insolvncia, as companhias precisavam ser capitalizadas para serem liquidadas. Foi nesse momento, no contexto da
renegociao da dvida estadual, que Mato Grosso obteve o emprstimo do Banco Mundial garantido pela Unio para concluir o Programa
de Reforma do Estado travado pela falta de recursos. Os principais
ganhos trazidos para o Estado pelo emprstimo (alm da bvia alavancagem tcnico-financeira do programa de reforma) foram uma definio mais clara dos seus objetivos e um melhor cadenciamento das suas
fases, organizando-o em trs parcelas ou tranches a serem concedidas
115

de acordo com alcance de alguns resultados eleitos, alm da transparncia e registro das aes por tratar-se de credor externo. Houve
muita polmica na poca em torno da utilidade de mais endividamento externo num momento em que o Estado estava renegociando a sua
dvida com a Unio e a respeito das categorias de investimento do
programa, atrasando em um ano e meio a aprovao em virtude da
alterao dos limites de endividamento pelo Senado Federal (mediante Resoluo 109, de 17/12/1998) e das condies de implementao.
Como essa negociao ocorreu durante as eleies de 1998, quando
o governador concorreu reeleio, as foras de oposio articularamse com sindicatos representativos das entidades em liquidao, deputados estaduais (a Assemblia Legislativa criou uma comisso especial
sobre a matria e promoveu audincias pblicas) e algumas clientelas
importantes do Estado para conformar a estrutura do programa e redirecionar os recursos para reas mais atraentes, como investimentos
emergenciais na pavimentao de rodovias, municipalizao da Sanemat (ao invs de privatizao como chegou a ser cogitado) e reestruturao da Empaer (e no liquidao ou regionalizao). H uma gama
variada de interesses de atores como lideranas locais, empreiteiras,
produtores rurais, tcnicos das companhias cujo elenco no cabe relacionar neste trabalho.
Esse comportamento exemplifica a dinmica poltico-partidria
do ultrapresidencialismo estadual apresentada no Captulo 4, na qual
os parlamentares na sua maioria distribuem-se em governistas e situacionistas ou independentes situao nas obras no seu distrito
informal e oposio nas polticas estaduais de uma forma geral
como no caso de senadores da Repblica, por sua densidade eleitoral
e a condio de candidatos natos ao governo estadual e pela posio
do Senado na discusso desta matria especfica (endividamento), constituindo-se num ponto de veto.
O objetivo principal do programa passou a ser, portanto, apoiar
os esforos de reforma do Estado em Mato Grosso para ampliar a sua
eficincia na prestao de servios pblicos atravs da privatizao,
reestruturao ou liquidao de companhias e concesso de servios
pblicos estaduais. Foram includas no programa uma privatizao
116

(Cemat), trs reestruturaes (Empaer, Cepromat e Metamat) e cinco

liquidaes (Cohab, Codemat, Casemat, Bemat e Sanemat), e esta ltima, por ser agente de um servio pblico de competncia estadual, foi
liquidada e os municpios passaram a ser concessionrios do governo
estadual.
Os principais itens financiados pelo programa foram:
I Os prejuzos do Bemat (pagos pelo emprstimo feito pela
Secretaria do Tesouro Nacional);
II Pagamento de indenizaes trabalhistas aos funcionrios demitidos das companhias em liquidao (R$ 6,26 milhes, conforme demonstrao a seguir);
III Estudos relacionados ao Programa, capacitao, equipamentos e consultoria (R$ 9,7 milhes);
IV Formao de consrcios intermunicipais na rea de sade e
implementao de aes do Programa Sade da Famlia (PSF);
V Investimentos de alta prioridade como manuteno de rodovias e equipamento/manuteno de escolas (R$ 14,8 milhes);
VI Custos diretos da reforma (rescises contratuais, indenizaes,
impostos, contribuies sociais), no valor de R$ 19,7 milhes.
O montante aprovado foi de US$ 46,72 milhes de dlares distribudos em cinco subprojetos:
I - Reestruturao da Empaer, que teve execuo de R$ 6,39 milhes at maro de 2000, equivalendo a 12,64% do total;
II Municipalizao da Sanemat, com desembolso de R$ 27,91
milhes ou 55,2% do total;
III Modernizao do governo, com desembolso de R$ 0,03 milho ou 0,06% do total;
IV Gesto da UGP com R$ 2,19 milhes ou 4,33% do total;
V Pagamento de dbitos e rescises de contrato para funcionrios da Cohab (R$ 2,09 milhes), Codemat (R$ 4,17 milhes) e
impostos e contribuies sociais (R$ 7,78 milhes).
O emprstimo vigora at 2012 com taxa de juros anual de 6,92%.
Seu montante atual de R$ 97,508 milhes e foram pagos s nos
exerccios de 2002 e 2003 R$ 29,823 milhes como juros e amortizao
117

do principal. Os relatrios elaborados pela Unidade de Gerenciamento

do Projeto estimam o custo total do programa em US$ 430,83 milhes,
incluindo o aporte feito pelo BID no Pnafe (US$ 20 milhes) e a participao do Estado de Mato Grosso (US$ 365,81 milhes), com recursos
prprios ou captados mediante outros emprstimos, como junto Secretaria do Tesouro Nacional e Instituto San Paolo de Torino para a
construo de pontes.
Para zelar pelo marco regulatrio dos servios pblicos jurisdicionados do Estado foi criada a Ager, conforme j dito, totalizando dez
agncias envolvidas. Impe-se neste ponto uma breve reviso de cada
uma (a Cemat ser abordada no prximo Captulo).
A Bemat havia esperanas de prepar-lo para a privatizao,
autorizada pelo Poder Legislativo atravs da Lei 6.770, de 29/05/
1996, a exemplo de outros bancos estaduais (Bemge, Banespa,
Banerj, Banestado). Ele foi includo no Programa de Incentivo
Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes)
criado pelo Banco Central em fevereiro de 1997, prevendo reestruturao e participao de capital estrangeiro na privatizao.
Todavia, de acordo com a evoluo da sua situao financeira/
patrimonial e para contribuir com a renegociao da dvida estadual
em curso, optou-se pela converso do Bemat em agncia de fomento
aps aprovao em assemblia geral (acompanhada de um Programa
de Demisso Incentivada para os empregados). Em dezembro de 1997,
o Estado e a Unio assinaram uma emenda ao acordo da dvida de 11/
07/1997, na qual a Unio aumenta o aporte para financiar a extino
do banco de R$ 122,7 milhes para R$ 284,6 milhes.
A idia era emprestar esse montante ao Estado de Mato Grosso
para que este pudesse adquirir o Bemat (que estava dentre os seus
principais credores). O emprstimo foi includo na rodada de renegociao de 1997, favorecendo-se das mesmas condies de financiamento. Os R$ 284,6 milhes emprestados pela Unio ao Estado para
comprar o Bemat referiam-se a R$ 84,2 milhes de passivos transferidos para o Banco do Brasil; R$ 39,7 milhes do Programa de Demisso Incentivada para os servidores; R$ 110,5 milhes de ttulos estaduais na carteira do Bemat, mas que no constavam como ativo nos
118

seus balanos; R$ 32,1 milhes de outras obrigaes, em particular

passivos contingentes; R$ 14 milhes de outras obrigaes no transferidas para o Banco do Brasil; e R$ 4 milhes do capital inicial para
criao da agncia de fomento.
Na sequncia, foi determinada a sua liquidao extrajudicial em
fevereiro de 1998, transformada em ordinria a partir de junho de
1999. Essa operao durou at setembro de 2001 e ainda continua,
pois os ativos/passivos sobreviventes foram redistribudos e j houve a
criao da agncia de fomento pela Lei Complementar 140, conforme
esperado a princpio.
Os correntistas e alguns passivos foram transferidos para o Banco
do Brasil com um aporte financeiro da Secretaria do Tesouro Nacional
do Ministrio da Fazenda no valor de R$ 193,1 milhes, pagos no dia 22
de janeiro de 1999. Alguns ativos esto penhorados para o pagamento
de dvidas trabalhistas sob deciso judicial. O patrimnio lquido do
Bemat estava em R$ 169.886.441,63 negativo no ltimo balano (2001),
com destaque para a conta de prejuzos acumulados (R$ 192.115.446,24).
Havia R$ 78.439.774,83 de ativo e R$ 214.136.54.39 de passivo.
A maior parte do ativo est nas contas outros crditos (emprstimos
concedidos a receber), com R$ 33.564.027,75 e imveis de uso e compensaes. No passivo o maior destaque vai para a reserva de contingncia com contratos trabalhistas (R$ 12.377.372,41) e recebimento para
liquidao (R$ 198.092.507,35), que corresponde capitalizao que a
Secretaria do Tesouro Nacional fez no Bemat e foi includa na dvida
renegociada em 1997. O processo de liquidao deste patrimnio est
sob responsabilidade da Secretaria de Fazenda (Sefaz).
B Sanemat a exemplo das outras companhias, a Sanemat tambm possua maus indicadores operacionais/financeiros, como o
percentual de 12% da populao estadual atendida com gua tratada e tratamento de apenas 4% da gua coletada, alm do comprometimento de 140% da receita tarifria com a folha de pagamento em 1996 e perdas anuais na faixa de R$ 30 milhes.
Foi tomada ento a deciso preliminar de municipalizao (a
princpio nos seus sete maiores sistemas) e contratada uma consultoria
em junho de 1997 para prover assistncia tcnica na avaliao fsico119

financeira; propor estrutura organizacional para as futuras agncias

municipais e a agncia regulatria estadual; definir o escopo de eventuais privatizaes municipais; e montar o marco regulatrio. Nesse
mesmo ano, os dois maiores municpios do Estado (Cuiab e Vrzea
Grande), responsveis por 45% dos ativos da Sanemat e 55% da receita
tarifria, optaram por no renovar seus respectivos contratos de concesso, o que empurrou o Estado no caminho da municipalizao.
O Decreto 1.802, de 06/11/1997, marca o incio formal desse
procedimento, baseado em trs tipos de contrato a serem firmados
com os municpios (gesto compartilhada para concesses expiradas, cooperao tcnica para os casos sem contrato ou pr-vencimento e cooperao mtua para aqueles com objetivo de privatizao). Nesse inter valo entre a municipalizao total e a extino, a
Sanemat ficou na incmoda situao de no auferir mais a receita
tarifria e ter de financiar as despesas remanescentes, o que resultou
em prejuzos elevados nos anos de 1998 e 1999 e forou uma acelerao nos passos reformistas. A vinda da terceira parcela do emprstimo permitiu com que estes fossem acelerados e todos os funcionrios demitidos at julho de 2000.
Duas leis foram aprovadas em 13/12/2000 (7.358 e 7.359), autorizando a extino da companhia e concedendo incentivos para a municipalizao dos ativos remanescentes, respectivamente. Outras trs leis
ainda foram aprovadas para liquidao da Sanemat, com a extino do
fundo de financiamento de gua e esgoto (7.450/01), autorizao do
Estado para assumir obrigaes do fundo de penso (Saneprevi) com
seus beneficirios (7.582/01) e montagem do marco regulatrio para
os concessionrios (sistema estadual de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, com seu plano, fundo e conselho, vinculado Secretaria de Transportes) 7.638/01. Um dos aspectos observados pelo
Banco Mundial na montagem do marco regulatrio foi a sustentabilidade ou clusula ambiental para os concessionrios.
A operao de quase todos os sistemas j est a cargo dos municpios (excetuando Alto Garas) e a empresa vem passando por processo de liquidao. De acordo com o balano patrimonial de 2002, o
ativo da Sanemat totaliza R$ 353.229.000 e o passivo, R$ 448.695.000,
120

com patrimnio lquido negativo de R$ 96.366.000, no qual pesa a

conta de prejuzos acumulados. Esta ltima est em R$ 389.945.000,
crescendo desde o incio da municipalizao em 1998, quando o valor
era de R$ 66.270.000.
No ativo pesam os crditos a receber do Estado e dos municpios
pelos equipamentos e instalaes transferidos na municipalizao (R$
285.900.000) e o permanente (R$ 41.525.000) e no passivo, dbitos
com Estado no valor de R$ 139.335.000 (sendo boa parte ICMS devido)
e com o Programa de Recuperao Fiscal federal (R$ 212.276.000),
referente aos tributos federais como INSS e IR. A composio acionria
desde o incio da liquidao 82,6% de aes ordinrias de propriedade do Estado e 17,39% de aes preferenciais de posse de alguns
acionistas. H ainda 804 aes trabalhistas contra a empresa, com R$
6.880.000 na reserva de contingncia.
C Codemat suas principais atividades eram projetos de colonizao, com gerao de infra-estrutura (transporte, energia e telecomunicaes) e a titulao dos imveis nas reas colonizadas.
Durante a dcada de 1970 e 1980 atuou como uma agncia de
desenvolvimento articulando o Estado aos municpios e numa
srie de programas federais j citados. Teve papel importante na
acumulao capitalista em Mato Grosso, que merece um melhor
tratamento noutra ocasio. Foi incorporada pela Metamat em 06/
04/1998 e conta na atualidade com cerca de 80 ex-funcionrios
ligados a esta companhia, na sua maioria disposio da Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral Seplan.
D Casemat a principal razo para sua liquidao foi o obsoletismo, pois seu negcio era construo de armazns para estocagem da safra de gros do Estado, com financiamento do Banco do
Brasil. No entanto, em funo da mobilidade da fronteira agrcola
e do dinamismo do capital agropecurio instalado em Mato Grosso, seus equipamentos tornaram-se inadequados e desnecessrios. Dos 36 armazns, apenas 5 foram vendidos e 31 transferidos
para a Empaer, sendo 11 utilizados por municpios na forma de
comodato e um nico armazm ainda em uso, em fase de leilo
para pagamento de emprstimo. Foi incorporada pela Empaer em
121

fevereiro de 1998, todos os funcionrios demitidos e alguns passivos (como dvidas com a Companhia Nacional de Abastecimento
Conab) assumidos pelo Estado.
E Cohab agncia estadual de habitao que trabalhava com
fundos do Sistema Financeiro da Habitao SFH. Sua liquidao
foi uma das mais problemticas, pois os prejuzos eram cada vez
maiores, pela carteira de imveis rurais e urbanos sob sua administrao (35.000 unidades habitacionais e 21.000 lotes), os muturios e os passivos junto a fornecedores, agncias federais e exfuncionrios. Seus imveis foram em parte vendidos para a Caixa
Econmica Federal e em parte assumidos pelo Estado, com a
liquidao decretada em 27/12/1999.
No ltimo balano (1999), a Cohab contava com R$ 5.299.304 de
ativo e o mesmo valor de passivo, com patrimnio lquido nulo. No
ativo, o maior peso para as indenizaes a receber da seguradora (R$
3.336.751); no passivo, para os impostos e contribuies a recolher; e
no patrimnio lquido, a conta de prejuzos acumulados com R$
119.227.001, que estava em R$ 47.138.836 em 1996. A situao melhorou bastante com o avano do processo de liquidao, pois em 1998 o
prejuzo foi de R$ 75.800.315 e em 1999, de 19.739.838.
F Cepromat sua reestruturao organizacional resultou na
demisso de cerca de 514 funcionrios de 1.076 registrados em
maio de 1997 (algumas fontes falam em cerca de 1.200 em 1995),
adoo de uma nova metodologia de gesto baseada nas ferramentas da Qualidade Total, treinamento de pessoal e introduo
do projeto da Infovia ligao de todos os rgos do Estado
sediados na capital e interior por meio de fibra tica. A maior
parte dos funcionrios remanescentes est distribuda pelas principais secretarias estaduais como Seplan, Sefaz e Seduc. O Cepromat vem atuando tambm nas atividades de governo eletrnico, como a informatizao e disponibilizao de impostos estaduais como o IPVA e a gesto do Portal Eletrnico do Estado
(www.mt.gov.br) que rene uma srie de informaes e servios. H comentrios acerca da sua privatizao desde o incio
do Programa de Reforma, mas nenhuma medida concreta neste
122

sentido foi tomada at o presente momento.

G Empaer vem passando por sucessivas reestruturaes desde a formulao de seu planejamento estratgico (1999-2003),
baseado nas implicaes da Lei 6.753, de 23/01/1996, sobre a
municipalizao da agricultura e dos servios de assistncia tcnica e extenso rural em Mato Grosso. Os objetivos principais
so aumentar a eficincia com destaque para a produtividade
dos seus quadros, a atualizao tecnolgica dos laboratrios,
centros de pesquisa, campos experimentais e escritrios e importncia atravs de aes de descentralizao, regionalizao,
municipalizao e participao ampliada dos produtores rurais
no processo decisrio. O CPDRE constituiu um grupo institucional em 2001 que fez uma proposta de reestruturao baseada na
criao de 25 centros de gerao e difuso de tecnologias agropecurias sediados em cidades-plo.
H Metamat companhia estadual que opera no ramo de minerao, tem como principal funo ser a sndica da massa falida
da Codemat e da Sanemat sob sua disposio (est sendo cogitada a possibilidade de criao de uma companhia apenas para
cumprir tal funo, a exemplo da Companhia Paulista de Ativos
em So Paulo). Aps a liquidao completa, o relatrio final do
Banco Mundial recomenda a sua prpria liquidao em funo
dos baixos indicadores operacionais/financeiros financiada com
recursos quase exclusivos do tesouro estadual, contrariando uma
das diretrizes do Decreto 752. Contudo, trata-se de uma rea
importante que demanda interveno do Estado no como executor (adquirindo reas licenciadas junto ao Departamento Nacional de Produo Mineral e cedendo para explorao de empresrios), mas exercendo a funo regulatria, pois Mato Grosso o segundo maior produtor de diamante e terceiro maior de
ouro do pas, no possui uma poltica mineral definida e sofre
uma evaso muito grande da sua produo pelas dificuldades
de registro, fiscalizao e controle.
Apesar do fim do Programa de Reforma e da mudana de governo com a eleio do sojicultor Blairo Maggi, em 2002, algumas aes
123

iniciadas pelo CDPRE (que a rigor no foi extinto) e recomendaes

do Banco Mundial foram levadas adiante. Dentre elas esto a extino
do Instituto de Previdncia dos Servidores do Estado (Ipemat) com o
desmonte da sua rea de assistncia mdica, incorporao dos servidores pela Administrao Direta e proposta de criao de um fundo de
capitalizao a exemplo de outros Estados brasileiros como Bahia e
Paran, bem como a criao do Mato Grosso Sade de duas sociedades de economia mista. Uma para explorao do gs canalizado (Mtgs),
na forma de concessionria do servio pblico e outra para exercer o
papel de agncia de fomento de acordo com a lei que autorizou a
liquidao do Bemat.

PROGRAMA NACIONAL DE APOIO ADMINISTRAO

FISCAL PARA OS ESTADOS BRASILEIROS (PNAFE)
O Pnafe tambm comps uma negociao nacional para que o
Estado pudesse fazer seu ajuste fiscal pelo lado da receita, por meio
das medidas apontadas na Lei 6.695/95. O valor total do emprstimo
foi de US$ 20,816 milhes, com juros de 4,98% ao ano a serem pagos
em 20 anos (2017). Os recursos eram concentrados nas reas de capacitao, consultoria para implantao de um novo modelo de gesto,
equipamentos e assistncia tcnica em informtica.
A princpio, as suas aes foram alocadas na rea fazendria,
com a administrao financeira (codinome do ajuste fiscal) proporcionando a abordagem integradora. Seus oito componentes eram organizao e gesto; tecnologia da informao; coordenao do projeto;
legislao; controle oramentrio-financeiro; dvida pblica; contabilidade; e auditoria e controle interno. Aps a desvalorizao cambial
de 1999 e a conseqente multiplicao dos recursos em Real, houve
presses tcnicas e polticas para a sua expanso e o Pnafe acabou
financiando aes tambm nas Secretarias de Planejamento, Administrao, Auditoria Geral do Estado e nos Poderes Legislativo (Tribunal de Contas), Judicirio e no Ministrio Pblico Estadual, por
serem organismos de controle externo.
O total da execuo at setembro de 2004 foi de R$ 81,794 mi124

lhes, com R$ 40,472 milhes (49,48%) pagos pelo BID e R$ 41,322

milhes (50,52%) de contrapartida estadual, incluindo os juros j pagos pelo emprstimo (R$ 10,88 milhes). As categorias de investimento que mais concentraram recursos foram equipamentos de informtica (26,03%), outros investimentos como reforma de instalaes e mveis (14,76%), capacitao (13,75%), consultoria (12,03%) e administrao (8,23%). A prioridade para a poltica tributria refletiu-se na
distribuio dos recursos. O Tributrio (cadastro de contribuintes, declarao, arrecadao, cobrana, fiscalizao, contencioso, atendimento, estudos econmico-tributrios) ficou com 82,36% do total e o Financeiro com 17,64% (oramento, controle financeiro, dvida pblica,
contabilidade, controle interno).
Dentre os resultados que podem ser apresentados na rea de
atuao do PNAFE, possvel citar o crescimento real da receita tributria de 61,06% entre 1995 e 2004, enquanto o PIB variou 51,81%,
conforme estimativa. O ICMS cresceu 53% e manteve sua participao
no PIB estadual na faixa de 8% a 11%, com mdia de 9,97% no perodo
1995-2004. A receita tributria, excetuando o ICMS (IPVA, ITCD, IRRF),
aumentou a sua participao de 3% para 9,59%. O custo do aparelho
fazendrio foi reduzido de R$ 29.499.713,47 em 1994 para R$
12.583.013,83 a preos correntes em 2000, segundo Albano (2001), o
que representa um esforo para reduzir o coeficiente recursos arrecadados/recursos consumidos para nveis mais aceitveis.
Da confluncia entre o Pnafe e CDPRE (ambos baseavam-se em
financiamento externo com prazo determinado), ocorreu em Abril de
2000 a formao de uma equipe para apresentar um diagnstico do
Estado quanto sua situao gerencial e proposio de um novo
modelo de gesto para todo o aparelho com maior longevidade. Surgiu, portanto, em abril de 2001, como resultado desse trabalho, o
Programa de Modernizao da Gesto (PMG), cujos princpios, pressupostos e a prpria estrutura foram influenciados pela Gesto da
Qualidade Total, muito difundida no Brasil na dcada de 1990, em
especial no setor industrial e de servios.
Consideraes mais amplas sobre o Pnafe e o PMG no cabem
neste trabalho, embora constituam um objeto de anlise interessante
125

sobre a viso empresarial do setor pblico para Martins Filho (1996),

cuja utilidade, resultados e perspectivas no caso especfico de Mato
Grosso devem ser abordados em ocasies oportunas.

RENEGOCIAO DA DVIDA ESTADUAL

Conforme os parmetros da Lei federal 9.496, de 11/09/1997,
aplicados ao caso de Mato Grosso, a Unio assumiu R$ 805,682 milhes e refinanciou R$ 779,943 milhes para pagamento em 30 anos,
cabendo prorrogao por mais 10 anos se houver saldo devedor no
final. Os juros foram de 6% ao ano acrescidos da variao do ndice
Geral de Preos Disponibilidade Interna da FGV para atualizao
monetria, comprometendo at 15% da Receita Lquida Real com o
servio anual (juros e amortizaes do principal). A Receita Lquida
Real calculada nos doze meses anteriores com base no total na
receita prpria realizada nesse perodo menos receitas de capital (operaes de crditos e alienao de bens), transferncias voluntrias,
transferncias ao Fundef, transferncias multigovernamentais, gesto
plena do SUS, doaes para atender s despesas de capital e s transferncias constitucionais e legais aos municpios.
Na verdade, numa operao multilateral de grande porte, a Unio
lanou no mercado de capitais uma srie de Letras Financeiras do
Tesouro (ttulos ps-fixados pela taxa Selic) da sua dvida pblica no
valor total do montante renegociado em 1997 (R$ 74.037,067 milhes
correntes) e usou estes recursos para pagar os credores dos Estados
(bancos, corretoras de valores, financiadoras, dealers, portadores de
ttulos, fundos de investimento) e comprar a dvida destes, tornandose sua grande credora e promovendo o alongamento de prazo e enquadramento nas condies de financiamento j descritas. Para se ter
uma idia, basta dizer que a STN (amparada nas rodadas de renegociao de 1989, 1993 e 1997) era credora em 31/01/2005 de 82,23% da
dvida consolidada do Estado de Mato Grosso.
Esses ttulos, e outros que vieram em seguida para rolagem do
montante original, continuam circulando no mercado e submetidos s
regras do conjunto da dvida pblica federal. Quando o valor pago
126

pelos Estados Unio fica abaixo do pago aos portadores, o Tesouro

Nacional cobre a diferena. Isso significa dizer que o acordo resultou
num subsdio dvida dos Estados, acrescido daquele gerado pela
diferena de juros entre a data de corte e assinatura do contrato e a
conta grfica. A soma de tudo fica entre R$ 26 bilhes e R$ 38 bilhes,
segundo estimativas, a preos constantes de 1998. O valor lquido
desse passivo em 2004 (contando Estados e municpios) era de R$
278,4 bilhes. Se a proporo tivesse sido mantida, o valor desse passivo pode estar entre R$ 350 e 400 bilhes em abril de 2005.
Como diz Lopreato (2002), o mtodo de amortizao adotado foi
o da Tabela Price, que no incio prioriza o pagamento de juros (com o
excedente indo para amortizar o principal) e mais adiante a nfase vai
para a amortizao. As receitas prprias e a cota do Fundo de Participao dos Estados entraram como garantia do refinanciamento, podendo a Unio sacar direto nas contas que centralizam a arrecadao
estadual em caso de inadimplncia.
O passivo refinanciado inclua a dvida mobiliria e contratual, interna e externa, Antecipao de Receita Oramentria (ARO), Caixa Econmica Federal, Administrao Direta e Indireta do Estado. Para aderir
ao acordo com 6% ao ano de juros, a Secretaria do Tesouro Nacional
exigia a amortizao de 20% do montante refinanciado at dezembro de
1998, registrados na chamada conta grfica. Essa denominao vem
do fato de a dvida s existir no papel (no ter sido utilizada como
receita de capital pelo Estado) e expressar uma exigncia feita pelo
credor para demonstrar compromisso com o plano. O Estado deveria
transferir seus ativos ao BNDES para serem vendidos na seqncia.
Para compreender essa exigncia necessrio lembrar que, ao
contrrio de outras rodadas de renegociao da dvida anteriores que
permitiam a reincidncia, essa se deu no contexto da reverso do
ultrapresidencialismo estadual detalhado no Captulo 4. A Unio visava no apenas dar um sobreflego financeiro aos Estados, mas induzir
sua reforma patrimonial como uma das estratgias de consolidao do
Plano Real. Isso se daria mediante o ajuste fiscal permanente pautado
na eliminao dos focos de gerao do dficit pblico, com destaque
para as atividades empresariais e bancrias.
127

Buscou-se tambm a transio para uma nova matriz de financiamento estadual, na qual as receitas prprias passariam a ocupar papel central, em detrimento de receitas de capital e tarifas de empresas pblicas/sociedades de economia mista. O valor da conta grfica
para todos os Estados ficou prximo de R$ 10 bilhes e representa
esse compromisso.
De todo modo, como Mato Grosso no fez esse pagamento (embora a Cemat fosse o principal ativo que poderia ser vendido para
levantar esses recursos), foram lanados na sua conta grfica R$
155,988 milhes a serem pagos nas mesmas condies do restante
at 2005. O eventual saldo devedor (que hoje de R$ 88,397 milhes) ser multiplicado por cinco e refinanciado pelo custo mdio
de captao da dvida mobiliria federal que serviu de funding para
essa operao, como uma punio para o descumprimento da clusula relativa s privatizaes.
O montante refinanciado estava em R$ 2.123,859 milhes em
31/01/2005. Apenas pela atualizao monetria do IGP-DI at janeiro
de 2005, ele deveria estar em R$ 1.880,381 milhes. Isso evidencia
que a dvida no vem sendo reduzida em termos reais, mas apenas
rolada e interrompeu a trajetria de crescimento anterior, caiu no
consolidado. A variao real do estoque da dvida fundada foi de
152,69% entre 1986 e 2004, com um pico em 2001. A Lei 9.496 disps
tambm que o Estado s poder emitir novos ttulos e atribuir s suas
instituies financeiras a administrao destes quando o montante da
dvida financeira for inferior ao valor da Receita Lquida Real apurada
no exerccio. Apenas para se ter uma noo, a relao de Mato Grosso ficou em 1,56 no exerccio de 2004.
O Estado fora bastante beneficiado nas rodadas anteriores de renegociao, em especial na de 1993, com a rolagem de uma dvida
com valor em dlar quase duas vezes superior de 1997, equivalente
a 31,75% do seu Produto Interno Bruto (O valor refinanciado em 1997
equivalia a 8,8% do PIB corrente). Quinze por cento da Receita Lquida Real comprometida refere-se s dvidas refinanciadas (intralimite) e
7% para outros dbitos (extra-limite), incluindo alguns tributos e passivos contrados com instituies financeiras federais, como FGTS e cr128

dito imobilirio. Nos anos em que o giro supera o limite estabelecido,

o valor excedente volta a compor o montante na forma de resduo,
garantindo a regularidade nos pagamentos.
Os principais ganhos do acordo esto na relao com um nmero
menor de credores e a previsibilidade do pagamento, que chegou a
atingir 43,28% da receita tributria em 1994 e estabilizou-se na faixa de
17% a 20% a partir de 1999. Quer dizer, de cada real da arrecadao
prpria do Estado, entre 0,17 e 0,20 so dedicados ao servio da dvida. Com esse acordo, a Unio criou o Programa de Reestruturao e de
Ajuste Fiscal que permite o monitoramento de um elenco de indicadores nos Estados (muitos incorporados pela Lei de Responsabilidade
Fiscal a partir de 2000), quais sejam:
I Dvida financeira em relao receita lquida real RLR;
II Resultado primrio, entendido como a diferena entre as receitas e despesas no financeiras;
III Despesas com funcionalismo pblico;
IV Arrecadao de receitas prprias;
V Privatizao, permisso ou concesso de servios pblicos,
reforma administrativa e patrimonial;
VI Despesas de investimento em relao RLR.

129

130

VI
PRIVATIZAO DA CEMAT
RETROSPECTIVA HISTRICA DO SETOR ELTRICO
O objetivo aqui demonstrar as principais caractersticas do setor
eltrico no Brasil atravs da sua formao, que evidenciam as diferenas
com outros servios pblicos (como a estrutura de propriedade das
companhias) e seus traos fundamentais que se fizeram presentes na
fase de desestatizao atual, condicionando a formao da coalizo social e poltica para tal finalidade, no nvel nacional e tambm estadual.
A estrutura do setor eltrico no Brasil foi condicionada pelas dimenses continentais do pas e pelo enorme potencial das suas bacias fluviais,
com rios de plancie e planalto (Amaznica, Paraguai, Paran, AraguaiaTocantins, So Francisco, Tiet-Paraba). Em funo das economias de
escala, o crescimento do setor foi puxado pelas grandes usinas, como a
binacional Itaipu, na fronteira com o Paraguai, e Tucuru, no Rio Xingu
(Estado do Par), com um sistema interligado de transmisso.
Com base nas caractersticas do setor e do papel que veio a desempenhar na industrializao por substituio de importaes capitaneada
pelo Estado, engendrou-se um padro cooperativo ao invs de competitivo entre os agentes para otimizao dos recursos, com um sistema
centralizado de despacho (que fixava as quantidades de energia a ser
gerada por cada usina numa determinada bacia fluvial e controlava a
disponibilidade do insumo gua) e com forte estatizao, baseada na
131

predominncia inicial do capital privado desde o final do sculo XIX.

A estatizao decorreu de fatores como o padro de crescimento
verificado no Brasil, no qual o Estado responsabilizava-se por investimentos nas indstrias de insumos bsicos (siderurgia, fertilizantes,
petroqumica, motores) e nos modais de infra-estrutura com capital
intensivo, baixo retorno e altos coeficientes capital/produto. Em geral eram servios pblicos associados a monoplios naturais ou externalidades positivas, para reduzir o custo de reproduo do capital
e acelerar a sua acumulao, em especial no setor industrial (sempre
subsidiado nas tarifas de energia).
Para Pinheiro (1999), a estatizao das empresas privadas estrangeiras no setor eltrico respondeu a duas necessidades principais do
empresariado industrial brasileiro. A primeira por uma regulao mais
eficiente para garantia dos investimentos necessrios (que volta ao
primeiro plano com a desestatizao em curso) atrapalhados por alguns fatores como a insegurana no cumprimento dos contratos e a
poltica econmica, em especial monetria e cambial, que no proporcionavam um marco regulatrio estvel. A segunda pela garantia de
nacionalizao de alguns setores-chave diante da nova estratgia do
capital internacional monopolista no ps-guerra de ramificar-se e internalizar-se nos pases hospedeiros atravs das companhias transnacionais, mantendo o centro decisrio nas suas respectivas matrizes nos
pases centrais e atendendo a diretrizes mundiais, nem sempre coincidentes com as nacionais e regionais.
importante recordar que a interveno do Estado no foi um
dispositivo anticclico conjuntural, mas parte integrante de um padro
capitalista implantado no Brasil, cujos constrangimentos principais eram:
1 Carter incipiente do setor privado nacional; e 2 Laos de dependncia em relao ao centro capitalista. Houve, nessa fase, a internalizao das relaes de dependncia, esvaziando de qualquer significado a aparente contradio entre estatizao e capitalismo, alterando o
relacionamento entre os trs agentes da economia (Estado, capital nacional e capital estrangeiro) e reformulando a correlao de foras.
Cabe lembrar tambm que a industrializao retardatria no Brasil
esbarrou nos requisitos mnimos para a constituio das fundaes
132

tecnoprodutivas do capital e seu correspondente na estrutura social, isto

, uma burguesia frgil e pulverizada. A estatizao do setor eltrico
acelerou-se nesse momento pela impossibilidade de importao de energia em larga escala (ao contrrio de outros insumos como ao e petrleo/derivados), o estrangulamento da oferta ocasionado pela intensificao do crescimento industrial nas dcadas de 1950/1960 e o desinteresse do capital estrangeiro aqui instalado em investir na gerao, que
refletiu-se na sua baixa acumulao, pelas razes apontadas adiante.
As empresas estatais tornaram-se lderes nos seus respectivos segmentos, em ativo e patrimnio lquido, mas fracas em lucro e rentabilidade. O objetivo deliberado era a produo de externalidades positivas, mediante transferncia da mais-valia potencial, com recurso subtarifao para facilitar a acumulao, em particular do capital industrial.
O grande problema com essa opo, que renova-se na atualidade com
fora, que, com a institucionalizao do nvel tarifrio baixo, fica
mais complicada a sada do Estado do setor eltrico.
Para Abranches (1977), a apropriao dos meios de produo
pelo Estado nas economias capitalistas no subverte a teia bsica de
interesses que determina a acumulao privada de capital. Pelo contrrio, permite um encaixe mais adequado entre capital nacional e
estrangeiro e posiciona o Estado como avalista da industrializao brasileira ao longo das suas diversas fases, inclusive na atual, que preconiza internacionalizao e ganhos de competitividade crescentes. A
presena estatal tem por objetivo gerar trs ondas ou ciclos de investimento puxados pela demanda derivada, a saber: 1 O das empresas
estatais nos setores selecionados pelo capital; 2 O das companhias
multinacionais nos segmentos de vanguarda, com maior necessidade
de capitalizao e aporte tecnolgico; e 3 O capital nacional, nas
pequenas e mdias empresas que formam uma subestrutura oligopolizada para atender s encomendas dos dois primeiros.
Portanto, possvel observar que a participao no Estado na
industrializao pesada se deu em virtude das escassas possibilidades
de desdobramento automtico do capital nacional e estrangeiro instalado nas indstrias leves. Para Mello (1988), no se dispunha de instrumentos prvios de mobilizao e centralizao de capitais (propicia133

dos pela criao do Fundo Federal de Eletrificao, Emprstimo Compulsrio e Reserva Global de Reverso no setor eltrico) e indispensveis para a formao do bloco de investimentos pesados, nem se
poderia obter a diversificao esperada com base na estrutura de
ento. O nico agente capaz de compartilhar os riscos inerentes a
essa operao era o Estado.
A estatizao, tanto no nvel estadual quanto federal, foi iniciada
com a edio do Cdigo de guas e Minas em 1934 e criao, em 1961,
da holding federal Centrais Eltricas Brasileiras Eletrobrs para centralizar o setor, constituda pelas companhias Furnas, Chesf, Eletronorte
e Eletrosul (alm da Eletronuclear, precedida pela Nuclebrs). Convm
destacar que o projeto de constituio dessa companhia comeou em
1954 com a edio do Plano Nacional de Eletrificao e atravessou
quatro mandatos presidenciais at a regulamentao (Getlio Vargas,
Juscelino Kubitschek, Jnio Quadros e Joo Goulart) e sua operacionalizao de fato ocorreu aps 1964, o que demonstra a oposio sofrida
por setores do capital industrial associados ao capital monopolista internacional. Foi montado tambm o Grupo de Coordenao para Operao Interligado que tratava do despacho centralizado.
O Plano Nacional de Eletrificao propunha algumas medidas
integradoras da indstria energtica no Brasil e apresentou a estatizao como um imperativo dos fatos, conforme Draibe (1985), como
unificao das tenses em diversas regies e mesmo a instalao de
indstrias de material eltrico estatais para dobrar a capacidade instalada de 2.000 MW para 4.000 MW. Isso se deu em decorrncia do
seu carter de monoplio natural, do volume elevado de investimentos com forte presena de capital fixo/longo prazo de maturao e
da necessidade de uma empresa que pudesse concentrar o capital no
setor, acelerando a transio da fase concorrencial para a monopolista do capitalismo brasileiro e evitando a desnacionalizao, que apresentava-se ento como alternativa.
Em suma, a frmula de uma sociedade de economia mista permitiria que a Eletrobrs atuasse como um conglomerado industrialfinanceiro cumprindo as funes de planejamento/coordenao/financiamento do setor em todos os ramos e o nucleasse, puxando o
134

restante do capital nacional como scios do empreendimento (atravs da aquisio de aes preferenciais), em especial na indstria de
materiais eltricos leves, que deveria possuir tambm um grau relativo de nacionalizao atravs da substituio de importaes. A antinomia que deve ser observada aqui, e que chave para compreenso do problema em questo, nacionalizao x desnacionalizao e
no estatizao x privatizao como aparenta.
No caso do setor eltrico, relevante observar que as principais
empresas at a dcada de 1950 eram grandes grupos estrangeiros,
como Amforp e Light, que detinham 58% da potncia instalada em
1940 e priorizavam os fornecedores de seus pases de origem. Com a
progressiva estatizao do investimento em energia, nacionaliza-se
esse suprimento e forma-se um seleto clube empresarial sombra do
Estado, com destaque para a grande engenharia e indstria de materiais eltricos pesados, oligopolizada pelas multinacionais. Para Prado
(1996), um grupo de seis a oito superempreiteiras que acumularam
expertise tcnica na exploso rodoviria do Plano de Metas controla,
sem grande escrutnio social, o maior volume de dispndio do denominado Setor Produtivo Estatal.
Esse bloco que, segundo Almeida (1981), ainda inclui empresas de
engenharia e consultoria, na sua maior parte estrangeiras no caso das
ltimas, agncias de financiamento e as concessionrias de energia, fundou-se numa srie de demandas interrelacionadas no plano tcnicooperacional e desenvolveu um arcabouo jurdico, poltico e institucional fiador da continuidade dessa dinmica. Tal arranjo, por sua vez,
uma pea do pacto que definiu a industrializao brasileira nessa segunda fase da substituio de importaes, no qual foram mediados os
interesses da grande engenharia nacional com fraes do capital nacional e estrangeiro. O pacto demarca o territrio de movimentao das
estatais, define sua margem de manobra e sua autonomia.
Conforme Draibe (1985),
parecia evidente que se imporia uma atuao dominante do Estado no processo industrializante atravs de empresas pblicas. Em primeiro lugar, porque a liderana
135

das empresas pblicas e o grau superior de coordenao dos planos asseguraria um fluxo ordenado e contnuo dos investimentos, o que possibilitaria saltos qualitativos na diversificao e integrao do aparelho industrial (DRAIBE, 1985, p. 39).
Um outro agente federal constitudo em 1965 foi o Departamento
Nacional de guas e Energia Eltrica (Dnaee), responsvel pelas concesses, quase desnecessrias num sistema com forte estatizao e
monopolizao regional. Dado o seu papel secundrio na fixao tarifria, o Dnaee acabou sendo controlado pelas companhias que deveria regular (fato ocorrido em outros setores), o que implicou no uso
das tarifas aps 1975 como ferramenta de conteno inflacionria.
Nessa diviso de tarefas coube Unio, em funo do volume
de investimento necessrio, concentrar os ativos de gerao e transmisso atravs da sua holding e aos Estados controlarem a distribuio. No entanto, coerente com a desigualdade econmica entre as
regies brasileiras, o sistema acabou adquirindo uma conformao
diferenciada em certas reas. Cabe lembrar que, no incio, houve
convivncia de gerao/transmisso estatizadas e distribuio privatizadas, o que gerou graves problemas de coordenao entre os agentes
e conduziu estatizao completa pelos Estados, para reduzir a incerteza quanto ao fornecimento de energia.
A Unio deteve duas companhias de distribuio (Light e Excelsa)
e os Estados que concentravam a maior parte da produo industrial
como So Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Paran e Santa
Catarina, constituram empresas verticalizadas integrando os trs setores (gerao, transmisso e distribuio). Apenas para se ter uma melhor noo, basta dizer que esses cinco Estados concentraram 73,77%
do PIB industrial em 2002.
De acordo com Ferreira (1999), os ativos de gerao das suas
empresas somavam em 1995 28.301 MW de potncia. Aqui conta-se
com Itaipu, que uma companhia parte e tem compromisso de
compra da energia gerada de acordo com o mercado de cada distribuidora com base numa lei de 1973. A Eletrobrs (Chesf, Furnas,
136

Eletronorte e Eletrosul), por sua vez tinha 26.139 MW, o que caracterizava um dualismo, com dois sistemas de capacidade similar convivendo no setor. Apenas para exemplificar, a Eletrosul tinha capacidade de gerao inferior s companhias dos Estados de So Paulo,
Minas Gerais e Paran nessa poca (3.222 MW).
Em 2005 a capacidade total em operao da holding Eletrobrs
nas suas principais subsidirias (Chesf, Furnas e Eletronorte) estava
em 27.507 MW ou 30,13% do total em funo da privatizao dos
ativos de gerao da Eletrosul, conforme dados da Aneel. As empresas
dos cinco Estados apontados aqui (Cesp, Celesc, Ceee, Cemig, Copel e
Eletropaulo), cujo parque gerador na maioria no foi privatizado, somavam 30.448 MW ou 33,35% do total, o que mantm atualizada, dez
anos depois, a duplicidade identificada em 1995.
A razo para tal dualismo foi a necessidade que os empresrios
industriais desses Estados tinham de manter o parque gerador de energia eltrica sob seu controle prximo (pelo acesso mais rpido ao
governo estadual), j que o setor secundrio tem uma relao insumo
energtico/produto menor do que na agropecuria ou comrcio/servios, que o caracteriza como eletro-intensivo, alm da desconfiana na
capacidade federal em atender s suas demandas setorizadas e regionalizadas. Em outras palavras, a manuteno de um montante considervel de ativos de gerao/transmisso nas mos dos Estados que detinham boa capacidade de autofinanciamento atendeu ao imperativo
do empresariado local de marcar forte presena na poltica energtica
em nvel estadual, segundo as suas prioridades de acumulao.
Convm salientar, porm, que a estratgia adotada pelas lideranas
estaduais no excluiu os ativos de gerao e transmisso pertencentes
Unio (o que fica claro na atual paralisia da desestatizao), mas apenas
adota uma diviso de trabalho em bases diferentes da que foi proposta
para os Estados menores, que criaram companhias com nfase na distribuio e subtransmisso. Para a Unio foi deixado, em funo da escala e
alcance, o investimento nas grandes usinas e linhas de transmisso, enquanto os Estados mais ricos e industrializados garantiram um sistema
prprio, cujo objetivo era direcionar os investimentos e ampliar a sua
autonomia no marco federativo, j evidenciada em outras reas.
137

Os Estados, no plano macroeconmico, utilizavam as companhias como instrumentais para a contratao de funcionrios postos
disposio de outras reas, subsidiamento ao mercado por meio de
projetos de alto custo/baixssimo retorno e a iseno de pagamento a
alguns setores como Estado e prefeituras municipais, alm do financiamento do prprio dficit pblico. No plano microeconmico, o setor
tinha alguns desincentivos para eficincia como o retorno fixo em 10%
para os investimentos feitos, independente da anlise de fluxo de caixa
dos empreendimentos, criado pela unificao tarifria em 1974. Havia
tambm um mecanismo de compensao soma zero denominado Conta
de Resultados a Compensar e pouco controle sobre os custos operacionais, considerados somente no seu aspecto contbil. Quer dizer, os custos determinavam as tarifas e eventuais diferenas causadas pelo baixo
nvel tarifrio ou alto custo eram compensadas pela CRC.
O setor experimentou crescimento considervel nos anos 1960/
1970, acompanhando a dinmica de acumulao capitalista no Brasil
da qual era subsidirio e desconsiderando clusulas ambientais relevantes durante o regime autoritrio. Cabe destaque a nfase especial
dada pelo general Geisel (1974-1979), que no contexto de seu Projeto Brasil Potncia, para Brum (1999), diversificou a matriz energtica ao incentivar a explorao de petrleo em guas profundas pela
Petrobras (da qual fora presidente), desenvolver motores base de
um combustvel alternativo derivado da cana-de-acar (lcool) e
implantar o programa nuclear brasileiro em parceria com a ento
Alemanha Ocidental, ignorando o Tratado de No-Proliferao, do
qual ainda no era signatrio.
Com a crise na qual mergulhou a economia brasileira durante a
dcada de 1980, o setor eltrico sofreu um processo acelerado de
sucateamento e financeirizao (conforme descrito mais adiante), pois
as receitas tarifrias reais, os aportes financeiros dos seus controladores e os investimentos caram e, para manter um padro mnimo de
atividade, as companhias passaram a recorrer a emprstimos e financiamentos, na maior parte dolarizados. prudente lembrar tambm o
baixo crescimento da economia em especial da indstria nesse
perodo, que no pressionou o setor pelo aumento de capacidade.
138

Conforme Ferreira (1999), em 1985, 60% da receita agregada do

setor provinha de emprstimos (com apenas 25% para tarifas) e, em
1989, 98% da despesa foi utilizada para pagamento do servio da dvida. Algumas companhias no ano de 1995, como a Ceal do Estado de
Alagoas, chegavam a uma relao passivo financeiro/ativo de mais
30% e a dvida acumulada do setor totalizava US$ 25 bilhes (R$ 48,549
bilhes ou US$ 15,455 milhes em 2003 nas 27 principais companhias
de capital aberto). A Cemat no estava mal nesse aspecto no perodo
alcanado, pois sua relao passivo financeiro/ativo era de 11,22% em
1995. Em 2003, esse indicador registrava 28,59%.
Nesse perodo deve-se observar a acumulao de passivo financeiro pelas companhias de energia, na estratgia de estatizao da
dvida externa adotada pelo II Plano Nacional de Desenvolvimento
(1975-1979). Este tinha por objetivo principal consolidar a substituio de importaes mediante a instalao do setor de bens de capital
e manter o ritmo de crescimento acelerado da produo. Esse olhar
importante para compreender as razes da crise do setor eltrico, que
vai se manifestar com maior intensidade na dcada de 1990 e do qual
o processo incompleto de privatizao, bem como os baixos nveis
de investimento, so conseqncia e no causa, como alguns analistas procuram demonstrar.
Conforme dados compilados por Assis (1988), a participao do
setor pblico no endividamento externo salta de 24,9% em 1972 para
78,8% em 1987, numa variao de 216,46% em 15 anos. Quando
considera-se o aumento nominal de mais de dez vezes do estoque de
passivo externo no mesmo intervalo (de US$ 9,5 bilhes em 1972
para US$ 107,5 bilhes em 1987), verifica-se que a dvida do setor
pblico multiplica-se em cerca de quarenta vezes. As empresas estatais foram agentes centrais nessa dinmica, pois seus encargos financeiros (juros e amortizaes) triplicaram entre 1980 e 1985 em relao ao PIB (de 0,86% para 2,54%). Isso confirma a tese da hipoteca
realizada sobre a infra-estrutura econmica brasileira pelo regime
autoritrio, que resultou em subtarifao e desinvestimento, no sentido da reduo do ritmo de expanso verificado antes.
Diversos autores estimam a evoluo do passivo agregado do
139

setor e sua posterior reestatizao, mediante intermediao da Secretaria do Tesouro Nacional com os Avisos MF, que refinanciava
emprstimos junto a credores internacionais. Lima (1996) apresenta a
variao real do passivo total em 90,25% entre 1980 e 1986, com
elevao da dvida em moeda estrangeira de longo prazo e dos Avisos MF em perodos alternados e seqenciais, o que aponta a transferncia de uma modalidade para outra.
Segundo Dias (1997), o endividamento para ampliar a capacidade
instalada e cobrir a perda tarifria multiplica-se em cerca de sete vezes
e meia e vai de US$ 3,459 milhes em 1973 para US$ 25,929 milhes
em 1986, a preos de 1987. Em 1974, a relao passivo exigvel a
longo prazo/passivo total era de 38%, deteriorando para 70% em 1980,
que evidencia a ampliao dos recursos de terceiros no financiamento
do setor. Esse movimento, articulado ao baixo nvel tarifrio adotado
na poltica de combate inflacionrio, gerou uma inadimplncia generalizada entre os agentes do setor e descapitalizou as companhias,
resultando na queda na formao de capital fixo e dificultando a estruturao de um mercado competitivo.
Conforme dados do Ipeadata, as tarifas tiveram um acrscimo real
significativo entre 1966 e 1972, evoluindo de R$ 234,35 para R$ 302,55/
MWh a preos de 2003, coincidindo com a fase de realismo tarifrio,
na qual as empresas ampliaram a sua capacidade de auto-financiamento. Da em diante, h um ciclo de corroso sistemtica, caindo
para R$ 46,3/MWh em 1989, oscilao posterior e recuperao discreta
a partir da entrada em vigncia do Plano Real (1994), chegando a 2003
com R$ 167,15/MWh. As tarifas industriais apresentaram menor variao do que as residenciais (que foram de R$ 467,51/MWh em 1975
para R$ 46,92 MWh em 1989), e ficaram na mdia de 56,28% destas
ltimas, entre 1974 e 2003.
nesse quadro de baixos investimentos, elevado comprometimento da receita para o servio da dvida, ameaa de colapso no abastecimento energtico no pas e redefinio do papel do Estado na produo
que as foras polticas comearam a discutir um novo marco regulatrio
para o setor eltrico. Em 1993, no meio da crise, a Lei 8.631 inicia a
privatizao do ponto de vista tcnico ao eliminar o nivelamento de
140

tarifas e sua diferenciao em suprimento para as geradoras e fornecimento para as distribuidoras. O presidente Itamar Franco, por seu apoio
reticente ao Programa Nacional de Desestatizao, recusou-se a autorizar reajustes iguais inflao para beneficiar a populao, segundo ele.
Entretanto, a incluso do setor eltrico na lista dos privatizveis
e a montagem de um novo marco regulatrio com essa orientao
ganha flego apenas a partir de 1995, no contexto da eleio de
Fernando Henrique Cardoso e dos efeitos do Plano Real sobre o
ultrapresidencialismo estadual detalhados no Captulo 4. A Lei Geral
de Concesses (8.987/95), vlida para todos os servios pblicos,
regulamentou a Constituio Federal e exigiu licitaes (baseadas no
equilbrio econmico-financeiro das companhias), abrindo caminho
para a reestruturao e privatizao do setor eltrico. Em seguida, a
Lei 9.074 estende para 20 anos o prazo de concluso das usinas
paradas, com apresentao de um plano por estas que contemplasse
a participao de pelo menos um tero de capital privado. Outra
mudana importante trazida por essa lei foi o conceito de produtores
independentes que poderiam atender consumidores livres.
Nesse perodo o debate no interior do aparelho do Estado polarizou-se em duas posies principais. A primeira reunia atores como a
Eletrobrs e suas subsidirias, companhias estaduais, algumas fraes
do empresariado industrial e foras polticas esquerda que preconizavam a manuteno do setor eltrico como estatal e o no-desmembramento das companhias verticalizadas para dificultar a desestatizao, caso essa se revelasse inevitvel.
A segunda propunha a privatizao imediata e a formao de um
ambiente competitivo com desverticalizao das companhias depois
(quer dizer, a converso do monoplio estatal em monoplio privado). Essa posio derivava de uma defesa por maior participao do
empresariado brasileiro na aquisio das companhias em funo da
sobrevalorizao cambial (a cotao do dlar flutuava nesse perodo
na faixa de R$ 0,86 a R$ 0,99), que encareceria seu valor para investidores estrangeiros, constituindo uma reserva de mercado. Todos sabiam
na ocasio sobre o carter efmero da ncora cambial e que, com uma
eventual desvalorizao, o valor de compra cairia muito em dlar,
141

ampliando a presena internacional.

Neste ponto convm salientar algumas caractersticas da formulao de polticas pblicas no Brasil. Um dos traos marcantes do aparelho do Estado a autonomizao de determinados setores em relao
ao centro de poder poltico-administrativo, por meio do clientelismo,
corporativismo ou o spoils system (regime de esplio), muito citado pelos autores norte-americanos. Seja pela articulao direta com setores do
capital, pela influncia de oligarquias regionais ou partidrias ou mesmo
pelo aparelhamento de determinados estratos mais privilegiados da burocracia (para formular polticas com prazo longo e sem influncia
externa) mediante a gramtica do insulamento burocrtico, existem determinados setores quase impermeveis funo de coordenao, constituindo jurisdies fechadas, como recorda Abranches (1987).
Para Martins (1995) e Rezende (1987), uma das deficincias estruturais engrendradas pelo Decreto-Lei 200/67 foi o relacionamento difcil e conflitante entre a Administrao Direta e Indireta. A ausncia de
regras claras (expressas por contratos de gesto como na Europa) para
disciplinar a relao do Poder Executivo e o setor paraestatal foi foco
de tenso permanente. Quando representantes das agncias centrais
ou mesmo dos ministrios setoriais eram indicados para disciplinar as
companhias, os integrantes destas os sabotavam ou os foravam a
aceitar a sua lgica, tornando-se refratrias a qualquer tipo de interveno. Pois bem, assim tambm ocorreu com a Eletrobrs. Alm de
ter uma presena muito grande de aliados do atual senador Antnio
Carlos Magalhes que foi seu presidente durante o perodo de ouro
(a dcada de 1970) e de seu partido (PFL), a Eletrobrs e suas subsidirias desenvolveram uma tecnoburocracia articulada com setores do
empresariado e as distribuidoras estaduais, de acordo com a conformao adquirida pelo sistema eltrico no Brasil.
Para Abranches (1987), esse padro de articulao Estado-capital surge durante o segundo mandato do presidente Vargas (19511954), com a preparao para o salto industrializante, e acelera-se no
qinqnio de Juscelino Kubitschek (1956-1961), com a formao
dos grupos de trabalho por fora da burocracia tradicional para agilizar e assessorar melhor as decises. No regime autoritrio civil-mili142

tar que se seguiu, com o conseqente esvaziamento das formas de

representao habituais como partidos e o Congresso Nacional, as
grandes companhias estatais se autonomizaram e acumularam poder,
convertendo-se em espaos apropriados de articulao e cristalizao de interesses no interior do aparelho do Estado, mediante os
crculos de influncia ou anis burocrtico-empresariais.
Tal autonomia pode ser categorizada, para fins analticos, ainda
com Srgio Abranches, em trs tipos de recursos, que se potencializam-se na sua interao: financeiros/capital; poder; e institucionais.
O primeiro refere-se capacidade de autofinanciamento por meio de
fontes regulares como recursos oramentrios vinculados, receitas
prprias, alavancagem de emprstimos, etc. O segundo consiste na
localizao da agncia no processo decisrio, tanto intraburocrtico
quanto em relao a clientelas externas, cujos interesses pode agregar, filtrar e vir a representar; e, por fim, o terceiro trata das competncias tcnicas e legais desenvolvidas pela organizao. possvel
observar que a Eletrobrs, ora em anlise, possui todos esses recursos em quantidades considerveis (embora tenha havido variao ao
longo do tempo), o que explica parte da fora e liberdade descritas
neste trabalho para a busca dos interesses.
Uma das principais marcas do estilo de gesto adotado pelo presidente Fernando Henrique foi o fortalecimento da capacidade de coordenao e o insulamento da Presidncia da Repblica e de algumas
agncias centrais e setoriais, destinadas a integrantes da ala tecnocrtica do PSDB. Aqui entram o Ministrio da Fazenda (com destaque
para as Secretarias da Receita Federal e do Tesouro Nacional), do Planejamento, Casa Civil, Banco Central, BNDES e alguns ministrios setoriais que foram considerados prioritrios como Sade, Educao, Comunicaes, Reforma Agrria, Relaes Exteriores, dentre outros. Atravs desse mecanismo o presidente ampliou seu raio de influncia e
conseguiu controlar mais a distribuio de cargos na coalizo e as
prprias polticas pblicas, por conseguinte.
Contudo, como a aliana era muito ampla e um dos meios tradicionais para a formao de maiorias no parlamento a distribuio de
cargos nos ministrios e na Administrao Indireta, o presidente desti143

nou determinados setores a partidos aliados. Devido fora do senador Antnio Carlos Magalhes, que presidiu o Senado entre 1997 e
2001 e foi um dos sustentculos da bancada de apoio ao presidente no
parlamento, alguns ministrios foram destinados ao PFL, como Previdncia, Meio Ambiente e Minas e Energia. Essa diviso acabou prejudicando a capacidade de coordenao presidencial no setor eltrico e
trouxe alguns efeitos deletrios importantes.
A primeira coalizo fica restrita, portanto, ao setor eltrico e a
segunda composta pela equipe montada para conduo do plano de
estabilizao, em especial no que se refere s polticas macroeconmicas necessrias para a sua manuteno (monetria, cambial, fiscal). O
padro de relacionamento dessa equipe com as polticas setoriais acabou determinando, em muitos casos, o rumo tomado por elas e seus
formuladores ao longo dos dois mandatos do presidente FHC (como
foi o caso do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado). pertinente dizer, numa perspectiva prpria da anlise de poltica pblica, que o contexto da poltica energtica no Brasil no perodo
em questo revelou-se complexo e confuso, dificultando a formao
de uma coalizo ou bloco histrico no sentido gramsciano que pudesse optar por uma orientao e hegemoniz-la ao longo do tempo.
As coalizes conviveram, demarcaram territrio, reconheceram-se entre si e traaram caminhos com autonomia relativa, o que acabou condicionando a formao de uma agenda hbrida.
Isso , as duas se protegeram e celebraram algumas alianas tticas
nos pontos convergentes, que prejudicaram, conforme lembrado, o surgimento de uma orientao estratgica (a ausncia de planejamento
nesse nvel e de uma lei geral para o setor sintomtica) que pudesse
nortear a evoluo do setor no mdio e longo prazo. Isso ocorreu porque a primeira estava relacionada Eletrobrs e possui uma viso que
reflete a estratgia empresarial desta companhia em relao ao setor e a
segunda tinha como objetivo a consolidao do plano de estabilizao,
no se atentando de forma especfica para aspectos setoriais.
Essa dicotomia acabaria revelando-se danosa, pois elementos que
deveriam ter tratamento sistmico (pois tm efeitos sinrgicos) foram
trabalhados em separado, o que, somado a outros fatores, provocou o
144

racionamento de 2001-2002, que despiu os seus problemas para o grande pblico. Para muitos analistas, o grande erro do presidente Fernando
Henrique foi no ter se envolvido pessoalmente nessa disputa (arbitrando por uma das alternativas ou uma combinao negociada, mas consistente, de ambas) indicando algum com perfil tcnico, um gerente profissional, prximo a ele que pudesse conduzir um processo semelhante
ao realizado pelo ministro Srgio Motta nas telecomunicaes.
No incio de 1996, a Eletrobrs contratou uma consultoria norteamericana chamada Coopers & Lybrand para deslocar o debate dos
plos privatizao-estatizao e apresentar um novo marco regulatrio
para o setor, contendo um regime de transio. O desafio posto para a
consultoria era projetar um modelo descentralizado que fosse funcional, no obstante a propriedade das companhias. Tal modelo acabou
tendo grande influncia junto aos policymakers do setor e foi incorporado pela Lei 9.648, de maio de 1998, (que tambm autorizou a reestruturao das subsidirias da Eletrobrs nestes termos).
As principais caractersticas do modelo proposto foram:
1 Criao do Mercado Atacadista de Energia (MAE) para estabelecer o preo de referncia nos contratos bilaterais e administrar o
mercado vista;
2 Definio de contratos iniciais para pautar o regime de transio para um ambiente competitivo;
3 Desmembramento dos ativos de transmisso e a criao de
um operador independente do sistema interligado (para cumprir
as funes do sistema centralizado de despacho);
4 Criao de uma agncia independente de planejamento indicativo (denominada Instituto de Desenvolvimento do Setor Eltrico) para estudo de capacidades hidrolgicas e ambientais;
5 Manuteno da Eletrobrs como agente financeiro do setor.
Para que a desestatizao pudesse caminhar, ainda que de forma
restrita, foi necessria a criao da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) pela Lei 9.427/96 e a incluso das clusulas indexando os
futuros reajustes tarifrios aos ndices de inflao (o denominado teto
de preo), de forma que os investidores tivessem alguma segurana na
145

aquisio das companhias, independentemente do marco regulatrio

do setor. importante salientar que a Aneel foi autorizada a dividir
tarefas com agncias estaduais de regulao atravs de convnios especficos, como foi o caso da Comisso Estadual de Servios de Energia em So Paulo e a Ager em Mato Grosso.

DESCRIO DA PRIVATIZAO
De acordo com as caractersticas do Estado de Mato Grosso e a
evoluo do setor eltrico, podemos situar o leitor no processo que resultou na privatizao da Cemat. A exemplo de suas congneres, a Cemat
vinha atravessando uma situao delicada desde pelo menos o incio da
dcada de 1990, quando o setor enfrentou a sua crise mais grave.
Embora o crescimento mdio do mercado nos seis anos anteriores
privatizao tenha sido de 10%, a Cemat era uma das piores companhias estaduais do setor eltrico de acordo com seus indicadores operacionais/financeiros. Basta dizer que as perdas de cerca de R$ 100 milhes em 1995 e R$ 265 milhes em 1996 foram financiadas em grande
parte com o no-pagamento da energia adquirida da Eletronorte a
Cemat gerava apenas 8% da energia que distribua (IBRD 2002, p. 51).
Dentre os fatores determinantes da sua crise podemos apontar a
unificao tarifria pr-1993 (que no cobria os elevados custos operacionais da companhia em funo da dimenso territorial de Mato
Grosso e de sua baixa densidade populacional, o que ocorre em toda
a Amaznia Legal); perdas tcnicas e gerenciais devido pouca manuteno dos equipamentos e sua sobrecarga, resultando em frequentes blecautes, que chegaram a 27%, o dobro do padro setorial;
e custos operacionais elevados em funo do excesso de funcionrios, salrios acima da mdia do mercado e o uso de energia em reas
remotas de baixa eficincia, com uso de geradores movidos a diesel.
A Cemat no conseguia, portanto, acompanhar o crescimento da economia estadual, impedia a sua continuidade atravs de desinvestimento em alguns setores e ameaava a populao com o espectro do
desabastecimento energtico (IBRD 2002, p. 51).
Uma boa evidncia desses argumentos a participao que a
146

energia hidrulica/eletricidade tinha na matriz energtica estadual em

1995 e como foi sua evoluo at 2001. Na produo de energia primria destacavam-se o bagao de cana, o caldo de cana e a lenha
(explicados pela elevada produo de cana-de-acar e extrao de
madeira no territrio estadual) com queda para a lenha e crescimento
da energia hidrulica desde ento.
Na produo de energia secundria, destacavam-se carvo vegetal, lcool etlico e hidratado, com eletricidade respondendo por
apenas 47,42% da produo em 1995. Em 2001, o quadro havia-se
alterado para 73,49%, com forte queda do lcool etlico. importante
observar que a maior parte do consumo de energia no Estado destina-se ao setor de transportes, com 40,73%, em virtude da amplitude
do territrio estadual e do volume fsico das exportaes e dos bens
primrios e industriais importados de outros Estados, e 21,01% para
o setor residencial em 1995, caindo para 16,17% em 2001, a despeito
do crescimento de consumidores. Os setores agropecurio e industrial tinham pouca presena de eletricidade na sua matriz energtica
em 2000 (13,3% e 28,3% respectivamente), com predominncia das
outras fontes mais caras (SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E COORDENAO GERAL 2002, p. 18).
O setor eltrico tem elevada presena da Unio, tanto no que se
refere concentrao dos principais ativos de gerao e transmisso quanto
pelo fato de a energia eltrica ser um servio pblico federal cujas concessionrias so as distribuidoras estaduais ou particulares. A exemplo do
reordenamento das finanas pblicas, que atribua Unio elevada capacidade de iniciativa pelo controle dos recursos tributrios e os instrumentais de poltica cambial e monetria no Banco Central, a reforma teria que
comear pela Unio e no apenas nos seus aspectos jurdicos.
Um dos fatores que dificultaram a alternativa de privatizao acelerada do setor foram os elevados dbitos que algumas distribuidoras
estaduais tinham com as geradoras federais. A privatizao, numa seqncia lgica, deveria comear pela gerao, atividade na qual os
investimentos so mais volumosos e necessrios. Porm, se a Eletrobrs fosse privatizada, os compradores levariam junto no seu ativo
participaes acionrias e direitos a receber referentes energia vendi147

da e no paga pelas distribuidoras e essa negociao teria que ser feita

num segundo momento, pois poderia gerar problemas de solvncia e
liquidez para as companhias j privatizadas, comprometendo o desempenho. Poderia ocorrer inclusive uma privatizao em cadeia, pela
aquisio das aes das companhias pela Eletrobrs.
Isso fortaleceu a posio da primeira coalizo que no desejava a privatizao e deu para a segunda uma via pela qual poderia
avanar com seus objetivos, ainda que de forma restrita e imprpria
numa avaliao tcnica por comear a privatizao pela distribuio
(seria como iniciar a reformulao da indstria automobilstica pelas
concessionrias de veculos). Como seus objetivos eram o reordenamento das finanas estaduais com a eliminao de fontes do dficit
pblico e a renegociao da dvida pblica, aspectos tcnicos setoriais no tiveram tanto peso.
A Cemat foi preparada, portanto, para a privatizao. Essa deciso
foi determinada por seus maus indicadores operacionais/financeiros, por
sua concentrao apenas na atividade de distribuio (no exigia uma
reestruturao muito complexa), pela frgil situao financeira, oramentria e patrimonial do Estado de Mato Grosso no contexto da renegociao da dvida e pela postura da Unio no setor eltrico a partir de 1995.
Tal postura contemplou a nfase nas Pequenas Centrais Hidreltricas (PCH) para reduzir os custos de transmisso aproximando as
fontes geradoras dos locais de consumo, a concluso do acordo que
vinha arrastando-se desde a dcada de 1960 com a Bolvia para viabilizar o gasoduto possibilitando uma usina termeltrica em Cuiab e
a retomada das obras da Usina de Manso por Furnas com participao
do capital privado nos marcos da Lei 9.074/95.
Esses dois empreendimentos fizeram a capacidade instalada de
gerao eltrica em Mato Grosso sair de 123,9 MW em 1993 para 559,73
MW (com potencial instalado de 856 MW) em 2001, enquanto o consumo est na faixa de 600 MW (BINI 2002, p. B6). O Estado ainda possui
elevada dependncia externa medida pela relao produo/consumo
de 52,4% em 2001, embora tenha cado desde 1995. Contudo, esse
consumo inclui os derivados do petrleo (gasolina, leo diesel, querosene, lubrificantes) importados que mantm elevada presena na nos148

sa matriz energtica, em especial nos setores de transporte e agropecurio que respondiam por 34,65% e 12,71% do consumo final em
2001, respectivamente (SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E COORDENAO GERAL 2002, p. 18).
Tais obras respondem por cerca de 90% da capacidade instalada
(complementada por algumas PCHs, inclusive de propriedade da Rede/
Cemat) e, aliadas a investimentos em transmisso que ampliaram a
extenso das linhas em 36,23% de 1997 a 2002, equacionaram o problema energtico do Estado de Mato Grosso, pelo menos no curto e
mdio prazos. A privatizao da Cemat ocorreu neste quadro e sozinha no teria alterado o quadro da primeira metade dos anos 1990,
por tratar-se na essncia de uma distribuidora (BINI 2002, p. B6).
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), principal agente da privatizao no Brasil desde a dcada de
1980 e cujo papel foi fortalecido pelo Programa Nacional de Desestatizao, assumiu uma posio de destaque tambm em relao aos
Estados. O envolvimento foi possibilitado pela deciso 316 da sua
diretoria, de 15/08/1996, que disciplinou os procedimentos de antecipao de recursos lastreados nas receitas das futuras privatizaes, a
criao de um fundo rotativo para esse fim e do Programa de Estmulo
s Privatizaes Estaduais (Pepe).
O primeiro Estado beneficiado com esse procedimento foi Minas
Gerais, em dezembro de 1995, comprometido ento com a privatizao da Cemig. Como tal alternativa foi trocada por uma mudana na
composio acionria da companhia para incluir um scio estrangeiro,
o BNDES passou a exigir que os Estados obtivessem aprovaes junto
s suas Assemblias Legislativas para a alienao das aes o que foi
feito em Mato Grosso pela Lei 6.769, de 29/05/1996. No caso da Cemat
houve a subscrio de debntures para uma subsidiria do BNDES
denominada BNDESPAR (que administra participaes em outras companhias), conversveis em aes no momento da privatizao com o
mesmo sendo feito para a Eletrobrs.
Em 10 de setembro de 1996, o governo estadual celebrou um
contrato de gesto compartilhada com o BNDES e a Eletrobrs (para
muitos um eufemismo para federalizao). A nova equipe designada
149

tinha como objetivo conduzir aes de demisso de funcionrios atravs da aposentadoria que se iniciara em 1995 e dos empregados que
detinham os salrios mais altos, reduo de perdas operacionais, investimentos emergenciais para prevenir blecautes, renegociao dos
dbitos federais e resoluo de disputas legais. Os principais resultados desse perodo foram os seguintes:
I Os funcionrios com altos salrios caram de 2.636 em dezembro de 1995 para 2.129 um ano depois e 1.538 em dois anos
(41,6%). Os servios terceirizados (na sua maioria manuteno de
equipamentos) saram do nada antes da privatizao para 1.098
pessoas, em grande parte ex-funcionrios da Cemat que abriram
empresas ou cooperativas de servio com os recursos recebidos
por conta da demisso, o que importante para compreender a
formao da coalizo que viabilizou a privatizao;
II A folha de pagamento caiu de cerca de R$ 6 milhes antes da
privatizao para R$ 4,8 milhes depois, com o salrio mdio de
R$ 3.895,45 para R$ 1.819,40 (a preos de fevereiro de 2005, corrigidos pelo IGP-M, seriam R$ 9.599,16 e R$ e R$ 4.483,36, respectivamente). O salrio mdio dos funcionrios prprios em 2003 ficou
em R$ 2.038,83. Apenas para se ter uma noo melhor, cabe lembrar que a folha de pagamento da Cemat em 1997 ficou em cerca
de R$ 80 milhes (prximo de R$ 175 milhes a preos de dezembro de 2003) a soma do pessoal prpria e terceirizado em 2003
chegou a R$ 91,225 milhes. Isto , a folha seria quase o dobro da
atual em termos reais com nmero menor de funcionrios, caso as
condies pr-privatizao fossem mantidas. O custo-benefcio anual
estimado com essa reduo est na faixa de R$ 15,6 milhes;
III O nmero de consumidores cresceu 6% e a relao consumidor/funcionrio cresceu de 220 em 1996 para 324 em 1997 (e 365
em 2001);
IV Os investimentos de emergncia foram implementados com
capitalizao do BNDES e da Eletrobrs, que receberam debntures conversveis em aes como cauo;
V As perdas totais foram reduzidas de 26,8% em 1996 para um
nvel ainda alto de 25,1% em 1997 (na maior parte por proble150

mas com medidores defasados);

VI Dbitos federais com o FGTS, INSS e Receita Federal foram
renegociados e as compras de energia da Eletronorte/Eletrobrs
foram capitalizadas (IBRD 2002, p. 52-53).
possvel resumir a privatizao da Cemat nos seguintes passos:
I Um consrcio de empresas brasileiras liderado pela Maxima foi
contratado (nos moldes de outras privatizaes realizadas pelo
BNDES) para preparar a privatizao. A consultoria comeou em
janeiro de 1997 e, a despeito de alguns atrasos iniciais, a privatizao ocorreu na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro em 27/11/1997;
II Foi feita a opo por venda em bloco nico sem desmembramento das atividades de gerao e distribuio nos termos
do modelo proposto pela Coopers & Lybrand (embora os contratos de concesso apontassem a necessidade de criao de
duas companhias independentes em trs anos). Os modelos de
privatizao em geral respondem s coalizes que os formuladores pretendem montar para viabilizar a poltica. No Brasil, por
conta da forte associao entre as privatizaes e a poltica fiscal, optou-se pelos leiles que poderiam maximizar o valor das
companhias vendidas ao invs de vendas a preo fixo com base
na pulverizao de aes ao pblico opo controvertida para
alguns, pois induz a um aumento tarifrio depois para que o
recurso empregado na privatizao possa ser recuperado. No
mbito do PND entre 1990-1995 as privatizaes seguiram o que
Velasco Jr. (1997) chama de Modelo Usiminas (indstria do
ramo siderrgico selecionada para ser o leading case e conferir
credibilidade ao PND), no qual o agente no definia quantidades mnimas a serem adquiridas nem pr-qualificaes dos candidatos. Tratava-se apenas de zelar pelas regras do jogo, abrindo
a possibilidade de diversos cenrios de vencedores e ampliando, portanto, a coalizo de defensores, em especial junto ao
empresariado. A partir de 1995, com ampliao do consenso em
funo do Plano Real, dentre outros fatores, foi possvel adotar
um modelo que preconizava uma determinada composio acio151

nria para a companhia aps a privatizao e reduzia o nmero

de possveis vencedores. A Cemat e demais companhias do setor eltrico seguiram esse padro, portanto;
III Cerca de 12% das aes ordinrias (capital votante) foram
oferecidas aos funcionrios da Cemat com desgio de 50% em
relao ao preo mnimo definido para a privatizao (R$ 323,3
milhes). A experincia internacional recomenda ateno especial aos funcionrios em virtude da elevada capacidade de obstruo das privatizaes demonstrada, seja pela via da sabotagem (resistncia tcita) ou mesmo da aliana com outros segmentos sociais e polticos opositores por razes polticas e programticas, como o Judicirio, Legislativo, Ministrio Pblico,
imprensa, ONGs, empresariado, partidos ou parlamentares. No
caso da Cemat, alm do plano de aposentadoria e demisso
implementado antes da privatizao, houve a separao de um
lote de aes ordinrias a ser oferecido aos funcionrios, cuja
liquidao foi prorrogada vrias vezes, exigiu muita ateno do
CDPRE no primeiro semestre de 1998 e envolveu a utilizao de
crditos trabalhistas e a participao do fundo de penso Previmat. Em maio de 1999, o CDPRE diligencia junto Eletrobrs
para vender as suas aes remanescentes;
IV O BNDES ofereceu financiamento para os interessados na
compra. No caso da Cemat o emprstimo ficou limitado a 50% do
valor mnimo para venda estabelecido no edital;
V As companhias tiveram que se pr-qualificar e depositar garantias referentes ao preo mnimo antes do leilo na Bolsa de Valores;
VI O leilo ocorreu em 27/11/96 na Bolsa de Valores do Rio de
Janeiro. Outras seis companhias estaduais foram leiloadas apenas
nos meses de outubro de novembro de 1997 (CEEE Centro-oeste,
CEEE Norte-Nordeste, CPFL, Enersul, Energipe e Cosern);
VII De cinco companhias pr-qualificadas, trs participaram do
leilo e duas destas formaram um consrcio. A primeira rodada
foi de envelope fechado e ganhou a Cataguazes-Leolpoldina e
Light, que apresentou uma proposta de 14,4% acima do preo
mnimo. De acordo com a legislao e de forma indita at ento,
152

foi necessria uma segunda rodada em viva voz pela diferena inferior a 10% da proposta do consrcio REDE/INEPAR. Este deu o lance
de R$ 391,5 milhes e venceu a privatizao. No houve participao de companhias estrangeiras no leilo, pois estas privilegiaram as
distribuidoras maiores e localizadas nas regies Sul, Sudeste e Nordeste. importante lembrar a Cemat obteve um dos menores gios
(21,09%) e valor pago por MWh (na faixa de 180 a 190);
VIII Os R$ 391,5 milhes pagos pela REDE/INEPAR foram distribudos em R$ 176,1 milhes para o Estado de Mato Grosso, R$ 139,98
milhes para a Eletrobrs, R$ 18,33 milhes para o BNDES, R$ 16,28
milhes para a BNDESPAR, R$ 40,6 milhes para a prpria Cemat e
R$ 195,750 mil para os custos da privatizao (IBRD 2002, p. 54);
IX Os R$ 176,1 milhes do Estado foram distribudos da seguinte forma: R$ 66 milhes para pagamento de dvidas contratuais
com a Unio e o BID, R$ 11,4 milhes para dvidas de ICMS de
energia eltrica com os municpios, R$ 53 milhes para 13 salrio
dos trs poderes em 1997, R$ 14 milhes para investimentos em
projetos sociais e rodovirios, R$ 25,9 milhes para complementao das folhas de pagamento de janeiro, fevereiro e maro de
1998 e R$ 5,8 milhes para pagamento do 13 salrio dos servidores municipais de Cuiab (ALBANO 2001, p. 34). Tal composio
importante para compreender a coalizo de apoio privatizao.
Boa parte das operaes realizadas com recursos egressos da privatizao teria dificuldades na sua realizao hoje em virtude da Lei de
Responsabilidade Fiscal, que por meio da sua regra de ouro vincula o
montante de receitas de capital ao montante de despesas de capital. Isto
, as receitas de capital estabelecem um piso para as despesas de capital, para evitar o pagamento de despesas correntes com esses recursos.
O Estado de Mato Grosso ganhou com a privatizao pelo lado da
receita, pois a participao do ICMS do setor de energia no total estadual saltou de uma mdia de 2,08% no perodo entre 1990 e 1996 para
uma mdia de 10,19% no perodo 1998-2004. Essa multiplicao por
cinco da mdia de arrecadao antes e depois da privatizao poderia
ser explicada por trs fatores principais, a saber: 1 Crescimento da
energia vendida, proporcionado pela ampliao do mercado da Cemat
153

(42,88%); 2 Pelos reajustes tarifrios previstos no contrato de concesso e autorizados pela Aneel, com correo pelo IGP-M/FGV, estimados em cerca de 140% entre 1997 e 2003 (houve recomposio extraordinria em funo do racionamento de energia em 2002); e 3 Pela
alquota mdia do ICMS, que pode ser obtida pela relao ICMS recolhido/faturamento da companhia. Esse indicador registra 7,32% em
1995, atinge um pico de 34,62% em 1997 (ano da privatizao) e estabiliza-se na faixa de 21% no perodo 1999-2003.
Como possvel discernir, as trs variveis que condicionam o
recolhimento de ICMS pela companhia tiveram oscilao positiva no
intervalo observado, mas que no explicam sozinhas o salto na participao do ICMS da energia no total. Basta lembrar que, embora tenha
havido crescimento de mercado acima da variao real do PIB estadual
estimado para o mesmo perodo que ficou em 27,82% os demais
setores (comunicaes, varejo, madeira, combustveis, algodo, pecuria,
soja) tambm o tiveram. A variao das tarifas, por sua vez, deve ser
considerada em termos reais. Pelo IGP-M, a variao real das tarifas foi
de cerca de 40% entre 1998 e 2003.
Houve vrias rodadas anteriores de negociao do ICMS devido
pela Cemat, codificadas por algumas leis estaduais, o que demonstra
uma certa tenso nessa matria. A Lei 6.395/94 converteu o dbito de
ICMS que a Cemat tinha junto fazenda estadual acumulado nos exerccios de 1990 a 1993 (inscrito ou no em dvida ativa) em integralizao de capital por parte do Estado, como acionista majoritrio. A Lei
6.775/96 vinculou o repasse do ICMS conta nica do Estado no ato
do pagamento da fatura (direto do contribuinte para o fisco) e a Lei
7.537/01 promove uma compensao entre o dbito de ICMS e o valor
comprometido pelo Estado para o Programa Luz no Campo.
Pelo lado da despesa cabe salientar que o Estado teria dificuldade em manter o nvel de investimento anual apresentado pela Cemat
desde a privatizao (de R$ 112,91 milhes a preos constantes de
2004), embora este tenha cado em 2003/2004 e venha sendo financiado na maior parte por emprstimos do BNDES e da Eletrobrs. A
mdia do investimento total do Estado em estradas, escolas, hospitais, presdios, delegacias, batalhes da polcia militar, reformas e
154

construo de novas instalaes para os rgos no mesmo perodo

ficou em torno de R$ 475 milhes na mesma base. Isso significa que
o Estado estaria comprometendo cerca de 23,5% do recurso destinado a investimento para manter o padro de expanso verificado pela
Cemat e subtraindo os j escassos recursos de outras reas consideradas prioritrias e tpicas de Estado.
O Grupo Rede, com origem no Estado de So Paulo, composto
de sete concessionrias controladas por uma holding denominada Empresa de Energia do Vale do Parapanema (EEVP), por sua vez controlada pela Denerge S.A. A empresa Cauia a titular das aes da Cemat
pertencentes ao Grupo. A sua atuao consiste na gerao, transmisso e distribuio de energia para cerca de 30% do territrio nacional,
isto , mais de 2,5 milhes de consumidores com benefcio direto a
mais de 11 milhes de pessoas (IBRD 2002, p. 54).
Alm da Cemat, o grupo tem a concesso de companhias nos Estados de So Paulo (71 municpios), Minas Gerais (10 municpios), Paran
(1 municpio), Par (Celpa), Tocantins (Celtins), onde participa da construo de uma usina hidreltrica no Rio Tocantins com capacidade estimada em 850 MW. A Inepar um grupo do Estado do Paran que
possui investimentos em gerao, equipamentos eltricos, automao
de sistemas, medidores de energia, telemetria e telecomunicaes. Est
em fase de constituio uma companhia apenas de gerao (Rede Power), nos marcos da Lei federal 9.648/98 e das exigncias da Aneel.
Apesar dos esforos feitos durante a vigncia do contrato de gesto
compartilhada, algumas dvidas ainda foram transferidas para os compradores da Cemat por ocasio da privatizao (US$ 461 milhes). Segundo Bini (2002), a recuperao dos dbitos federais, pagamento de
dvidas trabalhistas e juros continuaram aps a privatizao e o passivo
total evoluiu para R$ 1.502,158 milho em 2002. O faturamento bruto,
entretanto, cresceu de R$ 346,769 milhes em 1998 para R$ 1,517 bilho
em 2003 (aumento nominal de 334,78%) e com resultado do servio
(antes das despesas financeiras) de R$ 119,334 milhes em 2004.
Os indicadores operacionais/financeiros melhoraram aps a privatizao. As linhas de subtransmisso cresceram 89,06%, as subestaes, 59,64%, as redes de distribuio, 74,2% e a eletrificao rural,
155

509,36% entre 1997 e 2003. De um prejuzo de R$ 30,2 milhes em 1997,

a Cemat obteve lucro de R$ 2,287 milhes em 1998, prejuzo de R$ 60,28
milhes em 1999, prejuzo de R$ 115,825 milhes em 2000, lucro de R$
5,8 milhes em 2001, prejuzo de R$ 111,685 milhes em 2002, prejuzo
de R$ 50,423 milhes em 2003 e lucro de R$ 20,346 milhes em 2004.
Essa gangorra deriva da parcela elevada do passivo da companhia dolarizado, que aumenta o montante e seu servio, em especial
nos anos de forte desvalorizao cambial como 1999 e 2002 neste
ltimo o dlar chegou a ser comercializado a R$ 4,00 logo aps o 1
turno das eleies em outubro. A companhia deve seguir, portanto, os
passos de outras distribuidoras privatizadas e dolarizar tambm uma
parcela dos seus ativos para compensar eventuais desvalorizaes (numa
operao que o mercado financeiro chama de hedge ou cobertura
cambial) ou refinanciar passivos em dlar pela moeda nacional.
Os novos gerentes da Cemat vm promovendo desde 1998 uma
reestruturao financeira da companhia, que alongou seu passivo
(60,44% com vencimento superior a um ano em 2004) e o concentrou
em poucos credores (BNDES, Tesouro Nacional e Eletrobrs detinham
juntos 80,84% dos emprstimos/financiamentos em 2004). Preocupouse tambm em reduzir a proporo de dvida dolarizada/total, que
estava em 34,2% em 1998, 38,61% em 1999, 23,85% em 2003 e 31,13%,
para minorar a vulnerabilidade s oscilaes cambiais. O aumento em
2004 se deu pelo lado positivo, isto , pela queda do valor do passivo
financeiro em 35,9% e da parcela externa apenas 16,39%, que fez a
relao cair. A Secretaria do Tesouro Nacional/Banco do Brasil detinham a totalidade dos emprstimos externos da Cemat em 2004, em
virtude de dvidas assumidas mediante um instrumento denominado
Aviso MF efetivado em 1998 e 1999.
Para se ter uma idia, o giro do passivo (emprstimos novos contratados/total) em 2004 foi de 39,32%, o que aponta que a mera rolagem
dessas dvidas vem ocupando grande parte das operaes de crdito realizadas pela Cemat. Convm lembrar que h ainda as contrataes para
financiar o investimento nas reas finalsticas para expanso da capacidade e que boa parte dos emprstimos para repor capital de giro.
A grande dificuldade para a Cemat, que vale para todo o setor
156

eltrico, est em digerir o enorme passivo acumulado, em particular

nas dcadas de 1970/1980, bem como ampliar a prestao do servio
para atender ao seu mercado. Desde 2001 a Cemat conseguiu regularizar a gerao de lucro operacional bruto (receita operacional bruta
despesa operacional), que forma uma espcie de poupana para pagamento do servio da dvida, a exemplo do supervit primrio adotado
pelo Ministrio da Fazenda.
Alguns exerccios consecutivos com lucro operacional bruto elevado permitiro que as dvidas sejam amortizadas em maior medida,
ao invs de apenas pagar os juros ou contratar novos emprstimos
para substituir os antigos. Eles propiciam tambm que os resultados
sejam melhores, pois se houver prejuzo operacional bruto as despesas
financeiras somam-se a ele e agravam ainda mais o quadro. Basta
observar o que aconteceu no exerccio anterior privatizao (1996),
em que o prejuzo operacional foi de R$ 23,379 milhes e o lquido de
R$ 265,21 milhes (R$ 55,569 milhes e R$ 630,377 milhes a preos
de dezembro de 2003 pelo IGP-M, respectivamente).
J que o potencial hidreltrico nas regies Sul e Sudeste do Brasil
est prximo do esgotamento (com 44,4% e 48,7% do potencial em
operao em 2002) e a expanso do consumo nessas regies deve ser
suprida com outros modais energticos como nuclear, termeltrica, elica, solar e/ou atravs da importao de outros pases e Estados, a fronteira desloca-se para as regies Norte e Centro-Oeste, onde concentramse os maiores investimentos atuais. A Usina de Belo Monte, no Rio
Xingu, ser a maior nacional (superando Tucuru) e dever ser concluda at 2010 com capacidade de 11 mil MW e investimentos de US$ 6
bilhes para a usina e as linhas de transmisso. H ainda a Usina Luis
Eduardo Magalhes, no complexo Lajeado, em fase de execuo com
cerca de 850 MW e estudos de viabilidade para construo de mais
quatro no Rio Tocantins (Peixe, Tupirantins, So Salvador e Poeiras).
A Eletrobrs, na sua estratgia de fortalecimento para evitar a privatizao, no tomaria tais decises sem garantia de uma distribuidora em
Mato Grosso com bons indicadores operacionais/financeiros e, sobretudo, que pagasse pela energia comprada. O Grupo Rede adquiriu cerca de
65% do capital total da Cemat na ocasio da sua privatizao em 1997. Em
157

virtude do passivo transferido (avaliado ento em US$ 461 milhes), no

qual pesavam os dbitos com a Eletrobrs, a companhia fez em 02/04/
1998 um aumento de capital e ofereceu para a Eletrobrs um lote de aes
preferenciais, quitando uma dvida de R$ 285 milhes alm dos cerca de
R$ 140 milhes pagos na privatizao (IBRD 2002, p. 54).
Essa operao, do ponto de vista tcnico, reestatizou a companhia, pois, segundo a composio acionria em 2005, a Eletrobrs a
acionista majoritria tanto no total de aes quanto das preferenciais
(59,61%), enquanto o grupo Rede detm 57,49% das ordinrias, que
lhe conferem a direo da companhia.
uma configurao inversa do que ocorre com freqncia
nas sociedades de economia mista. Essas so sociedades annimas com capital social fracionado em aes ordinrias e preferenciais criadas para permitir ao Estado manter o controle sobre determinadas companhias com financiamento do mercado. Sociedades de economia mista como o Banco do Brasil e a Petrobras tm
a Unio como detentora da maioria das aes ordinrias e as preferenciais nas mos de investidores privados, o que permite que o
mercado financie as suas atividades, mas que a direo seja mantida pela Unio (e no Brasil, portanto).
Elas so, na verdade, companhias privadas administradas pelo
Estado, o que nesses dois casos tem sido um arranjo bom para ambas
as partes, pelos ganhos de produo e produtividade obtidos na dcada de 1990 e o choque de profissionalizao, que podem esgotarse no mdio e longo prazos e aumentar a presso pela privatizao
completa. A Cemat , na atualidade, uma companhia estatal administrada pelo setor privado.
A Eletrobrs buscou parceiros na regio para contribuir na reestruturao da companhia e no aporte financeiro, deve ter condicionado os investimentos realizados em Mato Grosso privatizao e
visualizou a posterior reestatizao por meio do passivo elevado num
mercado com baixas condies de crdito e liquidez. Essa era uma
das razes apontadas para no comear a privatizao pelas geradoras, pois desencadearia uma reao em cadeia e uma reconcentrao
por conta do passivo das distribuidoras estaduais, gerando um mo158

noplio privado no lugar do estatal.

A privatizao, portanto, das distribuidoras estaduais como a
Cemat fez parte do saneamento financeiro (e ampliao da sobrevida como estatal) da Eletrobrs, por sua capacidade de contribuio
para a poltica fiscal leia-se supervit primrio com parte de
seus lucros. A aquisio pela empresa italiana Enel de 30% do capital da Inepar Energia (detentora de 18,11% da Cemat) em 25/07/
2000 a internacionaliza de forma indireta. Essa composio faz da
Cemat uma espcie de fratura exposta da falta de consenso sobre
o setor eltrico, pois conta com participao do capital estatal, privado e internacional.
A Inepar anunciou tambm que pretende desfazer-se das suas aes
na Cemat para concentrar-se em investimentos em gerao e linhas de
transmisso na sua parceria estratgica com a Enel. Essa composio faz
da Cemat uma espcie de fratura exposta da falta de consenso sobre o
setor eltrico, pois conta com participao do capital estatal, privado e
internacional. Existem casos muito mais graves no setor, como a Eletropaulo, que foi adquirida pela norte-americana AES atravs de endividamento em dlar, declarou moratria para com o BNDES e constituiu h
pouco tempo uma Sociedade de Propsito Especfico (SPE) com este
para garantia de pagamento denominada Novacom.
A confluncia de vrias coalizes com objetivos estratgicos
diferentes em torno da privatizao da Cemat sem uma orientao
comum para o setor eltrico gerou esse modelo anfbio nos termos
de Landau (2001), com cerca de 45% dos ativos de gerao concentrados por uma companhia estatal oligopolista (Eletrobrs), para a
qual no valem as metas compulsrias de abertura de capital, presena na bolsa de valores e o marco regulatrio aplicado s distribuidoras privadas pela Aneel.
A prova mais clara disso a no-adeso da Eletrobrs e suas
subsidirias aos parmetros do modelo proposto pela Coopers & Lybrand no que se refere ao antigo MAE, atual Companhia de Comercializao de Energia Eltrica (CBEE), que ficou paralisado e com os
preos baixos pela alta oferta, o que fundamentava a recusa das principais geradoras do pas em participarem.
159

ANLISE DA COALIZO
QUE POSSIBILITOU A PRIVATIZAO
A primeira coalizo era composta por aqueles atores que, dentro
da aliana de apoio ao presidente Fernando Henrique Cardoso, responsabilizaram-se pela conduo do plano de estabilizao, adotando
as medidas consideradas necessrias com amplo recurso a medidas
provisrias, como lembra Diniz (2000). O seu objetivo estratgico era,
portanto, a consolidao do Real com todas as reformas para tal (Estado, sistema financeiro, previdncia, tributria, fiscal) e no o desenvolvimento nacional como desejavam muitos.
Essa obteve, alm da queda da inflao e desindexao da economia, alguns ganhos relevantes como a liberalizao comercial, o
aumento da produtividade nos setores mais dinmicos e sua articulao com o capitalismo internacional, ajudados pelo cmbio sobrevalorizado que permitiu elevao das importaes (inclusive de bens
de capital para reequipamento) e as boas condies de crdito e
liquidez que antecederam as crises asitica e russa em 1997/1998. Na
poltica fiscal, um dos principais feitos foi o enquadramento de todas
as agncias federais, Estados e municpios na poltica de conteno
(de for ma mais contundente no segundo mandato, sob a gide do
acordo com o FMI), tendo as entidades da Administrao Indireta
que contribuir com os seus lucros para somar-se ao supervit primrio gerado para estabilizao da relao dvida/PIB.
A coalizo incorporou e redimensionou o Programa Nacional de
Desestatizao (PND), mantendo o BNDES como seu coordenador e
considerando todo o setor empresarial federal privatizvel, pelos benefcios fiscais j apontados e as possibilidades de ampliao da produo/produtividade nos respectivos setores. O documento A Nova Fase
da Privatizao lanado em Abril de 1995 resume o encaminhamento
dado ao PND. Conforme Velasco Jr. (1997), tal documento apontava que
o PND deveria contribuir na superao do gargalo para o crescimento
econmico existente no setor de infra-estrutura, com destaque para energia
eltrica, transportes e telecomunicaes, pois sua condio eleva os custos primrios de produo, distribuio e armazenamento e reduz a
160

competitividade sistmica da economia. A concesso desses servios

pblicos ao setor privado permitiria ao Estado dedicar-se s atividades
de fiscalizao e regulao. Um dos resultados imediatos dessa postura
foi a Lei Geral de Concesses (8.987) de 13/02/1995.
A recomendao dada pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foi que as companhias situadas no setor de produo de
bens e servios para o mercado deveriam ser privatizadas (embasado
na anlise feita caso a caso), com o exerccio da capacidade regulatria pelo Estado nos casos em que estivessem envolvidas externalidades e monoplios naturais.
Nesse contexto, a Eletrobrs foi incorporada ao PND ainda em
1995. Porm, para a primeira coalizo o que importavam eram os
resultados macroeconmicos de sustentao ao Plano Real e no as
caractersticas especficas do setor eltrico, que foi destinado ao Partido da Frente Liberal na composio feita pelo presidente para montagem de seu gabinete. A segunda coalizo surge para articular os interesses especficos desse setor. Era composta pela Eletrobrs, as suas
subsidirias, as companhias estaduais e os atores beneficiados com a
manuteno da gerao estatal de energia.
A Eletrobrs passa a direcionar os esforos, portanto, para a sua
prpria preservao como companhia estatal e atender s exigncias
da primeira coalizo. Para deslocar o debate dos plos privatizaoestatizao (j que se trata de uma falcia conforme demonstrado),
encomenda consultoria norte-americana Coopers & Lybrand a proposio de um modelo que fosse funcional e descentralizado, independente da propriedade dos ativos. Isto , prope para os atores da
primeira coalizo que a companhia pode ser rentvel e remunerar seu
principal acionista a despeito da condio de estatal, esfriando um
pouco os argumentos pr-privatizao (alm das exigncias para a
formao do ambiente competitivo que impedem o monoplio privado e atrasam a desestatizao).
Em todas as leis aprovadas no perodo, a Eletrobrs imprime a
sua viso do setor eltrico, com a retomada das usinas paradas contando com apenas um tero de capital privado, a criao da Aneel para
zelar pelo marco regulatrio das distribuidoras privatizadas que adqui161

riam a sua energia e a Lei 9.648/98 que incorpora as orientaes do

modelo proposto pela Coopers & Lybrand (autorizando a reestruturao das subsidirias para a privatizao com prazo especfico). No que
se refere s distribuidoras estaduais, a Eletrobrs concorda com a privatizao pelo carter deficitrio da maioria delas e pelos ativos que
tinha a receber para melhorar a sua prpria condio financeira.
No caso da Cemat, alm dos recursos transferidos na ocasio da
privatizao, menos de cinco meses depois o consrcio que venceu o
leilo oferece aes preferenciais para a Eletrobrs tornando-a acionista majoritria da companhia e reestatizando-a do ponto de vista tcnico como foi dito. Quer dizer, a Eletrobrs celebrou uma aliana ttica
com a primeira coalizo nesse ponto especfico. A eles interessava o
reordenamento fiscal da federao que tinha na privatizao das companhias estaduais de energia um passo importante e a ela tal movimento fazia parte de um processo mais amplo de reestruturao do
setor eltrico para atender sua estratgia empresarial.
No por acaso, as duas primeiras companhias de distribuio privatizadas foram Excelsa e Light (sem marco regulatrio definido, cabendo
aos contratos de concesso esse papel), ambas pertencentes Eletrobrs e que carregam passivos pesados at hoje. A privatizao delas foi,
portanto, o primeiro passo para o saneamento financeiro da Eletrobrs e
seu fortalecimento para atuao no novo ambiente competitivo.
No caso dos Estados situados nas regies Norte e Centro-Oeste
isso fica mais claro (pois so as reas em expanso). Para que a Eletrobrs possa fazer os seus investimentos, precisa estar saneada e contar
com companhias distribuidoras nos Estados com bons indicadores operacionais/financeiros, gesto profissionalizada e que promovam tambm algum aporte financeiro pelos seus acionistas particulares. Tal
comportamento permitiu a formao do modelo anfbio, no qual cerca
de 45% da gerao de energia permanece nas mos de uma companhia oligopolista estatal com pouca submisso ao marco regulatrio
definido para o setor e 80% da distribuio nas mos da iniciativa
privada, padecendo de todos os problemas j citados.
A atuao das duas coalizes com relativa autonomia e sem um
objetivo estratgico claro para o setor eltrico, alm do tratamento de
162

questes integradas de forma desarticulada (como o marco regulatrio e a proposta de reestruturao), provocaram essa rachadura separando gerao na esfera estatal sujeita s prprias regras e a distribuio na iniciativa privada seguindo as determinaes da Aneel, com o
cenrio nada promissor.
Dentre as razes principais possveis de serem apontadas para tal
fenmeno, esto a autonomizao de determinados setores do aparelho do Estado j detalhada. Esses demonstram uma capacidade de
resistncia a mudanas muito grande, alm da dificuldade de interlocuo entre Estado e o capital (a desarticulao do empresariado
funo da expanso em perodos autoritrios e da ausncia de organizaes que faam a sua integrao, como associaes ou partidos),
que talvez tenha dificultado a formulao de um ordenamento estratgico para o setor eltrico pactuado entre os principais atores e que
pudesse ser implementado, ainda que num passo gradativo.
Para Sola (1993), o dficit de governabilidade no Brasil atingia trs
nveis importantes (embora dois relacionem-se mais com a governana de
acordo com a compreenso terico-analtica desta pesquisa), quais sejam:
a) Dificuldade de se montar uma coalizo governamental estvel; b) Incapacidade do governo de exercer controle sobre setores importantes do
aparelho do Estado; e c) Deficincia dos rgos-chave do Estado para o
exerccio das suas funes enquanto poder pblico, em face da eroso da
capacidade tcnica e organizacional das burocracias existentes.
Vale dizer que os trs nveis foram trabalhados durante os dois
mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso, com o problema
maior concentrando-se no segundo, que acabou gerando a situao
observada no setor eltrico. Aqui entram temas que exigem uma discusso mais aprofundada com recurso ao instrumental analtico dos
autores da Escola de Virgnia, citada no Captulo 3. Este contempla a
tendncia inexorvel das burocracias no sentido da sua ampliao e
maximizao dos seus ganhos; o fenmeno do rent seeking, no qual
setores do mercado e da sociedade civil articulam-se em torno do
Estado para defesa de interesses especficos; e a capacidade deste em
lidar com as coalizes distributivas nas reformas orientadas para o
mercado, que implicam custos concentrados em determinados seg163

mentos e beneficirios difusos por toda a sociedade.

Entretanto, pelas limitaes desta pesquisa, afirma-se apenas que a
tecnoburocracia do setor eltrico articulou-se ao bloco de interesses
composto pelos beneficirios da preservao da gerao estatal de energia (empreiteiras, foras polticas regionais, barrageiras, escritrios de
projetos de engenharia, consultorias, indstria de material eltrico). Cabe
destaque para o capital industrial pelo carter eletrointensivo da sua
produo (mdia de 51,06% do consumo total entre 1970 e 2003), da
forma usual como verifica-se a articulao Estado-mercado no Brasil.
Houve a confluncia de alguns fatores que conduziram a essa
situao. Primeiro destaca-se a existncia de uma das maiores companhias de capital nacional como a Eletrobrs. Diversificada, complexa,
presente em quase todo o territrio nacional, com recursos de poder
importantes, articulada ao empresariado e contando com a baixa capacidade regulatria e de coordenao da Unio (expressa pelo Dnaee e
depois a Aneel) para conduzir a sua estratgia. Pela falta de canais
institucionais e a estrutura dupla de representao, com confederaes
e federaes para os grandes setores ligados ao Estado e associaes
por segmento especfico, as coalizes foram montadas numa negociao direta entre os tecnoburocratas de cada rea especfica do aparelho do Estado e os stakeholders das respectivas polticas, via de regra
em detrimento das funes de coordenao exercidas pela Presidncia
da Repblica e algumas agncias centrais.
Em segundo lugar vem o padro de articulao Estado-mercado,
desenvolvido em perodos autoritrios (Estado Novo e regime militar),
que privilegiou vnculos setoriais, informais, corporativistas e clientelistas entre os atores e gerou uma estrutura de representao fragmentada.
Carece de um organismo multissetorial capaz vocalizar o empresariado
e superar a sua incapacidade histrica para formulao de plataformas
polticas mais abrangentes no tempo e no espao que incorporem as
vises de outros setores, como os sindicatos do trabalho.
O maior exemplo disso que h cerca de 25 entidades representativas do setor eltrico, desde a indstria de iluminao at empresas de
gerao flexvel de energia. Houve dificuldade, portanto, de articulao
Estado-mercado para definio de um novo ordenamento estratgico para
164

o setor eltrico que considerasse no apenas questes tcnicas, mas tambm os aspectos micro e macroeconmicos que dificultam o desenvolvimento de um ramo empresarial, a despeito da sua propriedade.
Aqui se inclui o legado perverso que o setor recebeu da instrumentalizao pela poltica econmica e crise do Estado nos anos 1970/
1980, como a financeirizao com endividamento elevado, dolarizado e concentrado no curto prazo (somado aos emprstimos feitos para
aquisio de algumas companhias privatizadas); o subsdio concedido
pela Unio por meio da Conta de Resultados a Compensar que deveria ser um mecanismo de soma zero no setor, mas acumulou um passivo gigantesco pela operao abaixo dos padres de todas as empresas, pago quando promoveu seu encontro de contas em 1993 de
cerca de US$ 25 bilhes absorvidos pelo Tesouro Nacional, segundo
Ferreira (1999); a inadimplncia com as geradoras, as estruturas pesadas e ineficientes, o baixo nvel tarifrio pelo seu uso como ferramenta
de conteno inflacionria, o nivelamento anterior a 1993 e o retorno
fixo sobre os ativos que desincentivava investimentos.
Nesse panorama, a coalizo liderada pela Eletrobrs pde desenvolver sua estratgia de fortalecimento empresarial com relativa liberdade, aliando-se outra coalizo, cujo objetivo era a consolidao do
Plano Real. Para tanto, a Eletrobrs se desfez das suas companhias de
distribuio em situao econmico-financeira complicada localizadas
em Estados com pouco potencial de gerao (Excelsa e Light); aceitou
a privatizao dos ativos de gerao da Eletrosul (atravs da criao da
Gerasul, ficando a Eletrosul apenas com transmisso) pela baixa estimativa da regio; orientou o marco normativo para as suas necessidades; manteve o papel histrico de agente financeiro do setor de acordo conforme preconizado pela Coopers & Lybrand (no primeiro semestre de 2003 a Eletrobrs tinha no seu ativo R$ 38,7 bilhes de
emprstimos concedidos, o que correspondia a cerca de 45% do patrimnio lquido nessa data) e deslocou seus investimentos para os Estados com maior potencial hidreltrico inexplorado e que possuam as
companhias com valores mais baixos Par, Mato Grosso, Amazonas,
Rondnia, Roraima e o Tocantins. Essas so passveis de compra por
empresas brasileiras, em associao com o capital privado nacional e,
165

em carter eventual, multinacional em situao minoritria.

Aqui cabe destaque para a parceria celebrada entre a Eletrobrs e o
Grupo Rede (um dos maiores de capital nacional, ao lado do Cataguases
e VBC), que adquiriu a Cemat, Celpa e Celtins, alm de outras companhias menores e foi instrumental para a penetrao nesta regio. Os
Estados de Minas Gerais e Gois, que tambm possuem um potencial
hidroeltrico elevado, conservaram as suas companhias estaduais (Celg
e Cemig), o que demonstra a nfase na manuteno dos principais ativos de gerao sob controle nacional atravs da estatizao.
Em sntese, a estratgia revelou-se efetiva no perodo para evitar
a privatizao da Eletrobrs e a desnacionalizao dos ativos de gerao de energia eltrica, indesejada pelo empresariado. No entanto,
os problemas recorrentes do setor como os apontados pela pesquisa
podem inviabiliz-la no mdio e longo prazos. Algumas distribuidoras esto inadimplentes com Furnas e a Eletrobrs teve prejuzo na
concesso de emprstimo dolarizado a Itaipu e outras distribuidoras
(agravando a financeirizao), o que talvez force os atores a discutirem um arranjo mais apropriado para o setor que v alm dos pacotes conjunturais de socorro, como o lanado pelo BNDES para reestruturao das dvidas de curto prazo das distribuidoras lastreado nos
debntures conversveis em aes.
o retorno, num certo sentido e com um quadro mais agravado,
situao da dcada de 1950, na qual atividades de gerao/transmisso
em processo acelerado de estatizao conviviam com distribuidoras privadas, o que gerou racionamentos e problemas de coordenao/financiamento e conduziu formao do conglomerado industrial-financeiro da
Eletrobrs, secundado pelas companhias estaduais.
A antinomia de fundo, portanto, no estatizao x privatizao
(pois as sociedades de economia mista equacionam bem isso), mas
sim a eventual desnacionalizao desses ativos por sua dimenso e a
transferncia dos centros decisrios para os pases centrais. necessrio que os atores envolvidos promovam um pacto importante para
solucionar essa crise, considerando a expanso da capacidade regulatria estatal por meio das agncias e tambm a possibilidade de alguns
agentes importantes da economia brasileira participarem de eventuais
166

privatizaes, como os fundos de penso ou mesmo os poupadores

do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).
No que tange coalizo montada no Estado de Mato Grosso
para viabilizar a privatizao da Cemat, h algumas consideraes
importantes a fazer. Dada a situao financeira e patrimonial na qual
o Estado encontrava-se e as ameaas de colapso energtico magnificadas pela imprensa local, havia poucas alternativas para a companhia. A federalizao j estava em curso, pois a Eletrobrs era o
segundo maior acionista depois do Estado e, caso este tivesse se
recusado privatizar, ela possivelmente teria sido federalizada com
base no elevado passivo junto Unio (o que ocorreu aps a sua
privatizao, como foi demonstrado). Basta observar os casos de algumas companhias estaduais como Ceron, Eletroacre, Cepisa e Ceal,
que foram federalizadas, pois no tinham indicadores operacionais/
financeiros que as tornassem atraentes para o capital privado, por
operarem em reas de baixa densidade e elevado custo.
Na coalizo de defensores ingressaram, portanto, os consumidores de energia de uma forma geral que temiam por medidas como
racionamento, o empresariado e setores importantes das foras polticas estaduais que perceberam o novo contexto de reverso do ultrapresidencialismo estadual e o imperativo de ajuste fiscal para que o
Estado readquirisse capacidade de consumo e investimento em reas
importantes. Dentre os empresrios, destaca-se o capital agropecurio
que lidera o crescimento da produo e teve a segunda maior elevao no consumo (depois do prprio setor energtico), subindo sua
participao relativa de 9,23% em 1995 para 12,71% em 2001 com
crescimento absoluto de 63,6% no perodo.
O setor comercial teve ampliao do consumo (45,74%) e, como
era o mais dependente de eletricidade, ao lado do residencial, com
certeza comps a coalizo de apoio privatizao, apresentada como
soluo para o problema energtico do Estado pelo possvel condicionamento dos investimentos em gerao e transmisso da Eletrobrs. A
indstria tambm teve crescimento expressivo (38,27%) e ampliou a
participao de eletricidade na sua matriz energtica, alm de alterar a
sua estratgia em relao ao Estado, incluindo a verticalizao e o
167

adensamento das cadeias produtivas atravs da industrializao de alguns dos produtos primrios gerados no territrio estadual, inviabilizada antes pela escassez energtica.
Um marco dessa mudana de estratgia foi uma srie de programas de incentivos/renncias fiscais lanados pelo governo estadual a
partir de 1999 que contemplava a formao de cadeias produtivas em
torno das principais commodities produzidas em Mato Grosso, com
nfase nos seus elos industriais.
Um ponto importante a destacar a montagem de uma ala tecnocrtica para conduo da reforma, a exemplo do que ocorreu na Unio.
Ou seja, uma equipe mais restrita denominada dispositivo de coordenao presente nas secretarias de Fazenda, Planejamento, Casa Civil, Administrao, Auditoria Geral do Estado e no prprio Conselho Diretor
do Programa de Reforma do Estado, interagiu com o primeiro nvel da
coalizo e articulou as decises relativas reforma em Mato Grosso com
bastante autonomia, detalhadas no Captulo 5. Uma boa amostra da
coalizo de defensores montada para a privatizao da Cemat, alm dos
mecanismos disposio do Poder Executivo estadual e sua capacidade
de iniciativa poltico-administrativa que pem os outros poderes numa
posio defensiva e com possibilidade de serem responsabilizados pelo
eventual fracasso das polticas (o que induz cooperao), foi o destino
dado receita obtida com essa negociao.
Quarenta e oito por cento foram aplicados na regularizao salarial dos trs poderes estaduais e da prefeitura de Cuiab, que era um
dos principais itens do ajuste fiscal, 44% na reduo de passivo junto
Unio (no entraram na renegociao da dvida de 1997 pelas razes
j apontadas), outro ponto de estrangulamento importante removido
(em especial num Estado com indicadores desfavorveis nessa rea
como foi visto). Os 8% restantes foram destinados a investimentos em
projetos sociais e de infra-estrutura de transporte, para atender a setores que desejavam um benefcio mais imediato e tangvel.
No prudente esquecer dos funcionrios da Cemat, que so
atores considerados relevantes em qualquer privatizao. A companhia criou planos de aposentadoria e, durante a vigncia do contrato
de gesto compartilhada, planos de demisso voluntria que reduzi168

ram o nmero de funcionrios. Alm disto, como recomenda a experincia internacional, foi reservado um lote de aes ordinrias com
preos abaixo do mnimo determinado na privatizao para aquisio
pelos funcionrios, o que lhes daria acesso direo da empresa,
impedindo demisses em massa aps a privatizao.
Houve dificuldade na liquidao dessas aes e o CDPRE teve de
aceitar crditos trabalhistas como moedas para a aquisio das aes e
tentou envolver a Previmat (fundo de penso dos funcionrios da Cemat), que tambm no obteve o resultado esperado. Por fim, o Estado
procurou a Eletrobrs para repasse das aes remanescentes. Um fato
importante que muitos dos funcionrios demitidos utilizaram as receitas da indenizao para criao de pequenas empresas e cooperativas
que passaram a prestar servios aps a privatizao. Como sabemos, a
terceirizao uma tendncia generalizada e pela condio monopolista do setor eltrico havia pouca mo-de-obra formada em Mato Grosso,
o que reduziu a resistncia dos funcionrios privatizao.
Como foi dito, o Estado no utilizou os recursos levantados pela
venda de suas aes na Cemat para amortizar a parcela vista da sua
dvida no processo de renegociao com a Unio em 1997 (conta
grfica). Apenas uma poro da receita foi destinada a esse fim e
pagou outras dvidas contratuais que venciam naquele exerccio.
possvel compreender essa recusa sob o ngulo analtico adotado neste trabalho. A destinao dos recursos foi concentrada na quitao de dvidas passadas, que envolviam diversos credores, com forte
peso no curto prazo e barulhentas pelo nmero de atores polticos
atingidos. Aqui entra a regularizao das folhas salariais do Estado,
que foram fator de desgaste para sucessivos governos e ocupavam
grande espao na imprensa local, e a dvida de ICMS com os municpios.
Essa deciso foi tomada, de se presumir, para facilitar a montagem
da coalizo de atores de apoio privatizao da Cemat, pois a dvida
gerada na conta grfica teria mais anos a ser paga e entraria no conjunto do passivo estadual, despertando pouca ateno.
Em outras palavras, os atores polticos estaduais, em articulao
com os outros dois nveis da coalizo, concordaram com a privatizao desde que os recursos fossem utilizados no ajuste fiscal do Estado,
169

tanto pelo lado da despesa (com destaque para a folha de pagamento

e servio da dvida, que chegaram somados ao pico de 179,22% da
receita tributria estadual em 1994 e os investimentos na funo energia) quanto da receita, pelo aumento da arrecadao de ICMS sobre
energia recolhido pela distribuidora privatizada, conforme demonstrado. Dessa forma, elas estavam construindo o Estado sob novas bases
ao melhorar tanto a sua governabilidade quanto a governana.

170

VII
SITUAO ATUAL E PERSPECTIVAS
DA ENERGIA NO BRASIL

As perspectivas do setor eltrico so ambguas, gravitando entre o

imenso potencial de produo e consumo no Brasil e os entraves que
dificultam seu desenvolvimento, como lembra Pires (2000). Embora
tenha se recuperado nos dois ltimos anos, ainda considerado pela
maioria dos analistas na atualidade como um dos mais problemticos
da economia brasileira, pelas seguintes razes:
1 Nvel de endividamento: R$ 50,065 bilhes em 2003 e R$ 47,034
bilhes em 2004, apurado em 27 companhias de capital aberto;
2 Elevada dolarizao desse passivo;
3 Concentrao de vencimentos no curto prazo para equilibrar
fluxo de caixa e repor capital de giro;
4 Prejuzo de R$ 11,469 bilhes em 2002, medido em 29 companhias
abertas, e a presena de seis destas entre os dez maiores no perodo
(com apenas uma entre os dez maiores lucros Eletrobrs); destas,
14 tinham patrimnio lquido negativo e algumas devem 5 vezes o
ativo, como o caso da Light. Em 2003 houve recuperao com
lucro de R$ 4,442 bilhes e R$ 6,334 bilhes em 2004;
5 Queda na cotao das suas aes, que chegaram a 90% em
2002, com recuperao em 2003 e 2004 (A Cemat j foi cotada ao
valor R$ 25 milhes e em maro de 2005 valia R$ 122,644 milhes
171

conforme cotao da Bovespa). Cabe lembrar que a Cemat foi

comprada em 1997 por um total de R$ 391,5 milhes, mais o
passivo transferido de R$ 511,27 milhes poca.
Um panorama do setor aponta para ameaas de reestatizao pela
inadimplncia de algumas distribuidoras como a Eletropaulo (cuja situao com o BNDES j foi solucionada atravs da constituio de
sociedade de propsito especfico) e a Cemar, prejuzos das companhias que foram federalizadas como Ceal, Cepisa, Ceron e Eletroacre,
reduzindo a capacidade de investimento da Eletrobrs e ameaa de
retirada de alguns investidores estrangeiros pelas ms perspectivas.
Esse quadro resulta tanto de fatores macroeconmicos volatilidade
cambial, altas taxas de juros, baixo crescimento da produo, o racionamento de 2001-2002 quanto microeconmicos, destacando-se a
falta de um marco regulatrio claro, as oscilaes do mercado como
oferta, demanda e preos e a gerao de um modelo anfbio segundo
Landau (2001) e disfuncional para o setor em virtude da atuao em
paralelo das duas coalizes j descritas.
A primeira conseguiu avanar bem na reestruturao das companhias estaduais, pois nenhuma passou inclume pelo perodo. Um
grupo de distribuidoras que operavam em mercados de maior expresso foi privatizado, um outro no obteve condies financeiras e patrimoniais para tal e foi federalizado e um terceiro, composto pelas companhias verticalizadas, sofreu alguma espcie de mudana na composio acionria, com destaque para o Estado de So Paulo. Nos Estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, candidatos de oposio aos
ento governadores foram eleitos em 1998 e suspenderam os processos em curso (Itamar Franco queria inclusive expulsar os scios estrangeiros da Cemig e impedir a privatizao de Furnas com utilizao de
tropas da Polcia Militar estadual).
No Estado do Paran, no qual houve reeleio do governador
Jaime Lerner em 1998, a Copel foi preparada para a privatizao com
venda de participaes minoritrias e desmembramento (o leilo foi
marcado para novembro de 2001 e suspenso pela falta de candidatos
pr-qualificados), mas a oposio impediu a continuidade e gerou
172

elevada mobilizao social e poltica com desgaste para o governador,

que no participou das eleies de 2002 e assistiu a um segundo turno
na sua sucesso disputado por dois senadores de oposio que foram
governadores, ambos contrrios privatizao da Copel.
Em 2001, durante o racionamento, foi composta a Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica (GCE) para centralizar as medidas emergenciais e propor uma soluo estrutural para o setor. O presidente
Fernando Henrique designou o ministro da Casa Civil, Pedro Parente,
para presidir a Cmara. A GCE adquiriu a capacidade de coordenao
interburocrtica que faltou no perodo anterior e reuniu todos os agentes da rea para formulao de uma poltica energtica. Realizou um
diagnstico apontando os principais problemas e articulou um Acordo
Geral do Setor, composto por 33 medidas codificadas pela Lei 10.438.
Tal acordo pretendeu conferir maior organicidade e sistematizar o
modelo proposto pela Coopers & Lybrand, mantendo os seus fundamentos. Mas, por no envolver de forma adequada os atores externos
ao aparelho do Estado (empresariado, consumidores, mercado de capitais, acionistas, sociedade civil, investidores estrangeiros, bancos, distribuidoras) a GCE proporcionou apenas um remendo que contou com
a concordncia dos participantes na poca, mas no se tornou consensual na sua totalidade, embora alguns tpicos sejam reconhecidos de
forma quase unnime como essenciais.
A GCE um bom exemplo do que foi dito no Captulo 3, quer
dizer, que a governana tem como um postulado fundamental condies mnimas razoveis de governabilidade. A Cmara agiu no sentido
de ampliar a capacidade tcnica e gerencial do Estado em relao a
um determinado setor coordenando todos os agentes, identificando
pontos em conflito e buscando solues. Desconsiderou entretanto,
ou no conseguiu articular de forma adequada os atores externos ao
aparelho do Estado, pela falta de consenso sobre a poltica energtica
a ser adotada pelas razes apontadas.
Alm disso, importante lembrar que se tratava do ltimo ano do
mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso e o candidato
vencedor das eleies (Luiz Incio Lula da Silva) apresentou-se como
oposicionista. Seu partido comps a primeira coalizo, defensora da
173

estatizao completa do setor num retorno dcada de 1960/1970 quando

o setor viveu seu apogeu. Como primeiro presidente da Eletrobrs foi
indicado Luiz Pinguelli Rosa, fsico e professor da UFRJ, que se notabilizou os ltimos anos pela crtica s aes federais nessa rea.
Foi articulado em 2003 um plano de ajuda emergencial para o
setor pelo BNDES para alongar o passivo de algumas companhias (em
especial de distribuidoras) que se encontram na situao j descrita. O
BNDES entrou com R$ 3 bilhes (acrescidos de outros R$ 1,9 bilho
para compensar as perdas com a energia adquirida de Itaipu, que
dolarizada), a exigncia de reestruturao do passivo com prazo inferior a um ano, a converso do passivo junto aos controladores em
capital e contrapartida dos credores privados no mesmo valor e emisso de debntures conversveis em aes, como foi feito na privatizao de algumas companhias estaduais como a Cemat.
O governo atual formulou um novo modelo para o setor eltrico,
codificado pelas Leis 10.847 e 10.848, de 15/03/04, em mais uma tentativa de solucionar a crise descrita aqui. A proposta reproduz o hibridismo e as mudanas incrementais que vm marcando o segmento,
com caractersticas do modelo de mercado proposto pela Coopers and
Lybrand, aliadas a uma ampliao do intervencionismo estatal e congelamento da situao atual da propriedade. H tambm alguns traos
do Acordo Geral do Setor Eltrico da Lei 10.438/02, como a Companhia Brasileira de Energia Emergencial para situaes de crise hidrolgica, a exemplo do racionamento de 2001/2002.
As caractersticas centrais do novo modelo so:
1 Dois ambientes de contratao: um livre e outro regulado,
para consumidores livres e cativos, respectivamente.
2 Modicidade tarifria: este um dos tpicos em que h diferena em relao ao modelo anterior. O critrio de seleo dos empreendimentos passa a ser a menor tarifa e no o menor custo. Isso visa
ampliar de novo a presena do Estado no setor e o subsdio aos setores do empresariado que precisam de uma tarifa baixa para manter sua
margem de lucro e acumulao, a exemplo da opo feita no passado.
Quer dizer, nesse assunto da formao de preos, possvel ver a
atuao dos segmentos do capital que no querem a formao de um
174

mercado competitivo, a exemplo do que havia sido preconizado antes.

primeira vista, o grande beneficirio das baixas tarifas o consumidor residencial e comercial, mas com o tempo repete-se o ciclo anterior
de descapitalizao das companhias, endividamento, subinvestimento
e baixo crescimento da potncia instalada, que far os preos aumentarem no mdio e longo prazo ou gerar transtornos e prejuzos, como
no racionamento de 2001/2002.
Planejamento setorial: a Lei 10.848/04 criou a Empresa de Planejamento Energtico (EPE), para cumprir a funo de planejamento de
mdio e longo prazos no setor. Trata-se de uma recomendao tcnica
contida no modelo da Coopers & Lybrand como foi visto. No entanto,
a proposta original era de uma agncia independente (a exemplo das
agncias de regulao) para o planejamento indicativo, que a tarefa
do Estado num sistema de economia mista. A EPE cumprir a antiga
funo de holding do setor exercida pela Eletrobrs no planejamento
normativo da oferta, com base nos dados da demanda levantados pelas concessionrias, acrescidos de outros, como potencial hidroeltrico
e custos ambientais, por exemplo.
Isso relembra os antigos planos decenais da Eletrobrs, como holding de um setor estatizado na sua quase totalidade. Fica muito difcil
a convivncia com empresrios que queiram investir na expanso da
capacidade quando so apontados os aproveitamentos a serem feitos
e abrem-se licitaes especficas para cada um, o que atrapalha a livre
iniciativa e indica um congelamento do status do setor em termos de
propriedade e at de uma eventual reestatizao da pequena parte da
gerao que foi privatizada.
3 Exigncia de desverticalizao: mantido do modelo anterior
e sinaliza para a competitividade na gerao. Entretanto, como no
caso do setor de petrleo, as estatais tm tanto peso e podem oferecer a desejada modicidade tarifria, inibindo a participao privada
nos novos empreendimentos e promovendo at a possvel reestatizao dos ativos de gerao privatizados at agora, em consonncia
com o item anterior.
4 Segurana no suprimento: com a criao do Comit de Monitoramento do Setor Eltrico e outras medidas, como a constituio de
175

reservas e complementao do parque gerador com usinas termeltricas

para casos emergenciais, pretende-se gerar uma sobreoferta que permita
baratear as tarifas, em particular as industriais.
5 Transferncia do poder concedente para o Ministrio das Minas e Energia: tal medida visa esvaziar a capacidade da Aneel de regular o setor com base num marco regulatrio estvel. Para a Aneel ficam
tarefas como fiscalizao e mediao, alm da realizao de leiles
sobre delegao do MME. Quer dizer, a Aneel torna-se uma espcie de
agncia executiva do setor, mantida com autonomia apenas para executar a poltica energtica e as decises tomadas pelo MME.
Os principais desafios do setor de energia eltrica na atualidade
podem ser resumidos nas seguintes reas:
1 Financiamento: o setor eltrico caracteriza-se pela elevada
dependncia de recursos de terceiros, na for ma de emprstimos e
aportes de capital pelos acionistas. Isso ocorre em funo dos elevados investimentos a serem feitos, prazo de retorno lento, indivisibilidade tcnica dos empreendimentos, escala mnima operacional elevada
e margem de lucro pequena, reduzindo o capital de giro. Como foi
demonstrado, as companhias sofreram endividamento elevado nas
dcadas de 1970 e 1980 (em particular em moeda estrangeira), e a
digesto desse passivo tem se revelado um entrave a mais para a sua
expanso atual. Acrescente a isso o elevado risco cambial, pela dolarizao do passivo, das tarifas de Itaipu e dos emprstimos concedidos
pela Eletrobrs binacional nas mesmas condies, alm do gs boliviano que alimenta as termeltricas.
A participao do Estado no setor vem decrescendo, no obstante
boa parte dos ativos ainda lhe pertencerem. Isso fica claro quando se
observa os valores classificados na funo energia e recursos minerais
nos oramentos federal e estaduais no perodo 1980-2004. Entre 1980
e 1989, o percentual aplicado na funo energia em relao ao total
das despesas pblicas ficou na mdia de 4,58%. J entre 1990 e 2004,
a mdia caiu para 0,28%, 16 vezes menor, portanto. Quando se retira o
ano de 2002, atpico em virtude do racionamento de energia, esse
indicador cai para cerca de 0,2%.
Tambm possvel observar a reduo do aporte fiscal ao se176

tor eltrico pela participao dos recursos governamentais no PIB

dos servios industriais de utilidade pblica (SIUP), que composto em 90% pelo setor eltrico. Na dcada de 1980, esse indicador
chegou a 139,2% em 1988. Pode parecer uma contradio que o
Estado injete num determinado setor da economia um valor superior sua produo do ano.
como se o Estado tivesse comprado toda a energia produzida
naquele ano e mais um pouco. No entanto, tal nmero possui relao
com a renegociao em curso na poca das dvidas contradas pelas
companhias de energia, em particular externa. provvel que, na compra desse passivo referente a diversos exerccios, esteja a explicao
para o valor elevado, alm da queda do PIB setorial no ano. A partir de
1994, esse valor cai para patamares inferiores a 10% (exceto em 2002,
pelas razes apontadas).
A presena do Estado se expressa, contudo, nos emprstimos ao
setor. A Eletrobrs, agente financeiro setorial desde a dcada de 1970,
detm hoje uma carteira de emprstimos invejvel, na faixa de R$ 40
bilhes, sendo R$ 20 bilhes somente para Itaipu. Trata-se de uma
carteira superior maior parte dos bancos, exceto os oficiais (BNDES,
Banco do Brasil, Caixa Econmica). O BNDES, por sua vez, mantm a
tradio histrica, reforada em momentos de baixo nvel tarifrio, de
financiador do setor. Em 2003, foram emprestados R$ 5,03 bilhes
para as companhias e em 2004 esse montante chegou a R$ 6,5 bilhes,
ou 16% de tudo o que o banco emprestou ou, ainda, 37,38% do total
desembolsado para fomento infra-estrutura.
Tal presena revela sua funo real quando comparada com os
dados fiscais vistos em seguida. prefervel para o Estado (por meio
da Eletrobrs e BNDES) financiar o investimento no setor via emprstimos, ainda que com boas condies, a desonerar a tributao das
companhias para que elas decidam o que fazer com os recursos. Ao se
colocar na posio de credor, o Estado acompanha as tendncias mais
amplas de financeirizao da riqueza e centraliza as decises de acumulao no setor, vinculando a concesso dos emprstimos ao cumprimento de exigncias, como a contratao de determinadas empreiteiras ou fornecedores de material eltrico. Se eles abrissem mo dos
177

impostos, ainda que com um mecanismo de crdito tributrio que

obrigasse a investir a diferena na expanso de seus parques, a deciso seria descentralizada e suas clientelas, desatendidas.
2 Fiscais: demonstrou-se ao longo deste trabalho como o setor
eltrico foi instrumentalizado pela poltica econmica em diversos momentos, seja para estatizao da dvida externa, seja para conteno
inflacionria, pelo reajuste das tarifas abaixo da inflao de modo sistemtico nas dcadas de 1970/1980. Pois bem, na atualidade as empresas
do segmento vm exercendo papel central no ajuste fiscal em curso, em
particular nos Estados da federao.
Segundo dados da Chesf, no exerccio de 2003 a participao da
carga tributria no faturamento bruto do setor foi de 35,27% e em 2004
de 38,18%. Isso o torna o setor mais tributado da economia brasileira.
Somente para se ter uma idia, basta dizer que nos Estados Unidos a
carga tributria sobre o faturamento de 8,2% e no Reino Unido de
4,8%. Pelos clculos do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio
(IBPT), a participao dos tributos e encargos setoriais na tarifa ao
consumidor de 45,67% e para a Aneel pode chegar a 51%.
Isso ocorreu em funo das especificidades do setor e do aumento da carga tributria na esteira da poltica econmica em curso, baseada na gerao de supervits primrios para garantir o pagamento da
dvida pblica e manter a relao dvida/PIB (indicador de solvncia
da economia nacional) num nvel aceitvel. Aps o ciclo de privatizaes/reestruturao das distribuidoras estaduais, que concentram a maior
parte da receita do setor (64,2%) e a posterior regularizao do recolhimento de ICMS, os formuladores da poltica tributria descobriram o
imenso potencial de arrecadao das tarifas de energia.
Trata-se de um produto com baixa elasticidade-preo, isto , pouco sensvel s variaes de preo ao consumidor. tambm uma mercadoria que vem demonstrando alta elasticidade-renda, pois no perodo entre 1980 e 2000 o crescimento mdio do PIB ficou em 2,4%,
enquanto o consumo de energia cresceu a uma taxa mdia de 5,4%.
Isso aponta para uma elasticidade-renda de 2,25 no intervalo. Alm
disso, consiste num ramo de atividade com forte concentrao de capital, com poucas empresas operando. a mercadoria ideal para ser
178

tributada, portanto, pois tem preos com pouca oscilao negativa (de
acordo com a poltica em vigor de reajustes reais contnuos), consumo
crescente acima do PIB e facilidades na fiscalizao e arrecadao.
O segmento energia, somado a outros administrados como comunicaes e combustveis, que vm seguindo o mesmo padro de retirada de subsdios governamentais sobre os preos e de reajustes reais
constantes, foram os grandes responsveis pelo aumento de receita
dos Estados, e contribuem com cerca de 45% na mdia para a receita
de ICMS. H casos em que chegam a 55%, como o Estado do Paran.
Como habitual em economia, resolve-se um problema, mas
cria-se outro. O estgio atual de tributao do setor inibe os investimentos necessrios para a sua expanso, tanto pela drenagem dos
recursos quanto pela participao na tarifa ao consumidor, que a
impede de crescer em termos lquidos. Conforme clculos de especialistas, o faturamento setorial em 2004 ficou na faixa de R$ 80 bilhes
e a tributao em cerca de R$ 32 bilhes.
O valor estimado para expanso anual est em cerca de R$ 20
bilhes. Isso indica que se fosse adotado algum mecanismo de compensao ou crdito tributrio, para que as empresas possam deduzir
o valor investido na expanso da sua capacidade dos tributos federais
e estaduais devidos, se teria um quadro de recuperao da acumulao de capital no setor. Somado ao aumento lquido das tarifas sem
elevao para o consumidor, a capitalizao das empresas aumentaria
bastante e contribuiria para a soluo da crise atual.
Contudo, nessa inequao com mltiplas variveis, com muita
dificuldade o Estado abrir mo da carga tributria sobre o setor, pelas
razes apontadas. Enquanto as companhias continuarem investindo,
ainda que num ritmo inferior ao desejvel, e o setor pblico detiver
outros instrumentos mais atraentes de poltica econmica como o
BNDES, a carteira de emprstimos da Eletrobrs e a Secretaria do Tesouro Nacional para a assuno de dvida externa mediante os Avisos
MF (todos com boas condies de pagamento), o nvel atual de tributao deve ser mantido e talvez elevado com as implicaes da reforma tributria.
3 Regulatrios: a grande questo referente ao marco regulatrio
179

 a sua instabilidade e o risco poltico incorrido no esvaziamento da

Aneel neste novo modelo (a exemplo do que ocorreu com outras
agncias). No setor eltrico, no qual os investimentos so elevados e
tm prazo longo de retorno e os contratos podem chegar a trinta
anos, a estabilidade do marco regulatrio e de sua guardi (Aneel)
tem papel central.
Com o retorno do poder concedente para o Ministrio das Minas
e Energia, um empresrio que fechar um contrato de concesso no
prazo de 30 anos ter de se submeter a 7 mandatos presidenciais e, no
mnimo, o mesmo nmero de ministros. Cabe lembrar que as mudanas de governo e o carter errtico das polticas pblicas so uma
constante no Brasil, haja vista o prprio setor eltrico, que nos ltimos
12 anos teve quatro grandes rodadas de reforma, que mantiveram
alguns marcos principais, mas com orientaes estratgicas diferentes.
Alguns chegam a falar em blecaute regulatrio nesse caso.
Tal postura, ao lado de outras caractersticas do novo modelo,
aponta para o congelamento do status da propriedade no setor ou
at a reestatizao dos ativos de gerao, alm de afugentar o investimento estrangeiro. O nico problema que a conta no fecha no
padro atual. Com a despoupana gerada pelo Estado, materializada
no dficit pblico, a conseqente baixa capacidade de investimento
do setor pblico, o nvel tarifrio insuficiente, o passivo setorial elevado e exposto volatilidade cambial e ainda os problemas habituais
com a mobilizao da poupana privada no Brasil (mercado financeiro com spread elevado e pouca capilaridade do mercado de capitais), o quadro pouco promissor.
Uma alternativa mais recente so as parcerias pblico-privadas,
codificadas pela Lei 11.079, de 30/12/04. Essa nova modalidade, no
entanto, padece de todos os problemas identificados acima somados
ao hibridismo da situao (at onde vai o Estado, at onde vai o
empresrio?). Resta salientar que no pela falta de mecanismos
legais que o investimento no se realiza a contento, j que existem as
sociedades de economia mista e as sociedades de propsito especfico, para citar dois exemplos de parceria pblico-privada (o caso da
Cemat demonstra bem isso).
180

4 Ambientais: uma das grandes dificuldades de expanso no

setor eltrico o desencontro entre a legislao ambiental e os rgos setoriais. Segundo Attuch (2005), h hoje no Brasil 69 empreendimentos em construo, para adicionar 5.920 MW potncia instalada, sendo 41 usinas hidreltricas. Destas, 29 esto com cronograma
atrasado, dentre outras razes, pelos vetos ambientais. Ao todo, a
Aneel j outorgou 526 projetos para gerao de 28.240 MW, que no
comeam a ser executados por falta de licena ambiental. Quer dizer, apenas 13% do total de projetos autorizados est em construo
por ressalvas ambientais para concesso da licena.
Alm disso, estima-se que cerca de 50% do parque gerador j
instalado esteja sub judice por algum problema legislao referente
ao meio ambiente. Foi criado, por meio de uma portaria interministerial da Presidncia da Repblica, Ministrio das Minas Gerais e Ministrio do Meio Ambiente, o Comit de Gesto Integrada de Empreendimentos de Gerao de Setor Eltrico CGSIE, para tentar articular as
aes na rea e evitar desencontros. No entanto, estima-se que h
cerca de 200 comits intersetoriais em operao na atualidade, e
suas implicaes no so muito bem avaliadas.
5 Tarifrios: um dos problemas atuais do setor seu nvel
tarifrio. As concessionrias reclamam que as tarifas no cumprem
sua funo de mecanismos de mercado e sinalizam para o investimento necessrio expanso do parque gerador. Ainda, por conta
da elevada tributao, as empresas so impedidas de repassar parte
de seus custos (inclusive tributrios) para as tarifas. Estima-se que o
total de passivo das distribuidoras referentes a repasses tarifrios represados ficou em R$ 16,2 bilhes em 2004, constituindo 37% de um
passivo total de R$ 43,4 bilhes.
Ao observar a evoluo da tarifa mdia em termos reais entre 1966
e 2004, possvel identificar que a variao real foi negativa nas dcadas
de 1970 e 1980, em funo dos reajustes sistemticos abaixo da inflao.
Para se ter uma idia, basta apontar que a tarifa mdia (a preos
de dezembro de 2003), era de R$ 302,55 em 1972 e chegou a R$
46,30 em 1989. Desde a entrada em vigor do Plano Real em 1994, as
tarifas retomaram uma tendncia de recuperao real, em virtude dos
181

reajustes concedidos acima da inflao (algo comum a todos os preos administrados, como combustvel e telefonia). De 1998 em diante, h uma oscilao, com ligeira elevao em 2004. Cabe observar
que a tarifa mdia em 2004 (R$ 179,19) aproximou-se do valor de
1982 (R$ 182,48), tendo ainda muito a recuperar em relao ao pico
da primeira metade de 1970.
O caso das tarifas residenciais mais gritante para demonstrar a
variao. Saram de R$ 467,51 em 1975 para R$ 46,95 em 1989, com
amplitude de quase 90% entre os extremos. As tarifas industriais sempre ficaram abaixo das residenciais e revelaram amplitude menor, flutuando de R$ 180,5 em 1975 para R$ 35,54 em 1989.
O comportamento dos dados nessa srie sugere uma correlao
entre a potncia instalada e o nvel tarifrio, com alguma defasagem
temporal em funo do prazo de maturao dos investimentos em
gerao, conforme j dito. O perodo financeiro mais crtico para as
companhias (segunda metade da dcada de 1980) refletiu-se no baixo
crescimento da potncia instalada na primeira metade da dcada de
1990, perodo da crise aguda em que foram tomadas as primeiras medidas no sentido da desestatizao.
O nvel tarifrio, por sua vez, por tratar-se de uma mercadoria
com preo administrado pelo Estado, revelou correlao com o ambiente macroeconmico, em particular taxa de inflao e o crescimento do PIB. Os anos em que as tarifas tiveram maiores reajustes reais
foram aqueles com baixa inflao e crescimento do PIB elevado, notadamente na dcada de 1970 e na primeira fase do Plano Real (19941997). Isso explica tambm a oscilao de 1998 em diante, em virtude
do crescimento truncado e hesitante.
Para recuperar, portanto, a capacidade de investimento das companhias, h que capitaliz-las pela busca de um ambiente macroeconmico e crescimento elevado. A continuidade do reajuste da tarifa
acima da inflao importante para reajustar a defasagem acumulada
no perodo inflacionrio, sob pena de descapitalizao das companhias pela m sinalizao dos preos de mercado.
Entretanto, h uma discusso muito grande sobre a natureza de
servio pblico da energia, e no de uma mercadoria como outra qual182

quer. Pode-se argumentar que a renda mdia do consumidor de eletricidade caiu em ter mos reais nos ltimos 30 anos, pelo avano da
urbanizao, pelo barateamento de equipamentos eltricos, a eletrificao rural e a progressiva universalizao da cobertura do servio
pelas concessionrias. Nesse caso, compete discutir se o Estado dever
subsidiar as tarifas em quanto e para quais consumidores, na forma de
uma subveno econmica.
Nesse sentido, foi aprovada a Lei 10.338, em 26/04/2002 (logo
aps o racionamento de energia), que criava a tarifa social de baixa
renda. Todos os consumidores com consumo residencial inferior a 80
KWh e aqueles at 220 KWh que estejam no cadastro do Bolsa-Famlia esto isentos da tarifa. o caso de discutir sobre a extenso ou
no desse benefcio, lembrando sempre de seus custos fiscais e da
rivalidade com outras reas que esto longe da universalizao, como
o saneamento bsico.
6 Propriedade: o modelo atual e o projeto com traos estatizantes e intervencionistas apontam para um congelamento ou at reverso da transferncia dos ativos do setor para a iniciativa privada. A Lei
10.847/03 retirou as empresas federais do setor do Programa Nacional
de Desestatizao e, conforme demonstrado, h uma forte tendncia
de aumento da participao estatal, em particular na gerao.
7 Expanso: a expanso do setor uma resultante das variveis
j citadas. Uma pesquisa da Consultoria Tendncias estimou em R$ 20
bilhes o investimento anual necessrio para que o crescimento da
potncia instalada mantenha sua mdia histrica (2.300 MW), num
cenrio de 4,5% de expanso anual do PIB. De acordo com essa pesquisa, as tarifas, o BNDES e as agncias internacionais de fomento
(Banco Mundial, BID, Fonplata, CAF) podem aportar juntos cerca de
R$ 9 bilhes anuais.
O restante deveria ser coberto com recursos fiscais, emprstimos
da Eletrobrs e de outros credores privados, reinverso de lucros ou
aportes dos acionistas, nacionais ou estrangeiros. Trata-se, portanto,
de uma incgnita ainda a expanso do setor e muitos especialistas
prevem um outro racionamento para 2007 ou 2008, quando acabar a
sobra conjuntural de energia em vigor.
183

184

VIII
CONSIDERAES FINAIS

Nesta seo sero apresentados os resultados da pesquisa e suas

concluses. Para tanto, ser revisitado o seu referencial metodolgico
(problema, as hipteses formuladas, o objetivo geral e os especficos)
para verificar a sua validade. Como este estudo de caso da espcie
provas de plausibilidade segundo a tipologia de Eckstein apresentada no Captulo 2, as hipteses sero confrontadas com as evidncias
reunidas pela pesquisa para valid-las ou no e proporcionar uma
resposta adequada pergunta feita no problema.
Em seguida, ser analisada a coalizo que viabilizou a privatizao
da Cemat em seus trs nveis principais, quais sejam, a primeira com
foco nas polticas macroeconmicas para consolidao do Plano Real, a
segunda, reunindo os atores do setor eltrico, e, a terceira, no Estado de
Mato Grosso. Por fim, so feitas algumas consideraes finais acerca da
pesquisa, das perspectivas do setor eltrico no Brasil, da Rede/Cemat e
algumas recomendaes sobre a agenda de pesquisa nesta rea.
O nosso problema foi enunciado da seguinte forma: quais foram
as variveis crticas para a formao da coalizo social e poltica que
viabilizou a privatizao da Cemat, na perspectiva da governabilidade
democrtica?
Para responder a essa pergunta, quatro hipteses baseadas na
185

compreenso terico-conceitual da governabilidade e governana foram propostas. Ser feita agora uma reviso de cada uma para verificar
as evidncias reunidas pela pesquisa que possam demonstrar a sua
validade de acordo com o problema.
Hiptese 1 A situao do setor eltrico no Brasil e alguns
indicadores relativos situao da Cemat (estrutura desverticalizada, funcionrios, indicadores financeiros e operacionais,
passivo, localizao, dimenso) contriburam para a privatizao. Foi possvel observar que o fato de a Cemat ser uma companhia
com ativos concentrados na distribuio, com maus indicadores operacionais/financeiros e um passivo elevado, sobretudo por conta de
energia adquirida da Eletrobrs no paga, facilitou a sua privatizao.
O modelo proposto pela Coopers & Lybrand em 1996 e depois recepcionado pela Lei federal 9.648/98 tinha como um dos seus fundamentos a separao das funes de gerao, transmisso e distribuio em
companhias diferentes para formao de um ambiente competitivo.
No caso das companhias que reuniam as trs reas (aquelas situadas nos Estados mais industrializados pelas razes apontadas), era necessria a reestruturao nesses marcos para atuao na nova estrutura
do mercado preconizada. As companhias que fizeram tal separao como
a Cesp e a CEEE limitaram a privatizao aos seus ativos de distribuio,
impondo limites gerao e transmisso. Como a Cemat uma distribuidora, sua reestruturao foi mais rpida e simples (iniciada durante o
perodo de vigncia do contrato de gesto compartilhada com a Eletrobrs e o BNDES) e facilitou a transferncia de controle.
A pesquisa demonstrou que a soluo do problema de abastecimento energtico em Mato Grosso passou pela nova postura da
Unio no setor a partir de 1995 e por decises importantes da Eletrobrs e das suas subsidirias Furnas e Eletronorte. A concluso do
acordo Brasil-Bolvia, que viabilizou o gasoduto e a usina termeltrica de Cuiab (com capacidade de 480 MW), e a retomada das
obras da Usina de Manso com participao do capital privado nos
termos da Lei 9.074/95, levaram a capacidade de gerao instalada
no territrio estadual para cerca de 560 MW (com potencial de 856
186

MW), com um consumo na faixa de 600 MW.

Convm afirmar, portanto, que a hiptese formulada revelou-se
plausvel, necessitando de aproximaes sucessivas atravs de estudos comparativos para observar se as variveis comportaram-se da
forma e ampliar a sua capacidade de generalizao para outros casos.
Hiptese 2 A situao oramentria, financeira e patrimonial do Estado de Mato Grosso estava deteriorada. Conforme observado no Captulo 5, os indicadores financeiros e patrimoniais estavam numa situao frgil em 1994, que posicionavam o Estado de
Mato Grosso dentre os piores nos rankings do setor.
Essa condio deu pouca margem para o governo estadual na
renegociao da dvida com a Unio e Mato Grosso no tinha outros
ativos a oferecer para quitar os 20% do principal vista nos termos do
acordo como outros Estados. Gois no vendeu a sua companhia de
eletricidade (Celg) naquele perodo, mas privatizou a Usina de Cachoeira Dourada, federalizou o seu banco (BEG) e liquidou a sua
Caixa Econmica (Caixego). Minas Gerais no privatizou a Cemig (embora tenha mudado a sua composio acionria e reestruturado a empresa nos termos da Lei 9.648/98), mas privatizou seus bancos Bemge
e Credireal. Mato Grosso do Sul, por ser um Estado novo, no possua
banco estadual, tinha condio financeira/patrimonial como a de Mato
Grosso e teve que privatizar a Enersul.
Um caso curioso o do Distrito Federal, que mantm seu banco
(BRB) e a distribuidora de energia (CEB). Isso pode ser explicado pela
sua transformao em unidade da federao aps a Constituio de
1988 e a quase inexistncia de passivo (com apenas 0,22 anos de receita
lquida necessrios para saldar), afora os indicadores operacionais/financeiros melhores das suas companhias pela concentrao num espao territorial limitado que lhe deram mais autonomia diante da Unio.
A situao financeira deteriorada ajuda a explicar tambm a privatizao da Cemat pela utilizao dada pelo Estado de Mato Grosso
sua receita no pagamento de despesas antigas como parte do ajuste
fiscal (48% para salrios atrasados e 44% para quitao de dvidas).
til lembrar tambm que dentre os trs ganhos de uma privatizao
187

para a poltica fiscal (pagamento da dvida, reduo do dficit e arrecadao de impostos) a Cemat enquadrou-se nos trs.
Aps a privatizao, a companhia passou a recolher com regularidade o ICMS sobre a energia, que foi escalonado segundo as faixas
de consumo (com uma tarifa de 30% para domiclios urbanos com
consumo mensal superior a 500 kWh). Houve contribuio, portanto,
tambm pelo lado da receita com arrecadao de ICMS. Ou seja, a
privatizao foi parte importante do ajuste fiscal promovido pelo Estado de Mato Grosso e se a situao fosse melhor talvez no houvesse
essa necessidade. possvel considerar esta hiptese plausvel pela
forte contribuio das variveis financeiras, oramentrias e patrimoniais para a privatizao.
Hiptese 3 A formao de uma coalizo nacional voltada
para a reforma do Estado e de seu aparelho adotada a partir de
1995 contribuiu para o avano de tal processo no nvel estadual.
Conforme visto no Captulo 4, dentre os fatores que contriburam para
a reverso do ultrapresidencialismo estadual, destacar a funo exercida pelo Plano Real e por sua equipe de condutores. Este cumpriu um
papel reorganizador e legitimador da agenda nacional, tornando-se o
fator condicionante das demais reformas, vistas desde ento como determinantes para a sua manuteno.
A articulao iniciada no parlamento, depois submetida ao voto
popular e aprovada colocou as reformas estruturais no centro de gravidade ideolgico nacional. As foras polticas e a opinio pblica em
geral, que j vinham passando por um movimento lento de converso
sobre a necessidade de reformar o Estado e ampliar a participao do
mercado na economia em virtude das crises da dcada de 1980 (que
causaram desgaste matriz estadocntrica responsvel pela industrializao no Brasil), aceitaram o imperativo das reformas voltadas para o
mercado. Para Melo (2002), o movimento mais amplo de desideologizao do debate sobre as reformas econmicas e da sociedade como
um todo produziu um consenso pragmtico e gerou alinhamento programtico entre governo e empresariado.
Na eleio de 1994, um conjunto de foras polticas condicionou
188

em grande medida a sua sobrevivncia na arena nacional ao resultado

do Plano Real e promoveu uma diviso de tarefas entre os Poderes
Legislativo e Executivo. Nesta, as tarefas necessrias para a conduo
do Plano eram consideradas inegociveis e seriam realizadas pelo prprio presidente e sua ala tecnocrtica montada desde a passagem
pelos Ministrios das Relaes Exteriores e Fazenda. Uma citao de
Diniz (2000) exemplifica bem esse fenmeno:
O xito do plano no sentido de reduzir drasticamente a
inflao e quebrar os mecanismos de indexao da economia representou um importante capital poltico para o ministro da Fazenda e depois presidente, Fernando Henrique
Cardoso, ao longo dos quatro anos de seu primeiro mandato. Alm disso, foi um fator de governabilidade, garantindo um consenso bsico em torno da poltica de estabilizao econmica e favorecendo a unidade da complexa e
heterognea coalizo governamental (DINIZ, 2000, p. 91).
Essa coalizo, que envolveu agncias centrais como Banco Central, BNDES, Ministrio da Fazenda e do Planejamento, teve como
objetivo, portanto, consolidar o plano de estabilizao atravs das
polticas macroeconmicas consideradas necessrias com elevada autonomia em relao s principais clientelas (o que as torna entidades
politicamente posicionadas conforme a literatura especfica). Em relao ao Estado de Mato Grosso, tal coalizo contribuiu para o acordo de renegociao da dvida, para a privatizao da Cemat, para a
aprovao do Programa de Reforma do Estado garantido pela Unio
e tambm do Pnafe.
Como visto no Captulo 5, esses foram os eixos da reforma do
aparelho do Estado em Mato Grosso no perodo em questo e permitiram a superao da situao financeira e patrimonial adversa. Esta
hiptese tambm revelou-se plausvel pelas evidncias apresentadas
pela pesquisa, devendo ser mais aprofundada para ampliar a sua capacidade de generalizao.

189

Hiptese 4 A dinmica poltico-institucional dos Estados

brasileiros e o seu posicionamento no contexto federativo
influenciaram o processo decisrio relativo s polticas de reforma e ajustamento estrutural em Mato Grosso. Foi possvel observar que os mecanismos do ultrapresidencialismo estadual descritos
no Captulo 4 foram utilizados pelo governador Dante de Oliveira para
realizao da reforma do Estado e de seu aparelho em Mato Grosso.
Elenca-se aqui a aprovao de todo o marco jurdico relativo reforma
(composto por cerca de 30 leis) pela Assemblia Legislativa, a aprovao da privatizao da Cemat pelo Tribunal de Contas do Estado e a
no-obstruo sistemtica pelo Poder Judicirio, Ministrio Pblico Estadual e a imprensa das iniciativas nessa rea.
Contudo, os padres de comportamento parlamentar denominados por Abrcio de governismo e situacionismo tambm fizeram-se
presentes no acordo de renegociao das dvidas e no Programa de
Reforma do Estado. O emprstimo, aps aprovao pelo Bird em
junho de 1997, ficou cerca de um ano e meio em discusso no Senado
e tambm na Assemblia Legislativa.
Os parlamentares fizeram alteraes nas categorias de investimento
e garantiram a manuteno de algumas entidades da Administrao
Indireta (Sanemat e Empaer). Ou seja, mesmo fazendo oposio ao
governador, os parlamentares articulados a outros atores quiseram conformar o contedo do Programa, reproduzindo o padro de independncia (situao nas obras no seu distrito informal e oposio nas
polticas estaduais de uma forma geral).
Consideramos, portanto, que esta hiptese tambm revelou-se plausvel, embora com relativa escassez de dados empricos em funo das
limitaes operacionais da pesquisa. A exemplo das outras, ela precisa
de aproximaes sucessivas para verificar a sua validade e capacidade de generalizao.
possvel afirmar, portanto, que a interao dessas variveis crticas apontadas nas hipteses viabilizou a formao do consenso social
e poltico necessrio para a privatizao da Cemat. Ser vista a anlise
da coalizo que sustentou tal poltica pblica nos seus trs nveis apontados. mister destacar que essa distino atende apenas a fins anal190

ticos e que a sua forte correlao determinou o resultado final.

A pesquisa demonstrou, portanto, que as comparaes feitas do
setor eltrico com as telecomunicaes no so ilustrativas das dificuldades enfrentadas pelo primeiro durante a desestatizao. Talvez haja
uma similaridade maior com o setor de transportes, que tambm vem
atravessando dificuldades desde os anos 1980 pelo esgotamento da
matriz rodoviria e a afirmao dos outros modais, tem ativos distribudos pelos trs nveis da federao e ainda no conseguiu avanar na
desestatizao pela existncia de uma coalizo muito forte de apoio ao
atual modelo, articulando atores nacionais e internacionais. A falta de
consenso nessa rea e as dificuldades tcnicas imanentes barraram
projetos mudancistas de maior envergadura e conduzem a elevados
investimentos para enxugar gelo, a exemplo do setor eltrico.
Por fim, convm evidenciar a capacidade de anlise da reforma
do Estado e de seu aparelho das categorias de governabilidade e governana com a orientao proposta nesta pesquisa e ressalta-se a sua
utilidade para aplicao em outros objetos. No se pretende esgotar o
tema, mas sim que a pesquisa tenha cumprido os seus objetivos. Existir um tnel no fim da luz para o setor eltrico?

191

192

IX
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200

X
GLOSSRIO DE SIGLAS
UTILIZADAS NO TRABALHO

Aeromat Empresa de Transportes Areos de Mato Grosso

Ager Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos Estaduais Delegados (Mato Grosso)
Aneel Agncia Nacional de Energia Eltrica
Arena Aliana Renovadora Nacional
ARO Antecipao de Receita Oramentria
Bacen Banco Central do Brasil
Banerj Banco do Estado do Rio de Janeiro
Banespa Banco do Estado de So Paulo
Banestado Banco do Estado do Paran
BEG Banco do Estado de Gois
Bemat Banco do Estado de Mato Grosso
Bemge Banco do Estado de Minas Gerais
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
Bird Banco Mundial
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDESPAR Subsidiria de participao do BNDES
BRB Banco Regional de Braslia
CAD-OCDE Comit de Ayuda ao Desarollo da OCDE
Caixego Caixa Econmica do Estado de Gois
Casemat Companhia de Armazenagem e Silos do Estado de Mato Grosso
CDPRE Conselho Diretor do Programa de Reforma do Estado
CEB Companhia energtica do Distrito Federal
201

Cedec Centro de Estudos de Cultura Contempornea

CEEE Companhia Energtica do Estado do Rio Grande do Sul
Celg Companhia Energtica do Estado de Gois
Celpa Companhia Energtica do Estado do Par
Celtins Companhia Energtica do Estado do Tocantins
Cemar Companhia Energtica do Estado do Maranho
Cemat Centrais Eltricas Mato-Grossenses
Cemig Companhia Energtica do Estado de Minas Gerais
CEP Comisso de Planejamento Econmico
Cepa Comisso Estadual de Planejamento Agrcola
Cepal Comisso de Estudos para a Amrica Latina
Cepisa Companhia Energtica do Estado do Piau
Cepromat Centro de Processamento de Dados do Estado de Mato Grosso
Ceron Companhia Energtica do Estado de Rondnia
Cesp Companhia Energtica do Estado de So Paulo
Chesf Companhia Hidreltrica do Vale do So Francisco
CND Conselho Nacional de Desestatizao
Codeagri Companhia de Desenvolvimento Agrcola do Estado de Mato Grosso
Codemat Companhia de Desenvolvimento do Estado de Mato Grosso
Cohab Companhia de Habitao do Estado de Mato Grosso
Conab Companhia Nacional de Abastecimento
Copel Companhia Energtica do Estado do Paran
Cosern Companhia Energtica do Estado do Rio Grande do Norte
Cosima Companhia Siderrgica de Mato Grosso
Cosipa Companhia Siderrgica de So Paulo
CPFL Companhia Paulista de Fora e Luz
CPP Companhia de Planejamento da Produo
CRC Conta de Resultados a Compensar
DAC Departamento de Avaliao Civil
Dermat Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Mato Grosso
DFID Departament for International Development
Dnaee Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica
DOP Departamento de Obras Pblicas do Estado de Mato Grosso
DSP Departamento do Servio Pblico do Estado de Mato Grosso
DTC Departamento de Terras e Colonizao
DVOP Departamento de Viao e Obras Pblicas (Mato Grosso)
EAESP/FGV Escola de Administrao de Empresas de So Paulo Fundao Getlio Vargas
202

EEVP Empresa Eltrica do Vale do Paranapanema

Efrimat Empresa de Frigorificao de Mato Grosso
Eletroacre Companhia Energtica do Estado do Acre
Eletrobrs Centrais Eltricas Brasileiras
Eletronorte Centrais Eltricas do Norte do Brasil
Eletropaulo Companhia Energtica da Regio Metropolitana de So Paulo
Eletrosul Centrais Eltricas do Sul do Brasil
Emape Empresa Mato-Grossense de Administrao de Prprios Estaduais
Emater Empresa Mato-grossense de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
Empa Empresa Mato-Grossense de Pesquisa Agrcola
Empaer Empresa Mato-Grossense de Pesquisa, Assistncia e Extenso Rural
Enap Escola Nacional de Administrao Pblica
Energipe Companhia Energtica do Estado de Sergipe
Enersul Companhia Energtica do Estado do Mato Grosso do Sul
Excelsa Companhia Energtica do Estado do Esprito Santo
Fapemat Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Mato Grosso
FCR Fundao Cndido Rondon
FCT Fundao de Cultura e Turismo (Mato Grosso)
Febemat Fundao de Bem-Estar do Menor do Estado de Mato Grosso
Fema Fundao Estadual do Meio Ambiente (Mato Grosso)
Fesmt Fundao de Ensino Superior de Mato Grosso
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FHC Fernando Henrique Cardoso
FMI Fundo Monetrio Internacional
Fundap Fundao de Desenvolvimento Administrativo (So Paulo)
Fundepan Fundao de Desenvolvimento do Pantanal do Estado de Mato Grosso
Fusmat Fundao de Sade de Mato Grosso
GCE Cmara de Gesto da Crise de Energia
GPC Gabinete de Planejamento e Coordenao Geral
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
Immeq Instituto de Metrologia do Estado de Mato Grosso
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
Ipea Instituto de Pesquisas e Estudos Aplicados
Ipemat Instituto de Previdncia dos Servidores do Estado de Mato Grosso
IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores
Iuperj Instituto de Pesquisas e Estudos do Estado do Rio de Janeiro
Lemat Loteria do Estado de Mato Grosso
203

Light Companhia Energtica da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

Loas Lei Orgnica da Assistncia Social
MAE Mercado Atacadista de Energia
Metamat Companhia de Minerao do Estado de Mato Grosso
OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
ONS Operador Nacional do Sistema Eltrico
PCH Pequena Central Hidreltrica
PDRAE Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
PDS Partido Democrtico Social
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PED Programa Estadual de Desestatizao (So Paulo)
Pepe Programa de Estmulo s Privatizaes Estaduais do BNDES
PIB Produto Interno Bruto
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMG Programa de Modernizao da Gesto
Pnafe Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os Estados
Brasileiros
PND Programa Nacional de Desestatizao
Pnud Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
Poloamaznia Programa de Desenvolvimento da Regio Amaznica
Polocento Programa de Desenvolvimento da Regio do Cerrado
Polonoroeste Programa de Desenvolvimento da Regio Noroeste
Previmat Fundo de Penso dos Funcionrios da Cemat
Prodegan Programa de desenvolvimento da Grande Dourados
Prodepan Programa de desenvolvimento do pantanal
Proes Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria
Promat Programa de Desenvolvimento de Mato Grosso
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSDB Partido da Social-Democracia Brasileira
PSF Programa Sade da Famlia
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PUC/SP Pontifcia Universidade Catlica So Paulo
Raet Regime de Administrao Especial Temporria
RLR Receita Lquida Real
SAD Secretaria de Administrao do Estado de Mato Grosso
SAF Secretaria de Administrao Federal
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Salte Sade, Alimentao, Transporte e Educao

Sanemat Companhia de Saneamento do Estado de Mato Grosso
Saneprevi Fundo de Penso dos Funcionrios da Sanemat
Seduc Secretaria de Educao do Estado de Mato Grosso
Sefaz Secretaria de Fazenda do Estado de Mato Grosso
Seplan Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral do Estado de Mato
Grosso
Serpro Servio de Processamento de Dados Federal
Siafi Sistema de Administrao Financeira
Siape Sistema de Administrao de Pessoal
Siasg Sistema de Administrao de Servios Gerais
Sicaf Sistema de Cadastro Unificado de Fornecedores
Sidor Sistema Integrado de Dados Oramentrios
SIFA Secretaria Interna de Fiscalizao de Alimentos
Sigdi Sistema de Informaes Gerenciais e de Direo
SIORG Sistema de Informaes Organizacionais
Spvea Superintendncia de Valorizao Econmica da Amaznia
Sudam Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia
Sudeco Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Centro-Oeste
Sudene Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste
Sumoc Superintendncia da Moeda e do Crdito
TCE/MT Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso
Turimat Empresa Mato-Grossense de Turismo
UDN Unio Democrtica Nacional
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
Unemat Universidade do Estado de Mato Grosso
Usaid United States Agency for Internacional Development

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Anexo I Marco jurdico da reforma do Estado de Mato Grosso

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Anexo II Indicadores operacionais e financeiros da Cemat (1995-2004)

Em milhares de reais

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Fonte: INTERNATIONAL BANK FOR RECONSTRUCTION AND DEVELOPMENT (IBRD). Implementation Completion Report for a Mato Grosso Privatization Project. Washington,
2002 & Balanos da Cemat (1999-2004)

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