Seminario de evaluacin y

seguimiento sobre
seguridad social

El Sistema de Seguridad Social Argentino

Antecedentes histricos:
El sistema de seguridad social argentino es caracterizado
por su antigedad y rpida formacin de instrumentos legales que lo
sostuvieron. As unos de los pilares sobre los cuales se han
desarrollado muchos sistemas, los beneficios jubilatorios, en
Argentina datan de 1867, 1877 y 1903 que fueron las primeras leyes
jubilatorias que en ese momento involucraron solo poblaciones
objetivas especficas.
El 1904 se crea la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones Civiles
como hito importante en el desarrollo del sistema. A partir de esa
fecha y hasta mediados de los 50 el sistema va creciendo en forma
dinmica, atomizada y basada principalmente en sistemas de
capitalizacin. En los 40 Argentina tena el mayor grado de cobertura
de toda Amrica Latina.
A partir de 1954 con el dictado de la Ley 14.370 se produce un
importante cambio en el sistema, unificndolo en parte y generando
mayor participacin del rgimen de reparto. A partir de esa fecha y
hasta la actualidad se han sucedido una serie de polticas y medidas
tendientes a reordenar el sistema. Pese a ello en la dcada del 60 se
produce una verdadera expansin no sustentable de beneficios y
coberturas, producto de la permisibilidad del Estado, los escasos
controles fiscales y la utilizacin poltico-clientelista de los gobiernos
de turno. Todo ello sumido en un contexto de alta inestabilidad
institucional del Pas y fundamentalmente en medio de una fuerte
disputa sectorial en el proceso de redefinicin de una identidad
nacional y la consolidacin del sistema econmico que la contenga y
exprese.
Con todo ello los esfuerzos se orientaron a la unificacin
legislativa del sistema y sus prestaciones (ley 18037 y 18038 de
1968) reformas con las cuales se eliminaron mas de 30 leyes
parciales al sistema y sobrevivieron algunos regmenes de excepcin
como las Fuerzas Armadas, Fuerzas de Seguridad y Sectores
Especficos).
Las crisis fueron recurrentes y el sistema pensado y financiado
sobre la estructura del aporte del trabajador fue entrando
rpidamente en crisis producto del envejecimiento de la poblacin, la
prdida de participacin en el Producto Bruto del Sector trabajo y la
proliferacin del trabajo informal, todo ello sumado al descontrol
prestacional. As en los `80 se dicta el estado de emergencia
previsional (decretos 2196/86 y 648/87) y en los noventa se crea el
Instituto Nacional de Previsin Social cuyo principal objetivo era la
unificacin del sistema.
La historia reciente y actual desarrollo del Sistema:
Durante gran parte del siglo pasado los estados, principalmente
los desarrollados, consolidaron sus estrategias en Seguridad Social

sobre la base de un Estado protector e intervencionista denominado

Estado de Bienestar. El desfinanciamiento de los sistemas, los
cambios polticos estructurales, el fin de la guerra fra, la cada del
muro, el desplazamiento de la frontera este de la Europa Occidental,
fueron algunos de los hechos que marcaron el deterioro del sistema y
la falta de respuestas adaptativas rpidas. As, los fundamentalistas
liberales ms radicalizados tomaron prestamente posiciones de los
fenmenos ocurridos y cobraron los dividendos de esta aparente
victoria ideolgica de la economa de mercado.
En este contexto internacional es fcilmente comprensible
porque durante los 90 Argentina adopt las propuestas neo-liberales,
siguiendo las indicaciones del Consenso de Washington e
imprimindole al Sistema de Seguridad Social una tnica
contextualizada en los procesos de globalizacin, liberalizacin de los
mercados financieros y mercantilizacin del trabajo.
As en 1991 (decreto 2284/91 desregulacin econmica) se
crea el Sistema Unico de Seguridad Social (SUSS) eliminando y
reemplazando los organismos existentes (Cajas provisionales y de
subsidios familiares: CASFEC, CASFPI, CASFPYMAR, Instituto Nacional
de Previsin Social). El mismo ao se crea la Administracin Nacional
de la Seguridad Social (ANSES) con el objeto de administrar el SUSS.
Caractersticas del Actual Sistema:
Identificacin Unvoca en la Seguridad Social: por ley
24.013 se crea el denominado CUIL (cdigo nico de identificacin
laboral) que permite la identificacin de cada persona en relacin a su
actuacin laboral y sus beneficios asociados.
Contribucin Unificada de la Seguridad Social: el propio
decreto 2284/91 tambin cre la Contribucin Unificada de la
Seguridad Social (CUSS) comprendiendo los aportes por:
o Administracin del Seguro Nacional de Salud
o Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados (PAMI)
o Rgimen de Jubilaciones y Pensiones
o Sistema de Asignaciones Familiares
o Obras Sociales ley 23.660
Recaudacin de la CUSS: hasta Enero de 1992 fue la ANSES
el organismo encargado de la recaudacin unificada del sistema. A
partir del 1/04/93 por decreto 504/93 la funcin recaudadora pasa a
manos de la Direccin General Impositiva que posteriormente deriva
en al actual Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP). De
esta forma qued desdoblada en el sistema de seguridad social la
funcin recaudadora y la prestacional, cuestin que modifica la
estructura conceptual propia del mismo como discutiremos ms
adelante.

Transferencia de Regmenes Provinciales: En agosto de

1993 va Pacto Federal el Estado Nacional acuerda con las provincias
el traspaso de las distintas Cajas Provisionales Provinciales al ANSES,
lo cual involucr a 11 regiones: Catamarca, Ciudad de Buenos Aires,
Jujuy, La Rioja, Mendoza, Ro Negro, Salta, San Juan, San Luis,
Santiago del Estero y Tucumn.

ESQUEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ARGENTINA

Sistema Integrado
de Jubilaciones y
Pensiones (SIJP)

Seguro de
Desempleo, Fondo
Nacional de Empleo

Sistema de Obras
Sociales

Sistema de
Asignaciones
Familiares

Seguridad

Social

Sistema de Riesgos
del Trabajo

Sistema de
Pensiones no
Contributivas

SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES

(SIJP)
El Julio de 1994 mediante la ley 24.241 se realiza el cambio
estructural ms importante del sistema de Seguridad Social Argentino

y con algunas enmiendas este constituye el rgimen actual de

prestaciones.
Coexisten dos regmenes:
- Rgimen Provisional Pblico, basado en un sistema de
reparto, distribuye entre los pasivos los aportes generados
por los activos en forma contempornea.
- Rgimen de Capitalizacin: basado en la capitalizacin
individual de los aportes en instituciones especficas
denominadas Administradoras de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones (AFJP). En realidad no es un rgimen privado puro,
pues combina prestaciones garantizadas por el Rgimen
Pblico con el privado.
Prestaciones:
Este subsistema incluye prestaciones contributivas y no
contributivas, las primeras a cargo del sistema de reparto y/o el
mixto, y el segundo solo a cargo del Estado. Las contributivas
responden a beneficios contraprestacionales, mientras que las no
contributivas llevan a las situaciones de excepcin que requieren de
la asistencia directa del Estado para salvaguardar la seguridad del
individuo en situaciones especiales desventajosas y permanentes.
Prestacin por Vejez:
Se incluye como contributiva y se compone de tres elementos:
Prestacin Bsica Universal (PBU) y Prestacin Compensatoria (PC)
comunes al rgimen de reparto y de capitalizacin y a cargo del
Estado. Un tercer elemento es Prestacin Adicional por Permanencia
(PAP) para reparto y Jubilacin Ordinaria (JO) para capitalizacin.

Componente
Prestacin
Bsica
Universal (PBU)

Rgimen
que adhiere
Reparto
Capitalizacin

Prestacin
Compensatoria
(PC)

Reparto
Capitalizacin

Prestacin
Adicional por
Permanencia
(PAP)

Reparto

Caracterstica

Requerimiento

Mnima, Universal y de
monto nico.
Importe fijo y uniforme
independiente del aporte.
Importe variable
Calcula porcentaje promedio
remuneraciones ltimos 10
aos. 1.5% x ao aporte al
viejo sistema
Elemento transitorio
Importe variable
Calcula porcentaje promedio
remuneraciones ltimos 10
aos. .85% x ao aporte al

Edad: Mas. 65 aos

Fem. 60 aos
Aporte mnimo: 30
aos.
Idem PBU
Solo para
trabajadores que
aportaron a sistemas
anteriores.
Idem PBU

nuevo sistema.
Jubilacin
Ordinaria

Capitalizacin

Importe variable
Calcula en funcin del saldo
acumulado en cuenta
individual y expectativas de
vida.

Idem PBU

Prestaciones por Invalidez:

Destinada a personas que siendo aportantes lleguen a
determinar un grado de invalidez, superior al 66% se considera
invalidez total. Para ambos regmenes la determinacin de la
invalidez la realizan Comisiones Mdicas dependientes de la
Superintendencia de Administracin.
El monto de la prestacin es igual al 70% del promedio de las
remuneraciones de los ltimos 5 aos si es un aportante regular y del
50% en otros casos.

Prestacin por Fallecimiento:

Es similar a la prestacin por invalidez tanto para reparto como
para capitalizacin.

Financiamiento: proviene de aportes obligatorios de

- los trabajadores en relacin de dependencia 11% de las
remuneraciones destinado al rgimen que corresponda
segn afiliacin del trabajador.
- La patronal 16% de la remuneracin de cada trabajador
destinada al rgimen de reparto.
- El trabajador independiente aporte 27% de su remuneracin,
11% destinado al rgimen elegido y 16 destinado a reparto.
SISTEMA DE ASIGNACIONES FAMILIARES
Este subsistema sufri el cambio conceptual de su estructura a
partir de 1991. Anteriormente era constituido por organismos de
carcter colectivo privado, basado en formas convencionales y
gerenciado por los actores participantes con supervisin del Estado.
Todo esto cambia a partir de mediados del 1991 cuando el Estado
decide disolver las Cajas existentes (CASFEC, CASFPI, CASFPE) y

fusionarlas con ANSES, quien es desde entonces el organismo de

aplicacin de los beneficios.
Prestaciones a trabajadores activos
- Asignacin por hijo
- Asignacin por hijo discapacitado
- Asignacin Prenatal
- Asignacin por Ayuda escolar para educacin bsica y
polimodal
- Asignacin por nacimiento o adopcin
- Asignacin por matrimonio
Prestaciones a trabajadores pasivos:
Asignacin por hijo
Asignacin por hijo con discapacidad
Asignacin por cnyuge
Financiamiento: del aporte a cargo del empleador del 7.5% sobre las
remuneraciones.
SISTEMA DE RIESGOS DEL TRABAJO
Este es otro de los subsistemas de la Seguridad Social que
recibi un fuerte cambio estructural y conceptual. Por ley 24.557 de
1996 se pone en vigencia el sistema de Riesgos del Trabajo que en
realidad no exista como tal, y las prestaciones antecedentes
quedaban ligadas a la litigiosidad de la ley de Higiene y Seguridad.
Como mencionramos anteriormente , en el contexto de fuerte
embestida neo-liberal se impuso la aparicin de este sistema que si
bien en su estructura conceptual mantiene principios de prevencin y
preservacin del individuo, los principales elementos de accin
correctiva y disuasiva de prcticas laborales riesgosas descansa en
variables casi con exclusividad monetarias.
La ley establece un seguro (autoseguro para algunos casos) de
riesgos por cada trabajador, a cargo del empleador y cuya prima es
inversamente proporcional a las condiciones de seguridad del entorno
laboral.
Existe
procedimiento
para
asistencia
al
trabajador,
determinacin de lesiones y programas de mejoramiento y
disminucin del riesgo laboral.
SISTEMAS DE OBRAS SOCIALES
Este sistema es una de los ms antiguos y su origen esta
relacionado con el crecimiento y consolidacin de las asociaciones
sindicales argentinas. Si bien las Obras Sociales tuvieron su origen
como formas compensatorias de la actividad privada al bienestar de
los trabajadores involucrados. A partir del golpe militar de 1955, el
Estado Nacional comienza una importante retirada en las
prestaciones en salud, lo cual da origen a una mayor participacin de

las Obras Sociales como sistema ya no compensatorio sino como

sistema prestacional de fondo.
Su origen sindical promueve que el expectro prestacional de las Obras
Sociales no sea exclusivamente en salud y diversificaron sus ofertas
en cuanto a turismo, guarderas, educacin, etc. reforzando su
pertenencia al trabajador.
En los ltimos aos se han suscitado varias acciones tendientes
a liberar el mercado de la salud en procura de un supuesto
beneficio del afiliado. Pero sin duda estos intentos no son otra cosa
que generar un nuevo negocio entorno a la salud. El sistema de Obras
Sociales es bsicamente solidario y depende de los aportes de los
trabajadores y las contribuciones patronales.
Claro est, despus de la creciente informalizacin del mercado
laboral argentino y la
modernizacin
de amplios sectores
productivos que gener una fuerte corriente de expulsin de mano de
obra, la base de sustentacin financiera de las Obras Sociales ha
disminuido notablemente. Si sumamos esta condicin a cierta
manipulacin de la salud como mercanca por parte de un importante
nmero de prestadores del sistema, sin duda la situacin estructural
no es la mejor.
An as el Sistema de Salud argentino atiende unos 23.5 millones de
personas de las cuales 10 millones son atendidos por las obras
sociales.
SISTEMA DE PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS
-

Es un rgimen especial que pretende contemplar situaciones particulares.

Pensiones Graciables Ley 13337 (1948) para personas que hayan prestado
servicios al Estado y que se hallen incapacitadas, por servicios militares o
civiles de guerra, accidentes en actos de servicios, vctimas de atentados o
atropellos por razones polticas, gremiales.
Ley 16516 a quienes obtuviera el primer premio Nacional de Ciencias o
Letras.
Ley 20541 (1973) deudos de legisladores y constituyentes.
Ley 23746 (1989) madres con siete hijos y ms.
Ley 23891 para campeones olmpicos.
Ley 24241 personas mayores de 70 aos.

Cuestiones a considerar en el Sistema de Seguridad Social

Si consideramos la idea cada vez ms generalizada de la Seguridad Social como

herramienta de redistribucin social de la riqueza, el sistema argentino posee
caractersticas que permitira canalizarlo rpidamente en procura de un objetivo tan
amplio como el propuesto.
Cuando uno analiza los Subsistemas de la Seguridad Social encuentra como
predominante la universalidad de las prestaciones, la solidaridad en las estructuras de
financiamiento, la igualdad en la determinacin de poblacin objetivo y la suficiente
integracin del sistema. Estos principios de la seguridad social, entiendo estn
plasmados en el Sistema de Seguridad Social Argentino, al menos formalmente.
Aqu viene uno de los principales puntos oscuros y es la formalidad del sistema.
Cuando uno lee la estructura jurdica-legal que sustenta el sistema encuentra con agrado
que los principios estn, en muchos casos, hasta taxativamente expresados. Sin embargo
se evidencia un escaso esfuerzo por visualizar la dualidad en la cual la sociedad
argentina est inmersa y tras la cual los principios de igualdad, universalidad y equidad
pasan a ser totalmente discrecionales y pertenecientes a un submundo, el emergente, el
de la economa formal.
En Argentina ms del 40% de los trabajadores pertenecen a una economa
informal la cual los sistemas de seguridad Social no logran contener, sino solo en el
esfuerzo por resolver situaciones, en muchos casos, imposibles de reconvertir a la
formalidad.
Si la visin de conjunto del Sistema de Seguridad Social Argentino se limita a su
estructura legal y la economa formal, creo que la estructura es factible de mejorar. En
esta acotada visin con un esfuerzo en la simplificacin, fiscalizacin y financiamiento
del sistema se puede cubrir las expectativas de los miembros de la sociedad.
Ahora en una visin ampliada de la cobertura y la poblacin objetivo real que el
Sistema de Seguridad Social debiera corresponder, entiendo es necesario generar una
profunda redefinicin del sistema productivo y sus formas de acumulacin.
En esta redefinicin del perfil productivo y de acumulacin de riquezas en el
pas, discusin frustrada en la dcada de los 70, agotada en la inaccin de los 80 y
desvirtuada con el pragmatismo exacerbado de los 90, entiendo estn las bases para
reorientar el sistema de seguridad social hacia un verdadero sistema abarcativo del
conjunto de los actores sociales involucrados.

Principales problemas del Sistema

Cobertura insuficiente:
Como lo mencionamos en prrafos anteriores la imposibilidad de acceder a los
seguros sociales del sistema por gran parte de la poblacin resulta en uno de los
principales problemas a encarar. A los trabajadores del sector informal debe agregarse
algunos otros sectores particulares que tampoco reciben un adecuado tratamiento como
lo es: el sector domstico, los trabajadores rurales y los autnomos.

Litigiosidad del sistema:

Los sucesivos cambios en los regmenes ha generado en los ltimos 40 aos un

grado de litigiosidad del sistema verdaderamente alarmante. Por ejemplo sobre un total
de 3.2 millones de beneficiarios existen ms de 120 mil juicios en trmite, habindose
abonado cerca de 50.000 sentencias. Los periodos de alta inflacin e inestabilidad
poltica han sido los contextos ms adecuados para la iniciacin de juicios.
Costos crecientes:
El impacto del Gasto en Seguridad Social sobre el presupuesto nacional es cada
vez mayor y realmente preocupa su tasa de crecimiento. En la actualidad el gasto ronda
los 1.200 millones mensuales representando un 35% del Presupuesto Nacional.
Evasin que preocupa
Los niveles de evasin al sistema se ubican cerca del 50%, sin duda esto hace
casi insostenible el financiamiento del mismo. La evasin es sin duda uno de los
principales problemas a encarar en imaginarias reestructuraciones, sin embargo es
necesario generar un cambio cultural en la percepcin de los contribuyentes e intentar
garantizar la relacin aporte-asignacin al sistema que mejora la confianza del
contribuyente. Esto no elude la responsabilidad de quien evocando justa causa evade las
obligaciones de aporte, que paradjicamente despus se transforman en futuros
demandantes de beneficios. Es necesario generar confianza en el contribuyente pero a la
vez, e independientemente de esta misma confianza, fijar en el colectivo social la idea
de que el aporte al Sistema debe ser una obligacin solidaria e insustituible de la
convivencia transgeneracional.
Fallas operativas del organismo administrador (ANSES)
Si bien ANSES constituy un importante avance en cuanto a la unificacin del
sistema, el organismo no logr generar una conducta laboral corporativa productiva. La
permanente utilizacin del organismo como demanda laboral poltico-partidaria
especialmente en los cuadros gerenciales han retrasado este proceso de consolidacin
profesional del organismo.
En otro orden cosas debieran mejorarse las gestiones de compra, gestiones
judiciales, gestin de recursos humanos, etc.

Lineas de Accin
Modificacin del Sistema de Seguridad Social: resulta necesario redefinir el
sistema en su conjunto atento a sus problemas de sustentabilidad financiera y social. Sin
embargo esto debe hacerse a travs del consenso general de los actores sociales
involucrados.
En cada oportunidad en que se modific el sistema se apel a liderazgos
mediticos o procesos militarizados para incluir modificaciones, enmiendas, parches,
que an cuando alguno de ellos pudiere contener utilidad tcnica, esta pierde
consistencia al no surgir del consenso de la sociedad.
Debera constituirse la Seguridad Social como Poltica de Estado y definirse en
estos trminos las acciones a realizar en un horizonte de mediano plazo no inferior a los
20 aos. Esto permitir una coherencia en las acciones y la continuidad programtica
independiente de los cambios de conducciones polticas.

Toda reforma debera construirse en el consenso sobre algunas de estas ideas:

1- Pensar en un rgimen solidario ms all de las posibilidades de
empleabilidad de los beneficiarios y su carcter de trabajador activo.
2- Generar un sistema de costo-beneficio positivo para quienes cumplan
con las exigencias del sistema y un fuerte incentivo negativo a
permanecer al margen del mismo, con clusulas como el etiquetado
social de productos y servicios.
3- Simplificar las fuentes de financiamiento y correlacionarlas con las
posibilidades de beneficios y no al revs generando primero los
beneficios y obligaciones del sistema y luego sus fuentes de
financiamiento.
4- Y principalmente la autoconstruccin del sistema adecuado para las
estructuras econmicas, sociales y culturales de Argentina y no la simple
adaptacin de experiencias internacionales.

Accin de las entidades Sindicales

El Movimiento Organizado Argentino desde sus inicios ha reivindicado y
procurado el desarrollo de estrategias y polticas que llevaran a la adecuada cobertura
para las distintas contingencia de las personas tanto individual como colectivamente.
As los primeros fondos compensadores para enfrentar la enfermedad, vejez,
incapacidad, invalidez, desempleo, etc. surgieron de las asociaciones profesionales
existentes.
La CONFEDERACION GENERAL DEL TRABAJO , en el programa de accin
elaborado al momento de su creacin (27/09/1930) ya contena el reclamo de vigencia
plena de estos derechos.
Largos aos de lucha y participacin sindical en la vida social y econmica del
pas fueron determinando estructuras sociales y de cobertura de contingencia con
diferentes grados de participacin de los trabajadores. Las Obras Sociales Sindicales, el
PAMI, las anteriores Cajas Provisionales y Sistema de Asignaciones Familiares, son
muestra de la importante gestin de los trabajadores a travs de sus organizaciones
sindicales en el Sistema de Seguridad Social.
Lamentablemente y fruto de procesos econmicos sociales orientados al libre
mercado y avance de las propuestas neoliberales como se detallo anteriormente, la
participacin del movimiento obrero su relegndose en trminos de gestin
prcticamente con exclusividad a las Obras Sociales Sindicales y el PAMI, y en lo
previsional a participaciones en organismos estratgicos en el diseo de las polticas de
estado , que en la prctica no funcionan.
Es en este contexto que el Movimiento Obrero organizado no esta dispuesto a
aceptar una nueva reforma del Sistema de Seguridad Social en forma inconsulta, con
urgencias poltico-electorales y sesgos econmico y financieros generados por lo
sectores de mayor poder econmico del pas.
As en el marco de:
la 89 reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo, en Junio del 2001 en
la Comisin de Seguridad Social,

del Grupo Intersectorial de Crisis puesto en marcha por O.I.T. en Diciembre del
2001,
de la Mesa de Dilogo Argentino de Enero del 2002
Es que desde la C.G.T. se dio origen en abril del 2002 a la contitucin de un Grupo de
Trabajo en Seguridad Social canalizado a travs del Instituto A. Jauretche, con el
objetivo de fortalecer la capacidad operativa en el rea de proteccin social, conducente
al desarrollo de propuestas de Polticas, Programas, Anlisis, Control y Seguimiento de
los Sistemas de Seguridad Social.
Se acord con ATRAV/OIT y la Oficina Buenos Aires la realizacin de un
encuentro tendiente a la consolidacin de una postura de la CGT-RA. En el marco del
Programa de Fortalecimiento Sindical para la Promocin y Defensa de la Seguridad
Social Integral y Solidaria, se esta siguiendo un cronograma de actividades en la cuanto
a la concientizacin y posibilidades de participacin de los trabajadores en el rediseo
del Sistema de Seguridad Social realmente interesante.
Desarrollos regionales
En el marco del programa citado se estn desarrollando seminarios regionales y
la conformacin de subgrupo de trabajo. Hasta la fecha se desarrollaron seminarios en
Crdoba y Rio Negro previendose el siguiente en Paran que abarcara la zona centro.
El seminario de Crdoba se realiz en el marco de la conformacin previa de un
grupo de trabajo en el cual se incluyeron cerca de 15 gremios de base. Esto posibilita
una discusin de la problemtica en cuanto a la Seguridad Social a un nivel ms
cercano a las bases de las estructuras sindicales. El subgrupo trabajo trabaj muy bien
antes del seminario de Octubre 2003 e iniciado el corriente ao. Actualmente ha
mostrado una retraccin en su dinmica producto de las condiciones polticas e
institucionales dentro del movimiento obrero, particularmente de Crdoba. No obstante
se pudo avanzar en la discusin de los principales temas previsionales y la bsqueda de
consensos al interior del movimiento sindical.