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Friedrich Mller

QUEM O POVO?
A QUESTAO HJNDAMENTAL
DA DEMOCRACIA
corn urna introduo
de Ralph Christensen

Edio Original em Porta gus

Traduio
Peter

Naumann

Revi s%o

Paulo Bonavkles

Max

Limonad

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Copvrigh:
Fcicdrich MUlles

Copyoght da presente edo:


Editora Max limonad
Moiss Limonad

Traduo: Peter Naumann


Revso: Paulo Bonavides

Capa: Carlos Clmen

Editora

So

Max

L monad

Paulo
a

Claudia Souza Leto

e a seus

aunos

Fone: (OXXII)3873-16l5

wsvwmaxlirnonadcomhr
Email: maxHmonad@maxlimonadcom.hr

ISBN: 85-86300-39-X

Peditio: 1998
redio: 2000

3ediao: 2003

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Sumrio

Apresentao Fbio Konder Comparato


Nota do Tradutor - Peier Naumann .......................................
1ntroduio - Ralph Christensen..............................................

9
29

Por que as constituies faam de "povo"' ............


"Poyo" corno poyo ativo .....................................
"Poyo" como mnstncia global de atribuiAo
de legitimkiade ...................................................
"Poyo" como cone .............................................
'Poyo" corno destinatrio de prestaoes
civilizatrias do Estado .......................................

47
55

I
II

-.

111 -

Iv

VI

A que grupos

reais

33

59
65
75

correspondem os modos

de utihzao do termo "povo

............................

79

"Poyo" como conceito de combate.


A positividade da democracia ..............................

83

VIII- ExeIuso ............................................................

91

VII

IX

Legitimao da democracia. Revaiorao de


"krate in". "Democracia" compreendida tambm
como nIvel de exigncias, alm das tcnicas da

dominao.........................................................
Discurso por ocasiio do lanamento de Quem O Poyo?
A questc fundamental da democracia ..............................

117

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PREFACIO
Fbio Konder Comparato

FRIEDRICH MLLER:
O AUTOR E SUA OBRA

Do rejuvenescimento do direito pela filosofia

i. Um dos paradoxos mais salientes da histria do


direito a influncia negativa que um corpo bern-sucedido de
normas exerce sobre a teoriajurdica. Diante dele, os juristas
tendem a se tornar simples glosadores, e o pensamento jurldico reduz-se a pobres comentrios. quando no a mera parfrase do texto normativo.
o extraordinrio xito do Cdigo Napoleo o exempio mais marcante dessa tendncia histrica. O Code Civil foi
um dos fatores que mais contribuirarn para o assentaniento da
civllizao burguesa no Ocidente, servindo de modelo legislativo em vrios pases da Europa continent& e cru quase
toda a Amrica Latina. no decurso do sculo XIX. Mas
durante dcadas, a partir de 1804, o pensamento jurdico
francs ficou confinado exegese literal dos artigos do
Cdigo. Foi preciso que a expanso do maquinismo na vida
quotidiana ao final do sculo, suscitando a produo de danos

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10

FRIEDRICH MLLER

materiais e pessoas de toda sorte, levasse autores e tribunals


a construir, muito am das parcas normas sobre responsabilidade civil do art. 1.382, um conjunto de princIpios. capazes
de resolver os novos conflitos de interesses, tpicos de urna
sociedade industriaL
Erri contraste corn esse marasmo doutrinrio a pandectstica aem, dispensada de comentar as eis em vigor,
desenvoveu, durante todo o scuo XIX, urn dos trabaihos
criatvos mais notveis de toda a histOria do pensarnento jurldico. Fo graas obra dessa pliade de grandes pensadores
do dreito privado que o BGB, prorntilgado ao final do sculo
e consubstandando o riqussimo trabaiho doutrinrio at
entio acurnuado, pde Ser interpretado e aplicado. por juristas e tribunais, scm o menor servilismo exegtico.
Pois urn fenrneno anlogo ao sucedido corn o
Cdigo Napoko esteve prestes a ocorrer na Repblica Federa A!em, corn a prornu1gaio da Le Fundamental, criadora
do uovo Estado. Os constituintes de Bonn abstiveram-se,
intencionairnente, de dcnoniin4a Constituio, pois a seus
olhos tratava-se apenas de urna organizao poltica provisria, que prepararla a futura unificaAo do Estado alerno. Ora,
a Lei Fundamental de 949, pe'a nfase dada proteo ,jurdica da pessoa humana, bern corno p&a harmoniosa organizao dos Poderes Pblicos no seio de urna estrutura federa]
multo bem balanceada, revelou-se, desde logo, como urna das
me]hores Constituies j elaboradas na Europa, em todos os
tempos.
A excepciona] qualidade do sistema normativo instaurado por aqueta Carta Poltica ameaou sufocar, seriamente, a
capacidade criadora dos juristas alemes. A tentao foi
grande, desde os prirneiros anos, de reduzir o pensamento
jurdico condio de mera i]ustraio do texto constituciona!, transformando os juristas numa espcie de reencarnao

QUEMEOPOVO

dos glosadores medievais: verbosi in re facili, in difficili


muti, in angusta dffusi, como sentenclou duramente Cujcio.
Era intil esperar que o Bundesveifissungsgericht,
sempre to celebrado pelos constitucionalistas a]ernes,
pudesse substituir-se doutrina no cumprirnento dessa tarefa.
A soma das decises individuais desse elevado tribunal, ainda
que de superior qualidade, como de fato tern acontecido, no
chega a compor um sistema jurdico harmnico e hem travejado nos princIpios. O espirito dos diferentes direitos
nacionais do continente europeu, sobretudo do direito
germnico (que j foi justamente caracterizado como um
professorenrecht) a sistematicidade. E possvel construir o
direito constitucional norte-americano a partir dos julgados
da Suprema Corte, dentro do espIrito casustico da Common
Law Mas esse mtodo inegavelifiente ladado ao insUcesSo,
quando aplicado no quadro da cultura jurdica aem.
Vale a pena lembrar, a esse respeito, que antes mesmo
da primeira unificao alema, no sculo passado, Car]
Friedrich von Gerber pde perfazer, servindo-se do mtodo
da "construo jurdica", que desenvolvera corn Thering, a
sisternatizao de um autntico direito pblico comum a
todos os pases da cultura alem
2. Pode-se dizer, scm exagero, que a produo liter-

ria C a atividade docente do Professor Friedrich Mller, na


Universidade de Heidelberg, forain decisivas para impedir o
direito constitucional alemo, posterior Lei Fundamental de
Bonn, de repetir a lamentvel esquatidez da cole de
Exegse.

Para o xito desse ernpreendimento, muito contribuiu


a sua formao filosfica pessoaL Acomparthando corn inteI

sua obra Grwulzge des deutschen Staatcrechts foi publicada ero 1865, por
anS da fundao do lmp&io Alemio.

tanto cinco anos

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QUEMEOPOVO

F1aEDRICH MLLER

12

resse e espirito crtico os desenvo1vimenos da chamada filo


sofia hermenutjca a partir da obra seminai de Gadamer,2 o
Professor Mller percebeu desde logo a necessidade de se
fundar, preIimnarmente, todo o esforo de anlise e compreensao do fenmeno jurdico na solidez de um inlodo. A
reflexo sobre o mtodo. como bem mostrou Descartes ao
inaugurar a filosofia moderna a condio de possibihdade
de toda ortodoxia racional.
As obras intituladas Normstrukjur und Normativjjt e
Juristische Methodik
esta hima em sua ? cdiio (Bedim,
Duncker & Humblot), e corn urna traduo francesa sob o
sugestivo ttulo Discours de la mthode juridique (Presses
Universitaires de France)
introduziram no ambiente jurdico alemo um modo renovador de se considerar o direito
em sua vigncia, ou seja, em seu efetivo vigor, muito am da
expresso textual das normas. O novo mtodo foi integra]mente adotado pe]o Professor Konrad Hesse, ex-juiz do Trihunal Constituciona] de Karlsruhe, em sua conhecida exposio dos lineamentos do direito constitucional a]emo.3
Foi ainda graas a esse novo mtodo de pensar o
dimito que o Professor Mi]er pode superar a estreiteza de
urna viso positivista, que conduz inelutayelmente ao naciona]ismo jurdico. Numa poca em que so levantadas, em
toda parte, as fronteiras nacionais, e nurn pas que tern sido,
desde a celebrao do Tratado de Roma, urn dos ba]uartes da
construo europia, lamentvel verificar que o positivismo
de superficie tern conduzido ao abandono dos principios
necessariamente gerais
como base de toda teoria jurdica
duradoura. O naciona]-positivismo representa, de certo modo,

a negao da cincia jurdica, pois repudia aquele principio


de explicao unitria da rea]idade, que constitui a mcta de

todo conhecimento cientfico.


Dessa mida considerao do ordenarnento nacional
corno sendo todo o universo cta clncia jurdica. o Professor
Ml]er sempre soube afastar-se, o que ensejou a irradiao de
sw pensamento, no apenas nos pases cultos do Ocidente,
que muitO raro em matria de escritos
como tambm
no Extremo Oriente, notadamente no Japo4 e em
jurdicos
Taiwan.
O ensaio que ora se publica, corn agudas ohservaes
sobre o direito constitucional brasileiro, a demonstrao de
sen salutar universalismo jurdico.

"o poyo como titular da soberania politica"


Como forma de homenagear o Professor Mller,
que, alm de jurista-filsofo, tambm urn distinto melmano, pareceu-me que nao seria fora de propsito oferecer
aqui ao ]eitor brasileiro, segundo o modelo do gnero musical
3.

tema corn variaes, algunias ref]exes sobre o assunto de

seu ensaio.
Na teoria poltica e constitucional, poyo no um
conceito descritivo, mas claramente operacional. No se trata

'

nfremdung.
ediao em japons de sua coletnea de ensajos, intitulada
Schrften zur Rechtstheorie: Sogai to kokka, em traduo de Masanori Shmzu e
Micho Yamamoto, Tquio (Fukumura Shuppansha), 1914.

4. Cr.

Traduo chrnesa de Recht Sprache - Gewalt, por Senrong Lin, Talp, 1986.
mesma obra oi edada no Brasil, sob o ttulo l,)reito. Linguagem. Violnraduo de Peter
rin. Porto Alegre (S&gio Antonio Fabris Edftor), 1995, corn
5.

Wah*eit und Metiwde. Grwidzige einer phi1osphschen


Hermeneutik, cuja
primera edio de 96O.
2.

3.

Grundzge des Verfassungsrechts der i9undesrepublik Deutschland,

Heidelberg (C.

F,

Mller Verlag), n 60 e s,

2O

-o

Vaiiaes sobre o tema

13

'

Essa

ed.,

Naumann

e reviso dos Professore

Paulo Benavides e Willis Santiago Guerra

Filho.

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QUEMEOPOVO

FRIEDRCH MLLER

14

de designar, corn esse termo, urna realidade definida e incon


fundvel da vida social, para efeito de classificao socio1
gica. por exempo, mas sim de encontrar um sujeito para a
atribuio de certas prerrogativas e responsabilidades co1eti
vas, no universo jurdico-poiftico.
A noo de poyo. como se sabe, j era conhecida e
utilizada na antigidade clssica em matria de teoria politica
e de direito pblico. Mas nao tinha a importncia decisiva
que adquiriu na era moderna, corn o ressurgimento da idia
democrtica. A partir do sculo XVIII, j nao se pode eludir a
questo fundamenta', ligada prOpria essncia desse regime
poltico:
Se o poder supremo numa democracia, como a
prOpria etimologia nos indica pertence ao poyo, como definir
este conceito, de modo a torn-lo o mais operacional possvel
e evitar as usurpaes de soberania?
Essa indagaAo central, na verdade pode Ser desdo
brada em duas outras:
definio de poyo, como sujeito
da soberania democrtica, diz respeito ao titular ou ao exer
cente deja?
soberania popular um poder absoluto?
o esforo definitrio nessa matria. como mostra
convincentemente o Professor MtUer indispensvc, se se
quiser superar a condenvel uti1izao atual dessa palavra
como idolum mentis verdadeiro Icone ou imagem sagrada,
que suscita veneraio declamatria, mas nunca respeito pr
tico e submissio politica. Na Amrica Latina, em particular, a
invocaio do poyo exerce. atualmente, a mesma funo hie
rtica que represen tava, nos tempos coloniais, a invocao da
figura do rei. "As ordenaes de Sua Majestade", diziam scm
ironia os chefes locals ibero-americanos, "acatam-se, mas nao
se cumprem". Havia ai, talvez, a aplicao em matria politica do elegante distinguo teolgico entre o conseiho e o preceito, corn o qual foram sistematicamente esvaziadas todas as
exigncias ticas do Evangelho,

-A

-A

15

4. A primeira utilizao conseqente do conceito de


poyo como titular da soherania democrtica,, nos tempos modemos, aparece corn os norteamericanos. Antes mesmo da
declarao de independncia que, por "respeito decente pelas
opinies do gnero humano", principiava dando as razes
pelas quais "um poyo v-se na necessidade de romper os
laos politicos que o ligaram a outro", Thomas Jefferson atribuia ao poyo um papel preeminente na constitucionalizao
do pas Ao redigir o projeto de Constituio para a Virginia,6
no primeiro semestre de 1776, props que essa lei suprema,
aps declarar caduca a realeza britnica, fosse promulgada
"pela autoridade do poyo" (Be it therefore enacted by the
authority ofihe people

that...).

Quando se tornou patente a inadequao da forma


confederativa para a organizaao politica dos diferentes Estados americanos, o recurso idia de poyo como titular da
soberania, mesmo num Estado federal e nao unitrio, tornouse inevitveL Na Conveno de Filadlfia, no entanto, essa
questo foi debatida de forma indireta, por ocasio das discuss5es a respeito do Poder Legislativo.
Na sesso de 12 de junho de 1787, ao se deliberar
sobre a legislatura na Cmara dos Representantes, Elbridge
Gerry, representante do Massachusetts, declarou que "o poyo
da Nova Jnglaterrajamais abrir mao das eleies anuais. Ele
est a par da passagem, feita na Inglaterra, das eleies trienais para setenais,

6.

Bill for

mas

consideraria

uma

inovao dessas,

new-modelling the form of Government and for estab1shng the

Fundamental principIes thereof

n future"

JEFH3RSON

acrescentou,

em

noia ao

bill, after correction by ihe


pccjeo, a seguitC observao lE is proposed that this
to be assembled in their
people
the
them
to
by
relerred
Convention, shall be
the counties shall be
respeclive countiens and thai the suffrages o two thirds of
Peterson
establish it". Cf The Portable Jefferson. edited by Mery1 D.

requisite te

(Penguin Books), pp. 242 e

ss

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FREDR1 MLLER

QUEMEOPOVO

aqui, como o preldio de urna usurpao".7 Em rplica,


Madison observon que, se as opinies do poyo devessem
servir como guia para os convencionais, haveria difcu1dade
em saber quai o caminho a tomar. '4Nenhum membro da
Conveno poderia dizer quais seram as opinies dos seus
constituintes naqu&e momento; muito menos poderia ek
dizer o que pensariam seus ekitores. se tivessem as informaes e as luzes que ns, convencionais, possuumos; e ainda
menos quai seria a maneira de pensar de seus constituintes
daqui a6 ou 12 meses".
Em 25 de junho, quando entrou em discusso a cria
o do Senado, Charles Pinckney. representante da Carolina
do Sul, em longo discurso, insistiu sobre o fato de que o
poyo dos Estados Unidos , tavez o mais singular de quantos conhecemos. No seio do poyo h poucas diferenas de
fortuna e. menos ainda. de posio socia' (rank)". Observou
que havia poucos homens ricos entre os americanos do Norte,
esciarecendo: "por homens ricos eu entendo aqueles cujas
riquezas podem exercer urna pergosa influncia, como
acontece corn os que so considerados ricos na Europa
talvez nao haja nem urna centena ddes ueste Continente; e
improvvel que esse nmero aumente muito no futuro".
Segundo ele, o poyo norte-americano divdir-se-ia em tres
classes: os profissionais liberais ("que, devido s suas atividades, devem sempre ter um grande peso no Governo,
enquanto este permanecer poptilar"), os comerciantes e os
proprietrios rurais. "Estas trs classes", conc!uiu, "embora
distintas quanto s suas atividades, so individualmente

iguais na escala poltica, podendo Ser facilmente provado que


cias tm um s interesse".
Sintomaticamente, nenhuma referncia foi feita, nessa
ocasiao, numerosa escravaria que povoava os Estados do
Sul. O assunto s veio baila em i i de julho, quando se cuidou de fxar o nmero de representantes de cada Estado na
Crnara Federal. Como o critrio adotado foi o da populao
de cada Estado, os sulistas, bem entendido, quiseram que os
escravos contassem corno membros do "poyo" representado.
Ou seja, que eles servissem como massa de manobra poltica,
alm de instrumentos materiais de produo.
Seja como for, um fato bvio que a ausncia, na
sociedade norte-americana, de urna tradicional diviso de
estamentos sociais e, notadamente, de fundos vnculos aristoCrticos, tornava mais fcil a aceitao do poyo como titular
da soberania. A existncia da escravido legal nao representava nenhum obstculo terico a esse empreendimento politico, pois o precedente prestigioso da democracia ateniense
em que nao apenas os escravos, mas tambm os metecos e
as mulheres eram excludos do ro] dos cidados
apresentava-se como o modelo para o qual todos se voltavam corn
respeito.

16

17

mesmo nao ocorria, claro est, na sociedade


francesa daquele final de sculo.
No verbete da Encyclopdie dedicado a peuple. Louis
de Jaucourt principia pelo reconhecimento de que se trata de
5.

urn

"nome

coletivo de difcil defrnio, pois dele se tm

idias diferentes

em

diversos lugares,

em

variados tempos,

conforme a natureza dos governos". Observa,


seguem so extradas das anotaes dc JAMES MADISON
sobre os debates na Conveno de Filadlfia, apud PAGE SMITH, The
Conuhtwian A docurneiUarv and narrative history, Nova York (Morrow Quffi
7.

As duies que

Paperbacks),

980.

se

em

seguida,

que a palavra designava outrora o "estamento gera] da nao"


(1 'tat gnral de la nation), oposto ao estamento dos grandes
personagens e dos nobres.

Mas

que, na poca

em

que escre-

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FREERIa1 MLLER

18

termo poyo compreendia apenas os operrios e os


lavradores.
Nas sesses introdutrias dos Etats Gnraux du
Royaume, ein 1789, essa ainbiguidade essencial da noo de
poyo acabou vndo tona quando os dois primeiros estaos clrigos e os nobres -recusaramse a
mentos do reino
comparecer em protesto contra a deciso de se adotar o voto
indivdua1 dos representantes, e nao o voto co1etvo por estamento. Na sesso de 15 de junho, Sieys, fiel s das
expostas em sua obra famosa,8 props que o Tiers-tat,
diante da defecio das duas outras ordens, se intitulasse
"Assemble des reprsentants connus et vrifis de la nation
franaise". Mirabeau contraprops corn a frmula sinttica:
"Representantes do pavo francs", observando que essa palavra era elstica e podia, conforme as circunstncias, significar
muito ou pouco. Foi esta, justamente, a crtica que os "legistas" Target e Thouret dirigiram de imediato ao grande trihuno. Indagaram eles se o termo poyo. naquela proposta,
deveria ser tomado no sentido de plebs ou de populus. A
maioria convenceu-se, afinal, do perigo de o termo ser considerado no primeiro sentido, de modo a anular o carter representativo da assemblia, quando M&ouet, amigo de Necker,
aceitou a proposta de Mirabeau.9
A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado,
votada em 26 de agosto, embora assinada "pelos represenvia,

toute nailon libre, eL totue nation doit tre libre, il ny a quune manire
des
de terminer les dftfrends qu s'lvent touchant a constiWtion. Ce n'est pas
la nation e11e-mme. Si nous manquons
notables qu'1 taut avoir recours, c'est

s. 'Dans

faui em faire une; la nation seule en a le droit". E pouco mais


de constitution,
cile es lorigine de mut. Sa volont est
existe avant
nation
"La
adiarne:
:at
cap. V,
toujours lgale, elle est la loi elle-mme' (Quesi-ce que le Tiers

Genebra, Librairie Droz, 1970, pp. 177 e 180).


9. Sobre esse epis6dio, c. MICHELET, Historie de
Gallimard (liibliothque de la Pliade)

vol.

1,

la

Rvolution Franaise. ed.

pp. 101 e

ss.

QUEMIOPOVO

19

do poyo francs". contm no entanto,

tantes

"O

disposiao inequvoca:

em

seu

art. 3,

principio de toda soberania reside

essencialmente na Nao (corn maiscula). Nenhum corpo,


nenhum individuo pode exercer autoridade que dela nAo

emane expressamente".

A ironia da histria patente. Para afastar a ambiguidade do termo pavo. os revolucionrios franceses acabaram
em 'ugar do rei, um dos ruais notveis icones
tempos modernos: a nao, a cuja sombra tmabrigado comodamente, desde ento, os mais variados

entronizando,
polticos dos
se

regimes

anti democrticos.

Os jacobinos,
essa orientaAo

com

a Constituio

dos Direitos do

como sendo

verdade, nAo se

feita

Homem

mente:
o

art.

"A
7

do Ano

T.

e do CidadAo apresentou-se ento

diretamente

nAo de seus representantes.

conformaram corn
a queda da
A nova Declarao

idealizante e reagiram. aps

em nome do "poyo

art.

francs", e

25 proclamava. incisiva-

soberania reside no poyo; ela una e indivisvel".


do "Ato Constitucional" esciarecia: "O poyo sobe-

rano a universalidade dos cidadAos franceses". "Ele nomeia

imediatamente seus deputados"

(art. 8);

"delega a &eitores a

escoffia dos administradores, rbitros pblicos. juzes crimi-

nais e de cassao" (art. 9); e, sobretudo, "delibera sobre as


10).

leis"(art.

clara.

A influncia de
Em seu projeto de

Conveno em 23 de

Robespierre transparecia

al

muito

declarao de direitos, apresentado

abril

de 1793, props

scm

rebuos:

"O

poyo soberano: o governo sua obra e sua propriedade, os


funcionrios pblicos so semi empregados.

scu talante,

mudar o governo

poyo pode,

e destituir sens mandatrios"

(Le peuple est souverain: le gouvernement est son ouvrage et


sa proprit, les fonctionnaires
publics sont ses commis. Le

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FRIEDRICH MLLER

20

peuple peut, quand

il

lui plat,

QUEMEOPOVO

changer son gouvernementfr

21

formalmente majoritria. Mas a maioria dc sufrgios corresponde sempre vontade e ao interesse prprio dos votantes,
enquanto classe ou grupo social? Quem , concretamente
fabndo, a maioria votante que se pronuncia em nome do
poyo?
Numa das passagens mais lcidas de sua Poltica,t3
Aristtdes enfrenta o probkma e estahelece distinoes
importantes, que nao se limitam classificaAo das aparn-

et

rvoquer ses mandataires).

E Obvio que essa transposio semntica da plebs em


populus correspondia a urna revoluo poltica por excluso:
os nobres, clrigos e burgueses no fazem parte do povo.' O
marxismo voltou a trilhar o mesmo caminho no scuo
seguinte, ao atribuir a qualidade politica de poyo unicamente
classe operria.

ci as.

6. No difcil perceber que todas essas ambigUi.dades e exclusivismos reducionistas provm de urna adequada anlise conceitual. Pavo, como bern salienta o Professor Mller, nao um conceito unvoco, mas plurvoco.
Tomemos. por exemplo, o poyo em sua funo de

titular da soberania, no regime democrtico. Dde ernanam


todos os poderes, segundo a frmula consagrada Tratandose, como se trata, de um sujeito coletivo, seria puro antropomorfismo reduzir politicamente o poyo a um s entendimento' urna s opinio e urna sO vontade. O recurso ao princpio do voto majoritrio . portanto. inevitveL Ora, urna
coisa a totalidade do poyo, corno centro de imputao das
decises coletivas (a Zurechnungsinstanz de que fala o Pro.fessor Mller). Outra coisa a frao dominante do poyo,

Comea lembrando a tripartio tradicional dos regimes polticos, em funo da titularidade do poder supremo
(kyrion):'4 monarquia, aristocracia e politia"
quando o
poder poltico exercido em beneficio da comunidade como
um todo; tirania, oligarquia e democracia -- quando a finalidade perseguida pelos governantes a sua vantagem particular. Observa ento que, se formalmente (e de acordo corn a
prOpria etimologia) o critrio distintivo entre esses regimes
o do nmero de pessoas que exercem o poder supremo, na
realidade o que distingue os dominadores entre si a sua respectiva situao socioeconmica; oligarquia o governo dos
ricos; democracia, o governo dos pobres (aporai) e nao, abstratamente falando. o governo da multido (plethos). Assirn,
prossegue, se por hiptese os ricos fossem majoritrios e

cuja vontade efetivamente predomina nas eleies, referendos


e p1ebiscitos

Essa frao dominante do poyo

scm dvida,

1279a, 25 e

13. HI, 5;

ss.

O filsoro volta

mesma

idia

cm

vrios outros passos

daohra(1281a, 12-19; l289b,29-32; 1290a,3Oeb,20; 1291b,2-13; i296a,


22-32;
to_

Discours e

rapports la Co,weniion, Paris

(Union

inraIe d'diteurs),

1965,pp. 124fl25.

i I . Le despolisme a produit la corruption des moeurs, et la comptIon des


moeurs a soutenu e despotisme. (..) Alors on a des rois. des prres. des nobles.
des hourgems. de la canaille: mais, point de peuple ei point d'hommes" (op. cit.,
p. 135)
12. A consthuio Federal de 1988 distingue. corretamente, a mularidade do
exerc fei do poder poltico. ao dispor que "todo poder emana do poyo. que o
exerce por mein dc represenlantes eleitos ou diretamenle" (art.
le).

l,

1296b, 24-34;

1315a. 31-33;

demonstra que se trata de


4.

1317b,

um elemento central

2-10;

de sua

l3lSa,

filosofia

31-32);

que

polMca.

ARISTTELES distingua esse poder supremo,


noo moderna de soberania, do poder da magistratura suprema,

importante observar que

correspondente

nome de politewna (et. Poiftica ill, 4; 278b, 10),


poca de ARISTOTELES, o regime em que a multidiio
exerce o poder supremo em funo do bem comum careca, de fato, de urna
denomnao prOpria. Em todo o caso, a hesitailo terminoicSgica significativa:
an quai dava o

1. Nio

se sabe se,

esse regime representava, pelo


titucional

sob o aspecto

menos

ans olhos

do

flldsok>, a

normajidade cons-

tico.

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FRIEDRICH

22

MW3R

detivessem o poder supremo. o regime seria, apesar de tudo,


oligrquico e no democrtico; da mesma forma que, caso os
pobres constitussem a minoria mas estivessem no poder, o
regime deveria ser chamado democrtico e nao oIigrquico O
fato de que a justificativa prpria desses regimes, aos oihos
dos detentores do poder a posse e conservaio da riqueza
(oligarquia), ou a posse e conservao da liberdade (democracia). mostra bem que a distino meramente numrica
um cicidente e nao a substncia dos regimes polticos.
Importa salientar a importncia dessa anlise aristot
lica, pois cia Constitui a chave interpretativa da natureza apa
rentemente bizarra de vrios regimes polticos da atualidade.
O estagirita no tena, assirn, nenhuma dificuldade em reconhecer no regime poltico brasileiro, em que a esmagadora
maioria pobre vota regularmente segundo o interesse e sob a
influncia dominante dos ricos, uma autntica ohgarquia, em
que pese a aparncia democrtica corn que se desenrolam os
rituais da nossa vida poltica.
Na verdade,, os juspublicistas teriam multo a apfender
corn o direito das sociedades privadas. Os empresrios, mais
realistas (ou menos cnicos) que os polticos, reconhecem de
b muito, nas grandes sociedades annimas, a figura do acionista ou acionistas controladores. que exercem de fato o
poder de dirigir as atividades sociais e orientar o funcionamento dos rgos da companhia.16 E isto, ainda que esses
controladores nao possuam a maioria das aoes em que se
divide o capital social, nem mesmo, como ocurre normalmente nas grandes corporations norte-americanas, a maioria
para efeito de resdas aes votantes. O que conta
16.

So as expesses empregadas

pela 1c brasileira de sociedades por aes (Lei

para definir o "acionista controlador", Sobre o


ao
miaba obra O Poder de Contro/e na Soceleitor
assunto, permito-me indicar
dade Annirna, 3edo, Rio de Janeiro (Forense), 983,
n.

6.404, dc

5/12/1976,

art.

i I

QUEMEOPOVO

23

ponsahilidade por abuso de poder, ou de responsabifldade


subsidiria pur dIvidas sociais perante terceiros credores, em
caso de insolvncia da companhia
o exerccio de uma
influncia dominante sobre a assemblia geral)7
Assim, a assemblja geral de acionistas
ana'ogamente au poyo na sociedade poltica
tern a titularidade formal do poder supremo. A lei brasileira de sociedades por
acoes (art. 121) declara que 'a assemblia gera!, convocada e
instalada de acordo corn a lei e o estatuto, tern poderes para
decidir todos os negcios relativos au objeto da sociedade e
tomar as resolues que julgar convenientes sua defesa e
desenvolvjmento". O exerccie do controle
o kyrion de
Aristteles
manifesta-se atravs dos poderes decisrios da
assernb]ja geral, como necessria legitimaao de sen exerccio. Mas essa legitimao meramente formal ou procedimental. Quando h abuso de controle, nao a sociedade que
responde perante o acionista prejudicado, e sim unicamente o
controlador(art. 117).

--o

7. Tudo issu me permite observar que, nos pases de


grande desigualdade social
dos quais o Brasil , por assim
dizer, o modelo perverso
aperfeioamento democrtico
nao passa necessariamente, tal corno sucede em pases igualitrios (rectius, de forte classe mdia), pela atribuio de
majores poderes decisrios ao poyo, atravs da arnpliaAo do
I

7.

A expresso

beherrschender Einfluss

l'ai

usada. pela primeira vez, na

nria alem de 1937. e retomaja pela vigente lei

de 1965

17),

lei

ado-

em matra

de

'Abhngige und herrschende Unternehmen


(1 ) Abhngige Unternehmen sind rechtlich selbsoindige Unternehmen, auf die ein
anderes Unternehmen (herrschendes Unternehmen) unmittelbar oder mittelbar
einen beherrschenden Einfluss ausben kann". O controlador, alis, pode nio ser
acionista, mas exercer essa influncia dominante oh extra. o que ocorre, no
grupos de empresas (Konze77e).'

raramente,

6),

tes a fahr;

com os bancos, quando srio os maiores credei-cs de urna empresa presou corn as grandes empresas de televiso, perante as empresas retrans-

missoras de seus programas.

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FR EDR ICH MLLER

24

QUEM O POVO

uso obrigatrio de referendos e consuIas popWares. que,


justamente. esses poderes acrescidos nao sero de fato exercidos pelo poyo, enquanto corpo coktivo unitro. mas sim
pelos detentores do verdadeiro kyrion ou poder supremo efetivo, no seio do poyo. Em suma peks oligarcas de sempre.
So eles
que coristituem na realidade
unicamente eks
o Aktivvolk, segundo a terminologia adotada pelo Professor
Mller.
Aristteles, de resto j havia observado agudamente.
que a idtia de se atribuir a soberania lei (nomos), e no a
homens determinados, nao muda substancialmente os termos
do problema. pois as leis participam da natureza do regime
politico no qual so adotadas. Urna oligarquia s pode produzir leis oligrquicas e nao democrticas.
A democratizao substancial das sociedades inigualitrias nao decorre, pois, mecanicamente, da simples ampliao do sufrgio popular. E mister, antes de mais nada, atacar
as fontes do poder oligrquico, as quais se encontrarn na prpria estrutura das relaes econmicas e sociais, notadamente
as restries prticas instruo popular e o monoplio dos
meios de comunicao de massa em mos da minoria domin an te
Nao improvvel, alis, que a esse resultado de progressiva igualdade se chegue por via de um certo "despotismo
esclarecido", em cujo quadro o poyo surgir como mero destinatrio das aes governamentais (o Adressatenvolk a que
se refere o Professor Mller). de modo anlogo situao de
urn beneficiwy diante do trustee, no direito anglo-saxnico.
Entre o poyo e seus governantes haveria ento, apenas, urna
fiduciary relationship, que se encontra, de resto, na essncia
da democracia representativa tradicional: o poyo confia todos

-e

l8PoI[tca

111,6;

281a,35.

25

os poderes ativos aos governantes, para que estes os exeram


em benefIcio dele, poyo.
8. Chegamos. corn isto, segunda indagaao formulada acirna (n. 3). Admitindo-se que a maioria do poyo
exera, efetivaniente, o poder politico supremo, de se perguntar:
A soberania popular da democracia tao absoluta
quanto a soberania monrquica do ancien rgime? justo

que assim seja?


Para os adeptos da concepo exclusivista de poyo,
como sinnimo de plebs, a resposta afirmativa nao faz a
menor dvida. A soberania, segundo essa viso poltica,
substancialmente um poder contra. Para os jacobinos, o poyo
devia arrebatar o poder poltico dos reis, nobres e clrigos e
passar a exerc-lo contra estes, assim como, na tosca viso
poltica de Marx, nada e ningum tena legitimidade para se
01,0f
classe operria, pois cIa o poyo, emhrio da futura
sociedade sem classes.
A ideologia subjacente a essas opinies , obviamente, a superioridade moral incontestvel do povo-plebs
sobre os dernais grupos e classes sociais. Robespierre chegou
a propor que a Conveno adotasse, na Declarao de
Direitos que iria votar, a seguinte mxima: "Toda instituio
que nao supe o poyo born, e o magistrado corruptvel,
viciosa".
A idia de que o poyo born e que ele, por canseguinte, deve ser o titular da soberania poltica provm, sern
dvida, de Rousseau. Mas o pensamento do grande genebrino, sobre este ponto, era multo mais complexo e profundo
do que os exaltados montagnards podiam supor.

9.

Op.

tasse ser

No

deixa de ser irt'mco que o ten-ve revo1ucionrio


chamado, petos seus seguidores, "o incorrupUvel".

dt., p. 125.

acei-

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1
QUEMEOPOVO

FRIEDRICH MLLER

26

Do

homem

sempre born. e que a sociedade o corrompe. no se seguia ogicamente, no pensamento de Rousseau, a conc1uso de que as deliberaes do
poyo fossem sempre boas. On veut toujours son bien, mais on
fato

de que o

pas toujours. Jamais on ne corrompt le peuple.


niais souvent on le trompe, et c 'est alors seulement qu 'il
ne

le voit

pat-oit

vouloir ce qui est

ma1. E al que se insere a sua

famosa distino entre a vontade geral e a vontade de todos.


Aquela "s diz respeito ao interesse comuni; a outra, ao interesse privado. sendo apenas a soma de vomades particulares".
E. em outra passagem: "Deve-se considerar que o que generaliza a vontade menos o nmero de votos que o interesse
comuni que os une; pois, nessa instituio, cada quai submete-se necessariamente s conthes que impe aos
outros".2' No fundo, a distino, j feita por Aristtdes,22
entre os regimes politicos retos e os corrompidos. Nos primeiros o titular do poder supremo age no interesse comum.
mesmo em se
enquanto que nos outros O soberano
tratando das democracias, onde a multido (plethos) governa
age no seu interesse prprio. O que prprio ope-se ao
que comum. A propriedade exc1ui, ao passo que a cornunidade rene.
Ora, para Rousseau, nada garantiria que a vontade
geral predominasse sempre sobre as vontades particulares. Ao
contr&io, ele tinha mesmo da vida em sociedade urna viso
essencialmente pessimista. Sustentava que os poyos so virtuosos apenas na sua infncia e juventude. Depois, corrom-

27

pem-se irremediavelmente.24 Ou scia, urna viso muito


semethante dos epgonos do romantismo alemo, como
Oswald Speng'er: as sociedades jovens desabrocham-se em
culiura, para se cristalizarem, na senectude, em civilizao.
Nao h, pois, maior contra-senso interpretativo do que
afirmar, como se faz comurnente, que o principio da soberania absoluta do poyo tern origem em Rousseau. Na verdade,
ele, que sempre foi um moralista, preocupado antes de tudo
corn a reforma dos costumes, descria completamente de qualquer remdiojuridico para os males da hurnanidade.
9, Acontece que ns outros, poyos de um sculo que
conheceu os extremos do totalitarismo poltico; de um sculo
que inventou a comunicao de massa. a demagogia cientfica
e o "Estado-espetculo". j nao podemos aceitar a soberania
absoluta de ningum, nem confiar nos simples processos de
educao moral para evitar a prtica de crimes contra a
humanidade. Ns comernos do fruto proibido e adquirimos.
corn isto, a terrvel ciencia do bern e do mal. Sabemos que a
maioria do poyo capaz de esmagar "democraticamente" a
minoria, em nome do interesse nacional. Ou -o que cern
vezes pior
que a minoria, detentora do poder de controle

social,

pode

se utilizar periodicamente

do voto majoritrio

popular, para legitimar todas as excluses sociais,

em nome

da democracia. Sabemos que urna febre fundamentalista,


habilmente instilada, pode levar a legio dos "eleitos" a
infiis, em nome da lei divina.
Nao, a soberania popular nao pode ser absoluta. Ou

esmagar os

melhor, nao existe soberania inocente, porque a prpria idia


20. Du Contraz Social, vro II, cap. III. Seja-me permitido citar no original um
dos escritores que mais elegantemente sou beram exprimir-se na lingua francesa.
21. Ibidem, livro Il, cap. IV,
22. Poltica 111,5, 1; 1279a, 30-40.
23. Como dispe lapidarmcnte o BGB, em sou 903, "der Eigenthmer einer
Sache kann, soweit das Gesetz oder Recht Dritter entgegenstehen, mit der Sache
nach Beliehen verfahren und andere von jeder Einwirkung ausschliessen",

"La plupart des Peuples. ainsi que des hommes, ne sont dociles que dans leur
ils deviennent incorrigibles en vieillissant. Quand une fois les coutumes
sont dtablies et les prjugs enracimes, c'est une entreprise dangereuse et vaine de
vouloir les reformer; le peuple ne peut pas mame souffrir qu'on touche ses maux
24,

jeunesse;

pour

les

ddtruire,

semblables ces malades stupides et sans

frmissent l'aspect du mdecin"

(Du Contrat

Social, livro

11,

courage qui

cap. VIII).

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28

FRIEDRICH MU.LR

de um poder supremo e incontrastvel representa aquea


hybris, que a sabedoria grena sempre considerou a matriz da
tragdia humana.

Voltamos, assim, vetha distino aristotlica entre a


em que a maioria do poyo
democracia pura e simples
e o
exerce o poder supremo no scu prprio interesse
regime poltico moderado, a democracia justa, em que o bem
comum predomina sobre todos os interesses particulares. Ora,
o bem comum, hoje. tern um nome: so os diretos humanos,
cujo fundamento , justamente, a gua1dade absoluta de todos
os homens, em sua comum contho de pessoas.
Os grandes juristas da atualidade, entretanto. a comear pelo Professor Mfler, nao desconhecem que. posta a
questo nestes termos, nem por isso se pode dar por resolvido
o dilema de se reconhecer a efetiva vigncia dos direitos
humanos, fora do positivismo estatal e do jusnaturalismo
abstrato.
Reencontramos, al, o problema jurdico-poltico mais
crucial de todos os tempos, o problema que representa bem
aquela crux escatolgica, diante da quai se decide a perdio
ou a salvao da human idade:
romo pr o Direito acima

da vontade dos homens?

So Paulo, 17 de fevereiro de 1997.

NOTA DO TRADUTOR
Peter

Naumann

Em quase vinte anos de atuaao como intrprete de


conferncias, aprendi que o compromisso corn a preciso e a
fidelidade ao sentido, mais do que o compromisso corn as
paiavras, deve Ser complementado pela urhanidade e elegncia. para que o leitor no tropece na forma e se ocupe diretamente corn as idias do autor. Tradues, bem como interpretaes no devem soar como tais. O int&prete e o tradutor
se tornam invisveis no scu trabaiho e fazem emergir o autor,
como se a barreira lingstica nao existisse.
A traduo de um texto jurdico de Friedrich Mller
para urna lingua romnica, especialmente para a ltima flor
do Lcio, envolve obstculos dificilmente transponiveis. O
autor faz largo uso das formulaes altamente sintticas da
lingua alema. A necessidade de desdobrar e seqiienciar o seu
estilo ora abstrato, ora aforstico, ora elptico em nossa lingua
pouco afeita hipotaxe conduz a perodos que primeira
vista assustarn o leitor brasileiro.
Acresce que Friedrich Mller no apenas jurista e
filsofo, mas tambm escritor. Seus ensalos sobre filosofia e
teoria geral do dircito bem como o presente livro colocam-no
entre os grandes escritores de prosa cientfica alema de todos
os tempos. A originalidade da resposta pergunta Quem o

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3()

L)iCH

MUER

QUEM o POyO

31

poyo? traduz-se em urna linguagem que preserva traos da


oralidade, sugerindo urna discusso de grande intensidade e
vivacidade, que inquire frontalmente o seu objeto, no tergiversa, nAo se satisfaz corn mejas palavras e nAo acaba em
mejas tintas. Fao votos que a traduo deixe entrever tarnbm essa dimenso do texto.

em modelos e rotinas. Karin Grau-Kuntz se fez definitivamente presente nesse texto.


A pakvra final cabe ao leitor e crtica. Do seu trabaiho, o tradutor gostaria de poder afirmar:
Feci quod potui, faciant mellora potentes.

Agradeo, em prime iro lugar, a Paulo Bonavides


(Fortaleza), que assumiu a espinhosa tarefa de cotejar a traduAo corn o original alemo. Sua participaAo foi decisiva
para que essa traduo pudesse ser publicada. Os mritos que
eta possa ter devem ser compartilhados integralmente corn
ele. Pelos demritos, minha responsabtidade indivisivel.

Porto Alegre, junho de 1998

Devo mencionar ainda dois leitores que dernarcam a


escala das reaes possiveis a essa traduAo. Paulo Lepo
Saraiva (Natal) foi o primeiro que ajuizou o texto como se ele
tivesse sido escrito em portugus. Seu entusiasmo encorajoume a prosseguir na traduo dos escritos de Friedrich Mller
em conformidade corn os princIpios aqui adotados,
No outro pOlo, Karin Grau-Kuntz (Munique) fez urna
leitura atenta da traduo e vrias sugestes para facilitar a
cornpreensAo do raciocInio do autor. Seu abnegado esforo
denotou, conforme ela mesma me escreveu, urna grande
"angstia corn reao ao estilo telegr4flco do texto em alemAo (principalmente, corn relao ao efeito que causa quando
vertido para o portugus)". Corn sua dupla autoridade de
jurista e native speaker de portugus, eta defendeu padres
redacionais j consolidados n lingua portuguesa, afrontados
poi' um tradutor cuja lingua materna o alemAo e cuja referncia lingstica continua sendo o alemAo. Ainda que nAo
tenha concordado corn a maioria das sugestes, a sua leitura
me foi de incalculvel valia. Convenceu-me da necessidade
de assumir os riscos de urna empreitada que nAo pode fiar-se

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INTRODUO
Ralph Christensen

o presente texto s aparentemente marginal. Urna


verso deveras reduzida foi apresentada como palestra em
2 de setembro de 1996 em Fortakza (Brasi. O Brasil abre o
espao da modernidade perifrica corn todos os riscos e
oportunidades de desenvolvimento. prpros desse espao.
Mas o enfoque desse texto nao se restringe a essa situao
especfica. Pois a simples pergunta "Quem o poyo?"
coloca-se para todas as constitu&s da familia das constituioes democrticas.

As constitui&s falam corn freqncia do poyo e


gostam de fajar dele. A razo est no fato de que precisam
1egitimarse. A invocao do poyo deve fornecer a legitimao. Se o presente estudo analisa sobriamente os modos de
utilizaAo da palavra poyo no contexto constitucional, eJe
toca o cerne sensvel do fator poltico [des Politischen], a
grande narrativa do Estado moderno, a sua teodicia.

*.

Ra'ph Cjirisenscn, nascido em 953 em San Francisco (BUA). EsEudou


Dcito, SocoIoga Filosofia e Lingistca. Doutorouse em Fksofla e em
Dreto. Lwros (se1eo): Freiheiisrechte und soziale Emanzipation (BerIm,
987); Was heisst Gesetzesbiadwg? (erm, 1989); Rechtstext und Rechtsarbeit
(escrito em parcena corn Friediich Mller e Michael Sokolowski; Bedim, 1997).
Numerosas contribuies e artigos em coIetneas e revistas alemas e internacionais. Edtor de drio livros de Friedrich Mller.

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1!
FRJELRICH MLLER

QUEM O POyO

A anbse dos modos de uti1izao da linguagem um


mtodo que no ehama a ateno, mas que j provou a sua
fecundidade na teoria constituciona' de Friedrich Mller.

O poyo igualmente aparece na teoria jurdica da


democracia enquanto bloco. Ele a pedra fundamental 1mOve da teoria da soherania popular e fornece como lugar-

34

Elegantemente ela solapa [unterminiert] um holismo que


justamente encobre as questes essenciais no exame dos fundamentos polticos e jurdicos, ao invs de descobri-los. Esse
mtodo j provou ser fecundo no estudo da expresso unidade da constituio2. Num primeiro momento, a aLegada
undade ferranienta e instrumento de percusso para fins
retricos [rhetrisches Schagwerkzeug]*: quem ocupa o todo
[das Ganzeb pode indicar aos pormenores o seu lugar e sufocarj em germe a contradita. Mas a anlise revela que nem
possvd ocupar o todo. Quem o nomeia e utiliza no jogo da
linguagem jurdica o ntroduz assim no jogo enquanto elemento individual. A observao atenta dos modos de uso da
linguagem faz corn que a figura aparentemente macia da
unidade da constituio se dissolva. Mas por tr.s da retrica
funcionai para os fins de dominao visumbra-se urn problema inerente prpria matria em questAo [Sachproblem]
O ordenarnento jurdico nao nenhum bloco monoltico.
seno que apresenta contradies. No apenas resuitado,
mas tambm fundamento e mcta de urna luta poltica e
semntica. E esses problemas nao se colocam antes ou fora
do trabaiho jurdico sobre textos, mas em meio a essa atividade, e no em ltimo lugar na parte da contextualizao da
Lei, habitualmente denominada explicaao sistemtica. Assirn
s o olhar atento para as diferenas, as finas fissuras no uso
da lIngua torna visveis os verdadeiros nus de fundamentaao por trs da fachada das fundamentaes aparentes.
25. Cf. Friedrich MUller. Die Enheit der Verfassung. Elemente einer
Verfassungstheorie III, Berlim, Duncker & Humblot, 1919.
Ojogo de paavras resultante da fuso de Werkzeug (ferramenta, instrumento) e
Schkzgwerk (bateria ou percusso, no sentido de instrumentos de percusso) no
pode ser reproduzido em portugus (Nil.

35

comurn de retrica a justificativa para qualquer aao do


Estado. Nessa utilizao em bloco o conceito de poyo justamente encobre as diferenas que permitiriam distinguir entre
retrica ideolgica e democracia efetiva.

poyo

e o sen

poder [Gewaltj, scm os quais a sociedade

nem

seria

capaz de

receber urna constituiuio nao pode permanecer urna metfora


citada

em

discursos domingueiros [Sonntagsreden] inofensi-

Muito pelo

contrrio, o poder constituinte do poyo deve


tomar-se prxis efetiva. Faz-se mister delimitar inequivocamente essas diferenas na utilizao do conceito de poyo. E

vos.

medida que o presente estudo nos ensina essas diferenas


tocantes ao modo de utilizaao da expressao poyo, ele nao sO

em

termos de mtodo, mas tambm em termos de


contedo no projeto de urna teoria constitucional que
Friedrich Mllerj vem elaborando h trs dcadas.
se insere

teoria constitucional persegue o objetivo de urna

perscrutao filolgica adequada do estado

constitucional

moderno e das suas formas especficas de soberania. O texto


Fragmento (sobre) Poder Constituinte do Poyo, escrito ern
1967/68 por Friedrich Mller, foi editado por Klaus
Rohrbacher corno Elementos de urna teoria constitucional V
em 1995. O carter fragmentrio desse texto nao se deve

apenas a circunstncias externas, mas tambm a urn principio


de organizaao do texto [Textprinzip] derivado de um pro-

blema inerente prpria matria [Sachproblem]. pois o poder


constituinte do poyo permanece um problema no solucionado na teoria, precisamente por ainda nao ser urna promessa
realizada na prtica:
tituinte

"Um

texto honesto sobre o poder cons-

do poyo, nao importa quo incompleto seja, j faz vir


modo o carterfragmentrio desse prprio

luz de qualquer

poder

constituinte.

Em

contrapartida, tratados sobre o

tema

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FRIEDRICH MLLER

36

QUEM

fecham em si mesmos (e se arrogam destarte autoridade) devero fechar a qualquer preo a discusso sobre o
poder constituinte do poyo enquanto ferida aberta no universo dos estados da democracia burguesa; devero integrar
o objeto profissionamente e corn isso compactar novamente
[zurckstampfen] o discurso sobre um poder constituinte do
pavo naquele chao, sobre o quai a constituio se erige. Urna
pesquisa de opinio honesta acerca do que esse poder ainda
poderia significar para ns hoje, nurn momento em que os
textos constitucionais burgueses j no querem prescindir
dessa expresso, urna pesquisa honesta sobre o que poder
constituinte do pavo porventura ainda possa significar para
ns nao pode por enquanto apontar para relaes sociais suscetveis de vislumbrar-se em nosso horizonte histrico
[absehbare VerhItnisse], nas quais um tal poder do poyo
seria mais do que um fragmento".26
Compreender a soberania poptilar nao como frmula
gasta de legitimao. mas como a ferida aberta do estado
constitucional moderno, tambm o objetivo dos "Elementos
de urna teoria constitucional VF apresentados aqui por
Friedrich Mller, Nesse empenho, a argumentao do autor
toma por ponto de partida o conceito de poyo. pois justamente esse conceito corre o perigo de tomar-se, ou ponto inicial do discurso de legitimao. ou, enquanto objetivo do
mesmo, urn objeto fixado investido de qualidades domincaracterstica
veis. Essa reificaio do conceito de poyo
tanto para a ideo1oia quanto para a utopia da soberania
popular. Aqui a democracia en quanto problema prtico deve
ser delimitada e defendida justamente contra os dois lados.
A reduo da soberania popular ruera ideo'ogia o
caso praticamente virulento na realidade dos estados consticjue se

O POyO

37

tucionais modernos. O poyo invocado no documento constitucional, ao passo que o scu papel verdadeiro no processo
poltico nilo tematizado: "Tudo o que o pavo at agora
empreendeu em matria de elaborao de constituies teve
um carter mais mediado do que imediato, foi mais smbolo
do que realidade. Mesmo tocante ao procedimento aqui discutido, amparado no direito positivo, de elaborar democraticamente urna constituio c/ou deixar coloc-a em vigor, o
esforo nao vai por um lado, am da rnediao (a constituicao elaborada por urn grmio de representantes do poyo).
enquanto, por outro lado, o plebiscito sobre a aceitao do
texto constitucional est aberto a todas as formas conhecidas
e praticadas de manipulao. Ainda nurna preparao da
constituiao pelo poyo no sentido de urna discusso extensa e
ampIa no seio da populao, o esforo nao vai alm da
estrutura da representao: barreiras de especializao, bem
como o problema da inrcia fundamental do poyo".27 A utilizao habitual do conceito de poyo nas teorias da soberania
popular apresenta urna rachadura interna. Esta se torna visvel quando se atenta para o fato de que o conceito de democracia interliga de forma aparentemente nao-problemtica
sens dois componentes, pavo e dominao. Em verdade
existe contudo urna diferena entre POyO enquanto fonte de
poyo enquanto objeto de dominao. As duas
grandezas esto separadas por urna diferena, pois o poyo
legitirnao e

enquanto totalidade nao possui nenhurn corpo unitrio e nao

constitui nenhuma vontade unitria. Assim a vontade que lhe


imposta

enquanto volont gnrale [Algemeinwille] pelas

estruturas de dorninao necessariamente s pode ser urna


vontade particular.

Em

oposio s teorias tradicionais da

democracia o poyo nao

homogneo nem

sujeito.

Sao sem-

pre os representantes de representantes que agem pelo poyo.


26.

Filedrich

Mufler. Fragment (ither) Verfassung gebende Gewalt des Volkes.

Elemente einer Verfassungstheorie


pdg. 90.

V.

Bedim, Duncker

&

Flu

mh1o,

1995,
27. Ibid., pdg. 87.

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38

!EnRIcH

MLLER

O ponto de partida para dervaes Iegitimadoras idntico


consigo mesmo, evidencia ser urna fco. O cidado indivi-

dual percebe a alegada autonomia [Selbstgesetzgebung]


como urn ato arbitrrio, que ignora seus interesses reais nao
apenas empiricamente, mas j no plano da lgica. Assim
ocorre urna suhstituiao no caminho da fonte de legitirnaao
para o processo poltico, que degrada o poyo em mero objeto
de dominao.

Onde exigimos da teoriada democracia mais do que a


justificaao do status quo, essa inconseqncia no ponto de
partida da argurnentao no pode ser ignorada de todo. A
fonte da legitimao deve ento ser deslocada do inicio do
processo para a sua meta. O fato de que o processo da demoerada substitui o poyo por estruturas de domnao cornpreendido como deficincia transitria; o poyo consolado
no cixo temporal. E certo que o sujeito social global no
ainda o fundamento, mas de qualquer modo a meta do processo histrico. No principio talvez s os representantes dos
homens proprietrios [besitzende Mnner] tenharn constitudo a vontade geral como constituio. Em conseqencia
das Jutas polticas o conceito de poyo se amplia cada vez
mais. Urna multiplicidade de grupos sociais adquire conscincia dos seus interesses, introduzindo-os no processo polltico, Durante o combate semntico em torno da ampliaao do
conceito de poyo os agrupamentos inicialmente exclu Idos
foram a sua incluso e produzem assirn no trmino do processo o poyo soberano idntico consigo mesmo.
Corn isso chegarnos utopia da democracia, utopia
da ampliao do poYo, antes apenas parcialmente representado, na direo do sujeito social global e efetivo. Mas ainda
nao escapamos do problema da reificao do conceito de
poyo: "Mesmo se lctgrssemos manter o conceito de poyo
livre de discriminaes, graas a prescries e procedimentos

QUEM O POVO

39

correspondentes, e mesmo se graas preparao,, elaborao e promulgao democrticas de urna lei fundamental de
urn estado a dao [Geben] pudesse Ser real, no mais apenas
simblica, a apatia discutida e as suas causas, que tambm
nao podem ser eliminadas por meio da politizao (e s
podem ser reprimidas, quando muito, pelo
ilegftimo
terror). permaneceria como obstculo fundamental a urna
dao, que merecesse esse nome".28
Aqui se alude ao segundo risco da teoria da democracia. Certamente o conceito em bloco do poyo nao colocado
no inicio da dominaao, mas ele aparece na mcta do aperfeida mesma, Depois dos ltimos grupos excluidos
terem sido aceitos no poyo soberano, estar realizada a
democracia como governo do poyo. O poyo ento s obedecer a si mesmo, tornando-se por rneio desta realizao do
governo integralmente idntico consigo. Cada individuo fundir-se- scm diferenas corn a totalidade do poyo e j nmgurn poder subtrair-se ao seu governo. Atingida a sua mcta,
o processo democrtico desembocar assim num holisrno
identitrio.
Corn boas razes Friedrich Mller denornina essa
metafsica da vontade popular integralmente realizada totalitariSmO2. Mas ao mesmo tempo ele chama a ateno para o
fato de que os arroubos retricos da democracia nos devem

inquietar

menos do que

a sua reduo retrica, pois os

arroubos fracassarn diante do simples fata de

que os grupos

humanos no podern ser tornados hannnicos, se nao que


permanecem prenhes de confhtos.3
A lgica do suplemento vale tainbm para o sujeito
social global finalrnente efetiyado.

Mesmo

agrega-se urna diferena, que nurn primeiro


28. 1bd., pags.
29.

bd.

87 e

ao estado

momento

final

est

ss

pg. 73.

30_ ibid.. pig. 63

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FIUEDRICH MLLER

QUEMEOPOVO

exterrtorazada [ausgegrenzt] e ainda necessita da nduso.

dade: "A politizao e.g. um processo sem fim, que nunca


h de chegar a um termo, nunca poder ser urna politizao

40

E depois dessa suplementao viro outras supkmentaes.


Corn isso a identidade do soberano popular constantemente
postergada e toda e qualquer presena domnve impedida.
Visto por essa perspectiva. o advento de diferenas nio o
obstculo a ser sempre superado na ampliao do poyo ativo
mas igualmente constitutivo para a renovao e continuao
do processo democrtico. Assim a postergao da identidade
em rigor nao constitui nenhum escndao, mas muito pelo
contrrio urna possibilidade para a democracia. A tenso
entre a identidade sempre postergada do soberano popular e
da sua representao insuficiente por rneio de representantes
impede que o processo. mediante o qua] o poyo d urna
Constituio sociedade, seja um processo nico. Como o
"ns" do poyo nao pode tornar-se idntico consigo mesmo
por mejo da lgica da adio, a comunidade deve Ser permanentemente refundamentada e relegitimada pela inc]uso de
diferenas. A distino impura entre instituiAo [Setzung] e
preservao da democracia j pode ser observada no seu
comeo, quando os revolucionrios democrticos invocam
um poyo que ainda est por ser criado. Precisamente essa
contaminao entre instituio e preservao do soberano
popular tambm necessria no processo democrtico
institucionalizado. pois a preservaio da democracia no
pode amparar-se no fundamento seguro do poyo existente,
mas deve re-produzir [neu hervorbringen] permanentemente
esse poyo, em renovados esforos de fundamentao
[wiederbegrndend]. A demora entre a instituio e a preservao nao s possibilita como impetra urna poltica democrtica. Ela faz corn que o poyo parcial existente institua e preserve as leis, scm ocupar o lugar do poyo enquanto totaliO

"Ns somos o poyo", utilizado pela populao da


Aleml nas grandes manifestaes de 1989. que
corn a Repdblica Federal da Alemanha [Nl].

autor a'ude aqth ao slogan

41

total".3

Assim a ampliaao da soberania popular o ponto de


conflunci a [Fluchtpunkt] que urna constitu io democrtica
deve manter para assegurar o seu prprio desertvolvimento.
Em contrapartida, a vontade geral do respectivo poyo sempre
deve ser mediatizada, dividida e temporalizada. Conforme
Friedrich Mller mostra em sua anlise do poder constituinte
do poyo, urna soberania popular indivisa e nao-mediatizada
regrediria para aqum dos resultados decisivos da histria
constitucional e do pensamento constitucionalista da Idade
Moderna europia, segundo os quais a discusso do poder
constituinte nao s exige que se formule a pergunta pelo
sujeito desse poder, por quem [Wer-Frage]. mas tambm a
Nao obspergunta pelo sen objeto. pelo que
por
desenvolvda
tante, a idia da soherania popular,
Rousseau para pequenos estados de reduzida complexidade
[berschaubare Kleinstaaten]. continua sendo urna idja regulativa tambm em estados de grande extensao territorial,
pois sornente assini os mecanismos mediatizantes e divisores
do poder do Estado Constitucional poderao ser cada vez mais
aperfeioados. Essa posiao de Friedrich Mller resume urna
discusso jusfilosfica da teoria de Rousseau, que se estende
por vrias dcadas, e conduz na seo final do texto presente
a exigncia de preservar o poyo rousseauniano como elemento de concretizao na poltica constitucional, para abaar
[Was-Frage]32.

urna certeza de egitimao que doutra maneira seria excessivamente autocomplacente.

Introduzindo o poyo rousseauniano como idia regulativa na soberania constitucional do Estado moderno,
31. Jacques Derrida Gesetzeskraf. 1991, pg 58.

antiga Repiiblica Democrtica

32 Friedrich Mller, Fragment (ber) Verfassunggebende Gewalt des Volkes,

anlecederam

pg. 75.

a uni tcao

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FRIEDRICH MLLER

QUEMOPOVO

Frkdrich Mfler ogra transcender as baneiras da metafisica


da presena, ainda existentes numa teoria crtica da democracia, bem corno explorar urna nova carnada semntica do con
ceito de democracia. Se a democracia se toma apenas possvel enquanto impossvel, postergada e dividida pela soberania
da constituio. da no pode mais ser compreendida de
acordo corn a frmifia simples do governo do poyo. Multo
pelo contthrio, da deve ser compreendida como dificultao
progressiva do governo por melo do poyo.
Naturalmente o desfazirnento [Auftrennung] e a
reconfigurao dos ekmentos governo e poyo, ernpreendidos
pela Teoria Con st tucional Estruturante, tambrn acarretam
conseqtincias para o problema da kgitimao de estados
Constitucionai s modernos. Urna con stitu io democrtica nao
pode alcanar a kgitimidade de urna vez para sempre. mas
apenas em urn processo que se renoya de rnaneira permanente. Sobretudo a kgitimidade democrtica nao pode Ser
formulada como grandeza absoluta. Multo pelo contrrio, o
problema deve ser posto de forma graduada a thulo de orientaao prvia [Vorgabe corn vistas a urn processo prtico, na
esteira dos diferentes modos de falar sobre o poyo segundo a
tradio do constitucionalismo democrtico. Por isso
Friedrich Mller faz a pergunta sobre como se pode utilizar o
poyo enquanto conceito jurdico nurna tradio constitucional quando se pretende cumprir a pretenso de legitirnidade
do governo do poyo.
Revela a anlise quatro modos de utilizao do conceito de poyo. que so ento localizados na sua re!ao corn o
problema da legitimidade. Onde a invocaao do poyo apenas metfora em urna retrica ideolgica, erra-se de alvo na
busca do problema da legitirnidade ou encobre-se esse problema. Friedrich MUHer denornina isso utilizao icnica do
conceito de poyo. As trs outras modalidades de utilizao
transcendem a dimensao metafrica e invadem a prxis. O

poyo enquanto instncia de atrihuio se v como grandeza


de atribuio diante da textificaao do poder constituinte.
Mede-se nele se a decisao do titular de urn cargo pode ser
atribuida ao texto da norma dernocraticamente instituido
corno vigente, enquanto "direito popular", ou se estarnos
diante de urn direito pretrio (jus honorarium) ilegtimo. Os
critrios de atribuio aqui necessrios desenvolvem o nexo
de princIpio de democracia e modos prticos de operar dos
juristas, que Friedrich Mller nao somente representou na sua
obra "Juristische Methodik". que dever ser publicada agora
na sua stima ediao, mas tambm na obra que escreveu
sobre o "Direito Jurisprudencial" [Richterrechtl, publicada
em 1986 como "Elementos de uma teoria constitucional, IV".
Os termos pavo ativo e povo-destinatrio denorninam os
rnodos de utilizao do conceito de poyo que se referern ao
nexo j aludido de instituiao e preservao de urna constituiao democrtica. O problema central aqui o fato de que o
poyo enquanto destinatrio de prestaOes civilizatrias do
estado deve poder ser genericamente [berhaupt] posto em
condies de perceher e defender [wahrnehmen] a tarefa da
preservao de urna constituio democrtica por melo da sua
instituio permanentemente renovada. Entra assim no
campo visual, partindo das margens da modernidade perif-

42

rica,

43

mas corno fenmeno crescentemente

da sociedade,

tambm para

as nossas

tpico para

o centro

assim chamadas

socie-

dades desenvolvidas, o problema da excluso de grupos


populacionais inteiros de todos os sistemas funcionais da
sociedade. Deve-se enfrentar corn medidas prticas o risco de

que a diviso da sociedade


gados e ao rnesmo tempo

um

lado, e

em

em

sujeitos

frouxamente

interli-

integralrnente capazes de ao. por

individuos privados de qualquer possibilidade

de aao e reduzidos a meros corpos. por outro lado, passe a


ser a configuraao terminal do sistema de diferenciao funcional. A conexo entre as possibilidades da democracia e a

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44

EtUCH MLLER

garantia das prestaes civilizatrias do estado aumenta


sobremanera a nitidez da atualidade e da urgncia poltica
prtica das questes aqul explicitadas.
Corn isso a anlise dos diferentes componentes da
expresso poyo conduz, da mesma maneira como no caso do
conceito de democracia, ao problema prtico do nexo entre
eJes. Importa pr o mbile das trs maneiras no-icnicas de
utilizao do conceito de poyo de tal forma em movimento
que a Jeitimidade democrtica seja possivel na prxis. Em
um manuscrito nao publicado de 14 de jutho de 1996, intitu
lado 'Pequeno metatexto". Friedrich Mller escreve o seuinte a respeito desse nexo:
"Nao se perguntou aqui o que significa a palavra
pavo, mas como cia utilizada onde e por quem.
No discurso do direito. Ali: em textos de normas,
sobretudo constitucionais, multo raramente ainda em textos
de normas legais. Por voces: os constituintes, os legisladores,
os guardiies da lei.
Por que vocs utilizam essa palavra al? Para gritar
pelo alto-falante: circular, circular nao h nada a descobrir
aqui
A palavra poyo no utilizada por vocs para dizer
quem seria esse poyo, afinal de contas. O poyo pressuposto
para que vocs possam falar de outra coisa,, mais importante:
NOS SOMOS LEGITIMOS!
Corn a expresso POVO,, que est mo' zuhanden]
de vocs, com esse instrumento meramente objetual [Zeug]
no sentido de So Martinho , vocs apontam para o peito
estufado dos heris que vocs pretendem ser: populus lo

',

O termo d de Martin Heidegger e deve ser interpretado literalmente no sentido


de o que est mao, perro rk indo, a ponto de poder ser agarrado corn as mos.
Aqui e em Heidegger ele significa: mneramenie instruniental INTl.
O termo Zeug igualmente de Martin Heidegger, ao quai o autor alude ironicamente no epteto So Martinho ENTI.

QUEM

volt*.

So

vocs

Os

O POVO

45

que significarn isso; e esse ento o

signifkado depovo.
O discurso jurdico procede assim, o discurso cientifico nao se incomodou. Aqui se tenta deixar-se incomodar. O
resultado nao SO quatro poyos nem quatro conceitos de
poyo, So trs espcies de gesticulao, corn as quais vocs
lidam corn o poyo, ainda no plano da linguagem. Mas como
nada mais significado, isso tambm acaba sendo significativo.
A quarta espcie de gesticulao, a simples, vai aqui
como lembrete para vocs, ainda que desagradve [sei euch
hinter den Spiegel gesteckt]: todas as pessoas que vivem
aqui".

A expresso popidus lo volt urna vanao parodstica da palavra de ordern


corn a qual os cruzados medievais iniciavam a sua viagern rurno ao Oriente,
guerra contra os inflls: Dens lo vlt (expresslo historicarnente situada entre o
latim tardio e o francis medieval) ENTI.
*m,
A expressfio /nzer den Spiegel stecken, literalmente prender atrs do espeiho,
remonta ao costume antigo de prender cartes de felictaies, cartas agradveis
etc. corn urna borda atrs do espeiho, para poder v-los constantemenle, segundo
relata Lutz Rbrich em id. Lexikom der sprichwrtlichen Redensarten, vol. 1V.
Freiburg; Basilia. Viena, Herder, 1995, pg. I 500. 0 registro mais atitigo citado
por Rhrich dc 1177. Hoje cia quase sempre utilizada corn conOtaO negativa.
*_

referindose a urna verdade incmoda [Nl].

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i:

Por que as constitues falam de poyo?


o termo "democracka" nao deriva apenas etimologicamente de "poyo". Estados democrticos chamam-se governos "do poyo" ['4Voks"herrschaften]; eles se justificam afirifiando que em ltima instncia O ROVO estaria "governando"
["herrscht"].
Todas as razes do exerccio democrtico do poder e
violncia,
da
todas as razoes da crtica da democracia dependem desse ponto de partida.
A exp1anaio. bem como a justificao, movem-se
habitualmente no campo das tcnicas de representao, de
instituioes e procedimentos. S assim o "poyo" entra no
campo visual; ou ainda nos momentos nos quais a delimitao (da "naio", da "sociedade") est em joga
o presente texto indaga: quem seria esse poyo, que
pudesse egitimar "democraticamente"? Talvez se descubra
no curso dessa indagao que no basta que um documento
invoque [beschwrt o poyo; ou ainda,, inversamente, que a
descoberta [Einsichtl sbria de que o poyo corn efeito nao
exerce a dominao ainda nao deve deslegitimar.
O prembulo da constituio brasileira (CB) de 1988
foi promulgado juntamente corn o documento integrai pelos
"representantes do poyo brasileiro", "para instituir um Estado

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48

FRmDRCH MLLER

Democrtico". No Ttulo I. Art. 1 constitui-se a Repbica


Federativa do Brasil como "Estado Democrtico de Direito"
no quai "[t]odo o poder emana do poyo, que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituio" (CB Art. 1, pargrafo nico).
Similarmente a Lei Fundamental aem [Grundgesetz,
doravante citado pe'ta sgla GGJ invoca no seu prembu10 o
fato de que "o Poyo Akmo, por fora do seu poder constituinte" tena outorgado esse texto; a Repblica Federa' da
Alemanha seria "um Estado federativo democrtico e de
bern-estar social", no quai "todo o poder de Estado" emanaria
"do poyo" e deveria ser exercido "pelo poyo em eleies e
votaes", hem como "por mejo" da atividade des clssicos
ros pblicos divisores dos poderes (GG Art. 20, I e 2;
declarada como intocvd por meio de aIterao da constituio em GG Art. 79, 3). Para os niveis inferiores dos Estados da federao e dos municipios estatuise que aqui "o
poyo" deveri a possui r urna representao democraticamente
eeita (GO Art. 28. i. frase 2); os deputados do Par'amento
Federal so credenciados como "representantes do poyo inteiro" (0G Art. 38, 1, frase 2). Por fini os partidos (GG Art.
21 . 1) devem ce-atuar [mitwirken] na "formao da vontade politica do poyo". O fato dessa "co"-atuao Ser expressa em eufemismo j caiu na boca do poyo. Mas quern
legitimaria aqui essa co-atuaAo
realmente o poyo inteiro,
ou apenas os membros dos partidos ou apenas estes ltimos
descontados os membros inativos, que apenas fazem nmero [Karteileichen]
ou, ainda, apenas as lideranas (ou
lideranas de bancadas) oligarquicamente instaladas? Seria o
poyo, fora dos partidos e dos seus aparelhos, simplesmente a
populao? Essa idia provavelmente parecer temerria

-,

*_

QUEM O POVO

aemo

A raduo Iiera1 do termo


'cadveres do fichrio" e designa no caso
05 membi-os do partido que constam apenas no fichdo [NTJ,

:
.:

49

ao senso de responsabilidade dos competentes setores


[magebende Kreise}*. Ou ser que a legitimao dessa coatuao advm ao menos de todos os titulares da nacionalidade [Staatsangehrigen] ou ainda dos titulares de direitos
eleitorais ativos e passivos? Esses conjuntos parciais nio so
idnticos entre si; e pergunta-se quem deles seria idntico ao
"poyo". Ao passo que a elegibilidade. o direito eleitoral ativo,
a nacionalidade e os diversos graus e pressupostos da
participao so perifraseados por textos de normas (em
nIvel constitucional e infraconstitucional), tais textos de
normas faltam para a explanao, para a definiao legal
[Legaldefinition] de "poyo".
Nem a todos os cidados permitido votar. Nem
todos os eleitores votam efetivamente. E por melo de que
deve legitimar a minoria, sempre vencida pelo voto da maloria nas eleies e em posteriores atos legislativos? E que
"poyo"
caso necessrio, novamente um outro "poyo"
se esconde atrs dos efeitos informais sobre a formao da
opiniao pblica e da vontade poltica "do poyo"
efeitos
que por exemplo as pesquisas de opinio ou todas as atividades individuais e sobretudo as atividades associativas e
corporativas podem produzir na poltica?
Justificado enquanto objeto (intencionado) sempre o
Estado, enquanto "democrtico". Mas quem legitima no
papel do sujeito (intencionado ou no-intencionado/noAo nivel da federao s todos os titulares de
direitos eleitorais ativos [Wahlberechtigten] (0G, Art. 38,
que realista
ser representados pelos de 2) podem
mesmos
que o texto da teodicia
pelos
deputados
putados
estatal denomina "representantes do poyo inteiro". Talvez

- -o

sso seja urna ideologia;

*,

A xpesso aem,

mas

coIoqua,

talvez aqui

um poyo

"inteiro"

de

freqentemente usada por jomalisas acrftkos

corn propensio para o aulicismo [NT].

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FRWRCH MUER

QUEMEOPOVO

titulares de nacionalidade ou at a popu1ao efetiva do territrio egitimem realmente de outro modo. At agora, no
entanto, est cada vez menos dato que poyo supre aqul a
1egitimdade; isso flea cada vez menos c1aro quanto mais de
petto examnarrnos o fenmeno em questo.
Se urna constituio recorre ao poder consttuinte "do
poyo" ou se cia atribui "todo o poder [de Estado].. [ao]
povo" ser que ela ento formula urn enunciado sobre a realidade? H urna impresso difundida de que as coisas no se
passam assim. Nesse caso a constituo fala e cala ao
mesmo tempo. Ela fala [spricht] mas no sobre o poder do
poyo; cia se atribul [spricht sich zu] legitimidade. Ao mesmo
tempo da sikncia sobre o fato de que essa atribuio [ZuSchreiben] nao alcana a realidade ou, como no caso da Lei
Fundamental alema, que nao conheceu nenhum procedimento
democrtico de outorga da constituio, sobre o fato de que
ela tambm nao pode mais alcan-la. Existem ento ainda
caminhos indiretos. pelos quais se pode reduzir a distncia
entre a lei fundamental e a "realidade constituciona1" entre a
promessa de legitirnidade e a rea1idade corn os meios possiveis para urna eonstituio burguesa: por intermdio de formas de Iegislao popular democrtica scm mediaes, da
elegibilidade dos funcionrios pblicos e dos juzes. por
intermdio da participao decisiva do poyo em partidos e
associaes, concretamente normatizada e por intermdio de
medidas similares, tais como so encontradias em pases
individuais da familia constitucionl, No entanto, torna
baila a pergunta sobre quem deve ser aqui em cada caso o
poyo, que se beneficia de tais ocasies de ao enquanto
poyo unitrio ou segmentado ou mesmo apenas imaginrio; e
toma tambm baila a pergunta at que ponto tais medidas
so suficientes para fazer democrtico o ordenamento de

poder-violncia [Gewaltordnung]* representado por urn Estado. O primeiro desses dois prohemas, a pergunta Quem o
poyo?, merece urna indagao mais profunda
antes de e
mesmo scm descer aos pormenores da conhecida arquitetura
ramificada da teoria da democracia.
Nao se trata, portanto, de justapor os conceitos de
poyo do discurso das diferentes disciplinas. Esse o trabalho
da Cincia Poltica;33 e assirn procedeu tambm Paulo
Bonavides na sua Cincia Poltica,34 justapondo a concepo
poltica, jurdica e "naturalista ou tnica, sociolgica" de
"poyo',.
Aqui se trata do conceito jurdico ou, mais precisamente, dos modos de emprego da expresso "poyo" nos

50

51

o termo aiemo uihzado pelo autor Gewali. que se pode taduzr por
i1ca e por poder. A ambiva1nda do enno a1emo revela urna ambivanca
da prpria realidade, quai o termo se refere: o termo a1emo admite, por assm
dzer, que o poder em necessariamente urna conotao de vioIncia, ainda que a
idia e a prxis do Estado de Direio se empenhem cm formalizar. vale dizer,
racioaflzar e assim tomar traasparente e dscutve essa violncia constituiiva das
reaes sociais. Optei por poder-vo1ncia por razoes que o eitor pode
depreender da argumentao desenvolvida por Friedrich Mller no seu livro
.

Dreio

linguagein

violncia. Elernenios de uina

leona constilucional

J (edio

brasileira, traduzida por Peter Naumann e pub'icada em Porto Alegre por Sergio
Antonio Fabris Editor em 995). Na discusso desse problema de traduo, o
autor escareceu em carla de 3 de abril de 995 a sua posiio. Quero agradecerIhe pela permisso

de reproduzir aqui dois trechos dessa

carta,

que me parecem

paaicuarmenre pertinentes e enriquecem o exo: "Todo o rneu texto ' a


expIicitao do jogo da diferena de poder e violncia no mesmo termo Gwah,
assim como o empreo aqui [..]. No se trata apenas de um jogo do autor corn a
ambivancia, mas do faro de que essa ambivancia perraz o cerne real da nossa
sociedade (precariamente constituida nas relaes jurdicas)" [NT, transcrita corn
pequenas aUeraes e acrdscimos da citada edio brasileira de Direito
linguagem

violncia,

p.

20.

Agradeo a Sergio Antonio Fabris pela permissio de

reiIizar aqui eiemeritos dessa nota].

C.

abordagem circunsancada de Georges Burdeau. Traitd de science


1966-977. Voi V, pp. U ss.
34, Ibid., pp. 74 Ss. . Sobre o papel do poyo na democracia, cf. tambm Id.
Reflexes: Pollitca e direito. 1978, pp. 176 ss., 99 ss.. 354 ss e Id. Can4:uinie e
33.

politique. 2 ed.

Cn.uutuio.

985, pp. 48

Ss.

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flUEDRICH MLLER

QUEMEOPOVO

textos das normas de urna constituio democrtica de urna


constituio, para diz-10 em outros termos, que quer justifiear o seu aparellio de Estado e o exerccio da sua violncia/do
seu poder enquanto 'democrtkos". "Quem o poyo?"
transmuda-se aqu na pergunta: corno se pode empregar
"poyo" nesse contexto, caso a pretenso de legitirnidade "do
governo do poyo" deva fazer suficientemente sentido? De
qualquer modo essa expresso pertence ao conjunto das ex
presses mais prenhes de pressupostos e tarnbrn ao conjunto
das expresses menos seguras dos referidos documentos
constituciOflais.
o objetivo. corn o quai estes a empregam, evidentemente sempre a 1egitirnaio do Sistema Poltico constituido. "Nao" tambm poderia servir para ta fim. Mas fora
da Frana. onde esse conceito
aparenternente
logrou
preservar urna certa inocncia, os textos constitucionais lidarn
hesitanternente corn ele. Ora, nao existe na realidade
nenhurna cornunidade "de sangue", mas comunidades culturais que representarn culturas Constitucionais na esfera do
direito constitucional: a 44nao" politica dos que querem
viver sob essa constituiao. Assim "povo' e "nao" foram
igualados scm dificuldades ainda no sc. XVuI. Mas issoj
nao vale mais por bons motivos
desde a carreira duvidosa
do conceito de nao durante o nacionalista sc. XIX.
verdade que tambm o conceito de "poyo" seguiu, sobretudo
no sc. XX, urna carreira que o fez atravessar delirios autoritrio-chauvinistas e totalitrio-nacionalistas e que s pode ser
elucidativa ex negativo para o contexto da Iegitimao deinocrtica.

O termo "nao" havia sido introduzido corn mais dareza ao inicio da Revoluo Francesa por Sieys e pela
Assemblia Nacional: como figura de argurnentaao
[Kunstfigur], que se propunha a resolver a contradio entre
o pouvoir constituant (como eujo resultado a constituio de
1791 foi fingida) e o pouvoir constitu (a monarquia e o
rei).6 E certo que o enfoque que separava os dois pouvoirs se
colocou contra Rousseau, e isso j vale tambrn para a reuniao da Assemblia Naciona' como "representao" do poyo.
Mas a operao abriu o carninho para desvincular o "poyo"
das relaes de poder existentes e da discurseira do Ancien
Rgime em torno da egitimao, permitindo empurr-lo enquanto "constituinte" para o papel transformador, revolucionrio. Ao menos na direo do seu impulso poltico, essa
guinada ainda continua seguindo Rousseau; ela atribui ao
"poyo" a legitimidade suprema.
Mas o que deve impedir, justamente a partir de
Rousseau, que esse "poyo" seja compreendido enquanto
multiplicidade das pessoas reais que habitam no territrio de
um Estado, como urna multiplicidade no "unitria" em si,
mista, constituida em grupos, mas organizada de forma igualitria e nao-discriminada?

52

35. Cf. Ingeborg Maus. Zur Transfonnation des Volkssouveranunsprinzips in der


Weimarer Republik, in: P. Nahamowz & St. Breuer (edd.). Polizik - Vezfassung Gesellschaft. 1995, pp. 107 ss., 108; para urna argumenIao em termos de
princfpio Id. "Volk" und "Nation" im Denken der Aufrl;'wmg, in: l3Iliuer tzr
deutsche und intemationae Politik 1994, pp. 602 ss,

53

36, Cf, a propsito Friedrich Mller, Fragmeni (ber) Verfassunggebende Gewal


des Volkes, Elemente einer Verfassungsthcorie V. 1995, e.g. pp. 58 ss.

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H
"Poyo" como poyo ativo

primeiro componente de "democracia" objeto de

>

:E

pouca reflexo; o segundo domina continuamente o Direito


Pblico, a Sociologia Poltica e a Cincia Politica.

"Domina-

Ao" ["Herrschen"] abrange a etaborao e promulgao da


constituio, a Iegislao e a insttuio de normas nos planos
subordinados, significando a execuo das prescrioes
e, por fim, o controle (a nivel interno do Executivo,
no parlamento e no Judicirio). Secundo a doutrina mais em
voga, o poyo atua como sujeito de dominao nesse sentido
por mejo da deio de urna assemblia constituinte e/ou da
votao sobre o texto de urna nova constituio;37 por interrndio de eleies e, em parte, por meio da iniciativa popular
[Volksbegehren] e do referendo [Volksentscheid]; por mejo

vigentes

preenso formulada corn a concepo do poder constitinte do poyo"


cumpnda por meio da tetifcao e do procedimento democrico de ouwrga da
constuik e da manueno de um ncleo consitticiona1 (que abrange
fundamentalmeme a democracia) a prxs fmura: Fiedrch Mfler. Pragmeni
(ber) Verfasswiggebende Gewalt des Volkes. 1995. A isso nio se liga nenhuma
perda de "subtncia"; muito pelo conu-ro, evita-se a mftileao (tal como
()C0flC em Carl Schmin) bem como a ergiversao formalista (ial como ocorre em
Hans Kelsen).- Cf. quanto a [eflexes de princpo sobre a "despoltizao da
legiimidade": Paulo Ronavides, A despo!iiizao &i legitimidade, in; O Direito
37. A

61 ss; agora sob o Uwlo Die EtpIirisierung der Legitirniit, em


(I3)
u-aduo para o ale mo de Peter Naumann e Friedrich Mller, in: Der Sraaz
.

XXXV, 411996.

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FRIEDRiCH MLLER

56

de e1ees para instncias de autogesto e se for o caso, por


meio daeeodosfuncionriospb1icos ou aindadaeleio
dos juIzes, incluida a eleio dos juizes da Corte Constitucio
nal Federal aemA, mediada de forma apenas muito rarefeita
em termos de "demo"cracia. No gera esse poyo ativo a totano importa quo direta
lidade dos ekitores considerada
do convvio
determinao
da
fonte
ou indiretamente
a
social por mejo de prescries jurdicas. Disso faz parte
tambm, num sentido mais ampk a autodeterrninao insti
tucionaizada ao lado da autodeterminao municipaL e.g. em
formas de participao na profisso, nas empresas. rias universidades e nas escolas. Eleies e votaes tm a dupla
funo de enviar representantes a grmios e sancion-los por
atos deitorais posteriores, se for o caso, bem como de tomar
decises individuais vlidas ou editar prescries, em mbito
res tri to
No Poder Executivo e no Poder Judicirio a "dominao" do poyo ativo pode ser vista operando de forma mediada, na medida em que prescries capazes de justificao
democrtica estO implementadas em decises de maneira
correta em termos de Estado de Direito. no sentido de
capazes de universalizao e de recapitulao plausvel
[berzeugend nachvollziehbar].
Por fora da prescrio expressa as constituies
somente contabilizam como poyo ativo os titulares de nacionalidade; isso resulta ao menos da sistemtica do texto (e.g.
diretamente na CB, Tftulo II, Captulo W, Art. 14, 2 e 3;
indiretamente corn relao a 0G, Art. 38. 2; Art. 28, 1,
frase 2). Urna novidade a introduo do direito de voto para
cidados da Comunidade Europia ao nivel municipal no
quadro da Unio Europia. Valem corno possibilidades legtimas de restrio do direito de voto de titulares de nacionalidade a decretao da perda dos respectivos direitos civis, correta em termos juspenalistas, bem como a faixa etria e o

QUEMIOPOVO

57

estado "mental". Elas tradiciona'mente no so consideradas


urna discriminaio contrria democracia, mas esto, corno
tudo, tanto mais abertas manipulao quanto mais um
Estado se reveste de traos autoritrios. Mas justamente ento
prticas como as de urna psiquiatria poltica fornecem a documentao cornprobatria de processos de deslegitimizao
diante do critrio de aferio "poyo ativo".3
Tradicionalmente esse dimensionamento para os titulares da nacionalidade matria de direito positivo. mas no
se compreende por evidncia. Estrangeiros, que vivem permanentemente aqui,, trabatham e pagam impostos e contribuies, pertencem populao. Eles so efetivamente cidados
[faktisch nlnder]*, so atingidos como os cidados de direito [rechtliche Inlnder] pelas mesmas prescri&s "democraticamente" legitimadas. A sua excluso do poyo ativo
restringe a amplitude e a coerncia da justificaAo democrtica. Especialmente deficitrio em termos de fundamentao
o principio da ascendncia (ius sanguinis), que representa
urna construo da fantasia, nao urna conclusio fundamentvel pela empiria ("sangue"). A idia fundamental da deinocracia a seguirne: determinao normativa do tipo de
convvio de um poyo pelo mesmo poyo. J que nao se pode
ter o autogoverno, na prtica quase inexequivel. pretende-se
ter ao menos a autocodificao das prescries vigentes corn
base na livre competio entre opini&s e interesses, corn
alternativas manuseveis e possibilidades eficazes de sancionamento poltico. Todas as formas da deciso representativa arredam [nehmen aus dem Spiel] a imediatidade

Em

democracias deve-se cuidar para que medidas tho graves como a


a intemaiio em urna clnica psiquitnca devam ser regularmente
reavaliadas e, se for o caso. revogadas, a partir de um fundamento normatizado.
38.

nerdio ou

*.

paf),

termo

a1emo

para estrangero' Auslnder (1iteralmente que

eu antnimo no sentido de

dentro do pas), dal a

opO

de fora do

da nadonalidade'

inlnder (o que de
de traduzr o termo por cdado' [NT].
'titular

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58

REDRCH MLLER

Unmitte1barkeit]. No h nenhuma razo democrtica para


despedir-se smu1taneamente de um possv& conceito mais
abrangente de poyo: do da totalidade dos atingidos pelas
normas: one man one vote. Tudo o que se afasta disso neces
sita de especial fundamentao em um stado que se justifica
como "demo"cracia.
Essa imagem do "poyo" no se derivou da imaem da
soberania.39 Para os tericos o "pow?' se apresenta como algo
diferenciado. de acordo com as suas respectivas estratgias.
Mas o "poyo" das constituies atuais nao deveria ser dife
rendado segundo a disponibilidade de procedimentos repre
sentativos ou pkbiscitrios ou de qualquer outra natureza
mista; ek no deveria Ser diferenciado segundo o tipo de
direito ekitora, que um sistema adota, ou conforme a sua
opo pela instalao de um sistema pad amentarista ou presidencialista de governo, e assim por diante, O poyo dos
textos constitucionais modernos, que procuram justificar-se
por meio dele, o ponto de partida, o grau zero [degr zro]
da legitimao ps-monrquica.4 O poyo ativo nao pode
sustentar sozinho um sistema tao repkto de pressupostos.

HI

"Poyo" como instancia global


de atribuio de Iegithnidade
Alm disso de se perguntar se antes o papel do pavo
no trabalho dos administradores, governantes e juizes nao foi
Visto de forma demasiado idealista. Onde funcionrios pib1icos e jufzes no chegam ao seu cargo por meio de urna eleio pelo poyo, a sua ao se liga de forma demasiado etrea
ao originria do pavo ativo
eleio de parlamentares
que colaboraram na promulgao de textos de normas, que
foram depois implementadas de forma defensvel no Executivo e no Judicirio. Por essa razo deveramos formular a
pergunta aqui j de forma diferente. E certo que no caso ideal
as coisas se apresentam da seguinte maneira: textos de
normas democraticamente instituidos so jus civlle.4 Quando
eles so respeitados no trabaiho cotidiano dos juristas (tratamento do caso, deciso corn carter de obrigatoriedade, controle e reviso) como vinculantes e observados de forma
correspondentemente sria no tocante ao mtodo, o trabalho
jurdico permanece no discurso do direito popular. Ele nao

39. No senudo de urna espcie de ahsoutisrno popular, do qual fala Oeorg

Jellinek. Allgemeine Sinaislehre, 3 ed., 7 rcimpr., 96O, p. 498.


40. CI. a respeko em formu1ao globahzane ambm Josa Afonso da Silva.
Curso de Direi ro Constitucional Positivo. I 0 ed. 1995, p. 135: a democracia no
apenas "governo", mas "multo mais de que laso; regime, forma de vida e,

41. No sentido do direito popular da Roma antiga, republicana, desde a Lei dea
Doze Thuas (por volta de 450 aC.), que foi elaborado corn a participao dos
cidados romanos e nesse sentido por via democrtica. No sentido etna! e a
aluso no texto interliga os dois sentidos -, como prescries de direito gerades

principalmente, processo'.

por melo de procedimentos constitucionais democrticos.

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60

FREIJRCH MLLER

um jus honorariutn;42 no Estado Democrtico de


Direito. o jurista no pode brincar de pretor romano43 Os
poderes 'executantes' [ausfhrenden'] Executvo e Judicirio nao esto apenas instituidos e nao so apenas controlados
conforme o Estado de Direito; esto tambm comprometidos
corn a democracia. O poyo ativo elege os seus representantes;
do trabaiho dos mesmos resultarn (entre outras coisas) os
textos das normas; estes sao, por sua vez, implementados nas
diferentes funes do aparetho de Estado; os destinatrios, os
atingidos por tais atos so potencialmente todos, a saber, o
"poyo" enquanto populao. Tudo isso forma urna especie de
ciclo [Kreislauf] de atos de Iegitimao. que em nenhum
lugar pode ser interrompido (de modo nao-democrtico).
Esse o lado democrtico do que foi denominado estrutura
de 1egitimao. Mas afirmar que os agentes jurdicos estariam democraticamente vinculados e que aqui o poyo ativo
estaria atuante, ainda que apenas de forma mediada, no a
mesma coisa. E verdade que o ciclo da legitimaao nao foi
interrompido a esta altura de forma nao-democrtica, mas foi
interrompido. Parece plausvel ver nesse caso o papel do
resvala para

poyo de outra maneira, como instancia global da atribuio


de legitimidade democrtica.

nesse sentido que so proferi-

das e prolatadas decises judiciais

"em nome do poyo".

42. No sentido do Direito Romano: direito criado duantc a poca da Repblica


pelos magistrados judiclais do patriciado (us praekrium), que foi elaborado scm
a partcipao do povo i. , de forma no-democraca. . A aluso a esse exemplo
histrico no texto acma significa que a consttuo moderna de urna democracia
em um Estado de Direito niio permite mais nenhwn direito (e.g. judicafl que se
desliga das diretivas das leis democraticamente promulgadas (&g. como direito
jurisprudencial' livremenle criado); cia significa, ponanto. que o juiz no Esthdo
democrtico de Direito no se pode comportar como um prcior romano.
43. Cf. Friedrich Mller. Ju4stsche Methodjk. 6 ed., 1995. pp. 91 s.
44. E isso a partir do lado do Esiado de Direte ("estrutura textual da
legtimidad&') por Friedrich Mller, in: id. (ed.) Untersuchungen zur Rechtslinguistik. 1989, pp. 204 ss.

QUEMEOPOVO

61

de
Esse padro se repete: o poyo nao apenas
-a fonte ativa da instituio de normas por
por
de forma imediata
mejo de eleioes bern como

de
qualquer
modo
o
legislativos;
ele
meio de referendos
destinatrio das prescries, em conexo corn deveres, direitos e funes de proteao. E ele justifica esse orden amento
jurdico num sentido mais ampIo como ordenamento democrtico, medida que o aceita globalmente. nao se revoliando
contra o mesmo.45 Nesse sentido ampliado, vale o argumento
tambm para os no-eleitores, e igualmente para os eleitores
vencidos pelo voto (tocante ao direito eleitoral fundamentado
no principio da maioria) ou para aqueles cujo voto foi vitimado por urna clusula limitadora [Sperrklausel]*. Alm
disso uns conservam o direito de ir eleio na ocasiao vindoura; e os outros continuam tendo a chance de combater
ento talvez ao lado das tropas mais fortes [bei den strkeren
Bataillonen zu sein].
Podemos nomear diversas camadas na outorga da
constituio [Verfassunggehung]: abstraindo do fato de que o

forma mediada

conceito jurdico do poder constituinte do poyo exige a


ficao,

faz-se mister,

em

segundo

lugar,

um

texti-

procedimento

democrtico para criar a constituio: o poyo (eleitor) elege


os mernbros da assemblia constituinte c/ou vota o texto acade forma
bado da constituio. Isso significa normatizar
ativo;
quer
poyo
do
por
intermdio
imediata
mediada e/ou

0 que naturalmente tambm signi&a: que no deve ser impedido, atravts da


opresso, de revolEar-se.
t.
o termo "Sperrklausel", literalmente "clusula de barramento", designa urna
dsposio na legisla5o eleitoral alem segundo a qual um partido recebe apenas
mandatos no parlamento caso tenha obtido um determinado percent-ual da
totalidade dos votos. No Parlamento Federal e na maioria das parlamentos
estaduais a clusula em questo exige um mfnimo de 5%, razlo pela quai
45,

tambm conhecida por "clusu1a dos 5%". A "Sperrklausel"


atomizao da representailo nos parlamentes NT].
46,

Mller.

visa a impedir a

complexo global dessa pergnnta cf, Friedrich


Fragment (ber) Verfassungebende Gewalt des Volkes. 1995.

respeito disse e sobre o

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FREDR1CH MLLER

QUEMEOPOVO

dizer, o lado referente funcionalidade da dorninao, o


"kratein" em "democracia". Mas o terceiro requisito para
poder estar aliura da invocao do poder constituinte do
poyo diz respeito ao 'ado referente democracia de base: o
poyo corno destinatrio que permanece na postura de boa
vontade como o fundamento
legitimador na durao temporal
de urna ordern poltica cujo ncleo [Kernbestandi
constitucional preservado, praticamente respeitado pela
ao do Estado.
A razo pela qual se pode ver iiesse dispositivo um
papel prprio do "poyo" na democracia reside no prottipo
desse mesmo dispositivo: "Todo
o poder do estado emana do
povo" Todo o poder estatal [Staatsgewalt] poder de dreito.
o estado no e.g. o seu sujeito, o seu propriethrio; ele o
material de responsabihdade e atribuio. A "estatali.Thd" desses poderes nao reside no fato de que o estado
seja o sjith'poder. seu titutar nato enquanto ente volitivo
subjetivo, pessoal (ainda que fctcio). Ele menos ainda a
sua origem; como tal mencionado justamente o "poyo" na
CB Art. i , pargrafo Thico, bem como no 0G, Art. 20, 2,
frase 1. Mas isso evidentemente no no sentido naturalista de
um procedimento nico, tpico de "emanar", mas no sentido
jurdico de urna instancia permanente, diante da quai o poder
de Estado responsivel, perante a quai ele deve defender
efetivamente o exerccio da sua atividade "de poder-violencia" ["Gewali"-Ttigkeit] no sentido dessa verso do principio democrftico. Segundo os textos mencionados todo o
poder de Estado no est "no poyo", mas "emana" dele. Entende-se como exercido por encargo do poyo e em regime de
responsabilizao realizvel perante ele. Esse entendimento
de "emanar" tambm no SUpostamente metafsico; norrnativo. Por isso no pode ek permanecer uma fico, senso
que deve ter o poder de desembocar em sanes sensveis na

realidade, tendo necessariamente ao scu 'ado a promessa


democrtica na sua variante ativa.
Dito de outra forma: o "poyo" como instncia de atribuio no se refere ao mesmo aspecto do "poyo" enquanto
poyo ativo. Mas esse entendimento defensvel somente
onde ele simultaneamente real: no em sistemas autoritnos, onde o "poyo" fartamente invocado como instncia de
atribuio, ao passo que depois sO tern (des)valor ideolgico.
nao mais funo jurdica. A figura da instancia de atribuio
somente onde
embora de maneira sui generis
justifica
poyo
ativo.
figura
do
tempo
a
mesmo
est dada ao
Entretanto, s se pode falar enfaticamente de poyo
ativO quando vigem, se praticarn e so respeitados os direitos
fundamentais individuais e, por igual [nicht zuletzt], tarnbm
os direitos fundamentais polticos. Direitos fundamentais nao
sao "valores", privilgios. "excces" do poder de Estado ou
"lacunas" nesse mesmo poder, como o pensamento qe se
akgremente autoridade governarnental
submete
[obrigkeitsfreudiges Denken] ainda teima em afirmar. Eles
so normas, direitos iguais. habilitao dos homens, i. , dos
cidados, a urna participao ativa [aktive Ennichtigung1. No
que Ihes diz respeito, fundamentain juridicamente urna sociedade libertria, urn estado democrtico. Sem a prtica dos
em
direitos do hornem e do cidado, "o poyo" permanece
rneio
Por
qualidade.
metfora ideoogicarnente abstrata de m
da prtica dos human rights eIe se toma, em funo normademocracia
tiva, "poyo de um pas" ["Staatsvolk"l de urna

62

1''nib
:

63

*.

termo

aemO

Obrigkeii

(autondade)

remete

ao

auothasmo

politico

aIemo. hstoiicamene cxp1icve pela ausncia de urna revoluo burguesa


vitoriosa (como a de 1789 na Frana) e pela tardia consituio do estado nacnal
alemo no s&. XIX. Remete ao que a dncia poHtica alema denomine
Obrigketsstaa, co estado fundamentado no na democracia republicana. mas no
principio da

monarquia e da autoridade INTl.

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FRIEDRiCH MLLER

capaz de justificao
enquanto nstncia de

-e

tornase ao

mesmo tempo "poyo"

atribuo global.

t IYA

Poyo como "icone"

Um regime autoritrio nao consegue justificar-se s


corn o "poyo " de atribuio sem o poyo ativo. Mas essa operao pode. em urna avaliao concreta fracassar tambm na
que o nico tema desse texto. Pois o que
democracia
deve valer se a constituiio invoca no seu texto o poder

como aconteconstituinte do poyo, mas essa constituo


posta em vigor
ccii no caso da Lei Fundamental alemA
scm urn procedimento democrtko7 E o que vale, se as kis
parlamentares so promulgadas corretamente. mas se o parem virtude de eleies
'amento nao "representativo"
manipulao
do procedimento de
vfrtude
da
fraudadas ou em
votao ou por raz&S similares. quer genericamente. quer no
caso em questo? Certamente tais problemas podem ser respondidos pelo direito constitucional positivo no caso mdlvidual; mas aqul o tema a reflexo sobre a legitimidade. O
que deve valer, se leis legtimas ou decretos nao so implementados pelo governo ou pela administrao pblica ou se a

47. Discute-se flesse argumerno apenas o procedimesua argumentalivo e nio,


como aCma (iii). a 1egitimao na durao lemporal por melo da preservao do
nUcleo da consiituio (o poyo enquanlo nstncia de atrbuio).- A Lei
FundamenIa aem urna constituio legtima quanto ao seu resultado; mas no
(tambm) porque o momento procedimental, necessaamente contido tanbm na
invocao do "poder constituinle", iena sido atuathado aqui.. Cf. Friedrich
Mller. Frngrnent (ber) Veifassunggehende Gewalt des Volkes, e8. pp. 26 ss., 46 s.

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FRmRICH MLLER

QUEM o poyo

sua realizaAo se desencaminha subjetiva ou objetivamente,


ou de quaquer modo objetivamente? E o que deve valer
corn vistas kgitimaio democrtica
se ajustia decide
corn carter de obrigatoriedade "em nome do poyo", mas se
a sentena judicial nilo pode ser atribuida corn plauscia mais urna vez por
sibilidade a nenhuma ki vigente
razes subjetivas e objetivas no sentido juspenalista da
prevaricao, seja apenas objetivamente como deformacao
do direito [Rechtsverbiegung] ou como tutela jurdica
[Rechtsunterstellung] (direito jurisprudencial "Iivre")?4
"o que deve valer" significa sempre, por um kido: o
que isso significa no respectivo caso para a legitimidade
democrtica? E, por outro lado: em que significado resvala
aqui o termo "poyo". urna vez que a sua considerao j nAo
pode ser justificada nem na sua condiAo de poyo de atribuio?
o Estado Constituciona' possui o rnonoplio do exerccio legtimo da violncia. nAo o monoplio do exerccio
ilegtimo da mesma. Para este ltimo ele j nao possui
nenhurn direito. Decises de funcionrios ou grmios do
sistema jurdico, que tenharn carter de obrigatoriedade,
devem poder ser atribuidas a textos democraticamente postos
em vigor desse Estado de Direito, i. , devem poder ser atribuidas a textos de normas de forma Convincente em termos
de mtodo. Mesmo se esse for o caso, o tribunal (ou a outra
instncia de deciso) exerce o poder-violncia [Gewali]:49 um

poder-violncia, que criado de forma constitucionalmente


necessria corn a instalao de urna tal competncia decisria. A instncia prolatadora da sentena corn carter de obrigatoriedade, que nao se pode basear em textos de norma de
modo plausvel em termos de mtodo, exerce contrariamente
urna violncia que ulirapassa esse limite, urna violncia selvagem, transbordante, consistente to-somente nesse ato que
j nAo constitucional; ea exerce urna violncia "atual".
Nesse caso a invocao do poyo, a ao "em nome do poyo"
apenas icnica.
Diante de tal configuraAo no se trata nem do "poyo"
ativo nem tambrn apenas do "poyo" de atribuio; e multo
menos al o poyo est exercendo a dominaAo real. Mas falase como se ele estivesse exercendo a dominao real, como
se tivesse agido de forma mediada, como se legitimasse por
rneio de kaldade mediada por normas. Nesse caso usarnos o
poyo como sucessor da justificativa pr-democrtica, supramundana: eis o legitimismo "por obra e graa do poyo" ["von
Volkes Gnaden"].
o pv como cone, erigido em sistema. induz a prticas extremadas. A iconizao consiste em abandonar o poyo
a si mesmo; em 'desrealizar' [entrealisieren] a popuao. em

66

-,

mitific-la (naturalmentej

no se

A respeito da disUno entre violncia constuckrna1 e vio1ncia awal no


mbito da teoda constitucional cf. Frkdch Mller desde: Rechi - Sprache Gewah. 97$ (lraduo bras1era de Peter Naumarn sob o utu10 DireUo Linguaem -Viilnda. Porlo Alegre. Sergio Antonio Fabris Ediior, 1995).- Sobre
a concepo da esirutura textual cf. Id. Jursti.whe Methodik und politisches
System. 1976, pp. 80 ss., 95 ss.; Id. (cd.). Uniersuchunen zur Rchtslinguistik.
1989, pp. 205 s,, 215; Id. Juristische Methodik. 6 ed. 1995, pp. 136 Ss., 156,
289 ss.. 295s.
49_

h multo tempo dessa

populao), em hipostasi-la de forma pseudo-sacral e em


institu-la

assim

como

padroeira tutelar abstrata,

fensiva para o poder-violncia

tomada

jim-

- "notre bon peuple".

dimcnses que atravanquem os planos de legitirnao [als zu sperrig erscheint),


importa "criar o poyo", o que se faz por melo de medidas

Ou, caso a populao

48. CI. a respeito corn exemplos prticos Friedrich Mller. Ricluerrecht. 1986.

trata

67

real tiver

externas: colonizaAo, reassentamento, expulsAo, liquidao;

mais recentemente tambrn por melo da "limpeza tnica", um


neologismo brbaro a denotar urna velba prxis brbara.

Estarnos aqui em um museu histrico e atual de horrores de


manipulaes brutais de popukt5es, para em seguida poder

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III

FIUEDRICH MLLER

68

sacralizar o grande grupo composto corretamente imagem e


aqui a pergunta pela
semeihana dos atores dominantes
prOpria legilimidade j nao poder ser feita. Nos dias atuais
neste fim de sculo. um "Corpo popular" jungido fora
desse modo pode ser perfeitamene levado em consderao
como poyo ativo. Em tal caso as eleies deixam de ser especialmente arriscadas; do mesmo modo, as votaes, e.g. sobre
urna nova constituio, cujos contedos foram impostos e
que deve ser sacramentada formalmente pela maioria.
A expresso "criar o poyo" pode referir-se tambm a
outra coisa. que oscila entre as duas funes do "poyo". mas
que se refere, nos textos fundadores idealistas desse teorema,
sobretudo ao poyo ativo: cia pode referir-se concepo do
estado educador, usual na Jinhagem de Plato at segmentos
da tradio comunista (de forma pronunciada sobretudo em
Mao Ts-tung), passando por Rousseau e Fichte. Abstrando
de dissidentes teimosos, que precisam ser eliminados. essa
concepo busca produzir um poyo global homogneo, urna
populao ativa competarnente politizada [durchpolisitiertl
pela outorga da constituio ("lgislateur"), pelas leis, pelos
costumes, pela educao e pelo folclore coletivo, bem como
por modelos libidinalmente investidos [libins besetzte
Vorbilder]. Se ainda Jean-Paul Sartre fala da necessidade de
"criar o poyo", ele se move na linha de um rousseaunismo
difuso corn tendncia anarco-libertria.
Por fim o "poyo"
compreendido como conjunto
e
diferenciado
da populao total
cidados
ativos
dos
pode, num sentido mais atenuado, naturalmente ser tambrn
feito sob medida [zurechtgeschneidert] pelo direito de imigrao, pelo direito regularnentador da assimilao de popu-

-e

QUEM o rovo

69

laoes expulsas IAussiedSenecht], pelo direito de estrangeiros. pelo direito de nacionalidade [Staatsbrgerschaftsrecht] e
pelo direito eleitoral. Isso ocorre tambm constantemente na
prtica. Mas aqui j estamos de novo no campo das operaes cotidianas do estado constitucional democrtico e nAo
mais diante da constelao do "cone".
Essa constelao j pertenceu ao inventrio supramundano da tradio monrquica mais antiga, escorada na
religiAo. O rei garantia a sua boa moral perante Deus por
mejo do sermAo de governar para "o poyo" e para o bem
deste. Historicamente seguiu-se a isso. passo a passo, o constrangimento das pessoas e dos grupos dominantes de se justificarem no quadro de uma tica intramundana. Estava mao
servio da posia estratgia de invocar agora "o poyo"
ao dos detentores do poder diante dos que eram dominados
por eles. Os pintores de Icones lanaram mAo da escala de
cores do "poder constituinte do poyo". Mas esse ritual
tambm ainda quer sugerir ilusoriamente [vortuschenl o
retorno a urn estado social, no quai o "poyo" tena realmente
existido: a totalidade de todas as pessoas do grupo arcaico, da
horda, da tribo, da grande familia, que ainda nAo forarn eindidos por instituies jurdicas e polticas ou, nos termos da
sociologia do direito, que esto apenas segmentariarnente,
ainda nao funcionalmente diferenciados; nos quais, acrescenternos, justamente por isso O OY0 nao tinha necessitado

-a

da Memanha, os Aussiedler so "itu1ares da


pertencentes ao poyo alemo, que antes de 8 de
pessoas
ou
nacionalidade a1em
majo de 1945 esavam domiciliadas nas angas regies orientais da Alemanha, na
A1bnia, na Buigia, na China. em Danzig (GduiskfPo1nia), na Esnia, na
tugoslvia, na Letnia, na Ljtodnia, na Polonia. na Romnia, na Uni.o Sovi&ica,
*,

Na Repblica

Federar

na Checoslovqua ou na Hungths, ou aqueas pessoas que abandonaram ou


abandonam esses pases depois do encerrameruo das medidas gen&icas de
50. Cf.
pp.

27

a respeito

ss,

em

Sigmund Freud. Massenpychokgie wut IchAna(yse. 1967,

todo o

escrilo.

expulso' (Creifelds

et, al.

Rechtswi5rterbuch.

ed..

Munique,

CH.

Beck'sche

Verlagsbuchhandlung, 1992, sv. Aussiedler) INT.

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FREERCH MLLER

QUEMEOPOVO

de urna consituio. Tambm sso portanto projeo; o


seu carer ora intramundano nio muda nada nisso,
os pouvoirs constitus dominam o pouvoir
constituanL Este, quer dizer, o poyo. tena precisamente
usado do seu poder-vio1ncia para fundamentar o poderviolneja daqueles outros sobre de; ter-lhes-ia insuflado de
urna vez por todas a legitimidade. O poder-violncia encara o
poyo de modo alienado; o poyo encontra-se sob o poderviolncia de um Estado, que mantm um poyo para si
seu
poyo do "poder constituinte", de um santinho de forte luminosidade.
Na realidade, justamente nao se trata mais aqui de
grandes grupos estruturados de forma arcaica. Corn o inicio
da Idade Moderna europia isso tambm se faz sentir. Para
Bodin e Aithusius o "poyo" ainda tinha os traos da
universitas cuidadosamente hierarquizada, "organicamente
articuada' do feudalismo. Contrariamente. Locke, na esteira
de Hobbes, ja parte do individuo burguesmente isolado. Essa
construo amoldava-se methor aos interesses de justificao
da ascendente carnada dirigente burguesa2 Em Hobbes o
rei que faz corn que a "muhido" existente seja o poyo. Mais
tarde, em Locke, a hierarquia ideologicamente ps-antiga e
ps-crist, socialmente ps-feudal j determinada pela economia. O cidado-propriet.rio economicamente
e corn
isso j politicamente
influente na realidade cotidiana
aquele que iucra corn o modelo lockeano: est dotado de
direitos eleitorais, sendo j titular do chamado direito de resistncia, bem como de pretenses de direitos fundamentais.

Isso nao penetra at a superfcie textual do discurso liberal; o


icone "pavo" nao apresenta fissuras.
Somente Rousseau escapa a discriminaes dessa
espcie. Quer ele transformar a populao efetiva em poyo
justificador, porque agente; quer transformar o soberano ein
efetivo detentor democrtico do poder. Como de leva isso a
srio, precisa pressupor como campo de testes um pequeno
estado marginal da Europa, territorialmente limitado, nao
desenvolvido em termos capitalistas, relativamente homogneo em termos econmicos e socials. Corn o projeto de uma
repblica de leis em termos de democracia popular, dirigida
pela volont gnrale e corn isso orientada em termos de
contedo pelo bem comurn (bien commun), Rousseau abandona o discurso icnico sobre o poYo. Os atingidos pelas
decises [Betroffenen] devern ser simultaneamente os autores
das decises [Betreffenden]*, os outorgantes da norma devem
ser idnticos ao conjunto dos destinatrios da norma. Nesse
ele menciona e.g. a
somente nesse tocante
tocante
Atenas de Pricles como modelo; mas no respeitante ao seu
sistema de excluir dos direitos de cidadania a rnaioria da
populaao (todos exceto os homens atenienses livres,
habilitados para a atividade guerreira, contrihuintes e domiciliados h muito tempo). Rousseau nao quer nenhuma excluso coletiva de grupos do conceito normativo de "poYo",
nenhuma segmentaAo adicional da sociedade por intermdio
do escalonamento dos direitos, que cria privilgios. Ocorre
que os conceitos de Rousseau so muito exigentes: repbIica

70

5, Sobre as sociedades arcaicas segmentariamente diferenciadas, "desprovidas

de

71

-e

vontade geral, bern comum; e eles se acham vinculados


ao tratamento igual de todos. Por isso "poyo" (peuple) tambm nao significa em Rousseau indistintamente a populao
lei,

existente, inclusive os dissidentes inacessveis doutrinao

ahernativas" e fundamentadas no principio do parentesco, cf. Niklas Luhmann.

Rec/ztssozoke. 3 ed. 1987, e.g, pp.

147 s,

52. V. a propsito Friedrich Mller, Essais zur Theorie von Reclu und
ed, Ralph Christensen. 1990, e.g. pp. 139 ss,, 200 ss,

Verfassung.

Joga de palavras no pode Ser reproduaido


Literalmente: os "atingentes".
satisfatorianente em portugus [NT].
,,,

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FREDRCH MLLER

QUEMEOPOVO

[unbelehrbar]. Referese &e totafldade dos ddados


(citoyens) comprometidos corn o bem comum graas virtude poltica (vertu). Nesse sentido. o poyo deve ser primeiramente criado por medidas politicas ou pedaggicas ou cWturais, que demandaro muito flego. O conceito diferencia a
partir da sua pretenso terica, mas nao discrimina liminar
mente por excluso real (jurdica/vio'enta).
A Assemblia Naciona' da Revouo Francesa atuar
depois diferentemente, ria estera de Sieys. Tambm aqui se
supe, segundo a tradio antiga de um conceito sektivo de
hita social, quem o poyo: o terceiro estado, a nova burgue
sia proprietria. quer dizer nem a aristocracia eclesistica e
secular, nem o umpenproletariado de Baheuf.
Em termos bem genricos, a iconizao reside por
igual tambm [nicht zu'etzt] no empenho de unificar em
"poyo" a popu1ao diferenciada. quando nao cindida p&a
diferena segundo o gnero, as c!asses ou camadas sociais
frequentemente tambm segundo a etnia e a ngua. a cultura
e a religio. No uso ideolgico, tudo isso tornaria a funo
legitimadora precria Em contrapartida. o holismo santifica.
"o" poyo est atrs da nossa prxis do poder-vioi&cia e
tornaa inatacvel. Nesse ideologema. "o" poyo 'outorga"
tambm a forma de organizao do nosso poder-violncia, a
constituiao, nio importa corno cia possa ser posta e mantida
em vigor na realidade. Contradies sociais subsistentes
apesar dessa constituio ou em conformidade corn cia so ao
mesmo tempo justificadas "substancialmente" corn o argumento de que "o" poyo assim as quis. A populao heterognea "uni"ficada em beneficio dos privilegiados e dos ocupantes do establishment, ungida como "poyo" e fingida
por meio do monopOlio da linguagem e da definio nas
mios do(s) grupo(s) dominante(s)
como constituinte e
mantenedora da constituio. Isso impede, conforme se
deseja, de dar um nome s cises sociais reais de viv-las

austragen] e conseqentemente trabaih-las. A simples fOrmula do "poder constituinte do poyo" ji espelha ilusoriamente o uno.
mesmo no conjunto normativaMas se O ROVO
deve apresentar-se como
mente restrito de poyo ativo
instituioes e, por
necessrias
sujeito poltico real, fazem-se
igual [nicht zuletzt]. procedimentos: a eleio de urna assemhlia constituinte, o referendo popular sobre o texto constitucional, instituies jurklicas plebiscitrias eleies livres e
destituio por meio do procedimento plebiscitrio [Abwahl]
e votao. Alternativas e sanes devem ser normatizadas de
forma cogente no tocante aos procedimentos. A pequena
nem
lampada diante do Icone pode extinguir-se; o poyo
titulares
cidados
dos
parcial
conjunto
que seja apenas o seu
entra em cena como destinatrio e
de direitos ativos
agente de responsabilidade e controle.

72

73

- -

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I1

'Poyo" como destinatrio

de

prestas civilizatrias do Estado

o poyo enquanto ddadania ativa abrange apenas os


eleitores; o poyo enquanto nstncia de atribuio cornpreende. via de regra. os cidados do respectivo pas
[Staatsangehrige]. O icone ntocve. nao diz respeito a
nenhurna pessoa viva. E o que pode a populao em rneio a
tudo isso? Pode tambrn cia legitimar dernocraticamente,
sua maneira?53
o mero fato de que as pessoas se encontram no territi-io de um Estado tudo menos irrelevante. Cornpete-lhes,
juridicamente, a qualidade do ser humano, a dignidade
humana, a personalidade jurdica [Rechtsfhigkeit}. Fias so
protegidas pelo direito constitucional e pelo direito infracon stituciona vigente, i. , gozarn da proteo jurdica, tm
direito oitiva perante os tribunais, so protegidas pelos
direitos humanos que inibem a ao ilegal do estado, por
prescries de direito da polcia e por muito mais. Funcionanos pblicos, que as violam nas suas posies garantidas, nao
podem ficar impunes. Circunstncias de fato [Tatbestnde]
de petto essa pergu ma, Jost Alonso da Silva denomina
restringir o "poyo" aos eleitores ou aos cidados
"urna endncia rcacionria". V. Curso de Direizo Consziiucona Postjv. IO ed.,
53.

Scm

estrutu rar mais

corn razo a

1995,

p.

pris dominante de

135.

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76

QUEMEOPOVO

EUEDRJCH MLLER

legais e contratuais, que nao esto rcstrtas a cidados e ttulares de direitos eleitorais
quer dizer, as prescries
normais de direito dvii, pena! e administrativo
geram
para essas pessoas apenas deveres e nus; eas tambm bene
ficiam.nas. Os habitantes no habitam um Estado, mas um
territrio; isso yak tanto para titu'ares de outras nacionaIida
des como para aptridas. que pertencem popu1ao residente. E yak iguamente para os que atravessam o territrio
do respectivo Estado. ainda que corn restries nao jurdicas.
mas fticas: assm e.g. no entraro eles geratmente no drculo de regulamentao da Iegisao trabaihista e previdenciria.
A funo do "povo". que um Estado invoca, consiste
sempre em legitim-lo. A democracia dispositivo de
normas especialmente exigente. que diz respeito a todas as
pessoas no sen mbito de "demos" de categoras distintas
(enquanto poyo ativo, poyo como instncia de atribuio ou
ainda povo-destinatrio) e graus distintos. A distino entre
direitos de cidadania e direitos humanos nao apenas diferencial; ela relevante corn vistas ao sistema. Nao somente
as liherdades civis. mas tambrn os direitos humanos
enquanto realizados so imprescindiveis para urna democracia legtima. O respeito dessas posiOes, que nao so prprias
da cidadania no sentido rnais estrito, tambm apia o sistema
poltico. e isso nao apenas na sua qualidade de Estado de
Direito. Isso se acerca novamente, dessa vez a partir de um
outro ngulo. da idia fundamental nao-realizada no sistema
de dominao: "one man one vote" do angulo da dia do
"poyo" como totalidade dos efetivarnente atingidos pelo
direito vigente e pelos atos decisrios do poder estatal totalidade entendida aqui como a das pessoas que se encontram no territOrio do respectivo Estado. Segundo essa proposta (ao lado da figura do poyo enquanto instncia de atribuio), o corpo de textos de urna democracia de conformi-

-no

77

dade corn o Estado de Direito se legitima por duas coisas: em


primeiro lugar procurando dotar a possivel minoria dos cidados atiVOs, nao importa quo mediata ou imediatamente, de
competncias de deciso e de sancionamento claramente
definidas; em segundo lugar e ao lado desse fator de ordern
procedirnental a legitimidade ocorre pelo modo mediante o
quai todos, o "poyo inteiro" a populao a totahdade dos
atingidos so tratados por tais decises e seu modo de im
plementao. Ambas a decis.o (enquanto co-particiPao
"do poyo") e a irnplernentaO (enquanto efeitos produzidos
"sobre o povo") devem ser questionadas dernocraticamente.
Os dois aspectos so resultados de urna cultura jurdica
desenvolvida, assirn como o a correo nos termos do Es
tado de Direito, da observndia por parte do Estado das circunstncias de fato de inibio da ao estatal bern como de
prestaes estatais diante das pessoas atingidas. Podemos
denominar essa carnada funcional do problema "o poyo
corno destinatrio de prestaes civilizatrias do Estado
zivilisatorische Staatsleistungen]", como "povo-desti naf

trio".54

54 Esse termo proposto

em

vthude da sua brevidade, oSo

em vnude

da

ua

eventual elegncia

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VI

A que

grupos reals correspondem os modos


de ntilizao do termo "poyo"?

o pv

icnico refere-se a ningum no

mbto do

dis-

curso de legitimaao." Ocorre que por ocasio da poliiizao


crescente e de

um empreo

ainda pseudo-sacral (mitologia

revolucionria do "poyo") as incluses e excluses

um tom

assumem

en&gico: "Na etapa atual no perodo da constnio

do socialismo, pertencem ao poyo todas as dasses, camadas,


grupos sociais que concordam com a constmio do socialismo. apiam-no e trabalham para tal fim",6 escreve Mao
Ts-tung.

O poyo

corno instncia de wribuio est restrito aos


da nacionalidade, de forma mais ou menos clara nos
textos constitucionais; o poyo ativo est definido ainda mais
estreitamente pelo direito positivo (textos de normas sobre o
direito a eleies e votaes, inclusive a possibilidade de ser
eleito para diversos cargos pblicos). Por fim, ningum est
legitimamente excluido do povo-destinatrio; tambm nao
titulares

55.

esse

que

no

um tema

56, Patavras

signika que o Estado

autoritrio

nao discrimine minodas; mas

para outra reflexao.

do Presdent

Mao

Ts-iung. 1967,

p. 56,-

Por outro lado 'todas as

que resistem revoluo socialista, que nutrem


sentimentos inimigos diante da construao do socia'ismo e procuram solap-la,
so inimigos do povo'. [bid.
foras e todos os grupos sociais

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e.g. os menores, os doentes mentais ou as pessoas que perdem


temporariamente
os dretos civis. Tambm eJes
possuem urna pretenso norma] ao respeito dos seus dreitos
fundameritais e humanos, proteo do inquilino, proteo
do trabaJho, s prestaes da previdncia social e a circunstndas de fato similares, que so matera1mente pertinentes
no seu caso.
sso corresponde ao "government for the people". na
conhecida frmula de Abraham Lincoln, se quisermos traar
destai-te a linha para a tradio sem querer imputar subrepticiamente [unterschieben] essa reflexo ao autor. O
"government by the people" deveria, em conformidade corn a
idia fundamental da democrada abranger na medida do
possvel todos os adultos eapazes; no entanto isso nao a
prxis usuaJ, sendo que a restrio aos cidados eJeitores
exige maior intensidade de fundamentao do que se costuma
mobilizar.5 Por fim, o "government qf the peopJe"
oscfla
entre a funao icnica e a da instncia de atribuio. conforme a modalidade efetiva de utilizao. No mod&o pIebiscitrio de Rousseau aparece at& a tentativa herica de
fundir identitariamente o poyo de atribuio e o poyo destinatrio, e de banir corn isso, claramente no sentido de "of the
people", a piedosa imagem de santo do poyo interditado, til
aos detentores do poder, para a pr-histria da repblica moderna.
Entre as concepes clssicas, a teoria do estado de
Georg Jellinek se oferece para uma comparao mais precisa:
status negativas (liberdade contra o Estado
[Freiheit vom
Staat], direitos de resistncia ao Estado [Abwehrrechte]),
ambm

tentadva em Jos Afono da Silva, curso


de Direito
Constiiucjonaj Pjtvo, 10 ed. 1995, pp. 135 s., de tomar ao
p da letra a frmula
do "governo do po vo, pelo poyo e para o poyo" e de explic-1a
para a teona da
democracia; y, tambm Jorge Xifras Heras. curso de
Derecho ConsrrucionaJ,
2ed. 1957, vol.11, pp.21 ss.
57.

QUEMEOPOVO

FRIEDRICH MULLER

80

Cr.

81

status positivas (pretenses e exigncias, prestaes


[Leistungen] e participao, status no procedimento). Para
Jellinek o status positivas significava sobretudo a pretenso
proteio jurdica; outros exemplos so as pretenses aos
recursos jurdicos [Rechtswege] e ao juiz legal, oitiva perante o tribunal. proteo da maternidade, ao princIpio da
isonornia [Gleichheitssatz] na distribuio de prestaes do
Estado. A terceira funo principal o status activas: direitos
de cidadania como o direito de votar, elegibilidade, acesso ao
servio pblico.
Esse status est reservado ao poyo ativo, ao passo que
a populaAo enquanto destinatria de prestaes civilizatrias
do Estado recebe essas mesmas prestaOes tanto por intermdio do status negativas quanto por intermdio do status
positivas.58

Esse cruzamento da teoria do status de Jellinek corn a


pergunta pela ]egitimao democrtica e pelos diversos conceitos de "poyo" nao tern nada em comum corn urna "fundamentao" presentiva; apenas proposta que visa facilitar o
entendimento, remetendo a urna analogia de alcance limitado.

58. Em Georg Jellinek. Allgemeine Staatslehre. 3 ed., 7 reimp. 1960, pp. 406 Ss.,
enconlsamos o "poyo" na "funio dupla", caracterstica da concepo do autori
pot um lado o "poyo enquarno qualidade subjetiva" perience "ao Estado coq uanto
sujeito do poder estatal", por attiro lado o poyo "objeto Gegenstand] da
atividade do Estado. poyo enquanto objeto [Objekt]"; ibid., p. 406.- Sobre a teoria
do status cf. id. S'siein der subjektiven offenilichen Rechie. 2 ed. 1905.

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VII

'Poyo" como conceito de combate.

:
:

;.

positividade da democracia

"Poyo" evidendase como um conceito nAonaturalista, a ser encontrado por via da cincia empirica. Nao ele
tambm simples. mas complexo e artficia, i. , urna infern
cia a partir de urna concepao e nao a partir de um fato Ee
ehega mesmo a ser um termo prescritivo, multas vezes necessitado, empregado e gasto norinativamente, nesse trplice
sentido do termo alemo "gebraucht".
Quando o termo "poyo" aparece em textos de normas.
sobretudo em documentos constitucionais, deve ser compreendido como parte integrante plenamente vigente da formuIao da prescrio jurdica (do tipo legal), deve ser levado a
srio como conceitojuridico e ser interpretado lege artis.
Na tradio histrica e (jus-)poltica [(rechts)politischen]
do emprego do conceito, o termo 'poyo' no se reveste de
traos inocentes, neutros, objetivos, mas decididamente seleti VOS. Em P&icles o "demos" abrange to-somente todos os
homens atenienses livres, aptos para a guerra, contribuintes e
domiciliados h muito tempo. No direito romano o dualismo
altamente elaborado [ausgefeilt] de nobreza e poyo, que domina tudo, produz urna ciso; e j nos Estados mais antigos
dos quais ternos noticia, nas poleis sumerianas, que por
algum tempo evidenciararn possuir uma democracia munici-

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L

FRIEDRICH MLLER

QUEMEOPOVO

pal desenvolvida, s os homens hvres e aptos para a defesa


podam Ser membros da assembla "do poyo", apesar da
situao jurdica genericamente boa das muiheres. Na igreja
crista primitiva o caminho do kieros para o Ias descreve
urna rpida diferenciao entre a "comunidade", o 'povo de
na direo de urna hierarquia de dois graus que consolidou a ciso do "poyo" ("comunidade" = todos os crentes)
no caminho da divisio do trabatho por mejo da diviso de
funoes, da hierarquia de funes at a hierarquia de institniOes e normas e a estruturas de dominao. Exatamente por
isso tornou-se necessria urna palavra adkonaI para os
"leigos" enquanto crentes simples, colocados em graus hierrquicos inferiores enquanto nAo-funcionrios.

critrio provavelmente mais universal, o gnero (e.g. Iireitos


eleitorais apenas para os homens at o sc. XX adentro).
Alm disso "o" poyo foi ou est sendo selecionado
qualitativamente segundo a sua disposio para a leakiade
poltica e simultaneamente foi ou est sendo registrado, corn
rnaior ou menor grau de dupla moral, nos textos de justificao do Estado corno "unitrio", como legitimador em bloco:
o proletariado, os membros do movimento, do partido do
Estado ou do partido unificado, os "segmentos politicamente
conscientes do proletariado", "os bons alernes" etc. A partir
daqul a distncia at a criao do poyo born (para os donos
do poder) equivale apenas ao salto de urna pulga. Pois o
"poyo" atua, mais ainda do que um conceito apenas seletivo,
como conceito finalista e mesmo como conceito de combate:
no "combate semntico"59 e igualmente, se nao mais freqentemente, na poda brutal de populaes transformadas por
coao ideolgica e jurdica e manu militari em "poyos"
(privaio de direitos, opresso, expulso, reassentaniento,
exterminio de segmentos "inconvenientes" da populaAo).
Justifica-se assim aparentemente um discurso sobre o "poyo"
marcado pela partidariza [parteiischer "Volks"-Begriffl.
o mesmo ocorre por fora de prescries jurdicas c/ou implementao tendenciosa de textos de normas existentes,
quando se visa instituir a desigualdade de "poyo" e "populao" por meio de mltiplas tcnicas de discriminao, excluso e terror,'
Fora de tais prticas absolutamente inaceitveis, cvidenciou-se no mbito de um Estado democrtico de Direjto

84

Deus'1,

Mesmo como totalidade dos sditos no sistema autoritrio o "poyo" ainda hierarquizado internamente: de
qualquer modo as muiheres, mas ao lado delas os aborigines,
os habitantes de paises ocupados. os hilotas, os membros de
raas "inferiores", as camadas sociais baixas e outros discriminados prestam bons servios como subsditos [UnterUntertanenschaft].
A seleo dentro do "poyo" pode ser aberta (ideologicamente caracterizada scm delongas em regimes totalitrios,
em ditaduras partidrias) ou tambm encoberta por formalismo jurdico (no liberalismo do capita'ismo incipiente desde
John Locke). A riqueza imaginativa no chega tao rapidamente a limites diante dos critrios da discriminaao: da cor
da pele at a escala cromaticamente graduada no sistema sulafricano do apartheid; outras distines 'raciais"; a condio
de membro de urna religio ou etnia; o edificio dos degraus
sociais da sociedade (escravos, libertos, semilivres, livres);
sistemas de direito ekitoral plural econmicQs (volume de
impostos pagos, situao patrimonial, propriedades imobilirias) ou de outra natureza (grau de "instruo", identificado
corn certificados de instruo, e similares). Por fini, como o

85

Cf sobre essa concepo de metdica do diccito e de 1igstica jurfca


Friednch Mfler. Juristische Methodik. G ed. 1995, e.g. pp. 32 ss, 205 s., 288,
295 s.. 306 s., corn documertao comprobat5da.- Cf. mais genericameine a
59.

em Arthur Rmbaud. Une sasan en eifer ( 873),


Oeuvres Comptte. Paris, P1ade, 1963, pp. 219 ss., 244.
homogeneidade", limpeza tnica"
ver
60. A servio da homogeneizao",
dadiros conceitos de campo de concernrao.
express do "combat spirtuel'
in:

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86

FRIEDRICH MLLER

QUEM O POyO

87

-o

sistemtica pseudonaturalista; deveria


que infelizmente
Ser suprftuo chamar a ateno
para isso Essa estruturao sornente prope a elaboraao de
urna tipologia de acordo corn tais direes de compreenso.
rnaterialrnente distinguveis e atuantes de forma respectivamente desviante na ao do Estado.
o estado constitucional aqui referido foi conquistado no combate contra urna histria marcada pela ausncia do Estado de Direito e pela falta de democracia
[unrechtsstaatliche(n) und undemokratische(n) Geschichte]; e
esse combate continua. A democracia e o Estado de Direito
legitimarn desde os sous inicios a dominao da ordern social
burguesa; constitui&s como a brasileira de 1988 ou a Lei
Fundamental alem rnencionam expressamente a legitimao
pelo poyo. E de importncia decisiva saber em que campos e
em que grau essas pretenses sao cumpridas ou descumpridas
no funcionamento cotidiano do ordenamento jurdico. Disso
faz parte nao apenas a atuaao dos polticos, mas tambm o
trabaiho prtico da docncia, da pesquisa e sobretudo da
decislo dos juristas, pois o sou fazer operacionalizado nos
termos do Estado de Direito somonte em caso de procedimento racionalmente controlvel dos titulares das funoes
jurdicas no Executivo e no Judicirio, hem como no trabaiho
prvio para o Legislativo. E s ento existe a oportunidade de

que o 'povo" se apresenta em diversos nexos e graus de ope


raes legitimatrias: dependendo do mbito funcionaL como
poyo atvo como instncia de atribuio de tipo Joba1, como
destinatrio de padres civilizatrios da cultura consttuciora
democrtica, que envolvem direitos de resistncia ao Estado
e dreitos de prestaes por parte do mesmo. Poder-se-ja estabefecer urna an&ogia aproximada corn o status activus o
status positivus e o status negativus, sendo que o poyo como
instncia de atribuio o apreencfldo e nao precisa ser
apreendido como Icone: a teoria construtiva do Estado de
Jellinek nao necessita de um status ideologicus nem o merec Dependendo da focalizao [Fokussierung], vem
mente tambrn a frmula do "government of, by, and for the
peopl". cuja nitidez distintiva contudo no tern multo alcance. 1specialmente incerto aqul aquele "of" the people.
que deveria, dependendo da prxis normativa, ser ainda resgatado como grandeza de atribuiao "nos bastidores" ["im
Hintergrund"] da ao do Estado ou ser banido do discurso
democrtico na sua verso icnica. Essa variante aparece
tambm fartamente nas democracias, e.g., como sentena judicial legalmente insustentvel, mas ola no legitima; corn
isso, deixa justamente de cumprir a tarefa, para a qual a luyocacao do poyo sempre se faz. Em tais casos nada de real
ainda que de forma superlativamente mediada
corresponde deciso "em nome do poyo".
Depois disso, as tres camadas funcionais e conceituais
remanescentes de "poyo" na democracia aparecern como tres
que contudo se acharn nitidamente
estados de agregao
separados. Podern Ser reciprocamente referidos sobretudo
enquanto critrios de aferio e processados em opes e preferncias (de poltica constitucional) de legitirnidade.
A estruturaao da pergunta "quem o poyo?" conforme esses trs graus de significado nao tern urn parentesco
nem remoto corn urna classificao algorftmica', corn urna

um desiderato piedoso

que ao menos urna parte relevante da vida social soja determinada pela democracia, medida que ola ainda possa ser

genericamente controlada pelo direito.

O fato de
o modelo oposto ao nacional-socialismo nao urna das menores razes para proibir toda e qualPara a constituiao alema isso inconteste.

ela ser intencionalmente

quer ambivalncia entre direito constitucional o urna assim

chamada realidade "constitucional" discrepante. Mas a constituiao brasileira de 1988 tambm se distancia, do forma
igualrnente impressionante, de um passado pouco democr-

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F.

FRIEDRCU MLLER

QUEM O POVO

tico: da dominao militar do constituciona'ismo varguista e


das "constituies paralelas. L & as constituies nao-escritas
da configurao real do poder, que se impuseram contra os
que ignoraram
documentos oficiais kgalmcnte vigentes
esvaziaram ou i...] fragmentaram no interesse dos detentores
momentneos do poder, a fori normativa da constituio
escrita".6' Diante desse pano de fundo parece, mesmo corn
vistas a urna certa tradiao de "sernntica constitucional
nomina1ista" questionve! jogar. tocante legitimaao desse
estado como democracia e respeitante legitimao dessa
democracia pelo poyo brasileiro, a realidade contra a prescrio constituconal. A simp'es tentativa nessa direo corre o
risco de no atingir o alvo da legitimidade nesse ponto
arquimdico [Ang&punkt] do Sistema Po1tico62 Outra coisa
tambm nao resulta do fato de que a constituio brasileira de
1988 declarou-se provisria em 70 artigos transitrios e quis
at reservar a deciso fundamental sobre a forma de Estado a
even
um referendo popular. Tambm urna monarquia
egiti
ter
se
deveria
modo
desse
ainda
criada
tualrnente
mado como monarquia moderna por meio da invocao do
poyo e nao representaria nenhum retorno ao absolutismo de

Abstraindo dessa questo especfica scm atuaiidade


uma diferena na mentalidade constitucional de dois Estados
comparados nao significa nenhum tabu. De qualquer modo
tambm na Alemanha os juristas e polticos, que se ocupam
corn tais questes, nunca devem esmorecer em sua vigilncia
e motivaao de empenhar-se duradouramente pela realizaao
dos direitos fundamentais. Especificamente para o simbolismo constitucional brasileiro e a semntica constitucional
nominalista que Ihe corresponde64 indica-se
ao lado da
mencionada modalidade de vigncia provisra da constituio de 1988
um perfeccionismo, que exigiria demais das
condies de urna iinplementao eficazj pelo mero nmero
das leis de regulamentaao [Ausfhrungsgesetze] e de cornplementao. Charna-se tambm a ateno para o nus histrico da adaptao, pelo hbito, a "constituies" paralelas
determinadas pelo poder (e determinantes do poder) Mas
esses fatores nao dizem respeito ao ponto crucial da constituio: a invocaao do poyo no preambulo, a finalidade da
outorga da constituiao comprometida (igualmente no premhulo) corn o Estado democrtico de Direito (corn o Art. i
da ConstituiAo Brasileira) e a dentificao do poyo como

88

um Ancien Rgime.

'

89

fonte de "todo o poder" (Art.

1,

pargrafo nico).

contexto

histrico e o texto expresso da norma despedem-se da pthica


PauL Vetfassungsgebwig und Verfassung, in: D. Bricseme1er; G.
Kohihepp; R.G. Merlin: H. Sangmester; A. Schrader (edd). Th-asllen heute.
1994pp. 197 ss., 205

61

W&f

62. Segundo Marcelo Neyes. Verfasun8 und Positivit des Rechts in der periphieren Moderne I 992, p. 1 55. a funio 'positiva" do simblico como contr
huio para a evo1uo dos direios fundamentais na Euopa, consatve1 para esse
contflCflte, a1egadamene nO existe 'ao que tudo indca na modernidade perica, como no caso do BrasiI" e corn vistas ao "nominalismo consiituconal" e ao
"simbolismo consutucional" caracterfstico desse pas. As declaraes dos dire itos
f%rndamentais desempenham aqui "um papel antes simblico-ideolgico".- Cf.
tamblm ibid. pp. 61 Ss., 104 ss. bem como sobre questoes de legitimidade hd.
pp. 211 ss,, 213 Ss.- Mas tambem na Europa se deve lutar incessantemenle pela
formu1ao e pela preservalO praticamente eficaz das garantias em cada caso

individual

de "constituioes" paralelas inconstitucionais; a modalidade


da vigncia provisria nao pode subtrair nada nesse tocante e
as

massas de leis regulamentadoras e complementares, que


levem o perfeccionismo ao absurdo, nao so aqui

talvez

necessrias, diferentemente de outras matrias. As invocaes do poyo legitimador nos textos das normas apresentarn-

63. V. as explanaoes pormenorizadas sobre

Marcelo Nieves.
64.

Em Wolf

A coittucna1izado

o simbolismo

constitucional em:

simbIca. 1994.

PauL Ve'fassungsgebung und Verfassung.

In:

D. I3riesemeister/j,

KohlhepplR.-G. MertinlH. Sangmester/A. Schrader (edd). Brasilien heute. 1994.


pp. 197 ss, 204 ss.

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90

F1UEDRCH MLLER

se como direito constitucional corn cathter de obriatoriedade


na Repblica Federativa do Brasi'; a kgitimidade dessa
con stituio bem como a da constituio aiem deve poder
deixar vincu'ar-se no plano da realidade ao poyo alivo, ao
Poyo enquanto insthncia de atribuio e ao povodestinatrio.

VIII

Exduso
Mesmo se um dispositivo da legitimidade estiver
nesse sentido em funo, poder esbarrar em obstculo de
natureza fundamental: urna ciso segmentria da ordern
social e jurdica. que contradiz regressivamente a sua dife
renciao funcional, urna "disfuncionalidade setorial" de urna
sodedade industrial avanada.
Trata-se aqui da discrirninao parcial de parcelas
considerveis da populao, vinculada preponderantemente a
determinadas reas; permite-se a essas parcelas da populao
a presena fsica no territrio nacional, embora das sejam
excluIdas tendencial e difusamente dos sistemas prestacionais
[Leistungssysternen} econmicos, jurdicos, polticos. medicos e dos sistemas de trein amento e educao, o que significa
'marginalizao" corno subintegrao. Esse fenmeno no se
restringe a pases perifricos; fomentado pela poltica "desregulamentadora" de corte neoliberal em melo a um capitalismo triunfalista cada vez mais selvagem, ele grassa tambm
65. Cf. iiesse tocante, embora a partir das sociedades perifrcas, sob a deixa da

"marginalidade" Fernando Henrique Cardoso. O modelo palico brasileiri, e


outros ensaios. 4 ed. 1979, pp. 140 ss., 166 ss.- A respeito da marginalizaao e
cxc Iuso como probemas do sistema constitucional e jurdico, a partir de um
enfoque de teoria sistmica e corn base no exemplo brasileiro, cf. Marcelo Neyes.
Verfas,sun und Posizivitt des Redus in der peripheren Moderne. 1992, pp. 72
ss., 147 ss. er passim.

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9

QUEM o POyO

92

nos pases rnas rkos, nos pases do Grupo dos Sete. A exten
so do effipobreCimento e da desintegrao nos EUA infeiiz
mente j no necessita de meno especial. Na Frana a
excfuso se tornou h anos o tema dornnante da poltica
socia]. Na Alemanha a situaio , ao que tudo indica, avaliada pelo governo federal de ta modo. que ele se nega at
agora
contrariando o compromisso oficial assumido na
Cpula sobre Desenvovimento Social em Copenhague
(maro de 1995)
a publicar um relatrio sobre a pobreza
no pas. Essa vergonha coletiva de sociedades ricas reiletida na conhecida discusso sobre a "sociedade ds dois
teroS", que ocasionalmente parece ser "admitida corn
benevolncia" 1"billigend in Kauf genommen"]67 por governos conservadores. Eta conduz rapidamente do rebaixamento
do status econrnico depravao cultural e apatia poltica
("admitida corn benevolncia"?). J Hegel chama nos seus
"Lineamentos da Filosofia do Direito" de 1821 a ateno ao
fato de que o depauperamento econmico igualmente est
vinculado a desvantagens avassaladoras no que toca instruo e formao profissionalizante, cultura, ao grau de
informaio, ao sentimento de justia [Rechtsgefhl] e da

auto_estima6S

Empregando linguagem corrente, podemos

93

afirmar que a exclusAo de grandes grupos populacionais da


participao, disponivel de acordo corn o patarnar de desenvolvimento alcanado pela respectiva sociedade e nesse
sentido tpico para a mesma, leva aqui. mesmo no caso do
"desprivilegiamento em s um setor parcial". a urna "reao
em cadeia de exclus5es" e, por igual tambrn "pobreza
poltica".69

e esse certamente
Quando se atinge esse patamar
o caso em sociedades perifricas
j nao basta falar da
"heterogeneidade estrutural" ou da "marginalidade" no sentido da no-integrao de grandes grupos populacionais. no
sentido de grandes grupos nao participarem mais da cidadania. Fala-se ento de excluso no sentido de que esses grupos

populacionais dependem (negativamente) das presta5es


[Leistungen] dos mencionados sistemas funcionais da sociedade, sem que tenharn simultaneamente acesso s mesmas
(no sentido positivo) inversamente. o estado de bern-estar
social we1fare state] concebido por mejo do conceito sociolgico da incluso.7 E certo que a diferenciao funcional
da sociedade moderna gera urna diferena ntida entre incitiso e excluso, mas acaba solapando a difcrenciao pelo

fato de nao incluir grandes contingentes populacionais "na


comunicao dos sistemas funcionais".7 Assim nao se

66. Por isso existem apenas

esimativs

- pr-ovavelmenie fundamernada

pelas

associaes benetcenies quatro miffies de pessoas que recebem a ajuda sodaE


dezesseis mi1hies de "pobres encobertos"; cada qun criana na Alemanha
cresce em mcm pobreza.
*. A

trata

expresso "sodedade das dois teros [ZweidttegeelIschaft] designa no


debate pblico na Alemanha urna swao social. na quai dois teros da sociedade
participam dos beneficios da riqueza, do welfare staic, ao passo que o tero
restante 6 enipurrado para condies econmicas e sociais claramente indicativas
de pobreza tNTJ.
61 Para utilizar aqui o termo juspenalista de "dolo eventual".
68. IhkE sobre a "incapacidade da sensao e da fruo das capacidades adicionais e sobretudo das vantagens espirituais da sociedade burguesa", 243; ci.
tambm a respeito 244, 245.- Sobre a dependncia das chances de instruio e
formao profissionalizante da base de capitaL cf. ibid., 200, 237,

69. A. Schrader. Brasien

Soiaie Frngen, sozia/e Strukturen.

in:

Wolf Paul

ed.).

Verfassangsreforrn in Brasilien und Deutschland. 1995, pp. 7 ss., 30 ss., 31.


70. T.H. Marshall. Class. Cuizen*ip and Social Development. 1976; na sua
1

esteira Niklas

pp. 25

ss.;

Luhmann.

ibid.

Politische Theorie im Wohlfahrisszaat. 1981

sobretudo

sobre o que segue no texto.- Sobre o nexo entre suhemprego e

desemprego patente. falta de previdencia social e orientao da produo da


economia nacional por um lado segundo a demanda das classes superiores do
pas, por outro lado segundo a demanda externa (ainda corn vistas deixa da
"marginalidade"). cf. Celso Furtado. O mito do desenvolvimeno economico.
1981, pp. 77

Ss.

eipasSn.

71. Niklas Luhmaiin.

1993, pp. 582 s., na corninuao


583 as citaies que seguem no texto

Das Rech der Gesellschaft.

da argumentaio de Talcoti Parsons.

Ibid. p.

do presente trabatho.

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94

QUMOPOVO

FRIEDRICH MLLER

mais de diferenas de classe ou de estratificao socat no


quadro de urna induso genrica, ainda que muito desiguaL
Muto peto contrrio, o esquema induso/excluso sobrepe
se como urna Superestrutura estrutura da sociedade,
tambm estrutura da constituio como "urna espcie de
metacdigo [...], que mediatiza todos os outros cdigos"... O
cdigo direito/no-direito [Recht/Unrecht] continua aqui
existindo como o cdigo hierarqukamente mais elevado para
o sistemajurdico na esfera nacional: a saber, o cdigo constitucionallinconstjtucjonaL Mas "para grupos popu1aconais
excluidos essa questo tern reduzida importncia em comparao corn o que a sua excluso lhes impe. E'es so tratados
conforme o direito ou conforme o no-c1reito e comportamse correspondentemente conforme o direito ou conforme o
no-direito, de acordo corn as sftuaes e as chances". Na
prtica se retira aos excluidos a dignidade humana, retira-seIhes mesmo a qualidade de seres humanos conforme se cvidencia na atuao do apareiho de represso: no-apIicao
sistemtica dos direitos fundamentals e de outras garantias
jurfdicas perseguio fsica, "execuo" sern acusaio nem
processo, impunidade dos agentes estatais da violao, da
opresso ou do assassinio. Por isso a luta contra a excluso,
que obrigatria para o jurista. tambm nao tern como objetivo urn babouvisnw prprio de um 'comunismo da Idade da
Pedra' nem urna sociedade burguesa de classe m6dia; ambos
os objetivos esto fora do akance da atuao especiahzada
dos juristas. O objetivo da luta impor a igualdade de todos
no tocante sua quaidade dc seres humanos. dignidade
humana, aos direitos fundamentais e s restantes garantias
legalmente vigentes de proteio
scm que se permitisse
diferenas,
tampouco aquelas corn vistas
aqui as mais Jigeiras
nacionalidade, aos direitos eleitorais passivos e ativos ou
faixa etria (meninos de rua). Em duas paavras: na hita
contra a excluso, urna democracia constitucional nao pode

95

justificar-se apenas perante o pavo ativo nem perante o poyo


enquanto instncia de atribuio, mas deve necessariamente
poder fazer isso tambm perante o demos como destinatrio
todas as prestaes afianadas que a respectiva cultura
constitucional invoca. E na medida da sua dominncia efetiva
a superestrutura constituIda de superintegraao/subintegrao (incluso/excluso) deslegitimo urna sociedade constitulda nao apenas no mbito do Estado de Direito, mas j a
partir da sua base democrtica.
Conforme ensina a experincia, as distores no
campo do Estado de Direito assumem aqui proporOes estarrecedoras: por urn lado se recorre maior parte da populao,
por outro lado no se investe essa parte da popu]ao de
direitos; por um lado a mai01 parte da populao "intepor
grada" na condiao de obrigada, acusada,
outro lado cIa no integrada na condio de demandante, de
titular de direitos. Os direitos fundamentais nao esto positivamente disposio dos individuos e dos grupos excluIdos,
mas os direitos fundamentais e humanos destes sao violados
(de forma repressiva e de outras formas). Normas constitucionais manifestam-se para eles "quase 56 nos sens efeitos
limitadores da liberdad&'72 seus direitos de participao

ftde
i

J
.

demandadas

:,
.

.:

i
:

poltica

aparecem

o integral

---

diante do pano de fundo a sua deprava-

preponderantemente s no papel, assirn como

tambrn o acesso aos tribunais e proteao jurdica. A consdo


tituio nao pode irnpor o cdigo direito/no-direito diante
conforma
metacdigo cia fracassa na tarefa de acoplar de
fivel

direito, a poltica e a sociedade.

Os superintegrados

Marcelo Neyes- Vejsung und Postivitt des Rechts in der peripheren


A constituo no
Moderne. 1992 pp. 94 ss.; ibid. pp. 72 ss., 14? ss. er paxthn.dos dones do
juspoifticas
vivndas
das
ao
e
fttnciona "como horizvnte da
usar, da quai eles podem abusar ou
podem
e'es
que
arena
urna
como
mas
poder,
que e'es podem no usar de acordo corn a consteao concreta de interesses".

72.

ibid. p. 95; ressaltado pelo autor.

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FRIEDRICH MLLER

QUEM E O POVO

dspem exclusivamente da constituio; a inconstitucinali


dade ou contrariedade ao direto da sua ao ou da ao dos
"seus' poillicos, peritos. milicianos nIo se torna objeto de

"de grau menor") surge durante o perodo de vigncia das


prescriOes que se Ihe contrap&m, a partir de razoes primacialmente extrajurdicas (econmicas. sociais). A sua avaliaao em um primeiro momento questAo de quantidade; assim
eg. na Alemanha: marginalizao minoritria, mas nitidamente sensvel e corn tendncia para aumentar; na Frana:
minoritria corn a mesma tendncia, mas nitidamente mais
para fins de avaliao
difundida; EUA: minoritria, mas
de toda a sociedade, como germinalmente tambm j na GrBretanha
por assim dizer j corn urna minoria de barra!$perrminorittl*,
i.
no mesmo tenitrio nacional a
mento
coexistncia de duas sociedades do "Primeiro" e do "Terceiro
Mundo". Politicamente urna converso da quantidade em
qualidade nao pode ser excluida: eleies corn urna participaio de menos de 50% dos eleitores habilitados
(participao de 38% dos eleitores das eleies para o
Congresso dos EUA no outono de 1994), "rnaiorias"
presidencials corn menos de 40% e em dois casos j corn
menos de 30% da populaao eleitoral (na prirneira eleiAo de
Reagan; em patamar ainda inferior est o caso da reeleio de
Clinton em novembro de 1996, corn urna participao de
49% da populaao e pouco mais de 25% dos votos em favor
de um segundo mandato de Clinton). O direito eleitoral
continua existindo "norrnativamente" (a partir do texto da

96

procedimentos jurdicos normatizados e corn isso nem se


torna tema no sentido forte desse termo. O cdigo jurdico
est subordinado [untersteht] ao cdigo poltico, o direito
est subordinado economia, o Estado est subordinado
corn as conseqtincias j insinuadas
atividade econmica
para os economicamente fracos, quer dizer, para a major
parte da popuhio. Ento j nao admira mais que a reivindicacao de direitos de cidadania por parte de subcidados excluldos. subintegrados, scia "identificada constantemente
corn subverso".73
Esse conceito preciso de exdusio formulado nas
cincias sociais corn referncia a pases da modernidade perifrica. Corn referencia aos pases centrais, nos quais se discute o mesmo conceito, como ocorre nos EUA, na GrBretanha, na Frana e na Alemanha, vale urna variante por
assim dizer mais suave, que queremos distinguir da primeira.
para os fins da argumentao aqui desenvolvida, corno excluso secundria, "posterior", como marginalidade. Aqui o
sistema jurdico insiste na sua vigncia efetiva. Entre a normatividade e a realidade existe um continuum hierrquico
fundamentalmente respeitado. Erros, lacunas, faihas podem
ser localizados e trabathados corn os recursos do sistema, por
rneio de operaes no mbito da estrutura de texto de democracia e Estado de Direito. Nao questionam a vigncia do
cdigo jurdico, mas confirmam-no, medida que tais operaes produzem efeitos reais (proteao jurdica, responsabilidade por ao ilegal do Estado, perseguio de funcionrios
que procedem de forma ilegal). A marginalizao (excluso

norma e do mbito

Vio1ncia e Cidadwthi.

1980, pp. 361 ss..364.

In:

dados. Revista de

Cncias

Sociais,

material);

sao as premissas sociais

que desaparece cresde urn exerccio eficaz

de direitos e pretenses do status activu.s (e em parte tambm


j do status pothivus, assim nos inmeros casos da "pobreza
desenxabida**). Nesse tipo de excluso, a vigncia nor-

ordenamento jurdico (constitucional) nao


restringida; o cdigo nao se submete e relativiza a si mesmo.
mativa

*.

73. Gilberto Veiho,

centemente

97

**.

supra

do

p.,

NT

*];

'Pobreza deseoxabida" [verschmte Armuti expresso do jornalismo

a1emo

mais recente ENTI.

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FR1EDRICFI

98

QUEMEOPOVO

MULLER

Ele restringe "apenas" a abrangncia efetiva da sua vigncia


ou, para diz-o em tl1flOS menos ativistas, ele deixa que isso
ocorra, sem trabaihar contra essa tendncia corn medidas
enrgicas, e.g. no direito econmico e social.
Ao 'ado desse tipo de excluso ternos a excluso ini
cialmente descrita, nao apenas mais crassa, seno sobretudo
sistemtica: a excluso printhria, como ela denominada
aqui. Poderla fazer-se visfvei no pkno do texto constitucional
por meio da ornisso de determinados grupos populacionais
ao passo que se faja expressamente dos incluidos; tenamos ento urna exduso pnimnia por meio de urna forma
especial do "silncio da constituio".74 Esse subtipo no diz
respeito nern constituio brasileira75 nem constituio
alema. No tipo corniqucino da exclusAo pnimria os textos nao
discniminarn a superficie textual da constituiao se mostna
imaculada. S inexpressamente o ondenamento normativo
no "quer" ser realmente eficaz para todos, mas apenas parcialmente: para interesses pnionitrios (fomento da economia,
organizaao do Estado a servio desse objetivo e em benefcio das camadas dominantes, dos sobreintegnados, enfraquecimento de instncias de controle e de contrapoder). Esse ,
segundo as fontes brasileiras, o caso desse pas, em cujo
discurso cientfico conseqtientemente se fab tanto de constitucionalizao e instituio do direito "nominalistas" e de
funo "simblica" dos documentos constitucionais como se
fatou na sua prxis estatal
de tempos anteriores
de
"constitui5es paralelas" nao-escritas, situadas ao lado, na
verdade acima do cdigo constitucional texiificado. Aqui
somam-se a quantidade (mais de 80% da populao) e a qua-

.'

74.

Sobre esse fenmeno nas suas diferentes variantes cL em principio: Friediich


Das Schwei8en der Vefassung. In: Id. Essais zur Theorie vo,t Recht und

MUfler.

Verfassung. 1990, pp. 172 ss


75. Que normatiza explicitamente o estatuto jurdico dos Indios no Ttulo VIII,
Captulo VIII, arts. 231 e 232.

'

..

:
:
:

:.
:

i
.

99

lidade: medida que a constituio no "querida"


["gewollt"] enquanto vinculante em extensao tao ampIa, i. ,
no pnaticada, ela mesma se submete corn a sua pretensao
de vigncia reserva da "vigncia" do metacdigo, da superestrutura de incluso/exeluso. Corn isso a incluso
abrange o prprio ordenai'nento constitucional e jurdico,
que scm a universalidade do seu conceito de norma e sem
urna pretenso realizvel de vigncia nao pode ser reconhe-

cida como ordenamento normativo moderno. A constituio


reduz-se a ferramenta ocasional dos sobreintegrados.76 Ela
nao foi "pensada" para os subintegrados: nao pode mais
constituir.
"Estado" no sentido moderno refene-se ao carter
unitrio da estrutura de poder-violncia [Gewaltstruktunl de
"Estado" em urn ternitrio, refere-se ao monoplio da viondiferena e.g. da pluralidade dos centros de poderviolncia nas sociedades fendais pr-"estatais". E o Estado
"constitucional" exige adicionalmente o canter estruturalmente unitrio da esfera jurdica, na qual se decide sobre a
(in)adrnissibilidade da violncia e das sanes a serern imrnonoplio do exerccio legtimo da violncia nas
postas
rnos do "Estado", diferena da pluralidade das esferas jundicas no feudalismo.
Onde acirna de um Estado unitrio e acirna de urna
legitimidade integrada, que no entanto evidenciarn ser apenas

-o

parciais,

i.

acima da estrutura textual e legitimatria do

Estado ainda se faz valer urna superestrutura consistente de


inclusuio/excluso, o "estado constitucional", que s se pode

fundamentar e justific& como Estado universal, ainda nao

Exemplos e numerosa documentao comprobatria em Marcelo Neyes.


Verfassung und Positivitt des Rechts in der peripheren M&ertie. 1992, pp. 89

76

SS.,

160

10

ss. e!

passim. Cf.

tambm

id.

conszitucionalizao simblica, 1994, pp.

ss.

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loo

QUEMOPOVO

FRIEDRICH MLLER

do nexo
est reahzado. A constituio exclui a si mesma
da kgitmidade democrtica.
Onde est diante da tirania da excluso o lugar dos
juristas? Certamente nao onde Montesquieu os rastrela,
quando afirma: ao 'ado de cada grande tirano encontrei um
grande jurista, que he justificava os seus atos. O nome dos
juristas nao se deriva de "justificar", mas do "direito" [jus].
Seu lugar juto ao poyo. E aqui j foi proposta urna resposta pergunta modernizada de Pilatos: Quern o poyo?
No se trata, no tocante pergunta pe'a ao, de "massas"
das espcies de textos de agitao; nao se trata de um proletanado revoluconrio escatokgico. que colocado em prontido; nao se trata de um exrcito paralelo de guerrilbeiros.
Trata-se de "todo" o poyo dos generosos documentos constitucionais; da populao, de todas as pessoas, nclusiye das
(at o momento) sobreintegradas e das (at o momento)
excluidas: trata-se do poyo enquanto destinatrio das prestaes estatais negativas e positivas, que a cultura jurdica respectivaj atinglu.
Aqui nao se trata de fazer urn exerccio de moralizao. Sobretudo os pases centrais, os pases ricos de maneira
nenhuma esto em condies de dar quaisquer lies aos
paises perifricos, aos Pases ifialS pobres e aos pases pobres.
Trata-se de empreender urna ao transformadora e preparla por mejo da reflexo.
Urna resposta que muita.s vezes se gosta de dar a esse
desafio est no empenho pelo desenvolvimento de urna sociedade civil ampIa, ativa. Essa resposta nio pode ser errada,
mas tambm no a ltima pal avra a respeito da questo. Ela
desconsidera sobretudo a pergunta pelo papel especfico dos
juristas.
Vamos tornar a metfora ao p da letra: a evoluo
urna seqncia de desafios e respostas, impulsionada qualitativamente pela mutao. Nas sociedades humanas as muta-

101

es podem ser provocadas. O papel normativo-institucional


dos juristas d a este segmento profissional urna ferramenta
para encaminhar tais provocaes de forma legal, legtima e
pacfica
assim e.g. por rneio de instrumentos de direito
processual no ambito do sistema de proteo jurdica e, mais
genericamente, do sistema judicial. O primeiro processo
penal contra os autores de urna chacina de meninos de rua,
que possa ser realizado at as ltimas conseqilncias e levado
a um resultado correto nos termos do Estado de Direito,
representa um passo qualitativo na direo desse objetivo. O
lado econmico-social da excluso nao pode ser simplesmente eliminado por voluntarismo definitrio dos juristas;
no se pode tambm dar-Ihe sumio por meio de urna magia
normativa. Mas corn os graves fenmenos paralelos da excluso social, de natureza jurdica, corn a excluso jurdica rias
suas mltiplas formas as coisas se passarn diferentemente. Os
juristas podem questionar essa excluso e quebr-la tpica e
exemplarmente mediante seus recursos (competncias, procedimentos, instituies)
corn possveis efeitos retroativos
positivos contra a excluso social, a longo prazo. As pessoas
so pobres
mas isso nao significa que "se" possa torturlas impunemente; cIas so social, cultural e politicamente
destituidas de oportunidades de participao, mas isso nao

que "a gente" possa matlas impunemente. A


resistncia legal de juristas sinaliza da maneira mais eficaz
significa

que se pode imaginar em termos pacficos: ela a areia colocada na engrenagem de um sistema jurdico denunciado pela
presena da incluso/exclusio, mais precisamente a areia
colocada na engrenagem pelos 'outsiders' do lado interno
desse sistema.77

77.

expresso 'outsiders do 'ado

ntemo", cunhada corn vsras atividade


de autoria de Erw
Charaff, que

cientfica roneira [Wssenschafrsbetrieb],

ormu1a
naruras.

assini
.

Nas

concisamente a sua prpria posio no discurso das cincias


de la Moitagne", Jean-Jacques Rousseau fundamenta -no

t.ettres

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FRrnDRICH MULLER

QUEM O POyO

A postivao do direito moderno como textficao


faca de dois gumes. Como j se assinalou, ela pode ser des
virtuada na direao do simblico de m qualidade, mas
tambm pode ser levada precisamente ao p da 1etra A excJuso primacial nio est expressa no texto de norma da
Coflstituio. Aqul urna estratgia de diatica real pode fincar
p. Ela principia corn o fato da positivao: a Repblica
Federativa do Brasil ps em vigor o texto moderno e elaborado da sua constituio de 1988. Nao s nao fala de de
o que poderla ser urna forma do "sincio da
excluso
senao que se pronuncia contra cia (Arts.
constituio"
231 e 232 sobre os Indios) bem como contra outras discrminaOes (Art. 5 da Constituio Brasileira, que estatu que
"[t]odos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer
natureza"). Pode-se virar os textos de normas vigentes contra
a excluso ancorada nao em leis da natureza, mas "apenas"
nas mentes, contra essa excluso, que forma uma parte da
prcompreen so da sociedade em geral e dos juristas em

niao por parte do Estado. Corn sso


e abstraindo aqui
inteiramente das perspectivas demasiado incertas e fracas de
um mandado de injuno, do quai nao falo aqui7t
criam-se
fatos processuais, que corn o passar do tempo e na transcendncia dos casos individuals s podem fortalecer a obrigatoriedade dos direitos humanos tambm dos subintegrados e
tambm contra a ao dos sobreintegrados. Tais processos,
no caso de crimes cometidos contra meninos de rua, esto
sendo levados a cabo; eles merecem todo o apoio imaginvel.
Todo e qualquer sistema poltico necessita de legitimidade interna bem como externa. Quanto major a freqncia corn que se interprete a constituio efetivamente ao p da
quanto
contrariando cenas tradies do passado
letra
mais frequente sso ocorra publicamente, corn ressonncia no
plano internacional, tanto mais o prprio sistema politico
dever a longo prazo aceitar que ele mesmo seja tornado cada
vez mais ao p da letra, corn base na sua prOpria constituiao.
Tal procedimento nao se me afigura idealista, tocante ao seu
contedo matetial; mas em termos quantitativos certamente
deveremos incluir nos nossos planos um longo perodo de
tempo. Ao menos como tendencia dever aumentar assim a
presso na direo de deixar efetuar a legitimao nao mas

O2

--

especial (funo "apenas nominalista", "apenas simblica"


da constituiao). Os juristas competentes, auxiliados petos
grupos de auto-ajuda, por movimentos de cidadania
[Brgerinitiativen], organizaes protetoras de direitos humanos, devem selecionar casos individuais, que apresentem
vantagens tao grandes quanto possveis no tocante demonstrabilidade dos fatos relevantes para o caso e possibilidade
de proteo das testemunhas, Fundamentados nesses casos,
procedimentos piloto e processos exemplares devem ser
levados tao longe quanto possvel na hierarquia do Judicirio,
de maneira a realizar a pmcamada pretenso genrica de pu-

103

-e

An. 5, LXXI: mandado de injunao para obter a


norma regulamentadora.- Entrementes a prescrio foi
suavizada por urna deciso do Supremo Tribunal Federal (STF 1990) e convertida
em mero meio de informao do respectivo rgAo pblico acerca da

78. Constiiuio Brasileira,

decretaao

de

urna

inconstitucionalidade da sua omisso.- Esse instituto jurdico foi proposto na


cincia por Paulo Lopo Sarava, Garanha C,nszizucional das Direiws Sociai, n

Rio de Janeiro, 1983. Para urna caracterizao clara do mandado de


injuno e reflexes detalhadas sobre formas histricas precursoras, cf. Paulo
Paes de Andrade. Hiri ria Constitucional do Brasil. Brasilia; Rio de
l3onavides
500 ss. e 510 ss. Apresenta.o pormenorizada e crtica in:
Janeiro, 1989,
Brasil.

&

em

uultimo lugar

powers

contm

o seu juzo de que o modelo nglbs das balances of checks and


elementos de natu reza exemplar corn a seguinte afirmaio: "le

dernier du peuple peut exiger et obtenr la rparation

moins du monde offens..."; Id, in: C.H, Vaughan


Jean-Jacques Rousseau. 915, Vol. 11, p. 267.
I

la

plus authentique,

(ed.)

The

s'il

est le

Poli;ical Writings

of

pp.

de Oliveira Rodrigues. O Mandado de Jnjuno nos Julgados do Supremo


Tribwwl Federal. Porto Alegre, 1995 (tese de mestrado apresentada Faculdade
de Direito da 1JFRGS em novembro de 1995). CI. ainda Fr. Muller. ,Jurjstische
7
ed. 1997, Seo 313.7.
Methodik,
ltiber

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FRIEDRiCH MLLER

nieio de textos (formulados de forma "nomina1ista" "simblica"), mas de logr-ta apenas por meio da ao
do Estado conforme determina o texto. Nesse processo, cada
passo jdividua1 dever ser conquistado; mas trata-se da
nica possibilidade visvd de cumprir o processo sem vion
cia
por via de meios 1egas. meios da superfIcie textual
oficialmente "vigente". i. , meios do prprio sistema. Essa
estratgia nao h de substituir a outra estratgia. aquela de
um aperfeioamento e fortalecimento da sociedade civi1 mas
acompanh4a e, muito p&o contrrio, impfflsior-la topiC amen te
Os textos "vigentes" so como tais tao reais quanto os
titulares das funes jurdicas e as competncias, que ihes so
atribuidas (por outros textos de normas "vigentes"); nesse
sentido falou-se dos cdigos escritos modernos como faca de
dois gumes. E falou-se de "dialtica" real, pois no se pode
tratar de urna diaktica ideatista-especuativa no sentido de
Hegel ou do hegelianismo de esquerda. embora se trate de
urna dialtica. Pois sern a anterior pr-comprecnso do "carter dado" ["Gegebenheit"1 da excluso primacial. da sua
natureza compacta, que ]ernbra por assim dizer a forma de
urna lei da natureza, e scm a pr-compreenso dal couseqente de um "nominalismo" e 4'simboismo" da constituio,
os mencionados textos de normas que excluem a discriminacao e a excIuso provaveirnente nao teriam sido inclu4dos
nessa forma na eonstituio de 1988. No futuro poder-se-
comprovar
caso ocorra o correspondente comportamento
de parte dos juristas brasileiros
que essa estratia foi
arriscada, pois os mesmos textos de normas contra a discriminao e exclusRo podem precisamente ser tambm tratados
corn a outra pr-compreenso de "vig&cia", prpria do Estado
democrtico de Direito em fase elaborada: como obrigatoriedade e como universaiidade [Allgemeinheit] dessa vigncia,
como sua universal izabfl idade [VeraiEgemeinemngsfhigkeit].

QUEMEOPOVO

apenas por

--

o que se afigura como risco a partir da excluso herdada do passado configura ocasio para a luta legal e naoviolenta, para a luta legitimadora contra a excluso: a ocasio
de levar essa constituiao a srio na prtica. Afinal de contas,
no se estatuem impunemente textos de normas e textos
constitucionais, que foram concebidos corn pr-compreenso
insincera. Os textos podem revidar [zuricksch]agen].
Os juristas de um pas da modernidade perifrica, que
vem
expostos a tal situao, tm objetivamente o papel de
se
vanguarda nao apenas em termos de tcnicajurdica, de cornpetncias, mas justamente tambm em termos sociais. Assumcm o papel de vanguarda do desenvolvimento global da
sociedade no sentido de criar e fortalecer urna conscincia
pblica mais ampia corn relao constituiAo, legalidade e
a viglwia (levada a srio) dos textos oficiais de normas. Ao
mesmo tempo pesa sobre eles o nus de cuidar da comunicaao suficiente na cincia, na prxis e na poltica (jurdica),
perfeitamente implepois trata-se de textos de normas
mentados nesse campo --. que lhes adscrevem [zu-schreiben]
funes, cargos, competncias como fora do crculo estreitd
do poder fctico ningum as detm em sociedades desse tipo.
A exclusio deslegitirna. Na excluso o pavo ativo, o
pavo como instncia de atribuio e o povodestinatrio
degenerarn em "pavo "-Icone. A legitimidade somente pode

advir da fundamentao no poyo real, que invocado pelo


em diferentes perspectivas e corn
texto da constituio

abrangncia correspondentemente variada,

mas sempre de

forma documentvel, conforme se mostrou acima. O trabaiho


dos juristas nessa direo produz passo a passo a qualidade

do Estado de
prol

Direito,

mas em grau

igual

um

trabaiho

em

da democracia.

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Legitimaao da democracia. Revalorao de "kratein".


"Democracia" compreendida tambm como nivel de
exigncias, alm das tcnicas da dominao

o discurso de 1egitimaio de urna democracia nao s

obriga a mesma a ser democrtica no seu conteclo


abstraindo do fato de que o significado desse adjetivo "democrtico" pode ser matria de grandes controvrsias. Ele
deveria sobretudo realizar tambm no seu prprio procedimento o que designa, deveria, portanto,, ser correlativamente
estruturado. i. : nao formular afirmaes em bloco, que se
imunizam contra a discussao, nao apresentar-se qual deduao
cogente. no fajar por intermdio de resultados antecipados.
como tambm a norMWto pelo contrro. a kgitimidade
um processo e nao urna substncia,
matividade jurdica79
urna essncia ou mesmo uma qualidade de textos.
A legitimidade por igual um processo que reage
realidade, configurando-a ao mesmo tempo; dito em outras
palavras, cia aparece na sua elaborao [Bearbeitung]. A
iegitimao do Estado democrtico deveria tanto oferecer

Assm Friedrich Mller, desde: Normstruktur und No mwzivat, 1966;


Strukiurierende Rechtylehre, 2 ed. 1994; Juristi.cche Methodik. 6 ed, 1995.
79.

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1EDR!CH

108

QUEM O POVO

MLLER

alternativas distinuvejs como tambm exibir gradaes

manuseveis
Assim a espcie de legitimidade, que se venha a
inferir do poder constitunte do poyo, pode ser formifiada
em gradaes: a incorpora'o dessa pretdnso ao texto
[Vertextung] da constituio tern por intedocutor
[Gegenber] o poyo enquanto instancia de atribuio; o procedimento democrtico de pr em vigor a constituiio dh'gese ao poyo ativo; e a preservao de um cerne constitucional
(que sempre tambm democriico) na durao do tempo
flVeSte O povo-destnatrio nos seus dreitos. L onde esses
aspectos da pretensio de Iegitftnaao permanecem apenas
fictIcios, o discurso se torna icnico; assim a Lei Fundamental da Repblica Federal da Alemanha dispe. no tocante ao
procedimento constituinte nunca realizado [eingelst], apenas
de um "poyo" icnico, que o scu texto pode invocar.
A tradio tambm j procura introduzir gradaes ao
contrapor da democracia plebiscitria democracia representatjva. continuando o velho antagonismo entre Locke e
Rousseau e ao e'aborar urna gradao quantitativa entre elementos representativos e pkbiscitrios de um Sistema Polltico. Esse debate de politica constitucional importante;
sobretudo onde
corno na Alemanha
urna ordern liberal
burguesa se restringe essencialmente, no tocante s instituics, a conceder ao seu poyo ativo a cada quatro (ou x')
anos o direito de voto. A democracia popular radicalmente
plebiscitria (cf. o projeto originrio de Rousseau, os modelos de conselbos) , diante disso, considerada impraticvel,

Sobre a esirutura da Iegitimdade/]egftjmao y. Friedrich Mller (ed).


Unursucfl ungen zur Rechistinguiszik. 1989, pp. 204 ss.; Notiz zur
Szrukturierendn Rechzslelire, in: id. Essaie zur Theorie von Recht und
80,

Verfiosung.

990, pp. 128

ss.;

Juristische Methodik, 6 ed. 1995, pp. 177

ss.

109

corn boas raz&s.8' Alni disso o encobrimento de que h


razes suficientes de natureza demogrfica, tcnico-organizaclonaI, de dinrnica de grupos denominadas na linguagem
burguesa "razes cogentes, decorrentes do prOprio objeto"
["Sachzwnge"], em virtude das quais o "poyo" nao se pode
governar a si mesmo, equivaleria tanibm a urna ideologia e
nao a um discurso sobre a democracia, democraticamente
estruturado. Mas a discusso no deveria contentar-se corn
isso; afinal de contas o prprio Rousseau j faz nessa questo
urna distinio entre a forma da constituio e a forma de
governo. Na discusso at agora exige-se ou realiza-se
"mais" democracia por meio de formas adicionais de eleies
para os cargos de presidente, primeiro-ministro
diretas
ou por meio de outros "elementos plebiscitrios adicion ais"
por
corno a iniciativa popular, o referendo. Esse tema
aprofundado
foi
nAo
j
se
disse
sinaI importante, como
aqui; o objetivo do presente trabalho foi analisar o grau zero
[degr zro] da legitimao democrtica, questionar o conceito de povo "Poyo" j no foi tomado como termo
preexistente (da ideologia, da filosofia do Estado, da teoria da
democracia), porm mais simplesmente corno a totalidade

do Estado:
constirnista.
diferenciada,
como urna "multiplicidade em si
tuida em grupos, mas organizada de forma igualitria e naodiscriminatria'.82 Abstraindo das questes de teoria do
conhecirnento que entram em jogo aqui, compreende-se que
esse conceito de poyo nao um conceito "scm pressupostos",
um conceito naturalista, j a partir do simples fato de que
aqui se deveria discutir o conceitojurdico de poyo, um conceito do direito da democracia. No decurso das reflexes esse
dus indivIduos realmente residentes no territrio

Isso

foi

visto e trabaihado [venirbeite] por

Rousseau;

cf.

a respeito e.g.

Friedrich Mller. Entfremdung. 2 ed. 985.


Verfassungeheflde Gewalt des
82. Friedrich Mller. Frarneru (ber)

1995.

p.

Volkes.

91.

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HO

FR1EDRCH MLLER

Conceito se dferencou, sem contudo perder de vista a "base"


dessas reflexes, os individuos que efetivamente vivem e
atuam aqu e so
no em iJtimo lugar atingidos.
Entre o tipo de Jegitimidade de urna democracia
popular. que exigirla quanto forma de governo "um poyo
de deuses", segundo Rousseau. e o tipo de Iegtmidade de
urna democracia formal burguesa, que a cada quatro anos
atrai s urnas urn nmero cada vez menor de cidados eleito
res "enfastiados diante da politica" ["poi itikverdrossene"
Wahlbrger)*. insinuase [schiebt sich], conforme a proposta
aqui apresentada. o 'argo pedestal de operaes legitirnatrias [Legitimierungskistung] de urna democracia
kvada a srio, que reside no cumprimento das pretenses do

'5tatLS negativus

'

do

status positivus

'

do povo-destinat-

de toda a populao. Aqui no est em jogo apenas a


legitimao no quadro do Estado de Direito
ou a legitimaao no quadro do Estado de Bern-Estar Social, medida que
no status positivus' so estatuidas e implernentadas e.g.
prescrioes de dimito trabaihista. de direito sanitrio, de
direito de educao e cultura e de direito previdencirio. Aqui
est em jogo
tambm e sobretudo -a egitirnao democrtica.
os pontos extremos da escala so, por um lado, o
grupo "popular" "demo"crtico sem restries, que se
encontra em estado de fuso permanente (e que segundo o
Sartre da "Critique de la Raison Dialectique" s atingido
temporariamente no grupo terrorista, no "ensemble
pratique"), enquanto ncleo de urna populaio integralmente
politizada, aquecido at a temperatura de fuso; e, por outro
lado, urna "demo"cracia de cunho autoritrio ou totalitrio,
riot

Ill

QUEMEOPOVO

'Pohtikverdrossenhei', lueralmente 'fasio diante da poiftica",


termo
corrente do jomaflsmo poltico alemo das ltimas dcadas e designa a atitude do
eleitor que peEde o interesse pela dirnenso poiftica da vida social. Entrou tambm
na imguagem da Cincia Poltica [NT].

urna "demo"cracia
mantida apenas nominalisticarnente
na
linguagern
de Pufendorf,
sem poyo; monstruosa
sirnile*.
"irregulare aliquod corpus et monstro
Nenhurn desses dois pontos extremos estava em pauta
aqu, mas justamente O discurso democraticamente estruturado corn distines e alternativas praticveis. NAo resulta ele
em nenhurn "monstro simile", mas em um "mobile": nao em
normas pseudonaturalistas, mas em argumentos relacionais,
critrioS de aferio mutuamente deslocveis, que no entanto
continuam reciprocamente referidos. Quanto mais o "poyo"
for idntico corn a populao no direito efetivamente realizado de urna sociedade constituida, tanto niais valor de
realidade e conseqentemente legitimidade ter o sistema
democrtico existente coinoforina. E essa correlao conjuntiva "quanto mais... tanto mais" implica que a aproximao
das duas figuras ocorre por meio de gradaes e tipificaes,
em correlao corn as diferentes esferas funcionais: poyo
ativo, poyo como instncia de atribuio, povo-destinatrio
em oposio ao povo-Icone.
Nessa formulao nao s o termo "demos" deve Ser
levado mais a srio como problema; urge tarnbm repensar o
termo "kratein". "Governar" significa tradicionalmente ser
sujeito do poder decisrio e do exerccio do poder. Essa tica
reducionista concentra-se em correspondentes tcnicas sodemocracia, nas tcciais, e.g., no mbito do debate sobre a
nicas da representao ou do plebiscito. Ocorre que "kratein"
significa aqui em grau hierrquico igual: ser efetivamente
levado a srio como o fator determinante, corno o fator dccisivo* corn vistas legitimao Quem deve, nesse sentido,

Em portugus: "qualquer corpo irregular e semeihante a um monstro". A


expressio de Samuel Puiendorf. De stau imperil gemwnki (1667) [NT].
determinante" corn hfen:
*'
autor grafa o adjetivo no tenne alemo para "fator
'ma-gehend", para lenthrar o sentido orignrio da palavra: "que d/indica a
*.

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FREDRCH MULOER

QUEMEOPOVO

ser efetivamente levado a srio como fator determinante? O


poyo.
o estretamento de "kratehi" em "democracia" nio
simpiesmente obso'eto, mas Iiminarmente inadequado em
combinao corn "demos" pois parte do antiqssimo
esquema de "em cima/embaixo", oriundo do pensamento
nodemocrtico, pr-democrtico do poder de dominao e
das suas categoras.
Ao transitar para a democracia, esse pensamento
antigo no subverte propriamente o mencionado esquema.
Este mantido; no seu mbto concebido em termos autorit
os, como no passado, pretendese agora
de forma mais
ou menos sincera no caso de Rousseau mesmo de forma desesperadamente sincera
colocar o poyo no trono [das Volk
werden]S3
zuoberst gesetzt
nao importa quem scia esse
POVOE A deformao autoritra continua de p, s que o sujeito do "governo" ["Herrschaft"] substtudo. Assim se expilca que tradiconamente sO estAo em pauta o status activus
e seus corpos de regas, as prescries referentes nacionalidade Ros direitos deitorais ativos e passivos e s suas prescries complementares, quando se justifica a democracia
junto ao "poyo". E isso explica tambm que tradicionalmente
s esto em pauta as diferenas entre o estado atual [IstZustandi e o estado a ser atingido [Soll-Zustand] no tocante
s particularidades da tcnica de mediao e dos procedimentos de dominao, quando se acha em jogo a "crtica da
democracia" e urna "crise da democracia". Status negati vus e
status positivus so ento deportados para o Estado de Direito
e em parte para o Estado de Bem-Estar Social, que tambm
tm a ver corn eles, mas nao exclusivamente; e de qualquer

modo o status negativus e o status positivus nao tm nada a


ver corn um Estado Social de Direito concebido como autnomo diante da dernocracia.
Dito de outra forma, nao est em pauta, em primeiro
lugar, trabalhar o "conceito" de poyo como tal. Est em pauta
levar o poyo a srio corno urna realidade. Precisamente isso
impede continuar tratando a "democracia" sotnente em terff05 de tcnica de representao e legislao. bem como
continuar compreendendo "kratein", que ento se deve referir
Ro ROVO efetivo, somente do ponto de vista do direito da
dorninao.
Por causa de "one man one vote", de urna afirmao
que nao nenhuma norma superior scm alternativas, o poyo
ativo C O OVO enquanto instncia de atribuio devern ser
aproximados na medida do possivel em termos de poltica
constitucional; mais precisamente eles devem ser aproximados proporo que razes cogentes conformes constituio nao impeam issu. Isso mais urna vez nao se refere a
out, mas a
nenhuma oposio rgida ern termos de ou
dispositivos que introduzem gradaes; assim e.g. o dimito
eleitoral municipal para (determinados grupos de) estrangeiros, ainda que eles nao devam receber nenhum direito eleitorai para o Legislativo.
Similarmente a "one man one vote" enquanto espcie

12

medida". Esse sentido j no est presente na conscincia da maim-ia do


da lingua alem ENTI.
83. Um empreendimento, que desde os tempos da Babilnia promete
bern-sucedido durante o carnaval.

faan tes

de idia regulativa, o "poyo" rousseauniano pode ser preser-

vado como elemento de concretizao na poltica constituque nao aparece como tal nos textos das normas do
dimito vigente, mas que deveria de qualquer modo funcionar
como fator de intranqilidacle de urna certeza de legitimao,
cional,

que do contrrio seria aodadamente autocomplacente: como


poyo inteiro de Rousseau, que justamente nao foi pensado no
seu papel icnico

mas como

mais

sujeito agente,

da repblica das
desaparecer do discurso da democracia.
reairnente determinante

Ser

113

leis.

como

sujeito

Ele no deveria

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FRIEDRICH

14

QUEMOPOVO

1Uui

inversamente h casos, nos quais o direito de nacio


nalidade e o direito eleitoral (sistema censitro, direitos
ekitorais purais, restries tnicas, apartheid raciaL ausn
cia de dreito eleitoral para muiheres, listas de eeitores corn
barreiras definidas pelo grau de instruo etc.) estreitam forternente o poyo ativo, aurnentam conscientemente a diferena
entre poyo ativo e popuaio ou poyo enquanto instnda de
atribuiao. Trata-se ento de direito vigente, que
caso a
constituiio (do apartheid etc.) siga essa linha
at ests
formalmente em conformidade corn a constituio. Mas
semeihantes medidas enfraquecern na mesma proporo a
egitirnidade democrtica do sistema. Ta no pode Ser afrmado normativamente pois o sistema se concede no seu rnbito interno [in seinem Innenbereich] os rneios para tal; isso
vale naturalmente corn a ressalva de obrigaes internacionais ou de prescrioes supranacionais cogentes, que podern
ser concebidas. No entanto, o mesmo pode-se dizer perfeitamente no plano do debate sobre a legitirnidade dentro da
familia constituciona
falando em termos metodolgicos,
no plano daqueles fatores de concretizao de poltica constitucional, de concretizao terica e em parte tambm de
dogmtica constitucional, no-apoados em textos de normas.
Os fatores de poltica constitucional detm urna posio relutivamente fraca, mas detm-na; e fraca cia igualmente
apenas na constelao do confito metodolgico entre os
elementos individuais do trabaho jurdico.
A democracia moderna avanada no simpiesmente
um determinado dispositivo de tcnica jurdica sobre como
colocar em vigor textos de normas; no , portanto, apenas

(legislatria) de textos, o que vale essencialmente tambm para o Estado de Direito. No tosomente
status activu.s democrtico.
nesse sentido ainda ao nivel da
Am disso, cia
organizacional para que
dispositivo
estrutura textual ..- o
prescries postas em vigor de forma democrtica tambm
caracterizem efetivamente o fazer do Poder Executivo e do
Poder Judicirio. E o dispositivo organizaciOfla para que impulsos de norniatizao democraticamente mediados contigurem aquilo, para que eles foram textificados e postos em
vigor corn tanto esforo: a realidade social cotidiana (e corn
isso tambm a realidade individual).
nesse sentido ela
A democracia avanada assim
vai tambm um born pedao alm da estrutura de meros
um nivel de exigncias aqum do quai nao se pode
textos
isso tendo em considerao a maneira pela quai as
ficar
pessoas devem ser genericamente tratadas nesse sistema e
poder-violncia [Gewalt] organizados (denominado LEstado"): nao como subpessoas [Unter-Menschen] flEO como
sditos [Untertanen], tambm no no caso de grupos isoludos
de pessoas mas como membros do Soberano, do "pavo" que
egitima no sentido mais profundo a totalidade desse Estado.
Essa democracia portanto tambm um status negativus
democrtico e um status positivus democrtico. Representa
cia um nexo necessriO, um nexo legitimador corn a organiurna estrutura

:
.

-e

.'

..

concepo da

Friedrich Mti1e. Fragment

68

-e

-e

:
.

zao da liberdade e da igualdade. Isso

no

direito natural

idealista [inhaitliches Naturrecht]; isso se acha incorporado


ao texto das constituies
.

[in

den Konstitutionen vertextet],

das quais falamos. Democracia significa direito positivo


direito

84. Sobre a

115

-o

dc cada pessoa.

"familia constituckrnaF' e o nexo em epgrafe y.


(ber) Verfassunggbende Gewali des Volkes. 1995,

77 Ss. e! passim... Sobre os elementos de concretizao da poUtica


c, id Juristische Methodik. (? cd. 1995, pp. 244 ss, e passim;
sobre conflutos metodoidgicos cf. ibid. p. 249 ss.
e.g. pp.

ss.,

constuciona

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DISCURSO POR OCASIAO DO LANAMENTO 1)E

QUEM O POVO?A QUESTO FUNDAMENTAL


DA DEMOCRACIA

So Paulo,
1

Minhas senhoras, meus senhores,


Qual a quesUo fundamental da democracia?
democrticas e os titulares de funes
do seu respectivo sistema de dominao preferem falar
falam mais freqUentemente
do "poyo". A razo disso
simples: eles precisam justificar-se, como todas as formas de
poder. E aqui a invocao do poyo fornece a legitimao

iConstitues
;

1998

-e

maisplausvel.
Nao obstante
e, se olharmos o probkma mais de
perto: justamente por essa razao
a simples pergunta
"Quem esse poyo?" nunca formulada como uma pergunta

-,

analtica. Supe-se tacitamente que, afinal de contas, todos

Teio ampliado de um
OEIo de Quen

breve discurso proeido por ocasio do anamento da


poro? na Faculdade de Direito da Urnvesdade de So
998), no audirio da OAB
no audirio da Eseola do Legislativo, em

Pauto, no Largo de So Francisco (26 dc outubro de

em

BrasIlia (28

de outubro de 1998)

Belo Horizonte (5 dc novembro de

1998).

tradulor

agradece

Mont'Alvernc Barreto Lima (Fortaleza) pela reviso cuidadosa do


melhorou cm muiro a sua forma final.

Martonio
texto,

que

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ERE)RCH MULLER

QUEMEOPOVO

satham quem esse poyo. Eis um tpico discurso de legitimao que tranqiliza em vez de criar transparncia.
e isso o que
Mas se formularmos essa pergunta
estamos fazendo aqui
comeam as maiores dificudades.
Quem o poyo? As pessoas que vivem de fato no pas
[faktische Inlnder]? As pessoas que vivem kgalmente no
pas [rechtliche Inlnder]? Os titukires dos direitos de nacionalidade? Os titulares dos direitos civis? Os titulares dos
direitos eleitorais ativos e passivos? Apenas os adulios? Apenas os membros de determinados grupos tnicos, religiosos
ou sociais? Em incontveis pases do passado c/ou do presente que se denominaram ou denominam "democrticos" h
pretenses reconhecidas dc direitos [Berechtigungen] em
vrias gradaes, discriminaes mais grosseiras ou mais
sutis prvilgios mais ou menos juridicizados, excluses e
incluses que fazem corn que aquila que poderla ser chamado
realiter "poyo" dilua-se em um mosaico desorientador.
Constata-se logo que "poyo" nao um conceito simples nem
um conceito emprico; poyo um conceito artificial, cornposto, valorativo; mais ainda, e sempre foi urn conceito de
combate. Historicamente isso recapitulado nesse livro em
urna retrospectiva que remonta plis sumeriana, passa por
Atenas e por Roma e pela igreja crista primitiva at chegar ao
presente, no qua! por meio de prticas como expulso. reassentarnento, "limpeza" tnica o "poyo" respectivamente
desejado pelos donos do poder manipulado ou criado
fora. Tal barbrie em nome de "demo" cracia urna
cracia' no sentido mais duro do termo, mas no tern nada a
ver corn "demos": "poyo" usado aqui como expresso
seletiva, como conceito finalista, como lema de guerra.
Onde, porm. existem estados constitucionais que em
principio funcionam, o "poyo" tern mais raramente a funo
de Icone de urna legitim idade ilusria; mas ainda continua

funcionando de modos muito distintos; seja como poyo ativo,


seja corno instancia global de atribuio, seja corno populao real corn o status de Ser destinatria de prestaes civilizatrias do estado, tais como direitos fundamentais, existncia do Estado de Direito, procedimentos justos e equitativos
do poder pblico.

18

'-

Tudo sso analisado corn os recursos da Lingstica


Jurdica (que se ocupa com os modos de emprego do termo
"poyo" na prxis), corn os recursos da anlise constitucional
comparada (no caso, entre as constituies brasileira e
alern), corn os recursos da Cincia Poltica e da Sociologia
(sobretudo no tocante ao fenmeno deprimente e deslegitimador da excluso de segmentos macios da populao).
As anlises conduzem a resultados que podern Ser
formulados tanto em termos de teoria quanto em termos do

direito positivo.

I
.t

j
:

A dominaao

somente organiza
ex

postfacto,

nio

gerada por urna constituio. Esta

-,

e mesmo isso apenas parcialmente


a dominaio existente qual cia procura em-

prestar legitimidade.
O fato de sempre encontrarmos relaes pr-existentes
de dominao caracteriza um fenmeno elementar de grupos
humanos; mesmo de grupos bem informais como, por exemPIO, urna comunidade [Wohngemeinschaft] ou um grupo de
inclusive os
turistas. A sociologia analisou tais processos
na tica do conceito de "processos de
de natureza informal

construo/formaio do poder".
tos

Em

grandes grupos, os cen-

do poder econrnico-social exercem de

as oligarquias

centros

do

proprietrias e financeiras,

poder

militar

(e.g.

os

fato a

dominao:

mas tambm os

'senhores

da

guerra'

[warlords] regionais) e as elites funcionais e os staffs que

trabalham para eles.

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20

FRII)R ICH

QUEMEOPOVO

M OLLER

Em sistemas democrticos a dominao real tanto


derivada por melo de mltiplas mediaes e diluies "do
povo" no mbito do discurso de dominao e em termos de
precisamente por intermdio de
texto e de procedimentos
um ordenamento constituciona' e jurdico Na realidade a
dominao nunca exercida pelo poyo. Mesmo ao democrata
incondicional JeanJ acques Rousseau, o autogoverno careceria de um "poYo de deuses". Ora nao somos um poyo de
deuses. O poyo dos homens, o poyo humano continua seeviudo para o fini de prover de legitimidade at pelo fato de
ser ele dominado
Essa dominaio sempre existente tern urna estrutura
oligrquica: o ditador tambm necessita de scu partido unitrio, o imperador necessita dos seus prmncipes o rei necessita
da camaritha dos conseiheiros. Dominao fundamenta'e a populao nao faz
mente um fenmeno oligrquico
parte desse oligoplio.
Caso a "democracia" deva ser mais do que um argumento ideolgico. mais do que um mero exerccio de retrica,
resta apenas a rebelio armada que os poyos ernpreendem
sempre de novo, de tempos em tempos e que sempre conduz
sua dominao oligrquica (isto . dominaio passageira
por outro oligoplio).
A alternativa, corn perspectivas meihores de xito e
sobretudo scm a necessidade de recorrer vio1ncia a possibilidade de comear na reflexo corn a "democracia", de

comear a pensar

a "democracia" e inverter

o eixo da percep-

o: nesse caso devemos redefinir o valor de "kratein".


Mesmo por medidas tais como ampliao do direito deitoral
e de voto, como a irnplementao dos direitos fundamentals e
das garantias processuais como a efetivao da igualdade
perante a lei, o poyo no colocado na posio de ser o sujeito do governo. Mas essa e outras medidas demo"crticas"

contribuem para dficu1tar, compUcar, limitar a dominao


dos oligarcas no estado, por meio da consolidao e ampliao dos direitos das pessoas nesse mesmo estado. Por melo
do poyo enquarno poyo ativo. do poyo enquanto instncia de
legitimao global e do poyo enquanto destinatrio de prestaes civilizatrjas do estado, essa perspectiva revalorativamente nova sobre a democracia institucionalizada. tornando a
prpria sociedade mais democrtica.
At aqui constata-se apenas as indicaes de como
esse texto opera histrica, sociolgica e juridicamente, e de
como ele continua e aprofunda a anlise.
Agora eu gostaria de apresentar-Ihes o lado interno do
problema. Peo lcena para fazer isso atravs de um caminho
incomum: quero re]atar sobre como cheguei dedicatria que
as senhoras e os senhores podem ver nesse livro.
ruargem da 16 Conferencia Nacional da Ordern dos
Advogados do Brasil, cm Fortaleza, tive a oportunidade de
falar aos alunos de ps-graduao em Cincias Sociais da
UEC. Os estudantes me perguntaram que papel o poyo alemao tena desempenhado durante a reunificauio em 1989.
Relatci-Ihes que a realidade nao tinha sido entusistica. No comeo a populao da Repblica Democrtica
Alema

somos o poyo!",
sobretudo roes denonstraes em Leipzig, e fez balanar o
foi

para as ruas e bradau "Ns

regime autoritrio do seu pas. Mas depois de poucas semanas


essa palavra de ordern de carter verdadeirarnente revolucionrio foi, em decorrncia do monitoramento exercido,
originariamente, por intermdio da central do partido do
entAo chanceler da Repblica Federal da Alemanha em Bonn,
retrica e materialmente distorcida na palavra

somos um

de ordern "Ns

poyo!"

Ora. isso j era outra coisa: rnelhor tena sido dizer


agora: "NOs somos urna S nao!", pois o poyo enquanto

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22

FR

QUEMEOPOvO

DRCH MULLER

soberano da democracia orginria j havia sido excluIdo por


mejo de urna manpu1ao que hoje considerada fato
assente pelos estudiosos da histra contempornea. O que
deveria ter acontecido depois do levante popular? Urna "uni
ficao", sustentada peia afividade autntica do poyo e nor
matizada pelo referendo popular sobre urna nova constituio. O ltimo artigo (Art. 46) da velba Lei Fundamental
de 1949 previra justamente essa soluo. Mas nada disso
ocorreu. Ao invs, houve a assim chamada "adeso": urna
anexao burocrtico-j urdica e sobretudo financeiro
econrnica seni a e1aboraio de urna nova consttuio e,
mais urna vez, como j em 1949, sein a possibilidade de co
atuao direta do poyo.
Por isso. disse eu em setembro de 1996 ans estudantes
de ps-graduaio em Fortaleza, ouvese hoje na Alemanha
Oriental muitos alernes, muitos dos quais esto justamente
decepcionados corn os novos rumos de desenvovimentO da
sociedade e da poltica, afirmar corn amargura: "Nsfomos o

povo"
Nesse momento um estudante pedu a pa1avra Ele
disse: "O nosso problema no Brasil deveria ser formulado
entAo nos seguintes termos: "Ns nunca fomos urn povo""
Na discusso subseqente eu tive a ida de reformular a pergunta, de formul-la talvez mais radIcalmente:
QUEM E o POYO? A professora Claudia Leito e os estudantes insistirarn comigo para que eu o fizesse em um livro,
em um livro destinado ao seu pas. Prometi-Ihes escrever esse
I

iv ro.

Agora esse livro est em nossas maos. Para honrar a


sua gnese, ele nao urna edio brasileira licenciada de urn
livro que em condies normais tena sido pnimeiro publicado
na Alernanha. Trata-se da edio original em portugus
traduzida por Peter Naumann de forma inovadora quanto ao

123

discurso cientfico em lIngua portuguesa, e revista corn cornpetncia Impar por Paulo Bonavides.
O minudente prefcio de Fbio Konder Comparato
revela urna vez mais a vastido do horizonte de um scholar
extraordinrio, a par de revelar o scu senso insubornvel pelo
cerne do direito
por esse centro dinmico que inseparvel da tica e da defesa da dimensao humana do ser humano.
Nesse livro, que estamos apresentando hoje, formulase urna nova base pana o direito positivo, para a teoria gera!
do dineito e para a teoria constitucional, tambm um novo
paradigma para o discurso da Clncia Poltica sobre a democracia. Vamos juntar-nos agora e pr maos ao trabalbo restante! O fato de eu Ihes ter falado sobre os bastidores da dedicatria nao se refere, como as senhoras e os senhones podern
ver, a urna anedota de carter privado. Ta! anedota. naturalmente, nao tena eu contado aqui. Muito pelo contrnio, o
motivo da dedicatria nefere-se a urna questao fundametztal
de natureza social, poltica e jurdica que compromete de
modo perturbador a ns, juristas e dentistas SORIS. O estudante de Fortaleza, do quai falei antes, nao confundiu "poyo"
corn "naao". O Brasil urna nao
urna grande nao,,
urna nao que tern o direito de se orgulhar de si urna nao
consciente de si por boas razes. Mas a pergunta, se existe no
Brasil urn poyo no sentido de urna exigncia avanada em

:'

termos de teoria da democracia e da prpria dernocracia.

urna pergunta inteirarnente distinta; e isso nao apenas para o


Brasil, mas, conforme as senhoras e os senhores puderam ver,
para a Alernanha e

tambm para

ticos, scm exceAo.


Na verdade o poyo
trei

outros sistemas democr-

ainda est por ser criado. Encon-

essa afirmao, j h muitos anos,

em Jean-Paul

Sartre.

como um aperu solado. Ele se insere


numa tradio em parte clandestina, quase sempre extraSartre nao a formuiou

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J24

FRIEDRICH MULLER

QUEM

oficia1 mas poderosa: nessa afirmao Sartre revela ser um

pensador da linhagem rousseauniana. Jean-Jacques Rousseau


fo provavehiiente o primcro pensador que formukm em
termos histricos o conceito do homem para a antropooga
filosfica e a noo das normas para a comunidade humana
para a teoria po1tica nem "o" homem nem as suas formas de
vida comuffltra esto definidas de urna vez para sempre.
No so dados supratemporais, dados brutos" hard facts,
mas dados modfticveis, in fieri; estAo sempre a caminho e
por esse motivo se vem sempre ameaados de deseaminhos.
com
necessrio
Por isso faz sentido confront4os
exigncias normativas e po1itcas. Rousseau tambm nao confunde nada a esse respeito nao confunde nem a "nao" corn
o "poyo" nem o "homern" corn o "cidado". O citoyen, bern
corno o peuple como soberano so conceitos enfticos, materiais. Devemos raha1h4os, e na sua realizao, no rduo
cotidiano da teoria, da kgislao e da esfera juridico-politica.
Minhas senhoras, meus senhores: tenho a ategria de
poder falar aqui a juristas que pensam criticamente e oham
para am dos limites de sua especialidade. Para tais juristas
h, portante. muito o que fazer: muito trabatho que prenhe
de futuro e vale a pena.
Esse esforo nao de natureza abstratarnente estatistica. No ficamos sabendo quem o poYo, se apenas fizermos
comparec-lo s urnas a cada quatro ou cinco anos. Mas justamente isso afirmam os manuais e os discursos domingueiros conciliadores da hurguesia: a sua forma de democracia significaria na sociedade e no Estado o governo "do
poyo"; todos os poderes de Estado executariam a vontade "do
poyo": na funo normatizante, por mejo dos seus representantes eleitos, na funo implementadora, por meio do Poder
Executivo, e na funo decisria de conflitos, por meio do
Judicirio. Um tal exemplo mode'ar de democracia formai a

-e

O ROVO

25

democracia norte-americana. Providncjas de central importnda da Constituio Federal de 1787 foram tomadas corn o
objetivo de manter to reduzida quanto possvel a influncia
direta do poyo: a ciso do Legislativo em duas cmaras; a
posiao forte dos estados na federao, como contrapeso ao
poder central; o direito do presidente, isto , do Poder Executivo, de vetar leis promulgadas pelo Legislativo; a falta de um
sistema parlamentarista, isto , a dependncia do governo da
maioria no parlamento; o system of checks and balances,
considerado na sua totalidade. O fantasma que sempre reaparece no Federalist "the man in the Street", o homem da rua.
quer dizer, a influncia das pessoas normais cujos interesses
cotidianos esto afetados. So eles que devem ser restritos no
sen peso poltico no sistema dos EUA; nao podeni tornar-se a
instncia mais poderosa. A conseqncia que eles efetivamente no o sao:
presidentes (Reagan na sua primeira deio, Clinton. Bush Jr.) assumem seu cargo corn o apoio de
um quarto dos participantes das eleiSes; e a absteno nas
eleies para o congresso supera a marca dos 60% (62% no
outono de 1994, 64% no Outono de 1998). Essa apatia caiha
bem

corn a lgica do sistema poltico formalmente democr-

tico, dirigido oligarquicamente por urna casta de pessoas


honorveis e lobistas do setor privado e do universo poltico.
J Rousseau foi ruais realista: pensou
limites

tambm nos

da democracia. Depois das experincias polticas,


XIX e catastrficas do sc. XX, sabemos o

negativas do sc.
seguinte:

para preservar democraticamente

democracia nao basta como


titucional.

um

sistema, a

mecanismo inico no plano

ins-

E]a deve fundar-se nos direitos humanos para

um Estado de Direito configurado nos seus


detalhes, para que a implementao, a concretizao das
normas, democraticamente deliberadas, disponha dos parmetros ruais operacionais possveis. E essa democracia necestodos. Exige

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QUEMEOPOVO

FREDR1CH MLLER

126

sita, sobretudo, de urna poltica direcionada para estabelecer


equilibrios sociais, de urna po1tca justa. para que coni efeito
todo o poyo possa participar denwcraticwnente. Rousseau j
concebeu e disse claramente o que o liberalismo posterior
negou e continua negando sistematicamente "O poyo ngIs
cr ser livre; mas est assaz enganada Somente livre
durante as eJeies dos membros do parlamento; aps as elei
es, o poyo um escravo, nada" (Du Contrat Social
1H, 15). Esse diagnstico sobrevveu corn assustadora inco
lurnidade o quarto de milnio que nos separa da sua formulaio. Sonhos de democracias de conselbos ou sovietes nao
puderam ser mantidos. as comunas e os falanstrios no sensendo que devemos acrestido de Fourier foram
centar que elas nein tiveram a oportunidade de fracassar
diante de (possveis) contradi&s internas pois j foram
abatidas sangrentamente antes, de Canudos at Kronstadt
passando por Paris e Munique. Boje em dia, mesmo formas
inteirarnente apolticas e absolutamente pacficas de autogestao, propriedade comunitria. organizao social informal
corno os "gratte-plages" na Camargue da Frana Meridional.
queproduzem a sua energia eltrica corn autonomia, filtram a
gua marinha e vivem da pesca, so eliminados pelo poder de
Estado. O pnico de autoridades ditatoriais, hem como formalmente democrticas diante dos exemplos de formas de
vida orientadas segundo a democracia de base, traioeiramente revelador.
efmeros7

"Democracia" deriva de "demos". Para que urna


sociedade receba esse ttu'o honorfico, nao basta que os
cidados reajam em grandes espaos de tempo corno objetos
da propaganda eleitoral e expressem, enquanto "sujeitos
nos referidos manuais e discursos dominguciros
ideais",
sua anuncia ao sistema a cada dia (passiconciliadores
vamente, "inercialmente", na linguagem de Sartre), ao molde

-a

27

do "plbiscite de tous les jours" (Ernest Renan). Os cidados


revelam ser sujeitos prticos justamente pela prxis: como
atores que esto a cada dia dispostos a lutar pela honestidade
e pelo tratarnento materialmente igual das pessoas no Estado
e na sociedade. Ea urna oficina permanente, um canteiro de
obras. E quando as instituies estatais encarregadas nao
zelam suficientemente pelo cumprimento da sua tarefa de
supervisAo da construo ou chegam mesmo a violar a planta
de construo. a constituio, os cidados devem defender-se:
resistncia democrtica

por melo da sociedade

civiL

resistncja quanto a atividade


carecem de trs condies necessrias da democracia: direitos
humanos eficazes; urna poltica social empenhada na cornpensaao de desigualdades. para que a democracia enquanto
forino estatal da iiwluso possa assentar em urna sociedade
inclusiva; e formas do Estado de Direito, uns quais a resistthcia e a atividade possam expressar-se legalmente.
Tais formas consistern nas diferentes figuras de urna
destinadas a restringir a oligarparticipao da populao
quia de deputados, governo e grupos de interesses (pressure
groups) do parlamentarismo puro, dificultar a sua dominaao
por meio de urna democracia como mecanismo de um controle e deciso "de baxo para cima". Condio necessria,
mas de longe no suficiente disso o Direito Eleitoral
tomado isoladamente. A democracia burguesa j o resultado
final de urna longa srie de redues da autodeterminao
Por sua vez, tanto a

pela via da autocodficao do pavo: a forma prirneira do

autogoverno pressuporia "um poyo de deuses" (Du Contrat


Social ifi, 4, y. tambm H, 4). Nurna primeira revogaao
dessa pretenso, institul-se urn governo como comit corn
encargos no plano dos contedos, substitulvel a qualquer

tempo pela maioria da assemblia do poyo. No prximo


passo as leis so promulgadas por deputados, ao lado disso

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130

FiUEDRCH MLLER

QUEMOE'OVO

Tradiciona1mente combate o conservadorismo essas


figuras do plebisciio ein torno de questes de contedo corn a
afirrnao de que o poyo no seria "capaz" para tanto. mas,
muito pelo contrrio, apenas para plebiscitos pessouis. A
primeira vista, o argumento cnico, por ser, no fundo,
estratgico. No caso de eleies populares de titulares indivi
duais de cargos, e.g. do presidente da repblica, a direita dispe em regra de vantagens estruturais: a personalizao faz
preponderar emoes rracionais, a direta dispc de majores
recursos financeros e domina (por essa mesma razo) em
ampia medida os meios de comunicao de massa. J em
plebiscitos em torno de questes de contedo esto em jogo
Interesses verificveis; e aqu os que desprezam a participao popular temem que os afetados possam votar nos seus
prOprios interesses. Mas o argumento tambm nio coincide
corn o assunto em questo. O deputado ou a deputada tambm no compreendem a comptexidade tcnica das eis petas
ou contra as quais votam no parlamento; alm disso, votam
condicionados por ponderaes de poltica partid&ia. Depumas isso se
tados nio podem Ser especialistas em tudo
se quisssernos tomar ao p da
pede ao cidado individual
letra essa argumentao de m qualidade. O conhecimento
tcnico para o Poder Legislativo nao se oca1iza nem no respectivo titular individuai do direito ekitoral, tampouco no
deputado. No parlamento, ele fornecido pelos peritos das
bancadas, bem como pelos ministrios, em parte tambm pela
comunidade cientfica por meio de pareceres de peritos externos. Para iniciativas populares, aqui mencionadas exernplificativamente, ele fornecido igualmente por especialistas
externos, quase sempre internos aos partidos, sindicatos ou
outras organ izaes nio-governamentais.

-,

Nas reflexes atuais sobre o tema existe ainda urna


outra perspectiva, a saber a de combinar a pura legislao po-

13

pular ou participaAo do poyo na ]egislao parlamentar corn


uma legisla4o descentralizada (L Maus. Basisdemokrati sehe
Aktivittei und rechtsstaatljehe Verfassung, in: Th Kreuder
(ed). Der orientierungslose Leviathan. Marburg, 1992,
pp. 99 ss.). Nesses casos a co-atuao do poyo, para ser
eficaz, deveria ser tornada obrigatria na primeira ou segunda
forma, pela constituio, como de qualquer modo em emendas constitucionais. Matrias que se encaixam nessa concepo so campos individuais do Estado de Bern-Estar Social,
como e.g. os acordos e convenes coletivas de trabaiho, a
organizao e composio dos tribunais trabalhistas, o direito
de locao; mas tambm campos como a proteao ambiental,
a proteo ao consumidor, a legislao sobre as condioes
dos negcios bancrios, que afetam a todos. De especial utilidade tambm o planejamento (co-)determinado pelos cidados, como o oramento participativo, que partiu de Porto
Alegre e mundialmente respeitado, sendo aqui e ali j irnitado como modelo, parecendo possivel sua extenso a reas
interligadas na vida prtica, como o planejamento urbano e
do trfego e, genericamente, a todas as questes de infraestrutura e da gestao de funes importantes no cotidiano.
Tudo isso deveria ter respaldo na constituio e Ser organizado na prtica por melo de leis procedimentais do Poder
Legislativo. Alm disso, a gama de configuraes de participao formal da populaio nos assuntos de interesse pblico.
que podem ser instituIdas no quadro do Estado de Direito,

apia-se nas garantias informais asseguradas pelos direitos

fundamentais (liberdades de opinio e discusso, de asso-

ciao, demonstrao, greve etc.)


nas garantias materiais e
processuais que sob as exigncias do Estado constitucional
moderno formam

a base jurdica de

urna sociedade

civil

poltica.

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132

OUTRAS PUBLICAES

FRIEDRiCH MLLER

DE NOSSA EDITORA
www.niaxIirnonad.com br

Para Rousseau, a democracia legtima seria a democracia direta, impraticvel no Estado de grandes dimenses
territoriais bem como em sodedades distorcidas pelo capitahsmOE Mas Rousseau vin que a democracia direta pode ser
perfetamente testada em unidades polticas de pequeno formato. Hoje isso nao urna utopia, mas um objetivo po]iticamente desejvei e praticamente aplicvel nos estados individuais de urna federao, em regies administrativas, em
municipios. Os muhiformes dispositivos formais e informais
da democracia participativa so a tentativa de realizar em
espacos geogrficos relativamente pequenos o quanturn
possibile' de democracia, em oposio ao modelo excessivamente reducionista de democracia do (neo)liberalismo but-

DESIGUALDADES REGIONAIS,
ESTADO E CONSTITUIO
Gilberto Bercowci
QUAL O FUTURO DOS DIREITOS?
Jos Eduardo Farla
Rolf Kunti
DIREITO E PROCESSO:
RAZO BUROCRTICA
E ACESSO JUSTIA
Paulo de Tarso Ramos Ribeiro
O DIREITO NA SOCIEDADE

COMPLEXA
Celso Fernandes Campilongo

gus.

SCHMITE A
FUN DAM ENTA Ao
DO DIREITO

CARL

NAo existe nenhuma democracia viva scm espao


pbhco Ek o espao do poyo, quer dizer, da populao: "A
praa do poyo, como o cu do condor" (Castro Aives).

Ronaldo Porto Macedo Jr.

Nele oscilam os processos informais da sua participao


poltica, na quai podem apoiar-se aqueles formais de participao: para tornar o poyo identificvel, abrindo-Ihe espao
atuando em situaes concretas, diante
para que ele se crie
de problemas concretos.
Eis a direo, na quai um Estado democraticamente
constituido poderia tornar-se urna repblica no sentido enftico da palavra: urna res publica, coisa pblica
quer dizer,
segundo a etimologia do Latim arcaico, urna res populica:
urna coisa do poYo.

DIREITO E DEMOCRACIA

Celso Femandes Campilongo


O DIREtTO NA HISTORIA

Jos Reinaldo de Lima Lopes


DIREITOS HUMANOS,

GLOBALIZAAO ECONMICA
EINTEGRAO REGIONAL

Flvia Piovesan (coord.)

METODOLOGIA DA CIENCIA DO
DIREITO
Femando Herren A guillar

.,

MTODOS DE TRABALHO DO
DIREITO CONSTITUCIONAL
Friedrich Mller

o
'

DIREITOSHUMANOSEODIREITO
CONSTITUCIONAL INTERNACIONAL
Flvia Pio vesan

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