Diffusion publique autorise

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AVRIL 2013

LES AUTEURS
RICHARD FLORIZONE
prendra la prsidence de
luniversit Dalhousie, Halifax
(Canada), le 1er juillet 2013. Il
tait auparavant vice-prsident
de luniversit de la
Saskatchewan, charg des
finances et de la gestion des
ressources, et a t dtach
pendant six mois IFC, en qualit
de conseiller senior pour les
partenariats public-priv.

LAURENCE CARTER
est directeur des Servicesconseil en partenariats publicpriv dIFC.

Un cadre performant pour les

partenariats public-priv : le bilan
dune soixantaine de projets dIFC
Malgr lincertitude financire mondiale et la mfiance accrue du public
envers le monde des affaires, lexpansion des partenariats entre les secteurs
public et priv sest poursuivie, sous limpulsion des pouvoirs publics,
soucieux de mobiliser financements et expertise et dsireux de dvelopper le
secteur priv, mais aussi du secteur priv, en qute de nouveaux dbouchs.
La prsente publication aborde une question fondamentale : comment les
secteurs public et priv peuvent-ils forger des partenariats fructueux ?

Public Disclosure Authorized

Contexte
Les responsables des secteurs public et priv qui
envisagent pour la premire fois de conclure un
contrat de partenariat peuvent craindre de
sengager sur un terrain politiquement et
conomiquement min, sem dembches
techniques quil est prfrable de confier des
experts. Les partenariats public-priv (PPP)
apparaissent dautant plus complexes quil existe
une profusion intimidante de conseils et
dinformations leur sujet.
Or, paradoxalement, dans toute cette masse de
renseignements dtaills, il manque quelque
chose dessentiel nos yeux : la dfinition dun
cadre global sur lequel les responsables des
secteurs priv et public pourraient sappuyer
pour nouer des partenariats efficaces. savoir un
cadre simple et fond sur une exprience
concrte, qui fournisse aux parties concernes
une liste de contrle exhaustive pour les aider
sorienter dans le ddale des questions, des
informations et des conseils que suscitent les
PPP. Cest ce cadre que nous nous sommes
employs mettre au point, en tirant parti de la
longue et riche exprience acquise par la Socit
financire internationale (IFC) dans ce domaine.
IFC est une branche du Groupe de la Banque
mondiale,
celui-ci
ayant
pour
objectif
fondamental de rduire la pauvret en apportant
une assistance financire et technique aux pays
en dveloppement. Notre quipe fait partie des
Services-conseil en partenariats public-priv dIFC
qui, depuis plus de deux dcennies, accompagne
les tats pour le montage et ladjudication de
contrats de PPP. Sil est vrai que nous travaillons
avec les pays en dveloppement, nous estimons
que notre exprience sapplique tout aussi bien
aux pays dvelopps.

Afin de dfinir et de tester le cadre qui doit tayer

les PPP, nous avons pass en revue les projets
suivis par nos services au cours des sept annes
coules, soit plus de 60 PPP, raliss dans plus
de 35 pays en dveloppement, qui reprsentent
quelque 10 milliards de dollars dinvestissement
et fournissent des services de meilleure qualit
plus
de
30 millions
de
personnes.
La
caractristique fondamentale de tous ces projets
est un partenariat long terme entre les secteurs
public et priv pour assurer la prestation dun
service public, une part des risques tant
transfre au partenaire priv.
Ces projets comportent la fois des russites et
des checs, et concernent aussi bien des
hpitaux en Afrique que des routes page en
Amrique du Sud ou encore des projets
hydrolectriques en Europe. Aussi offrent-ils un
ventail riche et vari denseignements
quiconque envisage un partenariat public-priv.
partir du bilan tir par les quipes dIFC
lissue de chaque projet, nous avons constitu
une base de donnes intgrant plus de
350 enseignements que nous avons ensuite
systmatiquement analyss, avant dincorporer
notre rflexion lexamen dun certain nombre
dautres projets dIFC.
Il ressort de notre tude que ces enseignements
relvent en ralit de trois grandes catgories :
lconomique, le politique et lexcution. Celles-ci
reprsentent les trois facteurs fondamentaux qui
dterminent la russite ou lchec des PPP.
Lconomique, le politique et lexcution sont les
trois sphres que les dirigeants doivent bien
apprhender et grer pour assurer la russite des
projets (graphique 1).

SMARTLESSONS AVRIL 2013 11

Graphique 1 : Le cadre dun PPP russi

La comprhension que nos quipes ont acquise de ces facteurs

rsulte de leur riche exprience, durement acquise et fonde
sur les cas concrets traits au cours des sept dernires annes.
Cette exprience nous a permis de tirer des leons prcises
dans chacune de ces sphres.

LES LEONS DE LEXPRIENCE

Lconomique
1) Veiller lexistence de bases conomiques solides
Les pouvoirs publics considrent parfois les PPP comme un moyen
de sauver des projets difficiles financer. Les PPP peuvent certes
amliorer le volet conomique dun projet, mais les hypothses
financires de base, comme les recettes, les cots, et le montant
de linvestissement, doivent faire partie intgrante dun
argumentaire raisonnable et viable. En tmoigne la russite
dun projet men dans le secteur de leau en Afrique, dont
llment conomique central tait la capacit des
consommateurs payer. La trsorerie et le niveau dendettement
ont t dfinis en fonction de ce critre, qui a dtermin lampleur
globale et la russite du projet. linverse, un projet europen de
route page a t abandonn lorsque les dirigeants politiques
ont insist sur lajout de deux voies supplmentaires, ce qui aurait
ncessit des subventions considrables. Les PPP peuvent
produire des projets performants et financirement attrayants,
mais ils ne peuvent accomplir des miracles conomiques.

2)Structurer le partenariat de manire optimiser les cots,

la qualit et le rendement pour les investisseurs, cest-dire atteindre la fois les objectifs de laction publique et
les objectifs commerciaux
Il existe de nombreuses formes de partenariat, depuis la simple
acquisition de biens et de services la privatisation complte,
en passant par les contrats de gestion. La difficult consiste
dfinir
un
partenariat
qui
satisfasse

aux objectifs publics tout en donnant naissance une entreprise

prospre et viable ou en la consolidant. Pour dfinir la formule adapte,
il faut sinspirer doprations antrieures de mme nature, connatre le
march local et innover. Cest ce qui a t fait dans le cadre dun projet
dlectrification dans un pays en dveloppement sortant dun conflit.
Compte tenu du mauvais tat de linfrastructure et des risques
conomiques, il ntait absolument pas envisageable dattirer ou
dtablir un oprateur entirement priv. Un contrat de gestion
prvoyant des incitations et des pnalits financires a donc t
ngoci avec un oprateur international pour quil supervise la
compagnie en place. Le projet a amlior la fois les services et les
rsultats financiers, et a ainsi ralis les objectifs publics tout en
consolidant lentreprise.

Le politique
3) Obtenir des soutiens politiques
Tout projet a besoin dun promoteur, dune personnalit influente qui
en explicite et affine la vision, qui en guide les progrs et qui fait
campagne en sa faveur. Dans le cas des PPP, ces promoteurs revtent
un caractre crucial compte tenu de lenjeu que ces projets
reprsentent pour les pouvoirs publics. Nos quipes ne cessent de
souligner leur importance, et il est rare que de grands projets se
concrtisent sans eux. Cest tout particulirement le cas dans les
secteurs emblmatiques ou stratgiques comme celui du transport
arien, o les compagnies sont souvent considres comme des
trsors nationaux. Nous avons constat que, dans les oprations
conduites en Asie, en Afrique, dans les Carabes, et ailleurs dans ce
secteur, le renforcement ou laffaiblissement des appuis politiques sont
dterminants de la russite ou de lchec du projet. Une personnalit
trs influente, ou plusieurs, peuvent vritablement changer le cours
des choses, comme cela a rcemment t le cas dans le cadre dun
projet hospitalier men bien en Afrique, dont lquipe responsable a
indiqu que la russite tenait essentiellement au soutien vigoureux des
ministres des Finances et de la Sant.

4) Mobiliser lappui des parties prenantes

Les PPP runissent gnralement un large ventail de parties
prenantes influentes aux intrts conomiques, politiques, sociaux et
environnementaux divers. De fait, la majorit de nos quipes
voquent lappui des parties prenantes parmi les lments
dterminants de la russite ou de lchec dun projet. Nanmoins, les

SMARTLESSONS AVRIL 2013

projets et dirigeants les plus performants ne se contentent

pas didentifier et de grer les parties prenantes : ils
semploient galement bien comprendre leurs intrts et
optimiser en consquence les arguments en faveur du projet.
Deux projets conduits dans le secteur de leau en Asie
illustrent remarquablement ce point. Leau est un secteur
particulirement sensible, et de nombreux projets chouent
non pas pour des raisons conomiques, mais sous leffet de
problmes sociaux, politiques et environnementaux. Lun des
projets tait assujetti une obligation lgale selon laquelle le
partenaire priv devait tre dtenu 60 % par des capitaux
locaux. Il sest bien droul, et offre aujourdhui la
population des services dalimentation en eau douce moins
coteux et de meilleure qualit. Dans lautre pays, labsence
dinvestisseurs locaux a suscit linquitude de la population,
ce qui a en grande partie dtermin lchec et labandon du
projet.

5)

valuer et grer les principaux impacts sociaux et

environnementaux
La prise en compte des aspects sociaux et environnementaux est
une condition pralable la russite dun PPP, et elle est
dsormais lun des lments sur lesquels IFC se fonde pour
accepter ou refuser un projet. Elle nest pas seulement juste en
soi, elle lest aussi sur le plan oprationnel. En effet, de grands
projets ont priclit parce que ces problmes ntaient pas
entirement traits. Un projet hydrolectrique europen a ainsi
d tre abandonn en raison dinquitudes concernant le niveau
des eaux. La redfinition technique du projet a permis lquipe
de remdier au problme ; le projet a alors pu redmarrer et
tre men bonne fin.

6)

Favoriser
linstauration
rglementaire stable et porteur

dun

environnement

Un environnement rglementaire solide est souvent une

condition ncessaire la russite dun PPP. Cela se vrifie
tout particulirement dans les secteurs o des lments
fondamentaux de la justification du projet (comme les prix)
sont dtermins par les rglements, et o une entreprise peut
tre cre ou anantie dun trait de plume. En Asie du SudEst, un programme destin encourager la participation du
secteur priv la production dlectricit en milieu rural sest
dabord
employ

instaurer
un
environnement
rglementaire porteur, notamment tablir des directives
claires en matire de subventions, ce qui a permis de
diminuer les cots, de dvelopper laccs au service et sa
fiabilit, et de stabiliser le montant des subventions
ncessaires, auparavant imprvisible, lev et insoutenable.

compte tenu des complexits techniques, conomiques et politiques

que peuvent prsenter les PPP. Il convient donc de trouver la juste
combinaison dexperts mondiaux et locaux. Les premiers peuvent
apporter des connaissances fondamentales et les pratiques optimales
dautres secteurs ou dautres lieuxun savoir quil est difficile
dacqurir ailleurs. Nanmoins, la prsence de comptences locales,
de terrain, est peut-tre encore plus dcisive. Les quipes de projet
dIFC ont soulign maintes reprises limportance des deux formes
dexpertise. Dans le cas dun projet de dessalement au Moyen-Orient,
par exemple, lexpertise conjugue des consultants techniques
internationaux et locaux a t mise en avant comme lun des facteurs
dterminants de sa russite.

9) Favoriser

une

procdure

dappel

doffres

transparente

Il est souvent tentant de recourir aux offres spontanes et des

processus non concurrentiels, soit parce que les autorits veulent
avancer rapidement, soit parce que les entreprises cherchent
acqurir un avantage. Pour les gros contrats de PPP, nous prconisons
le recours des appels doffres transparents et concurrentiels. Dune
part, cette pratique est saine sur le plan commercial ; dautre part,
toute formule moins transparente risque droder le soutien public au
partenariat long terme. Les autorits dun pays asiatique ont fait
lobjet de vives critiques pour avoir procd trop rapidement la
privatisation dun aroport. Lquipe responsable dun projet ultrieur
de gestion des dchets sest particulirement attache mettre en
place une procdure dappel doffres quitable et transparente, dont
elle a estim quelle avait t un lment dcisif de laboutissement
du projet. Dans certains cas, des ngociations avec un
soumissionnaire unique peuvent prsenter un avantage pour les
pouvoirs publics, mais ce sont l des exceptions quil convient de
manier avec prcaution.

Encadr 1 : Les bonnes questions se poser

Lconomique

Les bases conomiques du projet sont-elles solides (autrement dit, le

projet affiche-t-il un bon taux de rendement) ?

Le projet a-t-il des retombes modres sur le budget public (ou,

encore mieux, apporterait-il une contribution nette au budget) ?

Le gouvernement (ou tout autre acheteur public) est-il jug solvable par les
investisseurs ? Dans le cas contraire, une assurance ou des garanties
offriraient-elles une compensation efficace ?

Le politique

Le projet est-il soutenu au plus haut niveau politique (Prsident, ministre

des Finances) et par les ministres oprationnels ?

Le projet est-il soutenu (ou tout au moins pas contrari)

par un large ventail de parties prenantes (responsables
politiques, syndicats, entreprises, consommateurs,
organisations non gouvernementales) ? Une concertation
adapte et constructive a-t-elle t engage ?

Une approche rigoureuse de la gestion de projet est

importante dans tous les cas, mais elle lest dautant plus
pour les PPP, o les oprations sont parfois complexes et le
timing souvent dterminant du fait que les mandats
politiques sont limits dans le temps. Un projet de
production dlectricit a ainsi t interrompu en Asie du Sud
la suite de llection dun nouveau gouvernement. Il ressort
globalement de notre exprience que plus lexcution dun
projet est longue, moins il a de chances daboutir. cet
gard, il faut dfinir des calendriers prcis et des
responsabilits claires, et bien sentourer de conseillers
extrieurs.

Le projet peut-il se poursuivre sans lapprobation du

Parlement national ou dun autre organe lgislatif ?

Le gouvernement en exercice est-il cens rester encore au

pouvoir plus de 12 15 mois ?

Le pays a-t-il vit les nationalisations dimportance (directes ou

par voie rglementaire) au cours des cinq dernires annes ?

8) Trouver le bon dosage dexperts mondiaux et locaux

Lexcution
7) Suivre une approche rigoureuse le temps et la
complexit jouent contre vous

La qualit des quipes revt une importance de premier plan

et

concurrentielle

Lexcution

Les travaux prparatoires indiqus ont-ils t effectus (tude de

faisabilit conomique et sociale, acquisition de terres, etc.)?

Le projet sinscrit-il dans le cadre dun programme plus large

de PPP ?

Un organisme public unique est-il responsable des PPP, et a-t-il

des antcdents satisfaisants en matire dexcution ?

Des conseillers fiables ont-ils t engags ?

SMARTLESSONS AVRIL 2013 31

10) Prvoir des dispositifs de contrle et de

rvision des contrats

Les partenaires doivent tre en mesure dassurer

le suivi et la gestion de leurs contrats, den
contrler la conformit et de rsoudre les
diffrends. Ils doivent galement envisager la
possibilit de les rengocier dans la mesure o la
situation volue au fil des ans. La ncessit de
rengocier un contrat nest pas forcment signe
dchec ; elle tient parfois la trop grande
russite dun projet. Cest ce qui sest pass dans
le cas dun projet hospitalier en Amrique
latine : lamlioration des services a suscit une
augmentation de la demande suprieure ce
que prvoyait lanalyse de rentabilit initiale, ce
qui a incit les autorits et le partenaire priv
revoir le montant des subventions. Pour les
pouvoirs publics, cette capacit de surveillance
et de rvision peut galement constituer une
base dexpertise pour mener dautres projets
PPP.

Mettre le cadre en application

Que vous soyez dans le secteur public ou priv,
ces leons tires de lexprience offrent un cadre
pratique pour mettre en place des partenariats
public-priv performants. Vous pourrez y trouver
des rponses aux questions et problmes
auxquels vous serez confronts.
Vous vous dcouvrirez peut-tre, comme
certaines de nos quipes lont signal, une
propension naturelle privilgier une ou deux
sphres du cadre, celles o vous vous sentirez le
plus laise et que vous matriserez le mieux.
Pour y remdier, nous vous recommandons de
suivre rigoureusement notre cadre afin de
reprer les domaines que vous risquez davoir
nglig.

SMARTLESSONS AVRIL 2013

Nous encourageons les responsables publics et

les investisseurs se poser les 12 questions
numres lencadr 1, et considrer toute
rponse ngative comme un signal dalerte.
Une rponse affirmative nest pas requise
chaque question. Par exemple, un projet
europen dans le secteur de la sant a vu le
ministre de la Sant qui lappuyait changer cinq
fois. Malgr ce handicap politique, il a abouti
grce aux atouts quil prsentait sur dautres
plans. Deux ou trois failles ne sonnent pas
forcment le glas dun projet ; nanmoins, si plus
de la moiti des questions de lencadr 1
reoivent une rponse ngative, il sera judicieux
de se demander sil convient de crer un PPP
ce stade.
En dernire analyse, il sagit pour les dirigeants
de pleinement apprhender les trois sphres
lconomique, le politique et lexcution et de
les aborder dans le cadre dune approche
intgre. Du ct du secteur priv, les dirigeants
dentreprise doivent comprendre que les
questions politiques et les intrts des parties
prenantes sont tout aussi importants pour un
responsable politique que la valeur actionnariale
lest pour un dirigeant dentreprise. Pour leur
part, les responsables politiques doivent
comprendre que les dirigeants dentreprise et
les PPP ne peuvent accomplir de miracles
conomiques. Cette comprhension est la cl de
lexpansion de partenariats aboutis et russis.

Disclaimer
AVERTISSEMENT
La collection SmartLessons est destine favoriser la diffusion des enseignements tirs par IFC dans le cadre de lexcution de
ses services de conseil tourns vers le dveloppement et de ses oprations d'investissement. Les constatations, interprtations
et conclusions contenues dans le prsent document nengagent que leur(s) auteur(s) et ne sauraient tre attribues IFC, ses
organisations partenaires, des membres du Conseil des administrateurs de la Banque mondiale ni aux tats quils
reprsentent. IFC n'assume aucune responsabilit quant l'exhaustivit ou l'exactitude des informations contenues dans le
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