Vitor Reis da Costa da Silva

APLICAO DE TCNICAS GERENCIALISTAS

NA SECRETARIA DO PATRIMNIO DA UNIO

Braslia DF
Julho / 2016

Vitor Reis da Costa da Silva

APLICAO DE TCNICAS GERENCIALISTAS

NA SECRETARIA DO PATRIMNIO DA UNIO

Trabalho de concluso de curso

apresentado como parte dos requisitos
para obteno do ttulo de especialista
em Gesto Pblica.
Orientador: Pedro Cavalcante

Braslia DF
Julho / 2016

APLICAO DE TCNICAS GERENCIALISTAS NA

SECRETARIA DO PATRIMNIO DA UNIO

Vitor Reis da Costa da Silva1

RESUMO
Este artigo analisa os impactos da introduo de conceitos gerencialistas na Secretaria do
Patrimnio da Unio. Trata-se de uma pesquisa exploratria sobre o tema, que a partir dos
dados disponveis e entrevistas com atores estratgicos da Secretaria, buscou analisar a
influncia das tcnicas de desconcentrao e gesto por desempenho no ato de governar da
SPU. Os resultados obtidos sugerem que a implantao de tais tcnicas podem ter
influenciado positivamente no ganho de efetividade observado no rgo durante o perodo de
2003 a 2014, mesmo em um cenrio de reduo de recursos oramentrios e manuteno do
quadro de servidores. Indica-se ainda que as mudanas propostas se assemelham s
experincias de reforma gerencialista de segunda gerao do modelo proposto pela Nova
Gesto Pblica.

Palavras-chave: Nova Gesto Pblica, Reforma. Desconcentrao. Gesto de Desempenho,

Secretaria do Patrimnio da Unio.

Analista em Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Graduado em

Gesto de Tecnologia da Informao. Ps-graduando em Gesto Pblica. E-mail: vitor.rcsilva@gmail.com

1 INTRODUO
O Estado brasileiro passou por mudanas significativas desde a promulgao da
Constituio Federal de 1988. Se h um debate se tais mudanas foram de fato reformas ou
reinvenes do ato de governar, h um consenso que alguns mecanismos foram
aprimorados ao longo dos ltimos anos, buscando sempre a formao de uma burocracia mais
efetiva, com maior grau de transparncia e accountability. Mesmo que os governos formados
no Brasil aps a consolidao do Estado democrtico de diretos venham alternando o seu
entendimento sobre qual o modelo ideal de Estado, algumas tcnicas de gesto vm sendo
aperfeioadas ao longo desse tempo.
Assim, o presente artigo pretende analisar de forma exploratria como esse
movimento influenciou a gesto pblica, fazendo um recorte especfico quanto as propostas
elencadas pela New Public Management (NPM), ou Nova Gesto Pblica (NGP) e a sua
aplicao na Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU), unidade vinculada atualmente ao
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto (MP), que apostou no uso de tcnicas
gerencialistas para trazer ganhos de efetividade na consecuo de suas competncias.
O texto apresentado est estruturado em cinco sees, incluindo esta introduo e
uma concluso. A segunda seo traz uma abordagem terica sobre o contexto polticoinstitucional em que a NPM surgiu, abordando de forma ampla seus principais conceitos, os
argumentos que sustentaram sua disseminao e quais as propostas gerais trazidas pelo
movimento reformista, sem desprezar o debate se de fato tais propostas existiram enquanto
um conjunto claro de reformas, ou se eram a reafirmao de conceitos j utilizados na
Administrao pblica.
A terceira seo apresenta a SPU e a problemtica enfrentada pelo rgo para o
cumprimento de sua misso institucional. Fazendo um apanhado sucinto de como o conceito
de propriedade pblica se formou no Brasil, o texto aborda o histrico da Secretaria e como
uma faixa de terra inicialmente restrita 33 metros ao longo do litoral brasileiro se tornou um
patrimnio de aproximadamente 680 mil imveis. A seo traz ainda um resumo da estrutura
existente para que seja possvel realizar a gesto do patrimnio da Unio.

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A quarta parte do artigo analisa como as propostas disseminadas pela NPM
contriburam para o ganho de efetividade no mbito da Secretaria do Patrimnio da Unio.
Neste sentido, o artigo traz uma reviso dos instrumentos legais e normativos institudos ao
longo dos ltimos anos para que as tcnicas de desconcentrao e gesto por desempenho
fossem aplicadas na SPU. Por se tratarem de tcnicas com uma grande gama de interpretaes
possveis, o texto tambm busca estabelecer uma conceituao mnima utilizada para
caracterizar as mudanas administrativas implantadas. Estabelecido os conceitos bsicos
sobre a proposta reformista e tipificada a sua implementao por atos normativos, o artigo
passa a abordar quais os impactos em termos de efetividade o rgo obteve, analisando os
dados quantitativos que refletem os resultados da poltica de gesto do patrimnio durante o
perodo de 2003 at 2014. A anlise leva ainda em considerao os recursos humanos e
oramentrios existentes ao longo do perodo para tentar identificar possveis externalidades
que pudessem mascarar os resultados. Ainda, para verificar se as concluses obtidas pela
anlise quantitativa guardam coerncia com a realidade vivenciada pelos servidores do rgo,
o artigo apresenta um estudo qualitativo realizado por meio de entrevistas direcionadas ao
corpo diretivo da SPU durante o perodo analisado.
Por fim, na ltima seo so tecidas consideraes finais sobre o tema e
apresentado os achados da pesquisa, identificando fatores que podem ter influenciado
positivamente a implementao das tcnicas na SPU e uma reflexo simples sobre a
comparao dos resultados obtidos com outras experincias de reformas da Nova Gesto
Pblica.

2 CONTEXTO DO SURGIMENTO DA NEW PUBLIC MANAGEMENT NO ESTADO

BRASILEIRO
Nas quatro ltimas dcadas o Estado brasileiro passou por importantes
transformaes que alteraram o seu contexto poltico-institucional. Se por um lado a
Constituio Federal de 1988 foi capaz de alterar a estrutura do Estado, instituindo um
modelo democrtico baseado na garantia de direitos individuais, coletivos e difusos, e com
uma maior incluso poltica, por outro ela incorporou uma gama de elementos que trouxeram

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novos desafios para a produo de polticas pblicas (PIRES, 2015).
O texto constitucional reforou o papel do Estado como responsvel pelo
atendimento de demandas no apenas de cunho social, como tambm nas reas de
infraestrutura e econmica, e trouxe importantes avanos em termos de profissionalizao do
servio pblico, como a universalizao do princpio de concurso pblico para recrutamento
do servidor e o estabelecimento do Regime Jurdico nico. Ao mesmo tempo ele incorporou
tambm alguns fatores que impactaram diretamente na forma de atuao da administrao
pblica, como a implantao de um regime presidencialista multipartidrio, que demanda um
alto grau de recursos para a garantia de apoio poltico como valor de troca para a
governabilidade; a descentralizao poltico-administrativa na execuo de polticas pblicas,
sem a presena de mecanismos que garantam a coordenao dos entes federados; o
empoderamento de rgos responsveis pelo controle da atividade estatal e a garantia de
direitos, com um grau de autonomia elevado em alguns casos, como o Ministrio Pblico
Federal; e a incorporao de formas institucionais de participao social nos processos de
formulao e controle de polticas pblicas. Mesmo sendo apontados como avanos
importantes para a construo de um modelo de Estado democrtico, inegvel que tais
fatores quando combinados ampliaram a complexidade e trouxeram novos desafios para a
gesto e implementao de polticas pblicas (PIRES, 2015).
Paralelamente construo da constituio, no mbito econmico observava-se o
agravamento da crise financeira (CARVALHO, 2010), e os problemas enfrentados pelo
capitalismo passaram a ser associados ao excesso de intervencionismo estatal na vida
econmica. Entre parte da elite poltica, passava a vigorar o entendimento de que era
necessrio uma reforma administrativa que viesse a reduzir e restringir o papel do Estado.
Ganhava fora a ideia de que era necessria a implementao de uma reforma para que a
Administrao Pblica se assemelhasse mais ao modus operandi do setor privado, focando em
resultados claros na prestao de servios ao cidado e reduzindo seu escopo de atuao
atravs das privatizaes (CARNEIRO e MENICUCCI, 2011).
Os defensores do movimento reformista apontavam para a necessidade de
superao do estado burocrtico, atravs de uma grande revoluo na forma de atuao dos
governos. Bresser Pereira (1996) aponta que, no caso brasileiro, a crise econmica era

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ocasionada, principalmente, por uma crise do Estado, que havia perdido sua capacidade de
coordenar o sistema financeiro e possua um enrijecimento burocrtico extremo. Para o
defensor da reforma, a administrao burocrtica foi importante por superar a administrao
patrimonialista e se fez suficiente diante de um Estado liberal com poucas reas de influncia.
No entanto, ao se consolidar o conceito de Estado moderno, dinmico e com uma gama de
atuao mais ampla, o modelo se revelou incapaz de gerar resultados com rapidez, boa
qualidade ou custo baixo. Para tanto, era necessrio ento a ruptura e superao completa do
modelo vigente e a introduo de um novo modelo de Estado gerencial.
No mbito internacional tambm se reforava a ideia de que os problemas
econmicos enfrentados nas dcadas de 70 e 80 foram gerados pelo excesso de
intervencionismo estatal na vida econmica e nas relaes sociais. Construiu-se ento um
entendimento que o Estado cada vez mais carecia de legitimidade, uma vez que o suposto
crescimento desordenado dos gastos pblicos era contrrio ao interesse da coletividade. Nesta
viso, os Estados haviam ampliado seu corpo burocrtico sem necessariamente garantir a
eficincia na prestao do servio pblico, e este corpo carecia ainda de mecanismos de
responsabilizao pela sociedade. Para Friedberg as organizaes burocrticas, longe de
serem sempre eficazes, tinham um funcionamento pesado (1995, apud CARNEIRO e
MENICUCCI, 2011). A crtica vigente apontava que os Estados por muitas vezes atuavam
onde no deveriam atuar, e eram ineficientes na sua rea de atuao fundamental.
Ressurgia o entendimento que o estado burocrtico, ao privilegiar uma burocracia
profissionalizada, baseada em princpios de obedincia s prescries formais e de tratamento
igualitrio das demandas, sem sua correta contextualizao, acabava por gerar uma srie de
disfunes. Secchi (2009), resume as crticas ao modelo como sendo: a criao de um corpo
burocrtico resistente s mudanas, com impactos diretos nos processos de inovao; a
obedincia acrtica s normas estabelecidas, independentemente de sua razoabilidade; a
criao de um ambiente corporativo, distante dos interesses dos clientes e dos servios
prestados pela burocracia, uma vez que se estimulava a promoo funcional baseada em
critrios de antiguidade e no por desempenho; o no atendimento de necessidades
individuais, ao levar ao p da letra o princpio da impessoalidade; e, por fim, em alguns casos,
a arrogncia e autoritarismo com o pblico destinatrio do servio, j que muitas vezes a

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burocracia possua monoplio do servio prestado.
Alm disso, um novo conjunto de crticas ganhou fora a partir dos anos 1980, sob
o rtulo da public choice theory (teoria da escolha pbica). Argumentavam os crticos que o
aparato burocrtico, cada vez mais especializado, atuava de forma corporativista para
maximizar interesses prprios, como segurana no emprego, melhores salrios, gratificaes e
maiores oramentos para as polticas pbicas, sem necessariamente se preocuparem com o
servio prestado. Ao mesmo tempo, eram acusados de dificultar o repasse de informaes
confiveis sobre os resultados de performance e os custos envolvidos na execuo das
polticas pblicas para o corpo poltico, responsvel por controlar o desempenho e a entrega
dos servios. Assim, argumentava a teoria, diante de um Estado cada vez mais complexo,
crescia a possibilidade da existncia de burocracias que deixavam de atuar de forma neutra, e
passavam a atuar como rent seeker, movida pela busca da maximizao de interesses
particularistas, negligenciando o interesse pblico (CARNEIRO e MENICUCCI, 2011). Tal
base terica era fortemente impulsionada pela consolidao do modelo neoliberalista, que
passa a ter como uma de suas bandeiras a implementao de uma agenda reformista do
Estado, com o objetivo de reduzir seu papel regulador da economia e ao mesmo tempo reduzir
seu aparato organizacional e mecanismos de que dispe para governar.
Assim, o conjunto de reformas adotadas a partir da dcada de 1980 para buscar
maior eficincia no gasto pblico, ampliar a qualidade na prestao de servios e reduzir o
escopo de interveno do Estado na economia, passa a ser chamados de New Public
Management. Segundo Peters, (2008, p. 290-291) de uma forma mais geral, este processo
reformista tem como caracterstica a mudana no padro de governar, distanciando o ato de
governar do seu centro poltico, e incorporando em sua gesto aes relacionadas : i)
desconcentrao, dando maior autonomia administrativa gerentes com reconhecida
capacidade tcnica sobre temas especficos da administrao, sendo este ato realizado muitas
vezes por meio da criao de agncias; ii) descentralizao, onde o Estado central transfere
funes do setor pblico a sistemas subnacionais de menor porte e mais prximos ao cidado;
e iii) delegao, passando a prestao de parte dos servios do Estado para a iniciativa privada
ou redes e organizaes sem fins lucrativos. Ainda segundo o autor, o conceito base por trs
de tais reformas seria que o governo trabalhar melhor se o centro poltico for desvalorizado

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e se os administradores pblicos e os agentes do setor privado forem mais responsveis na
prestao de servios. Buscando caractersticas semelhantes nos modelos reformistas
implementados a partir dos anos de 1980, Carneiro e Menicucci (2011) resumem, de forma
generalista, que tais reformas apontam para a adoo de um conjunto bsico de medidas, que
incluem a desregulamentao e menor interferncia estatal nas relaes entre agentes
privados, acompanhada de uma srie de propostas de privatizaes e reduo do papel do
Estado como responsvel pelo provimento de servios, objetivando no apenas a ampliao
das oportunidades de atuao do capital privado, mas tambm a reduo do financiamento
pblico e, consequentemente, da concorrncia pela utilizao dos recursos produtivos da
sociedade. Assim, identifica-se no modelo proposto pela NPM uma clara viso racionalista,
que acredita que o aumento da responsabilizao, maior autonomia administrativa e controle
por resultados, transformar a burocracia convencional e permitir a adoo das opes
tcnicas que tragam maiores resultados e reduo de recursos na consecuo dos fins visados.
A disseminao de tais conceitos associados NPM pode nos levar ao
entendimento errneo que existiu uma tendncia nica nas reformas administrativas adotadas
nos pases que seguiram o modelo neoliberal, como se houvesse um padro comum no ato de
governar. No entanto, importante observar que, ao contrrio, a NPM foi implementada de
forma variada entre os diferentes pases, o que refora a crtica que no h uma definio
explcita do que de fato a New Public Management, ou o que deveria ser. Hernes (2005),
aps analisar casos de aplicao do modelo em pases distintos, afirma que, mesmo sendo
associada a um conjunto de ideias e mtodos que buscam ampliar a eficincia e accountability
na administrao pblica, no possvel estabelecer uma definio nica do que as ideias e
mtodos propostos pela NPM de fato so.
Nogueira (2003) aponta que o conceito da NPM foi utilizado em contextos
diversos, para justificar reformas com propostas muito diferentes entre si, e, portanto, para se
ter uma viso mais clara do movimento reformista necessrio analisar as condies que
levaram adoo das propostas e suas consequncias. Esta variedade, no entanto, pode ser
simplificada em trs grandes grupos de configuraes de reforma, com base em seus
contextos, alcances, objetivos, concepes, estratgias e contedos abordados. Ressalta-se que
esta simplificao est longe de ser uma tipificao das reformas, j que no tem um carter

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exaustivo e ignora particularidades e riquezas de situao internas a cada um deles, como
apontou Carneiro e Menicucci (2011).
Um primeiro conjunto identificado so os pases anglo-saxes, como a Nova
Zelndia, Austrlia e Gr-Bretanha, pioneiros nas reformas gerencialistas. Sua legitimidade se
deu a partir da percepo de uma crise econmica aguda por governos recm-formados, e, em
geral, elas contaram com o apoio do sistema poltico por longos anos. Nestes casos as
reformas trouxeram transformaes profundas na forma de atuao e no papel do Estado,
visando a reduo de gastos, o aumento da eficincia, a reconstruo da competitividade das
agncias estatais e alterando a dinmica das relaes da poltica e da burocracia. Para tanto,
alteraram as regras do emprego pblico, utilizando fortemente critrios de avaliao de
desempenho, e dotaram agncias com maior flexibilidade para a proviso de servios. O
modelo reduziu os servios que persistiram sob a responsabilidade do Estado, adotando
polticas prprias de um Estado mnimo. Algumas das mudanas foram posteriormente
revistas, visando eliminar externalidades e excessos que trouxeram impactos negativos
(NOGUEIRA, 2003; CARNEIRO e MENICUCCI, 2011).
Com propostas polticas semelhantes, mas com resultados muitos distintos das
grandes reformas experimentadas pelo grupo anterior, os pases da Amrica Latina
configuram um segundo grupo. Nestes casos, as reformas foram fortemente impulsionadas
por organismos internacionais de crdito e pela percepo de uma crise fiscal do Estado.
Apesar das propostas apresentarem uma reforma profunda do Estado no sentido da ampliao
do accountability e do ganho de performance, na prtica os resultados se limitaram a atender
necessidades de reequilbrio fiscal e tributrio, reduzindo o tamanho da mquina pblica e
seus custos. Privilegiando reformas de impacto maior e mais rpidas, o foco principal se deu
na rea macroeconmica, na reviso das funes do Estado, na reduo de sua estrutura e do
corpo burocrtico. No mbito da gesto pblica, observou-se iniciativas pontuais, por muitas
vezes descontinuadas, que no foram capazes de introduzir novas formas e tcnicas de gesto
em todo aparato burocrtico, se limitando ao que considerado como reformas de primeira
gerao. Nogueira (2003) faz, no entanto, uma ressalva ao Chile, pas que na viso do autor
teve uma segunda fase reformista em que tcnicas de gesto puderam ser introduzidas aps
uma primeira onda reformista, e ao Brasil, que introduziu novos conceitos para dinamizar a

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gesto pblica, ao mesmo tempo que buscou incorporar no Estado valores e orientaes
prximas das preconizadas pela NPM.
Por fim, identificado um terceiro grupo, formado pelos pases da Europa
continental, onde as reformas no tiveram como motivao as crises econmicas. Ao
contrrio, suas motivaes partiram da prpria sociedade, que requeria um servio pblico de
maior qualidade, mais eficiente, e uma gesto mais transparente, influenciada por uma Europa
cada vez mais integrada e com a necessidade de uma gesto mais flexvel e competitiva. Esse
cenrio, possibilitou um modelo de reforma mais incremental, resultante de processos
polticos e institucionais menos traumticos, com maior tempo para construo e definio de
propostas, que por sua vez contavam com maior respaldo tcnico. Assim, as execues das
reformas foram mais completas, e resultaram em mudanas profundas na forma de atuao da
Administrao e sua relao com o mercado e com a sociedade, aumentando a performance
das polticas pblicas e o grau de transparncia do Estado. Tcnicas de gesto como a
descentralizao, que levaram a execuo da poltica para unidades subnacionais, e de
desconcentrao, aproximando a tomada de deciso pelos executores, foram introduzidas em
pases como Alemanha e Frana, respectivamente (NOGUEIRA, 2003; CARNEIRO e
MENICUCCI, 2011).
Trazendo uma viso mais incrementalista, Cavalcante e Cames (2015) apontam
que o que se observou com as experincias de reformas administrativas recentes, tanto
gerencialistas quanto ps NPM, foi que todas elas apresentaram um grau elevado de
diversidade nas configuraes e implementaes, sendo incoerente, portanto, a viso de
superao pura e completa dos modelos de gesto adotados. Ao contrrio, os autores apontam
que a literatura sugere um processo bem mais incremental e desordenado do que era
encontrado nas propostas originais, independente do pas ou momento histrico analisado.
Corroborando com esse entendimento, Costa (2002) aponta que
a maior parte das propostas constantes nos planos de NGP no representaria,
separadamente, inovaes em relao aos processos de reforma anteriores. Afinal,
avaliao de desempenho, subcontratao, privatizao, utilizao de tcnicas
gerenciais privadas na administrao pblica, so prticas recorrentemente tentadas
em todas as ondas reformistas desde o incio do sculo passado. (COSTA, 2002, p.
12)

Esta viso parece ser a mais adequada realidade quando analisamos a aplicao

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da NPM no Estado brasileiro. Primeiramente porque boa parte das reformas propostas, como a
intensificao do processo de desconcentrao das atividades da administrao direta e a
priorizao dos mecanismos de coordenao e controle do aparelho estatal, tendo em vista o
incentivo flexibilidade gerencial, j eram diretrizes centrais de um processo reformista
ocorrido durante o perodo militar, consolidado no Decreto-Lei n 200 de 1967
(CAVALCANTE e CARVALHO, no prelo). Alm disso, a introduo da reforma proposta
pela NPM no Brasil se deu a partir da implementao de algumas aes especficas, na
maioria das vezes descontinuadas, sem a concepo de um modelo abrangente de
implementao que permeasse toda Administrao (CARNEIRO e MENICUCCI, 2011).
A aplicao dos conceitos de reduo do Estado foi inicialmente proposta pelo
primeiro presidente eleito democraticamente, atravs da eleio direta, ps Constituio de
1988. Abrucio (2010, p. 539) entende que a era Collor, no entanto, usou tal raciocnio de
forma falsa, e em vez de propor uma reforma da Administrao no sentido gerencialista, o
governo na verdade atuou no desmantelamento de diversos setores e polticas pblicas, alm
de reduzir atividades estatais essenciais. Para o autor, a proposta de reforma partiu do governo
Fernando Henrique Cardoso (FHC), atravs de uma srie de atos conduzidos pelo Ministrio
da Administrao e Reforma do Estado, que teve como base os estudos e a experincia
internacional da NPM. Apesar de apontar reformas importantes na Administrao, Abrucio
(2010) reconhece que o alcance das reformas foi limitado, e j no segundo governo FHC a
agenda da reforma da gesto pblica foi enfraquecida.
Analisando os atos presidenciais, pode-se afirmar que os governos Lula e Dilma
no adotaram a reforma administrativa como tema central de seu projeto poltico, mas sim
aprofundaram prticas de gesto iniciadas por governos anteriores. As inovaes
administrativas nesta etapa se deram na consecuo dos seus projetos prioritrios,
principalmente na rea do governo eletrnico, desenvolvimento social, fortalecimento do
controle e ampliao da transparncia, mas apesar de exitosas, foram feitas de forma
fragmentada, no se constituindo como um programa especfico de reforma administrativa
(CARVALHO, 2010; CAVALCANTE e CARVALHO, no prelo).
Assim, conclui-se que a reforma gerencialista proposta no conseguiu de fato fazer
profundas transformaes no Estado brasileiro, e seus resultados se mostraram parciais e

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inconclusos (CARVALHO, 2010). Se durante a era FHC buscou-se a diminuio do Estado,
atravs de uma srie de privatizaes, os governos posteriores retomaram a agenda do Estado
como provedor de servios pblicos e interventor na economia. Mas, passados mais de 20
anos da introduo do conceito na gesto pblica brasileira, pode-se afirmar que alguns
mtodos presentes na NPM tiveram impactos na forma de gesto adotada na Administrao
Pblica e continuaram sendo aplicados durante a dcada de 2000, influenciado assim a
implementao de novas polticas pblicas, como passaremos a observar.

3 A PROPRIEDADE PBLICA E A FORMAO DA SECRETARIA DO

PATRIMNIO DA UNIO
Ao conceituar a Unio, a Constituio Federal de 1988, em seu artigo 20, deu
especial ateno aos bens imveis que deveriam lhe pertencer (BRASIL, 1988). Os
legisladores consolidaram na constituio um conjunto de normas existentes desde a poca do
imprio, definido como de propriedade da Unio extensas reas do territrio brasileiro, das
quais destaca-se os terrenos de marinha e seus acrescidos.
Conforme observa Cardoso (2010), a reserva de parte de faixas de terras de
domnio exclusivo do Estado iniciou-se ainda na poca colonial do Brasil, quando a Coroa
Portuguesa optou por excluir os terrenos de marinha das concesses das Sesmarias e Datas,
devido a sua importncia estratgica, primeiramente militar, depois, econmica e poltica.
Lima (2002) aponta que a largura da faixa de terra onde esto compreendidos os terrenos de
marinha foi definida pela primeira vez pela Ordem Rgia de 18 de novembro de 1818, onde o
Imperador determinou que tudo o que toca a gua do mar e acresce sobre ela da Coroa, na
forma da Ordenao do Reino, e que da linha d'gua para dentro sempre so reservadas 15
braas craveiras pela borda do mar para servio pblico. Braa craveira era uma medida
utilizada poca que equivale a 10 palmos, ou o equivalente a 2,20 metros, portanto ao
enunciar quinze braas, nas medidas atuais, significava afirmar que a rea pertencente
Coroa seria de 33 metros a partir da linha d'gua.
Apesar de trazer o ordenamento na propriedade reservada ao Estado, observa-se
que o conceito de linha d'gua adotado na referia Ordem Rgia mutvel, tendo em vista a

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variao das mars. Ou seja, ao estipular uma faixa contada a partir de uma linha que
varivel, a Coroa e os particulares tinham sua propriedade afetada a cada variao da mar.
Solucionado possveis conflitos de propriedade que tal variao da linha d'gua
pudesse causar, em 14 de novembro de 1832, a faixa de propriedade da Coroa foi consolidada
pelo Artigo 4 das Instrues do Ministrio da Fazenda, onde se definiu que so terrenos de
marinha todos os que, banhados pelas guas do mar, vo at a distncia de quinze braas para
a parte da terra, contadas desde o ponto a que chega o preamar mdio de 1831 (LIMA,
2002). A partir da alterao do conceito de linha d'gua para preamar mdio e a definio
do ano de 1831 como marco histrico para a medio do nvel do mar, foi possvel identificar
claramente a rea pertencente coroa nos chamados terrenos de marinha.
O Decreto n 4.105, de 22 de fevereiro de 1868, consolidou o arcabouo legal
existente at ento, ratificando as definies anteriores sobre as reas de propriedade da Coroa
s margens das praias e rios, e tornando claro que qualquer nova formao geolgica, natural
ou artificial, que avanasse sob a parte do mar ou das guas dos rios, seriam considerados
como terrenos acrescidos de marinha, e, portanto, de propriedade da Coroa. Essa legislao
foi trazida quase que integralmente para o Decreto-Lei n 9.760/1946, que se encontra vigente
at hoje, que define:
Art. 2 So terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e trs) metros,
medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posio da linha do preamarmdio de 1831:
a) os situados no continente, na costa martima e nas margens dos rios e lagoas, at
onde se faa sentir a influncia das mars;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faa sentir a influncia das
mars.
Pargrafo nico. Para os efeitos deste artigo a influncia das mars caracterizada
pela oscilao peridica de 5 (cinco) centmetros pelo menos, do nvel das guas,
que ocorra em qualquer poca do ano.
Art. 3 So terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou
artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos
de marinha. (BRASIL, 1946).

No entanto, a dinmica de urbanizao ocorrida, principalmente a partir do incio

do sculo XX, se deu a partir do aterramento de diversas reas molhadas, em especial
quelas de mangues. Neste contexto, cidades litorneas foram surgindo a partir de aterros,

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transformando consideravelmente o que seria a linha de costa em 1831. Isso fez com que as
reas consideradas como terrenos de marinha, originalmente reservadas ao domnio do
Estado, alcanassem uma proporo considervel na ocupao das principais capitais
brasileiras.
Assim, com a consolidao legislativa sobre o tema, fixando a rea pertencente
Unio a partir da linha de preamar de 1831, e o processo de urbanizao ocorrido na maioria
das cidades litorneas, a rea de terreno de marinha foi extensamente ampliada. Este
patrimnio atualmente estimado em cerca de 680 mil imveis, sendo apenas 40 mil deles
ocupados diretamente por rgos da Administrao Pblica Federal e o restante ocupado por
terceiros (BRASIL, 2015), que exploram o imvel para diversos fins.
Foi ainda no sculo XIX, por meio da Lei n 601, de 18 de setembro de 1850 (Lei
de Terras), que foi autorizado ao Governo criar um rgo especfico para dirigir a medio,
diviso, e descripo das terras devolutas, e sua conservao, de fiscalisar a venda e
distribuio dellas, e de promover a colonisao nacional e estrangeira (BRASIL, 1850).
Passados quatro anos de sua promulgao, a Lei de Terras foi regulamentada pelo Decreto n
1.318, de 30 de janeiro de 1854, e criou-se a Repartio Geral das Terras Pblicas, primeiro
rgo criado com a funo de gerir e fiscalizar a propriedade imobiliria do Estado.
Ao longo do processo de formao das configuraes atuais do Estado brasileiro, o
rgo responsvel pela gesto de tais imveis passou por diversos nomes. Aps a
promulgao da Repblica, a Repartio Geral de Terras pblicas foi extinta e suas
atribuies passaram para a Diretoria do Patrimnio Nacional, por meio da Lei n 2.083, de
30 de julho de 1909. Novas denominaes foram sendo dadas, e o rgo passou a se chamar
Diretoria do Domnio da Unio, com as alteraes dadas pelo Decreto n 22.250, de 23 de
dezembro de 1932. Posteriormente recebeu o nome de Servio do Patrimnio da Unio
(SPU), com a promulgao do Decreto-lei n 6.871/44, e mais recentemente assumiu o nome
de Secretaria do Patrimnio da Unio, por meio do Decreto n 96.911, de 3 de outubro de
1988.
At 1999 a gesto dos imveis da Unio estava diretamente ligada ao Ministrio da
Fazenda, ou rgos com competncias equivalentes. Em parte, tal organizao explicada
porque, segundo aponta Cardoso (2010, p. 46), historicamente o Estado brasileiro atuou de

16
forma cartorial na gesto de seus bens imveis, consolidando a funo arrecadatria como o
interesse pblico tutelado pelo Estado. No havia, na viso da autora, a atuao estatal no
sentido de garantir a afetao das propriedades para o fim de utilidade pblica alm da
arrecadao. No entanto, com as mudanas trazidas pela Constituio Federal de 1988, em
especial quanto funo social da propriedade, o rgo iniciou um processo de mudana na
sua forma de atuao, e em 1999 a gesto patrimonial passou a ser de competncia do
Ministrio do Oramento e Gesto, por meio da Media Provisria n 1.795, de 1 de janeiro de
1999. Esta foi a ltima grande mudana na SPU, que atualmente uma Secretaria
subordinada ao Ministrio do Desenvolvimento, Oramento e Gesto.
De acordo com a legislao vigente, queles que ocupam reas da Unio,
independentemente de sua finalidade, devem retribuir pelo seu uso atravs do pagamento de
receitas originrias. Assim, compete SPU gerenciar a arrecadao de tais receitas, que em
2014 representaram uma arrecadao de cerca de R$1 bilho (BRASIL, 2015). Ainda, este
rgo o responsvel por decidir como tais imveis sero utilizados, ou seja, atualmente cabe
aos gestores da Secretaria decidir se determinado imvel ser alienado, cedido
temporariamente para a realizao de empreendimentos econmicos ou utilizado para o
servio pblico. A dinmica patrimonial to alta, que no exerccio de 2014 foram realizadas
aproximadamente 17 mil novas destinaes, sendo 4 mil para fins de uso pblico 2, e o restante
se relacionando diretamente com os cidados.
Assim, adotando um recorte simplista das atribuies da Secretaria, poderamos
afirmar que estas duas reas de atuao, arrecadao e destinao, refletem a dinmica
existente no rgo e a sua anlise pode nos dizer muito a respeito de sua efetividade. Se no o
fossem, tais atribuies no estariam to explcitas na misso da Secretaria, que Conhecer,
zelar e garantir que cada imvel da Unio cumpra sua funo socioambiental, em harmonia
com a funo arrecadadora, em apoio aos programas estratgicos para a Nao (BRASIL,
2010).
Para consecuo de sua atribuio, a SPU possui uma estrutura de atuao de forma
descentralizada, composta por uma Unidade Central, e 27 Superintendncias do Patrimnio da
2

Os dados de destinao explorados neste artigo foram obtidos por meio de extraes dos sistemas
corporativos da Secretaria do Patrimnio da Unio.

17
Unio, uma em cada unidade da Federao. Compete Unidade Central as funes
normativas, de planejamento e estabelecimento da Poltica Nacional de Gesto do Patrimnio
(PNGPU). a Unidade Central ainda a responsvel por coordenar a execuo, realizar o
monitoramento, o controle e avaliao da execuo da PNGPU. J as Unidades
Descentralizadas desempenham as funes relativas a execuo da poltica propriamente dita,
englobando nesta ao a programao de aes regionais (BRASIL, 2016).
A sua estrutura da Unidade Central composta por trs Departamentos com
atribuies equivalentes aos processos finalsticos do rgo, que so o Departamento de
Caracterizao e Incorporao do Patrimnio; Departamento de Destinao Patrimonial e
Departamento de Gesto de Receitas Patrimoniais. As Superintendncias possuem estrutura
organizacional anloga Unidade Central, e, em geral, refletem a estrutura dos
Departamentos em Coordenaes regionais subordinadas diretamente ao Superintendente
estadual.
Sua estrutura conta com cerca de 1.200 servidores, sendo cerca de 14% lotados na
Unidade Central, e os demais distribudos nas Superintendncias, reforando o entendimento
que a execuo da poltica, atualmente, se d de fato nas unidades descentralizadas. Pela sua
forma de atuao, a Secretaria conta com uma estrutura de gesto considervel, possuindo 276
cargos de livre nomeao do grupo de Direo e Assessoramento Especial, divididos entre os
nveis 1 a 6, conforme o grfico abaixo:

Fonte:Decreto n 8.578, de 26 de novembro de 2015

Figura 1: Composio dos cargos de livre nomeao da SPU

18
4 A APLICAO DE TCNICAS GERENCIALISTAS NA SPU
Essa seo apresenta a pesquisa sobre como as propostas gerencialistas foram
introduzidas na SPU e quais as consequncias observadas. A partir de uma anlise documental
dos instrumentos legais e normativos institudos ao longo dos ltimos anos, objetivou-se
identificar o sequenciamento dos atos que culminaram na implementao das tcnicas de
desconcentrao e gesto por desempenho, e, principalmente, precisar o ano em que tais
tcnicas passaram a vigorar no mbito da Secretaria. Aps o estabelecimento dos marcos
temporais, apresentada uma pesquisa quantitativa sobre a evoluo dos dois principais
indicadores do rgo durante o perodo de 2003 at 2014, a saber, a evoluo dos valores
arrecadados com a gesto dos imveis e a quantidade de imveis destinados durante o
perodo. O que se pretende com essas duas anlises iniciais verificar se o comportamento
dos indicadores sofreram influncia com a introduo das tcnicas gerencialistas, e com isso
verificar se as premissas de ganhos de efetividade, defendidas pela corrente reformista da
NPM, se confirmaram. Registra-se ainda que tais indicadores foram selecionados por
representarem a atividade finalstica do rgo, sendo reconhecidos como os dois principais
resultados da Poltica Nacional de Gesto do Patrimnio da Unio.
Tentando isolar possveis fatores que tambm poderiam ter influenciado no
resultado observado, os dados de efetividade so comparados com duas variveis que
demonstram a capacidade instalada no rgo: quantidade da fora de trabalho, a partir da
evoluo do quantitativo de servidores; e recursos financeiros utilizados para a execuo da
poltica, a partir da anlise da evoluo do oramento executado. Tal sobreposio busca
subsidiar a avaliao se os resultados obtidos guardam relao com a introduo das tcnicas
gerencialistas, ou se outros fatores, poderiam tambm ter impulsionado o ganho de
efetividade durante o perodo. Ou seja, busca-se analisar se o rgo foi capaz de ampliar sua
capacidade de execuo por meio do acrscimo de recursos financeiros e fora de trabalho, ou
se o ganho pode ser explicado por outros fatores.
Ainda, como o ganho de performance pode se dar devido a uma ampla gama de
fatores, e o presente estudo contou com um tempo exguo para analisar profundamente a
organizao e as demais mudanas ocorridas, realizou-se uma pesquisa qualitativa com o

19
grupo de gestores que estiveram em posies estratgicas durante o perodo analisado. Tal
pesquisa se deu por meio de entrevistas direcionadas, que objetivaram validar se as
concluses apontadas pela anlise quantitativa guardam coerncia com a realidade vivenciada
pelo rgo, e ainda verificar se os atos gerencialistas buscavam de fato influenciar na forma
de atuao da Secretaria, ou se foram consequncias de fatores externos. Assim, o estudo
apresenta uma srie de depoimentos e entrevistas direcionadas ao corpo diretivo da SPU
durante o perodo analisado.

4.1

Contextualizao e os marcos de implementao das tcnicas gerencialistas

Bem como o restante do aparato administrativo, os imveis da Unio tambm

sofrem influncias com a reflexo do papel do Estado, suas atribuies chaves e como se dar
a sua relao com a sociedade civil. No contexto vivenciado desde o primeiro mandato do
governo Collor at o segundo mandato do governo FHC, no mbito do Programa Nacional de
Desestatizao, ficava clara a viso que a Unio deveria dispor de tais bens, reduzindo sua
influncia na dinmica econmica e retirando de sua competncia a complexidade de gesto
de um volumoso quantitativo de imveis. No entanto, a legislao existente que disciplinava a
alienao dos bens imveis era dispersa e a condicionava a ato autorizativo do Presidente da
Repblica. Nota-se claramente que este modelo centralizado de autorizao no poderia ser
aplicado em larga escala, tendo em vista o expressivo nmero de imveis existentes e a
reduzida alada de poder dos agentes burocrticos do rgo responsvel pela execuo da
poltica de gesto do patrimnio.
Como vimos, uma das fortes crticas feita pelos defensores da New Public
Management se refere ao modelo como os Estados estavam estruturados. Havia o
entendimento que a hierarquizao excessiva das estruturas implicava no enrijecimento dos
processos e custos mais elevados para a execuo de suas atividades fins (CARVALHO,
2010), ainda, segundo Crozier (1993, apud CARNEIRO e MENICUCCI, 2011, p. 19) a
burocracia leva a uma centralizao conjugada rigidez no processo decisrio, onde quem
decide no conhece efetivamente os problemas a serem resolvidos e quem os conhece no
decide. Como alternativa, conforme experimentado amplamente em pases da Europa,

20
sugere-se a aplicao de prticas de descentralizao e desconcentrao, alm de atribuir a
mensurao de resultados e a avaliao de performance dos rgos. Com esses mecanismos a
deciso poderia sair do centro poltico, mas a consecuo da poltica poderia continuar a ser
controlada a partir do estabelecimento de metas capazes de mensurar os resultados e avaliar a
performance da instituio.
Assim, inicia-se um intenso trabalho do poder executivo na reconstruo do
arcabouo legal e administrativo que permitisse impulsionar o processo de alienao de tais
bens. Inicialmente, atravs da Medida Provisria n 1647-15/98 (BRASIL, 1998), convertida
na Lei n 9636/98 (BRASIL, 1998), disciplinado o processo de alienao de bens imveis da
Unio, mantendo a necessidade de ato autorizativo do Presidente da Repblica, mas
permitindo sua delegao e subdelegao. Atravs do Decreto n 3125/99 (BRASIL, 1999),
delegado ao Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto uma srie de poderes
quanto gesto do patrimnio que se encontravam nas mos do presidente, dentre elas o
poder de autorizar a alienao dos bens imveis. Por fim, o processo concludo atravs da
Portaria Ministerial n 30, de 16 de maro de 2000 (BRASIL, 2000), quando fica subdelegada
a competncia, dentre outros, de autorizao da alienao dos bens imveis. Com a concluso
do processo de desconcentrao, a alienao dos bens imveis da Unio passa a compor a
agenda do Programa Nacional de Desestatizao, atravs da publicao da Media Provisria
n 2.161-35/01 (BRASIL, 2001), tornando explcito o interesse do Estado em transferir a
propriedade de seus imveis para a sociedade.
Apesar do esforo para a incluso do tema na agenda poltica, pouco se sabe a
respeito da efetividade das medidas de desconcentrao adotadas. O tempo em que tal poltica
teve prioridade foi demasiadamente curto, sendo iniciada em agosto de 2001 com a edio da
Medida Provisria e descontinuada em janeiro de 2003 com a posse do presidente Lula. Alm
disso, no se encontra dentro da SPU registros sistematizados do processo de alienao de tais
imveis, com uma pequena exceo para os imveis funcionais alienados durante o governo
Collor. Entende-se que o foco principal da poltica era a transferncia da propriedade do
imvel para atores do mercado, mas, pela falta de registros organizados e sistematizados, a
anlise desta poltica fica debilitada.
Se a mudana no ato de governar no pde ser de fato analisada nesse perodo,

21
dentro da Secretaria ela serviu como o estopim para consolidar a ideia de que eram
necessrias algumas reformas na conduo da forma de gesto do patrimnio. Penetrava-se o
entendimento que a desconcentrao poderia de fato trazer mais eficincia ao rgo,
ampliando sua capacidade de resposta s demandas da sociedade e do governo.
Com o incio da gesto do governo Lula, o entendimento sobre o papel do Estado
reformulado novamente, e com isso o patrimnio imobilirio passa a ter um novo papel. Os
atos normativos dos primeiros mandatos focam na destinao gratuita desse patrimnio para a
proviso habitacional s pessoas que apresentem situao econmica que no lhes permita
pagar esses encargos sem prejuzo do sustento prprio e de sua famlia. Apesar de no trazer
grande inovao do ponto de vista legal, a Portaria n 205, de 06 de agosto de 2004 (BRASIL,
2004), disciplina a forma de concesso da iseno do pagamento de foro e taxa de ocupao
para pessoas de baixa renda, dando um sinal claro da nova poltica a ser aplicada na gesto
dos imveis da Unio.
Dando continuidade ao redirecionamento da gesto do patrimnio, a Portaria n
284, de 14 de Outubro de 2005 (BRASIL, 2005), disciplina a destinao das reas de
vrzeas, ribeirinhas de rios, sob domnio da Unio, em favor das populaes locais
tradicionais. Tal medida vinha dentro de uma poltica presente em todo governo federal em
que se buscava redefinir a forma de atuao no combate ao desmatamento, e a alternativa
encontrada era que o Estado garantisse a manuteno da explorao dos recursos naturais de
forma sustentvel pelas populaes tradicionais, visando assim combater a derrubada de rea
de floresta para a produo agrcola. Vale destacar que na regulamentao de tal forma de
destinao, a SPU optou por delegar poderes especiais aos Gerentes Regionais da SPU, da
regio Amaznica, para exame e concesso da Autorizao objeto desta Portaria (BRASIL,
2005), em um sinal claro de aprofundamento da delegao de competncias j existente.
Conclui-se, portanto, que a insero de novos atores mudou o papel do Estado e
com isso alterou o uso de seus ativos para imprimir uma nova poltica de gesto do
patrimnio. A Unio passa a ter um papel central na poltica de proviso habitacional para fins
de interesse social, retira o encargo do pagamento de taxas da populao de baixa renda, e
passa a utilizar seus imveis para cumprir uma funo social e ambiental.
Neste contexto de alterao da poltica, novos elementos foram inseridos para

22
ampliar a capacidade de coordenao do governo. Como se observou, o processo de
desconcentrao experimentado nos primeiros anos da dcada de 2000 atribuiu maiores
poderes discricionrios ao aparato administrativo regional da Secretaria. Que pese a
subordinao hierrquica, o corpo burocrtico da SPU ultrapassava mais de 1.000 servidores,
sendo grande parte atuando nos estados. No entanto, nem todas as unidades da federao
possuam escritrios regionais da Secretaria, e com isso alguns Estados ficavam sob a
jurisdio de gerentes que administravam uma regio inteira. Este fato levou ao entendimento
que era necessrio ampliar a capacidade de coordenao das aes da SPU, e para tanto, por
meio do Decreto n 5.134, de 07 de Julho de 2014, foram criados novos cargos de Direo e
Assessoramento Superior para garantir gerncias do patrimnio da Unio em todas as
unidades da federao.
Alm disso, naquele mesmo ano, foi introduzido um novo instrumento capaz de
manter o controle da poltica nas mos da Unidade Central, sem que se fossem perdidos os
ganhos de eficincia que a desconcentrao, aparentemente, estava proporcionando. Por meio
da Medida Provisria n 212/2004 (BRASIL, 2004), foi instituda a Gratificao de
Incremento Atividade de Administrao do Patrimnio da Unio (GIAPU), paga aos
servidores que atuam na SPU, em funo da superao das metas de administrao do
patrimnio imobilirio da Unio. O Secretrio do Patrimnio da Unio passa ento a instituir
anualmente um conjunto de metas que devem ser cumpridas ao longo do exerccio pelos
servidores da Secretaria. Caso o corpo burocrtico supere os resultados estabelecidos, ser
pago o valor integral da gratificao, caso contrrio, aplicado um fator de desconto
proporcional ao resultado obtido e seu distanciamento da meta. Esse instrumento tem forte
apelo, uma fez que influencia diretamente no salrio dos servidores, e fortalece o poder de
coordenao do agente poltico que estivesse no topo da hierarquia da instituio.
Peters (2008, p. 300) afirma que pelo uso de metas mensurveis para os resultados
dos programas pblicos, as organizaes centrais de controle podem monitorar e controlar o
comportamento dessas organizaes [autnomas]. Para ele, esta tcnica influencia
diretamente nas propostas da New Public Management alterando o comportamento de
desconcentrao, onde em vez de aplicar o conceito de deixe os administradores
administrarem, as unidades centrais passam a diminuir a autonomia e retomar o controle

23
aplicando o conceito de faa os administradores administrarem.
Em 2007 retomado no rgo as discusses sobre a necessidade de aumentar a
performance na execuo das polticas, e mais uma vez os poderes ainda concentrados no
rgo central figuram como instrumentos inibidores da agilidade. Observa-se ento a
intensificao do processo de desconcentrao administrativa que Abrucio (2002) define
como horizontalizao das estruturas, onde h a delegao de funes administrativas
originalmente atribudas aos rgos centrais, ou vinculadas a altos postos de comando da
burocracia federal, para gerentes e funcionrios da ponta, ou seja, h um repasse de um
conjunto de responsabilidade para os atores da burocracia que se encontram mais prximos da
execuo da poltica pblica, e por consequncia, dos cidados, buscando com isso ganhos de
efetividade e accountability.
Tendo instrumentos fortes de coordenao em suas mos, a delegao de
competncias para os gerentes regionais passou a ser tema central nas discusses de alterao
na forma de administrar da Secretaria. Ao longo dos anos de 2008 2010, publicado uma
srie de portarias que buscam o modelo ideal de desconcentrao, at que se institui as
Portaria Ministerial n 211, de 28 de Abril de 2010 (BRASIL, 2010), e a Portaria n 200, de 29
de junho de 2010 (BRASIL, 2010), ambas tratando do processo de delegao e subdelegao
de competncias. Com elas, a vasta maioria das atividades executrias ficam delegadas aos
agora chamados Superintendentes Regionais, incluindo uma gama de atos administrativos
para a destinao do patrimnio. Fica concentrado no Secretrio e no Ministro apenas as
sees gratuitas de grandes reas, a alienao de imveis que ultrapassem o valor de
R$1.000.000,00 e algumas concesses de aforamento.

4.2

Anlise da pesquisa quantitativa

A combinao dos instrumentos de desconcentrao e gesto de desempenho

ampliou significativamente a performance da instituio. A Figura 2: Quantidade de

destinaes no perodo de 2003 20143 demonstra o impacto da aplicao destes mecanismos
nas destinaes realizadas pela Secretaria. A partir da implementao das metas da GIAPU,
3

Dados retirados dos sistemas corporativos da Secretaria do Patrimnio da Unio

24
que teve o incio em 2005, todos os anos subsequentes superaram o volume de destinaes
realizados nos anos anteriores. A delegao de competncias regulamentada a partir de 2010
influenciou diretamente no quantitativo de destinaes e fez com que todos os anos
posteriores apresentassem nmeros de destinaes acima da mdia do perodo de 2003
2014, que foi de 13.706 destinaes por ano.

Figura 2: Quantidade de destinaes no perodo de 2003 2014

Cenrio parecido ocorreu com a arrecadao patrimonial. Mesmo no sendo este o

foco nas gestes do Governo Lula e Dilma, a funo arrecadadora nunca saiu da misso da
Secretaria, e ao longo de todos os anos foram institudas metas que buscavam superar a
arrecadao patrimonial alcanada em anos anteriores. Ainda, o processo de delegao
tambm fortaleceu a arrecadao, uma vez que foi delegado ao Superintendente no s a
deliberao sobre destinaes onerosas, mas tambm a atribuio de valorar os imveis sob
sua jurisdio.
A Figura 3: Arrecadao Patrimonial de 2003 a 2014 4 apresenta o resultado destas
aes. Assim como visto nas destinaes, a arrecadao patrimonial sofreu uma grande
evoluo ao longo dos anos, tendo acumulado um crescimento de 181,54% se comparado os
resultados obtidos em 2014 com os de 2003, com valores j corrigidos de acordo com o ndice
Preos ao Consumidor Amplo IPCA. Mais uma vez destaca-se o resultado expressivo a
partir de 2010, quando a arrecadao salta de um patamar de R$ 615.342.196,45 para R$
4

Dados retirados do Balano de Gesto 2003 2010, Relatrio de Gesto de 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014
da Secretaria do Patrimnio da Unio

25
812.534.692,19, ou o equivalente ao ganho de mais de 32% de aumento da arrecadao, e se
mantm ao longo dos anos em nvel superior.

Figura 3: Arrecadao Patrimonial de 2003 a 2014

Conforme j dito anteriormente, durante o perodo observado a SPU tambm sofreu

modificaes em sua estrutura que poderiam ter influenciado no ganho de efetividade do
rgo. Na medida em que a funo social da propriedade foi ganhando mais espao na agenda
do Governo Federal, o rgo passou a contar com um quantitativo maior de servidores. Parte
desse aumento se deve ao processo de estruturao das Superintendncias, iniciado em 2004,
e a elaborao de concursos pblicos para o rgo. No entanto, a partir de 2010, o que se
observa um leve declnio do quantitativo de servidores, com uma tendncia estabilizao
do quadro, uma vez que no foram criados novos cargos ou elaborados novos concursos. A
Figura 4: Quantidade de servidores alocados na SPU de 2003 a 2014 mostra a evoluo do
quadro de pessoal ao longo desse perodo.

Figura 4: Quantidade de servidores alocados na SPU de 2003 a 2014

26
Outro fator que deve ser observado ao longo do perodo a execuo financeira
realizada pelo rgo. Para tanto buscou-se analisar os valores empenhados ao longo de 2003 a
2014, com valores corrigidos pelo IPCA. Como demonstra a Figura 5: Execuo financeira da
SPU de 2003 a 2014, a execuo financeira no caminhou em consonncia com os demais
indicadores analisados, refletindo claramente um perodo de contingenciamento oramentrio
experimentado a partir do ano de 2010, quando os nveis de execuo recuaram patamares
prximos dos anos de 2005 e 2006.

Figura 5: Execuo financeira da SPU de 2003 a 2014

Quando analisamos as variveis de estrutura de ao (quantidade de servidores e

execuo oramentria), comparada com as evolues dos nveis de efetividade, vemos
claramente que elas no guardam uma relao entre si. Se entre o perodo de 2003 2009 as
variveis relacionadas estrutura do rgo tendem a acompanhar ou apresentar um
crescimento maior que os resultados de efetividade, a partir de 2010 o que se observa um
cenrio contrrio, onde os resultados da poltica continuam crescendo, enquanto as variveis
relacionadas estrutura se apresentam estveis, ou em queda. A Figura 6: Comparao entre
evoluo de destinaes e variveis relacionadas estrutura e a Figura 7: Comparao entre
evoluo da arrecadao e variveis relacionadas estrutura apresentam o resultado da
comparao.

27

Figura 6: Comparao entre evoluo de destinaes e variveis relacionadas estrutura

Figura 7: Comparao entre evoluo da arrecadao e variveis relacionadas estrutura

Como j indicado anteriormente, a principal mudana no contexto polticoinstitucional da SPU se d a partir do ano de 2010, quando foi consolidado o arcabouo
normativo que consolidou o processo de desconcentrao, delegando um conjunto de
competncias para os Superintendentes Estaduais. Assim, que pese o fato de que outros
fatores poderiam tambm ter contribudo para o ganho de efetividade da poltica, os dados
analisados sugerem que mesmo em um cenrio de reduo de estrutura oramentria e
estabilizao da mo de obra, o processo de delegao pode ter influenciado de forma positiva
para o desempenho do rgo.

28
4.3

Anlise da pesquisa Qualitativa

Identificada possvel influncia das tcnicas de desconcentrao e gesto por

desempenho na efetividade do rgo, buscou-se convalidar se os apontamentos da pesquisa

quantitativa se assemelhavam percepo daqueles que vivenciaram a experincia no mbito
da Secretaria. Para tanto, foi realizada uma pesquisa qualitativa a partir de um roteiro de
entrevistas, descrito no Apndice I, direcionado aos atores que participaram da gesto da SPU
durante o perodo analisado.
O recorte de anlise somente ao corpo diretivo se deu devido limitao de tempo
existente para a elaborao da pesquisa e ao objeto de anlise. Como as questes foram
direcionadas para avaliar o fator que influenciou a tomada de deciso para a introduo das
tcnicas gerencialistas e quais os resultados esperados com tal medida, priorizou-se
entrevistar membros do Conselho Estratgico do rgo, instncia responsvel pela tomada
de decises durante o perodo. Tal conselho era composto pela Secretria do Patrimnio da
Unio, seus Secretrios Adjuntos, os Diretores do rgo Central, 5 Superintendentes eleitos,
um representando cada regio, e dois Coordenadores Gerais de reas consideradas como
estratgicas. Assim, parte desses membros foram convidados a responder o questionrio
disponvel na internet, e foram realizados contatos telefnicos para explicitar a motivao da
entrevista. A pesquisa contou com a participao de 40% dos convidados, que responderam a
11 perguntas, de forma livre e opinativa.
As perguntas iniciais buscaram convalidar se a pesquisa documental, que apontava
que as medidas de delegao de competncias haviam se consolidado a partir de 2010, estava
correta. Os entrevistados identificaram a existncia de atos incipientes e de menor proporo
no perodo anterior, como delegao de aprovao de dirias e passagens, mas entendem que
a principal desconcentrao se deu a partir do arcabouo normativo criado entre 2008 e 2010.
De acordo com o material coletado, constata-se que havia o entendimento que as
centralizaes nas tomadas de decises eram considerados verdadeiros gargalos para a
execuo das polticas, e que muitas vezes tais atos, alm de extremamente lentos, eram
reconhecidos como mero retrabalho, uma vez que a convenincia e oportunidade [da
deciso] estavam circunscritas unidade da federao onde o evento acontece (Entrevistado

29
4). Segundo um dos entrevistados praticamente todos os processos de destinao tramitavam
em todas as Coordenaes Gerais do rgo Central, com um trmite extremamente moroso
(Entrevistado 3). Durante a pesquisa foi possvel identificar que alguns fatores limitaram o
incio do processo de delegao. Segundo um dos entrevistados, at 2004 a Secretaria no
dispunha de um corpo gestor com tamanho suficiente para o processo de delegao, uma vez
que havia unidades estaduais em apenas dez estados, chamadas Gerncias Regionais
(Entrevistado 4).
As entrevistas apontaram que somente aps a introduo de modelos de gesto
participativa e governana, com a instituio de conselhos deliberativos e processo de dilogo
com os servidores do rgo, foi possvel intensificar o processo de delegao. Neste sentido,
dois depoimentos merecem destaque por sintetizar a viso sobre o que viabilizou a introduo
das tcnicas analisadas:
A experincia dos gestores da SPU poca, que trouxeram metodologias de gesto
participativa e compartilhada para a SPU, gerando um ambiente de cooperao e de
construo coletiva, que se diferenciava dos modelos competitivos vigentes no
mesmo perodo (Entrevistado 4).
a liderana (.) e a gesto participativa. Desses dois pilares surgiu a confiana,
resultado de amplo dilogo estabelecido no Conselho Estratgico, entre os
responsveis pela conduo da Secretaria, e tambm a incluso no dilogo dos
representantes dos servidores (Entrevistado 1).

Assim, conclui-se que, na viso dos entrevistados, a criao de estruturas

regionalizadas, o estabelecimento de confiana e o compartilhamento da gesto, foram fatores
que possibilitaram a Secretaria impulsionar o processo de delegao de competncias.
Identificada a motivao da tomada de deciso, os impeditivos que dificultaram a
introduo do processo em momentos anteriores e os fatores considerados como fundamentais
para a deciso de intensificao do processo de desconcentrao, a pesquisa passou a verificar
se a gesto por competncia influenciou de alguma forma o processo de delegao. De acordo
com um dos entrevistados, a GIAPU teve o condo (.) de induzir a efetivao de polticas
pblicas (Entrevistado 2), estando desde seu princpio voltada para essa finalidade. Ao
mesmo tempo que o instrumento reconhecia e valorizava o servidor, atravs de retornos
financeiros, era usado como ferramenta de gesto para garantir e acelerar a implementao de
uma nova poltica de gesto do patrimnio da Unio. Destaca-se que um dos depoimentos

30
aponta que o prprio desenho da GIAPU foi pensado como instrumento de valorizao dos
superintendentes e de suas equipes na discusso de metas e, sobretudo, na responsabilidade
pela conquista de resultados (Entrevistado 2), o que na sua viso influenciou diretamente os
atos de delegao de competncias. Tais apontamentos corroboram com os modelos propostos
pela teoria, que prope um processo de ampliao da liberdade de atuao de gestores mais
prximos execuo da poltica, ao mesmo tempo que se pactua um conjunto de metas e
resultados a serem cumpridos.
Por fim, uma pergunta pediu para que os entrevistados indicassem, na sua viso,
qual o grau de influncia dos seguintes fatores no ganho de efetividade do rgo: Oramento;
Aumento do quadro de pessoal; Delegao de competncia; ou Implantao da gesto de
desempenho por meio da GIAPU. Corroborando com a anlise quantitativa, na viso da
maioria dos entrevistados, a desconcentrao foi o principal fator que contribuiu para a
ampliao da performance do rgo, e consideraram o oramento como o fator que menos
influenciou este processo. Eles ainda reconheceram a utilizao das tcnicas de gesto por
desempenho, introduzidas por meio da GIAPU, como um instrumento, se no viabilizador,
importante para o processo de desconcentrao, identificando uma relao direta entre as duas
tcnicas.

5 CONCLUSO
O presente artigo buscou analisar o grau de influncia das tcnicas de gesto por
desempenho e desconcentrao no ato de governar da Administrao Pblica Federal, fazendo
um recorte para a experincia da Secretaria do Patrimnio da Unio. Ainda, objetivou-se
analisar se a aplicao de tais conceitos foram capazes de influenciar de forma positiva na
performance do rgo, conforme sugerido pelo modelo terico.
Observando a administrao da Secretaria do Patrimnio da Unio ao longo da
dcada de 2000 e 2010 podemos concluir que, assim como grande parte do Governo Federal,
houve uma influncia na forma de governar pelo modelo gerencialista proposto pela New
Public Management. No caso estudado, as iniciativas de desconcentrao formuladas
inicialmente no fim da dcada de 90, na gesto FHC, foram aprofundadas nos dois mandatos

31
do governo Lula e tiveram sua aplicao consolidada no primeiro mandato do governo Dilma.
O controle da poltica atravs do estabelecimento de metas, com contrapartida financeira em
caso de superao, se assemelha aos modelos gerenciais aplicados na iniciativa privada.
Os dados quantitativos analisados apontam que tais medidas podem ter
influenciado o ganho de performance da organizao, e os avanos obtidos com a
intensificao das polticas de destinao e arrecadao se mostraram positivos.
No entanto, resta analisar quais os demais fatores que influenciaram o ganho de
performance registrado no rgo no perodo de 2003 2014 para se concluir sobre a real
efetividade das tcnicas de gesto ora aplicada. Neste sentido, necessrio ressaltar que este
trabalho teve um carter exploratrio, analisando somente algumas variveis de desempenho,
e contou com uma pesquisa qualitativa limitada devido ao exguo tempo para sua elaborao,
no se propondo portanto a definir modelos de implementao das tcnicas aqui descritas ou
mesmo afirmar que quando experimentadas em outros ambientes as tcnicas culminaro no
mesmo resultado. Sugere-se que o caso analisado possa ser alvo de pesquisas futuras, em que
um conjunto maior de variveis possam ser analisadas e a gama de entrevistas possa ser
ampliada.
Outra questo a ser colocada que os indicadores apresentados de destinao e
arrecadao se figuram como indicadores abrangentes, no determinando se o comportando
foi exatamente o esperado, ou seja, se as destinaes foram feitas de acordo com o
direcionamento demandado pela Unidade Central. Neste sentido necessrio fazer uma
anlise qualitativa das destinaes realizadas, para saber se de fatos foram para atender os
anseios polticos do rgo. S assim ser possvel obter uma avaliao mais precisa sobre a
capacidade de coordenao poltica existente aps as delegaes de competncias ocorridas
em 2010.
Destaque especial cabe para anlise qualitativa quanto ao processo de implantao
das tcnicas pretendidas. Os resultados apontam que o reforo do modelo de governana e
gesto participativa do rgo pode ter sido o fator crtico que possibilitou o aprofundamento
da introduo das tcnicas gerencialistas como instrumentos mais voltados ao ganho de
efetividade e ampliao da transparncia da gesto, e no como simples tcnicas de reduo
do aparato burocrtico. Ao contrrio dos resultados apontados anteriormente quando

32
explicitados as consequncias da introduo da NPM na Amrica Latina, esta experincia se
mostrou mais exitosa na reformulao da forma de atuao do rgo, garantindo maior
flexibilidade e accountability para a execuo da poltica, do que propriamente de carter
simplesmente econmico.
Alm disso, mesmo no sendo explorado neste artigo, observa-se que a gesto
tambm apostou em aes de fortalecimento da instituio, participao social e ampliao
dos investimentos em tecnologia da informao. Este cenrio aproxima a reforma
experimentada no rgo s reformas de segunda gerao, tendo resultados mais prximos
dos categorizados como das reformas da Europa Continental, do que com outras
experincias brasileiras. Esse entendimento refora o j reconhecido por Nogueira (2003), que
aponta que no Brasil o movimento reformista conseguiu, mesmo que de forma ad hoc e
isolada, experimentar alguns casos de mudanas na atuao da gesto pblica.
Entende-se que a pesquisa cumpriu seu objetivo, uma vez que demonstrou que no
caso analisado foram fortalecidas as autonomias locais para que fosse possvel ampliar a
capacidade de resposta do rgo s demandas da sociedade e do prprio governo. A anlise
qualitativa demonstrou que, em paralelo, o rgo buscou instrumentos de governana para
garantir que uma nova gesto fosse capaz de aplicar a poltica para a qual foi
democraticamente eleita. O desafio de ampliar o controle da poltica se mostra ainda presente,
e necessrio que a Secretaria busque novos modelos de gesto pblica, ou fortalea os j
existentes, para ampliar o controle da poltica, sem trazer retrocessos na efetividade alcanada
nos ltimos anos.

33

REFERNCIAS

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APNDICE I ROTEIRO DE ENTREVISTAS

DESCONCENTRAO NA SPU
Pesquisa relativa ao trabalho de concluso do curso de especializao em Gesto Pblica pela ENAP.
Aluno: Vitor Reis da Costa da Silva.

PERGUNTAS

1) Em que ano voc comeou a trabalhar na SPU?

2) Nesse ano j existia alguma discusso em relao a implementao da delegao de
competncias para os Superintendentes?
2.1) Se sim, qual foi o impeditivo para no implement-la na poca?
2.2) Se no, quando foi a primeira vez que voc identificou que a discusso em torno da
delegao passou para a agenda da Secretaria?
3) Pelo apanhado de atos normativos da Secretaria que tivemos acesso, os primeiros atos de
delegao de competncia para os Superintendentes publicado em 2008, sendo consolidado
o arcabouo de delegao em 2010. Voc se recorda de algum ato de delegao anterior a
esse?
4) Na sua viso, o que levou a SPU a tomar a deciso quanto ao processo de delegao de
competncias?
5) Houve algum fator ou fato determinante para a deciso de delegar competncias? Qual?
6) A GIAPU um instrumento que ao mesmo tempo eleva o salrio dos servidores que atuam
na Secretaria, pode ser um instrumento direcionador da poltica. Na sua viso, o fato de fazer
a recomposio salarial dos servidores por meio de uma gratificao atrelada a resultados se
deu por um limitador da poca (como por exemplo, no possuir condies oramentrias para
um aumento no vencimento bsico dos servidores) ou se buscava de fato um instrumento de
gesto?
7) Na sua avaliao, elenque em uma escala de 1 a 4 os fatores que mais contriburam para o

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ganho de efetividade nos resultados da SPU durante o perodo de 2003 a 2014, atribuindo a
nota 1 ao que menos contribuiu.
(A) Oramento
(B) Aumento do quadro de pessoal
(C) Delegao de Competncia
(D) Implantao da gesto por desempenho, por meio da GIAPU
8) Houve alguma influncia direta, ou uma relao, entre a implementao da GIAPU e a
delegao de competncias?
9) O que voc avalia que fez com que essas novas tcnicas penetrassem na direo da SPU e
fossem viabilizadas na gesto de 2003 a 2011?