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  • O Conceito de Politica Publica em Direito

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    Maria Paula Dallari Bucci

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    O Conceito de Politica Publica Em Direito

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    Dinito piblio subjetivo e poltias educaionals Clarice Seixas Duarte cncnennmnnnnnees 267 Palltca urbana e reguegao urban cde um modelo em constnigio Renato Cymbalista.... sno Brasil — conguistas desafios Coordenagio da ago priblica.A experiéncia dos arifcs ‘Maria Luiza Granziet .. ewe 301 O conceito de politica publica em‘direito Maria Paula Dallari Bucci temitica das politica pbicas como objeto de inte 2, Coneretiracio dos direitos sociaix um novo pro- ‘ema que se apresenta para a teoria do direito, 2.1. Os direitos sociais come inovagio no paradigina jurdico do Estado liberal.2.2, Positivacio constitucional dos diceitos sociais. 3. Expressbes juridicas de poltias piblicas. 3.1. Politcas com suporte legal. 3.2. Polticas no texto consti- ‘ram. 5.2. A¢io-coordenagfo. 8.3, Process. 5.4. Metodologia, se politicas piblicas. Bibliografi. 1. ATEMATICA DAS POLITIGAS PUBLICAS COMO OBJETO DE INTERESSE PARA 0 DIREITO As politicas piblicas constituem temftica oriunda da Ciéneia Polti- ca e da Citncia da Administragio Pablica, Seu campo de intezesse — 2s relagdes entre a politica a ago do Poder Pblico — tem sido tratado até hoje, na Cidncia do Direito, no ambito da Teoria do Estado, do diteito constitacional, do direto administraivo ou do direito financeiro. Na ver- dade, 0 fendmeno do direito, especialmente o diteito pablico,é inteira- ‘mente permeado pelos valores ¢ pela dindmica da politica. Dai ser com- preensvel, num primeiro memento, certs reintincia a0 que parece, & primeira vista, um modismo. Nao obstante, definir as politicas piblicas como campo de estudo jodddico é um movimento que faz parte de uma abertura do direito para 4 imerdisciplinariedade. Alguns institutos ¢ categocias juridicas tradicio- =) i A nais, hoje despicos de seu sentido legitimador original, buscam novo sen= tido ou nova forca restbelecendo contato com outras reas do conheci- ‘mento, dis quais vinha se apartando desde a caminhada positivisa que se ini ‘Ter-te firmado como campo auténomo, dotado de jentificidade” — desafios do positivismo jusidico —, 10 ponto realizado pelo Direito,o que permite a seus Pesquisadores voltar os olhos a demandas sociais que fandamentam a ‘construgo das fo 38, Do ponto de vi sistema hieratquizado ide normativa, tendo por famental hipotética — ex- pressio formal do pacto fundamental de um povo, com a dimensio subje~ tivo-politca da legitimidade, consubstanciada na sua efetivagio — dentro de certa medida, di conta da operacio cotidiana do sistema juridico, Suas llteriores evolugdes, a percepgao da complexidade normativa, diferen- siando normas de conduta © organi: introdugio dos valores nos sistemas de diceito positivo ¢ todo o aparato juridico conceitual construido 2 partir dof, nfo invalidam o modo de organizagdo bisico dos sistemas jutidicos. Entretanto, 0 desafio atual é enffentar 0 problema da “esterilizagio”” do direito piblico em sua fiungio de onganizaglo das relagdes entre Esta do, Administrago Pablica e sociedade, processo que resultou do seu istanciamento em relagio a uma reslidade cambiante e dintmica, 2. CONCRETIZAGAO DOS DIREITOS SOCIAIS: UM NOVO PROBLEMA QUE SE APRESENTA PARA A TEORIA DO DIREITO fais representam uma mudanga de paradigina no ‘modificar a postura abstencionista do Estado para ‘o enfoque prestacional, caracteristico das obrigagSes de fazer que surgem com 0s diseitos socizis. em digeitos de liberdade, iso 6, direitos cujo exercicio pelo cidadio requer ‘que 0 Estado e 0s concidadios se abstenham de turbar. Em outras palavras, © dircito de expresso, de anociagio, de manifestagio do pensamento, 0 direito a0 devido process, todos eles se realzariam pelo exericio da liber- Jhon dit ‘ipicos do século XX, que aparecem nos textos normoati ‘Constituigo mexicana de 1917 e da Consticuig#o de Weiman (entre nés, com a Constituigéo de 1934), se pode di -meio, isto é, direitos cuja principal fom mar que soa tenha condigées de gozar 0s direitos individuais de primeira geracio. Como poderia, por exemplo, um analfabeto exercer plenamente o direto & livre manifestagio do pensamento? Para que isso {0 20 desenvolvimento, foram concebidos no curso de um processo inde- fnido de extensio e ampliagio dos direitos originalmente postulados como individuais, também em relagio aos cidadios ainda nfo nascidos, envol- ‘vendo cada individuo na perspectiva temporal da humanidade, por isso intinulados “direitos transgeracionais”. © conteGdo jusidico da dignidade bbumana vai, dessa forma, se ampliando & medida que novos direitos vio sendo reconhecidos ¢ agregados ao rol dos direitos fandamentais.Is0 20 mesmo tempo em que se multiplicam as formas de opressio, tanto pelo Estado como pels economia, 3 A percepgio desta evolugio evidencia que a frvigio dos direitos hhumanos é uma questio complexa, que vem demandando tum aparato de garantias e medidas concretas do Fstado que se alarga cada vez mais, de forma a disciplinar 0 processo social, criando modos de instiucionalizago das relagdes sociais que meutralizem a forga desagregadora ¢ excludente da economia capitalista © possum promover o desenvolvimento da pessoa humana, (Os etiticos consideramn ingénua a “inflago de diteitos” promovida esse processo. Alertam para o fato de que, como diste cesta vez um juris- 13, "a Constitui¢io nio cabe no PIB”. Haveria am excesso de direitos, ‘correspondentes a aspiragSes sociais cuja satsfagio depende da macro- ‘economia, da organizagio dos setores prodintivos, da insergio do Estado fra economia mundial, enfim, de paises em desenvolvimento, Internaciomais e nos textos constt dos paises avangados constitui idea inealinivel, em vita dos meios sponte, me Mais do que isso, em certos momentos, como ecorrew nos anos 80 com 0 dectinio do Estado de bem-cstar nos paises europeus,a multiplien- «fo de direitos, particulacmente os diteitos socias, seria umn fator de perda de compettividade dos Estados, na medida em que tas dzeitos imporiam 1 ctiaglo e manutengio de pesadas ¢ dispendiosas extruturas de servigos plblicos de satide, educagio etc. Deve-se, desde logo, relativizar a tradingio dessa situacio para os pal= ses periféricos na economia mundial, tendo em vista que neles no é 0 Estado social, mas falta dele uma das responsiveis pela pequena compe- titividade. Hoje, quando o fator dominio tecnolégico & um importante diferencial na concorréncia entre empresas ¢ Estados, a extensfo do cum- primento do direito & educagio (para citar apenas um) é uma das variéveis 1 defnir a posigio relativa de um Estado no cendtio mundial, em termos de desenvolvimento. _ Outros diteites socias, como a saide, a asisténcia social e hoje o direito 20 meio ambiente dreito de terceira geracio, so teferenciais que petmitem afecir a posigio relatva de um pais no cenirie mundial, no que diz respeito 20 desenvolvimento humano. Embora possa haver algum questionamento sobre 0 quesito competitividade entre os paises que tém indices de desenvolvimento humano (IDH) elevados, & indubitivel que o IDH baixo esté ssociado a reduzida capacidade de competigio e insergo nna economia mundial, 4 Esse processo de ampliaglo de direitos, por demanda da cidadania, ‘enseja um incremento da intervengio do Estado no dominio econdmi- ‘co. A intervengio do Estado na vida econémicae social € unta realidade, a partir do século XX. E apesar das alteragSes qualitaivas dessa presenca ‘stata, que foram realizadas em diversas ocasibes, a pretextos variados, 0 longo desse periodo, o fato essencial é a indispensabilidade da pre- jena do Estado, seja como participe, indutor ou regulador do processo econdmico. ‘A gutantia dos diteitos — também pela mediacio do Estado — a coutea face dessa realidade. No plano das relagdes juridicas, cada um desses movimentos, com ua dindmtiea propria, gerot um tipo de transformagio para o dirito, ‘A Consttuigio brasileira de 1988, com seus capieulos sobre a Ordem Fcondmica ¢ a Oxlem Social, representa as duas faces dessa moeda. (© paradigma dos direitos sociais, que reclama prestagdes positivas do Estado, corzesponde, em termos da ordem juridiea, 0 paradigma do Estado intervencionista, de modo que o modelo teérico que se propée para 0s direitos sociais € 0 mesmo que se aplica is formas de intervencio do Fstado na economia, Assim, no ha um modelo juridico de politicas sociais distinto do modelo de politicas piblicas econémicas.A altcragio 1m ordem juridita que demanda cssa nova conceituacio provém da mesina fonte histérica, que é a formagio do Estado intervencionista. Essa, fora tenha desenvolvimentos particulares em cada ordem juridica nal, pode-se demarcar a partir dos primeizos contratos de conces servigo piblico, no final do sécalo XIX, de quando data, tam- 12 primeira legislagio antitruste, o Sherman Ac, em 1890. Hé um salto significative na década de 1930, com o New Deal do governo Roosevelt e as politicas correspondentes em cada pais (a0 Brasil, € 0 ‘momento da industrializagao), que iré desemabocar nos charnados trinta anos gloriosos, que vio do firm de Segunda Guerra Mundial, em 1945, a0 chogue do perréleo, em 1974, Fsse perfodo do pés-guerra consagra ‘9 apogeu do Estado social, quando sio formuladas as constituigdes que fornecem a matriz da Constituigao brasileira de 1988 (embora o consti- tucionalismo brasileiro jé viesse esborando o caminho do Estado social desde 1934 © 1946). (© que ha de inovador no constitucionalismo do pés-Segunda Guerra, inaugurado pela Lei Fundamental da Repiiblica Federal da Alemanha, era 1949, nio é apenas a estruturagio em regras ¢ principios, nem a aparente generosidade com a referéncia a direitos, especialmente os direitos socias 5 ‘O que realmente altcra 0 paradigma do constiencionalismo 6 a instituicdo Ese hi uma idéia que pode sintetizar, na ordem juridica, esse mova vitio,éa da forga normativa da Constituigio”,tiulo de uma conferéncia notmas constinucionais, alo mais expressBes simbélicas do pacto politico, amas prescrigées com forga vinculante sobre 2 conduta dos individuos © do Estado, ‘© movimento de requalificagio da presenga do Estado nas décadss de 1980 ¢ 1990, com as privatizagdes e o desenvolvimento da foncio de regolagao, em lugar da prestagio direta dos servigas piblicos, nio chega a alterar’0 paradigma das polticas piiblicas. 2.2, Positivagdo constitucional dos direitos sociais Se 0 sentido politico dos dirctos sociais € de ficil apreensio, o mies- mo nio ocorre com a sua configurarzo juridica. A emunciagio contida no Pacto Internacional sobre Diteitos Eco némicos, Sociais e Culturais, de 1966, art. 28, bastante ilustrativa da peculiaridade dessa categoria de diceicos: © A fore normatioa da Const, Porto Alegre: Sérgio AntBnio Fabris, Editor, 1991. 6 “net. 261. Cada Esrado-parte do presente Pacto compromete-se a , tanto por esforce préprio como pela zsisttncia © coopen~ nacionas,prncipalmente nos planot econémico ¢ eéenico, a6 0 porto ‘0s meios spsopriades, o pleno no presente Paco, incluindo,em particular, Na verdade, a introdugio dos dite siva"a que alude o Pacto suger apenas enunciados, sem condigio ‘x0 porque, especialmente nas sociedades com menor tradigio de ga sontia de liberdades e mais atasadas do ponte de vista das condigées econd- ‘micas esociais de seu povo, a intsoduo dos diteitos socais 6 fz sentido, do pponto de vista normativo, se estiver anociada a um conjonto de gaantas ‘equivalente 20 que permitiu que os dieitos individuais sc transformaser ‘em phe referencia politico ¢ juridico dos Estados democriticas moderns. ‘fo liberal, pela via do Parlamento; nos Estados Unidos, pela Constituiio, (Nos Estados que tardaram mais acriat as condigdes de funcionamento do Estado liberal, s demandas por liberdade vém associadss a um pleito pela realizagio do Estado social. Iso explica que a tarefa constitacionsl nos Estados de democratizagio mais recente seja imensamente maior ¢ raais coneros do que nos Estados onde as tarefas bisicas da civilizagio foram cumpridas hd mais tempo, num petiodo em que as relagdes sociais nic Taviam sido permeadas to profundamente pelo direito, como oc na Lei Fundamental, observa que o catilogo de direitos nela contido nao € exaustivo,admitindo que outros diteitos nfo enunciados como tais podem. 1 oad Augusto Lindgeen Alves. arguitesna internaional ds dntos humancs, S30 Pau fo: FID, 1997, p.75 (grifo meu). 1 © papel dos diteitos fundamentais evolui no sentido de garantir a Iiberdade em face das ameagas perpetradat no mais pelo Estado, mas pelos poderes ndo estatzis (como o poder econémico interno, alémn das forcas econémicase politicas exteriores a0 Estado). Evolui também para a ampliagfo do seu sentido, que agrega as iherdades fundamentais os ditei- tos de participacio ou de prestagio, Hi, no entanto, para Hesse, uma debilidade incrente aos direitos soctais no que tange a0 seu estatuto constitucional, na medida em que esses, no seu entendimento, ndo consubstanciam direitos subjetivos — descumprimento gera direito de agdo frente a0 Estado — mas direi- ‘a ealizaydo depende de “tarefas de Bxtado”, programas de objetivor sjeitos a aumplas margens legislativas ¢ politicas de configa Emest Bends considers a clgusula do Estado social na Lei Funda ‘mental da Alemanha como “categoria juridica voltada 20 futuro”. ° Kontad Hesse etal, “Sigifiade de los derechos fundamentles", in Manual de serch costituonel, Madd: Macial Pors, 1996. * Hesse, op cit. p.97,Ainda aim, o'Thibuzal Consttucional temo, em sentenga de 187. bre questionamento ds limitagio do ace 3 Universidade, deacon ‘quads para fet justja 3 problemitica dos direitos findamentais ean wim Estado rovedor de prestgSe", 8 tio que dev ser feivo no ext eio predeerminado que nfo exisia margem para a busca da melhor alternative". obuervagie final de Benda, no sentido de que as norms constitucionais Shane ‘que devem (imperativamente) ser reaizados. Quando o pré- prio texto constitucional nio instituiu as tarefas de reilizagio, cabe 20 legislador inffaconstitucional faz#-lo. de diferentes ti ritos a protegio; 2) ditcitos a organizacia feocedinenos ea a prestagées Fitias (prestagSes em sentido estrito).Dentre estes, ressalta o direito a prestagbes notmativas ea medidas statis de tipo organizativo’. 4 ico do de- priprio Alexy, no entanto, reconhece o catiter polémico bate sob disitos 2 pcstagSes,elerindo algamas deioes do Tribunal Constitucional que indicam um desenvolvimento do tema mais rico do que enuncia o exto da Lei Fundamental: “Ses indi Tabu exe oposite de Sco, pode verte que ocupa uma posigio intermedilria no espectro de opiniées Rote edunds dnd unt ag roegos"O» dtosfendanaras so 11 uma ago estatal sua negacio', sé sua aceiugio ‘Em uma sociedade industrial sumamente Components fondameti sto des de perepreo ou nf SEI estado social de derecho” in Manual dx Derecho Contioiond cit * Teorle de les derecey fndamentales, Madrid: Centro de Essudios Politicos y Constcncionales, 2002, p 419-501. 9 No contexto brasileio,a polimica é zinda mais ais brasileiro, sinda mais acirmeda, De um. porque, Constituicio brasileira de 1988 foi carregada com os reas Compreendidos ma tarefa de redemocratizagio do pais ¢ sobrecarregada com, 2 aspires relavi supergio de profunda desgualdade social prod ls 20 longo de sus histéria. O desatio da democratizagio brasileira € inseparivel da equalizagio de oportunidades sociais eda eliminagio da sitma_ ‘io de subumanidace em que se encontra quase um tergg da sua populagao. Avangando a partir dessa diseussio,o fato & que a Constituigdo bra- Sileira enutnerou um rol bastante genezoso de liberdades especial os diteitos sociais (arts. 6° e 78), complementando ex com as disposiges pertinentes 20 Titulo VIII,"De ordem social se definem os modos ou estruturas bisicos de c as sociais (ars, 193 a 232). roncretizapio dos direitos 7 Op-cit, p. 426-427, 10 3. EXPRESSOES JURIDICAS DE POLITICAS PUBLICAS © primeizo desafio para o trabalho sistemnitico com a categoria das pobiticas piblicas em direito ¢ identifica o objeto de que se estéfalando. Coloca-se 0 problema de saber qual a forma exterior, reconhecivel pelo sistema juridico, que assume uma politica pablica ‘As politicas pliblices tém distincos suportes legais. Podem ser expres sas em disposigées constitucionais, ou em leis, ou ainda em normas infalegais, como decretos e portarias ¢ até mesmno enn instrumentos juri- icos de outra natureza, como contratos de concessio de servico pblico, por exemplo. Ourra questio a observar sio as mengBes nor (politica nacional de abastecimento, por exemplo) cuja politica piblica € discutivel, visto nfo disporem sobre of Gao dos objetivos fixados, nem prescreverem metas ou resultados que,

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