RSP Revisitada
A Elite invisvel: exploraes sobre a
tecnocracia federal brasileira1
Wanderley Guilherme dos Santos
Wanderley Guilherme dos Santos, Ph.D. (Berkeley), professor de Cincia Poltica no
Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro
Este artigo resume o relatrio preliminar de uma pesquisa realizada entre 1977 e 1978, financiada pela Secretaria
de Modernizao e Reforma Administrativa SEMOR/SEPLAN sobre as relaes entre a estrutura organizacional
e renovao das elites burocrticas do sistema estatal descentralizado (nvel federal). O universo emprico consta
dos ocupantes dos cargos de primeiro e segundo escales de 118 agncias estatais no perodo 1945-74. Para a
constituio do universo emprico, relao de agncias e procedimentos, ver Santos, Wanderley Guilherme dos.
Centralizao burocrtica e renovao de elites; estudo preliminar sobre a administrao federal descentralizada.
Rio de Janeiro, IUPERJ, 1979.
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1. Introduo
O estado industrial, intervencionista, extensamente regulatrio e
freqentemente produtor de bens e servios, tendo embora seu embrio lanado
no primeiro quartel deste sculo, ao sabor, sobretudo, das crises cclicas que
acompanharam a transio de uma economia de base fundamentalmente agrcola
para uma economia industrial madura, s foi, efetivamente, reconhecido como algo
no antecipado pela doutrina liberal clssica aps a primeira dcada da Segunda
Grande Guerra2.
certo que Weber e Michels j haviam prenunciado o papel preponderante que as
burocracias, pblicas e privadas, viriam a desempenhar no mundo contemporneo,
Weber otimisticamente, pessimisticamente Michels. Tambm certo, e com igual
premonio, o fato de que, j em 1923, Lord Keynes anunciara o fim do laissezfaire e advertira sobre a necessidade de que se criassem organismos intermedirios
entre os indivduos isolados e o complexo estatal que se desenvolvia3. Entretanto,
a verificao de que, aps cinqenta anos do anncio de Keynes, Dahrendorf sintase obrigado a repetir o diagnstico sobre as ameaas implcitas no gigantismo das
organizaes modernas, pblicas e privadas, e clamar por uma nova liberdade,
sugere que aquilo que fora premonio tornou-se realidade4. Mais ainda, indica
que a realidade, como de costume, ultrapassou de muito a imaginao. O mundo
moderno testemunha no apenas a revoluo tecnolgica, espetacular e ruidosa
em seus produtos e subprodutos, mas igualmente a revoluo organizacional,
silenciosa e tentacular5. As organizaes e as burocracias que as administram a
esto e para aprender a conviver com elas indispensvel tentar compreender
como operam.
A pauta de questes relevantes longa, mas entre elas podem-se destacar,
particularmente, trs: (i) como surge a interveno regulatria estatal e as
organizaes? (ii) como crescem, se expandem, se desenvolvem? (iii) como
control-las? O presente texto ocupa-se, principalmente, com algumas dimenses
da terceira questo. Ainda assim, convm comentar de maneira breve alguns
aspectos das outras duas.
464
6
7
465
econmico foi mltipla, sendo possvel identificar pelo menos seis ordens distintas
de consideraes, que conduziram, sob variadas formas, interveno estatal.
Em um primeiro grupo poder-se-iam juntar as medidas visando ao
contingenciamento da produo, a fim de ajustar oferta e demanda de bens primrios,
particularmente aqueles dependentes dos fluxos do comrcio internacional, s
medidas destinadas a garantir preos mnimos aos produtores. Ademais destes
motivos de natureza imediatamente econmica, colocava-se tambm um problema
jurdico-constitucional, desde que a produo dos bens que se procurava regular
distribua-se por diversas unidades da federao. O contingenciamento da produo
de caf, acar, pinho, mate e borracha, por exemplo, devia atender no apenas ao
clculo econmico do ajuste entre oferta e demanda, dado o refluxo do comrcio
exterior na dcada de 30, mas tambm ao clculo poltico de decidir que estados
produziriam quanto de cada produto. sob tais presses e com tais objetivos que
se criam o Instituto Brasileiro do Caf, o Instituto do Acar e do lcool, os Institutos
Nacionais do Mate e do Pinho e a Comisso de Financiamento da Produo. Foram
estes formatos organizacionais e econmicos a resposta do Estado brasileiro a
uma situao de emergncia econmica, cuja fonte principal era externa, em um
contexto poltico no qual o peso especfico de algumas unidades da federao, face
ao poder central, era considervel.
Outra ordem de consideraes refere-se ao aproveitamento de recursos
naturais e estratgicos por exemplo, fontes hidrulicas, recursos minerais e
energticos (ferro, petrleo). Ao lado de razes de natureza econmica, aparecem
aqui as motivaes estratgico-militares apontadas por Gerschenkron, e que se
fazem presentes na promulgao dos Cdigos de guas e de Minas, bem como
na criao de empresas como a Petrobrs e a Companhia Siderrgica Nacional.
Trata-se, ao mesmo tempo, de, por assim dizer, nacionalizar os recursos do pas
e de promover a implantao e o desenvolvimento de setores indispensveis
constituio de uma economia industrial moderna. O formato estatal da produo
de ao e petrleo decorreu, por um lado, da inexistncia de um empresariado
nacional capaz de assumir os riscos e o vulto do empreendimento (caso do ao), e,
por outro, da deciso poltica e militar de evitar a competio com os oligoplios
internacionais (caso do petrleo).
Terceira linha de determinaes pode ser encontrada na bem estabelecida
tradio mercantil-protecionista brasileira, em muitos pontos semelhante a todos
os demais pases de capitalismo tardio, no obstante a retrica ricardiana das
vantagens comparativas dos formuladores de polticas. a ela que se devem as
regulaes de emergncia, mas de efeitos duradouros. Como exemplos tpicos e
antigos desse tipo de interveno governamental, devem-se mencionar a lei do
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similar nacional, de 1938, cujo fim era a reserva de mercado para o capital nacional,
e a lei dos 2/3, de 1930, para garantia de emprego fora de trabalho nacional. A
extenso da atividade regulatria estatal e a proliferao do nmero de agncias
incumbidas de exerc-las, no Brasil contemporneo, podem ser aferidas pela
conquista s monografias existentes sobre setores econmicos especficos.
Os problemas crnicos no balano de pagamento constituram outra fonte
histrica para a emergncia e expanso da iniciativa governamental. Os controles
cambiais, inicialmente justificados pela poltica monetria, pouco depois do
trmino da Segunda Grande Guerra, terminam por servir de instrumento auxiliar
da poltica econmica de substituio de importaes, a partir de meados da
dcada de 50. Com a reforma tarifria de 1957 (lei n 3.244), o Conselho de Poltica
Aduaneira, composto, de conformidade com a tradio corporativista brasileira,
por representantes da burocracia estatal, das entidades convencionais das classes
produtoras e dos sindicatos de trabalhadores, transforma-se em mais uma agncia
intervencionista extensamente regulatria.
O reconhecimento de que a expanso econmica brasileira processavase desequilibradamente, ameaando a continuidade do progresso econmico
pela via do estrangulamento de setores indispensveis, conduziu o novo tipo de
interveno estatal: a de criao de incentivos para implantao e desenvolvimento
de segmentos especficos do sistema econmico. A criao de grupos executivos
durante o perodo Kubitschek, encarregados de administrar os privilgios concedidos
e monitorar os resultados alcanados, instrumentalizou organizacionalmente a
inteno de recuperar o atraso de diversos setores da economia.
A meta de corrigir desequilbrios no mais entre setores, mas regies, define
a ltima matriz de motivaes para a interveno estatal no Brasil. por conta de
diminuir as disparidades regionais, por um lado, e de obter maior racionalidade
na alocao dos recursos da economia, por outro, que se criam, inicialmente a
pioneira SUDENE, e depois todas as superintendncias regionais, que se vm somar
s antigas Comisso do Vale do So Francisco e SPEVEA.
O somatrio de todas as motivaes termina por produzir o atual Estado
brasileiro, que regula, ou tenta faz-lo, produtos, recursos, setores econmicos,
estados e regies; a produo e o consumo; o preo das matrias-primas, do capital
e do trabalho, tornando a arquitetura social brasileira delicada e complexa. Nada
indica que no se possa encontrar uma lgica que permita reduzir a multiplicidade
de motivos que impulsionaram as diversas modalidades da interveno estatal
a um modelo analtico consistente. Em todo caso, convm ter presente que os
determinantes da interveno do Estado no so, necessariamente, os mesmos
que explicam a expanso da atividade estatal, ali onde ela j se iniciou.
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Brasil. Tanto por razes de natureza econmica, quanto por imposies da dinmica
organizacional, o aparelho de Estado brasileiro tem se expandido e diversificado,
promovendo a primeiro plano o problema de sua administrao e controle.
A proliferao do que se convencionou denominar de agncias de administrao
indireta (fundaes, autarquias, empresas pblicas) coloca a questo do controle
dessas agncias de dois ngulos distintos: de um lado, tenta-se encontrar
mecanismos que permitam cobrar responsabilidade pblica de sua ao ou omisso;
de outro, trata-se de resolver o problema da coordenao, por parte do poder
central (executivo, ministrio ou rgo de planejamento), de nmero pondervel
de instituies que, embora formalmente subordinadas administrao direta,
manifestam crescente capacidade de comportamento e decises autnomas. E
aqui tocamos no ponto central da seo seguinte.
10
claro que no subscrevemos a tese de que existem solues puramente "tcnicas" para problemas econmicos
e sociais. A nfase consiste na distino entre recrutamento tecnocrtico e recrutamento clientelstico e nos
recursos de poder, que so diferentes nos dois tipos de polticas.
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Tabela I
POSIO
GERAL
TOPO
MEIO
FIM
1
0,27
0,26
0,19
0,23
2
0,27
0,30
0,21
0,25
3
0,29
0,17
0,11
0,13
4
0,39
0,21
0,28
0,34
5
0,26
0,43
0,19
0,26
6
0,28
0,28
0,25
0,29
7
0,23
0,26
0,20
0,21
MDICI
COSTAE
SILVA
CASTELO
JANGO
JNIO
KUBITSCHEK
VARGAS
DUTRA
8
0,15
0,14
0,16
0,15
Tabela II
Taxa de Renovao - Coorte Parlamentar
POSIO
GERAL
TOPO
MEIO
FIM
46-50
1
0,27
0,26
0,19
0,23
50-54
2
0,27
0,30
0,21
0,25
54-58
3
0,19
0,18
0,15
0,16
58-62
4
0,27
0,29
0,20
0,25
62-66
5
0,27
0,29
0,23
0,26
66-70
6
0,21
0,25
0,20
0,19
70-74
7
0,11
0,09
0,11
0,12
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Alm dos sucessivos ocupantes dos postos de primeiro e segundo escales, analisou-se a estrutura organizacional
das agncias, com base em seus organogramas, utilizando-se um ndice de centralizao hierrquica relativa.
O ndice, que varia entre zero e um, permite comparaes entre as agncias em funo da maior ou menor
centralidade do posto mximo da organizao. Para detalhes e derivao do ndice, ver Santos, Wanderley
Guilherme dos. Centralizao burocrtica e renovao de elites; estudo preliminar sobre a administrao federal
descentralizada. Rio de Janeiro, IUPERJ, 1979.
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Tabela III
Taxa de Renovao - Coorte Presidencial
POSIO
GERAL
TOPO
MEIO
FIM
1
*a
*b
2
a
3
a
4
a
5
a
6
a
7
a
8
a
0,24
0,23
0,24
0,30
0,13
0,17
0,38
0,38
0,27
0,27
0,31
0,26
0,18
0,25
0,14
0,18
0,21
0,23
0,29
0,31
0,15
0,20
0,28
0,24
0,43
0,39
0,27
0,32
0,27
0,29
0,11
0,21
0,18
0,11
0,17
0,27
0,10
0,12
0,30
0,21
0,18
0,21
0,30
0,18
0,17
0,24
0,15
0,18
0,15
0,25
0,07
0,28
0,04
0,15
0,00
0,34
0,26
0,28
0,29
0,25
0,18
0,23
0,12
0,16
Tabela IV
Taxa de Renovao - Coorte Parlamentar
POSIO
1
*a
*b
2
a
3
a
4
a
5
a
6
a
7
a
8
a
GERAL
TOPO
MEIO
FIM
0,24
0,23
0,24
0,30
0,17
0,17
0,26
0,29
0,28
0,25
0,17
0,24
0,10
0,18
0,21
0,23
0,29
0,31
0,22
0,24
0,27
0,32
0,29
0,29
0,26
0,30
0,06
0,15
0,18
0,11
0,17
0,27
0,12
0,17
0,23
0,17
0,26
0,18
0,17
0,23
0,11
0,13
0,15
0,25
0,07
0,28
0,08
0,18
0,15
0,25
0,27
0,24
0,15
0,21
0,11
0,12
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475
477
7. Concluso
Argumentou-se que estruturas organizacionais de baixa centralidade
hierrquica relativa, isto , aquelas estruturas nas quais o poder administrativo no
excessivamente centralizado na sua posio de topo, seriam menos permeveis
ao controle externo. Verificou-se, tambm, que tais estruturas apresentam a
caracterstica de possurem elites administrativas mais estveis do que as estruturas
mais centralizadas.
A conjugao de ambos os aspectos permite a induo de que estruturas
organizacionais em que o poder descentralizado tendem a resistir mais
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de suas elites. Quer isto dizer que, mesmo que se encontrasse uma forma de
reduzir ou controlar a capacidade financeira destas agncias, ainda assim o seu
controle permaneceria no mbito da equao poltica, por razes organizacionais e
de estabilidade de elites. E estes dois ltimos fatores no so aleatrios nem de fcil
modificao, j que, aparentemente, decorrem do estgio atual da diviso social do
trabalho, da diviso social do conhecimento e do nvel de tecnologia. Isto quer dizer,
finalmente, que as modernas organizaes complexas constituem um problema
de poder, isto , poltico, e no meramente administrativo. E problemas polticos,
como curial, s politicamente podem ser encaminhados.
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