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Captulo 9
La implementacin de las polticas pblicas

El anlisis de la implementacin de las polticas pblicas es probablemente
el que mejor refleja la complejidad y riqueza de matices de las mismas. Esta fase
del policy cycle conecta directamente a los actores pblicos del APA, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terciarios (beneficiados o afectados). As, en esta etapa, es esencial analizar la interaccin entre actores a fin de
comprender el buen o mal funcionamiento de una poltica pblica en la prctica.
Veremos aqu, ante todo, el concepto implementacin (9.1) a la luz de la
teora clsica y de sus evoluciones recientes (9.2). En un segundo momento, definiremos de manera operacional los productos resultantes de esta etapa, es decir,
los planes de accin (9.3) y los productos administrativos (9.4). Por ltimo, a travs del anlisis de algunos procesos tpicos de implementacin examinaremos las
relaciones entre los diferentes tipos de actores implicados en la poltica a fin de
identificar los factores de xito o fracaso de sta (9.5).
9.1. Definicin de la implementacin

Es necesario definir de manera precisa el concepto implementacin de
una poltica pblica dado que este trmino se utiliza de una manera ms o menos
extensa segn el pas y/ o las escuelas de ciencias administrativas o polticas de
que se trate. Los autores anglosajones recurren a la nocin de implementation
para designar todas las actividades de ejecucin de una legislacin (PressmanWildavsky, 1973). Este trmino, que en Alemania tambin se utiliz en el seno
del Forschungsverbund Implementation politischer Programme (vase Bohnert y Klitzsch 1980), engloba en la implementacin todo proceso poltico-administrativo que surja de una decisin parlamentaria.
La definicin que defendemos no incluye la totalidad de la fase post-parlamentaria. Entendemos la implementacin como el conjunto de procesos que, tras
la fase de programacin, tienden a la realizacin concreta de los objetivos de una
poltica pblica. En consecuencia, esta definicin no incluye la creacin reglamentaria por parte de las autoridades gubernamentales y administrativasde los
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ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS
PPA y los APA a travs de rdenes o de simples decisiones gubernamentales.

Desde nuestro punto de vista, aunque estas actividades se desarrollen en la fase
post-parlamentaria (o after a bill becomes law de acuerdo a la expresin americana) es necesario distinguir analticamente entre la fase de programacin
(de decisin, que incorpora tambin aspectos de despliegue reglamentario) y la
fase de implementacin (o puesta en prctica concreta) de una poltica pblica.
A pesar de la orientacin parcialmente similar de estas dos fases del ciclo de una
poltica pblica, los actores siguen con frecuencia estrategias diferentes en cada
una de ellas (Kaufmann 1983: 32). De hecho, en toda poltica pblica, cualquiera
que sea el sistema institucional del pas o de la institucin pblica descentralizada
en la que se desarrolle, puede identificarse la etapa diferenciada de la ejecucin
en la prctica, de las normas legales y reglamentarias que regulan la intervencin estatal.
As, nuestra definicin de la implementacin se acerca a las nocin de
puesta en prctica o de ejecucin que generalmente se utilizan en el lenguaje cotidiano de las administraciones pblicas. Sin embargo, debemos sealar ante todo
que esta fase no es meramente automtica o simplemente interna a la administracin. La implementacin tal como la acabamos de definir no incluye exclusivamente la produccin de todo tipo de actividades concretas (sobre todo los actos
administrativos), sino tambin todos los procesos concernientes a la planificacin
y que son necesarios para llevar a cabo dichas actividades de ejecucin. Nos referimos a los planes de accin, dado que estos fijan prioridades en el tiempo, en
el espacio y entre los grupos sociales para la aplicacin del PPA59. Efectivamente,
una vez que estn disponibles estructuras, recursos y procedimientos de coordinacin entre actores pblicos y privados, el siguiente paso de toda poltica pblica
debe ser el establecimiento de los mecanismos adecuados para que se produzca
el cambio postulado.
En resumen, definimos la implementacin como el conjunto de decisiones
y acciones:
llevadas a cabo por actores pblicos, paraestatales y privados que pertenecen al Acuerdo de actuacin Poltico-Administrativo (APA);
enmarcadas por un Programa de actuacin Poltico-Administrativo (a travs de un conjunto de normas legislativas y reglamentarias ms o menos
flexibles y favorables a los intereses de diversos actores) que regula las
reglas institucionales especficas a la poltica en cuestin, y
realizadas con la intencin de crear, influenciar o controlar:
1. la constitucin de una red de accin pblica (en el sentido de la expresin policy network; vase Clivaz 1998) que estructure los contac59. Bardach (1977) define implementation como el proceso de ensamblaje de elementos que requerido para conseguir la produccin de un especfico impacto programado
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EL MODELO DE ANLISIS
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tos entre la administracin formalmente competente (APA), otros servicios administrativos implicados, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terciarios,
2. la concepcin de una estrategia de implementacin bajo la forma de
planes de accin (producto 4), que tengan en cuenta los anlisis actualizados del problema poltico a resolver, particularmente en lo que concierne a su distribucin social (o funcional), espacial (o geogrfica) y
temporal. La produccin de tales planes se organiza de manera cada vez
ms formal a travs de ejercicios de planificacin codificados (por ejemplo, plan de tratamiento de residuos conforme a la ley de 1992 en Francia, planes de proteccin de espacios naturales conforme a la directiva
Natura 2000 en Espaa, planes de medidas contra la contaminacin
atmosfrica de 1985 en Suiza) y
3. las decisiones (o los trabajos previos a las mismas) y acciones concretas,
ya sean generales o individuales, que se destinan directamente a los grupos-objetivo (outputs: productos y/o prestaciones administrativas; producto 5), por ejemplo, las autorizaciones administrativas para la
explotacin de instalaciones industriales.
Conforme a esta definicin de la implementacin, aplicable a cualquier
poltica pblica en cualquier sistema poltico, los tres tipos de actividades identificadas en las lneas precedentes, permiten analizar el contenido sustantivo e
institucional de la implementacin de una accin pblica. Por otra parte, de esta
manera se toman en cuenta los dos puntos que a continuacin mencionamos.
Por un lado, el proceso de implementacin slo se da por terminado tras la
produccin de decisiones y acciones directamente destinadas a los grupos-objetivo identificados (outputs). Ello implica que dicho proceso se caracteriza siempre por las interacciones entre actores pblicos y privados. Estos intercambios
acostumbran a generar negociaciones en las que, en ocasiones, organizaciones no
gubernamentales o grupos de presin sectoriales son los intermediarios de los
intereses y posiciones de los actores sociales. Contrariamente a la fase de programacin, la cual (excepcionalmente) puede llevarse a cabo sin que se establezca ningn contacto directo con (determinados grupos de) la sociedad civil,
la etapa de implementacin se dirige, por definicin, a actores externos al subsistema poltico-administrativo. Consecuentemente, los productos y las prestaciones administrativas (outputs) sirven como punto de partida para evaluar la
conformidad de la implementacin con el contenido sustantivo del PPA.
Por otro lado, ningn PPA, ni siquiera el ms concreto y bien elaborado,
puede reemplazar o predeterminar en su totalidad la implementacin. El que
nuestra definicin limite explcitamente el rol del PPA a un marco de referencia
(esencial pero no exhaustivo) obedece a nuestra intencin de subrayar que las
normas legislativas y reglamentarias contenidas en el mismo constituyen, en relacin a la implementacin, un conjunto ms o menos pertinente de reglas del
juego que distribuyen las posiciones y los recursos de los diferentes actores in-
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volucrados en el juego de la implementacin (implementation game segn la

expresin de Bardach, 1977). Antes de la etapa de implementacin, aun cuando
las reglas estn claramente establecidas, el juego propiamente dicho aun no se ha
iniciado. Adems, un gran nmero de procesos de implementacin reposan en
modalidades de interaccin entre actores cuya posicin es relativamente independiente de una poltica pblica particular, dado que estn organizados en funcin de reglas institucionales generales (aplicables a todas las polticas pblicas)
y/o de otras preocupaciones de carcter regional o local. Sin embargo, la aparicin de una nueva legislacin puede modificar las redes de accin preexistentes,
incluso los mismos APA, al, por ejemplo, introducir nuevos actores que anteriormente se haban excluido, o dar a algn otro ms peso del que anteriormente
tena. Un buen ejemplo de ello ha sido las nuevas posibilidades que se ofrecen a
las organizaciones de proteccin del medioambiente o de los consumidores, al
aceptarse que puedan interponer un recurso jurdico en el marco de las polticas
pblicas respectivas, o lo que ocurre con la nueva configuracin del escenario de
juego y de actores que crea la reciente Directiva del agua fijada por la UE . Es
necesario tener siempre presente que son excepcin las polticas pblicas que se
crean desde cero, y que por tanto originan acciones y redes de accin pblica
completamente nuevas. Una poltica pblica por nueva que sea, deber integrarse,
abrirse camino o al menos tomar en consideracin las estructuras organizacionales, procedimientos y relaciones entre actores preexistentes (como recordbamos anteriormente hablando del concepto path dependency propuesto por la
economa institucional).
9.2. Teora clsica de la implementacin y evoluciones recientes

La investigacin que se ha venido en denominar como clsica en el mbito de la implementacin ha partido del llamado dficit de implementacin. Un
dficit que aparecera al comparar, por un lado, los productos y los efectos reales
de una poltica pblica (outputs e impactos u outcomes) y, por el otro, los elementos sustantivos previstos en los Programas de actuacin Poltico-Administrativos. Desde esta perspectiva, el inters de los investigadores se acercara al de los
actores poltico-administrativos (sobre todo a nivel federal/ central), para quienes
tales dficit son la expresin de disfunciones en la implementacin y no un cuestionamiento de los instrumentos de intervencin y de los objetivos que, en la mayora de los casos, ellos mismos han formulado durante el proceso de
programacin de la poltica pblica (PPA), y que por tanto, dan por supuesto que
estaban correctamente formulados.
Sin embargo, desde los anlisis de implementacin, nos alejamos de la perspectiva de los legisladores y juristas tradicionales que tendan a considerar la implementacin como una funcin puramente ejecutiva, casi automtica o
mecnica. Como muestran un gran nmero de investigaciones empricas, esta
antigua concepcin daba por supuesta una gran capacidad de la ley para influir
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y guiar a la administracin en la puesta en prctica de las decisiones polticas y

administrativas. Los estudios empricos (Knoepfel, 1979, p.23) han tratado de
explicar, de una manera ms precisa, la calidad de los productos y de los efectos
de las polticas pblicas. Para ello, han utilizado las siguientes cuatro dimensiones como factores explicativos (Mayntz 1980):
La estructura de los programas a implementar (o Programa de actuacin Poltico-Administrativo segn nuestra terminologa): La nocin
de estructura de un programa no se limita a los simples contenidos sustantivos de las polticas pblicas. Por el contrario, las primeras investigaciones (Mayntz 1980, Knoepfel y Weidner 1980, Weidner y Knoepfel
1983) se esforzaron en caracterizar las diferentes posibilidades que existen para expresar la intencin del legislador (por ejemplo, grado de precisin, margen de maniobra de que disponen los actores administrativos
federales/ centrales o descentralizados) y las diferentes modalidades o
instrumentos de intervencin escogidas (por ejemplo, obligaciones o prohibiciones, transferencias financieras, informaciones, etc.) o los ajustes
institucionales predeterminados en tales legislaciones (vase 8.1 la parte
correspondiente al PPA).
El sistema administrativo de la implementacin60 (o Acuerdo de actuacin Poltico-Administrativo segn nuestra terminologa): el reconocimiento de las caractersticas diferenciales de las autoridades polticas y
de las organizaciones administrativas a cargo de la implementacin como
factor explicativo de la calidad de las intervenciones estatales es, sin
duda, la principal innovacin de las investigaciones clsicas en este
mbito. As, se subray la necesidad de concebir las organizaciones administrativas como conjuntos de actores participantes en una red de interacciones que incluye otros actores e instituciones (interorganizational or
intergovernmental networks). A partir de entonces, se sugiri que es precisamente la capacidad de gestionar las redes de accin pblica lo que, en
gran medida, impulsa positivamente los procesos de implementacin.
Gracias a la contribucin de, entre otras, la teora de la accin colectiva
(Olson 1965) y de la sociologa de las organizaciones (Crozier 1977), dichos anlisis no se limitaron a los actores pblicos, sino que incluyeron
las interacciones ente los agentes administrativos y los grupos sociales interesados (vase el captulo 8.2 en lo tocante al APA).
El peso econmico, poltico y social de los grupos-objetivo: la capacidad
de un ciudadano para ejercer influencia en relacin a una intervencin
estatal que le va a afectar vara segn la composicin del tejido socioe60. Implementation machine, Bardach (1977), Implementationsstruktur , es decir, el conjunto de
unidades administrativas a cargo de la implementacin (Mayntz 1980).
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conmico, poltico y cultural en el que se integra esa determinada persona. Su posicin puede, de tal modo, ser dominante o marginal; estar
avalada por otros grupos sociales o ser, por el contrario, rechazada por
otros actores pblicos y privados. Adems, los grupos-objetivo a los que
se dirigen los instrumentos de una poltica pblica pueden formar parte
de un grupo de presin cuya cooperacin se requiere para la realizacin
de la poltica en cuestin y/ o de otras polticas pblicas a las que quizs
se les confiere una gran importancia. Desde otra perspectiva, el peso de
un ciudadano vara en funcin de la responsabilidad que la opinin pblica y los actores pblicos le confieran en el mbito del problema pblico a resolver. Por ltimo, su posicin tambin variar en funcin de su
ubicacin: al margen de los factores que acabamos de mencionar, la capacidad de negociacin de una persona-objetivo variar segn est situada o no en las zonas de ms alta presin del problema (por ejemplo,
una empresa industrial tendr dificultades para negociar flexibilidad respecto a una orden de saneamiento en materia de contaminacin atmosfrica si se encuentra en una zona en la que la contaminacin rebasa con
mucho los valores admisibles).
Las variables denominadas de situacin tienen asimismo influencia
sobre la posicin de los grupos-objetivo frente a la intervencin pblica y
pueden ampliar o reducir su margen de maniobra durante las negociaciones propias a la fase de implementacin. Estas variables vienen definidas
por eventos externos, modificaciones del contexto econmico y social,
perturbaciones de carcter coyuntural, etc., e intervienen independientemente de la voluntad de los actores que participan en el juego. Por ejemplo, el alza del precio del petrleo (debida a las crisis petrolferas de 1973
y 1978/79) reforz en su momento la posicin de los actores pblicos que
llevaban a cabo una poltica de ahorro de energa y de utilizacin racional
de esos recursos energticos frente a grupos-objetivo que mostraban una
cierta reticencia a tal postura. Asimismo, la posicin de los actores variar
al comparar de manera sincrnica y en funcin de las variables denominadas estructurales, las diferentes zonas en las que ha de llevarse a cabo
la implementacin. En efecto, algunas investigaciones han mostrado elementos como el peso relativo de los actores, o las reglas institucionales que
regulan las relaciones de propiedad o los derechos polticos constitucionales (por ejemplo la exclusin de los extranjeros en ciertas polticas pblicas) se manifiestan de manera ms o menos constante.
Estos cuatro grupos de factores entendemos afectan la calidad de las prestaciones de las polticas pblicas, y por tanto las incorporaremos en nuestro anlisis. No obstante, conviene recordar diversas crticas formuladas al respecto. En
los aos 80, desde la ciencia poltica tradicional se cuestion la investigacin
clsica en el mbito de la implementacin. Se argumentaba que se sobreesti-
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maban las polticas pblicas a cambio de subestimar lo poltico, es decir las luchas de poder y las caractersticas ms globales del desarrollo de las sociedades
postindustriales61. Por otro lado, desde la investigacin emprica se aportaron dos
modificaciones de gran envergadura a su concepcin inicial de la ejecucin de las
polticas pblicas.
De la visin top-down a la perspectiva bottom-up: la mayora de los autores estn de acuerdo en la crtica que Hjern (1978), Hjern y Hull (1983), as
como Barrett y Fudge (1981 a/ b) enunciaron por vez primera, en el sentido de
que la perspectiva de arriba a abajo (top-down) no permite incorporar las
aportaciones surgidas de los procesos sociales y polticos, aportaciones no previstas en los PPA. No es un tema menor, ya que dichos procesos no deberan quedar al margen del anlisis ni ser considerados como simples obstculos a una
implementacin eficaz. Los partidarios de una perspectiva de abajo a arriba
(bottom-up) consideran que los citados procesos sociopolticos no previstos,
son la expresin de que un PPA idntico puede suscitar esperanzas, reacciones y
estrategias divergentes segn los intereses de los actores pblicos y privados involucrados en el juego. No siempre es la mala fe lo que lleva a un actor local, sujeto a todo tipo de obligaciones sociales, econmicas y poltico-administrativas,
a servirse o a instrumentar un PPA de manera distinta a la prevista por el legislador62. Por ejemplo, en Suiza se ha podido constatar que algunos municipios
utilizan la poltica de proteccin civil (subvenciones para la construccin de refugios antinucleares) con fines de poltica deportiva, cultural, etc. (utilizando los
recursos para la construccin de salas denominadas polivalentes, tiles para
gimnasia o espectculos) (vase Terribilini 1999). En Espaa hay muchos ejemplos de cmo ciertas polticas y decisiones de la Unin Europea acababan implementndose de manera creativa, buscando conectar las previsiones de
Bruselas con las necesidades concretas del territorio donde ellas acababan implementndose.
A fin de clarificar conductas y motivaciones reales de estos actores,
la perspectiva bottom-up propone que toda investigacin acerca de la
implementacin tome como punto de partida el sistema de actores de
base (vase la tabla 7). As, el analista debe concentrarse en el comportamiento real de los grupos-objetivo a los que se dirige una poltica pblica y en las interacciones reales entre estos grupos y los otros actores
verdaderamente implicados (APA, beneficiarios finales y dems grupos
implicados). La definicin de implementacin que aqu proponemos, incorpora esta crtica cuando entiende que los PPA establecen bsicamente
un marco de juego, pero no marcan rgidamente un proceso.
61. Vanse por ejemplo las contribuciones presentadas en el congreso de la Asociacin de Ciencias
Polticas de la Repblica Federal de Alemania que, en el mes de octubre de 1984, se consagraron a este debate.
62. Como as sugieren los primeros trabajos de Sabatier y Mazmanian 1979, que tienen el significativo
ttulo de The conditions of effective implementation: A guide to accomplishing policy objectives
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Tabla 7: Diferencias entre las visiones top-down y bottom-up en la implementacin

de una poltica pblica
Enfoque de implementacin
Visin Top-down
Visin Bottom-up
(Sabatier & Mazmanian, 1979)
(Hjern & Hull, 1982)
Punto de partida del anlisis Decisiones de las autoridades

de la implementacin de la poltico-administrativas (PPA,
poltica pblica
planes de accin)
Actividades de la red de implementacin a nivel local (APA,

red de accin pblica)
Proceso para la identificacin Desde arriba, y a partir del secde los principales actores de tor pblico, hacia abajo, y hacia
la poltica pblica
el sector privado
Desde abajo (street-level actors), hacia arriba, considerando

de manera simultnea los actores
pblicos y privados
Criterios de evaluacin de la Regularidad (conformidad

calidad de la implementacin legal) del proceso de implemende la poltica pblica
tacin
Eficacia: grado de realizacin
de los objetivos formales del
PPA
No tiene criterios claramente

definidos a priori
Evaluacin del grado de participacin de los actores involucrados
Evaluacin del nivel de conflicto de la implementacin
Interrogante fundamental Qu modalidades (estructuras

(para la gestin de las polti- y procedimientos) de implecas pblicas)
mentacin deben utilizarse a fin
de garantizar el mayor grado de
realizacin de los objetivos oficiales?
Qu interacciones entre los actores pblicos y privados de una

red de accin pblica deben tomarse en cuenta durante la implementacin para que sta sea
aceptada?
Fuente: Adaptado a partir de Sabatier (1986:33)
Del concepto implementacin al de implementation game: Tras analizar de manera diacrnica diversos procesos de implementacin, Bardach (1977) propuso reorientar de manera general la investigacin en
este campo. Anticipndose a las crticas acerca del carcter demasiado
gubernamental del modelo top-down, Bardach, en su obra The implementation game, propone la metfora del juego para atraer la atencin de los investigadores sobre los actores que interactuan, cuales son los
retos que consideran, como construyen sus estrategias y sus tcticas, los
medios que usan para entrar en el debate, las reglas que establecen (que
fijan las condiciones para interactuar) y las reglas del fair play (que
establecen los lmites a partir de los cuales se entra en el fraude o la ilegalidad). Dicho autor tambin insiste acerca de las caractersticas de las
interacciones entre los actores-jugadores y sobre el grado de incertidumbre tolerable en relacin al resultado final ( outcomes ) (Bar-
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dach 1977 :56). La nocin metafrica de la implementacin como juego,

permite, entre otras cosas llevar la atencin del analista sobre aquellos
que no quieren participar en el juego, sobre los motivos de su abstencionismo, y sobre aquellos que piden que se modifiquen las reglas del juego
para poder entrar en el mismo (Bardach 1977 :56).
Esta manera de concebir la implementacin, pone de relieve el hecho de
que los actores de una poltica pblica se encuentran inmersos en un proceso
competitivo, no slo en lo que respecta a la distribucin de los recursos, sino
tambin respecto a la distribucin de la capacidad de definir y redefinir las reglas
del juego a lo largo del mismo. El actor (pblico o privado) que logra (re) definir las reglas del juego y que, de este modo, puede servirse de una poltica pblica en su propio inters (en algunos casos con otros actores) es capaz de
influenciar considerablemente la implementacin. As, desde esta perspectiva, el
reto principal consistira en ocupar la posicin de quien define, interpreta y modifica las reglas institucionales del juego (fixer of the game).
Este enfoque, conduce pues a relativizar la imagen ideal-tpica de la implementacin como proceso fundado en la intencin de los actores de ejecutar
determinado contenido sustantivo de un PPA, de manera ms o menos mecnica
o impersonal. Asimismo, ello obliga a reconsiderar la concepcin de la programacin y de la implementacin como dos etapas claramente diferenciadas y a
cuestionar la supremaca legtima de los actores pblicos sobre los actores privados, tanto econmicos como sociales.
La definicin de implementacin que aqu proponemos parte parcialmente
de la ptica propusta por Bardach. A pesar de su indiscutible originalidad al atraer
la atencin del analista hacia la totalidad de los actores (y no exclusivamente
hacia los actores pblicos), este enfoque est muy basado en el contexto norteamericano, y debe ser redimensionado desde la perspectiva de la realidad europea.
En Europa hay tradiciones fuertemente enraizadas en relacin al rol primordial
de la funcin pblica y al contenido de las decisiones sustantivas e institucionales tomadas de manera democrtica durante la programacin de una poltica pblica (PPA y APA). En los Estados Unidos, por el contrario, el proceso de
rule-making (es decir, la produccin de reglas por parte de las agencias independientes en base a un procedimiento de inspiracin judicial) se sita entre el
law-making (es decir, la programacin clsica) y la implementation (es
decir, la implementacin clsica). Ello no quiere decir que debamos limitar el
anlisis a esta ltima fase (sobre todo cuando en Europa empiezan a aparecer
muchas agencias ms o menos reguladoras, siguiendo el modelo norteamericano). Consideramos que para entender de manera correcta los procesos de implementacin debemos incorporar el anlisis de la fase de programacin. En los
prximos prrafos y desde esta perspectiva, discutiremos los planes de accin
(producto 4) que constituyen un nexo directo entre los PPA y los resultados de su
aplicacin (outputs, producto 5).
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9.3. Planes de accin (Producto 4)

Definimos los planes de accin (no necesariamente observables como elementos formales diferenciados en todas las polticas pblicas) como el conjunto
de decisiones consideradas como necesarias para la produccin coordinada y
puntual de productos, servicios o prestaciones administrativas (outputs) y que,
en determinadas circunstancias, pueden haberse parcialmente establecido de antemano por el PPA. As, los planes de accin fijan las prioridades tanto para la
produccin de las acciones concretas como para la asignacin de los recursos requeridos para tales decisiones y acciones administrativas. Dado que constituyen
la etapa intermedia entre el PPA y los actos formales de implementacin, de
hecho se convierten en verdaderos instrumentos de gestin de las polticas pblicas.
Un gran nmero de leyes federales en Suiza, de leyes de las Cortes Generales en Espaa o leyes de la Asamblea Nacional en Francia, as como las intervenciones financieras de la Unin Europea en el mbito de los fondos
estructurales, exigen a los niveles subestatales, tales como las regiones o los gobiernos locales, que elaboren planes o programas a fin de poder optar al otorgamiento de subvenciones. Tal es el caso en el mbito del desarrollo econmico
(por ejemplo, la elaboracin, por parte de las regiones, de un plan de desarrollo
en el marco de la poltica europea de apoyo a este tipo de esferas territoriales).
Eso mismo ocurre en el mbito de las infraestructuras (por ejemplo, la creacin
de un plan para la construccin de carreteras nacionales y regionales), as como
tambin (y cada vez con ms frecuencia) en el mbito del medioambiente (por
ejemplo, planes de proteccin del aire, de lucha contra el ruido, de administracin de las zonas hmedas, de eliminacin de residuos). En lo que concierne al
desarrollo urbano, el proceso de planificacin tiene un carcter ms tradicional,
adoptando la forma de planes directores, planes de urbanizacin. Por ltimo, podemos decir que los contratos (o mandatos) de prestacin elaborados en el
marco de la Nueva Gestin Pblica en Suiza, los contrat de ville en Francia,
o, por ejemplo, los contratos-programa en muchas universidades espaolas, pueden asimilarse a los planes de accin conforme a la definicin que hemos formulado aqu.
El anlisis de estos ejercicios de planificacin permite distinguir los planes
de accin de otros actos intermedios de implementacin. Desde nuestra perspectiva, el plan de accin debe interpretarse como un producto individual y abstracto que permite establecer un nexo entre las normas generales y abstractas del
PPA, y los actos individuales y concretos de implementacin. Un plan de este
tipo se distingue de las actividades intermedias de implementacin de algunas polticas pblicas (sobre todo en materia de afectacin de los suelos) que se definen como un producto general y concreto (pero que en ocasiones tambin se
denomina plan, como en los casos de los planes que determinan los usos del
suelo).
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Tabla 8: Calificacin de los productos PPA, PA y actos formales de implementacin

conforme al tipo de dimensin jurdica
Dimensin jurdica
General
Individual
Abstracta
Normas del PPA
Plan de accin
Concreta
Acto intermedio de
implementacin (por ejemplo,
plan de usos del suelo)
Actos formales de
implementacin
(outputs)
Todos estos trabajos de planificacin que tradicionalmente encontramos en

las polticas infraestructurales o de desarrollo urbano tienen en comn el ser anteriores a la produccin de actos finales de implementacin. En este sentido, tienen por objetivo definir secuencias temporales y responder a dos preguntas:
Cul es (la distribucin de) la presin que genera el problema y, por tanto, a qu
grupos-objetivo y beneficiarios finales de la accin estatal deberan ofrecrseles
prioritariamente las prestaciones de la poltica pblica? Cul es el coste de la implementacin y, en consecuencia, qu autoridades poltico-administrativas deben
disponer de qu recursos para que el problema pblico pueda resolverse de la
mejor manera posible a partir de las prioridades de accin establecidas? (vase
Flckiger 1998).
La determinacin de los ritmos mencionados puede llevarse a cabo desde
una perspectiva funcional (de acuerdo al tipo de actividades que se someten a
una intervencin estatal), temporal (en funcin del corto, mediano o largo plazos),
espacial (conforme a zonas geogrficas) o social (segn las fronteras de los grupos socioeconmicos considerados). La determinacin de prioridades, sobre todo
en el caso de las polticas reguladoras, est en relacin con la decisin de aceptar, durante cierto tiempo, dficit parciales de implementacin para algunos grupos-objetivo. La naturaleza de los privilegios (y, como consecuencia, las
discriminaciones) que surgen de tal proceso pueden depender de presiones polticas, de una acentuacin del problema en determinados sectores o regiones o, incluso, de disposiciones del propio PPA.
Es necesario subrayar que, en ocasiones, los planes de accin no surgen del
interior de la administracin pblica. En efecto, si bien fijan las prioridades de
accin, no por ello son jurdicamente obligatorios en la forma en que se ponen
en prctica las intervenciones estatales en la sociedad civil. En otras palabras,
los planes de accin no crean derechos jurdicos subjetivos a favor de los gruposobjetivo o de algunos beneficiarios finales. A pesar de que un grupo social pueda
aparecer en un plan de accin como prioritario (por ejemplo desempleados jvenes y sin formacin profesional, personas que han estado mucho tiempo en el
paro), dicho grupo social no puede interponer un derecho a gozar antes que otros
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grupos sociales (por ejemplo desempleados de edad avanzada y profesionalmente

calificados) las prestaciones pblicas previstas en el PPA. En este sentido, los
planes de accin permiten a los actores pblicos manejar a su manera la implementacin de la poltica pblica en cuestin sin por ello tener obligaciones jurdicas respecto a los actores privados a los que se destina la poltica.
Sin embargo, en la actualidad constatamos, particularmente en Francia y en
contados casos en Espaa, una tendencia a introducir actividades de planificacin
abiertas a los grupos-objetivo, a los beneficiarios finales y a los grupos terciarios.
Diversos planes de intervencin de la administracin pblica en los mbitos del
desarrollo econmico, de la proteccin del medioambiente, del desarrollo urbano, etc. se someten a una consulta obligatoria con los interesados en el marco
de procesos ms o menos abiertos. Esta tendencia se debe, entre otras cosas, a que
los grupos objetivo y los beneficiarios finales han reivindicado su derecho a participar en la definicin de las prioridades de implementacin, aludiendo a las previsiones de los planes de accin y, por tanto, consiguiendo llegar a generar la
produccin de acciones concretas de implementacin. La creciente influencia del
nivel europeo en ciertas polticas refuerza esta tendencia, ya que la frgil capacidad de Bruselas para seguir la implementacin de sus propias polticas (que
con frecuencia le lleva a recurrir a la obligacin de establecer planes de accin
formales, como fue el caso de las polticas relacionadas con los fondos estructurales) queda compensada con el poder contar con ojos y orejas de lo que realmente ocurre, gracias a la presencia de grupos sociales interesados en la efectiva
implementacin de los procesos de consulta y de las medidas previstas (vese al
respecto, por ejemplo, los efectos en la poltica hidrolgica de la reciente directiva europea sobre el agua).
La grfica 19 presenta de manera esquemtica la lgica discriminatoria de
todo plan de accin. Particularmente, muestra que un plan de accin determina
prioridades para la implementacin y que, en consecuencia, generalmente no permite cubrir todo el conjunto del campo de aplicacin de los objetivos sustantivos
del PPA, lo que lleva en la prctica a dficits de implementacin de alguna manera previstos y legitimados. Adems, los actos producidos concretamente no
cubren necesariamente la totalidad del mbito de implementacin definido en el
plan de accin. As, es posible que determinado grupo social y/o zona geogrfica,
contrariamente a lo establecido en el plan de accin, no se vea afectado, en el perodo previsto, por las medidas de la poltica pblica (dficit imprevistos). Al estudiar la extensin emprica del permetro de los actos finales de implementacin
(outputs), podemos identificar eventuales dficits de implementacin resultantes
de discriminaciones explcitas en el plan de accin o de una aplicacin imperfecta
de este ltimo.
Los planes de accin deben basarse en conocimientos suficientes acerca
de la evolucin temporal de las actividades de implementacin a fin de garantizar la utilizacin eficiente de los recursos administrativos. En ciertas ocasiones, las medidas seleccionadas y los recursos asignados contribuyen unos ms
que otros a resolver el problema pblico dada la disponibilidad de los grupos-
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objetivo a cambiar su conducta. La reflexin econmica acerca de la utilidad

marginal de la accin pblica tiene aqu un papel decisivo. En efecto, el interrogante que se nos plantea es cmo puede el Estado, a travs de la inversin en
determinados medios, alcanzar la mayor eficiencia en la asignacin de recursos
(en el sentido del ptimo de Pareto o de Hicks-Kaldor) para la solucin del problema. As, en primer lugar, han de identificarse los grupos-objetivo cuyo cambio de comportamiento verdaderamente contribuye a resolver el problema
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pblico. En segundo lugar, hay que examinar qu grupo-objetivo manifiesta la

mayor disponibilidad a cambiar su conducta (por ejemplo, los sectores en los
que de todas maneras tiene lugar un nuevo ciclo de inversiones, o los gruposobjetivo que pueden soportar econmicamente un cambio en su conducta). Por
ltimo, en una tercera etapa, es necesario distinguir para qu grupo-objetivo la
relacin costes administrativos de una intervencin versus efectos esperados de
la misma, es relativamente la ms baja. As, la planificacin de las acciones
comprende reflexiones prospectivas acerca de su eficacia (relacin entre efectos y objetivos ) y su eficiencia en la asignacin de recursos (relacin entre los
efectos y los recursos) (vase en el captulo 10 los criterios de evaluacin de
una poltica pblica).
En la prctica, segn nuestra experiencia, es la designacin de los grupos
(momentneamente) discriminados, y no la de los grupos privilegiados, la que reviste una importancia capital. Cuando las autoridades regionales ejecutan las polticas nacionales, podemos observar que ests son aplicadas de manera
incremental. Por regla general, al principio se concentran en los grupos-objetivo
cuyo cambio de conducta es fcil de anticipar, que tiene los menores costes administrativos posibles, y que mayor contribucin generan a la solucin del problema. Por ejemplo, en la poltica ambiental, las grandes industrias son los
primeros grupos-objetivo a los que se destina la poltica, mientras que las pequeas y medianas empresas, temporalmente y aunque sea a costa de un cierto
dficit de implementacin, se mantienen (temporalmente) fuera. Se presentan
prioridades anlogas en el marco de la proteccin contra el ruido (conforme a la
importancia de la poblacin expuesta a los daos) o en la poltica de transportes
pblicos (segn la importancia de las nuevas poblaciones conectadas). Dada la
importancia de las discriminaciones (en ocasiones muy profundas) que se dan
en esta fase, es necesario observar en qu medida stas discriminaciones son del
dominio pblico y se debaten polticamente.
A fin de facilitar y sistematizar el estudio emprico de los planes de accin,
es recomendable tener en cuenta los cuatro elementos operacionales que abordaremos en los prrafos siguientes. Sin embargo, hemos de subrayar que estas dimensiones, aplicables a todo plan de accin, no se excluyen mutuamente, sino
que se complementan. De hecho, slo analizndolas simultneamente lograremos identificar el contenido sustantivo e institucional de este producto.
a) Planes de accin explcitos (incluso formales) o implcitos
Como ya hemos indicado, un plan de accin generalmente reviste la forma
de un documento interno que no establece una relacin jurdica entre las autoridades poltico-administrativas y los grupos-objetivo (los cuales, en consecuencia,
no gozan a travs de este medio de nuevos derechos subjetivos). Independientemente de ese principio, un plan de accin puede ser ms o menos explcito. El
hecho de que se declare como oficial y que sea conocido por todos los actores
(pblicos y privados) de la poltica pblica en cuestin, deberamos suponer que
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acabe teniendo una influencia positiva en su grado de realizacin. Por el contrario, podemos suponer que un plan de accin implcito o casi secreto, ejercer un
frgil poder de presin sobre los diferentes servicios administrativos a cargo de
su aplicacin, para que se produzca un cumplimiento realmente efectivo.
Sin embargo, como hemos dicho, podemos constatar una creciente tendencia a la organizacin formal de tales planes de accin como elementos que permiten generar consenso durante la etapa de implementacin efectiva de la poltica
pblica (produccin de outputs). El grado de formalidad de la actividad de planificacin se va convirtiendo as en un criterio pertinente para el anlisis de tales
planes.
b) Grado de apertura. Planes de accin abiertos o cerrados
Al grado de formalidad podemos agregarle el grado de apertura de la actividad de planificacin. El establecimiento de prioridades entre diferentes espacios o grupos sociales puede ser objeto de actividad interna por parte de un solo
actor o bien, por el contrario, estar abierto al conjunto de los actores pblicos
implicados e incluso a los grupos-objetivo, beneficiarios finales y grupos terciarios. Como ya hemos mencionado, esta apertura, que permite debate poltico, se
da cada vez con mayor frecuencia.
c) Grado de discriminacin. Planes de accin embudo
versus planes regadera
Por definicin, un plan de accin debe fijar prioridades y, en consecuencia,
ser discriminatorio. Sin embargo, su grado de discriminacin respecto a las dimensiones temporal, geogrfica y social puede ser ms o menos elevado. Es posible que establezca plazos de aplicacin o perodos de referencia claros para la
produccin de los actos de implementacin (por ejemplo, plan anual versus plan
plurianual). Dichas fechas lmite garantizan a los grupos-objetivo definidos como
prioritarios cierto nivel de previsin (incluso pseudo derechos ganados, por
ejemplo en el caso de las polticas de subvenciones). Asimismo, las fronteras de
las zonas geogrficas designadas como prioritarias pueden ser ms o menos claras y ms o menos estables (como ha ocurrido con la clasificacin de regiones en
Europa en relacin a los objetivos de los Fondos estructurales). Por ltimo, si la
discriminacin se lleva a cabo en funcin de las caractersticas socioeconmicas
de las personas-objetivo entonces los criterios de elegibilidad pueden tambin
ser muy estrictos o, por el contrario, dejar a los actores de la implementacin un
margen de apreciacin ms amplio. Por ejemplo, los planes de subvenciones a las
regiones desfavorecidas son, por regla general, altamente discriminatorios (planes embudo, que obligan a pasar por el esquema previamente previsto) mientras
que los planes de ayuda a las empresas lo son mucho menos (planes regadera, que
buscan afectar a cuantos ms actores posibles).
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d) Planes de accin con menor o mayor (re) estructuracin del APA

Un plan de accin tiene como primer objetivo concretar el alcance del contenido sustantivo del PPA de la poltica pblica en cuestin. Para hacerlo, debe
proceder a una definicin precisa de los actores participantes en el APA de su
implementacin. Si la aplicacin del programa legislativo y reglamentario implica de facto una colaboracin entre diferentes organizaciones administrativas,
organizaciones paraestatales y actores privados, as como entre diversos niveles
pblicos (central, regional y local), generalmente ser necesario fijar una delimitacin de aquellos actores cuyas acciones deben imperativamente coordinarse
en la etapa de implementacin. Dicha delimitacin se da a travs de la constitucin de una red de accin pblica especial (vase el captulo 9.1, primera etapa
de la implementacin). Desde esta perspectiva institucional, un plan de accin
puede interpretarse como ms o menos selectivo. Los planes de accin ms selectivos son aquellos que estructuran ms all de los elementos fijados por el
PPA y el APA inicialeslas interacciones entre los actores responsables (por
ejemplo, bajo la forma de organizacin del proyecto); por el contrario, los
menos selectivos no fijan ninguna nueva regla organizacional ni procedimental
particular para el APA a cargo de la implementacin (por ejemplo los pagos directos en el mbito agrcola y las contribuciones de compensacin ecolgica que
con frecuencia estn a cargo de estructuras administrativas generales).
e) Nivel de claridad en la afectacin de recursos
Como ya hemos subrayado, la elaboracin de los planes de accin se basa
en reflexiones estratgicas acerca de la eficacia y la eficiencia de la poltica pblica. Tericamente, se trata de invertir los recursos administrativos explotables
o de reciente asignacin (por ejemplo un presupuesto extraordinario y personal
suplementario) de forma que permita resolver la mayor parte del problema. Ello
implica que los planes de accin establezcan claramente, para la fase de implementacin, qu recurso(s) est(n) a disposicin de qu actor(es). Tal proceso de
afectacin de recursos constituye ms un arbitraje poltico entre los intereses de
los diferentes actores (por ejemplo, un conflicto entre servicios administrativos,
entre niveles de decisin, etc.) que un ejercicio tcnico de optimizacin de costes. Por ello, es pertinente que el analista estudie si un plan de accin particular
crea un vnculo formal entre el uso de determinado recurso por parte de determinada administracin y la implementacin de una medida particular para un
grupo-objetivo prioritario o, si por el contrario, no se formula ningn vnculo explcito entre la utilizacin de los recursos disponibles y los campos de accin designados como prioritarios. Evidentemente, el alcance del plan de accin es
sensiblemente inferior en este ltimo caso, ya que todo queda condicionado a la
coyuntura poltica y presupuestaria.
En conclusin, subrayemos que un plan de accin representa un verdadero
instrumento para el manejo de una poltica pblica, si, y slo si, se formula de ma-
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nera explcita, procede a discriminaciones claras en un marco temporal determinado, estructura las tareas y las competencias de cada actor perteneciente al APA
y conecta los recursos administrativos asignados (de manera suplementaria) con
decisiones y actividades especficas. Si bien podemos afirmar que este tipo de
planes de accin son una garanta para la gestin coherente y puntual de la implementacin, tambin debemos decir que, en cambio, tienden a evidenciar ante
todos los actores las discriminaciones (temporales) concretamente operadas. Por
tanto, su formulacin presupone que los responsables poltico-administrativos
debern legitimar la seleccin de prioridades y arrostrar los costes polticos que
este tipo de decisiones conlleva, y ello sin duda limita en cierta manera su posible discrecionalidad posterior. De hecho, la fase de elaboracin de los planes de
accin no tiene lugar en el interior de la asamblea legislativa sino al nivel de las
autoridades ejecutivas, lo cual, dada la menor visibilidad poltica, permite si as
se quiere un mayor margen de maniobra.
Por ltimo, es importante sealar que en Suiza y, ms recientemente, en
Francia y Espaa, como en muchos otros pases europeos, las reorganizaciones
administrativas han llevado a parlamentos, gobiernos o, incluso, ministerios a
introducir los contratos o mandatos denominados de prestacin. Este tipos de
instrumentos o acuerdos de relacin entre diferentes organismos administrativos
o entre actores pblicos, paraestatales o privados (o privatizados) pueden considerarse como planes de accin en la medida en que concreten selectivamente las
prestaciones previstas. En estos documentos se pacta la asignacin de recursos,
sobre todo financieros, bajo la forma de montos presupuestarios otorgados a los
actores de la implementacin; tambin estipulan los mecanismos de participacin para la poblacin, as como la evaluacin de las prestaciones.
9.4. Los actos de implementacin (Producto 5)

Nosotros definimos los actos formales de implementacin (outputs63) de
una poltica pblica como el conjunto de productos finales de los procesos poltico-administrativos que, como resultado de su implementacin, se destinan de
manera individual a las personas que forman parte de los grupos-objetivo previstos. Los actos finales comprenden los productos administrativos que, tanto la
administracin como los otros rganos ( paraestatales y privados) a cargo de ejecutar las tareas pblicas, destinan de manera directa a los grupos-objetivo. Tales
productos los constituyen decisiones y actos administrativos64 de todo tipo (autorizaciones condicionadas, prohibiciones individuales, aprobaciones, etc.), otor-
63. A fin de evitar un exceso de anglicismos, en este libro utilizamos los trminos outputs, producto final, actividades administrativas de implementacin y segn las circunstanciasprestaciones administrativas como sinnimos.
64. Definidos en Suiza en el art. 5 de la Ley del 20 de diciembre de 1968 acerca del proceso administrativo (RS 172.021). En Francia y en Espaa acostumbran a darse en forma de actos administrativos.
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gamiento de recursos financieros (subvenciones, exoneraciones fiscales), actos

de percepcin pecuniaria (por ejemplo, impuestos directos, multas), intervenciones de inspeccin y control, prestaciones directas (por ejemplo, controles sanitarios, verificaciones financieras, servicios educativos o de cuidado),
actividades de consulta o medidas organizativas. Adems de estos actos formales, existen, en la prctica, una multitud de actos informales (vanse los prrafos
siguientes).
Los actos de implementacin se caracterizan por crear una relacin directa y especfica (sobre todo en el caso de los actos formales y de naturaleza
jurdica) entre las personas que constituyen los grupos-objetivo de la poltica
pblica y las instancias pblicas a cargo de la implementacin de la misma. En
muchos casos, estos actos tambin tienen efectos tangibles sobre los beneficiarios finales y sobre los grupos terceros. El derecho procesal administrativo
confiere a los grupos-objetivo y (cada vez con ms frecuencia) a los beneficiarios finales y a terceros afectados, derechos y obligaciones de participacin
y cooperacin. Es importante entender que la propia limitacin de recursos con
que cuentan las administraciones, impide que slo en ciertas ocasiones se llegue a servir o sancionar (a tiempo y/o al mismo tiempo) a todos los grupos-objetivo de la poltica en cuestin. Cuando, como ocurre con frecuencia, no logran
ese impacto generalizado, se habla de dficits de implementacin (temporales
y/ o territoriales) que se derivan, al menos parcialmente, de los planes de accin adoptados (vase 9.3).
Los actos de implementacin pueden considerarse y analizarse desde distintas perspectivas. Los juristas se concentran en examinar en qu medida
existe conformidad entre las disposiciones contenidas en el PPA y los planes
de accin (anlisis de conformidad legal). En cambio, el analista de polticas
pblicas, generalmente trata de analizar un conjunto de outputs, y ello no siempre resulta fcil. Probablemente es el analista quien debe reconstruir que se
pretenda conseguir y si finalmente se ha conseguido. Una buena definicin de
los productos a obtener, acostumbra a ser til en procesos de reorganizacin de
las administraciones, ya que orienta de manera ms directa sus estructuras y
procedimientos hacia la mejora de la calidad (organizacin de la administracin en funcin de los productos y no en funcin de las leyes; orientando las
actividades hacia un determinado proyecto de servicio), lo que sin duda permite una mejor gestin de las administraciones pblicas (Schelder 1995: 13,
47, 127ss).
Las instancias pblicas tienen un papel primordial en la formulacin de los
actos formales de implementacin (outputs). De ellas depende en gran parte la
consecucin de los resultados previstos por la poltica pblica. Los rganos de
ejecucin pueden influir de manera significativa en la aplicacin concreta de
una poltica segn el uso que hagan del margen de maniobra de que dispongan.
Por ello, no es sorprendente que dichos actos despierten el inters de las instancias de vigilancia y que gran cantidad de leyes exijan la presentacin de informes de actividad que permitan determinar cualitativa y/o cuantitativamente
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los actos formales de implementacin. Esta obligacin de informar facilita el

control de las actividades de implementacin ya que los informes pueden servir como base a su monitorizacin. Todo ello contribuye a que se vayan produciendo informes que expliciten el grado de implementacin efectivo, y de
esta manera se abre la posibilidad de establecer un benchmarking entre unidades administrativas de diferentes entornos y, a travs de ello, mejorar su funcionamiento (Knoepfel, 1997).
Las actividades de las instancias ejecutoras tienen tambin un papel decisivo
en la implementacin de las reglamentaciones que se destinan directamente a
personas privadas. El nivel de respeto de una norma depende esencialmente de
los controles efectuados en este sentido, as como de las eventuales sanciones
aplicadas para hacerla respetar (por ejemplo, controles policacos en relacin a
los lmites de velocidad en las carreteras y multas elevadas en caso de infraccin).
El anlisis de los actos de implementacin requiere generalmente el contar
con una gran cantidad de datos. Para proceder a la elaboracin de perfiles de outputs de implementacin de una poltica pblica determinada, se pueden tomar
en consideracin las siguientes dimensiones:
a) El permetro de los actos de implementacin finales (=existencia)
Esta dimensin establece un nexo directo entre las prioridades que fija el
Plan de accin y los actos realmente producidos, incorporando las dimensiones
de espacio y tiempo, comparndolas con lo que eran las previsiones del plan de
accin. Al proceder a una comparacin de este tipo, se podrn establecer los
eventuales dficits de implementacin y distinguir entre aquellos ya previstos y
los que resultan de una ejecucin con lagunas (implementacin incompleta). As
pueden descubrirse escenarios de implementacin con lagunas u orificios o
permetros desviados. Dicho de otra forma, el analista puede identificar las acciones no realizadas, al comparar los perfiles de la implementacin real y la requerida por el PPA y el Plan de accin.
Por ejemplo, las medidas para la moderacin del trfico pueden concentrarse en ciertos barrios, a pesar de que dichos lugares no sean necesariamente los
que sufren los mayores costes (ruido, contaminacin, accidentes) derivados de la
densidad circulatoria (Terribilini 1999), y de ello resulta un permetro desviado
achacable al plan de accin. En cambio, un permetro igualitario es el que establece una administracin usando un gravamen fiscal de todas las personas fsicas y jurdicas establecidas en su territorio. Por otro lado, los casos en los que se
renuncia a la intervencin pblica debido a presiones polticas o a la falta de recursos (personal, financiero, etc.) constituyen ejemplos de perfiles con lagunas, en los que se deja de lado a grupos-objetivo especficos. Lo mismo ocurre
cuando los controles policacos se abandonan durante la poca de carnaval, o
cuando no se persigue judicialmente a los que trafican con drogas de las denominadas suaves.
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b) Outputs con mayor o menor contenido institucional

Tal como el PPA o el PA, el acto formal de implementacin (output) puede
contener, fuera de su aspecto sustantivo (cmo resolver el problema?), elementos ms o menos importantes de carcter institucional (qu actores, en base
a qu reglas del juego y con qu recursos se supone contribuirn a la solucin del
problema?). A fin de resolver de manera sostenible un problema colectivo, un
nmero cada vez mayor de polticas pblicas se dotan de mecanismos de control
y seguimiento de sus efectos. Dichos mecanismos requieren de una red de actores implicados en dicha actividad de seguimiento. Podemos observar la creacin
de comisiones de vigilancia plural, de observatorios dotados de comits estratgicos compuestos por una multitud de actores que representan a los servicios pblicos, a los grupos-objetivo y a los beneficiarios finales; o bien la creacin de
redes de comunicacin cuyo objetivo consiste en interpretar los datos que arroja
la medicin de los efectos de una prestacin (por ejemplo, la comparacin entre
los datos obtenidos una vez que una gran obra de infraestructura se encuentra en
su fase de explotacin y aquellos pronosticados por el estudio de impacto ambiental previo a su construccin).
Una vez ms, y segn la hiptesis central de investigacin que proponemos, los elementos institucionales pre-estructurarn la siguiente etapa de la poltica en cuestin. En la fase que nos ocupa, ello equivale a la formulacin de un
eventual enunciado evaluativo acerca de los impactos y los efectos (en trminos
de solucin del problema) de la poltica de que se trate (vase captulo 10). Principalmente, sern los actores que teman haber perdido posiciones en lo que respecta al contenido sustantivo del acto de implementacin quienes, a travs de
una intervencin sobre los contenidos institucionales del mismo, buscarn reservarse una posicin clave en el interior de las estructuras de vigilancia y evaluacin.
c) Actos formales o informales
Una vez que los outputs efectivamente producidos se han identificado y organizado en perfiles, el estudio emprico deber explicitar el grado de formalidad jurdica de tales actividades administrativas. Esta dimensin operacional
reviste gran importancia dado que afecta tanto los costes de produccin (que son
ms elevados en el caso de los outputs formales) como las modalidades de negociacin y su contenido institucional. Las decisiones administrativas generalmente incluyen una clusula referente a la potencial interposicin de un recurso,
lo cual abre a los grupos-objetivo (y, eventualmente, a los beneficiarios finales,
por ejemplo en los casos de los proyectos infraestructurales) la ltima fase (judicial) de su produccin y de su seguimiento. Es importante sealar que, debido
a las razones que acabamos de mencionar, la administracin prefiere muchas
veces, usar actos informales (por ejemplo una informacin telefnica, que no se
notifica oficialmente y que no puede dar lugar a la interposicin de un recurso ju-
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dicial, para informar a un administrado acerca de si su solicitud de subvencin,

permiso de construccin, etc. tiene posibilidades de xito), que no utilizar actos
formales de gran relieve.
d) Actos intermedios y finales
En los prrafos precedentes consideramos los actos finales como uno de los
dos productos a explicar en la fase de implementacin. Sin embargo, a ttulo indicativo, sealaremos que ciertos actos slo tienen un carcter intermedio (actos
internos a la administracin, que no se destinan aun a los grupos-objetivo; actos
generales y concretos por ejemplo un plan director de desarrollo urbanoque
requieren aun de una individualizacin o concrecin posterior para realmente
operacionalizar una poltica pblica). En ocasiones, dichos actos intermedios resultan importantes para comprender la naturaleza de los actos finales (destinados
directamente a los individuos que componen los grupos-objetivo) pero, en ningn caso, deben confundirse unos con otros (Knoepfel et al. 2000:15).
e) Coherencia del contenido de los actos finales de una poltica pblica
Con frecuencia, los grupos-objetivo de una poltica pblica se someten de
manera simultnea a diversas intervenciones pblicas que tienen por objetivo
orientar de manera conjunta su conducta. De ah que nos parezca pertinente analizar en qu medida las diferentes acciones generadas en el interior de una sola
poltica pblica resultan coherentes y se refuerzan mutuamente. La falta de coherencia puede reducir notablemente el alcance sustantivo de una poltica pblica.
Como ejemplo de outputs con coherencia interna podemos citar la obligacin de sanear una industria, que se acompaa de una ayuda financiera para el saneamiento; la obligacin de disponer de un seguro contra enfermedades, que se
acompaa de una subvencin a las primas para las familias de bajos ingresos, o
la clausura de los lugares pblicos en los que se consume droga, acompaada
por la creacin de locales de tratamiento de drogodependientes con programas de
prescripcin de metadona o herona bajo control mdico. Por el contrario, encontramos un bajo nivel de coherencia en establecer limitaciones de velocidad en
las carreteras si no se acompaan de controles policacos para evitar las eventuales infracciones, o en la obligacin de separar la basura sin que exista un sistema individual o colectivo para recoger los residuos una vez clasificados.
f) Coordinacin con los actos de otras polticas pblicas
La cuestin de la coherencia de los actos de implementacin se presenta de
manera aun ms evidente cuando estos provienen de diferentes polticas. Tambin
en este caso un nivel insuficiente de coordinacin durante la implementacin debido, por ejemplo, a un APA demasiado cerrado o a un plan de accin poco es-
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tructurador, obstaculizar la induccin del cambio de conducta que se espera obtener de parte de los grupos-objetivo.
Por ejemplo, subvenciones dirigidas a integrar en los edificios medidas para
economizar consumos energticos (poltica energtica) durante un perodo de recesin econmica (poltica coyuntural basada en un programa de impulso al sector de la construccin) indica un alto grado de coordinacin externa. En cambio,
el subvencionar la produccin agrcola (que incentiva el uso de fertilizantes naturales o qumicos) y la introduccin de medidas de lucha contra la contaminacin de las aguas (provocada por los fertilizantes agrcolas utilizados) indica un
bajo nivel de coordinacin. Lo mismo podramos decir del programa de promocin del consumo de vino del pas, junto con las medidas de poltica sanitaria
tendentes a reducir el consumo del alcohol.
Un buen registro sobre los actos de implementacin presupone una clara
definicin previa de los (individuos que componen los) grupos-objetivo a los que
dichos actos se destinan. Conforme a los principios del estado de derecho que
deben observar las administraciones, los grupos-objetivo se definen normalmente
en el PPA en tanto que personas (fsicas o jurdicas) a quienes las autoridades
pueden acordar derechos o imponer obligaciones a fin de llevar a cabo los objetivos buscados, o cuyo comportamiento debe poder modificarse a travs de otras
actividades administrativas. Al analizar los procesos de implementacin, ha de tenerse en cuenta que las polticas no solamente producen actos de implementacin,
sino que tambin se traducen en trminos de efectos. Los anlisis que se limitan
a los actos formales o informales (outputs), sin tener en cuenta los impactos
(sobre los grupos-objetivo) y los efectos (sobre los beneficiarios finales) son incompletos y corren el riesgo de confundir las prestaciones con los efectos de una
poltica pblica. Por ello dedicaremos el captulo siguiente a la evaluacin de los
impactos y los resultados (outcomes) de una poltica pblica. Anticipndonos a
esta cuarta etapa del ciclo de una poltica pblica, en los prrafos siguientes discutiremos acerca de las interacciones existentes entre los actores pblicos, los
grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terceros durante la implementacin de una poltica pblica.
9.5. Procesos: actores, recursos e instituciones movilizadas

Resulta evidente que todo anlisis de una poltica pblica debe estudiar de
manera precisa la situacin de los grupos-objetivo dado que, definitivamente, el
xito o fracaso de la solucin del problema tratado depende de su (cambio de)
conducta. Consideramos que el enfoque metodolgico del denominado anlisis
relacional es el apropiado para identificar las interacciones entre los actores pblicos del APA, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terceros. Esta metodologa busca situar cada tipo de actor en su entorno social e
identificar las fuerzas polticas, sociales y econmicas a las que est expuesto, as
como la intensidad de las relaciones que se crean entre los diferentes actores en
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funcin de sus intereses y recursos respectivos. Se trata, pues, de centrarse en las

interdependencias y coaliciones potenciales entre los actores. El grfico 20 presenta, de manera muy esquemtica, las principales relaciones entre los actores implicados en la implementacin de una poltica pblica.
En los prrafos siguientes, presentaremos las principales relaciones y coaliciones posibles entre los actores (segn la numeracin indicada entre parntesis en el grfico 20), as como la influencia potencial de stas sobre los productos
y los efectos de la poltica pblica de que se trate.
1) De las relaciones bilaterales entre la administracin y los grupos-objetivo
a la inclusin de las otras partes involucradas
La densidad de relaciones entre la administracin a cargo de la implementacin y los grupos-objetivo proviene simplemente del hecho de que los actos de
implementacin se destinan a las diferentes personas fsicas y jurdicas cuya conducta debe modificarse. A partir de la introduccin del habeas corpus en
167965, todas las legislaciones que regulan los procesos administrativos recono65. Esta Acta fue redactada por el Parlamento britnico en reaccin a la peticin de derechos (1628).
Proclama, entre otros, el derecho de los ciudadanos a ser escuchados por la autoridad antes de que sta tome
una decisin que les concierne.
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cen el derecho a ser escuchado66. En base a estas disposiciones, se desarrollan en

la prctica mltiples procesos de intercambio entre las autoridades poltico-administrativas y los grupos-objetivo (intercambios de informacin y recursos, mediaciones, negociaciones, trueques, etc.). Es por ello que los grupos-objetivo
resultan interlocutores privilegiados de los actores pblicos de una poltica. El derecho a ser escuchado se ha ido convirtiendo en una ventaja importante para los
grupos-objetivo en el juego de la implementacin en aquellos pases que reconocen la primaca del Estado de derecho.
Recordemos que hasta finales de los aos 60, el eje de relacin entre la administracin y los grupos-objetivo era casi el nico puente existente entre los actores de la implementacin y los actores sociales. Esta frmula oculta el hecho
de que en muchas polticas pblicas los llamados interesados representan slo
una pequea porcin de los ciudadanos a los que (potencialmente) concierne el
asunto. Desde esta visin restrictiva, en las polticas urbansticas slo seran considerados como interlocutores los propietarios de terrenos afectados.
A principios de los aos 70, las crecientes demandas de participacin, empiezan a cuestionar esta relacin restringida y excluyente, buscando una mayor
intervencin en las instancias en las que se llevaban a cabo las negociaciones
entre la administracin y los grupos objetivo. El conflicto se desarroll sobre
todo en algunas polticas pblicas (por ejemplo, desarrollo urbano, proteccin
del medioambiente, defensa de los consumidores, salud pblica, polticas militares), y poco a poco ha ido teniendo impacto en el conjunto del proceso legislativo. La expresin terceras partes, o la de otros intereses afectados van
haciendo su aparicin en la escena poltico-administrativa. Los parlamentos y
tambin los tribunales comienzan a reconocerles un estatuto de parte en los
procesos administrativos as como el derecho a la interposicin de recursos en los
litigios como expresin de intereses generales, y sin que sean implicados directos. Esta apertura ha llevado hacia una estructura de negociaciones triangulares que podemos asimilar al tringulo de base entre la administracin, los
grupos-objetivo y los beneficiarios finales (vase el captulo 3.4). Esta arena
triangular ha ido reemplazando rpidamente la antigua relacin bilateral afectando a un nmero cada vez mayor de estructuras y de procesos de implementacin de la totalidad de las polticas pblicas. La aparicin de esta estructura
triangular ha modificado sensiblemente la posicin de los grupos-objetivo respecto a los actores pblicos. Dicha posicin se ha debilitado ya que, en muchos
casos, esas otras partes representan intereses contrarios a los de los gruposobjetivo.
66. Vase, en el caso suizo, el artculo 29 de la Ley federal sobre el proceso administrativo del 20 de
diciembre de 1968 (RS 172.021): Las parte tienen el derecho a ser escuchadas . En Espaa
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2) Las relaciones de poder en el interior de los grupos-objetivo:

competencia y auto-vigilancia
Se ha apuntado que uno de los lmites de las perspectivas neomarxista, sistmica o neocorporativista consiste en que con frecuencia ven a los grupos-objetivo como un conjunto homogneo cuyos miembros estn motivados por intereses
idnticos. Sin embargo, la realidad social y poltica parece apuntar a lo contrario.
Existen relaciones de poder de carcter competitivo entre los grupos-objetivo de
la mayora de las polticas (por ejemplo, entre las distintas empresas o entidades
a las que se destinan las polticas sociales, coyunturales, ambientales o de proteccin del trabajo; existe tambin competencia entre los propietarios inmobiliarios e, incluso, entre las diferentes categoras de desempleados). Si bien es cierto
que durante la fase de programacin de una poltica pblica estos actores se renen en asociaciones y grupos de inters relativamente homogneos, llegada la
etapa de la implementacin, esta solidaridad deja paso con frecuencia a un mecanismo de auto-vigilancia o de competencia. En el plano jurdico, este autocontrol, motivado por una rivalidad (econmica) entre los distintos subgrupos de los
grupos-objetivo, ha encontrado expresin en el recurso de los competidores contra las decisiones destinadas a una empresa especfica o en relacin a un contrato
pblico (segn las reglas de la Organizacin Mundial del Comercio). El competidor puede invocar una violacin del principio de igualdad de trato aduciendo que
las condiciones acordadas a la empresa en cuestin son ms favorables que las que
se le imponen a l (veamos la constante tensin entre proveedores de telefona
mvil en muchos pases, en relacin a la regulacin de sus actividades, tarifas, o
los conflictos en torno a las ayudas para las lneas areas de bajo coste, etc.).
La posicin de las personas fsicas o jurdicas pertenecientes al grupo-objetivo depender tambin de las relaciones de competencia presentes en los diferentes espacios de la implementacin (vase el captulo 9.2 en lo que concierne
a la teora clsica de la implementacin). Las estructuras monopolistas u oligoplicas resultarn ms favorables que una estructura atomizada. Por otro lado, el
grado de rivalidad interna afecta la posicin del grupo-objetivo en su conjunto
frente a la administracin, la cual, en el caso de una estructura monopolista, no
puede esperar que funcionen los mecanismos de autocontrol.
3) Relaciones conflictivas ente los grupos-objetivo y los beneficiarios finales:
del conflicto arbitrado por el Estado a las soluciones contractuales
En la mayor parte de las polticas pblicas, los grupos-objetivo no son simultneamente los beneficiarios finales (existe una excepcin a este principio
cuando los poderes pblicos intervienen para proteger a las personas contra los
efectos negativos de sus propias conductas). Los beneficiarios se definirn en
funcin del problema pblico que la poltica pretende resolver, dado que son
ellos quienes al final mejorarn su situacin de partida. As, por ejemplo, las disposiciones en cuanto a la afectacin, volumen o esttica de un edificio, incorpo-
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radas en forma de condiciones necesarias para obtener un permiso de construccin, no tienen como objetivo principal causar problemas al propietario, sino,
evidentemente, proteger a los vecinos y contribuir al desarrollo armnico de un
pueblo o una ciudad. Y por tanto en el inters del conjunto de sus habitantes.
Asimismo, un saneamiento de instalaciones industriales impuesto a una empresa
a fin de aumentar la seguridad de los trabajadores o proteger el medioambiente,
tiene como objetivo fundamental proteger a los trabajadores o a quienes residen
cerca de la empresa. En el caso de algunas polticas sociales tienen, adems de
los grupos objetivo, otros beneficiarios finales (por ejemplo, en el caso de la poltica de lucha contra el consumo de drogas, existen otros beneficiarios finales
adems de los drogodependientes, por ejemplo, los vecinos de los espacios pblicos en los que se consumen estupefacientes). En general, podramos decir que
cuanto ms severas son las obligaciones impuestas a los grupos-objetivo, ms se
protegen los intereses de los beneficiarios finales. As, a medida que la poltica
se programa y se implementa, los poderes pblicos actan como rbitro en los
conflictos entre estos dos tipos de actores. Esta interpretacin evidencia los efectos de redistribucin (entre los grupos sociales) que toda poltica pblica genera,
con sus ganadores y perdedores (Knoepfel 1986).
El fortalecimiento de la posicin de los beneficiarios finales que acabamos
de describir lleva, en mltiples casos, a soluciones contractuales. La solucin de
algunos conflictos se negocia directamente entre los beneficiarios finales y los
grupos-objetivo, incluso en los casos en los que una intervencin pblica era inexistente (Weidner 1997). De hecho, asistimos cada vez con mayor frecuencia a
la creacin de mecanismos compensatorios entre estos dos tipos de actores. Dichos mecanismos revisten muchas veces la forma de contratos. Los vecinos que
habitan en las proximidades de las centrales nucleares reciben primas de riesgo.
Los potenciales inconvenientes generados por una instalacin de tratamiento de
residuos se compensan otorgando una reduccin en el precio del servicio para los
habitantes del municipio en el que se localiza la instalacin, etc. (Kissling-Nf et
al. 1998; Aguilar-Font-Subirats, 1999).
4) Apoyo de los afectados a los grupos-objetivo y de los beneficiados
a los beneficiarios finales
Tal como afirmamos en el captulo correspondiente a los actores, adems de
los grupos-objetivo que originan el problema pblico a resolver y los beneficiarios finales que son quienes sufren los efectos negativos de dicho problema, tambin es necesario incluir en el anlisis los actores a los que la implementacin de
la poltica pblica impacta de manera indirecta. A pesar de que la intervencin estatal no les est destinada de manera prioritaria, estos grupos pueden ver como
se modifica su situacin (econmica o de otro tipo), sea positivamente (en el caso
de los terceros beneficiados), o de manera negativa (en el caso de los terceros
afectados). Segn la evolucin de su nueva situacin y conforme a su capacidad
para organizarse, los actores indirectamente impactados van a implicarse en la
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programacin y/ o en la implementacin de la poltica a travs de la formacin

de coaliciones naturales que unen, por un lado, a los grupos-objetivo con los
terceros afectados negativamente , y por otro, a los beneficiarios finales y a los
terceros beneficiados. Es necesario subrayar que los actores indirectamente
impactados pueden ser muy poderosos desde un punto de vista econmico o poltico (segn el nmero de sus miembros, sus recursos financieros, su apoyo poltico, etc.), hasta el punto que pueden llegar a resultar ms influyentes que los
actores a los que directamente se destina la poltica.
Por ejemplo, si los grupos-objetivo de la poltica ambiental son los contaminadores (industriales, artesanales, agrcolas domsticos o pblicos), los beneficiarios finales sern todos aquellos cuyo medioambiente resulta afectado por las
mltiples fuentes de contaminacin de una regin, mientras que los beneficiados
son los productores que desarrollan nuevas tecnologas menos contaminantes las
cuales pueden comercializar ms fcilmente entre los grupos-objetivo (acerca
del desarrollo sostenido del eco-business, vase Benninghof et al. 1997) y los
afectados son los productores que ya no pueden comercializar sus antiguas tecnologas contaminantes.
Toda vez que los afectados por los actos impuestos a los grupos-objetivo han
entrado en el juego, la posicin de estos ltimos frente a la administracin o
frente a los beneficiarios finales puede verse reforzada. Esta constelacin se produce con mucha frecuencia con las medidas fiscales impuestas a los productores
o comerciantes con la intencin de que estos ltimos las incorporen en sus precios, lo que resulta perjudicial para los consumidores (coalicin de oposicin de
comerciantes y consumidores). Existen situaciones similares en procesos de clausura de bares locales (con retirada de la autorizacin), el cierre de un centro de
asistencia mdico (en una zona rural), o la no-renovacin de un maestro de escuela muy apreciado por los alumnos y los padres de estos. En tales casos, observamos con frecuencia una movilizacin de solidaridad entre los
grupos-objetivo y un crculo ms o menos amplio de personas perjudicadas. Subrayemos que ello lleva en ocasiones a coaliciones polticas poco comunes: propietarios y arrendatarios, comerciantes y consumidores, empresas productoras
de electricidad y grupos ambientalistas (en el caso de la liberalizacin del mercado de la electricidad) etc. Una reflexin idntica puede aplicarse a las coaliciones que aparecen entre los beneficiados y los beneficiarios finales de una
poltica pblica.
5) Apoyo de los beneficiados y oposicin de los afectados respecto
a los actores pblicos
El apoyo o la oposicin de los terceros beneficiados y afectados no se limita
a los actores sociales. En la realidad podemos observar con frecuencia contactos
directos entre stos y los actores pblicos del APA, as como tambin con otros
actores poltico-administrativos a los que tienen fcil acceso y de quienes esperan intervengan con firmeza ante los actores del APA.
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Un ejemplo lo pueden constituir las empresas del eco-business, (que acabamos de presentar como ejemplo de beneficiados en el marco de una normalizacin ambiental rigorosa) las cuales refuerzan sus investigaciones e
innovaciones e invitan al Estado a declarar que sus productos anticontaminantes
son el avance tecnolgico que debe instalarse en la totalidad de las empresas
contaminantes de determinado sector.
6) Oportunidades y obstculos derivados de las variables de situacin
y estructurales
Como ya hemos visto en el anlisis clsico de la implementacin (captulo
9.2), la posicin de los grupos-objetivo puede modificarse sensiblemente a causa
de eventos coyunturales (o variables de situacin) que intervienen repentinamente y que estn fuera de todo control por parte de los actores pblicos o privados involucrados en la implementacin de una poltica pblica. La autoridad
poltico-administrativa facilitar la rpida concesin de autorizaciones de construccin en una localidad afectada por una catstrofe (por ejemplo, inundaciones,
avalanchas, incendios) aceptando una serie de excepciones que nunca seran posibles en tiempo normal. En cambio, algunas catstrofes tecnolgicas o graves
atentados, a pesar de que tengan lugar en el extranjero, acaban provocando el reforzamiento de controles en empresas consideradas peligrosas (por ejemplo el
efecto Tchernobyl en el mbito de la poltica energtica en materia nuclear;
vase Czada 1991), o en instalaciones ms susceptibles de atentados (en aeropuertos o medios de transporte masivos despus de eventos de alcance mundial...)
A pesar del juego de los actores y los cambios en las variables de situacin,
la posicin de los grupos-objetivo en el interior de una poltica pblica seguir
estando fuertemente (pre) determinada por su poder poltico, econmico, o social.
Posiciones que se definen en mayor medida por los elementos estructurales de la
sociedad civil en general, que por una sola poltica pblica. En un pequeo municipio probablemente no se atrevern a cambiar la calificacin urbanstica de los
terrenos del mayor contribuyente fiscal en contra de sus intereses, an cuando
dicha medida, en razn de la poltica de desarrollo urbano, pudiera ser necesaria.
O, en otro ejemplo, si es la comunidad de refugiados quien lanza una alerta contra la emanacin de gases txicos de la nica empresa de la localidad, cuyo propietario es adems alcalde del Ayuntamiento, lo ms probable es que no llegue a
producir movilizacin alguna en el tringulo de base que hemos descrito lneas
arriba. En definitiva, si bien es cierto que las polticas pblicas y el juego de actores tienen como objetivo resolver problemas pblicos, sera ilusorio pensar que
a travs de estas polticas pueden eliminarse totalmente las causas y situaciones
estructurales presentes en dichos problemas. Debemos sealar que esas variables de situacin y estructurales no slo afectan la posicin de los actores privados, sino tambin la de los actores pblicos que forman parte del APA.
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Captulo 10
La evaluacin de las polticas pblicas y de sus efectos

El objetivo de una poltica pblica es resolver un problema social definido
polticamente como un tema que es competencia de la esfera pblica (vase captulo 7). Una vez programada e implementada (captulos 8 y 9) la poltica debera ser objeto de una evaluacin sistemtica. Al estudiar esta ltima etapa del
ciclo de una poltica pblica, nos deberamos concentrar en los efectos generados por las medidas emprendidas por los poderes pblicos. Concretamente, se
trata de identificar si los grupos-objetivo seleccionados modificaron efectivamente su conducta (qu impactos?), y si gracias a ello la situacin de los beneficiarios finales, que en un principio se consider problemtica, mejor realmente
(qu outcomes?). En suma, la evaluacin de una poltica pblica pretende examinar empricamente la validez del modelo causal en el que sta se fundament
en su proceso de elaboracin. En consecuencia, lo que buscamos es saber si la
teora de la accin en la que basaba la poltica tena fundamento, y el grado de
aplicacin real finalmente alcanzada.
Abordaremos ahora los enunciados evaluativos de los efectos de la poltica
pblica, que constituyen en el itinerario propuesto, el sexto producto a explicar en
el mbito de las polticas pblicas. Definiremos primero de manera operacional los
impactos producidos por los cambios de conducta de los grupos-objetivo, as
como los outcomes, que describen los efectos reales inducidos sobre los beneficiarios finales (10.1). En funcin de esas dos variables, presentaremos los cinco
criterios generalmente aplicados para evaluar los efectos de una poltica pblica:
efectividad, eficacia, eficiencia en la asignacin de recursos, pertinencia y eficiencia productiva (10.2). Estas dos etapas preliminares nos permitirn posteriormente
identificar la forma y el contenido de los diversos enunciados evaluativos que pueden observarse en la realidad poltico-administrativa (10.3). En el cuarto apartado
identificaremos los principales actores de la fase de evaluacin, sus juegos directos e indirectos, as como los recursos y las instituciones movilizados durante el proceso de produccin de los mencionados enunciados evaluativos (10.4)67.
67. Una parte de este texto est tomada de los captulos correspondientes en Bussmann, Klti, Knoepfel 1998 ( en donde pueden encontrarse informaciones histricas, conceptuales y metodolgicas ms amplias
acerca de la evaluacin de polticas pblicas y que no hemos incluido en el presente captulo)
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10.1. Definicin de los efectos de una poltica pblica

Mientras que lo que hemos denominado actos formales de implementacin
(outputs) hacen referencia a los productos finales de los procesos poltico-administrativos (es decir los resultados tangibles de la implementacin), los impactos y los outcomes se refieren a los efectos reales que en el terreno social
produce una poltica pblica (no es lo mismo disponer del nmero de visitas a un
centro de planificacin familiar, o lo que es lo mismo, cuantas personas han acudido al mismo, que comprobar si ha descendido o no el nmero de embarazos no
deseados en la comunidad, que era de hecho el objetivo de la poltica de planificacin familiar). Llegados a ese punto, se trata de examinar empricamente la
pertinencia de las hiptesis de intervencin (los grupos-objetivo reaccionaron
como se haba previsto?) y de causalidad (se mejor la situacin de los beneficiarios finales gracias a las actuaciones previstas en la poltica?). A fin de facilitar el anlisis emprico de dichos efectos, es importante tener en cuenta las
dimensiones operacionales que permiten identificar y calificar los impactos y los
outcomes de una poltica pblica.
10.1.1. IMPACTOS (OBSERVABLES EN LOS GRUPOS-OBJETIVO)

Definimos los impactos de una poltica pblica como el conjunto de cambios de conducta de los grupos-objetivo que pueden imputarse directamente a la
entrada en vigor de los Programas de actuacin Poltico-Administrativos (PPA),
de los Acuerdos de actuacin Poltico-Adminitrativo (APA), de los planes de accin y de los actos formales de implementacin (outputs) que los concretan, sin
importar si dichas modificaciones de conducta son o no las deseadas As, los impactos representan los efectos reales de las polticas pblicas en los grupos-objetivo: la implementacin de la poltica pblica ha generado los cambios (ms
o menos sostenidos) de conducta deseados?. Habran cambiado de no haberse
producido la intervencin pblica?. La respuesta a este interrogante indica en
qu medida el instrumento de intervencin aplicado para llevar a cabo una poltica pblica (en funcin de un APA determinado) ha resultado adecuado para impulsar el cambio de conducta previsto. Por tanto, lo que se quiere estudiar son los
efectos directos que tienen los actos de implementacin sobre los grupos-objetivo definidos como causantes del problema pblico a resolver.
Como bien sabemos, segn los principios propios de un estado de derecho, los grupos-objetivo deberan definirse ya desde los (elementos operacionales de los) PPA. Sin embargo, el nmero y la magnitud de los cambios de
conducta observables slo raramente corresponden a lo que se esperaba. Ocurre lo mismo por lo que respecta a los objetivos que se fijan de manera ms concretaen los planes de accin y en los actos formales de implementacin
(outputs). As, el anlisis de los impactos no puede limitarse a la observacin de
las modificaciones efectivas de conducta. Tambin debe analizar la concatena-
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cin de causas y efectos de una poltica pblica. O dicho de otra manera y siguiendo nuestro esquema, las relaciones entre su PPA, su APA, sus planes de accin, sus actos de implementacin y las conductas observables en los
grupos-objetivo. Por tanto, no slo se examina si la conducta efectiva corresponde al modelo normativo del PPA, sino que se incorpora un anlisis de las relaciones causales que se han ido produciendo a lo largo del proceso de puesta
en prctica de las decisiones toamdas. Slo podemos hablar del impacto de una
norma jurdica o de un acto de implementacin que la concreta, cuando la modificacin observada en la conducta corresponde al modelo normativo y slo si
tal modificacin puede efectivamente imputrsele a la norma o al acto correspondiente. Es importante resaltar que, a diferencia de lo que opinan muchos actores poltico-administrativos, esta relacin causal se puede comprobar en pocos
casos. Los cambios de conducta que se dan en la realidad social son ms frecuentemente imputables a factores distintos de los que suponen las administraciones pblicas. Podemos citar como ejemplo el caso de las polticas pblicas
ambientales que pretenden desarrollar conductas ecolgicas entre las empresas
privadas. En dichas polticas, otros factores intervienen con frecuencia. Se trata,
principalmente, de impactos derivados de otras polticas pblicas (por ejemplo
los actos producidos en el marco de las polticas energtica, agrcola e, incluso,
fiscal), de la evolucin de las condiciones del mercado ( por ejemplo, el momento concreto en el que se encuentran los precios de la energa) o, incluso, de
obligaciones sociales impuestas por los competidores, los consumidores o las
personas que habitan en las cercanas de una empresa determinada,Todo ello
influye o puede influir directamente sobre los grupos-objetivo de manera ajena
a toda poltica pblica (para un anlisis de las condiciones de xito de las polticas ambientales vase Knoepfel 1997a).
Desde hace aos, en muchos pases se han ido realizando estudios en el mbito del trfico por carretera. Dichos estudios tratan de analizar los efectos de diversos instrumentos de intervencin tendientes a modificar el comportamiento de
los conductores: limitacin de los niveles de alcohol permitidos, el uso obligatorio del cinturn de seguridad, el uso obligatorio del casco en las motocicletas,
o los lmites de velocidad (DFJP 1975; Arbeitsgruppe Verkehrssicherheit 1983;
Universitt Zurich 1977; Volvo Car Corporation 1980). Este auge no es fruto
simplemente del inters poltico que despiertan estos temas, sino tambin del
hecho que se trata de cuestiones relativamente simples. Las relaciones entre las
medidas pblicas y las conductas individuales se identifican y cuantifican de una
manera relativamente fcil a travs de un diseo de investigacin poco complejo
(por ejemplo, comparaciones de tipo antes/ despus en los casos en los que existen los datos necesarios para ello, o comparaciones sincrnicas a travs de la utilizacin de grupos de control aleatorios o no equivalentesen el caso de que
no existan datos acerca de la situacin antes de la introduccin de la medida pblica) . En Espaa, la ampliacin de la obligacin de llevar casco para las motos
de pequea cilindrada que hasta entonces no tenan que utilizarlo, permiti un
anlisis de impacto muy esclarecedor)(Ballart, Riba, 1995), y ms recientemente
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la introduccin del carnet por puntos est generando tambin muchos anlisis
comparativos.
Para analizar los impactos de una medida pblica, se deberan recoger datos
sobre la conducta real de los grupos-objetivo antes y despus de la introduccin
de sta. En el ejemplo que nos ocupa, debern utilizarse datos acerca de las infracciones, los resultados de los controles, las sanciones, o las estimaciones no
oficiales de los actos delictivos68. Sin embargo, como ya hemos dicho, las informaciones acerca de los cambios de conducta que ocasionalmente se derivan de
las medidas implementadas en el marco de otras polticas pblicas (potencialmente contradictorias) o que no son claramente imputables a alguna poltica pblica (sino, por ejemplo, a la evolucin de los valores sociales o a factores
econmicos) constituyen tambin informacin relevante acerca de los impactos.
A pesar de que los actos de la poltica y los impactos provengan de actores
diferentes, lo cierto es que nos interesa especialmente resaltar las conexiones
entre las autoridades poltico-administrativas y las personas pertenecientes a los
grupos-objetivo. A fin de introducir modificaciones de conducta reales entre los
grupos objetivo (impactos), en la prctica siempre se requieren actividades estatales (actos de implementacin, outputs): la observacin efectiva de las obligaciones y prohibiciones debe controlarse, las prestaciones deben otorgarse, las
contribuciones financieras asignarse, las multas cobrarse o las informaciones difundirse. Por el contrario, muchas veces las medidas estatales se implementan
slo cuando personas privadas y grupos sociales lo solicitan: se realizan controles como respuesta a quejas presentadas, se otorgan autorizaciones cuando se
presentan solicitudes para construir o explotar, se prometen contribuciones como
respuesta a solicitudes, se imponen multas como consecuencia de comportamientos culpables o se transmiten informaciones tras una interpelacin o demanda al respecto. En estos casos, la ausencia de outputs no se explica
nicamente por el comportamiento de los actores pblicos. Al mismo tiempo, la
inactividad de los grupos-objetivo no puede ser la nica explicacin de la inexistencia de impactos. En muchas situaciones, estos dos tipos de actores proceden de manera conjunta. Particularmente cuando los servicios pblicos se ofertan
(por ejemplo, formacin, trabajo social, ayuda a personas en paro, curas de desintoxicacin, clnicas psiquitricas), los prestatarios (administraciones pblicas)
y los potenciales usuarios (ciudadanos) interactan de manera tan estrecha que
la calidad de los resultados depende con frecuencia de su cooperacin recproca.
Sin embargo, es importante a efectos analticos distinguir la actitud de los actores del APA y la de los actores sociales externos a ste, ya que de este modo cuales son las modalidades de cooperacin ms o menos eficaces.
El estudio sistemtico del juego complejo de actividades de la administracin pblica (del que se derivan outputs) y de las conductas de los grupos-obje68. Estas informaciones son difciles de obtener dado que, como es sabido, el grado efectivo de la prescripcin social de los hechos punibles es con frecuencia sumamente variable (vanse las investigaciones de M.
Killias, 19)
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tivo a los que se destina la medida de intervencin pblica (impactos) no nos

dice nada (an) sobre los efectos deseados (outcomes) de una poltica. An as,
esta comparacin outputs/ impactos resulta decisiva ya que los resultados deficitarios de una poltica con frecuencia pueden imputarse a outputs no previstos
o a impactos no producidos o insuficientes. No es infrecuente constatar que, gracias a estructuras o procedimientos de implementacin inadecuados, algunas polticas pblicas simplemente no producen acto alguno de implementacin o sus
resultados son considerados insuficientes (vanse los dficit de implementacin
stricto sensu tal como los definimos en el captulo 9).
Existen tambin polticas pblicas cuyos actores poltico administrativos
llevan a cabo un sinnmero de actividades que, sin embargo, no dan lugar a los
cambios de conducta esperados (dficit de implementacin en su sentido amplio,
tal como se definen en el presente captulo). Dichas polticas sin impactos son el
resultado de, por ejemplo, la no-aceptacin por parte del grupo-objetivo del instrumento seleccionado, o de una estimacin errnea de su capacidad para organizarse y su voluntad de participar69.
Al estudiar empricamente el perfil de los impactos de una poltica pblica,
podemos retomar, con las necesarias variaciones, algunas de las dimensiones utilizadas en lo concerniente a los actos de implementacin (outputs, vase el captulo 9.4):
Impactos existentes o no producidos: los cuales se evalan en funcin de
la reaccin o de la ausencia de reaccin de los grupos-objetivo.
Impactos duraderos o efmeros: evaluados en funcin del grado de estabilizacin de los cambios de comportamiento o de su adopcin slo temporal.
Permetro de los impactos: evaluado en funcin de su distribucin en el
tiempo, en el espacio y entre los grupos sociales.
Coherencia sustantiva interna de los diferentes impactos inducidos en un
grupo-objetivo: segn que los poderes pblicos ofrezcan un mensaje
nico a los grupos-objetivo o que diversas polticas pblicas no coordinadas enven al mismo grupo mensajes contradictorios.
Coordinacin externa entre los impactos inducidos de manera simultnea
en los diferentes grupos-objetivo: evaluada en funcin de la convergencia de las modificaciones de conducta de los diferentes grupos-objetivo
o de la identificacin de modificaciones ms o menos opuestas.
Estos impactos pueden evaluarse a travs de las conductas o en base a la organizacin de los grupos-objetivo. La designacin del grupo-objetivo de una poltica pblica (como por ejemplo, la industria farmacutica, los beneficiarios del
ingreso o renta mnima de insercin o las personas sin techo) puede llevar a di69. Acerca de la relacin entre las caractersticas de los grupos-objetivo y la efectividad/ eficacia de los
instrumentos de las polticas pblicas, vase Scharpf 1983 y Windhoff-Hritier 1987
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chos grupos sociales a organizarse en tanto que grupo-objetivo, lo cual facilitar

su predisposicin a modificar su conducta.
Si las polticas pblicas se definen como un conjunto de decisiones y acciones concretas puestas en marcha con el objetivo de resolver un problema colectivo, entonces el inters fundamental del analista consiste en saber si los
objetivos de una poltica pblica pueden efectivamente alcanzarse con las medidas y los recursos utilizados en su implementacin. El estudio de los impactos
sirve, pues, para verificar la hiptesis de intervencin. Las modificaciones de la
conducta de los grupos-objetivo se interpretan entonces como una condicin necesaria (pero no suficiente) para alcanzar dichos objetivos. Con posterioridad debern analizarse de manera crtica los efectos reales (outcomes) que de ello se
derivan.
10.1.2. LOS OUTCOMES (EFECTOS OBSERVABLES EN LOS BENEFICIARIOS FINALES)

Nosotros definimos los outcomes de una poltica pblica como el conjunto de efectos, en trminos de problema pblico a resolver, que pueden imputarse a las modificaciones de conducta de los grupos-objetivo (impactos). Los
cuales, a su vez, tratan de obtenerse a travs de los actos de implementacin (outputs). Estos efectos (outcomes) representan en el sentido literal del trmino
lo que surge de la actividad estatal, lo que acaba derivndose de ese conjunto
de actuaciones. En consecuencia, englobamos en este concepto tanto los efectos
buscados como los que no lo eran, tanto los deseados como los no deseados, los
directos y los indirectos, los primarios y los secundarios, etc. Para identificar y
medir los resultados buscados por una poltica pblica, generalmente nos referiremos a los objetivos y a los elementos evaluativos que se encuentran en los PPA
y, en los casos en los que esto no sea posible, a los elementos concretados en los
planes de accin y en los actos de implementacin. Sin embargo, dichos objetivos pueden presentarse de una manera inapropiada para este proceso. Lo que
ocurre cuando, por ejemplo, se formulan en trminos de (nmero de) medidas a
realizar en lugar de estar formulados en trminos de objetivos sustantivos (por
ejemplo, cuando se cifran los objetivos en nmero de arrestos o detenciones de
delincuentes practicadas, y no en la mejora de la seguridad ciudadana en su conjunto, medida en toda su complejidad)
El anlisis de los efectos puede mostrar que la existencia de outputs e impactos ptimos constituye una condicin necesaria, pero no suficiente, para
obtener outcomes adecuados. Puede incrementarse el nmero de visitas a los
centros de salud e implementarse de manera correcta la programacin prevista
en los planes de salud, y no mejorar los ndices de mortalidad y morbilidad de
una poblacin determinada. Adems, las modificaciones observables en la conducta de los grupos-objetivo slo contribuyen a la realizacin de los objetivos
si las causas del problema pblico a resolver (hiptesis causal que designa los
grupos-objetivo) son pertinentes y si no aparecen efectos contraproducentes.
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Subrayemos que las relaciones causa-efecto de un problema pblico sobre las

que una poltica pblica intenta influir son frecuentemente muy complicadas
y, en consecuencia, los resultados son difciles de identificar y apreciar. Por
ejemplo, en el caso de las regulaciones de la poltica de proteccin del aire70
en lo referente a emisiones, o en el caso de las medidas de lucha contra el desempleo (Freiburghaus 1987), ya que los impactos de muchas otras polticas y
de cambios en el entorno, acabarn influyendo notablemente en los resultados
finales.
La nocin de outcomes constituye una categora analtica. No podemos
pues esperar que est definida de manera explcita en los PPA. De hecho slo se
concreta a travs de indicadores que reflejen la evolucin del problema colectivo que la poltica pblica intenta resolver. Entre estos datos hay que incluir,
sobre todo, las condiciones de vida de los grupos sociales afectados por el problema pblico en cuestin, condiciones que pudieron haber cambiado entretanto. Los beneficiarios finales de una poltica pblica pueden ser grupos
sociales tales como vecinos, arrendatarios, residentes o visitantes (si por ejemplo nos referimos a la poltica de desarrollo urbano); clientes de los comercios
(en el caso de la poltica de proteccin al consumo), o pacientes (en el caso de
la poltica de salud). Dado que, en la mayora de los casos, dichos grupos no pueden identificarse claramente con personas individuales, resulta til recurrir a indicadores agregados. Sin embargo, en ocasiones sigue siendo posible preguntar
o dirigirse directamente a los grupos a los que conciernen determinadas polticas pblicas (por ejemplo: los clientes de correos, los pacientes del servicio X
del hospital Y, etc.).
Es importante ser conscientes de que estos datos slo indican la eventual
existencia de outcomes. Una simple comparacin de los valores-objetivo y de
los valores reales (indicadores relativos a los objetivos) no permite concluir en
qu medida los objetivos se alcanzaron (o no) gracias a la poltica pblica en
cuestin. Como hemos ya avanzado, dichos cambios pueden tambin deberse a
otros factores. Los resultados, en tanto que verdaderos efectos de las polticas
pblicas (es decir, una vez que se descuentan todas las otras influencias posibles, como por ejemplo una coyuntura econmica o social determinada, una notable transformacin de los valores sociales, el esfuerzo personal de diversos
grupos involucrados, ciertos procesos de aprendizaje colectivo, etc.), no pueden
deducirse sino a travs de una investigacin muy a fondo. Para ello se requiere
comparar, implcita o explcitamente, la situacin tal cual es (policy on) y tal
como sera de no existir la poltica pblica examinada (policy off), lo cual,
como es fcil imaginar no resulta nada sencillo.
70. Al respecto, referirse a la Ordonnance Fdrale suisse sur la protection de lair (RS 814.318.142.1) ;
Knoepfel y Weidner 1980. Los debates acerca de limitar la velocidad a 80 km/h en ciertos tramos viarios ilustran de manera instructiva esta problemtica en el caso suizo, y tambin en ciertas zonas de Espaa donde se
han empezado a introducir este tipo de medidas. Subrayemos que en el caso de Suiza, las administraciones
deben, segn el artculo 44 de la ley acerca de la proteccin ambiental, recabar datos acerca de la contaminacin del aire y examinar la eficacia de las medidas aplicadas (RS 814.01).
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Para guiar la recopilacin de datos empricos acerca de los efectos de la intervencin pblica respecto al problema pblico a resolver, podemos servirnos de
las siguientes cuatro dimensiones:
Resultados existentes o fallidos, evaluados en funcin de la evolucin de
la naturaleza del problema pblico y de la presin que ha ido generando.
Permetro de los efectos, evaluado en funcin de su distribucin en el
tiempo, en el espacio y entre los grupos sociales.
Efectos durables o efmeros, evaluados en funcin de que la solucin del
problema pblico tenga o no continuidad.
Coherencia sustantiva de los resultados con respecto al problema pblico
a resolver y con respecto a otros problemas sociales; ya sea que el problema se resuelva o bien se desplace provocando, eventualmente, el surgimiento o recrudecimiento de otro problema social.
Una vez que los impactos y los outcomes se han identificado y clasificado,
debe procederse a relacionarlos con los otros elementos de la poltica pblica
(por ejemplo, los objetivos del PPA, los recursos del APA) a fin de apreciar verdaderamente los efectos de sta. En este sentido, la seccin siguiente presenta el
debate acerca de los criterios que pueden permitir relacionar dichos elementos.
10.2. Criterios de evaluacin de una poltica pblica
Generalmente, la investigacin evaluativa distingue tres tipos de criterios
para valorar los efectos de una poltica pblica. (1) La efectividad analiza si los
impactos se producen de la manera prevista por el PPA, los planes de accin y
los outputs producidos (ha sucedido algo?). (2) La eficacia relaciona los outcomes observables con los objetivos planteados (ha sucedido lo que se haba
previsto?). (3) Finalmente, la eficiencia en la asignacin de recursos compara
los outputs con los recursos invertidos (se ha hecho todo de la mejor manera posible?). Adems de estos criterios que se concentran en los efectos de la poltica
pblica, durante la evaluacin se puede proceder tambin a un anlisis de la pertinencia de la poltica pblica (relacin entre los objetivos del PPA y el problema
poltico a resolver) y de la eficiencia productiva de los procesos administrativos
que conducen a los actos formales (relacin entre los outputs y los recursos destinados al programa).
Una vez que presentemos en detalle cada uno de estos criterios, procederemos a discutir los nexos existentes entre los mismos, subrayando la necesidad de
considerar desde la ptica del anlisis de polticas pblicasla pertinencia, la
efectividad, la eficacia y la eficiencia en la asignacin de recursos de una poltica pblica antes de proceder al anlisis de la eficiencia productiva de la misma71.
71. Existen numerosas terminologas que designan los niveles de evaluacin de una poltica pblica.
Nosotros retomamos la ms aceptada comnmente (Monier, 1992, UE, 1999, Ballart, 1991).
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10.2.1. LA EFECTIVIDAD (VERIFICACIN DE LA HIPTESIS DE INTERVENCIN)

El criterio de efectividad (effectivity/ compliance) se aplica al evaluar los
impactos. Mide el grado de adecuacin entre los objetivos normativos de una
poltica y el comportamiento real de los grupos-objetivo. El examen de la efectividad de una poltica exige una comparacin sistemtica entre los efectos que
deberan darse en los grupos-objetivo segn los elementos operacionales del
PPA, los eventuales planes de accin y los actos formales de implementacin, por
un lado, y, por otro, las modificaciones de conducta realmente producidas en los
grupos objetivo. Segn el instrumento de intervencin estudiado, pueden utilizarse diversos indicadores para medir y apreciar dicha efectividad. Podemos citar,
por ejemplo, el grado de cumplimiento de las obligaciones y prohibiciones, el
grado de utilizacin de los medios financieros disponibles en el caso de las medidas de carcter incentivador o el grado de atencin conseguido en el caso de las
medidas persuasivas como son las campaas de informacin o los esfuerzos de
divulgacin.
La evaluacin de la efectividad procede a una comparacin del tipo debera ser/ es, o lo que es lo mismo, establece una comparacin entre los impactos
previstos y los impactos reales. Este examen se concentra tanto en aspectos cuantitativos como cualitativos. La evaluacin cuantitativa analiza si existe relacin
entre los actos de implementacin y las modificaciones de conducta deseadas. La
evaluacin cualitativa, en cambio, se refiere al alcance (sustantivo) de tales impactos. As, el criterio de efectividad comporta una gran dimensin normativa. Es
por ello que se le concede gran importancia, sobre todo en el caso de las polticas pblicas que son objeto de una reglamentacin significativa. En algunos pases, las actividades de implementacin se estipulan de manera detallada a nivel
de las leyes y reglamentos. Evaluar la efectividad resulta ms difcil cuando la
ejecucin est menos anclada jurdicamente y cuando las autoridades a cargo de
la implementacin gozan de un margen de maniobra ms amplio (como es el
caso de los Estados Unidos y de otros pases anglosajones). En tales contextos,
se da prioridad a las evaluaciones de efectividad en el sentido del respeto de las
normas (compliance) y de la existencia o no de hechos punibles (abuso,
fraude).
Una perspectiva de anlisis causal busca el reconstruir las relaciones
causa-efecto en el interior de las polticas pblicas. Desde este punto de vista, el
anlisis de los impactos resulta decisivo dado que la efectividad de una poltica
pblica constituye una condicin necesaria para su eficacia. Frecuentemente los
efectos deficitarios de una poltica pueden imputarse a impactos fallidos o insuficientes. En efecto, y como ya se haba sealado, pueden encontrarse polticas
pblicas cuyos outputs no dan lugar a ninguno de los cambios de conducta previstos (hiptesis de intervencin errnea).
Como ejemplo de una poltica pblica no efectiva (sin impactos) podemos
citar la reglamentacin de la circulacin viaria no respetada por los automovilistas, la poltica fiscal en casos de fraudes fiscales ms o menos generalizados, la po-
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ltica agrcola con continuacin de prcticas intensivas a pesar de las subvenciones otorgadas para modificar en sentido ecolgico las explotaciones, etc.. Podemos encontrar otros ejemplos en la planificacin del trfico urbano: la gestin de
los estacionamientos pblicos se ha ido convirtiendo en una forma de canalizar,
fijar un mximo y reducir el transporte motorizado de tipo individual, as como
para administrar el volumen del trfico producto de los desplazamientos cotidianos. Con el establecimiento de zonas de aparcamiento priorizadas para residentes
se pretende que se reduzca el trfico generado por quienes se desplazan slo para
ir a trabajar, dificultando el aparcamiento y en consecuencia, se busca aumentar
la calidad de vida de los residentes y comerciantes de la zona. Algunos estudios
acerca de estas medidas, concluyen que resultan poco efectivas (o que generan
pocos impactos), ya que entre el 70 y 85% de los automovilistas que se mueven
pendularmente (de residencia a trabajo, de trabajo a residencia) posean, antes
de la introduccin de las restricciones, un lugar de estacionamiento privado o podan usar el de su empresa. Lo que implicara que no modifican su conducta, y, por
tanto, no usan los transportes pblicos para sus desplazamientos (seleccin inadecuada de los instrumentos = hiptesis de intervencin errnea).
Estos ejemplos cotidianos ponen en evidencia, una vez ms, que por regla
general, la finalidad de las polticas pblicas no reside en la produccin de outputs, sino, sobre todo, en las modificaciones reales que dichos actos deberan inducir en los grupos-objetivo y, en consecuencia, en su contribucin para resolver
el problema colectivo. La produccin de actos formales puede, en tanto que tal,
ocupar al personal y consumir recursos activando as, ocasionalmente, la evolucin coyuntural. No puede, sin embargo considerarse como un fin en s mismo.
A pesar de que dicha constatacin parezca evidente, se corre el riesgo de olvidarla
en la prctica burocrtica cotidiana.
10.2.2. LA EFICACIA (VERIFICACIN DE LA HIPTESIS CAUSAL)

El criterio de eficacia est en relacin directa con la categora de los efectos (outcomes). Se refiere a la relacin entre los efectos esperados de una poltica y los que efectivamente se dan en la realidad social. La constatacin y la
apreciacin de la eficacia de una poltica pblica se llevan a cabo al comparar los
valores-objetivo (los objetivos) definidos en el PPA y los efectos realmente inducidos en los beneficiarios finales de la poltica pblica.
En su estructura lgica, el criterio comprende, por un lado (y basndose en
las explicaciones relativas a los resultados), una reconstruccin causal y analtica de la relacin entre una poltica pblica y la realidad social. Por otro lado,
se refiere de manera normativa (distancia entre el ser y el deber ser) a la diferencia as identificada ente los objetivos polticos y la solucin real del problema.
Sin embargo, son pocas las ocasiones en las que los objetivos formulados
durante el proceso poltico respetan la compleja estructura lgica que requiere la
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aplicacin del criterio de eficacia. Normalmente, los objetivos generales se definen de manera ms bien abstracta, sin especificar la contribucin especfica
que debe hacer la poltica pblica para su realizacin. Por lo tanto, es absolutamente posible que los objetivos se alcancen sin que la poltica pblica contribuya de manera esencial a dicho resultado. Inversamente, tambin es posible que
los objetivos no se realicen pero que, en ausencia de la poltica, la situacin hubiese empeorado. En estos casos, los objetivos formulados en trminos absolutos no son de utilidad para saber en qu medida la poltica es eficaz. Debido a lo
anterior, parece necesario indicar en la definicin de los objetivos la mejora relativa que la poltica pretende alcanzar72. Sin embargo, los objetivos formulados
en los PPA slo en raras ocasiones responden a esta exigencia. Adems, frecuentemente y como anticipbamos, son poco explcitos, ms bien ambiguos,
poco claros, no cuantificables e inestables a lo largo de determinado perodo.
Esto ltimo es debido a que acostumbran a ser el resultado de diversas negociaciones polticas que pueden sufrir modificaciones en cuanto la coyuntura poltica
cambia.
En el marco de algunas polticas pblicas, las evaluaciones llegan a mostrar
que, a pesar de que se produzcan actos administrativos (outputs) y de que se induzcan modificaciones de conducta entre los grupos-objetivo (impactos) tal como
se pretenda, al final puede ocurrir que a pesar de todo ello no se consiga ninguno
de los resultados previstos. La razn de esta situacin, extremadamente delicada
a nivel poltico, reside con frecuencia en hiptesis errneas acerca de la contribucin de los grupos-objetivo al surgimiento del problema colectivo que ha originado la intervencin (error en la hiptesis causal, eventualmente debido a una
falsa identificacin de dichos grupos). Puede deberse tambin a que el problema
se ve agravado por razones exgenas, o a que se presentan hiptesis cientficas
falsas en los que respecta a la concatenacin de los efectos de la poltica.
Este tipo de resultados de la evaluacin son indudablemente ms alarmantes que los que se refieren a las polticas pblicas inefectivas (carentes de impactos), ya que causan frustraciones, as como un sentimiento entre los
grupos-objetivo de ser vctimas de injusticias y burocratismo, lo cual puede ir
conduciendo al rechazo hacia toda intervencin pblica. Podemos ver signos de
ello cuando, por ejemplo, aquellos automovilistas que se toman en serio las advertencias que se refieren a la contaminacin debida al smog, reducen la velocidad conforme a las disposiciones reglamentarias, para, ms tarde, leer en el
peridico que las concentraciones de ozono han alcanzado valores rcord y que
los lmites de velocidad oficiales tienen poca o ninguna influencia al respecto
(como de hecho ha anticipado en Espaa el RACC para manifestar su oposicin
a la introduccin de la medida de reducir a 80 km. Hora la velocidad en la periferia de los ncleos urbanos).
72. Citemos algunos ejemplos: los programas previstos para integrar laboralmente a los desempleados
buscan reducir el desempleo en un uno por ciento; la nueva reglamentacin de las becas pretende aumentar en
una tercera parte el nmero de estudiantes provenientes de clases sociales desfavorecidas.
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Por ltimo, a pesar de todo, existen polticas pblicas cuyos resultados corresponden a los objetivos buscados, y por tanto producen actos e impactos que
mejoran, en el sentido deseado, la situacin juzgada problemtica. Un ejemplo
de una poltica pblica eficaz es el incentivo pblico al acceso a la propiedad inmobiliaria en Suiza. En 1970, en dicho pas, un promedio de 28.1% de hogares
eran propietarios de su vivienda. Este porcentaje resultaba bastante bajo comparado con otros pases europeos. Por ello, a finales de 1974, la Confederacin
adopt una ley para incentivar la construccin y el acceso a la propiedad de viviendas73. Esta ley prevea las siguientes medidas para disminuir los costos iniciales que normalmente deba enfrentar el futuro propietario de su vivienda: una
garanta federal, una reduccin de los precios de los terrenos y reducciones suplementarias no reembolsables. El principal objetivo de esta poltica pblica era
aumentar la tasa de propiedad individual de viviendas. De acuerdo a una evaluacin de esta ley (Schulz et al. 1993), el incentivo federal para el acceso a la
propiedad efectivamente ha dado resultados en el sentido deseado. Hasta 1991,
la Confederacin apoy aproximadamente 15.747 proyectos inmobiliarios (outputs). El acceso a la propiedad gracias a ayudas federales se registra, sobre todo,
entre las familias jvenes que, dados sus recursos limitados, no hubieran tenido
ninguna oportunidad de poseer una vivienda (impactos); gracias a esta medida el
porcentaje de propietarios aument durante el perodo cubierto por el estudio
(aproximadamente 15 aos) alcanzando el 31.3% (outputs conformes al objetivo). Adems, la ley tuvo efectos indirectos positivos. El incentivo al acceso a
la propiedad constituye, en perodos de recesin, un excelente apoyo al desarrollo en situacin de coyuntura74. Ese fue por ejemplo el caso durante el ao 1991,
en el que el mbito de la construccin, que viva un perodo difcil, se vio beneficiado dado que 20% de las viviendas familiares fueron objeto de un apoyo federal. En Espaa, la significativa desgravacin fiscal a la primera vivienda en
propiedad, combinado con el descenso de los tipos de inters, ha provocado que
a la largo de bastantes aos se haya producido un boom inmobiliario con ribetes
especulativos, y con fuertes impactos ambientales. En cambio, el parque de viviendas de alquiler es muy escaso, y la Ley de arrendamientos urbanos no consigui tampoco los objetivos previstos de ampliacin significativa del mismo.
Uno y otro ejemplo, nos muestran hiptesis causales no cumplidas, o la necesidad de modificar los PPA vistos los resultados obtenidos.
10.2.3. La eficiencia en la asignacin de recursos (outcomes/ recursos)

El criterio eficiencia en la asignacin de recursos se refiere a la relacin
entre los recursos invertidos en una poltica pblica y los efectos obtenidos. Des73. Ley Federal del 4 de octubre de 1974, RS 843.
74. Nosotros no estamos en capacidad de juzgar si este incentivo puede considerarse como un objetivo
implcito o como una instrumentacin de la citada ley en el sentido de lo que enunciamos en el captulo 4.4.2
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cribe la relacin entre los costes y los beneficios de una poltica pblica. La comparacin se concentra, generalmente, en los principales efectos deseados inscritos en el PPA. En ese contexto, se habla de eficiencia respecto a los objetivos o
respecto a los efectos. En consecuencia, los interrogantes van en el sentido de
saber si se hubieran podido alcanzar los mismos efectos con menos recursos o si,
con los mismos recursos, se podra alcanzar un mejor nivel de realizacin de los
objetivos. La investigacin evaluativa se sirve principalmente de dos mtodos
para apreciar la eficiencia en la asignacin de recursos de las polticas pblicas
o de algunas de sus medidas (vase Rossi y Freemann 1993: 363-401): los anlisis de coste-beneficio cuantifican y monetarizan los costes (materiales e inmateriales) y los efectos (= beneficios), para, a continuacin, compararlos unos a
otros. As, por ejemplo, se han confrontado los costes de la eliminacin de la
nieve acumulada en las rutas alpinas suizas y los beneficios (sobre todo tursticos) que resultan de ello (Ecoplan 1993). A decir verdad, la monetarizacin de la
utilidad frecuentemente presenta problemas espinosos a los investigadores. En
este sentido, el anlisis de coste-utilidad es menos exigente. Este compara las
diferentes medidas (por ejemplo, lmites de velocidad, ampliacin de rutas, uso
obligatorio del cinturn de seguridad en los asientos traseros) aplicables para alcanzar un efecto determinado (por ejemplo, reducir, en una proporcin dada, el
nmero de muertes en carretera). As, puede determinarse cul de las medidas es
la que resulta ms eficiente para alcanzar el objetivo. El centro de inters de este
proceso comparativo lo constituyen las diferencias relativas (ms caro/ menos
caro) entre los valores de las medidas alternativas, las cuales resultan ms fciles de establecer que los valores absolutos de costes y beneficios.
Subrayemos que tales reflexiones acerca de la eficiencia en la asignacin de
recursos de una poltica pblica slo son pertinentes cuando su grado de eficacia ya se constat empricamente. Desde la ptica del anlisis de polticas pblicas, estas se consideran eficientes en la asignacin de recursos slo si, primero,
son eficaces y si, segundo, los recursos materiales e inmateriales se invierten (por
parte de los actores pblicos y tambin por los grupos-objetivo) de manera ptima.
Un ejemplo de poltica pblica eficiente desde la perspectiva de la asignacin de recursos es la combinacin de un impuesto sobre las bolsas de basura
originada en el hogar, la recogida selectiva de los residuos y las campaas pblicas de informacin. En Suiza, desde mediados de los aos 80, cada vez ms
municipios han pasado de un sistema de impuestos fijos por recogida de basuras
(por hogar o por unidad de habitacin) a un sistema de impuestos proporcionales al volumen de la basura depositada. Junto a este instrumento de incentivacin-desincentivacin de carcter econmico, la mayora de dichos municipios
aplican diversas medidas conectadas, por ejemplo la recogida selectiva (de papel,
de vidrio, de metal, etc.) o campaas pblicas de informacin y motivacin de la
poblacin. En Espaa, no parece claro que medidas de las adoptadas en Suiza pudieran funcionar, pero en cambio ha sido notable la utilizacin de los canales de
recogida selectiva, sobre todo en lo referente a papel y vidrio.
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Adems de los criterios de efectividad, eficacia y eficiencia en la asignacin

de recursos (los cuales permiten apreciar los efectos de una poltica), sealaremos ahora brevemente los criterios suplementarios de la pertinencia y de la eficiencia productiva que se relacionan, respectivamente, con los productos de las
fases de programacin (objetivos del PPA; vase captulo 7) e implementacin
(outputs; vase el captulo 9). Los integramos aqu dado que, en ocasiones, tambin forman parte de los enunciados evaluativos que se derivan de la ltima
fase de una poltica pblica.
10.2.4. LA PERTINENCIA (OBJETIVOS/ PROBLEMA PBLICO)
Y LA EFICIENCIA PRODUCTIVA (OUTPUTS/ RECURSOS)
El criterio de pertinencia se refiere al nexo que existe o debera existir
entre, por un lado, los objetivos que se definen en el PPA y, por otro, la naturaleza y la gravedad del problema pblico a resolver. As, una poltica pblica se
califica como pertinente cuando los objetivos que se formulan de manera explcita o implcita en el PPA, y que en ocasiones se concretan en los planes de accin, se adaptan a la naturaleza y a la distribucin temporal y socio-espacial del
problema que dicha poltica pretende resolver. De hecho, la cuestin de la pertinencia de una poltica pblica representa la dimensin ms poltica y, en consecuencia, la ms delicada y sensible, a examinar a travs de una evaluacin. Por
tal razn, los responsables poltico-administrativos con frecuencia la excluyen
del campo de evaluacin en el caso que un experto externo deba realizar tal anlisis en el marco de su mandato.
Dado que la definicin de los objetivos inscritos en el PPA (y eventualmente en los planes de accin) es generalmente el resultado de un acuerdo poltico negociado durante la fase de programacin, la pertinencia de una poltica
depende directamente de las relaciones de poder entre dichos actores. En consecuencia, la evaluacin sobre la pertinencia o no de la actuacin pblica debe
tener en cuenta que se sita en otro nivel del que dio origen (un origen poltico
y negociado entre actores) a tal intervencin. La definicin, desde una perspectiva racional, incluso tcnica (por ejemplo segn los modelos de la racionalizacin de las Decisiones Presupuestarias, as como del Planning Programing
Budgeting System), de los problemas pblicos a resolver no puede sustituir el
proceso legislativo ni la legitimacin primaria (y bsicamente poltica) de las intervenciones pblicas que se derivan de las decisiones normativas tomadas. Ha
de quedar claro que definir los objetivos de una accin pblica no es un ejercicio tcnico-cientfico, sino el resultado democrtico de los conflictos de valores e intereses que surgen entre los actores involucrados en una situacin social
que se considera problemtica. Sin embargo, y a pesar de todo ello, la evaluacin de la pertinencia puede demostrar que los objetivos (en ocasiones implcitos) de una poltica pblica no se formularon de manera adecuada en funcin del
problema pblico a resolver, y/ o hacer ms visibles los conflictos polticos que
llevaron a esa formulacin. Este es el caso cuando, por ejemplo, los objetivos
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son poco realistas (riesgo cero en cuestiones ambientales; tolerancia cero ante
infracciones de trfico o ante el consumo de las llamadas drogas blandas) o
cuando no se toman en cuenta los elementos institucionales propios del proceso
legislativo (en la definicin poltica del problema pblico) o propios del proceso de implementacin (por ejemplo, posicin fuerte de los cantones o de las
CCAA en los APA de Suiza o Espaa).
Desde una perspectiva ms enfocada a la gestin, el criterio de la eficiencia productiva relaciona los outputs producidos y los recursos invertidos. Este
criterio permite, pues, juzgar la eficiencia de los procesos administrativos de
implementacin. En este caso no se valoran desde el punto de vista de la eficiencia los efectos que se dan en la sociedad o en el ambiente natural, sino que
el anlisis se concentra exclusivamente en los actos administrativos (outputs) de
poltica pblica. Para este clculo, generalmente slo se toman en cuenta los
costes o los recursos directos y materiales (por ejemplo, los costes de produccin de una declaracin de impuestos, de una multa, de un permiso de construccin), olvidando los costes propios a los recursos inmateriales. Lo cual no
significa que sea importante, a efectos de benchmarking (o de comparacin
entre intervenciones pblicas) el tener en cuenta todos los costes que engendra
una accin pblica.
A partir de los 80, se han promovido diversos programas de reforma para racionalizar y aumentar la eficiencia productiva de la administracin. En realidad,
si la intervencin pblica a analizar no produce los efectos buscados, el hecho de
que su puesta en prctica se haya hecho con un alto grado de racionalizacin interna (=alta eficiencia productiva) y, consecuentemente, un bajo coste de la actividad pblica, no parece que slo por ello podamos sentirnos satisfechos, por
mucho activismo burocrtico desplegado. Desde el punto de vista del anlisis de
polticas pblicas, el tratamiento eficiente y rpido de los procesos administrativos no puede constituir un fin en si mismo.
10.2.5. CRITERIOS DE EVALUACIN: PRESENTACIN Y LGICA DE LA APLICACIN

La grfica 21 resume la discusin precedente presentando las relaciones
existentes entre los elementos constitutivos de una poltica pblica y los criterios
de evaluacin que tratan de analizar la capacidad del Estado para resolver los
problemas pblicos. Sin embargo, hemos de subrayar una vez ms, que toda evaluacin debera proceder al anlisis sucesivo de los criterios de pertinencia, efectividad, eficacia y eficiencia en la asignacin de recursos, antes de proceder al
anlisis de la eficiencia productiva. En efecto, en primer lugar se trata de saber
si la poltica pblica efectivamente permite resolver o, al menos, solucionar
parcialmenteel problema social en cuestin y, solamente en segundo lugar, determinar si la asignacin de recursos entre los actores del APA de la poltica pblica ha sido la ptima.
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Una vez presentadas las dimensiones operacionales de los impactos y de

los resultados, as como los criterios de evaluacin de una poltica pblica, a continuacin iremos considerando dichos elementos a fin de identificar los diferentes tipos de enunciados evaluativos que se presentan.
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10. 3. Los enunciados evaluativos acerca de los efectos

de una poltica pblica (Producto 6)
Como producto a explicar en la fase de evaluacin de una poltica pblica,
los enunciados evaluativos pueden interpretarse analticamente en funcin de
diversas dimensiones que hacen referencia a sus contenidos sustantivo e institucional. Sin pretender ser exhaustivos, iremos identificando algunos tipos ideales
de enunciados evaluativos, los cuales pueden guiar al anlisis en la realizacin
de un estudio emprico acerca de la ltima etapa del ciclo de una poltica pblica.
Hemos de subrayar asimismo que estas dimensiones no se excluyen mutuamente,
sino que se complementan, de ah que se requiera considerarlas de manera simultnea.
10. 3.1. CRITERIOS DE REFERENCIA DE LOS ENUNCIADOS

(PERTINENCIA, EFECTIVIDAD, EFICACIA Y EFICIENCIA)
En primer lugar, todo enunciado evaluativo puede clasificarse segn el elemento que trate de analizar en la cadena causal de efectos de una poltica pblica. Concretamente, se trata de identificar si las apreciaciones formuladas se
enfocan pertinentemente en los objetivos del PPA, en los impactos (efectividad)
y/ o en los outcomes (eficacia) y, en este ltimo caso, si los efectos finales se
vinculan con los recursos invertidos (eficiencia en la asignacin de los mismos).
Esta primera dimensin tiene como objetivo explicitar a qu nivel se est juzgando la poltica pblica, evitando as confundir, como ocurre con frecuencia,
los resultados (outputs), los efectos intermedios (impactos) y los efectos finales
(outcomes) de una accin pblica.
10. 3.2. ENUNCIADOS CIENTFICOS (DE NATURALEZA CAUSAL)

O POLTICOS (IDEOLGICOS)
Algunos enunciados evaluativos se fundan en anlisis cientficos que tratan
de establecer, basndose en datos empricos disponibles, relaciones causales entre
la poltica pblica implementada (outputs) y los efectos inducidos (impactos y
outcomes). Pero otros enunciados son ms bien ideolgicos y se basan en percepciones sesgadas o parciales de sus autores. Estos ltimos, no acostumbran a distinguir entre las conclusiones que pueden surgir de un anlisis riguroso
acerca de la cadena de causas y efectos, por un lado, y las recomendaciones normativas que pueden formularse para remediar eventuales deficiencias, por otro.
Ms bien se basan en apreciaciones subjetivas (parciales) o en argumentos normativos. Es importante saber distinguir unos tipos de evaluacin de otros, siendo
asimismo prudentes en lo que calificamos de anlisis cientficos y los que no lo
son, distinguiendo asimismo entre evidencias y argumentos (Majone, 1989).
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10. 3.3. ENUNCIADOS DE BALANCE O FORMATIVOS

Los enunciados evaluativos pueden tambin distinguirse en funcin de las
finalidades mismas de la evaluacin. Esta puede tratar de establecer un balance
de la poltica (enunciado recapitulativo) y/ o identificar de manera prospectiva
eventuales pistas para mejorar y adaptar la poltica en cuestin, dando as inicio
a un proceso de aprendizaje (Kissling-Nf 1997; Lascoumes, Setbon 1995).
Las evaluaciones de tipo recapitulativo son muy frecuentes. En Suiza, por
ejemplo, la evaluacin del programa federal denominado Lnrgie dans la cit
haca un balance en general positivo de la aportacin de dicho programa en la
sensibilizacin de las autoridades municipales y para la inclusin de la poltica
energtica en la agenda de estas mismas autoridades. El citado estudio mostr de
manera clara que es imposible establecer un balance cuantitativo de los resultados (Kwh ahorrados) de dicho programa (Knoepfel et al. 1999; Baltasar 2000:
153 ss.). En el caso de Francia, la mayora de las evaluaciones realizadas a partir de 1990 desde el dispositivo interministerial creado al efecto han sido de carcter recapitulativo75. Sin embargo, podemos citar ejemplos de evaluaciones de
tipo prospectivo, entre ellos merecen una mencin especial los estudios de impacto ambiental que deben obligatoriamente llevarse a cabo de manera previa a
la realizacin de toda obra pblica de gran envergadura. En este tipo de evaluaciones, los actores se dan cuenta de los impactos, en ocasiones no conocidos, de
los proyectos incluidos en algunas polticas pblicas con incidencia espacial.
Esta informacin (de la que no se dispona antes de llevarse a cabo la evaluacin
prospectiva) puede llegar a modificar de manera considerable la posicin de algunos actores e incluso generar consensos respecto a enunciados evaluativos que
revistan repercusiones importantes en el futuro (vase Kissling-Nf 1997).
10. 3.4. ENUNCIADOS EX ANTE, CONCOMITANTES O EX POST
El analista tambin puede clasificar los diversos enunciados evaluativos en
funcin del momento en el que se realizan. La evaluacin puede efectuarse antes
de que la poltica se implemente (evaluacin ex ante), durante la ejecucin de la
misma (evaluacin de proceso o concomitante) o iniciarse una vez que la implementacin ha finalizado (evaluacin ex post). En la prctica poltico-administrativa, las ms frecuentes son las evaluaciones realizadas, por lo menos, entre tres
y cinco aos despus de la aplicacin del PPA y de los eventuales planes de accin (dado que generalmente es necesario un plazo a fin de que la poltica pueda
verdaderamente generar todos sus efectos). Es a partir de esa constatacin que los
enunciados evaluativos se han tendido a definir como el ltimo producto a analizar en el ciclo de una poltica pblica.
75. Vanse los informes de evaluacin de dichas polticas publicados por la Documentation Franaise,
los cuales tratan fundamentalmente acerca de prevencin de riesgos naturales, acerca de diversas polticas sociales y econmicas, acerca de la poltica para las regiones de montaa, etc.
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El proceso de evaluacin ex ante, tambin denominado evaluacin legislativa, se utiliza cada vez con mayor frecuencia. Este tipo de evaluacin permite someter a examen tanto los nuevos instrumentos de intervencin como las
modificaciones que, en las comisiones de expertos a cargo de la preparacin de nuevas legislaciones, puedan proponerse a los grupos-objetivo. En dichos casos se utilizan mtodos que permiten simular la aplicacin de diversas variables propuestas
en el contexto real de varias regiones o zonas de implementacin seleccionadas para
tal efecto en funcin de sus caractersticas especficas. Un ejemplo de ello es la aplicacin en algunas industrias suizas, va simulacin, de una nueva reglamentacin
sobre las energas hidrulicas; o las pruebas sobre el uso de neumticos de deshecho y otros residuos se ha hecho en Catalua, contando con los hornos de las cementeras de la zona. Otros ejemplos se han dado en el mbito de las polticas
familiares, en las polticas de lucha contra el desempleo o en las polticas fiscales.
Por lo que respecta a las evaluaciones en proceso o concomitantes, podemos
encontrarlas en un gran nmero de polticas sociales y econmicas que cuentan
con seguimientos de carcter estadstico. Por otro lado, la Comisin Europea
obliga a realizar este tipo de evaluacin en el marco del ejercicio de los fondos
estructurales (vase el manual europeo de evaluacin).
10. 3.5. ENUNCIADOS PARCIALES O GLOBALES

Los elementos operativos de un PPA incorporan a menudo diversas medidas que estn destinadas a grupos-objetivo diferentes. De ah que sea importante
saber si los enunciados evaluativos se refieren a uno solo de los instrumentos utilizados, o bien a todas las medidas de un plan de accin, o, incluso, a la totalidad
de la poltica pblica. Tanto en teora como en la prctica, podemos distinguir
evaluaciones de medidas pblicas aisladas, evaluaciones de programas completos (program evaluation) y evaluaciones de toda una poltica pblica (policy
evaluation).
10. 3.6. ENUNCIADOS FORMALES (VINCULADOS A CLUSULAS DE EVALUACIN)

O INFORMALES (ESTUDIOS DE EVALUACIN NO OBLIGATORIOS)
Es importante tener en cuenta el grado de oficialidad de un enunciado evaluativo. En este sentido, podemos suponer que una evaluacin encargada en
tiempo y forma, y financiada por actores pblicos (por ejemplo las administraciones a cargo de la implementacin de la poltica en cuestin, el gobierno o el
parlamento) gozar de mayor credibilidad y tendr mayor eco que si esa misma
valoracin se formula fuera de todo marco institucional (por ejemplo por parte
de una consultora o de un investigador o cientfico que no ha recibido tal encargo
oficial). Conviene recordar que la tendencia generalizada y que va extendindose en Europa, consiste en la introduccin en las legislaciones y reglamenta-
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ciones de clusulas de evaluacin en las que se estipula que la aplicacin y los

efectos de las disposiciones jurdicas contenidas en el texto en cuestin debern
ser objeto de una evaluacin cientfica (externa) tras x nmero de aos de implementacin de la poltica o del PPA correspondiente (Bussmann 1998: 26s.).
Ese es cada ve ms el caso de las nuevas polticas sociales cuya legitimidad se
cuestiona con frecuencia (por ejemplo, en Suiza, las polticas de seguros de gastos mdicos o de ayuda humanitaria; en Francia, podemos citar el caso de la poltica de rentas mnimas de insercin, o en Espaa los primeros pasos dados en
la evaluacin de los planes nacionales de inclusin)
10. 3.7. ENUNCIADOS SUSTANTIVOS O INSTITUCIONALES

Adems de los enunciados de carcter sustantivo (apreciacin de los efectos concretos observados), encontramos tambin enunciados bsicamente institucionales. Estos fijan, sobre todo, las condiciones o reglas a respetar durante el
proceso de reformulacin de la poltica pblica. Tales enunciados estipulan, por
ejemplo, que, en funcin de los efectos constatados por la evaluacin de la poltica, la comisin de revisin debera tomar en cuenta los intereses de..., la
nueva legislacin debera incluir a los grupos interesados..., la poltica debera respetar las normas de la Unin Europea y de la OMC... o, incluso la estrategia de seguimiento debera situarse en el contexto internacional....
Varias de las dimensiones que aqu hemos propuesto para el anlisis emprico de los enunciados evaluativos dependen directamente del contexto polticoadministrativo de la evaluacin, de su proceso y de los actores involucrados en
su desarrollo. As, los prrafos siguientes abordarn las interacciones entre los actores durante la evaluacin de una poltica pblica. Como ya hemos ido recordando en el anlisis de los productos de las etapas anteriores, los juegos (directos
e indirectos) de los actores de la evaluacin deben interpretarse en funcin del inters que estos tienen en demostrar que la poltica es o no eficaz, que debe o no
modificarse, y, en consecuencia, de los recursos y reglas institucionales que movilizan para influenciar el contenido de los enunciados evaluativos.
10. 4. Proceso de evaluacin: actores, recursos e instituciones movilizados

10. 4.1. INSTITUCIONALIZACIN DE LA EVALUACIN
Al igual que la etapa de programacin-decisin, el proceso de evaluacin y
de enjuiciamiento poltico de sus resultados (es decir los enunciados evaluativos) depende en gran medida de las reglas institucionales del rgimen democrtico de que se trate. La institucionalizacin de la evaluacin en los Estados
Unidos, a travs del General Accounting Office (GAO), es notablemente distinta
de la que se sigue en Suiza con el Organe Parlamentaire de contrle de lAdmi-
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nistration (OPCA), en Francia con el Conseil National dEvaluation , y de lo que

est previsto que suceda con la Agencia Estatal de Evaluacin de Polticas Pblicas y Calidad de los Servicios Pblicos que empieza a dar sus primeros pasos
en Espaa(vase Bussmann 1998: 13-32 para el caso Suizo; Monnier 1992: 6368 en el caso de Francia, para un primer anlisis del caso espaol, Garde, 2007).
Al margen de estos datos institucionales acerca del lugar que ocupa la evaluacin en la gestin de las polticas pblicas, los prrafos siguientes los dedicamos a la discusin acerca de los juegos estratgicos de los actores en el marco de
un proceso evaluativo.
10. 4.2. Constelaciones y juegos de actores

En la prctica, las evaluaciones son un instrumento de informacin, de direccin y de legitimacin primaria (gracias al consenso legislativo que est en la
base de la intervencin pblica) y secundaria (debido a que los actores sociales
pueden validar esa evaluacin) de las polticas pblicas. Las evaluaciones generan una serie de conocimientos acerca de la pertinencia, la efectividad, la eficacia y la eficiencia (productiva y de asignacin de recursos) de la actividad estatal.
Tales conocimientos pueden representar un fin en s mismos y/ o, cuando se construyen en el mbito universitario, servir a efectos de aprendizaje e investigacin.
Sin embargo, generalmente, las evaluaciones se realizan con un objetivo poltico o administrativo concreto: iniciar una accin, legitimar una decisin, mejorar la implementacin, controlar, reducir los fondos, preparar intervenciones
posteriores, etc. Se supone que las evaluaciones preparan los fundamentos de las
decisiones por venir y / o legitiman las medidas que ya se han adoptado.
Lo mismo que ocurre con las acciones pblicas concretas o las polticas pblicas en su integridad, las evaluaciones tienen efectos deseados y no deseados,
directos e indirectos, vinculados con sus objetivos principales y otros efectos polticos. Es imposible describir detalladamente todos los objetivos que se buscan
a travs de las evaluaciones as como sus efectos potenciales. Nos limitaremos
aqu a analizar tipos ideales-tpicos que conocemos por experiencia propia. Las
evaluaciones forman parte hoy del catlogo de actividades pblicas y son, al igual
que el resto de los instrumentos de los actores pblicos o privados, creaciones humanas Su realizacin no depende de su propia naturaleza, sino ms bien de la voluntad que, en situaciones especficas, tengan determinadas personas y grupos
sociales de alcanzar objetivos estratgicos. Toda tipologa de los objetivos y efectos potenciales de las evaluaciones estar por tanto siempre incompleta debido a
que, en la prctica, los instrumentos se renuevan y reformulan continuamente.
Presentamos aqu una sistematizacin lo ms neutra posible (es decir independiente de perodos histricos o de mbitos polticos especficos) que se concentra en las medidas y en las polticas pblicas a evaluar (A), en los actores
involucrados en las evaluaciones y sus estrategias (B) as como en las posiciones ideolgicas, ms globales, a las que las evaluaciones se refieren (C).
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A. Medidas o polticas pblicas a evaluar

Las evaluaciones pueden tener como objetivo, o como consecuencia, la reformulacin o la modificacin de medidas o de polticas pblicas, mejorar la implementacin de las mismas, o bien, realizar un informe sobre las mismas. En la
literatura al respecto, existe un amplio consenso en cuanto a estas finalidades
principales de la evaluacin (Chelimsky 1987; Rist 1990; Bussmann 1995: 3645; Ballart, 1991). Sin embargo, en la prctica, hay divergencias de opinin en
lo que respecta a la dimensin temporal de las evaluaciones. Con mucha frecuencia, algunos tipos determinados de evaluacin se atribuyen de manera exclusiva a ciertas fases del ciclo de una poltica pblica (formulacin de medidas,
mejora de la implementacin, informes). Por ejemplo, se supone que en la perspectiva de la programacin de una nueva poltica pblica, nicamente son pertinentes las evaluaciones prospectivas. Entendemos aqu que los diversos tipos de
evaluacin pueden combinarse a fin de alcanzar los tres principales objetivos que
hemos citado. Los siguientes tres ejemplos nos sirven para ilustrar dicha idea:
Durante la reforma o modificacin de una accin publica (dimensin
prospectiva), una evaluacin de la eficacia y de la eficiencia de las intervenciones precedentes puede evidenciar vnculos de tipo causa-efecto, y
algunos anlisis de efectividad pueden mostrar el desarrollo de la implementacin. Por ltimo, las sntesis de evaluaciones pueden resumir los resultados de evaluaciones previas as como las experiencias acumuladas
en mbitos cercanos o en otros pases.
Diversos tipos de evaluaciones son tambin de utilidad para acompaar
y mejorar una accin pblica. En primer lugar, debemos citar los datos
que surgen del seguimiento de la naturaleza del problema pblico a resolver (por ejemplo, evolucin del medioambiente), o los datos acerca
de la efectividad, que miden el nivel de la implementacin (qu se
hizo?). Estos datos dan una idea de las relaciones (causales-analticas)
que se presentan durante la ejecucin. Toda esta informacin puede utilizarse tanto para acompaar la medida como para mejorar su implementacin.
Las evaluaciones (retrospectivas) de la eficacia y, en caso necesario, de
la eficiencia (en la asignacin de recursos y productiva) constituyen el
principal instrumento para la rendicin de cuentas. Frecuentemente, para
cumplir con esta tarea, basta con las evaluaciones de los outputs y los
impactos, o con los datos de seguimiento correspondientes. Ocasionalmente, se lleva a cabo una reflexin acerca de los efectos que las medidas alternativas hubieran podido generar (construccin de escenarios
alternativos, modelos economtricos de simulacin, etc.) En tales casos,
los mtodos habituales, retrospectivos (constataciones empricas de los
efectos) y prospectivos (construccin de escenarios), se combinan.
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B. Evaluacin y actores
Para los actores, las evaluaciones pueden realizarse con distintas intenciones. Nosotros diferenciamos las siguientes posibilidades de utilizacin: (1) Las
evaluaciones pueden mantenerse en un contexto (exclusivo y rgido) de consultora en el que sus informaciones y recomendaciones estn solamente a disposicin de quien las encarga. (2) En la mayora de los casos, el pblico en general
tiene acceso a las informaciones. Esta apertura puede deberse a la intencin de
reforzar o, por el contrario, fragilizar la posicin estratgico-poltica de un actor.
(3) Una evaluacin, sin embargo, tambin puede dar informaciones neutras
acerca de determinados hechos objetivos. (4) Por otro lado, el perpetuar una relacin de consultora puede contribuir a la formacin de una coalicin cientficoadministrativa cuyo objetivo consiste en mantener el mbito de competencia al
abrigo de cualquier crtica eventual. (5) Por ltimo, un actor puede utilizar simblicamente la evaluacin, instrumentando por ejemplo un consejo de evaluacin de una determinada poltica, quizs con la simple finalidad de ganar tiempo.
1. Generar un elemento de ventaja directa a travs de la informacin
Cuando las evaluaciones se llevan a cabo bajo la forma de consultora directa, exclusiva y al abrigo de toda publicidad (aun cuando no sea forzosamente
secreta), se sustraen a toda observacin crtica por parte del pblico que se interesa en el debate social. Adems, por regla general, es imposible encontrar informacin al respecto en los peridicos o en las publicaciones en general. La
forma ms viable de acceder a ellas es a travs de conexiones informales en el
interior de la administracin, rastreando en l documentacin gris de la administracin, o a travs de entrevistas con los responsables cientficos de esas evaluaciones. Dichas actividades de consultora se dan con ms frecuencia en
empresas privadas que en institutos universitarios, dado que normalmente para
estos ltimos el renombre y la valorizacin de los resultados a travs de publicaciones a las que el pblico tenga libre acceso resulta decisivo.
La mayora de estos informes se presentan en forma de consejos en materia de organizacin y gestin. Estos estudios crean las precondiciones para la
identificacin de los puntos dbiles y para su posterior correccin. Es importante
sealar que, a pesar de que, como decamos, en el caso de los servicios administrativos, se reservan el derecho a disponer de manera exclusiva de los datos de
la evaluacin, no dudarn en difundirlos si, a travs de ello, pueden obtener alguna ventaja (mejorar su imagen, argumentos para reforzar su posicin). Los conocimientos que surgen de la evaluacin pueden otorgar a quien los utiliza una
ventaja considerable frente a otros actores pblicos y sociales. Al lado de estas
consultoras de carcter cerrado, existen tambin evaluaciones de orientacin
tcnica, a las que, de hecho, se puede acceder libremente (por ejemplo, rentabilidad de trayectos en autobs, evaluacin de algunos medios especficos de enseanza) pero cuyos resultados, sin embargo, no acostumbran a llegar al pblico
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dada la poca atencin que en general les prestan los medios de comunicacin
(una excepcin reciente ha sido el gran impacto meditico y social conseguido
por las evaluaciones de poltica educativa realizadas bajo el amparo de la OCDE
bajo el nombre de Informe Pisa)
2. Reforzar la propia posicin estratgica
Una gran cantidad de evaluaciones se realiza bajo la forma de contrato debido a que la organizacin que las encarga cree poder sacar ventaja de dicho instrumento. A travs de la evaluacin pretenden reforzar su postura, o, al menos,
neutralizar la de los actores de la oposicin. A partir de nuestra experiencia, podemos citar las siguientes cuatro situaciones tpicas:
Movilizar apoyos para un proyecto particular o determinada medida:
por ejemplo, para reforzar la posicin de un organismo administrativo
ante el nuevo debate presupuestario, se encarga una evaluacin independiente que apuntale las peticiones de nuevos fondos que se realizan. En
Francia, las primeras polticas que pidieron ser evaluadas en el marco del
Comit Interministriel de la Evaluation, trataban de reforzar su posicin
e incrementar su legitimidad, dada su poca tradicin administrativa ( poltica de integracin de los minusvlidos, poltica de proteccin de las
zonas hmedas, etc.)
Movilizar una oposicin contra un proyecto determinado: las evaluaciones se utilizan tambin para bloquear determinados proyectos que resultan desfavorables para algunos actores especficos. Incluso puede ser que
el mismo organismo administrativo trate de evitar el seguir realizando
una labor por su creciente coste y encargue una evaluacin que demuestre que los efectos de su intervencin son poco eficientes en relacin al
problema a resolver (poltica de conservacin de monumentos en el cantn de Soleure en Suiza).
Movilizar apoyos como respuesta a las necesidades de determinada poltica pblica: con la expansin del Estado de bienestar a partir de los
aos setenta, las polticas ya no se desarrollan en arenas claramente delimitadas, sino, y cada vez con mayor frecuencia, en un marco intersectorial (transporte, salud, agricultura, proteccin de los acuferos, etc.).
Surgen as debates complejos: la poltica financiera debe respetar plenamente las conquistas sociales? El transporte por carretera debe internalizar los costes ambientales y de salud que genera? La agricultura
debe someterse ms a las exigencias del medioambiente? Estas cuestiones y muchas otras se plantean a lo largo de las fronteras que separan las
diversas polticas pblicas, las cuales, segn la ptica y la perspectiva
que se empleen, pueden disearse de manera diferente. Las evaluaciones pueden y deben presentar con frecuencia argumentos acerca de la
manera de llevar a cabo esta delimitacin.
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Proceder a una evaluacin de las condiciones polticas y econmicas

marco: tambin en este caso hablamos de distintas pticas y perspectivas, sin embargo, esta vez no entre polticas pblicas sectoriales, sino
entre subsistemas sociales (economa, poltica, cultura, religin, educacin) y sus propias racionalidades. Como sabemos, los anlisis de carcter econmico que ponen en relacin polticas sectoriales con las
llamadas condiciones-marco, han ido convirtindose en dominantes. Dichos anlisis se efectan para un sinnmero de temas: el derecho a la localizacin, nuevas titulaciones universitarias, el mercado de trabajo, los
fondos de pensiones, las telecomunicaciones, etc. Por regla general, en
ellos se comparan axiomas tericos y reglamentaciones pblicas, y se
complementan parcialmente con estudios empricos tales como el anlisis de la eficacia, a fin de fundamentar dichas propuestas tericas (por
ejemplo, estudios comparativos internacionales acerca de la relacin entre
las reglamentaciones del mercado de trabajo y el porcentaje de desempleados). Vistos desde esta perspectiva, ese tipo de estudios tienen un carcter a todas luces evaluativo. Con frecuencia son utilizados por los
actores que pretenden una desregulacin.
3. Descubrir la verdad
Tambin existen evaluaciones que se realizan sin la intencin de procurar
ventajas a un organismo o institucin. Dichas evaluaciones siguen las vas rutinarias de la investigacin o de la apreciacin cientficas y estn, prioritariamente,
al servicio del sistema cientfico que se esfuerza por alimentar los otros subsistemas a travs de informaciones consideradas como objetivas. Cada vez con
mayor frecuencia las organizaciones supranacionales (por ejemplo la OCDE, el
Banco Mundial) tratan de presentar sus valoraciones cuidando, en la medida de
lo posible, la apariencia de objetividad, a partir de criterios determinados.
Las instituciones cientficas (institutos universitarios, centros de investigacin pblicos o privados, etc.) producen una gran cantidad de resultados de investigacin, muchos de los cuales resultan pertinentes para la poltica pblica
en cuestin (por ejemplo, las formas de transmisin de la enfermedad de las vacas
locas, los gases que producen el efecto invernadero y su relacin con la atmsfera,...) debido a que demuestran las oportunidades as como los riesgos indirectos de la actividad estatal en dichos mbitos. La investigacin propiamente
acadmica puede prestar un valioso servicio en la etapa de identificacin de los
problemas (por ejemplo, estudios acerca de la pobreza) al proporcionar informaciones de base sobre las que las medidas estatales pueden apoyarse. Una vez
que las medidas correspondientes se han puesto en vigor, los estudios pueden
pronunciarse acerca de sus efectos. La motivacin para la realizacin de este tipo
de investigaciones acerca de los efectos es, principalmente, acadmica; sin embargo, no podemos excluir el hecho de que los investigadores tengan preferencias polticas implcitas o que los resultados de la investigacin ejercen una
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influencia efectiva sobre la posicin estratgica de determinados actores. Sin embargo, la investigacin se efecta formalmente en el contexto de la enseanza, de
las publicaciones y en general en mbitos en los que las exigencias de investigacin estn bien establecidas ( Fonds National Suisse pour la Recherche Scientifique, CNRS en Francia, CICYT en Espaa), razn por la que, normalmente,
podemos confiar en la primaca de su orientacin acadmica.
En este contexto, debemos, por ltimo, evocar las evaluaciones pas por
pas, efectuadas en el marco de las comparaciones internacionales y conforme a
exigencias determinadas. Los estudios nacionales de la OCDE que se efectan,
tanto de manera peridica como espordica, en diversos mbitos polticos (polticas financiera, econmica, educativa, agrcola, regional, ambiental, etc.) son
particularmente importantes (como el ya citado, Informe PISA).
4. Formar coaliciones en los contratos de estudio
Hasta aqu, nos hemos concentrado en los objetivos y los efectos de estudios individuales. Sin embargo, una gran parte de la labor de consultora, de la
investigacin y de las evaluaciones se desarrolla en contextos bien estructurados
(por ejemplo, especializacin de los evaluadores en mbitos polticos y de investigacin determinados). Ello conduce al surgimiento de expectativas constantes (por parte de los investigadores y de los grupos a los que se dirigen). Los
resultados de las investigaciones y las evaluaciones se confan a un actor del APA
que, de este modo, proporciona continuamente, tanto a los otros actores pblicos
como a los actores sociales, informaciones y argumentos, lo que lleva a que acadmicos y otros especialistas puedan obtener un volumen constante de contratos.
Las evaluaciones pueden permitir, a largo plazo, ir creando comunidades especializadas de investigadores.
5. Temporizar va la adjudicacin de mandatos de estudio
Como toda medida estatal, el anuncio y la conduccin de un estudio evaluativo pueden utilizarse como actos simblicos (Edelman 1971; Kindermann
1988). En dichos casos, la evaluacin no cumple con ninguna de sus funciones
primarias, ya sea instrumental, de aclaracin o de legitimacin, sino que significa ms bien la vaga promesa de contar con explicaciones cientficas ulteriores
a fin de disminuir la presin y las demandas polticas y as ganar tiempo. El
anuncio de la realizacin de una evaluacin demuestra que el problema requiere
una explicacin seria y que deben tomarse todas las medidas necesarias al respecto. La funcin simblica de la evaluacin no excluye, sin embargo, que aparezcan algunos efectos: el anuncio de una evaluacin puede, por ejemplo, crear
confianza (y tambin suscitar expectativas) o poner en guardia contra toda accin
legislativa apresurada. Dado el habitual respeto del que goza el trabajo cientfico, la solicitud de un anlisis de este tipo se ha vuelto relativamente frecuente
en la prctica poltica cotidiana. El carcter puramente simblico de una evalua-
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cin es sumamente difcil de probar en los casos concretos. Para ello sera necesario demostrar que, a travs de los dispositivos propios al examen de evaluacin,
toda utilizacin, incluso la legitimacin, se excluy de antemano. En analoga
con la legislacin simblica (Kindermann 1988:229), la funcin simblica de la
evaluacin slo en raros casos puede encontrarse en su forma ideal, y ms bien
podemos entenderla como un continuum que va de su inutilidad hasta su utilizacin eficaz.
C. Evaluaciones y contexto poltico general
Las evaluaciones pueden, en el mejor de los casos, formular afirmaciones
acerca de las relaciones entre las medidas estatales y los efectos que de ellas resultan en la sociedad. De hecho, su interpretacin se lleva a cabo, generalmente,
en un contexto poltico amplio. La poltica (politics) consiste en la lucha por
el poder. En este marco, las concepciones polticas y los diversos sesgos ideolgicos representan, para los partidos que se encuentran compitiendo, formas de generar sentido y coherencia a sus propuestas concretas. Tal como lo hacen las
afirmaciones cientficas, con frecuencia tales conceptos se articulan segn una relacin si-entonces (por ejemplo, si se reduce el intervencionismo estatal, entonces mejorarn los ndices macroeconmicos) comprendiendo lneas
directrices que revisten la forma de relaciones causales a un nivel macro-social.
Sin embargo, contrariamente a lo que ocurre con los resultados cientficos, se
basan en experiencias, suposiciones o creencias que no se explicitan. Es por ello
que podemos afirmar que ah donde las explicaciones presentadas por las evaluaciones de orientacin cientfico-metodolgica se detienen, empieza el espacio
propio y legtimo de las orientaciones o sesgos ideolgicos.
Generalmente, las evaluaciones logran resultados empricos cientficamente
fundados slo cuando se refieren a objetos muy delimitados. As, la interpretacin y (ms an) la transposicin (generalizacin, validacin externa) de los resultados de las evaluaciones se desarrolla normalmente recurriendo a los
conceptos polticos de los que hablbamos en el prrafo precedente. Por ejemplo,
si una evaluacin concluye que la medida A no permiti alcanzar el crecimiento
buscado de un nivel de X por ciento del indicador Z (lo que adems en pocas
ocasiones se enuncia de manera tan clara), entonces dos conclusiones diferentes
pueden deducirse: abandonar la medida A, o bien intensificar la implementacin
de la misma. La utilizacin de los resultados de toda evaluacin supone pues, en
la mayora de los casos, un juicio de valor de carcter poltico.
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Captulo 11
Las hiptesis de investigacin y de trabajo

Este ltimo captulo se pretende hacer un resumen de las principales dimensiones de anlisis expuestas hasta aqu. El objetivo es el poder identificar, en
la realidad poltico-administrativa y social, los seis componentes o productos de
una poltica pblica (captulos 7 al 10). Queremos aqu poner un nfasis muy
particular en la complementariedad de los contenidos sustantivos e institucionales de dichos productos. Posteriormente, y en base a esta recapitulacin sinttica, presentaremos tres posibles puertas de entrada a la formulacin de
hiptesis de trabajo que deberan estar presentes durante el anlisis emprico de
los factores explicativos de los mencionados seis productos. Para ello, nos referiremos a la lgica del modelo analtico (captulo 6), as como a los elementos de
base (actores, recursos e instituciones) en los que hemos fundamentado la perspectiva de las polticas pblicas aqu presentada. La cual, como ya hemos comentado, se inspira en el institucionalismo centrado en los actores (captulos 2
al 5).
En este captulo buscamos, por tanto, explicar los seis productos de una poltica pblica en funcin de las estrategias de los actores pblicos y privados, de
los recursos que dichos actores movilizan para hacer valer sus intereses y derechos, y en base a los obstculos y oportunidades derivados de las reglas institucionales, tanto generales como propias del mbito estudiado. En este sentido,
formularemos hiptesis acerca de los vnculos (causales) que potencialmente
existen entre los productos de una poltica pblica (variables a explicar) y los
juegos de los actores que componen el tringulo de actores de la misma.
Nos parece tambin importante sealar que el modelo de anlisis que aqu
se propone puede aplicarse para describir, interpretar, explicar e, incluso, anticipar el contenido de una poltica pblica. La tabla 9 evidencia la utilidad potencial del modelo para cada uno de esos niveles de anlisis. Nos interesan, por
tanto, la formulacin de hiptesis de investigacin y de trabajo que permitan la
realizacin de una investigacin emprica desde una perspectiva explicativa.
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Tabla 9: Utilidad del modelo segn el nivel y la finalidad de la investigacin emprica

Perspectiva
Finalidad del anlisis
Utilidad del modelo
Descriptiva
Describir (=determinar
un fenmeno social en
base a conceptos y variables)
Elementos operacionales para describir

sistemticamente los seis productos de
una poltica pblica (vase cap. 7 al 10)
Tringulo de base y tipologas de los recursos y de las reglas institucionales a
fin de describir los principales actores y
su estrategia de accin (vase cap. 3 al 5)
Analtica
(Knowledge of
public policy)
Comprender (=interpretar
vnculos entre actividades
sociales)
Explicar (=demostrar relaciones causales entre
hechos sociales)
Anticipar (formular hiptesis del tipo si, entonces entre variables)
Postulados, hiptesis de investigacin y

de trabajo a fin de elaborar un diseo de
investigacin (comparativo, con variables de control) as como para comprender, explicar y predecir los vnculos
entre actores, recursos y reglas institucionales por un lado, y el contenido sustancial e institucional de los productos
de la poltica pblica por el otro (vase
captulos 7.3, 8.3, 9.5 y 10.4)
Prescriptiva
(Knowledge for
public policy)
Aconsejar (= formular recomendaciones prcticas

para la gestin de las polticas pblicas)
Ejemplos de investigacin realizada a

fin de ilustrar la pertinencia del anlisis
de polticas pblicas en materia de
acompaamiento de reformas pblicas
(vase el conjunto del libro y los ejemplos manejados)
11.1. Las variables a explicar: Las dimensiones sustantivas

e institucionales de los productos
La tabla 10 representa los seis productos que el analista puede identificar de
manera clara a lo largo del ciclo de una poltica pblica. Para ello ser necesario
utilizar una gran variedad de soportes materiales (por ejemplo, programas gubernamentales, legislaciones y reglamentaciones, informes anuales de los servicios administrativos, informes de evaluacin, documentos informales de la
administracin y de grupos de inters, sntesis de procesos de consulta y de negociacin, prensa escrita, sitios web, etc.) y de fuentes orales (por ejemplo, entrevistas con polticos, funcionarios y representantes de los grupos sociales;
encuestas de opinin, etc.).
Ms all de la definicin genrica de estos seis productos, la tabla 10 enumera, a ttulo ilustrativo, las dimensiones operativas que precedentemente hemos
abordado a fin de estudiar detalladamente los elementos constitutivos de las mismas. En este libro situamos dichas dimensiones en dos grandes categoras; las que
Enunciados evaluativos
acerca de los efectos
(impactos y outcomes)
Contenido institucional
Intermediarios vs finales
Formales vs informales
Cientficos vs ideolgicos
Ex ante, en proceso o ex post
Formales vs informales
Permetro (completos vs incompletos)

Coherencia sustancial, interna
y externa
Criterios de evaluacin seleccionados
Recapitulativos vs normativos
Parciales vs globales
Conjunto de productos finales de los procesos

poltico-administrativos destinados a los grupos-objetivo de la poltica pblica (aplicacin,
ejecucin)
Conjunto de juicios de valor acerca de los
cambios de conducta generados en los gruposobjetivo (impactos) y acerca de la mejora en
la situacin de los beneficiarios finales (outcomes) (-> legitimacin secundaria)
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Actos de implementacin (outputs)
Grado de estructuracin para las

autoridades de implementacin
Recursos vinculados vs no vinculados
Grado de apertura
Explcitos (formales) vs ausentes

Grado de discriminacin (en
el tiempo, el espacio y respecto a los grupos sociales)
Conjunto de decisiones de planificacin que

determinan las prioridades en el tiempo, el espacio y respecto a los grupos sociales para la
implementacin de la poltica pblica (afectacin especfica de recursos para la produccin
puntual de los outputs)
Planes de accin (PA)
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Evaluacin
Grados de coordinacin horizontal y vertical

Grado de centralismo
Grado de politizacin
Grado de apertura
Cantidad y tipo de actores

Contexto determinado por las
otras polticas pblicas
Conjunto estructurado de actores pblicos y

paraestatales a cargo de la implementacin de
la poltica pblica (designacin de las competencias de los actores, de la gestin intra e
inter-organizacional y atribucin general de
recursos)
Acuerdo de actuacin
poltico administrativo
(APA)
Implementacin
Autoridades y recursos administrativos

Elementos procedimentales (incluyendo los judiciales)
Concrecin de los objetivos

Criterios evaluativos
Elementos operativos (o instrumentos de accin)
Conjunto de normas legislativas y actos reglamentarios que determinan los elementos sustantivos y procedimentales de la poltica
pblica (establecimiento del contenido normativo y de la legitimacin primaria)
Programa de actuacin
poltico administrativo
(PPA)
Programacin
Grado de urgencia, grado de presin social
Mandato dirigido a las autoridades polticas

para que formulen una poltica pblica tendiente a resolver el problema pblico incluido
en la agenda poltica (-> solicitud de intervencin y bosquejo de una primera solucin)
Definicin poltica del

problema pblico (DP)
Inclusin en la
agenda poltica
Contenido ms bien institucional
Grado de intensidad (severidad)

Permetro (audiencia)
Grado de innovacin
Elementos operacionales para el anlisis del producto

Contenido ms bien sustantivo
Definicin genrica del producto
Etapa de la poltica Producto a explicar
Tabla 10: Recapitulacin de los elementos operacionales para el anlisis de los seis productos de una poltica pblica
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corresponden al contenido sustantivo (cmo resolver el problema pblico?)

y las que corresponden al contenido institucional (qu actores, con qu recursos y conforme a qu reglas del juego participan en la solucin del problema pblico?) de un producto determinado.
A pesar de que la frontera entre los elementos sustantivos e institucionales
en algunos casos es borrosa (incluso arbitraria), resulta indispensable considerar
simultneamente y ponderar ambas categoras del contenido de un producto en
la realizacin de estudios empricos. La calidad de una poltica pblica depende
del grado de diferenciacin de sus elementos sustantivos e institucionales y, an
ms, de la coherencia o por lo menos de la coordinacin negativa entre estos.
En la medida en la que una accin estatal pretende ser altamente eficaz (es decir,
alcanzar los objetivos sustantivos declarados) y, hasta cierto punto, previsible y
duradera (lo que implica estabilizacin institucional de las relaciones de intercambio entre los actores implicados), cada uno de los seis productos deber progresivamente concretar las hiptesis causal y de intervencin de su modelo
causal (qu hacer para resolver el problema pblico?) as como las tareas, competencias e, incluso, recursos de los actores que constituyen su red de accin pblica (quin participa en la solucin del problema pblico, conforme a qu
reglas vigentes, tanto generales como especficas)
Como ya explicbamos en la introduccin a la Parte III (captulo 6), el observador debe estar en posibilidad de constatar, a lo largo de las etapas de una poltica pblica, una concrecin de la sustancia (contenidos) de la poltica, as
como la consolidacin de la red de actores implicados, la constitucin de un verdadero capital institucional (entramado de actores) formado por reglas especficas y la explotacin (iterativa) de todo el abanico de recursos disponibles.
Esta argumentacin acerca de la complementariedad necesaria entre los elementos sustantivos e institucionales de una poltica pblica creemos que es importante ya que:
Desde la ptica normativa, la legitimidad denominada primaria (es decir,
la que procede de los procesos decisorios democrticos a travs de los inputs del sistema representativo) y la legitimidad denominada secundaria
(es decir, la que se deriva de la calidad y eficacia de las prestaciones pblicas, de los actos de implementacin y de los efectos) de las acciones
pblicas dependen de factores institucionales y sustantivos. Estas dos categoras de legitimidad se fundan en las modalidades procedimentales de
coproduccin de la poltica pblica a travs de los actores sociales (por
ejemplo, procesos de consulta transparentes y abiertos, delegacin de la
implementacin a organizaciones paraestatales, igualdad de trato a todos
los grupos-objetivo, publicacin de los informes generados por las evaluaciones, etc.) y en la capacidad real de los actores pblicos para resolver problemas concretos (por ejemplo, consenso poltico acerca de los
objetivos colectivos a alcanzar, discriminaciones inherentes a los planes
de accin conforme a la presin objetiva del problema, medicin ade-
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cuada de los impactos y de los outcomes, etc.). Desde esta ptica, el analista debe estar atento a los factores sustantivos e institucionales que, en
conjunto, dan lugar a la doble legitimacin de las polticas pblicas.
Desde una ptica emprico-analtica, constatamos que los actores pblicos y privados, por lo general, comprenden muy bien los diversos elementos relevantes que implican tanto los contenidos sustantivos como
institucionales de una poltica pblica. Por consiguiente, elaboran estrategias de accin que buscan de manera conjunta influenciar los objetivos y los instrumentos de intervencin (por ejemplo, juegos indirectos
sobre los elementos ms externos del programa de actuacin PPA- y
sobre el acuerdo existente para llevarlo a la prctica -APA) de la poltica
en cuestin. Tambin a este nivel resulta esencial combinar los anlisis
sustantivo e institucional a fin de apreciar la riqueza y complejidad del
juego de los actores, de sus interacciones y, por ltimo, de su influencia
sobre la evolucin gradual de los productos de una poltica pblica.
Al adoptar una ptica emprico-analtica, nuestra recomendacin es que,
durante la realizacin de estudios empricos, se pase revista al conjunto de las dimensiones operacionales que recapitula la tabla 10. En cierto modo, sta puede
servir como una especie de check-list sistemtico. La aplicacin de este esquema analtico deber facilitar el convertir en operativa la variable dependiente
en las investigaciones de campo.
Por otra parte, deben identificarse las variables independientes para explicar las modificaciones, en el tiempo y en el espacio, de las observaciones empricas seleccionadas. Con este objetivo discutimos, en los prrafos siguientes, los
diferentes juegos de los actores en tanto que fuente de explicaciones potenciales de los contenidos sustantivos e institucionales de los productos de una poltica pblica.
11.2. Las variables explicativas: el juego de los actores,

los recursos y las reglas institucionales
En nuestra introduccin al tema de los actores de una poltica pblica (captulo 3), identificamos un tringulo de base compuesto por las autoridades
poltico-administrativas (actores pblicos), grupos-objetivo y beneficiarios finales, a los que en ocasiones se agregan grupos terciarios (beneficiario versus afectados). Siguiendo la lgica general del modelo, las conductas estratgicas de
dichos actores los cuales, en un contexto institucional cambiante, movilizan diversos recursos a fin de hacer prevalecer sus valores, intereses y derechospermiten explicar parcialmente los contenidos de los seis productos de una poltica
pblica. Recordemos que nuestra perspectiva terica reposa en dos postulados
(captulo 6):
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Postulado 1: Los resultados sustantivos e institucionales de una etapa

(por ejemplo el PPA y el APA) influyen directamente los de las etapas
subsecuentes (por ejemplo, los PA o planes de accin, y los actos formales de implementacin).
Postulado 2: Los actores de la poltica pblica recurren, durante cada una
de las etapas, a (nuevas) reglas institucionales y a (nuevas) combinaciones de recursos para influir sobre los resultados de la etapa en cuestin.
El primero de estos postulados afirma que para garantizar a la poltica pblica un cierto grado de eficacia, de continuidad y de previsibilidad, los actores
implicados formulan productos que de alguna manera limiten el abanico de opciones para las etapas posteriores. El contenido sustantivo e institucional de un
producto se ve as directamente influenciado por las decisiones tomadas y las acciones efectuadas durante las etapas precedentes de la misma poltica pblica.
El segundo postulado limita, sin embargo, el alcance del primero dado que
algunos actores buscan, de manera intencional, ajustar, modificar o, incluso, anular lo que ya se haba realizado, predefinido o decidido para los productos precedentes (en muchos casos dado que no estn del todo satisfechos con los
equilibrios alcanzados). Ninguna accin pblica es lineal o determina totalmente
las conductas individuales y colectivas. En consecuencia, el contenido sustantivo e institucional de un producto siempre puede ser influenciado o modificado
a travs de cambios en el marco institucional, en los recursos, en la constelacin
y juegos de los actores directamente involucrados en la etapa en cuestin.
La grfica 22, tomando en cuenta estos dos postulados, identifica algunos
vnculos posibles entre los productos y las estrategias de los actores. Dicho esquema integra los argumentos de nuestra discusin precedente acerca de la dualidad del contenido que caracteriza todos los productos de una poltica pblica.
En ese cuadro ubicamos cada uno de los seis productos conforme al peso relativo (definido en funcin de nuestros anlisis empricos previos) de sus elementos sustantivos e institucionales. Esta grfica sugiere tambin que los actores
desarrollan diversos juegos, alternativos o complementarios, para influenciar
esta doble dimensin de los productos. Concretamente, nosotros proponemos
calificar como juegos directos los que impactan sobre el contenido sustantivo y como juegos indirectos, aquellos que se realizan sobre el contenido
institucional de un producto (vase captulo 6). El calificativo indirecto significa tambin que las estrategias de algunos actores no se concentran exclusivamente en el producto que ser definido inmediatamente (es decir, el que se
define en la etapa inmediata subsiguiente) sino que, al jugar sobre los elementos institucionales, anticipan posiciones en los juegos sobre los productos posteriores (por ejemplo, juegos sobre los elementos procedimentales del PPA a fin
de garantizarse un derecho a interponer un recurso durante la produccin de los
actos formales de implementacin o una posicin privilegiada durante la evaluacin).
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La presentacin de los juegos de los actores que hacemos en la grfica 22

no pretende ser exhaustiva, nuestro objetivo consiste en ilustrar la forma en la que
los mismos se integran a la lgica analtica de nuestro modelo.
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Ejemplos de juegos directos e indirectos
NEXOS ENTRE LA DEFINICIN DEL PROBLEMA (DP) Y EL PROGRAMA

DE ACTUACIN POLTICO-ADMINISTRATIVO
juego directo sobre el ncleo y las capas internas del PPA: en materia
de legislacin acerca de la lucha contra la contaminacin atmosfrica,
los beneficiarios finales (por ejemplo, los vecinos de una industria contaminante) buscan fijar objetivos y criterios evaluativos claros (por
ejemplo, alcanzar, en 1985, el nivel de calidad del aire vigente en el ao
de 1960) as como instrumentos creadores de obligaciones (por ejemplo,
valores lmites de emisiones) a fin de garantizar la eficacia de la poltica pblica.
juego indirecto sobre las capas externas del PPA: en materia de construcciones militares (por ejemplo campos de tiro), los grupos ambientalistas (por ejemplo, pro natura o WWF), quienes de facto se
encuentran imposibilitados para influenciar de manera directa la definicin de los objetivos de defensa nacional en lo referente a la legislacin en esta materia, pueden intentar obtener una habilitacin formal
para (en su caso) anteponer un recurso contra un proyecto en particular.
NEXOS ENTRE EL PPA Y EL APA
juego directo sobre la composicin del APA: en materia de legislacin
referente a subvenciones directas, los grupos-objetivo (agricultores) intentan designar como nico responsable administrativo de la concesin
de tales subvenciones a una unidad administrativa con la que mantienen
relaciones privilegiadas y evitar que esta responsabilidad recaiga en otra
unidad administrativa que, debido a tener otros objetivos (potencialmente) alternativos, pueda oponerse a sus intereses particulares a corto
plazo (por ejemplo, un servicio administrativo ms vinculado a temas
ambientales)
juego indirecto sobre las estructuras y los procedimientos del APA: en
materia de legislacin referente a los permisos de construccin, el servicio administrativo histricamente dominante (por ejemplo, la oficina
urbanstica) busca mantener su posicin central respecto a los otros servicios a los que (potencialmente) tambin incumbe la materia (por ejemplo el servicio de energa, el de control de las aguas, ...) influenciando
las modalidades de coordinacin interna (por ejemplo limitando la participacin de los otros servicios a una funcin puramente consultiva)
para la gestin de expedientes.
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NEXOS ENTRE EL PPA, EL APA Y EL PA

juego indirecto sobre el grado de discriminacin de los PA: en materia
de legislacin acerca de la lucha contra el desempleo, la administracin
a cargo de las medidas de formacin profesional y de empleo (por ejemplo los servicios de empleo) puede tratar, sobre todo si sus recursos son
limitados, reservar en el interior de los planes de accin un acceso prioritario a sus prestaciones a determinado tipo de desempleado (por ejemplo jvenes calificados) en detrimento de otro (por ejemplo personas de
mayor edad y no calificadas).
juego indirecto sobre los recursos comprometidos a travs del PA: en
materia de legislacin destinada a impulsar la economa, los grupos-objetivo (empresas que crean o que mantienen puestos de trabajo) a quienes se destinan las subvenciones intentan fijar plazos cortos en los PA,
a fin de disfrutar en el menor tiempo posible de la partida presupuestaria prevista para aprovechar mejor la coyuntura econmica.
NEXOS ENTRE PA Y ACTOS DE IMPLEMENTACIN (OUTPUTS)
juego directo sobre la coherencia de los actos: en materia de proteccin
de los cauces de agua, los grupos-objetivo (por ejemplo, las empresas
productoras de electricidad) a quienes se impone el respeto de niveles
mnimos de agua en el cauce, buscan en algunos casos que los outputs
(por ejemplo la obligacin de reducir el consumo de agua en un plazo determinado) contengan tambin un criterio de compensacin financiera
(por ejemplo, ayuda para sanear una presa) a fin de reducir los costes de
los trabajos que se vern obligados a efectuar como consecuencia de la
medida, as como las inversiones denominadas no amortizables (debidas al descenso en los niveles de venta de hidroelectricidad).
juego indirecto sobre las clusulas de control de los actos de implementacin: en materia de promocin econmica de las pequeas y medianas empresas, el servicio administrativo correspondiente (por
ejemplo el servicio de promocin econmica) antepone como condicin al otorgamiento de una exencin fiscal (output) la obligacin, por
parte de quienes se benefician de esta medida, de probar, al final de cada
ejercicio contable, que los empleos que se subvencionan efectivamente
se han creado o mantenido.
NEXOS ENTRE LOS ACTOS DE IMPLEMENTACIN (OUTPUTS) Y LOS
ENUNCIADOS EVALUATIVOS (ACERCA DE LOS IMPACTOS Y DE LOS OUTCOMES)
juego directo sobre el permetro de los efectos: en materia de promocin
del ahorro de energa y del uso de energas renovables, la agencia de la
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energa intenta que las evaluaciones no se restrinjan a los resultados

energticos y ambientales (por ejemplo reduccin de los KWh utilizados y de las emisiones contaminantes), sino que incluyan tambin los
efectos secundarios tales como la creacin o mantenimiento de empleos
(por ejemplo los puestos de trabajo vinculados a la eco-industria).
juego indirecto sobre el approach participativo y formal de la evaluacin: en materia de compensaciones ecolgicas y financieras otorgadas
a los agricultores bio, los beneficiarios finales (por ejemplo los representantes de las asociaciones ecologistas) a quienes se excluye de la
implementacin (por ejemplo al no otorgarles el derecho a anteponer
un recurso contra la atribucin infundada de una subvencin a un agricultor no bio) intentan participar formalmente en la evaluacin de los
resultados de esta poltica (por ejemplo, a travs de la inclusin del aumento visible de la biodiversidad en las tierras agrcolas como criterio
de evaluacin) a fin de poder influir directamente en la evaluacin de la
eficacia de la poltica pblica en cuestin.
Todos los estudios empricos de polticas pblicas coinciden en demostrar

que coexisten mltiples juegos de actores, que influyen de manera ms o
menos importante sobre los contenidos de los seis productos. No podemos mencionar aqu la totalidad de los juegos potenciales, pero pretendemos ir ms all
de una perspectiva descriptiva al formular algunas hiptesis de investigacin
acerca de estos juegos a los que definimos como una de las variables-clave para
explicar los productos de una poltica pblica.
11.3. Hiptesis para estudios de carcter emprico

A fin de formalizar los vnculos entre las variables a explicar y las variables
explicativas de nuestro modelo y, sobre todo, con el objetivo de facilitar su aplicacin en un estudio emprico, formularemos a continuacin algunas hiptesis.
Distinguiremos tres hiptesis de investigacin (generales y abstractas y en consecuencia aplicables a todas las polticas pblicas) y mltiples hiptesis de trabajo (particulares y concretas, aplicables en consecuencia a una poltica pblica
determinada). Al iniciar una investigacin de campo cada uno podr, en base a
estos elementos y a las preguntas de investigacin y del campo emprico, establecer sus propias hiptesis de trabajo.
11.3.1. HIPTESIS DE INVESTIGACIN

Las tres hiptesis de investigacin formalizan los vnculos (causales) potencialmente existentes entre el contenido de un producto, la movilizacin que los
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actores involucrados hagan de recursos y de reglas institucionales, y el contenido de los productos subsiguientes de la poltica pblica en cuestin. Dichas hiptesis precisan y concretan los dos postulados previamente enunciados. Al
mismo tiempo, sirven como esquema general para la formulacin de hiptesis de
trabajo, a presentar posteriormente.
Siguiendo la perspectiva epistemolgica de Lakatos (1970), consideramos
los dos postulados y las tres hiptesis de investigacin, que aqu presentamos y
discutimos, como el ncleo de nuestro modelo. De alguna manera, las hiptesis de trabajo representan el cinturn de seguridad, vinculando teora y anlisis emprico. La grfica 23 resume la cadena causal en las que las hiptesis de
investigacin se basan.
Como vemos, las tres puertas de entrada, complementarias entre si, permiten cubrir, con la ayuda de hiptesis de investigacin, el conjunto de relaciones causales del modelo de anlisis.
En primer lugar postulamos que existe un vnculo quasi estructural (o funcional) entre el contenido, sustantivo e institucional de un producto y el de los
productos subsiguientes de la poltica pblica. Esta hiptesis concreta el postulado 1 y ampla su alcance ya que, en el interior de una misma etapa (por ejemplo la implementacin), el producto X adoptado anteriormente (por ejemplo el
PA) influencia directamente el producto Y siguiente (por ejemplo los outputs).
Formulada en trminos generales, la hiptesis de investigacin 1 propone que
si el producto X presenta determinado contenido sustantivo e institucional, entonces los productos Y subsiguientes presentarn (a condiciones no cambiantes)
ese determinado contenido sustantivo e institucional (H I).
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De entrada, esta hiptesis parece mecnica y excesivamente normativa

dado que sustrae de la explicacin todo rol proactivo de los actores. Sin embargo,
debe ms bien verse como una prediccin de las tendencias generales de la evolucin progresiva de las polticas pblicas; tendencias que, a su vez, dependen de la
constelacin de actores y de las estrategias de accin frecuentemente observables
en la realidad poltico-administrativa (y en los estudios empricos anteriores).
El criterio ceteris paribus (condiciones no cambiantes) incluido en esta hiptesis implica suponer que el juego de los actores no acostumbra a conducir, en
situaciones especficas, a cambios fundamentales de un producto al otro de la
poltica pblica. Por el contrario, sugiere que el desarrollo de polticas pblicas
diferentes presenta ciertas similitudes, al menos bajo ciertas condiciones independientes del juego de los actores (variaciones de situaciones y variables estructurales idnticas). Si, por el contrario, esta primera hiptesis de investigacin
no se confirma, entonces el analista debe observar con ms detalle las dos hiptesis siguientes, las cuales, por su parte, concretan el postulado 2 del modelo.
En segundo lugar, postulamos que existe un vnculo causal entre el contenido sustantivo e institucional del producto X tal como lo perciben los actores implicados y sus (no) acciones durante la formulacin del producto Y siguiente. El
que un actor adopte o no una (nueva) estrategia de accin depende de la percepcin que dicho actor tiene de los retos que implica el contenido del producto X.
Segn que la orientacin sustantiva que el producto X da a la poltica sea ms o
menos clara y definitiva, y segn la amplitud del margen de maniobra institucional que dicho producto otorga, un actor se ver ms o menos incitado a movilizar (nuevos) recursos y reglas institucionales durante la formulacin del
producto Y.
Nos servimos del trmino reto tanto en referencia al hecho de que un
actor puede perder o ganar (es decir, salvaguardar sus intereses sustantivos e institucionales), como para identificar lo que l mismo pone en juego (recursos y reglas institucionales movilizados). Formalmente, la hiptesis de investigacin II
supone que si el contenido del producto X se percibe por tal actor como no favorable a sus intereses, entonces dicho actor va a, ceteris paribus, movilizar
tal(es) recurso(s) y tal(es) regla(s) institucional(es) para tratar de reorientar el
contenido del producto Y siguiente (H II)
Por regla general, la importancia del reto disminuye conforme se avanza en
las etapas de una poltica pblica, ello debido a que los productos de las mismas
reducen sucesivamente las opciones sustantivas y fijan progresivamente las reglas institucionales especficas a la poltica pblica. Sin embargo, algunos (nuevos) actores pueden ocasionalmente reabrir considerablemente la perspectiva
(por ejemplo al recurrir a reglas institucionales generales) y as redefinir de manera fundamental los retos que implica la poltica pblica en cuestin (como ha
ido pasando en diversas polticas ltimamente, con el caso bien conocido de la
poltica del agua).
La condicin ceteris paribus que introducimos en esta segunda hiptesis
indica, por un lado, que un actor moviliza determinados recursos y reglas insti-
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tucionales al considerar los otros (potencialmente tambin explotables, incluso

por parte de los otros actores) como constantes. Por otro lado, dicho criterio tambin significa que un actor elabora su estrategia de accin a fin de modificar determinado elemento sustancial o institucional, sin por ello desear forzosamente
modificar los otros elementos (definidos, pues, como constantes) del contenido
de un producto.
En tercer lugar, postulamos que existe un vnculo entre los juegos de los
actores y el contenido del producto en cuestin. Mientras que la segunda hiptesis se concentra en los retos que genera la poltica pblica (por qu jugar?
qu recursos y reglas se utilizan en el juego?), la hiptesis de investigacin III
trata de los tipos de juegos, directo e indirecto (qu estrategia de juego?), as
como de su influencia sobre el contenido, sustancial e institucional, del producto.
Su enunciado general es el siguiente: Si tal actor juega tal(es) juego(s) directo
y/o indirecto, entonces el producto Y presentar, ceteris paribus, tal contenido
sustancial e institucional (HIII)
Los ejemplos de juegos directos e indirectos que ya hemos presentado (captulo 11.2) ilustran el alcance de esta tercera hiptesis de investigacin. Sin embargo, debemos subrayar que el criterio ceteris paribus en esta hiptesis se refiere
a que un actor se concentra en una estrategia de accin particular con el fin de modificar un elemento definido del contenido del producto. Nno necesariamente intenta combinar la totalidad de juegos posibles (sobre todo debido al alto costo en
recursos que ello significa) para modificar todos los elementos de un producto.
Los contenidos sustantivo y /o institucional del producto Y a los que no se destina el juego de un actor se consideran, pues, como constantes.
Tericamente, podemos aplicar estas tres hiptesis de investigacin para
identificar todos los vnculos existentes entre el contenido sustancia e institucional de los seis productos de una poltica pblica, las tres categoras principales
de actores que pueden jugar de manera directa o indirecta, los diez tipos de recursos que pueden movilizarse, y el conjunto de reglas institucionales, generales
(propias al rgimen democrtico) y especficas (al mbito estudiado). Evidentemente, el cruzar sistemticamente todas estas variables conduce a una batera incontrolable de hiptesis de trabajo (vase la Grfica 24 acerca de la arborescencia
de combinaciones de variables posibles).
La hiptesis que aqu se presenta es la siguiente: El actor grupo-objetivo
percibe el contenido sustancial de un producto X como un reto suficientemente
importante para luchar por su modificacin. Bajo tales condiciones, movilizar
el recurso monetario (su dinero) y, si lo que desea influenciar es el contenido
sustantivo del producto Y, se valdr de una regla institucional general (lo cual implica un juego directo; por ejemplo, si el producto Y es un PPA, la regla institucional a movilizar ser, en el caso de Suiza, la posibilidad de convocar un
referndum; en el caso de Francia o Espaa, podra valerse de un examen de
constitucionalidad a travs de la presentacin de la solicitud correspondiente ante
los rganos que se ocupan del control de constitucionalidad en cada pas). En
cambio, cuando el actor pretende influenciar el contenido institucional del pro-
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ducto Y, se valdr de una regla institucional especfica (tratndose as de un juego

indirecto; si el producto Y es, por ejemplo, un PPA, el actor podra invocar la
violacin de reglas formales o informales propias al mbito en cuestin, tales
como la obligacin de escuchar la opinin de los medios involucrados) a fin de
obtener determinado resultado previsto a nivel del producto Y.
Sin declinar la totalidad de las combinaciones posibles de variables a explicar y explicativas, en los prrafos siguientes proponemos algunas hiptesis de
trabajo ya probadas en estudios empricos. A ttulo de ejemplo discutiremos algunas combinaciones especficas, sin por ello prejuzgar su pertinencia explicativa para el conjunto de productos de todas las polticas pblicas.
11.3.2. HIPTESIS DE TRABAJO

Las hiptesis de trabajo que a continuacin discutiremos corresponden a
cada uno de los caminos presentados en la grfica 24. Como resulta lgico, derivan de las tres hiptesis de investigacin que sugeramos antes. Para evitar redundancias, en la parte consagrada a los nexos causales entre la percepcin de los
retos y los recursos y reglas institucionales movilizados, nos concentraremos en
los grupos-objetivo (hiptesis II, 1 ss.), mientras que en la parte referente a las
hiptesis de trabajo acerca de los juegos directos e indirectos (III, 1ss.) nos concentraremos en los actores pblicos. Simultneamente abordaremos la totalidad
de los productos. Las bases empricas de las hiptesis se constituyen ya sea a tra-
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vs de observaciones de los actores (bases relativamente frgiles), o bien a travs de estudios sistemticos (preferibles).
a) Hiptesis de trabajo acerca del contenido de los productos
(sin intervenciones decisivas por parte de los actores segn la hiptesis I)
Hiptesis I.1: Si la definicin poltica de un problema pblico (DP) presenta un alto grado de complejidad (DP multicausal), entonces los objetivos del PPA son poco claros y los instrumentos sern de tipo incitativo
o persuasivo. Este es por ejemplo el caso de la lucha contra el desempleo
(ello debido a que los factores individuales de quienes solicitan empleo,
as como elementos macroeconmicos, coyunturales y estructurales, tienen un rol determinante para la existencia del problema).
Hiptesis I.2: Si los objetivos del programa poltico administrativo (PPA)
son claros, los instrumentos de intervencin de carcter regulador y la
definicin de los grupos-objetivo (los cuales tambin figuran en el PPA)
precisa, entonces el APA de implementacin es de carcter abierto (hacia
los grupos-objetivo). Por ejemplo, con frecuencia constatamos una proporcionalidad emprica inversa entre el grado de intervencionismo del
PPA (limitacin de los derechos y libertades de los grupos-objetivo) y el
grado de apertura del APA respecto a los mismos (cuanta ms severa es
la intervencin prevista, ms elevada es la implicacin procedimental de
los grupos-objetivo).
Hiptesis I.3: Si el APA de implementacin est muy parcelado (fuerte
fragmentacin), entonces el grado de discriminacin de los Planes de accin (PA) regionales es elevado y los permetros de los actos de implementacin (outputs) tendrn resultados distintos por las relaciones de
fuerza existentes entre los actores regionales o locales presentes. Por
ejemplo, la descentralizacin de la implementacin de las polticas con
incidencias socio-espaciales puede reforzar las desigualdades sociales en
el mbito de las polticas de moderacin de la circulacin viaria (Terribilini 1999).
Hiptesis I.4: Si los PA presentan un alto grado de discriminacin, entonces los actos de implementacin son formales y completos. Tal es el
caso del postulado central de los contratos de prestacin negociados en
el marco de las experiencias de la Nueva Gestin Pblica (produccin
ms puntual y control ms simple de los actos de implementacin en funcin de las prioridades estipuladas en los PA).
Hiptesis I.5: Si los outputs carecen de una clusula de control formal,
entonces los enunciados evaluativos son informales e ideolgicos. En
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este caso, a los enunciados evaluativos les hace falta una base emprica
slida, por lo que se llevan a cabo sin inventariar de manera sistemtica
los actos de implementacin o los efectos reales (impactos y outcomes).
Podemos constatar una situacin de este tipo en el caso de la poltica de
asilo en Suiza o de inmigracin en Espaa; en el marco de dichas polticas, el debate acerca de los efectos de las medidas se encuentra a menudo disociado de las cifras reales respecto al nmero de solicitudes o
regularizaciones, el nmero de permisos acordados, el nmero de delitos
cometidos por quienes solicitan asilo y/o por extranjeros, etc. (Frossard
y Hagmann 2000).
Hiptesis I.6: Si los enunciados evaluativos son oficiales, cientficos y
formativos, entonces la (nueva) definicin del problema presenta un
grado de complejidad ms elevado y un permetro ms amplio. Generalmente, las polticas pblicas sectoriales tienden a complicarse de un ciclo
a otro, sobre todo si las evaluaciones solicitadas incorporan pruebas claras de la necesidad de designar grupos-objetivo suplementarios. Ejemplos
de ello son la complicacin progresiva de la poltica de lucha contra la
drogadiccin, de la poltica de proteccin de los caudales de agua mnimos, etc.
b) Hiptesis de trabajo acerca de la percepcin de los retos y los recursos y reglas institucionales movilizados (por ejemplo por parte de los grupos-objetivo)
(hiptesis II)
Hiptesis II.1: Si en lo referente a la definicin del problema (DP) se designa a un grupo social como nico responsable del mismo, entonces
dicho grupo movilizar, entre otros, los recursos informacin y apoyo
poltico as como la regla institucional procedimiento de consulta para
que los instrumentos de intervencin del PPA tengan un bajo nivel de coercin y/ o se destinen a otros grupos-objetivo. Por ejemplo, si las industrias son los nicos actores a los que se designa como contaminadores
del aire, estos buscarn compartir la responsabilidad de la contaminacin
con los artesanos, los hogares, los automovilistas e, incluso, con los agricultores; esperando que, a travs de ello, las medidas sanitarias que se
les impondrn acabarn resultando menos coercitivas.
Hiptesis II.2: Si se destinan a un grupo-objetivo instrumentos incitativos a nivel del PPA, dicho grupo moviliza, entre otros, los recursos organizacin y personal as como la regla institucional principio de
subsidiariedad para asegurarse de tener un lugar privilegiado por ejemplo, en tanto que administracin paraestatalen el APA de implementacin. Este fenmeno puede observarse, por ejemplo, en la poltica
agrcola en la que las organizaciones campesinas prefieren hacerse cargo
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ellas mismas de la implementacin de las cuotas lmite a la produccin

lctea.
Hiptesis II.3: Si los grupos-objetivo enfrentan APA abiertos y muy fragmentados verticalmente, entonces movilizan, entre otros, los recursos
informacin y tiempo, as como la regla institucional federalismo
de ejecucin para que (las discriminaciones inherentes a) los PPA tomen
en cuenta los particularismos locales. Los ejemplos de instrumentacin
de las polticas federales (o centrales) por parte de los cantones, comunidades autnomas (o por parte de las autoridades locales) son mltiples
tanto en Suiza como en Francia o Espaa.
Hiptesis II.4: Si un grupo-objetivo no forma parte de los grupos designados por los PA en tanto que receptores privilegiados de las prestaciones administrativas, entonces moviliza, entre otros, los recursos
confianza y derecho as como las reglas institucionales referentes a
la igualdad de trato a fin de beneficiarse tambin de outputs ms favorables. Por ejemplo, los vecinos de los aeropuertos que no pueden
gozar (dado que se encuentran por debajo de los valores lmites de decibelios aceptables) de los apoyos financieros que el Estado otorga para
aislar las ventanas, ejercern una serie de presiones para poder acceder de
todas formas a la ayuda pblica.
Hiptesis II.5: Si los grupos-objetivo constatan que los outputs de diversas polticas pblicas son incoherentes y carecen de una clusula de control, entonces movilizan, entre otros, los recursos informacin y
dinero , as como la regla institucional libertad de expresin a fin
de financiar una evaluacin independiente que analice especialmente la
efectividad y la eficacia de la poltica pblica. Los empresarios, por ejemplo, pueden financiar un estudio para demostrar que las cotizaciones (outputs) para la seguridad social tienen efectos negativos sobre el
mantenimiento o la creacin de empleos en un regin especfica.
Hiptesis II.6: Si un enunciado evaluativo de carcter cientfico demuestra que los cambios de conducta de los grupos-objetivo no conducen a una solucin o mejora del problema colectivo, los grupos-objetivo
pueden movilizar, entre otros, los recursos informacin, organizacin y dinero, as como la regla institucional derecho de iniciativa
legislativa a fin de incluir en la agenda poltica una nueva (hiptesis
causal en la) DP. Por ejemplo, si las asociaciones de automovilistas constatan que, a pesar de las reducciones de velocidad en las carreteras, la calidad del aire no mejora, entonces se esforzarn por lograr la designacin
de otros actores (por ejemplo, las industrias) como responsables.
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c) Hiptesis de trabajo acerca de los juegos directos e indirectos (por ejemplo

por parte de las autoridades poltico-administrativas) (hiptesis III)
Hiptesis III.1: Si un servicio administrativo se apropia de manera prcticamente exclusiva de la definicin (sustantiva) de un (nuevo) problema
pblico (juego directo), entonces los objetivos del PPA se definirn segn
los trminos tradicionales de la poltica pblica de la que este servicio ya
tiene a su cargo. Este es el caso de la evolucin de la poltica de lucha
contra la droga: represin (por parte de la polica), medidas de tipo social
(por parte de los servicios de asuntos sociales), medicacin (por parte de
los servicios de salud).
Hiptesis III.2: Si un servicio administrativo central se concentra en reforzar el alcance sustantivo de un PPA (juego directo), entonces sus elementos evaluativos (tcnicos) estn claramente definidos. Para evitar
debates polticos acerca de la definicin de los objetivos propiamente dichos de un PPA, un servicio administrativo buscar reforzar el alcance de
la poltica fijando claramente la influencia que los datos tcnicos tienen
sobre la apreciacin final de los efectos (por ejemplo, reduccin en un
X% de los nitratos presentes en los acuferos subterrneos).
Hiptesis III.3: Si un servicio administrativo central desea evitar conflictos con los actores locales, tanto pblicos como privados (juego indirecto), entonces el APA estar fuertemente parcelado (frgil coordinacin
vertical) y tendr un carcter abierto. Ejemplo de ello es la descentralizacin de competencias para la implementacin (de las prescripciones
ambientales), a fin de evitar conflictos (previsibles desde la formulacin
del PPA).
Hiptesis III.4: Si un servicio administrativo busca ampliar sus propios
mrgenes de apreciacin y de maniobra para la aplicacin del PPA (juego
indirecto), entonces el PA ser poco discriminatorio y los recursos (por
ejemplo financieros y humanos) no estarn vinculados. Esta es la estrategia tpica de los servicios administrativos que intentan aumentar su
margen discrecional en vez de limitarse a ejecutar tcnicamente y en base
a prioridades claras los PA.
Hiptesis III.5: Si un servicio administrativo desea garantizar la legalidad
y la influencia de sus prestaciones (juego directo), entonces se agrega
una clusula de control a los actos de implementacin. Ejemplo de ello
es la estrategia de control de la conducta de los grupos-objetivo que se
agrega a las prestaciones financieras acordadas por el Estado (por ejemplo, control sobre cualquier tipo de subvencin).
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Hiptesis III.6: Si un servicio administrativo pretende revalorizar su poltica y conseguir recursos suplementarios (juego indirecto), entonces difunde ampliamente los enunciados evaluativos de un informe oficial. Tal
es el caso de una evaluacin que se solicita para demostrar que la poltica va en el sentido correcto (validez emprica del modelo causal) pero
que faltan recursos a la administracin para mejorar la eficacia de la
misma (por ejemplo, evaluacin cuantitativa de los costes del tabaquismo
a fin de legitimar un aumento de los recursos financieros de los servicios
a cargo de su prevencin).
En conclusin, recordemos que estas hiptesis de trabajo se formularon nicamente a ttulo de ejemplo. En cada anlisis, por tanto, se est lgicamente en
libertad de precisarlas o formular otras distintas. Adems, por razones de espacio, no nos hemos dedicado a desarrollar las hiptesis de investigacin II y III,
que de hecho podran proponerse de manera similar a lo que ya hemos hecho76.
76
. En su totalidad, para un estudio complejo de un ciclo de poltica pblica, podran formularse 84
hiptesis de trabajo, es decir, dos para cada una de las 42 posibilidades tericas siguientes (apuestas institucionales/ sustantivas)
6 hiptesis del grupo I (presentadas aqu)
18 (=6X3) hiptesis del grupo II, es decir, una para cada uno de los tres actores principales y las seis
categoras de productos (aqu slo presentamos una muestra para los seis productos desde el punto de vista
de los grupos-objetivo)
18(=6X3) hiptesis del grupo III, es decir, una para cada uno de los tres actores principales y las seis
categoras de productos (aqu slo presentamos una muestra para los seis productos desde la perspectiva de
los actores pblicos).
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La implementacin de las polticas pblicas

9.1. Definicin de la implementacin

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

PPA y los APA a travs de rdenes o de simples decisiones gubernamentales.

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volucrados en el juego de la implementacin (implementation game segn la

9.2. Teora clsica de la implementacin y evoluciones recientes

y guiar a la administracin en la puesta en prctica de las decisiones polticas y

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ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

Tabla 7: Diferencias entre las visiones top-down y bottom-up en la implementacin

(Sabatier & Mazmanian, 1979)

(Hjern & Hull, 1982)

Punto de partida del anlisis Decisiones de las autoridades

Actividades de la red de implementacin a nivel local (APA,

Desde abajo (street-level actors), hacia arriba, considerando

Criterios de evaluacin de la Regularidad (conformidad

No tiene criterios claramente

Interrogante fundamental Qu modalidades (estructuras

Qu interacciones entre los actores pblicos y privados de una

Fuente: Adaptado a partir de Sabatier (1986:33)

dach 1977 :56). La nocin metafrica de la implementacin como juego,

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9.3. Planes de accin (Producto 4)

Tabla 8: Calificacin de los productos PPA, PA y actos formales de implementacin

Normas del PPA

Todos estos trabajos de planificacin que tradicionalmente encontramos en

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grupos sociales (por ejemplo desempleados de edad avanzada y profesionalmente

objetivo a cambiar su conducta. La reflexin econmica acerca de la utilidad

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pblico. En segundo lugar, hay que examinar qu grupo-objetivo manifiesta la

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d) Planes de accin con menor o mayor (re) estructuracin del APA

9.4. Los actos de implementacin (Producto 5)

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gamiento de recursos financieros (subvenciones, exoneraciones fiscales), actos

los actos formales de implementacin. Esta obligacin de informar facilita el

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b) Outputs con mayor o menor contenido institucional

dicial, para informar a un administrado acerca de si su solicitud de subvencin,

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9.5. Procesos: actores, recursos e instituciones movilizadas

funcin de sus intereses y recursos respectivos. Se trata, pues, de centrarse en las

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cen el derecho a ser escuchado66. En base a estas disposiciones, se desarrollan en

2) Las relaciones de poder en el interior de los grupos-objetivo:

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programacin y/ o en la implementacin de la poltica a travs de la formacin

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

La evaluacin de las polticas pblicas y de sus efectos

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

10.1. Definicin de los efectos de una poltica pblica

10.1.1. IMPACTOS (OBSERVABLES EN LOS GRUPOS-OBJETIVO)

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

tivo a los que se destina la medida de intervencin pblica (impactos) no nos

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chos grupos sociales a organizarse en tanto que grupo-objetivo, lo cual facilitar

10.1.2. LOS OUTCOMES (EFECTOS OBSERVABLES EN LOS BENEFICIARIOS FINALES)

Subrayemos que las relaciones causa-efecto de un problema pblico sobre las

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

10.2.1. LA EFECTIVIDAD (VERIFICACIN DE LA HIPTESIS DE INTERVENCIN)