OUVIDOR: O DEFENSOR DOS DIREITOS

NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

Rubens Pinto Lyra

Cientista Poltico. Professor do Departamento de Cincias Sociais

da Universidade Federal da Paraba - UFPB

I A ouvidoria e a democracia participativa

A expanso das ouvidorias est estreitamente relacionada com a nova sociabilidade
poltica que se disseminou em todo o pas, nos anos oitenta e noventa, construda a partir
da resistncia de setores crescentes da sociedade brasileira ao regime militar. Estes
fizeram transportar as experincias de participao cidad para o ordenamento jurdicoinstitucional, enquanto instrumentos inditos de participao popular. As ouvidorias, a
despeito de no terem sido contempladas na Carta Magna s excepcionalmente o
foram nas constituies estaduais , so tambm produto do protagonismo alcanado
pela sociedade civil, cujos anseios de participao vm impondo, progressivamente, um
novo relacionamento entre o cidado-usurio dos servios pblicos e o Estado.
Mas o seu crescimento no se deu em um timo. Assim, o I Encontro Nacional de
Ouvidorias, realizado em maro de 1995, em Joo Pessoa (PB), durante o qual foi criada
a Associao Brasileira de Ouvidores (ABO), contou com a presena das principais
ouvidorias do pas, mas no reuniu sequer trinta delas. Porm, nos ltimos nove anos
registrou-se, pari passu com a expanso de outros instrumentos de participao, como o
Oramento Participativo e os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, o crescimento
em propores geomtricas do nmero de ouvidorias no pas. Atualmente, contabilizamse cerca de mil, sendo a grande maioria ouvidorias pblicas.
Tambm serviu de impulso, mais recentemente, o prprio xito das experincias
participativas, associado necessidade cada vez mais sentida da populao de
instrumentos que, assegurando maior transparncia no funcionamento do Estado, iniba a
corrupo e o desperdcio e aumente, na mesma proporo, a moralidade e a eficincia
da administrao pblica.
A participao cidad na gesto do Estado se assenta, no Brasil, em quatro
institutos bsicos: as consultas populares, o Oramento Participativo, os Conselhos
Gestores e de Fiscalizao de Polticas Pblicas e as Ouvidorias.
As consultas populares (referendo, plebiscito e iniciativa popular de lei) previstas
na Constituio Ptria tm sido pouco acionadas, a despeito do seu potencial de
mobilizao e de debate dos grandes problemas nacionais.
Mas a convocao de um referendo popular, em outubro de 2005, para que o
povo se manifeste sobre a proibio de comercializao de armas de fogo, prevista no
Estatuto do Desarmamento (Lei Federal n 10.826, de 11 de dezembro de 2003), sinaliza
doravante para um recurso mais freqente a esse instrumento de participao.

J a iniciativa popular de lei uma inovao da Constituinte de 1988. Entre as

poucas at agora levadas a cabo, destaca-se a coordenada por Francisco Whitaker,
Secretrio Executivo da Comisso Brasileira de Justia e Paz. As propostas nela
contidas, visando combater a corrupo eleitoral, resultaram na Lei Federal 9.840/99,
aprovada em tempo recorde apenas quarenta dias pelo Congresso Nacional.
Segundo Whitaker, isso ocorreu
[...] graas oportunidade do tema e ao interesse dos
congressistas em demonstrar que no compactuavam com a
corrupo eleitoral, num momento em que sua credibilidade
estava ameaada pela presena, no Congresso, de Deputados
acusados de crimes graves (WHITAKER in BENEVIDES,
VANNUCHI e KERCHE, 2003, p. 189).
A iniciativa popular permite ao povo, respaldado no poder de presso de centenas
de milhares (e, por vezes, de milhes) de assinaturas, fazer aprovar matrias que, de
outra forma, sucumbiriam presso de lobbies e oligarquias interessados na
permanncia de prticas clientelistas.(1)
O Oramento Participativo (OP) encarna a segunda, a mais original e
transformadora forma de democracia participativa at agora realizada. A partir da
experincia paradigmtica de Porto Alegre, iniciada em 1988, o OP disseminou-se em
algumas das municipalidades mais importantes do pas, transmitindo, em vrios casos, o
que h de indito e sui generis nessa experincia: o deslocamento do poder decisrio,
dos mandatrios eleitos pelo sufrgio universal para o titular do poder soberano o povo,
reunido em assemblias populares. Trata-se, com efeito, de um processo de
compartilhamento de poder que, ao efetivar-se no pleno respeito igualdade jurdica e s
liberdades fundamentais, mas em tenso dialtica com a institucionalidade (a
Constituio atribui aos poderes executivo e legislativo a responsabilidade da pea
oramentria), gerou uma forma de poder e um novo espao tico-poltico baseado,
essencialmente, na democracia direta.
Sistematizando as transformaes geradas pelo Oramento Participativo, Genro e
Souza sublinham que
[...] ao democratizar as decises e, ao mesmo tempo,
democratizar a informao sobre as questes pblicas, o
Oramento Participativo capaz de gerar uma nova conscincia
cidad. Por meio desta, as pessoas compreendem as funes do
Estado e os seus limites, e tambm passam a decidir com efetivo
conhecimento de causa (GENRO in GENRO e SOUZA, 1997, p.
16).
A terceira modalidade de participao cidad no poder de Estado se d atravs dos
conselhos gestores e fiscalizadores de polticas pblicas. Entre estes, destacam-se os da
sade, da criana e do adolescente, de assistncia social e do meio ambiente, todos
institudos por lei federal e dotados de expressiva participao da sociedade civil.
Mas existem tambm uma mirade de outros conselhos, alguns de grande
importncia, criados por leis estaduais, como os de direitos humanos, de defesa social,

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da mulher, do idoso e da comunidade negra, a maioria contando com significativa
representao de rgos no-governamentais.
Esses conselhos vm contribuindo para transformar a vida poltica brasileira com a
interveno ativa, nesta, de centenas de milhares de conselheiros. Conforme lembra
RAICHELIS (2000), eles provocam, em muitos rinces do pas, uma verdadeira revoluo
na sua cultura poltica na medida em que introduzem mecanismos de participao do
cidado na gesto pblica, totalmente desconhecidos em muitos municpios onde, at
ento, reinava absoluto o poder das oligarquias, baseado no patrimonialismo e na poltica
de clientela.
No que se refere ouvidoria pblica, ela se apresenta como um autntico
instrumento da democracia participativa, na medida em que transporta o cidado comum
para o mbito da administrao. Este, atravs da ouvidoria, ganha voz ativa, na medida
em que suas crticas, denncias ou sugestes so acolhidas pela administrao,
contribuindo, dessarte, para a correo e o aprimoramento dos atos de governo.
II O defensor do povo, a ouvidoria e o processo constituinte
Nos anos oitenta, o clima propcio criao de instrumentos de participao popular
repercutiu no processo constituinte. Dessarte, antes do incio dos trabalhos da
Assemblia Constituinte, o ento Presidente Jos Sarney resolveu criar, atravs do
decreto 91.450, de 18 de julho de 1985, a Comisso Provisria de Estudos
Constitucionais, presidida pelo reputado jurista Afonso Arinos de Mello Franco, com o
objetivo de preparar um anteprojeto que deveria servir de texto bsico para a elaborao
da Constituio.
Nele constava, expressamente, a criao de uma Defensoria do Povo, com as
caractersticas adiante analisadas. Contudo, a proposta da Comisso no foi
contemplada no segundo substitutivo ao anteprojeto, que teve como relator o Deputado
Bernardo Cabral.
Vejamos em que consistia, no essencial, a proposta recusada. O art. 56 do
anteprojeto supramencionado institua o Defensor do Povo, rgo assemelhado s
ouvidorias autnomas, no que se refere sua atribuio essencial de [...] apurar abusos
e omisses de qualquer autoridade e indicar aos rgos competentes as medidas
necessrias sua correo ou punio.
Tambm, semelhana de algumas ouvidorias autnomas, o Defensor do Povo
seria escolhido por um colegiado (no caso, a Cmara dos Deputados), entre candidatos
indicados pela sociedade civil, sendo-lhe conferido mandato (cinco anos) e plena
autonomia para o exerccio de suas funes.
Mas o defensor do povo proposto pela Comisso de Estudos Constitucionais se
distingue do ouvidor autnomo pelo seu status (equivalente a de Ministro do Supremo
Tribunal Federal) e pelo seu poder, prprio do ombudsman sueco e de institutos
similares, de [...] promover a responsabilidade da autoridade requisitada, no caso de
omisso abusiva na adoo das medidas requeridas. Tal prerrogativa denota o carter
contencioso desse instituto, a cujo titular deferida, regra geral, legitimidade ativa para a
propositura de aes judiciais.

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A proposta em anlise foi derrotada pelo corporativismo de certos setores do
aparelho de Estado, como o Ministrio Pblico, que hoje, provavelmente, no
apresentaria a resistncia oferecida, no processo constituinte, defensoria do povo. Com
efeito, a ao concreta das ouvidorias demonstrou inequvoca distino entre as
atribuies desse rgo, mesmo quando este se aproxima do modelo ideal de autonomia,
e as do Ministrio Pblico Estadual e Federal.
No mbito da sociedade civil, tem-se conhecimento de apenas uma iniciativa com
vistas criao de ouvidoria, apresentada pela Associao Nacional dos Docentes do
Ensino Superior (ANDES). Figura, no elenco das propostas constantes da Plataforma dos
Docentes do Ensino Superior para a Constituinte, em um dos seus artigos, a
[...] criao do cargo do Defensor do Povo que estar incumbido
de zelar pelo respeito dos poderes do Estado aos direitos
garantidos pela Constituio e pelas leis. O Defensor do Povo ser
eleito pelo Parlamento, mediante a indicao de candidatos pelas
organizaes da sociedade civil (LYRA, 1987, p. 16).
Em todo caso, de se destacar que um instituto que favorece a cidadania ativa,
como a defensoria do povo, foi proposta no apenas por entidades da sociedade, mas
tambm por setores liberais influentes. Por outro lado, a existncia, no contexto polticoinstitucional brasileiro atual, de instrumentos avanados, em matria de exerccio
autnomo da cidadania, como o Oramento Participativo, demonstram que a proposta de
instituio de ouvidorias pblicas autnomas e dotadas de efetivo poder de fiscalizao
teria grandes chances de aprovao, caso houvesse interesse da parte dos setores mais
progressistas da poltica brasileira de tornar efetivo o mote petista de radicalizar a
democracia.
Mas certo que a no incorporao da figura do Defensor do Povo, em nvel
federal e nos Estados, no texto constitucional, deixou o nosso ordenamento jurdico sem
um referencial que servisse de modelo s ouvidorias pblicas criadas no Brasil. Isto
explica a marcante heterogeneidade dessa instituio no pas, que no agrega elementos
suficientes para definir um perfil nico do ombudsman tupiniquim. E explica, tambm, a
existncia meramente informal de boa parte das atuais ouvidorias, que no tm sequer
status jurdico definido em lei ou nas normas internas dos rgos em que atuam. Tm
existncia apenas ftica. Ou ento, criadas por simples resolues ou portarias, no
ocupam nenhum lugar no organograma institucional.
III Modelos tpicos-ideais de ouvidorias
A mais importante revoluo j ocorrida no pas na histria da frgil democracia
brasileira de carter processual, silenciosa e pacfica foi a que, nos anos oitenta e
noventa, colocou o cidado comum como protagonista central da prxis poltica. Todavia,
o que distingue o efetivo protagonismo do cidado da situao em que todos participam,
mas nada decidem a garantia da atuao autnoma da sociedade ou, no caso em
espcie, do seu porta-voz, o ouvidor nos rgos governamentais. Essa no , decerto,
a caracterstica da imensa maioria das ouvidorias pblicas existentes no pas, cujos
titulares so escolhidos pelo chefe do rgo fiscalizado.
A instalao, em 1986, da primeira ouvidoria pblica do Brasil, no municpio de
Curitiba, reflete essa ambigidade. Criada por decreto do ento Prefeito Roberto

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Requio, os resultados oferecidos pela Ouvidoria de Curitiba, que registrou, em pesquisa,
em alguns aspectos de sua atuao at 100% de aprovao dos muncipes, contriburam
para reforar a credibilidade de instituto.
A despeito do seu titular, Manoel Eduardo Alves Camargo e Gomes, ter
conseguido vincular, na lei orgnica do municpio, a ouvidoria ao poder legislativo
municipal, esse dispositivo legal nunca foi regulamentado, permanecendo, portanto, letra
morta. (GOMES, 2000a, p. 216).
J a Ouvidoria Geral do Paran, criada em 1991, tambm por iniciativa de Roberto
Requio, ento Governador do Estado, faz clara opo pelo modelo de Ouvidoria como
rgo de governo. Estabelece que o Ouvidor Geral exercer as suas funes como
Secretrio Especial, com prerrogativas de Secretrio de Estado.
Os programas de cidadania implementados durante a gesto de Joo Elias de
Oliveira contriburam bastante para a instituio, imagem e semelhana da Ouvidoria do
Paran, de outras semelhantes no pas.
Suas principais caractersticas, que se reproduziram na grande maioria das
ouvidorias espalhadas no Brasil, so as seguintes: 1) criao de cima para baixo,
mediante norma editada pela autoridade fiscalizada, sem participao do colegiado
mximo da instituio (no caso, a Assemblia Legislativa); 2) nomeao do titular, por
livre escolha da autoridade fiscalizada; 3) atuao predominantemente voltada para a
busca da eficcia e da modernizao administrativa.
Essas caractersticas da Ouvidoria Geral do Paran conformam um primeiro
paradigma desse rgo, que poderamos qualificar de modernizador. Escolha de cima
para baixo, ausncia de autonomia do ouvidor e objetivos voltados, sobretudo, para a
modernizao e eficcia do servio pblico. Ela traz no seu bojo uma contradictio in
terminis. Com efeito, como se pode fiscalizar numa situao de dependncia?
Alis, o prprio Joo Elias de Oliveira, reconhece que
[...] com esse formato [Ouvidor demissvel ad nutum] a eficincia
do rgo tem dependido exclusivamente (o grifo meu, RPL) de
condies subjetivas de seu titular (independncia, entrosamento
governamental, etc) (OLIVEIRA in LYRA, 2000, p. 174).
A reforma do Estado conduzida por Bresser Pereira, tendo como eixo suas famosas
organizaes sociais, atualiza, dando uma qualidade nova ao propsito renovador, em
relao ao servio pblico, dos setores mais eclairs das elites brasileiras. Ela traz
embutida, centralmente, o binmio modernizao-participao (esta protagonizada
essencialmente pelo cidado-cliente), a ser efetivado sob a gide da eficcia gerencial e
das leis do mercado (LYRA, 2001, p.118).(2) Nos setores da administrao pblica que
implementaram a reforma acima referida, passou a prevalecer o agir empresarial cuja
avaliao qualitativa virtualmente objetivada na abertura conceitual do que se
convencionou chamar de satisfao do usurio, em regra reduzida a clculos de
demanda (GOMES, 2000b, p.91).
Mas um segundo paradigma vem se consolidando nos ltimos anos, compondo a
vertente democrtica, ou democrtico-popular, do instituto da ouvidoria. V-se que
este outro modelo expressa caractersticas radicalmente diversas. A ouvidoria, nesse

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caso, surge de uma mobilizao de setores da sociedade. Nessas condies, criada de
baixo para cima, confere ao ouvidor mandato certo e independncia perante o rgo
fiscalizado. Uma outra caracterstica desse tipo de ouvidoria a sua preocupao com a
justia e a cidadania sem deixar de investir na busca de eficcia.
O exemplo clssico o da Ouvidoria de Polcia do Estado de So Paulo. Foi
criada em 1 de janeiro de 1995, atravs do Decreto n 31.900, pelo ento Governador
Mrio Covas, com a participao ativa das entidades de direitos humanos de So Paulo.
Desde o incio, teve assegurada a sua autonomia, juridicamente confirmada, dois anos e
meio depois, pela Lei Complementar n 826, de 20 de junho de 1997. Com a vigncia
desta lei, o Ouvidor passou a ser escolhido por entidades da sociedade, a partir de uma
lista trplice elaborada pelo Conselho Estadual da Pessoa Humana e submetida ao
Governador de So Paulo.
Esta Ouvidoria, desde ento, vem contribuindo para uma renovao bastante
grande das bases estruturais da prpria configurao das ouvidorias brasileiras. O seu
primeiro titular, Benedito Domingos Mariano, conseguiu divulgar o seu trabalho em todo o
territrio nacional, mediante o amplo apoio que teve dos meios de comunicao, graas a
uma atuao competente no combate tortura, ao desrespeito aos direitos humanos e a
uma ao propositiva de envergadura, notadamente no debate sobre a questo da
integrao e da unificao das polcias.
A Ouvidoria de Polcia de So Paulo materializa o chamado controle extraorgnico, uma vez que o seu titular necessariamente estranho corporao policial e
, como vimos, escolhido por um rgo independente. Mas o faz parcialmente, na medida
em que o Governador de So Paulo participa da escolha do Ouvidor.
A plenitude do controle extra-orgnico ocorre em ouvidorias como a de Santo
Andr, cidade na qual o Ouvidor, estranho aos quadros do funcionalismo municipal,
escolhido pelas entidades mais representativas da sociedade, no tendo, portanto,
qualquer vnculo com os poderes municipais.
A Ouvidoria de Polcia do Estado de So Paulo e a do municpio de Santo Andr
so dotadas de um colegiado, composto de personalidades representativas da sociedade,
a quem compete fixar diretrizes para a atuao da Ouvidoria e aprovar o plano de
trabalho do Ouvidor.
O paradigma modernizante est, em muitos casos, associado a uma concepo de
ouvidor como algum que se capacita para a funo atravs de um curso, sendo,
portanto, a sua formao tcnica requisito indissocivel para exerccio do cargo. Este
poder ser exercido por um longo perodo, ou mesmo em carter permanente, encarado
quase como se fosse uma profisso.
A concepo de uma ouvidoria autnoma e democrtica, sem desconsiderar a
importncia da qualificao do ouvidor, entende que o cargo no para ser atribudo a
tcnicos adestrados ao seu exerccio e sim a militantes da cidadania, cuja prxis os
tenha credenciado junto sociedade para ser o seu porta-voz. E o seu exerccio ser
circunstancial, no mximo, por dois mandatos consecutivos.
Ressalte-se que muitas ouvidorias so hbridas, incorporando elementos de ambos
os paradigmas estudados. Elas mesclam, na sua concretude, aspectos da vertente
modernizante e da democrtica, embora haja predominncia de uma delas. Por outro
lado, os ouvidores que no dispem de mandato j encontram uma estrutura

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determinada, tendo, portanto, de atuar com as restries por ela impostas. Mas muito
deles buscam super-las, lutando para colocar as suas ouvidorias em patamares que as
aproximem cada vez mais da plena autonomia.
IV Requisitos para autonomia do ouvidor
O primeiro requisito para a autonomia do ouvidor de carter poltico. Quer dizer,
diz respeito relao de poder entre o titular desse rgo e a instituio que fiscaliza.
Relao que se expressa, como vimos, na atribuio de mandato certo e escolha do
ouvidor por um colegiado independente.
, indispensvel, porm, que outros requisitos, de ordem administrativa, assegurem
ao ouvidor, na prtica, a sua efetiva autonomia. Primeiramente, necessrio que o ato
normativo que rege a ouvidoria garanta a obrigao do dirigente da instituio em que
atua o ouvidor de responder, em prazo curto, interpelao do ouvidor, sob pena de
responsabilidade. Com efeito, no incomum a administrao pblica no se sentir
vontade com a ao da ouvidoria. Do mais alto escalo, passando pelos nveis
intermedirios e inferiores, muitos no a respeitam, desconsiderando completamente os
prazos estabelecidos para as respostas.
Em assim sendo, como fica o usurio? Com efeito, tendo confiado nessa inovao
institucional como instrumento capaz de vocalizar, com agilidade, as suas reclamaes e
propostas, ele tem como resposta o silncio ensurdecedor do dirigente, que teme tomar
posio e se desgastar ou igualmente deplorvel no responde por negligncia ou
desateno. Dessarte, no s necessrio sujeitar o dirigente faltoso a processo
administrativo, caso no responda, no prazo estabelecido, ao ouvidor, mas ainda
assegurar a adoo de normas que viabilizem a aplicao prtica desse dispositivo.
Outro requisito essencial para a autonomia da ouvidoria diz respeito ao sigilo que
deve ser assegurado aos usurios do rgo, que podem, eventualmente, sofrer prejuzos
se identificados pelo reclamado. Note-se que no se trata de anonimato, pois o nome do
reclamante do conhecimento do ouvidor.
Existem vrias ouvidorias, nacionais e estrangeiras, que amparam o reclamante,
protegendo-o contra eventuais represlias. Assim, o regulamento da Defensoria de los
Derechos da Universidad de Valladolid, Espanha, estipula que [...] a informao [...] ter
carter estritamente confidencial, salvo quando o fato revestir carter criminoso (Art. 16,
inciso I do Regulamento).
Entre as ouvidorias que garantem o sigilo do reclamante figuram as dos municpios
de So Paulo e de Santo Andr (SP), a Ouvidoria de Polcia do Estado de So Paulo e
suas principais congneres. Da mesma forma, a maioria das ouvidorias universitrias que
tm existncia disciplinada por atos normativos, como a da Universidade Federal de Juiz
de Fora, cujos dispositivos estabelecem que [...] dependendo da natureza do assunto, a
critrio do Ouvidor, ser garantido sigilo quanto ao nome do demandante (Art. 7,
pargrafo nico do Regimento Interno da Ouvidoria).
tambm imprescindvel que as ouvidorias (todas as suas modalidades, sem
exceo) possam ter acesso s informaes de que necessitem para encaminhamento
de suas demandas, devendo tais informaes, sempre que possvel, lhe serem
fornecidas, em carter prioritrio e em regime de urgncia.

Recente estudo sobre as ouvidorias de polcia destaca as suas dificuldades de

atuar na fiscalizao e monitoramento do trabalho policial pela falta de acesso a todas as
informaes relevantes. Assim, essas ouvidorias devem poder, pelo menos, consultar
todo e qualquer banco de dados, informatizado ou no, assim como todos os cadastros,
registros, processos, fichas disciplinares e outras fontes que contenham informaes
sobre o comportamento de policiais. S tendo acesso franqueado a esse tipo de
informao que elas podero realizar um verdadeiro trabalho de monitoramento
(LEMBRUBER, MUSUMECI e CANO, 2003, p. 261).
Mas no se trata apenas de garantir ouvidoria o direito informao, mas
tambm o de esta informar, notadamente atravs de relatrios, as atividades, os
pareceres e as anlises do ouvidor nos veculos de maior circulao da instituio em que
atua.
No infreqente a irritao do gestor com a divulgao de crticas sua atuao,
chegando por vezes a suspender arbitrariamente a publicao dos relatrios da ouvidoria,
a ameaar o fechamento desta e a outras represlias do gnero que denotam a
incapacidade do poder fiscalizado de oferecer sociedade o mnimo de transparncia na
prestao de seus servios. necessrio, pois, que a norma que institui a ouvidoria
garanta a obrigao do rgo fiscalizado de publicar os relatrios da ouvidoria.
Uma outra questo diz respeito autonomia financeira. Ainda que desejvel, ela
no indispensvel em certas instituies pblicas, sendo, por vezes, incompatvel com a
legislao que as rege. Mas no possvel conceber-se o funcionamento efetivamente
independente de ouvidorias como a dos Estados e de municpios, e de ouvidorias de
polcia, sem autonomia financeira e administrativa. Quer dizer, com oramento e gesto
prpria dos recursos necessrios ao seu funcionamento.
Para que a autonomia no seja uma palavra v, igualmente necessrio que as
normas que regem o funcionamento das ouvidorias prevejam expressamente a
obrigao, sob pena de responsabilidade, do dirigente institucional garantir os meios
materiais e os recursos humanos necessrios ao seu funcionamento regular.
Last but not least: uma das atribuies essenciais do ouvidor
investigar. Na maioria dos casos, suficiente garantir aos seus titulares
de realizar investigaes preliminares, cabendo-lhes requerer ao rgo
sua instituio a realizao de sindicncia, quando houver indcios de
administrativas ou de ilegalidade.

o poder de
a possibilidade
competente de
irregularidades

Como explica Dallari, o Ouvidor deve ter funes de controle da legalidade. Mas
isso no o mais importante, o mais importante o controle do mrito, da oportunidade,
da convenincia, da qualidade da prestao do servio pblico (DALLARI in LYRA, 1995,
p. 8-9). Esta , alis, uma das caractersticas que distinguem o ouvidor do ombudsman.
Enquanto o primeiro no precisa ser jurista, ao segundo, regra geral, se requer esta
formao, precisamente porque lhe cabe exercitar o controle da legalidade stricto sensu.
Seguindo esse diapaso, mesmo alguns Defensores de Derechos Universitrios, como o
da Universidad Autnoma do Mxico (UNAM) debe ser um jurista de prestigio. Isto
porque titular de un rgano de naturaleza estrictamente jurdica, e inspirado en la
institucin de lOmbudsman (MALDONADO, 1962, p. 37).

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Contudo, nos casos das ouvidorias de Estados, de municpios e de polcia deve-se
atribuir ao ouvidor, semelhana da Ouvidoria Geral do Paran, competncia para
determinar, quando cabvel, a instaurao de sindicncias e processos administrativos
aos rgos competentes (Dec. n 468, de 1/3/1995).
No despiciendo acrescentar que os ouvidores independentes, ao fazerem
recomendaes no sentido da melhoria do funcionamento da administrao, de suas
normas e prticas, esto realizando um controle preliminar da legalidade ou da qualidade
dos atos da administrao.(3)
V Elementos para a caracterizao do instituto da ouvidoria
1 - Unipessoalidade
Essa caracterstica intrnseca ouvidoria, o nico instituto unipessoal da
administrao pblica brasileira. Trata-se de um rgo que no tem poderes
administrativos e que, conseqentemente, depende, em larga medida, da sua fora
institucional e das prerrogativas do seu titular para tornar efetivas as suas propostas. No
pode, pois ser diludo em um colegiado, ou ter vrios responsveis, supostamente
Ouvidores, repartindo as suas funes em uma mesma instituio, para uma mesma
clientela ou, ainda, exerc-las simultaneamente com um outro cargo na administrao.
Para Dallari (in LYRA, 1995, p. 8), indispensvel algum que seja identificvel, a
quem se possa recorrer e que seja dotado de estatura e autoridade moral.
Nas palavras de Gomes, o primeiro ouvidor do Brasil democrtico, a
unipessoalidade do rgo permite que a instituio alcance maior unidade e coerncia,
conferindo singular importncia e fora moral que caracteriza suas intervenes junto ao
poder pblico (GOMES, 2000b, p.42).
Alm disso, a caracterstica unipessoal da ouvidoria que torna possvel a agilidade
e a desenvoltura com que se movimenta o titular desse rgo na resoluo dos
problemas que lhe so afetos.
2 - Magistratura da persuaso
A ouvidoria, como rgo do Governo, uma completa contradio em termos. O
ouvidor, por definio, no tem poderes administrativos. Se os tivesse, seria o fiscal de si
mesmo, o que, do ponto de vista do controle efetivo da administrao, equivaleria a nada.
O ouvidor tambm no tem poder legislativo (no Estado, no municpio, na
universidade, etc), podendo ser, conforme o caso, delegado deste ou, diretamente, da
sociedade organizada, atravs das entidades que o escolhem para o cargo.
Tambm no atribuio do ouvidor o poder de ajuizar aes na justia. Na
legislao brasileira esta , destacadamente, uma prerrogativa do Ministrio Pblico. O
que, alis, aproxima este instituto, entre outras caractersticas, do modelo clssico do
ombudsman.
Como vimos, ao ouvidor suficiente o poder de apurar a presumvel ilegalidade ou,
em certos casos, de o prprio ouvidor instaurar sindicncia administrativa.

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Para exercitar a magistratura da persuaso, o ouvidor necessita de credibilidade,

que se assenta em uma reputao ilibada, competncia tcnica, equilbrio e senso de
justia, revelados sociedade no exerccio da sua militncia em prol dos direitos da
cidadania. Conforme leciona Wleide (LYRA,1995, p. 62), [...] a sua ao no coercitiva,
atuando movido pela sua fora moral, pelo respeito constitudo atravs da imparcialidade
de suas aes. de fato um poder sem poderes, que desta prpria condio paradoxal
concretiza sua base de apoio e fora.
3 - Desvinculao do poder institucional
Conforme j visto, existem ouvidores que so integrantes do staff governamental,
ou da direo da instituio em que atuam.
No podem, com tal condio, ser verdadeiramente ouvidores, entendidos estes
como defensores dos direitos dos cidados. Com efeito, um Ouvidor Secretrio de
Estado, ou dirigente da instituio, pela natureza do cargo, se encontra vinculado
defesa dos interesses da administrao. Falta-lhe o necessrio distanciamento, capaz de
conferir-lhe iseno para identificar eventuais contradies entre a conduta do gestor e os
interesses do usurio.
Entre as ouvidorias governamentais, existem as que apresentam resultados
pelos servios que organizam para atendimento s carncias do cidado. Todavia, tais
servios que no so prprios de uma ouvidoria so ordinariamente realizados por
Secretarias de Estado encarregadas da promoo da cidadania.
Tais ouvidorias no atuam naquilo que essencial para uma Ouvidoria Defensora
de Direitos: a induo de mudanas e a investigao de denncias inclusive contra o
gestor justamente por ser este o superior hierrquico do ouvidor. So os ouvidores
obedientes, cujo limite para o exerccio das atribuies do cargo a no contrariedade de
quem os nomeou e que pode demiti-los ad nutum.
Existem, tambm, supostos ouvidores que so, na realidade, meros prepostos do
gestor. Funcionam, de fato ou de direito, como assessores da administrao. No agem
como representantes da sociedade, mas sim do Governo a que servem. Realizam
negociaes em seu nome, seguindo fielmente as suas instrues. Ou, tal como um
relaes pblicas, justificam as falhas da administrao, prometendo, em seu nome,
resolv-las. Estes supostos ouvidores o so apenas de nome, funcionando maneira dos
strapas da Prsia, como os olhos e os ouvidos do rei.
A crtica de Ftima Vilanova rede de Ouvidorias do Estado do Cear confirma
essa anlise. Segundo Vilanova, a rede em questo formada por Ouvidores
improvisados, Chefes de Gabinete, Assessores de Imprensa e detentores de cargos de
direo, violando portanto o princpio de exclusividade do exerccio da funo do Ouvidor
(VILANOVA in S, VILANOVA e MACIEL, 2004, p. 179).
Constituem, at certo ponto, exceo regra de submisso dos ouvidores sem
mandato, Juizes, Desembargadores e Deputados Ouvidores de seus respectivos
poderes. Estes, com efeito, embora limitados na sua autonomia pelo vis corporativista,
por serem detentores de cargo vitalcio ou mandato eletivo, gozam de elevado status e de

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independncia funcional, o que relativiza as limitaes prprias de um controle efetuado
pelo prprio poder fiscalizado.
4 - Desvinculao poltico-partidria
O ouvidor, a partir de sua investidura no cargo, deve desvincular-se de quaisquer
atividades poltico-partidrias. J aconteceu o caso de, em uma importante ouvidoria
integrante do governo, o ouvidor licenciar-se para participar de campanha eleitoral em
favor da coligao dos partidos governamentais. de se indagar como fica a sua
credibilidade, se esta repousa na sua iseno, cuja anttese precisamente o
comprometimento poltico-partidrio. Ainda mais em casos como este, em que o ouvidor
no tem nenhuma independncia perante o poder fiscalizado.
5 - Mandato e atribuies especficas
As atribuies de uma ouvidoria tm sido confundidas no somente com rgos
governamentais de promoo da cidadania, mas tambm com servios que equivalem
aos de uma mera central de atendimento: s que, no caso em espcie, de carter
unipessoal. Isto ocorre quando se denomina ouvidor um funcionrio que apenas recebe
as reclamaes ou propostas dos demandantes e as repassa ao seu superior hierrquico
na instituio ou aos dirigentes de seus diversos rgos, podendo, no mximo, sugerir
medidas adotadas para solucionar os problemas, mas sem dispor de autonomia para
tomar iniciativas e responsabilizar-se por elas.
Todavia, para que se considere ouvidoria um rgo merecedor dessa denominao
no basta que ao titular desse rgo sejam deferidas algumas das atribuies do ouvidor.
Estas, apesar de aparentemente idnticas as de uma ouvidoria idnea, no o so,
quando no proporcionam, por falta de independncia do seu titular, a efetiva defesa e
promoo dos direitos dos que se encontram sob a jurisdio do rgo fiscalizado.
Mas o modelo tpico de ouvidorias autnomas raramente se concretiza
totalmente. Pouqussimas so as que renem todos os predicados relacionados com a
autonomia polticos, administrativos e financeiros analisados na seco anterior. No
mundo da vida, entre a mera central de atendimento unipessoal e as ouvidorias
obedientes, tem-se uma gradao que varia de zero a dez. Qual seria o patamar mnimo
para que se considere um rgo de cidadania uma ouvidoria? Entendemos que, pelo
menos, seu titular disponha de mandato certo, ainda que conferido pelo rgo fiscalizado.
No restam dvidas de que o mandato, mesmo quando resultante de nomeao do
Presidente da Repblica, como o caso de algumas Agencias Reguladoras, se conferido
pelo titular do rgo fiscalizado, constitui uma capitis deminutio, que afeta a
credibilidade da ouvidoria, havendo at crticos altamente qualificados, mas exigentes,
que consideram esse ouvidor um bisbilhoteiro a servio a do Governo (OLIVEIRA,
2004).
Porm, nas condies concretas em que se debate o instituto da ouvidoria no
Brasil, no h como negar a qualidade de ouvidoria, ainda que semi-dependente, ao
rgo que preenche o requisito acima exposto. Tambm da mesma forma, h de se
reconhecer a condio de ouvidor aqueles que agem notoriamente com independncia,
lutando para torn-la plena, mesmo quando no tm o reconhecimento institucional de
sua funo. Entre estes existem os que so nomeados ouvidores, mas a ouvidoria no

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figura no plano de cargos e salrios da instituio. O que uma grave anomalia, somente
explicvel pelo desejo de muitos setores do establisment de manter a funo no limbo
institucional, para evitar a sua plena independncia e a sua devida valorizao.
Por fim, ouvidoria plena, independente, seria quando o seu titular detm mandato
certo, escolhido com a participao da sociedade ou pelo colegiado mximo da instituio
em que atua e cujas atribuies garantam a autonomia inerente s necessidades de seu
cargo, conforme as situaes analisadas na ltima seco. Entre estas, o poder de fazer
propostas e denncias, divulg-las livremente e dispor de garantias mnimas para que o
dirigente interpelado responda s suas solicitaes. Alm do direito de fazer
investigaes preliminares, podendo requerer, quando necessria, a realizao de
sindicncia pelos rgos competentes.
Esta categoria se aproxima do ouvidor ideal, avis rara, quase inexistente em nossa
fauna, expresso a mais acabada do controle extraorgnico, que contm todos os
requisitos para a autonomia do ouvidor.
VI Panorama atual das ouvidorias pblicas e suas modalidades
A Ouvidoria Geral da Repblica foi instituda como rgo integrante do Ministrio da
Justia pela Lei n 8.490, de 10 de novembro de 1992. Na opinio de Gomes (2000a, p.
232), [...] precariamente instalada e sem uma regulamentao que estabelecesse com
preciso seus poderes, atribuies, competncia e garantias, os resultados da Ouvidoria
Geral da Repblica so modestos.
Em 28 de maro de 2002, atravs do Decreto 4.177, o Presidente Fernando
Henrique Cardoso transferiu a Ouvidoria Geral da Repblica para a Corregedoria Geral
da Unio. Esta teve a sua denominao mudada para Controladoria Geral da Unio,
atravs de Medida Provisria, ratificada pela Lei 10.623, de 28 de maio de 2003,
promulgada pelo presidente Luis Incio da Silva.
A atual Ouvidora Geral da Repblica, Eliana Pinto, vem tomando vrias iniciativas
no sentido de fortalecer as ouvidorias, com a organizao de Encontros Nacionais e
Regionais de ouvidores do servio pblico e esmerando-se, ademais disto, no trabalho de
implantao de ouvidorias, especialmente no mbito do Executivo Federal. No obstante,
essa ouvidoria continua padecendo da mesma fragilidade estrutural da que a precedeu,
permanecendo, ademais disto, subordinada ao Ministro de Estado a que est vinculada.
Seguindo o mesmo diapaso, todos os ouvidores do Poder Executivo Federal e dos
demais rgos ligados ao governo esto tambm subordinados a seus respectivos
ministrios.
Atualmente, dentre estes ltimos, dez j contam com Ouvidorias. Dentre estas
merecem destaque especial a Ouvidoria do Ministrio da Previdncia Social e a do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. A Ouvidoria Previdenciria brasileira a
[...] instncia administrativa responsvel por acolher reclamaes,
denncias, elogios, crticas e sugestes dos cidados quanto aos
servios e atendimento prestados pelo Ministrio da Previdncia
Social e suas autarquias. Em funcionamento h cinco anos, a
Ouvidoria Previdenciria brasileira a maior existente em
administraes pblicas da Amrica do Sul, em nmero de

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usurios potenciais toda a populao brasileira, representada
pelos beneficirios, segurados, contribuintes ou interessados,
direta ou indiretamente, nos assuntos da Previdncia Pblica
(OUVIDORIA DA PREVIDNCIA, 2004).
Os nmeros apresentados acerca do atendimento so, de fato, impressionantes:
De agosto de 1998 at o fim de julho deste ano, foram registrados
468 mil contatos, dos quais oitenta e oito por cento foram
solucionados. No perodo, a procura pelo servio cresceu mais de
trs vezes. Passou de trinta mil registros anuais para cento e
sessenta mil. Entre janeiro e julho de 2003, a mdia mensal
ultrapassou quinze mil (OUVIDORIA DA PREVIDNCIA, 2004).
A Ouvidoria Agrria Nacional data de 1999. Desde a sua criao, essa Ouvidoria
tem atuado na resoluo e preveno dos conflitos agrrios, em numerosas ocupaes
de terra e em outras aes litigiosas, evitando que uns e outros evolussem para o
conflito armado (ESPINOLA, 2002). A Ouvidoria conta com uma rede de Ouvidores
Agrrios, subordinados ao INCRA e distribudos nas regionais deste rgo: Mato Grosso,
Mato Grosso do Sul, Esprito Santo, Rondnia, Piau, Sergipe, Alagoas, So Paulo, Rio
de Janeiro, Bahia, Cear, Pernambuco. Par e Marab, ambas no Par, Braslia e seu
entorno (regies dos Estados de Gois e de Minas Gerais) e Minas Gerais.
Existem ainda, no mbito da Presidncia da Repblica, nas Fundaes e nos
bancos estatais federais, quatorze Ouvidorias. Completam o elenco de Ouvidorias cinco
empresas pblicas SERPRO, EMBRAPA, ECT, INFRAERO e TRENSURB e
sociedades annimas como a PETROBRS e a BR Distribuidora.(4)
Nesse contexto, as ouvidorias das agncias reguladoras ocupam uma posio
singular pelo status, atribuies e grau de autonomia que as fazem sobressair entre as
ouvidorias ligadas ao governo federal.
Existem seis delas, que esto localizadas nas seguintes Agncias Nacionais
Reguladoras: a de Telecomunicaes (ANATEL), a de Vigilncia Sanitria (ANVISA), a de
Sade Suplementar (ANS), a de Transportes Aquavirios (ANTAQ), a de Transportes
Terrestres (ANTT) e a de Cinema (ANCINE). Seus titulares (Diretores-Ouvidores) so
nomeados pelo Presidente da Repblica para um mandato de dois anos. Atuam com
independncia, no tendo subordinao hierrquica s Diretorias ou a quaisquer outros
rgos das Agncias.
O Presidente Luis Incio Lula da Silva enviou ao Congresso Nacional, no dia 12 de
abril de 2004, o projeto de lei 3.337, que desvincula os ouvidores das Diretorias das
Agncias Reguladoras e cria ouvidorias nas que ainda no as possuem: a de gua
(ANA), a de Energia Eltrica (ANAEEL) e a de Petrleo (ANP) (Projeto de lei, 2004).
Todavia, para que se confira efetiva autonomia a essas ouvidorias, deve-se propor,
conforme sugere Gomes (2000b, p.93), [...] uma nova regulamentao, atravs da qual a
escolha de seus titulares seria deferida a um Conselho ou Comisso de usurios,
composta paritariamente por representantes da sociedade civil, por prestadores privados
do servio pblico e pelo poder pblico.(5)

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Por fim, no se deve olvidar o surgimento, nos ltimos anos, de uma rede de
ouvidorias instaladas em conselhos e ordens profissionais, notadamente na OAB
Nacional, em sete das suas seces estaduais, e em doze Conselhos Regionais de
Engenharia, Arquitetura e Agronomia.(6) H, tambm, pelo menos um Conselho Regional
de Medicina com Ouvidoria: o de Pernambuco. A referncia a essas ouvidorias se
justifica, pois tratam-se de entidades da sociedade civil, porm investidas do mnus
pblico na regulamentao e disciplinamento das atividades profissionais de seus
membros.
No mbito estadual, no existe nenhuma Ouvidoria Geral de Estado autnoma,
tendo o Ouvidor mandato e, portanto, gozando de independncia em relao ao poder
fiscalizado. A Ouvidoria Geral do Paran, criada pelo Decreto n 22, de 15 de maro de
1999, a primeira do gnero no pas. De acordo com o Ex-Ouvidor Joo Elias de
Oliveira, o Paran possui uma rede de mais de cento e vinte servidores (Ouvidores da
casa), distribudos em todos os rgos do Governo. Ainda segundo Oliveira, desde o
incio de 1996, apesar do princpio de independncia, a jurisdio da Ouvidoria Geral do
Paran foi acrescida de mais oitenta e sete municpios, graas a convnios firmados por
estes. A meta expandir essa cooperao para a maioria dos trezentos e noventa e nove
municpios do Paran (OLIVEIRA in LYRA, 2000, p. 175).
O Cear foi a segunda unidade da Federao a instituir e o fez em 1997 uma
Ouvidoria Estadual cujo titular tambm Presidente do Conselho de Defesa dos Direitos
Humanos (Lei n 12.686, de 14 de maio de 1997). Em 2001, a Ouvidoria Geral incorporou
a rea de meio ambiente, passando a integrar a Secretaria da Ouvidoria Geral e do Meio
Ambiente. Observa-se que, tal como no Paran, o Ouvidor Geral um integrante do
primeiro escalo do Governo, com status de Secretrio de Estado.
Ftima Vilanova chama a ateno para
[...] uma falha de concepo na Ouvidoria do Estado do Cear: a de ela ser,
ao mesmo tempo, Secretaria de Ouvidoria Geral e tambm Secretaria do
Meio-Ambiente. Ou seja, funciona como instncia fiscalizadora, alm de
objeto de fiscalizao da sociedade, no tocante ao meio ambiente (VILANOVA
in S, VILANOVA e MACIEL, 2004, p. 178).
So Paulo veio em seguida, com vrias ouvidorias, como a do Instituto de Pesos e
Medidas (IPEM), a Eletricidade de So Paulo (ELETROPAULO) e a Sabesp. Estas, com
a edio da lei estadual n 10294, de 20 de abril de 1999, que rege a defesa do usurio
do servio pblico, foram incorporadas ao Sistema Estadual de Ouvidorias, criado por
essa lei. Este Sistema no tem uma Ouvidoria Geral, mas sim uma rede de mais de cento
e vinte Ouvidorias distribudas em todos os setores da administrao direta e indireta e
nas empresas privadas concessionrias de servios pblicos, especialmente as de
rodovias e de energia (VISMONA, 2001). Os ouvidores paulistas so escolhidos e
nomeados pelo titular da Secretaria de Estado a que pertencem, por um perodo mnimo
de um ano, permitida a reconduo (Dec. n 44.094, de 1, de junho de 1999).
Todavia, nota imprensa divulgada pela Associao Brasileira de Ouvidores
(ABO), informa que
[...] para surpresa geral, a Fundao Procon e a Junta Comercial,
rgos da Secretaria da Justia e da Defesa da Cidadania que
coordena o Sistema de Defesa do Usurio do Servio Pblico [...]
em recentes decises, afrontaram Decreto do prprio Governo ao

15
desconhecer o exerccio de mandato definido e regulamentado
(ABO, 2004).
Pernambuco tambm adotou o modelo de ouvidorias setoriais, embora no
integrantes de um sistema. As ouvidorias so criadas, livremente, por rgos do Estado
que julgam positivo o seu papel. Atualmente, existem nove delas em hospitais, cinco em
Secretarias de Estado e, ainda, no DETRAN, no Tribunal de Contas, na Agncia de
Regulao e na Polcia Militar. Contudo, os seus titulares no dispem de mandato fixo
(BARBOSA, 2004).
O Rio de Janeiro, surpreendentemente, conta apenas com trs ouvidorias na
administrao pblica estadual, identificadas pela seco local da Associao Brasileira
de Ouvidores: a do DETRAN, a da Polcia Militar e a da Companhia Estadual de gua e
de Esgoto (NAVAIS, 2004).
H tambm uma Ouvidoria Geral no Estado de Alagoas, criada pela lei 6.184 de 11
de agosto de 2000. Durante os dois anos (2001-2003) em que Geraldo Magela foi o seu
titular, contribuiu ativamente para a apurao e o monitoramento de denncias relativas
violao de direitos humanos, em sintonia com o Conselho Estadual de Segurana, rgo
deliberativo que tem uma presena majoritria de representantes da sociedade civil.
Alm desses trs Estados, tem-se notcia da experincia de ouvidorias estaduais no
Distrito Federal, Santa Catarina, Gois, Amap, Roraima, Bahia e Paraba. A Ouvidoria
Geral de Roraima foi criada pela lei 276, de 16 de novembro de 2000, e pelo decreto n
4430, de 18 de outubro de 2001. Alm do titular do rgo, conta com cinco ouvidores,
que o auxiliam no desempenho de suas funes.
A Ouvidoria Geral da Bahia foi instituda, em 2003, pela Lei Estadual 8.538, de 20
de dezembro de 2002. Ela dispe de slida infra-estrutura, e de recursos humanos
qualificados, aspirando a ser referncia nacional em Ouvidoria Pblica (OUVIDORIA,
2003).
A Ouvidoria Geral da Paraba, criada pelo decreto 14.855, de 26 de outubro de
1992, esperou onze anos para ser instalada, o que ocorreu em janeiro de 2003. Trata-se
de uma ouvidoria que rgo integrante da Secretaria de Controle da Despesa Pblica,
portanto subordinada ao titular desta Secretaria. Existem ainda ouvidorias setoriais, tais
como a da Secretaria de Sade e a do DETRAN.
A ltima Ouvidoria de Estado a entrar em funcionamento, a do Piau, foi instalada
no dia 21 de maio de 2004. Existem, portanto, Ouvidorias Gerais em onze Estados da
Federao e, em Pernambuco e So Paulo, um nmero importante de Ouvidorias
setoriais. Contudo, somente nesse ltimo Estado esto organizadas em um sistema
integrado, criado por lei.
A despeito do trabalho positivo de algumas dessas ouvidorias em prol dos direitos
do cidado, a sua condio de defensora de direitos sempre limitada pela ausncia de
autonomia dos seus titulares, que no tm, por definio, meios de discordar de seus
superiores hierrquicos.(7) e (8)
Quanto ao Poder Judicirio, temos notcia da existncia de uma Ouvidoria da
Justia Federal e de Ouvidorias nos Tribunais de Justia de Pernambuco, Distrito
Federal, Esprito Santo, Santa Catarina, Rio de Janeiro, Maranho, Gois e Mato Grosso

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do Sul, alm da Ouvidoria da Comarca de Fortaleza. E tambm nos Tribunais Regionais
do Trabalho (TRTs) dos Estados do Rio Grande do Norte, Pernambuco, Alagoas, Rio
Grande do Sul e Paraba, cujos Ouvidores so juizes e Desembargadores, e em Roraima,
Acre, Gois, So Paulo e na cidade de Campinas, onde so dirigidas por servidores dos
TRTs. Registra-se, ainda, a existncia de duas Ouvidorias Agrrias ligadas ao Poder
Judicirio (Par e Mato Grosso do Sul). J duas outras ouvidorias do gnero so ligadas
ao Ministrio Pblico (Pernambuco e Minas Gerais). H, tambm, uma ouvidoria do
Ministrio Pblico de Contas do Distrito Federal. A nica experincia de ouvidoria em uma
Procuradoria Geral de Justia ocorreu no Cear, de 2001 a 2002. Segundo o Ex-Ouvidor,
Procurador de Justia Jos Valdo da Silva, ela foi desativada, estando, todavia, prevista,
a curto prazo, a revitalizao dessa Ouvidoria (SILVA, 2004).
No que diz respeito ao Poder Legislativo, alm da Ouvidoria da Cmara Federal,
cujo Ouvidor um Deputado escolhido pela Mesa daquela Casa, h apenas Ouvidorias
nas Assemblias Estaduais nos Estados do Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Esprito
Santo, Alagoas, Piau e Paraba. Somente neste ltimo Estado o Ouvidor pessoa
estranha ao Poder Legislativo, detm mandato e escolhido por entidades da sociedade
mediante lista trplice apresentada ao Presidente da Assemblia, que nomeia, entre os
seus integrantes, o Ouvidor. Nas demais Assemblias Legislativas, o seu sistema de
designao semelhante ao da Cmara dos Deputados.(9)
Entre os Legislativos Municipais, existe apenas o registro de uma ouvidoria em
funcionamento, a da Cmara dos Vereadores do Municpio de Fortaleza, cujo titular
escolhido para um mandato de dois anos pelo seu Presidente, referendado pelo Plenrio.
No que se refere ao Poder Executivo Municipal, existem cerca de cem ouvidorias,
nmero pouco expressivo, confrontando-o com o total dos municpios brasileiros. Mas so
raras as ouvidorias municipais com ouvidores dotados de autonomia. A de Santos (SP),
instituda pela lei complementar n 121, de 14 de abril de 1994, foi a primeira a conferir
mandato a um Ouvidor, sendo este escolhido pelo Prefeito e aprovado pela Cmara de
Vereadores. Mais recentemente, foram criadas as Ouvidorias dos Municpios de So
Paulo (lei n 13.167, de 5 de julho de 2001) e Santo Andr (lei n 7.877, de 30 de agosto
de 1999). Em So Paulo, o Ouvidor nomeado pelo Prefeito entre os integrantes de lista
trplice apresentada pela Comisso Municipal de Direitos Humanos, onde quase todos
integrantes so da sociedade civil, livremente escolhidos por ela. Em Santo Andr, o
ouvidor, como vimos, escolhido por entidades representativas da sociedade, sem
qualquer ingerncia dos poderes municipais.
A Ouvidoria do Municpio de So Paulo apresenta algumas caractersticas que
denotam a sua condio de rgo receptor de demandas prprias de uma megalpoles.
A Ouvidoria conta com uma equipe de cinqenta funcionrios, dos quais doze prestam
servio no atendimento populao atravs de chamadas telefnicas gratuitas, e recebe
duzentos e cinqenta sugestes e reclamaes, em mdia, por dia (OUVIDORIA, 2004).
Todavia, a Cmara Municipal de So Paulo aprovou, em 2003, projeto de lei que
cria trinta e uma Sub-Ouvidorias, localizadas em cada um dos Distritos Regionais do
Municpio. De acordo com esse projeto, caber ao Prefeito de So Paulo nomear os SubOuvidores, escolhidos entre os integrantes de listas trplices elaboradas pelo Comisso
Municipal de Direitos Humanos para um mandato de dois anos. Segundo Elcy Freire,
passado o perodo eleitoral, a Prefeita Marta Suplicy pretende reapresentar o projeto de
lei, por ela vetado, mantendo as Sub-Ouvidorias e a forma de escolha dos Sub-

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Ouvidores. O projeto teria sido vetado apenas por razes tcnicas, j que os vereadores
no podem apresentar proposta de lei que crie despesas (PIMENTA, 2004).
Entre as ouvidorias municipais no dotadas de autonomia, destacam-se as de
Fortaleza e do Rio de Janeiro, as quais, junto com a Ouvidoria autnoma de So Paulo,
so, de longe, as mais importantes ouvidorias municipais do pas. A mais antiga delas a
de Fortaleza, criada atravs do decreto 8.020, de 31 de julho de 1989, por iniciativa do
ento Prefeito Ciro Gomes e inspirada na experincia pioneira de Curitiba. Reestruturada
em 1997, pela lei 8.000, de 29 de janeiro daquele ano, conta com um Ouvidor Geral e
seis Ouvidorias, presentes em cada uma das Secretarias Executivas Regionais, alm de
vrias Ouvidorias em empresas e hospitais pblicos (VILANOVA in S, VILANOVA e
MACIEL, 2004, p. 164 e 182).
na Prefeitura do Rio de Janeiro que se localiza a mais recente Ouvidoria em
funcionamento, no mbito de um municpio de grande porte. Foi criada pelo Prefeito
Csar Maia, atravs do decreto n 22.652, de 28 de fevereiro de 2003, que instituiu o
Sistema Municipal de Ouvidoria, integrado por ouvidorias setoriais da administrao
direta, indireta e fundacionais. Esse sistema incorporou, entre outras, a primeira ouvidoria
do Estado, instituda em 1995: a da Companhia de Limpeza Urbana (CONLURB). Existe
uma Ouvidoria Geral, mas esta apenas coordena o sistema, sem interferir na atuao das
ouvidorias. Estas so distribudas em ouvidorias de grande demanda (19) e de mdia
demanda (11). Alem destas, h dez ouvidorias descentralizadas, ligadas s
Coordenadorias Regionais de Educao e mais seis sem dedicao exclusiva do Ouvidor.
No total, contabilizam-se quarenta e seis ouvidorias.
O panorama das ouvidorias pblicas vem ganhando maior impulso nos ltimos
cinco anos com a constituio, em 1999, do Frum Nacional das Ouvidorias Pblicas e do
Frum Nacional dos Ouvidores de Polcia.
No caso das Universidades, da data da convocao do I Encontro Nacional das
Ouvidorias Universitrias, em maro de 1999, at maro de 2004, o nmero de ouvidorias
quadruplicou, subindo de nove para trinta e seis. Destas, vinte e oito so de instituies
pblicas (treze estaduais, quatorze federais e uma municipal). Nestes cinco anos, nas
universidades, notadamente nas federais, vem ganhando fora as teses favorveis
ouvidoria autnoma.
Assim, os Ouvidores Universitrios Brasileiros, reunidos em Natal, por ocasio do
seu III Encontro Nacional, j em outubro de 2001, subscreveram posicionamento unnime
no qual destacam que
[...] a relevante funo de mediao e de agente indutor de
inovaes institucionais, para ser exercida em sua plenitude,
requer uma autonomia funcional que, alm da garantia de
mandato certo, assegure:
1. Resposta efetiva e pronta dos dirigentes universitrios s
interpelaes e recomendaes formuladas pelos Ouvidores;
2. Nvel hierrquico e remunerao correspondente de PrReitor, compatvel com a abrangncia das atribuies e
dignidade das funes inerentes ao instituto da Ouvidoria (no
caso das universidades pblicas, com expressa previso no
plano de cargos e salrios);

18
3. Garantia de sigilo aos usurios da ouvidoria, sempre quando
seja indispensvel para a proteo de seus direitos e legtimos
interesses (CARTA DE NATAL, 2001).
Este Frum tem carter informal, ao passo que o Frum Nacional de Ouvidores de
Polcia tem carter oficial, tendo sido criado em 1 de junho de 1999, por decreto do
Presidente Fernando Henrique Cardoso.
Mesmo tendo alcanado um ritmo de crescimento inferior ao esperado (eram cinco
ouvidorias na sua fundao, hoje so quatorze), o Frum dos Ouvidores de Polcia
reveste-se da maior importncia, por atuar em um setor particularmente sensvel, carente
de reformas e, em boa parte, hostil poltica de direitos humanos. A repercusso
nacional da atuao das ouvidorias de polcia familiarizou a populao brasileira com
esse instituto, fortalecendo a proposta de ouvidorias autnomas.
A articulao de cada setor da ouvidoria pblica em nvel nacional dar muito mais
repercusso e mais fora s diferentes modalidades de ouvidorias: as de Secretarias de
Estado, municipais, de hospitais, de empresas pblicas, de agncias reguladoras, etc.
Existem, atualmente, apenas os Fruns acima referidos, que se constituram por
exclusiva iniciativa e empenho de seus prprios integrantes, embora o Frum Nacional de
ouvidores de Polcia tenha contado, na sua institucionalizao, com o apoio ativo do
governo federal.
As ouvidorias pblicas parecem carecer, para sua consolidao, de um espao que
estimule a criao de mltiplas redes associativas, e a constituio de um ambiente
adequado discusso e ao encaminhamento das questes relacionadas com a ouvidoria
pblica. Essa perspectiva no nega a colaborao entre ouvidorias pblicas e privadas.
Mas tal colaborao deve partir do reconhecimento de que se tratam de dois tipos
completamente distintos de ouvidoria, com objetivos e locus de atuao especficos.
A criao da Associao Brasileira de Ouvidores Pblicos possibilitaria a formao
de um espao de reflexo e de intercmbio prprio dos ouvidores pblicos. Estes, assim
organizados, teriam condies de influenciar os poderes de Estado para que a reforma da
legislao vigente confira autonomia s ouvidorias pblicas, alm de status e atribuies
condizentes com a sua funo de indutora de mudanas e defensora dos direitos do
cidado, no mbito da administrao pblica brasileira.(10)
VII A ouvidoria como instrumento de defesa e de promoo de direitos
1. A induo de mudanas: a defesa e a promoo de direitos pela ao crticopropositiva.
Uma das principais qui a mais importante atribuies do ouvidor diz respeito
sua ao crtica e propositiva, voltada para a avaliao das orientaes bsicas que
norteiam a instituio em que atua. Desse ponto de vista o ouvidor desfruta,
sabidamente, de uma posio privilegiada.
Conforme lembra Vilanova
[...] o instituto da Ouvidoria propicia... uma viso macroestrutural
da organizao, constituindo rica fonte de informaes para o
planejamento interno, no sentido do redirecionamento de aes

19
em sintonia com reais necessidades da comunidade, a partir da
participao dos que esto na base do sistema [...] (VILANOVA in
S, VILANOVA e MACIEL, 2004, p. 86).
O fato de auscultar os problemas que dizem respeito ao quotidiano credencia o
ouvidor a agir como crtico interno. Assim, a partir das demandas que lhe so
encaminhadas, monta uma verdadeira radiografia da instituio, contribuindo com os
administradores na identificao dos problemas sistmicos, na correo das injustias e
na proposio de novos procedimentos, atuando como agente de mudana (TAVARES,
1998).
Nesse sentido, compete-lhe aferir, a partir do exame das prticas desenvolvidas
na instituio como um todo (e no apenas no nvel da gesto), a capacidade desta de
assimilar os princpios que embasam a administrao pblica, j mencionados. Deve-se
interrogar at que ponto os mecanismos institucionais e as prticas dominantes
reproduzem o clientelismo, o corporativismo, a passividade do servidor pblico, a
formalidade e a lentido administrativa. Ou, ao contrrio, favorecem a eficincia, a
participao cidad na gesto institucional, a avaliao de desempenho de seus
servidores e sua interao com a comunidade a que servem.
Inclui-se, entre as atribuies do ouvidor, em vrias instituies, a defesa destas.
Este um dispositivo insidioso j que se confunde, conscientemente ou no, com a
defesa das prticas administrativas vigentes e tambm com hbitos e costumes
entranhados no servio pblico, que secretam, em diferentes graus, comportamentos
elitistas, fisiolgicos, clientelistas ou corporativistas. Ora, o ouvidor deve, por razes
ticas, quando no por estrito dever legal, lutar para eliminar tais prticas. Em muitos
casos, possvel faz-lo agregando consensos e apoios em torno dos valores da
transparncia, da eficcia e da democracia.
Porm, em vrias situaes, ele no poder se furtar a crticar abertamente o
comportamento do gestor, ou dos servidores da instituio, quando esta silencia ou se
omite face s suas propostas de renovao. Ou, a fortiori, quando o gestor reage a
estas com arrogncia. Ou ainda, quando escolhe o caminho da prevaricao. Em tais
situaes, a atividade crtico-propositiva se confunde com a denncia de aes ou
omisses perniciosas, pois o consenso no pode ser buscado como um fim em si
mesmo, mas, to somente, como um meio para tornar efetivos os valores da legalidade,
da justia, da eficcia e da democracia.
Nos mesmos parmetros de conduta se situa a ao mediadora do ouvidor. Com
efeito, a este no permitido colocar a poeira para baixo do tapete, ignorando a leso
provocada por uma das partes, a pretexto de alcanar, a qualquer preo, a composio
de interesses. Tambm no pode, com maior razo, manter um bom relacionamento com
a administrao, se isto significar concretamente, a sua adeso m administrao,
pois foi justamente para combat-la que a ouvidoria foi criada.
A recusa do ouvidor em legitimar, com um silncio cmplice, a omisso da
administrao e a conivncia desta com os vcios e mazelas h muito entranhadas na
instituio, pode gerar mal-estar e tenso nas relaes com o dirigente. Mas esse embate
tem saudvel efeito pedaggico, pois a comunidade, tomando conhecimento da ao
crtico-propositiva do ouvidor, poder, confrontando-a com a inao administrativa,
compreender a necessidade de mudana.

20
Na opinio de Antonio Carta, um dos mais destacados Defensores del Pueblo
argentinos,
La efectividad y el poder [de los defensores] no pueden provenir
de faculdades legales, sino de um apoyo de la opinin pblica que
convierta sus recomendaciones en elementos de conviccin tan
contundentes que sea tica y politicamente costoso desorlos
(CARTA, MAIORANO e VANOSSI, 1991, p. 60).
Nem sempre, porm, essa opinio pblica assimila imediatamente o pensamento
inovador, embora no deixe, mais cedo ou mais tarde, de caucion-lo. Vale lembrar o
exemplo de Norberto Bobbio, intelectual renomado, conscincia crtica da ordem poltica
italiana, que se considerava apenas um pattico pregador no deserto, ao qual no
escutam, mas toleram benevolamente. No entanto, pde, em vida, ver consagrados e
aceitos muitos dos seus conceitos e idias.
Tambm o ouvidor lcido sabe que o tempo transformar a incompreenso de
algumas de suas teses em reconhecimento pertinncia de suas anlises. Tal como
Bobbio, ele exercer o seu mnus sem buscar resultados polticos, pois no aspira ao
exerccio do poder, [...] mas faz uso pblico da razo, convencido de que este uso serve
para bem iluminar os assuntos de Governo (LAFER, 1997, p. XII).
2. A reparao do dano: a defesa e a promoo dos direitos pela aplicao da norma e
pela mediao.
Este o aspecto mais conhecido da ao do ouvidor e tambm o que consome
quase todo seu tempo de trabalho. Sua importncia inegvel, na medida em que a
ouvidoria se constitui, no dia a dia da administrao, como o nico canal com que conta o
cidado para tornar efetivo o seu direito, quando este lhe negado pelos rgos de
direo da instituio. E tambm importante porque a principal forma de se angariar
apoio ao da ouvidoria, que se amplia quando esta se mostra eficaz no atendimento
reclamao do cidado.
desse contacto direto, face--face, com o reclamante (e, muitas vezes, pelo
menos inicialmente, tambm por e-mail), desaguadouro natural de todas as insatisfaes
com o desempenho institucional, que o ouvidor extrai a matria-prima a ser utilizada para
o exerccio de sua ao crtico-propositiva. E vice-versa: essa prxis que capacita o
usurio a entender os mecanismos institucionais e a compreender a imprescindibilidade
do seu papel como instrumento de correo dos rumos da administrao.
O processo convencional de reparao do dano, mormente no direito brasileiro, se
d pela aplicao, na esfera administrativa ou nas lides judiciais, da legislao vigente,
com a conseqente punio ao culpado. Mas o recurso a tais instncias s deve ser
efetivado quando esgotadas as possibilidades da mediao. Esta aparece como um
mecanismo indito de reparao do dano, que substitui vantajosamente a aplicao de
norma. Com efeito, a composio obtida (como, por exemplo, quando o ofendido aceita
pedido de desculpas do ofensor) evita o processo disciplinar e, eventualmente, o recurso
justia, ensejando a auto-crtica da parte culpada e, em alguns casos, a reconciliao
dos envolvidos. Resultados obtidos com economia de gastos e rapidez na soluo da
demanda e muito menor desgaste para as partes, graas a um processo baseado no
dilogo, mediado pela arbitragem voluntariamente aceita (a do ouvidor), sem o
maniquesmo e as exacerbaes prprias das instncias administrativas e judiciais.

21
Diga-se, en passant, a mediao , de longe, o mais adequado instrumento para a
resoluo de litgios como os que opem, nas instituies universitrias ou de pesquisa,
diferentes faces na conduo da poltica acadmica. Quando as dissenses
comprometem a boa convivncia de estudantes e docentes, esta no pode ser
restaurada artificialmente por mecanismos coercitivos, como, por exemplo, com a criao
de comisses de sindicncia. A sociabilidade acadmica s pode ser recomposta com
base na escuta dos argumentos do outro, na produo de snteses conciliatrias atravs
da mediao de algum isento das disputas internas de um rgo. Algum como o
ouvidor, dotado da credibilidade necessria para reaproximar os contendores,
restabelecendo os laos de confiana quebrados, com base em procedimentos
construdos pelas partes e consensualmente aceitos. Tudo conduzido com transparncia
e no estrito respeito s normas vigentes. A experincia demonstra que solues
coercitivas, resultantes de decises administrativas, contribuem para enfraquecer,
quando no para liquidar, os laos de cooperao entre os diferentes setores envolvidos.
Tais procedimentos tambm se revelam inadequados em vrias outras reas, como
por exemplo, na dos conflitos agrrios. Em tais casos, a mediao pela ouvidoria parece
ser a soluo mais eficaz e a menos traumtica, evitando, inclusive, que determinados
conflitos evoluam para as vias de fato, com conseqncias funestas para os contendores.
3. O acesso administrao: a defesa e a promoo dos direitos pela informao e pela
transparncia
consabido que a ouvidoria, quando eficiente e autnoma, abre a caixa preta da
administrao, encarada, regra geral, pelo reclamante como algo inacessvel e nada
transparente. Penetra nos meandros burocrticos em que se enredam (e onde,
freqentemente, se perdem) os processos dos interessados, assegurando-lhes acesso
irrestrito a estes, bem como s informaes de que dispuser a respeito.
Cabe tambm ao ouvidor orientar os que o procuram para consultas, com vistas a
uma adequada compreenso de seus direitos e melhor forma de acion-los. Assim, o
usurio, informado das opes disponveis, poder sopesar os prs e os contras e decidir
como buscar o que lhe devido, com pleno conhecimento de causa.
Alm dessas funes de consultoria, a ouvidoria funciona tambm como um
verdadeiro balco de informaes, auxiliando o usurio a se orientar na instituio,
mediante o fornecimento de informaes sobre localizao de seus servios e sobre a
estrutura e funcionamento de seus diversos rgos. Finalmente, pode ocorrer que o
prprio ouvidor funcione tambm como despachante, por meio de procurao expressa
ou tcita do demandante, localizando, acompanhando e se manifestando sobre
processos de interesse do usurio que, pela distncia geogrfica ou por outra razo,
esteja impedido de faz-lo.
4. A promoo da democracia: a defesa dos direitos pela disseminao do controle social
e da prxis participativa.
Vrias Ouvidorias, a exemplo da do Municpio de Santos, criada pela Lei
Complementar n 121, de 12 de abril de 1994, pelo ento Prefeito David Capistrano,
prevem expressamente o permanente contacto do ouvidor com as entidades da
sociedade civil com vistas ao aprimoramento dos servios pblicos e sua perfeita
adequao s necessidades dos muncipes (art. 4, inciso VI) (LYRA, 1995, p. 26).

22
Alm da tarefa de garantir a interao da ouvidoria com a sociedade, o ouvidor que
concebe o exerccio de sua funo, entre outras coisas, como uma militncia em prol da
democracia dever esforar-se para ampliar os canais institucionais de participao da
sociedade, assegurando a presena expressiva desta em conselhos consultivos, de
gesto e, conforme o caso, no rgo que procede escolha (com ou sem a indicao,
mediante lista trplice) do ouvidor.
Por fim, faz parte do mister do ouvidor buscar, juntamente com seus colegas de
ofcio, agrupados ou no em fruns ou associaes, expandir o instituto da Ouvidoria,
tornando mais idneo o seu formato, com vistas realizao de seus fins: a promoo
dos valores da eficincia, da democracia e da justia no mbito da administrao pblica,
stricto e latu sensu, em todos os seus nveis.
VIII Significado e papel poltico da ouvidoria
O ministro Olvio Dutra, quando governador do Rio Grande do Sul, ao enfatizar a
importncia do controle pblico sobre os poderes do Estado, chegou a afirmar que ser
revolucionrio hoje lutar para tornar efetivo, na prxis poltica e nas instituies
pblicas, esse controle. A ouvidoria um dos seus instrumentos mais importantes e visa
contribuir para que os princpios constitucionais de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia, que regem, em tese, a administrao pblica brasileira embora
se esteja, de fato, muito distante disso , se tornem, na prtica, eixos norteadores da
prestao do servio pblico.
Sabemos que as demandas de carter rotineiro ou, at mesmo, as denncias
so, no raro, tratadas com negligncia, omisso ou de forma autoritria pela
administrao. H, conseqentemente, uma natural descrena na sua capacidade de
autocorreo. Tambm a via judicial, pela sua morosidade e elevados custos, no se
mostra eficaz como mecanismo de controle rotineiro dos rgos pblicos. O parlamento,
por sua vez, no parece adequado resoluo de questes que surgem no dia-a-dia do
funcionamento da mquina administrativa (GOZAINI, 1989, p. 14-15).
Da a necessidade de um instrumento de caractersticas inovadoras, como a
ouvidoria, cujo carter unipessoal, informalidade de procedimentos e autonomia perante o
rgo fiscalizado parece ajustar-se como uma luva s necessidades de pronta correo
de atos administrativos ilegais ou injustos. E o far na medida em que o ouvidor, pela sua
competncia e pela sua militncia democrtica, goze de credibilidade para praticar a
exigente magistratura da persuaso.
Mas o sub-produto desse controle a participao cidad na gesto pblica, to
ou mais importante que os objetivos formais consignados ouvidoria, pelo fato dessa
participao trazer embutida um rico aprendizado pedaggico de carter poltico. Com
efeito, a ouvidoria transmuda ao do particular que, acionando-a, investe-se, de certa
forma, do mnus pblico, ao revestir a sua demanda, originariamente fundada numa
leso privada, com o manto da indumentria pblica. De sorte que [...] as reclamaes
e denncias formuladas pelos cidados, ao serem admitidas pelo ouvidor, so por eles
assumidas, contrapesando presuno de verdade e f pblica dos servidores pblicos
em face do particular (GOMES, 2000, p.86).
Por outro lado, a ouvidoria tambm contribui para a democracia na medida em que
sua ao enfraquece o corporativismo, um dos principais bices que se antepem

23
formao de uma conscincia cidad, voltada para questes de interesse pblico e de
carter universal. Assim, algumas corporaes sindicais opem-se s ouvidorias por
temerem o questionamento do desempenho de seus integrantes.
Todavia, as resistncias mais tenazes provm, sobretudo, de polticos de ndole
autoritria, ligados ao establishment, notadamente deputados e vereadores, prefeitos e
governadores. Os primeiros receiam a perda de seu espao poltico para a ouvidoria,
alm de no quererem, como os segundos, se sujeitar a um controle externo que os
impediria, em muitos casos, de prevaricar.
Tomemos o exemplo do gasto com verbas publicitrias. O carter das licitaes, a
natureza dos contratos, o montante e a destinao das verbas alocadas publicidade, a
funo e o objetivo desta, a sua conformidade com a legislao vigente, tudo seria objeto
de fiscalizao, cobrana e debate. Quando se conhece o clientelismo, o personalismo e
o carter ilegal presentes na publicidade de muitos governos estaduais e municipais,
compreende-se melhor a resistncia de polticos conservadores a formas de controle
social do servio pblico, como a ouvidoria. No por outra razo que os governadores
s aceitam implant-la quando nomeiam o seu titular.(11)
No se pode, pois, perder de vista as condies especficas em que atua o ouvidor,
to distanciadas das do ombudsman europeu, que trabalha em ambiente de democracia
consolidada, no qual a expresso res publica tem efetividade. Viva a Repblica!,
saudao usual nas manifestaes cvicas da Frana, no mera retrica, mas deriva de
conquistas revolucionrias que se encontram enraizadas na alma do povo francs.
consabido que no temos essa cultura cvica republicana. Por isso, a ao do
ouvidor alcana um impacto poltico inexistente nos institutos europeus similares
ouvidoria. Assim, o respeito ao princpio constitucional de igualdade de todos perante a lei
no plenamente acatado, na prtica, no servio pblico brasileiro. Nessas condies, o
desempenho do ouvidor
[...] esbarrar por vezes, nas limitaes e at na injustia da
prpria Lei. Ele no substituir a figura do legislador: e, quando o
legislador falhar, faltar ou sentir-se tolhido, o ombudsman no
substituir a urgncia dos interventores da Histria. No entanto, o
cumprimento da Lei elaborada pela classe dominante, seria
suficiente, no mais das vezes, ao estabelecimento da justia.
Porque a arrogncia dos poderosos tanta que, ao confiar no seu
privilgio, edita leis relativamente justas mas espera pelo seu no
cumprimento. Eis o momento do ombudsman (PINTO, 1995. p.
88).
A simples experincia e funcionamento de uma magistratura de natureza apenas
persuasiva, tem, contrariamente ao que muitos pensam, o condo de deixar inquietos os
maiorais e seus apaniguados, quando se defrontam com a ao fiscalizadora de uma
ouvidoria autnoma.(12) Sabem que esta pode iluminar, pelas frestas de uma
administrao opaca, os seus desvos, e assim expor os nichos de privilgios que se
ocultam na aparente legalidade de seus servios. Talvez por isso, antecipando-se s
cobranas, no poucos tomam a iniciativa de criar uma ouvidoria decorativa, para
ingls ver, que funciona como instrumento de legitimao e propaganda de um poder
intransparente. Quando se deparam com uma ouvidoria autnoma (pela sua estrutura,

24
pelo comportamento do ouvidor, ou por ambos) tratam de fragiliz-la, quando no podem,
simplesmente, fech-la.
Por isso, entendemos que para setores ponderveis da administrao pblica
brasileira o funcionamento da ouvidoria, mesmo quando no consegue inflectir os seus
rumos, j demonstra ipso facto a sua imprescindibilidade. Assim, muitos consideram que
a mais notvel vantagem da ouvidoria talvez resida na existncia de uma instituio que
pode adentrar o biombo que oculta a administrao e ali investigar exaustivamente a
razo de determinada queixa, o fazendo como autoridade independente e abalizada
(GOMES, 2000a, p. 216).
No h dvidas de que, agindo com independncia, o ouvidor, ao quebrar arestas
corporativas e o autoritarismo que as acompanha, transfigura o seu papel. Este no
mais apenas o de lutar contra a m administrao, mas, sobretudo, o de trabalhar em
favor de uma nova administrao, escolhida, dirigida e fiscalizada por parmetros que se
regem pela tica do universal e no do particular; do pblico e no do privado, do
interesse geral e no do imediatismo corporativista.
Mas a eficcia da ao da ouvidoria e, portanto, a efetividade da sua ao pblica
depende, em grande medida, do processo de aprofundamento da democracia e de uma
reforma do Estado orientada para a mudana nas suas relaes com a sociedade.
Dessarte, afirmar a ao da ouvidoria, enquanto mecanismo de democratizao nas
relaes Estado-sociedade, pode contribuir para assegurar a cidadania plena a todos os
brasileiros, garantindo a vigncia de seus direitos.
Para finalizar, destacamos a importncia de se firmar alianas tticas e estratgicas
entre movimentos sociais e lideranas institucionalizadas da Administrao Pblica. Tais
alianas permitiriam ocupar espaos institucionais cada vez mais importantes para buscar
a conjugao de propostas racionalizadoras com a luta pela democratizao do acesso a
servios pblicos de qualidade (COSTA, 1998, p. 169). E tambm, ajudariam a promover
a disseminao de ouvidorias autnomas, dotadas das atribuies prprias desse
instituto e constitudas com a participao da sociedade na escolha do ouvidor.

25
NOTAS
(1) Mas Whitaker considera ser necessrio remover alguns bices existentes nos prprios
dispositivos constitucionais que regem a iniciativa popular de lei para que esta possa ser
utilizada com maior freqncia, com a diminuio do nmero de assinaturas exigidas para
a sua aprovao; autorizao do uso para coleta de adeses e de urnas eletrnicas da
justia eleitoral, alm de tratamento preferencial e urgente a ser assegurado s iniciativas
populares de lei que tramitarem no Congresso Nacional (op. cit., 2003, p.198-199).
(2) Como explica Carbonari, a cidadania, historicamente, implica reconhecimento de
sujeitos de direitos demandantes e institucionalidades pblicas responsveis por sua
satisfao, notadamente circunscritas e dependentes de tradies culturais e de arranjos
polticos centrados nos Estados nacionais e em organismos internacionais por estes
patrocinados. Clientes, no entanto, no implicam em sujeitos, implicam em consumidores,
que buscam bens para a satisfao de necessidades via de regra, criados pelos
prprios agentes econmicos como sobreposio ilusria s necessidades humanas
bsicas atendidas por agentes privados em relaes de troca mediadas pelo valor
monetrio. Cidadania implica universalidade; consumo implica poder de compra. A lgica
do mercado rompe com o princpio fundante da cidadania e os Direitos Humanos passam
a deixar de ser direitos de cidadania. Chega-se a confundi-los com o direito livre
iniciativa dos agentes econmicos (CARBONARI, Paulo Csar. Sistema Nacional de
Direitos Humanos. Subsdios para o debate. Braslia: Movimento Nacional dos Direitos
Humanos, 2004. p 28).
(3) O controle do ouvidor sobre a administrao pblica s pode recair sobre a legalidade
ou o mrito. Assim, todos os atos ilegais, ilcitos ou irregulares devem sofrer o controle de
legalidade, o qual pode ser desencadeado administrativa ou judicialmente. Nesse mbito
o ouvidor concorre com as demais instituies de controle (Ministrio Pblico, Tribunal de
Contas e o Poder Judicirio). Outro tipo de controle o de mrito, aquele que analisa a
convenincia e a oportunidade do ato administrativo. Neste caso, apenas a prpria
administrao concorre com ouvidor.
(4) No mbito federal existem, ainda, ouvidorias em quatorze instituies de ensino
superior: nas Universidades Federais da Paraba e de Mato Grosso, onde o ouvidor
eleito pelo colegiado mximo da instituio, o Conselho Universitrio; nas do Rio Grande
do Norte e Juiz de Fora, em que o ouvidor indicado pelo Reitor e aprovado por esse
Conselho. Nas demais (Santa Catarina, Viosa, Cear, Esprito Santo e Gois), assim
como nos Hospitais Universitrios das Universidades Federais de Pernambuco, Rio de
Janeiro e Minas Gerais o ouvidor escolhido pelo Reitor. H, tambm, uma ouvidoria no
Centro Federal de Educao Tecnolgica da Paraba, cujo titular eleito pelo Conselho
Diretor da Instituio, e uma outra no CEFET de Campos, no Rio de Janeiro.
(5) Gomes chama a ateno para o fato de que s ouvidorias das agncias reguladoras
assim como as que integram o sistema de ouvidorias do Estado de So Paulo
deferida uma atribuio atpica. Assim, sua competncia extrapola a espacialidade
pblica para alcanar agentes privados prestadores de servios privados. Nesse
diapaso, o objeto de controle definido pela natureza do servio controlado, e no por
sua localizao na estrutura administrativa do Estado (GOMES, Manoel Eduardo. Do
instituto do Ombudsman construo das ouvidorias pblicas no Brasil. In LYRA,
Rubens Pinto. Autnomas x obedientes: a ouvidoria pblica em debate. Joo Pessoa: Ed.
Universitria UFPB, 2004. p. 77.

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(6) Existem doze ouvidorias nos Conselhos Regionais de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia dos seguintes Estados: Santa Catarina, So Paulo, Roraima, Rio Grande do
Norte, Rio de Janeiro, Mato Grosso, Minas Gerais, Maranho, Gois, Amazonas, Cear e
Distrito Federal. J as seccionais da OAB que tm ouvidorias so: Paran, So Paulo,
Rio de Janeiro, Minas Gerais, Cear, Paraba e Rio Grande do Norte. A de Rondnia se
encontra em processo de criao.
(7) Existem, tambm, ouvidorias de universidades estaduais no Cear (1) e no Rio de
Janeiro (1); na Universidade Estadual de Montes Claros, em Minas Gerais; na
Universidade Estadual de Maring, no Paran; na Universidade de So Paulo e na Escola
Politcnica de So Paulo; em cinco instituies isoladas do ensino superior (Escola de
Msica e Belas Artes do Paran; Faculdade Estadual de Filosofia, Cincias e Letras de
Cornlio Procpio/PR; Faculdade de Engenharia Qumica de Lorena/SP; Faculdade de
Medicina de Marlia/SP e Faculdade de Medicina de So Jos do Rio Preto/SP), e em
dois Hospitais Universitrios, o Oswaldo Cruz, da Universidade de Pernambuco, e a
Maternidade Professor Monteiro de Morais, da mesma Universidade. Todos os ouvidores
so designados pelos dirigentes de suas instituies, sendo que apenas os paulistas
detm mandato. Ao todo, contabilizam-se treze instituies estaduais de nvel superior
dotadas de ouvidorias.
(8) Atualmente, existem quatorze ouvidorias de polcia nos Estados. Em sete destes, os
seus titulares so estranhos corporao e detm mandato certo. Cinco desses
ouvidores so escolhidos com a participao de colegiados representativos da sociedade,
enquanto dois so nomeados pelos chefes de executivo estaduais. Dentre os outros sete,
alguns pertencem corporao policial e nenhum tem mandato. So as seguintes as
atuais ouvidorias de polcia: as de So Paulo, Par, Minas Gerais, Rio Grande do Norte e
Mato Grosso, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro (titulares com mandato) e as de Gois,
Bahia, Pernambuco, Paran, Cear , Santa Catarina e Sergipe (titulares sem mandato).
(9) Todavia, recente episdio, ocorrido em 26 de abril de 2004, traz tona as limitaes
postas pelo sistema vigente de lista trplice autonomia da ouvidoria. Por ocasio da
formao dessa lista para a indicao, pelo Conselho Consultivo da Ouvidoria, do
Ouvidor da Assemblia Legislativa da Paraba, esta decidiu eleger o menos votado para o
cargo de Ouvidor e o segundo para o cargo de Ouvidor-Adjunto, preterindo o mais
votado, que conquistou a unanimidade dos presentes (nove dos dez integrantes do
Conselho). Ora, qualquer indivduo ou fora poltica pouco representativa pode obter pelo
menos um voto em uma tal lista. O escolhido, no caso em espcie, obteve trs. Contudo,
a mera figurao na lista trplice no legitima a escolha do Ouvidor pelo rgo
competente para faz-lo. Este s teria legitimidade para desprezar o nome mais votado
se tivesse havido empate de votos, ou votao que expressasse equilbrio de foras, ou,
ainda, em caso de manifesta manipulao poltica, incapacidade tcnica ou falta de
credibilidade evidente do mais votado pelo Conselho da Ouvidoria. Ocorreu o contrrio: o
escolhido ostentava indiscutvel qualificao para o cargo, sendo, ademais disto, titular de
comenda (Mrito Paraibano de Cidadania) conferida unanimidade pela prpria
Assemblia. Acrescente-se que a escolha do Ouvidor foi feita a toque de caixa,
desprezando-se a argio pblica dos candidatos e procedendo-se, em quarenta e oito
horas, nomeao do menos votado, com velocidade supersnica para os padres da
casa legislativa em questo. Quer dizer, a lista trplice foi aceita, mas s avessas, tendo
os candidatos obtido um nmero de votos, na Assemblia, inversamente proporcional aos
que lhes foram atribudos pelo Conselho Consultivo. Um tal episdio mostra que a
escolha de um ouvidor independente pode, dentro da legalidade embora, tambm ela
no tenha sido observada ser inviabilizada no atual sistema de lista trplice. Para

27
garanti-la, quando no for possvel instituir a escolha do ouvidor, unicamente pelo
Conselho Consultivo da Ouvidoria, que, pelo menos, se imponham limites vontade
discricionria dos parlamentares, concedendo a estes o poder de escolha somente
quando o indicado pelo Conselho no alcanar cinqenta por cento dos votos. A
legalidade da eleio da Assemblia no foi respeitada, pois a norma que a rege define
quem deve ser nomeado para o cargo: o segundo mais votado da lista trplice. A lei se
refere ao segundo, e no ao primeiro, por lamentvel falha de digitao. O terceiro
colocado que no poderia, de nenhuma forma, ser designado para o cargo de ouvidor.
Tudo indica que o fato ocorrido se deve incapacidade da Assemblia Legislativa aceitar
a nomeao de um ouvidor independente e critico em relao a prticas polticoadministrativas vigentes nesse rgo. Por outro lado, a inslita atitude de se recusar
quem recebe a unanimidade de votos em benefcio de um mero figurante aponta para
hiptese de um comportamento poltico que tem como objetivo desmoralizar a ouvidoria,
que j vinha incomodando, por sua independncia, os que preferem a submisso e a
poltica de compadrio aos valores da tica, da transparncia e da legalidade. Tendo em
vista o ocorrido, o Conselho Consultivo da Ouvidoria da Assemblia Legislativa da
Paraba, em Nota Imprensa, publicada no dia 4 de maio, considerou ilegtimo o
processo de nomeao do Ouvidor, Carlos Guimares, e do Ouvidor-Adjunto, Antonio
Isdio da Silva, solicitando a ambos a renncia de seus cargos, em nome dos princpios
de transparncia, da tica e do respeito manifestao das entidades representativas da
sociedade, sem as quais no possvel conceber uma ouvidoria autnoma e
democrtica.
(10) Entendemos que, para efeito de participao nessa associao, deve-se atribuir
ouvidoria pblica uma conotao abrangente, englobando no somente os ouvidores dos
rgos do Estado, mas tambm os dos conselhos e ordens profissionais, das agncias
reguladoras, das concessionrias de servio pblico, dos jornais, das instituies privadas
de ensino e das demais instituies que prestam servio de natureza pblica.
(11) A despeito dessa realidade, a ABO defende a tese de que nossos ouvidores
exercem o controle interno da administrao e, no obstante serem nomeados pelos
chefes dos poderes executivos (federal e estaduais), atuam com autonomia e
independncia(1). Mesmo quando o ouvidor sequer tem mandato, a ABO considera que a
ouvidoria tem todos os requisitos por ela defendidos!(2). Mas como, se na atual condio
de subordinao hierrquica, o prprio Joo Elias de Oliveira, veterano na Diretoria da
ABO, reconhece que a independncia s pode ser alcanada pelas qualidades subjetivas
do ouvidor? Na verdade, o caminho no to difcil de ser trilhado, se houver vontade
poltica para tal (e esse o buslis da questo). Em toda parte, pipocam exemplos de
ouvidorias com estrutura participativa e independente. No seria lgico segu-los,
apoiando e, sobretudo, empenhando-se na sua disseminao, ao invs de buscar
legitimar, a todo custo, as ouvidorias obedientes?... (1) VISMONA, Edson. Presidente da
ABO. Declarao. Assemblia Geral da Federao Iberoamericana de Ombudsman.
Cidade do Panam, Panam, 18-21 nov. 2003. Disponvel em: <www.abonacional.org.br>
Notcias. Acesso em: 27 maio 2004. (2) VISMONA, Edson. Declarao proferida durante a
instalao da Ouvidoria Geral da Bahia. Salvador, Bahia. 10 dez. 2003. Disponvel em:
<www.abonacional.org.br> Notcias. Acesso em: 27 maio 2004.
(12) Roberto da Matta mostra como, numa sociedade relacional, onde as pessoas so
hierarquizadas de acordo com a importncia de seu universo de relaes pessoais, o
individuo, o z-ningum, jamais ser priorizado. O cliente s considerado quando
identificado numa escala relacional filho do deputado, amigo do coronel, motorista do
ministro, sobrinho de Dona Carmem (COSTA, Frederico Lustosa. A Ouvidoria como

28
instrumento para a efetividade da ao pblica e a promoo da cidadania. Revista de
Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 32, n. 1, p. 165).

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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