"A anarquia est em toda parte quando a responsabilidade no est em parte alguma. "
GUSTA VE LE BON
I
Exposio apresentada no Seminrio realizado pela Escola da Magistratura do Estado do Rio
de Janeiro e pela Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro, em 5 de julho de 2000, sobre a
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.
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Procurador do Estado do Rio de Janeiro, Professor Titular de Direito Administrativo da
Universidade Cndido Mendes, Professor da Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro
e Diretor do Instituto Atlntico.
R. Dir. Adm.,
jul./set. 2000
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2. Os novos princpios
Parte-se do antigo trinmio - repblica-legalidade-responsabilidade, para chegar a este novo, que no o substitui, seno que a ele se acresce, elemento a elemento,
o trinmio - democracia-legitimidade-responsividade.
, fundamentalmente, a mesma linha evolutiva que dita a passagem do Estado
de Direito para o Estado Democrtico de Direito.
Com efeito, para o Estado de Direito, bastava o princpio republicano, e mais
os seus conexos, da legalidade e da responsabilidade, para travejar sua administrao
financeiro-oramentria.
O princpio republicano, afirmando a existncia de "coisas pblicas", entregues
gesto do Estado, em lugar de "coisas do rei", que as geriria em benefcio do
povo, sob o princpio regaliano.
O princpio da legalidade, afirmando o desempenho da gesto de acordo com
a vontade vinculada do Estado, expressa na lei, em lugar da vontade arbitrria do
soberano, expressa em seus comandos.
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prescinde da existncia de preceitos deles derivados, e uma eficcia mediata, indicativa de conduta, porque demanda a existncia de preceitos deles derivados.
A eficcia imediata, todos os princpios a tm e no mesmo grau. obstando que
produzam efeito, na mesma ordem jurdica em que eles se entronizam, quaisquer
preceitos ou atos aplicativos concretos que sejam com eles antagnicos. No conflito
entre um princpio e um preceito com ele incompatvel, o preceito afastado, no
s para desaplic-lo, no todo ou, se possvel, apenas na parte incompatvel, como
para invalidar os efeitos que vulnerarem a norma principiolgica,7 destacando-se as
seguintes:
1. A eficcia dirimente, que consiste em suprimir a produo de efeitos de
quaisquer normas ou atos concretos que sejam incompatveis com o contedo de
valor contido no princpio.
2. A eficcia impediente, ou redutora, que consiste em impedir em parte ou em
condicionar, a produo de efeitos de quaisquer normas ou atos concretos que sejam
parcialmente incompatveis com o contedo de valor contido no princpio.
A eficcia mediata aquela que o princpio repassa, por sua vez, a toda a ordem
jurdica, atravs dos preceitos e dos atos aplicativos concretos que neles se informem,
destacando-se, entre outras, as seguintes:
1. A eficcia axiolgica, que consiste em definir com clareza, na ordem jurdica,
os valores que a informam.
2. A eficcia nomogentica, que consiste em dar fundamentos finalstico-valorativos para a edio de novos preceitos e de neles reproduzir esse contedo.
3. A eficcia otimizadora, que consiste em orientar a interpretao dos preceitos
e dos atos concretos que conformam uma ordem jurdica, no sentido de dar a mais
ampla, profunda e completa aplicao possvel a seu contedo de valor.
4. A eficcia sistmica, que consiste em interconectar todos os preceitos e atos
concretos informados pelo mesmo princpio, como que conformando uma superestutura abstrata, que lhes infunde unidade e coerncia. 8
5. A eficcia integrativa, que consiste em preencher eventuais lacunas da ordem
jurdica.
Os princpios podem se hierarquizar formalmente, enciclopedicamente ou axiologicamente, conforme a estruturao de cada ordem jurdica de que se trate.
No caso da ordem jurdica brasileira, hierarquizam-se, formalmente, os princpios constitucionais e os princpios infraconstitucionais.
Esta a viso que informa, como sabido, toda moderna teoria dos direitos fundamentais,
lembrando GOMES CANOTILHO, a respeito uma elucidativa passagem de K. KRUGER "que, na
poca atual, se assistia deslocao da doutrina dos 'direitos fundamentais dentro da reserva da
lei' para a doutrina da reserva de lei dentro dos direitos fundamentais" (Direito Constitucional,
Coimbra, Almedina, 1991,5' edio, p. 192
8 A respeito de eficcia mediata dos princpios, do autor, o artigo j mencionado, Princpios da
Licitao, publicado em julho de 1995, in Boletim de Direito Administrativo, So Paulo, Nova
Dimenso Jurdica, n 7, ano XI.
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A Constituio, ela prpria, adota essa classificao enciclopdica, como, por exemplo, para os
princpios econmicos, distinguindo os fundamentais, do art. 1, IV, dos gerais, do art. 170, e dos
setoriais, disseminados por todo o Ttulo VII, como os do abuso de poder econmico, art. 173,
4; os dos servios pblicos concedidos, art. 175, pargrafo nico, 11, III e IV; o do fomento do
turismo, art. 180, os da poltica urbana, art. 182 etc.
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I -
Princpios Fundamentais
1. Princpio Republicano
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Do mesmo modo, a gesto dos recursos e bens afetos ao Estado, por fora do
princpio democrtico, deve obedecer vontade popular, devidamente cristalizada
em normas que garantam a fidelidade poltica dessa atuao.
3. Princpio Participativo
Por ser gregrio por natureza, o homem tende a integrar-se no grupo em que
convive. No decorrer do processo histrico da pluralizao da convivncia, essa
integrao passa a envolver vrios grupos, ou crculos convi venci ais, que se formam
em diversos setores e locais de atividade, como o trabalho, o clube, os esportes, a
poltica, a igreja, o bairro, a rua e em tantos outros.
Por isso, tambm normal, que cada indivduo se sinta estimulado a participar
nas decises coletivas, que devam ser tomadas nos vrios crculos de sua convivncia
e, dentre elas, as que dizem respeito a seus interesses polticos, indubitavelmente as
que exercem maior atrao para um grande nmero de pessoas, o que contribui para
desenvolver, notadamente e com maior intensidade nesta Era da Informao, o
sentido de cidadania e de responsabilidade pela coisa comum.
Por outro lado, a democracia que se exerce atravs da participao mnima, que
o sufrgio de mandatrios populares para o desempenho de cargos polticos, e, no
caso brasileiro, de legisladores e de governantes, nos trs nveis federativos, se tem,
mostrado insuficiente como instrumento de legitimao de condutas pblicas, admitindo-se, cada vez mais, que possa ser exercida por outras formas de participao
poltica.
Essas formas de participao, direta e semi-direta, que se do no campo da
legislao, da administrao pblica e da provocao judicial, encontram-se referidas
tanto na Constituio como em vrias normas infraconstitucionais, que, no obstante,
para institui-las, no necessitaro de qualquer previso constitucional especfica,
uma vez que a devoluo de poder ao povo, o soberano nas democracias, ser sempre
possvel e at desejvel, desde que a prpria Constituio no a condicione, como
o faz no caso da autorizao para referendo e da convocao de plebiscito, que ficam
sob reserva de deciso do Congresso Nacional. li
A participao poltica, como expresso da conscincia social e cidad, se
constitui, ao lado da representao poltica, que, assim, dela apenas um aspecto,
como um princpio instrumental, voltado plena realizao da democracia, ou seja,
no apenas para a escolha dos governantes, mas de como o povo pretende ser
governado, da sua meno destacada em vrios dispositivos da Constituio, a
comear pelo art. 10, pargrafo nico, que faz expressa referncia ao exerccio direto
da democracia.
Ora, uma vez que o oramento pblico tambm um dos mais vigorosos
instrumentos para a realizao da democracia substantiva, claro que qualquer
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Princpios Gerais
1. Princpio da Legalidade
A submisso do agir lei, essncia do princpio da legalidade, exigida de
todos apenas se determinada conduta ou inao estiverem nela prescritas, pois a
regra geral para a sociedade a liberdade de ao.
Para o Estado, todavia, a submisso de seu agir lei sempre exigida, pois o
Poder Pblico no pode atuar, sob hiptese alguma, praeter legem, exigindo-se-lhe
a vinculao da ao.
Em conseqncia, a gesto financeira e oramentria, como um aspecto particular da administrao pblica, se submete integralmente a este princpio, expressamente consignado como princpio geral constitucional, no art. 37, caput, e repetido,
como princpio setorial da atividade de fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, no art. 70, caput.
2. Princpio da Legitimidade
Como Estado Democrtico de Direito, o Estado brasileiro est submetido,
simultaneamente, a duas ordens de valores referenciais de ao: a vontade juridicamente positivada e a vontade democraticamente expressa.
A vontade juridicamente positivada o campo da legalidade, tal como examinado, enquanto que a vontade democraticamente expressa a definio soberana do
interesse pblico e de como deva ser atendido pela ao do Estado, no campo da
legitimidade.
Este princpio da legitimidade, essencial nas democracias, que informa todas
as atividades normativas do Estado, em especial, o instituto da discricionariedade,
mediante o qual, por vezes, se autorizar a integrao administrativa da vontade
contida na norma legal, que esteja ainda carente de maior densificao, para que
possa ser concretamente aplicada.
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3. Princpio da Impessoalidade
Este princpio tem uma trplice acepo; todas, com grande riqueza de contedo.
A primeira tem o sentido de vedao Administrao de distinguir interesses
de qualquer ordem, onde a lei no o fizer.
A segunda tem o contedo de vedao Administrao de perseguir interesses
pblicos secundrios prprios, desvinculados dos interesses pblicos primrios,
como tal definidos em lei. Neste caso, se enfatiza a natureza jurdica ficta da
personalizao do Estado, que, por isso, jamais dever atuar em seu exclusivo
benefcio, mas sempre no da sociedade.
Uma terceira acepo, que apresenta ligeira diferena em relao segunda,
enfatiza que a Administrao no pode dar precedncia a esses interesses pblicos
secundrios, que porventura tenha, enquanto pessoa administrativa, sobre quaisquer
interesses finalsticos que lhe sejam cometidos pela ordem jurdica.
Como se pode observar, essas trs vertentes confluem para definir a correta
atuao do Estado, enquanto administrador, relativamente sua indisponvelfinalidade objetiva, que aquela expressa em lei, ou seja, uma ao sempre e totalmente
despida de qualquer inclinao, tendncia ou preferncia subjetiva, mesmo em benefcio prprio, o que levou Cime Lima a afirmar que a boa administrao a que
prima pela" ausncia de subjetividade" .
Este princpio, expresso no art. 37, caput, da Constituio, tem, assim, sob
qualquer dos aspectos examinados, plena aplicao gesto financeira e patrimonial.
5. Princpio da Eficincia
Recm-introduzido na Constituio, acrescentado ao rol de princpios explcitos
do art. 37, caput, este princpio substantivo o resultado de um aplicado trabalho
de vanguarda da doutrina jurdica, desenvolvida desde meados do sculo XX, ostentando nomes como Raffaele Resta e Guido Falzone, no sentido de transcender o
conceito de poder-dever de administrar, afirmado pela administrao burocrtica,
empenhada em lograr apenas a eficcia jurdica, para estabelecer, como um passo
adiante, o dever de bem administrar, que hoje respaldado pelos novos conceitos
gerenciais, voltado eficincia da ao administrativa pblica.
O conceito de eficincia, dantes vago ou simplesmente confundido com o da
eficcia, ganhou preciso com a Revoluo Industrial, quando comeou a ser definido como a relao entre um produto til e aquele teoricamente possvel com os
meios empregados, da passando Economia, na qual se aproximou e at certo ponto
se confundiu com o conceito de produtividade, ou seja, de uma relao mensurvel
ou estimvel entre produto e insumos, da chegando administrao privada e,
finalmente, pblica.
Com o desenvolvimento da nova concepo da administrao pblica gerencial,
que deu um passo alm da administrao burocrtica, asseverou-se no ser bastante
a prtica de atos que simplesmente estejam aptos a produzir os resultados juridicamente dele esperados, o que apenas atenderia ao conceito clssico de eficcia,
exigindo-se, mais ainda, que esses atos sejam praticados com certas qualidades
intrnsecas que possibilitem lograr-se o melhor atendimento possvel das finalidades
que deve, por lei, atender.
Essas qualidades de excelncia exigveis, podem ser to numerosas e detalhadas
quantas seja possvel submeter a controles efetivos, bastando, para defini-las, que
existam parmetros legalmente estabelecidos, tais como, numa relao meramente
exemplificativa, os que podero ser deduzidos sob critrios de tempo, de quantidade
ou valor de recursos utilizados, de generalidade do atendimento ou das respostas dos
usurios (feedback), sempre objetivos, pois o importante que o conceito jurdico
de eficincia jamais possa ser subjetivo, de outro modo apenas se substituiria o
arbtrio na administrao pelo arbtrio no exerccio do controle.
Entendida a eficincia como a melhor realizao possvel da gesto dos interesses pblicos, em termos de plena satisfao dos administrados com os menores
custos para a sociedade, apresenta-se ela, simultaneamente, na ao administrativa
pblica, como um atributo tcnico da administrao, como uma exigncia tica a
ser atendida, no sentido weberiano de resultados, e como uma caracterstica jurdica,
que tambm pode ser cobrada, de boa administrao dos interesses pblicos.
Mas, sobretudo e como nota de destaque, uma vez consagrado constitucionalmente, o dever de eficincia do setor pblico, de atuar como bom gestor de interesses
da sociedade, sempre que possa,ser objetivamente afervel, passou a ser um direito
difuso da cidadania, um tema que, de to importante, retomado adiante, no mesmo
artigo, pelo prprio legislador constitucional, sublinhando, inequivocamente, a importncia que lhe conferiu, ao determinar que o legislador o regule, especialmente
quanto disciplina das reclamaes relativas prestao de servios pblicos em
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6. Princpio da Continuidade
Considerando-se em conjunto as atividades do Estado enquanto administrador,
inclusive como gestor financeiro e oramentrio, todas elas se supem definidas e
a ele cometidas pela ordem jurdica, sob clusula de indispensabilidade, uma vez
que o legislador as considerou necessrias satisfao dos interesses pblicos confiados Administrao, o que as toma, para ela, em regra, indisponveis.
Disso resulta, que qualquer soluo de continuidade que a Administrao possa
causar ou permitir que se cause regularidade dessas atividades, afronta a ordem
jurdica, salvo se a prpria lei a autorizar ou, claro, resultar de caso fortuito ou
fora maior, que escapem previso normal do bom administrador.
Como no j clssico ensinamento de Jos Cretella Jnior, no , porm, necessrio que a atividade da Administrao seja permanente, s preciso que seja regular,
de acordo com sua natureza e com a lei que a categorizou como atividade pblica.
O exemplo mais eloqente de aplicao do princpio da continuidade est no
exerccio do poder de polcia, incompatvel com qualquer paralisao, bem como na
prestao de servios pblicos, que se sujeitam a uma clusula constitucional que
impe a prestao de servios adequados (art. 175, pargrafo nico, IV).
A continuidade, considerada sob o ponto de vista institucional, um princpio
que se impe e se garante pela prpria continuao da existncia do Estado, pouco
importando a substituio peridica dos governos.
Eis a importncia capital da continuidade nas atividades da gesto financeira e
oramentria, porque a sociedade, tem na sua fluncia regular e segura, a mais
expressiva garantia material das prestaes estatais, pela disponibilidade adequada
e assegurada, que enseja, dos recursos pblicos necessrios, segundo suas prioridades
planejadas, um princpio to manifesto que, embora no tenha tambm sido explicitado no art. 37, caput, da Constituio, pode nele ser considerado implcito.
7. Princpio da Publicidade
O Direito , por definio, um sistema de normas de conduta social gerais,
abstratas e previamente conhecidas, o que est a indicar que a publicidade o
requisito lgico para que qualquer norma possa ser antecipadamente conhecida e,
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por extenso e do mesmo modo. o seja a sua execuo de ofcio pelo Estado. visando
produo de quaisquer outros atos, abstratos ou concretos, uma vez que s por ela
se poder ter cincia, se tais atos obedeceram ao que em abstrato para ele se
prescreveu e, submet-los a controle.
Por isso, no Direito Pblico e no Administrativo, em particular, o princpio da
publicidade assoma como o mais importante princpio instrumental, indispensvel
para a sindicabilidade da legalidade, da legitimidade, e da moralidade da ao do
Poder Pblico, pois ser pela transparncia dos seus atos, ou, como mais adequadamente expressado, por sua visibilidade, que se tomar possvel constatar a sua
conformidade ou desconformidade com a ordem jurdica e, em conseqncia, serem
exercidas as vrias modalidades de controle nela previstos, para promover a desejada
responsabilidade.
A publicidade, no Direito Pblico, considerada agora sob outro ngulo, constitui-se tambm como um direito fundamental do administrado, extensivo s entidades
de sua criao, uma vez que, sem ela, tomar-se-ia impossvel controlar a ao estatal,
e, em ltima anlise, uma falcia, a sustentao dos direitos fundamentais e do
prprio Estado de Direito.
Assim, a publicidade rege, necessariamente, o elemento formal do ato administrativo, o que lhe confere plena aplicao em seu ramo Financeiro, em que prepondera
a formalidade.
A Lei de Responsabilidade Fiscal contempla, em inmeros dispositivos, a necessidade de dar publicidade aos atos relativos gesto financeiro-oramentria,
como nos exemplos colhidos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal contempla, em inmeros dispositivos, a necessidade de dar publicidade aos atos relativos gesto financeiro-oramentria,
como nos exemplos colhidos.
A relao dos instrumentos de transparncia da gesto fiscal: planos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias, prestaes de contas, o respectivo parecer prvio,
o relatrio resumido da execuo oramentria, o relatrio da gesto fiscal e as
verses simplificadas desses documentos (art. 48).
O franqueamento das contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo,
durante todo o exerccio, disposio no respectivo Poder Legislativo e no rgo
tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados
e instituies da sociedade (art. 49).
Os requisitos especficos de escriturao contbil, sem prejuzo da satisfao
das normas de contabilidade pblica estabelecidas na Lei n 4.320/64, salvo quando
excludentes (art. 50).
A manuteno de sistema de custos, que permita a avaliao e acompanhamento
da gesto oramentria, financeira e patrimonial (art. 50, 3).
A consolidao de contas nacionais (art. 51).
A ampla divulgao, devida, dos resultados da apreciao das contas, julgadas
ou tomada, dos Chefes de Poder Executivo, inclusive dos agentes relacionados no
art. 20 (art. 56, 3).
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IH -
Princpios Setoriais
1. Princpio do Planejamento
da Lei de Diretrizes Oramentrias (art. 4 e 5), dos objetivos das polticas pblicas
(art. 4, 4), da reserva de contingncia (art. 5, 111) e da programao financeira
(art. 8).
2. Princpio do Equilbrio
Este princpio est vocacionado sustentao de uma qualidade indispensvel
na gesto financeiro-oramentria, que a relao estvel entre os elementos fundamentais do crdito pblico, das despesas pblicas e do endividamento pblico.
"Por mais bvia que seja a noo de que todo o oramento deve ser equilibrado,
o fato que isso no est expressamente dito em norma alguma" , observou Adilson
Abreu Dallari l2 , de modo que, tambm, sob mais este aspecto, bem-vinda, a Lei
de Responsabilidade Fiscal, por manifestar este princpio de equilbrio das contas
pblicas em dispositivos cruciais.
So ntidos exemplos de aplicao deste princpio a exigncia do equilbrio entre
receitas e despesas na elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias, dispondo para
que, progressivamente, sejam alcanadas e possam ser satisfeitas as metas de supervit primrio (art. 4, I, a); as regras relativas renncia de receitas (art. 14, I), a
ao que aumente despesas (art. 16) e as regras alusivas aos sistemas previdencirios
prprios dos entes da Federao (art. 69).
3. Princpio do Controle
Para submeter-se juridicidade plena, ou seja, legalidade, legitimidade e
licitude (moralidade) de suas aes, a Administrao Pblica, como brao executivo
do Estado, tem o seu poder contido por duas tcnicas juspolticas: a limitao e o
controle do poder.
A limitao atua pelas restries que se impem atuao do Estado em face
das liberdades e dos direitos dos administrados e de suas prprias regras de competncia, sintetizada nos princpios da legalidade, da legitimidade e da moralidade
administrativa, tratando-se, portanto, de uma conteno esttica.
As normas oramentrias, e por isso que devem ser formalmente leis, que
condicionam o exerccio das competncias administrativas, so exemplos de limita-
es.
Distintamente, o controle atua pela ao admitida contra a ao do Estado
(reao), sempre que seja necessrio sustentar o primado da ordem jurdica, preventivamente ou corretivamente, tratando-se, portanto de uma conteno dinmica.
Na Lei de Responsabilidade Fiscal o princpio do controle est sempre presente,
demonstrando a preocupao permanente do legislador em instrument-lo o mais
amplamente possvel, at mesmo para romper a inrcia das prticas tradicionais,
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4. Princpio da Responsabilidade
Responder pela ilegalidade praticada dever to antigo quanto o prprio Direito.
Desde as mais primitivas comunidades j se procurava identificar o violador das
normas para aplicar-lhe sanes.
No Direito Pblico a responsabilidade sua pedra angular, porque, se todos
devem responder por seus atos, com muito maiores razes deve faz-lo o Estado,
que o responsvel direto pela ordem jurdica, e, conseqntemente, devem tambm
os seus agentes, que assumiram livremente o mnus de executar as vrias e distintas
funes que essa mesma ordem jurdica impe.
Para desempenhar as atribuies de administrao pblica, cometidas rgos e
agentes do Estado, lhes so atribudas competncias para agir, mas a cada uma
destas, correspondem proporcionais responsabilidades no agir: quanto maior e mais
grave a competncia, maior e mais grave a responsabilidade de quem a exerce.
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5. Princpio da Responsividade
Contudo, se responder pela ilegalidade dever to antigo quanto o prprio
Direito, responder pela ilegitimidade to recente quanto a consolidao histrica
da democracia na cultura ocidental.
O princpio da responsividade vem, por isso, complementar o princpio da
responsabilidade e ampliar-lhe os efeitos, alm da legalidade estrita, para inspirar e
fundar todo um novo captulo sancionatrio do Direito Administrativo, voltado
preservao do princpio democrtico e da legitimidade, que dele decorre.
Na verdade, tomada em seu sentido mais dilatado, a responsividade, tal como
surgiu nos estudos sobre a participao poltica, princpio instrumental da democracia, uma vez que se destina a salvaguardar a legitimidade, ou seja, a conciliar a
expresso da vontade popular, democraticamente recolhida, com a racionalidade
pblica. 14
Por isso, apresentada como complemento atualizador da responsabilidade, a
responsividade a reao governamental que deve ser esperada enunciao da
vontade dos governados, o que, "Em tema de Governo, isto muito do que trata a
democracia" , como remarca Roland Pennock, ao tratar de situar cientificamente a
responsiveness l5 , escrevendo ainda em 1979 16
Foi neste sentido que tive tambm ocasio de empregar a expresso responsividade, considerando-a que est para o Estado Democrtico, assim como a responsabilidade est para Estado de Direito.
So, nesta linha de idias, responsabilidade e responsividade, complementares
para a construo de um conceito integrado de Estado Democrtico de Direito, tal
como inaugurado pela Lei Bsica de Bonn e difundido nas Constituies contemporneas 17.
14 Como deixei alhures consignado, a partir desse dilema que nasce uma das mais angustiantes
tenses da democracia contempornea, "entre o elitismo, que propugna o governo da razo, ainda
que legitimamente destravejado, e o populismo, que propugna o governo do desejo, ainda que
racionalmente inepto". (DlooO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, Direito da Participao
Poltica, Rio de Janeiro, ed. RENOVAR, 1993, p. 38).
15 Responsive, a. [LL., responsiva, f., an answering; L. responsus, pp. of respondere, to respond). .. 2.
reacting easily or readily to suggestion or appeal; as a responsive audience.
16 ROLAND PENNOCK, Democratical Political Theory, n Jersey, University Press, 1979, p. 261
(nltrad.).
17 Para aprofundamento da relao entre a responsividade e participao democrtica, o Captulo
lI, do livro citado na Nota supra, Direito da Participao Poltica, de nossa lavra, escrito entre os
anos de 1990 e 1991 (V. p. 2).
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Com isso, pode-se afirmar que, nas democracias contemporneas, a responsividade hoje um dever jurdico autnomo dos agentes do Poder Pblico, sempre que
disponham de quaisquer escolhas administrativas, que devam exercer, para atender
(responder) adequadamente s demandas da cidadania, regularmente manifestadas.
O termo responsividade tambm usado intercambiadamente com uma outra
expresso que vem da lngua inglesa, accountabilityl8, que, no obstante a existncia
da contraparte vemcula l9 , vem sendo utilizada, como difundido anglicismo, at
mesmo em debates da Cmara dos Deputados 20
A respeito, depois de registrar a indeciso terminolgica, Carlos Pinto Coelho
da Motta (et alii), tambm conclui, no mesmo sentido, que" ... esse conceito dever
realmente ser aperfeioado como questo de democracia, trazendo nesse percurso a
inevitvel necessidade de desenvolvimento das estruturas burocrticas e dos controles, para atendimento s obrigaes do Estado; bem como de uma delimitao mais
exata da discricionariedade administrativa, financeira e contbil dos entes polticos,
em todos os nveis, notadamente o municipal" 21
Efetivamente, acompanhando o ilustre autor, se a responsividade democrtica
j devida a partir dos estamentos legislativos do Estado, nos meandros da
aplicao discricionria que se aninha a expresso da legitimidade na ao administrativa, o que, sem dvida, representa o maior desafio ao novo tipo de controle a
ser desenvolvido, uma vez que se imbrica profundamente com o controle da discricionariedade Y
Finalmente, acrescente-se, a sindicabilidade da responsividade depender tambm da qualidade do que se tem denominado de transparncia da gesto administrativa financeiro-oramentria, que, como j se lembrou, estaria mais bem denominada de visibilidade, pois o que se pretende, afinal, tom-Ia pblica, manifesta,
visvel, a quem quer que deva ou queira conhec-Ia.
Por isso, a publicidade instrumental, tanto para a responsabilidade quanto
para a responsividade, destacando-se, na Lei de Responsabilidade Fiscal, os dispositivos que adequadamente a aperfeioam, j referidos.
18 Accountability, n lhe slale of being accounlable, responsible, or Iiable; accountableness. Webster Dictionary of the English Language, EncycIopedic Edition, New York, Webster's Press, 1969,
p.13.
19 Cf. verbete responsivo, in Novo Dicionrio da Ungua Ponuguesa, AURELIO BUARQUE DE
HOLLANDA FERREIRA, Rio de Janeiro, Nova Fronteira, 1986, p. 1.496.
20 Dessa particularidade, a respeito do uso do termo na audincia pblica, que teve lugar na
Comisso Especial da Cmara dos Deputados, em que se debateu o Anteprojeto, que viria ser
convertido na Lei n 8.666/93, d-nos conta a nota 28, da obra Responsabilidade Fiscal, um trabalho,
ao que consta ao Autor, que foi o primeiro a vir a lume sobre a Lei Complementar n 101, de 4 de
maio de 2000, de autoria de CARLOS PINTO COELHO DA MOTTA, JAIR EDUARDO SANTANA, JORGE ULYSSES JACOBY FERNANDES e LO DA SILVA ALVES, Belo Horizonte,
Del Rey. 2000.
21 CARLOS PINTO COELHO DA MOTTA et alii, op. cit., p. 43.
22 V. DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, Legitimidade e Discricionariedade, Rio de
Janeiro, Ed. Forense, 3" edio, 1998.
92
6. CONCLUSES
Algumas observaes vm aqui apresentadas apenas guisa de concluses,
ainda porque seria prematuro adiant-Ias antes dos estudos preliminares que, como
este, vm sendo promovidos; do maior amadurecimento proporcionado pela doutrina
autorizada e, sobretudo, do teste da experincia.
Para o xito, que se espera, desse avano institucional que est vivendo o Pas,
ser necessria a convergncia dos esforos do Poder Pblico com a colaborao da
sociedade.
O que a Lei Complementar nO 101, de 4 de maio de 2000, pretende introduzir
no Pas , porm, muito mais do que anuncia em sua epgrafe: tomar efetiva a
responsabilidade fiscal. , sobretudo, uma mudana de hbitos polticos, marcando
a desejada passagem do patrimonialismo demaggico, para o gerenciamento democrtico.
Mas a responsabilidade, bem como a responsividade, sem sindicabilidade, no
se apuram; a sindicabilidade sem publicidade, no tem sentido; e todas, sem a
responsabilizao, ou seja, sem processos adequados conducentes aplicao de
sanes, apenas mais frustram a sociedade.
Chega-se, assim, inevitvel observao, esta sim, proposta como conclusiva,
por ser metodolgica, de que o esperado xito s se alcanar pelo efetivo emprego
dos instrumentos de responsabilizao, e no s os de lege lata, contidos na Lei
examinada e na legislao sancionadora vigente, poltica, penal, administrativa e
civil, como os de lege ferenda, que contemplam especificamente a responsabilidade
fiscal e que se desenham no Projeto de Lei n 621/99, que insere no Cdigo Penal
um Captulo IV - Dos Crimes contra as Finanas Pblicas, com novos tpicos
criminais; na Lei nO 1.079, de 10 de abril de 1950, que trata dos crimes de responsabilidade, com novas condutas punveis; e, no Decreto-lei nO 201, de 27 de fevereiro
de 1967, com novos tpicos de crimes de responsabilidade de Prefeitos.
Uma ltima reflexo: pode parecer que, com a Lei de Responsabilidade Fiscal,
se trate apenas de galgar mais um degrau no desenvolvimento poltico deste Pas, o
que j seria bom. Mas no s6 isso: as gigantescas dimenses geogrficas, econmicas e sociais do Brasil, com seus correlativos titnicos problemas, exigem, urgentemente, esta mudana de hbitos polticos. No h mais como procrastinar as
providncias que so possveis de serem tomadas, como o so as da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois a opo que nos fica, como no pensamento de Gustave le
Bon, que serve de epgrafe para este ensaio, acaba sendo entre a responsabilidade
ou a anarquia.
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o Autoritarismo e a Ordem
Constitucional no Brasil
Jos Ribas Vieira
Esta obra assume a postura de falncia de um Estado
de Direito. A permanente restrio das garantias de
direitos individuais e da inexistncia de mecanismos
de proteo contra os abusos do poder de Estado
no pas estimulou o autor a utilizar categorias de
Estado de exceo (Marx/Poulantzas) e hegemonia
(Gramsci) para interpretar a experincia constitucional brasileira. Este livro serve de instrumento
prtico de formao e conscientizao dos estudiosos do Direito, representando em contraponto as
obras tradicionais publicadas no campo da Teoria
Geral do Estado/Direito Poltico no pas.
Ref. 0011
Form. 14x21
Brochura
1988
108 pgs.
Ref. 0107
2 volumes
Encadernado
Form. 16x23
1.202 pgs.
1996