A Atividade Regulatria

Estatal do setor de
Transportes Terrestres e o
limite de interveno da
Corte de Contas.

Braslia DF
Julho/2016
0

A Atividade Regulatria Estatal do

setor de Transportes Terrestres e o
limite de interveno da Corte de
Contas.

Trabalho de concluso de curso apresentado como

parte dos requisitos para obteno do grau de
especialista no Curso de Especializao em Gesto
Pblica 10 edio.
Professor Orientador: Joo Paulo de Resende

Braslia DF
Julho/2016
1

A ATIVIDADE REGULATRIA ESTATAL DO SETOR DE TRANSPORTES

TERRESTRES E O LIMITE DE INTERVENO DA CORTE DE CONTAS

Autora: Celyvania Malta de Brito

Advocacia-Geral da Unio

RESUMO: O presente trabalho analisa a interao entre a atividade regulatria

estatal desempenhada pela Agncia Nacional de Transportes Terrestres e a
atividade de controle de atos, efetuado pelo Tribunal de Contas da Unio,
explorando casos concretos em que as competncias dos dois entes entraram em
conflito, para, ao final, se esboar o espao de atuao de cada atividade,
identificando alguns assuntos em que o Tribunal de Contas da Unio no teria
competncia para se imiscuir em matria regulatria.

PALAVRAS-CHAVE: Regulao. Agncia Reguladora. Accountability. Limites.

Sumrio
Introduo............................................................................................................4
1. A Atividade de Regulao e o surgimento das Agncias............................7
2. Conceito de Independncia e Autonomia Regulatria.................................8
2.1 Anlise quanto ao alcance da independncia e autonomia do Setor de
Transportes ...........................................................................................................12
3 Barreiras Atividade Regulatria Estatal........................................................16
3.1. O excessivo sistema de controle brasileiro.................................................17
3.2. Casos prticos de tentativa indevida de invaso das competncias do ente
regulador, pelo Tribunal de Contas da Unio......................................................19
3.2.1 Caso referente ao controle e fiscalizao da execuo do contrato de
concesso para explorao das Rodovias BR-101/SC e BR-116/376/PR, no
Trecho entre Florianpolis e Curitiba.....................................................................20
3.2.2 Caso referente celebrao, pela ANTT, de Termos de Ajuste de Conduta
(TAC), em Contratos de Concesso de Rodovia e Ferrovia.................................23
3.2.3 Caso referente Nova Subida da Serra........................................................24
4. Limites do controle exercido pelo Tribunal de Contas da Unio....................28
Consideraes finais...............................................................................................32
Referncias...............................................................................................................35

Introduo
A Administrao Pblica, aps o advento do Estado Regulador, na
consecuo de seus fins e na concretizao do interesse pblico, promoveu a
transferncia, para a iniciativa privada, de atividades econmicas e dos servios
pblicos, por meio das concesses e permisses. Neste cenrio, surgem as
Agncias Reguladoras, como autarquias independentes, imbudas de regular
diferentes setores da economia e a prestao de servios pblicos.1
Consoante o art. 175, da Constituio Federal, incumbe ao Poder
Pblico a prestao de servio pblico, de forma direta, ou sob o regime de
concesso ou permisso, albergando, todavia, o princpio da Obrigatoriedade de
Licitao nestas ltimas hipteses.
As concesses e permisses de servios pblicos so disciplinadas
pela Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que regulamentou o art. 175 da
Constituio Federal.
Uma vez conferida a agentes privados a prestao de servios
pblicos, mediante concesso ou permisso, possuem as Agncias Reguladoras,
como funo precpua, a regulao das matrias relacionadas sua rea de
atuao, bem como a fiscalizao da eficincia na prestao dos servios pblicos
pelos concessionrios, permissionrios e autorizados.
Ainda, as Agncias Reguladoras, como integrantes do aparato pblico
estatal brasileiro, dentro da lgica de separao de poderes que constitui um
princpio fundamental da Constituio brasileira, esto sujeitas, constitucionalmente,
aos controles procedimentais clssicos, quais sejam: controle administrativo,
controle parlamentar e controle judicial.
Neste contexto insere-se o Tribunal de Contas da Unio que rgo
auxiliar do Congresso Nacional, com atribuies de controle quanto legalidade,
legitimidade, economicidade dos atos e aplicao de subvenes e renncia de
receitas, por meio de fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial.
Todavia, o que nos inquieta saber se a Agncia Nacional de
Transportes Terrestres tem sofrido intervenes indevidas do Tribunal de Contas da
1

ACUNHA, Fernando Jos Gonalves. A Administrao Pblica Brasileira no Contexto do Estado

Democrtico de Direito. 2013. Texto base da disciplina Direito Administrativo do eixo comum do Curso de
Especializao em Direito Pblico, Centro de Educao a Distncia da Universidade de Braslia e Escola da
Advocacia Geral da Unio. Braslia, 2013.

Unio, a pretexto do desempenho de sua misso constitucional e quais so os

limites desse controle.
O presente trabalho analisar, assim, a interao entre a atividade
regulatria estatal desempenhada pela Agncia Nacional de Transportes Terrestres
e a atividade de controle de atos, efetuado pelo Tribunal de Contas da Unio,
explorando casos concretos em que as competncias dos dois entes entraram em
conflito, para, ao final, se esboar o espao de atuao de cada atividade.
Interessa questo analisar o significado de independncia e
autonomia regulatria, atributos prprios dessas entidades identificadas como
Agncias Reguladoras e a importncia de se preservar tais caractersticas em um
determinado setor da economia, o que ser feito baseado em lies de autores
como Maral Justen Filho, Floriano de Azevedo Marques Neto e Marcelo Figueiredo.
Nesse desiderato, tambm sero tecidas as contribuies do Projeto
da Lei Geral das Agncias Reguladoras (Projeto de Lei do Senado n. 52/2013), que,
recentemente, foi aprovado na Comisso de Constituio e Justia do Senado
Federal, para a definio da questo.
Adentrando, especificamente, no setor de transportes terrestres, ser
analisado o grau de autonomia e independncia, conferido, legalmente, Agncia
Nacional de Transportes Terrestres, relacionado estabilidade dos seus dirigentes,
ausncia de controle hierrquico (dimenso orgnica); alm da garantia de
autonomia de gesto, autonomia financeira e de regime de pessoal compatvel
(dimenso administrativa).2
Aps descrio dos tipos de controle a que est submetida a Agncia
Reguladora do Setor de Transportes, com maior nfase naquele desempenhado
pelo Tribunal de Contas da Unio, sero apresentados casos prticos ilustrativos de
atuao indevida do rgo de controle externo que, por vezes, substitui a vontade do
Administrador Pblico, tais como: TC n. 005.534/2011, cujo objeto o controle e
fiscalizao da execuo do contrato de concesso para explorao das Rodovias
BR-101/SC e BR-116/376/PR; TC n. 026.045/2015-0, que diz respeito
legitimidade de a ANTT firmar Termos de Ajuste de Conduta, no mbito dos
contratos de concesso de rodovias e ferrovias e TC 014.689/2014-6, que cuidou de
2

Esta categorizao de independncia regulatria em dimenses orgnica e administrativa tratada por Floriano
de Azevedo Marques Neto em sua obra Agncias Reguladoras Independente - Fundamentos e seu Regime
Jurdico. Belo Horizonte: Frum, 2009, p. 72.

examinar a legalidade e a legitimidade dos procedimentos da Agncia Nacional de

Transportes Terrestres - ANTT e do Ministrio dos Transportes - MT nas alteraes
dos contratos objeto da 1 Etapa do Programa de Concesses Rodovirias Federais.
Ao final, sem qualquer pretenso de exaurir o tema, se tentar
estabelecer, em termos objetivos, qual o limite de interveno do controle exercido
pelo TCU sobre as Agncias Reguladoras, em especial sobre a ANTT, ancorada em
reflexes trazidas por Luis Roberto Barroso, Floriano de Azevedo Marques Neto,
Eduardo Ferreira Jordo e Reginaldo Pereira Miguel.

1. A Atividade de Regulao e o surgimento das Agncias.

Vital

Moreira3

conceitua

atividade

regulatria

como

estabelecimento e a implementao de regras para a atividade econmica,

destinadas a garantir seu funcionamento equilibrado, de acordo com determinados
objetivos pblicos.
Ainda, conforme sintetiza Floriano de Azevedo Marques Neto4,
a regulao estatal, em face da economia, envolve: (i) alguma forma de
interveno estatal sobre o domnio da liberdade de iniciativa; (ii) ao
estatal esta que no se resume ao estabelecimento de regras, mas envolve
aes concretas para implementao das pautas normativas; (iii) os
objetivos da regulao estatal no se resumem preservao dos
mercados, mas compreendem o atingimento de objetivos de interesse
pblico para os quais se faa necessrio alguma coordenao ou conduo
do processo econmico.

No panorama histrico de um Estado Regulador, marcado pela

presena de um Estado dirigente e gerenciador, voltado para a consecuo dos
direitos fundamentais, que surgem as agncias reguladoras (autarquias especiais),
prestando-se ordinariamente a implementar a regulao do mercado, com vistas a
impedir o abuso das empresas, com o objetivo de garantir excelncia e padres de
qualidade.
Maral Justen Filho5 esclarece que a expresso agncia,
visa a acentuar a consagrao, em nvel constitucional, de uma estrutura
organizacional dotada de autonomia, visando a propiciar o desempenho de
funes estatais com proteo contra influncias polticas, econmicas e
sociais, sem vnculo de subordinao hierrquica e com garantias contra o
exerccio das competncias inerentes aos demais Poderes.

De modo a realizar seus fins, as agncias deveriam exercer

independncia de ao, para que possam definir polticas e estratgias focadas na
eficincia na prestao do servio.
O regime especial, conferido a tais entidades, consiste, assim, em
maior autonomia em relao Administrao Direta, em estabilidade de seus

MOREIRA, Vital. Auto-Regulamentao Profissional e Administrao Pblica. Coimbra:

Almedina, 1997, p. 34.
4 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Limites Abrangncia e Intensidade da Regulao
Estatal. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador, Instituto de Direito
Pblico
da
Bahia,
n.
4,
nov/dez
2005,
jan
2006.
Disponvel
na
Internet:
<http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em Fevereiro de 2016.
5

JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes. So Paulo: Dialtica, 2002, p.
331.

dirigentes, assegurada mediante o exerccio de mandato fixo e no carter final de

suas decises, no mbito administrativo.6
A criao dessas agncias, em verdade, radica em nova concepo de
Estado, de modo que a autonomia a elas outorgada decorre de tentativas de
obteno de eficincia na gesto da coisa pblica7. Com isso, sobre a busca de
efetiva qualidade, por parte do Estado Regulador, leciona Marcos Juruena Villela
Souto que:
A crise fiscal do Estado impe a retomada do equilbrio oramentrio pela
via da conteno do dficit pblico, forando uma reengenharia. No se
trata de cancelar investimentos, remunerar mal servios e servidores e no
honrar a dvida pblica. A questo est na qualidade (e no quantidade) do
gasto, mudando o modelo de desempenho (gesto), de acordo com um
planejamento8.

E, ainda, que:
Com a transferncia de funes de utilidade pblica, do setor pblico para o
privado, pela via de contratos de concesso, o objetivo da funo
regulatria fazer essa transferncia interessante para as trs partes
envolvidas concedente, concessionrio e usurio. Para tornar o servio
acessvel ao usurio e remunerar os elevados investimentos, preciso diluir
a cobrana das tarifas em contratos de longo prazo. Ocorre que, raramente,
os contratantes tero capacidade de, no momento da negociao ou da
estipulao das condies e obrigaes, conhecerem e prevenirem todas as
situaes que podem ocorrer no futuro. Isso reala o papel do agente
regulador, que deve buscar interpretar, de forma isenta, os princpios que
orientaram a celebrao do contrato, para propor solues atravs da
mediao, e em caso de insucesso, da arbitragem9.

Uma vez explicitados tais pressupostos para a anlise da questo, se

avanar para a definio do que vem a ser a chamada independncia e/ou
autonomia das Agncias.

2. Conceito de Independncia e Autonomia Regulatria.

Dos ensinamentos de Maral Justen Filho10, Floriano de Azevedo
Marques Neto11 e Marcelo Figueiredo12 possvel extrair que a independncia e a

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25 ed. So Paulo: Atlas, 2012, p. 527.
GODOY, Arnaldo Sampaio de Morais. Globalizao, Neoliberalismo e Direito no Brasil.
Londrina: Humanidades, 2004, p. 63.
8
SOUTO, Marcos Jurena Villela. Agncias Reguladoras, artigo in Revista Tributria e de
Finanas Pblicas, n. 33, julho/agosto de 2000, p. 153.
9
SOUTO, Marcos Jurena Villela. op.cit., p. 157.
7

10

JUSTEN FILHO, MARAL. Op. Cit.

MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agncias Reguladoras Independentes. Fundamentos e seu
Regime Jurdico. Belo Horizonte: Frum, 2009.
12 FIGUEIREDO, Marcelo. As Agncias Reguladoras. O Estado Democrtico de Direito no Brasil e sua Atividade
Normativa. So Paulo: Malheiros, 2005.
11

autonomia, em maior ou menor medida, so atributos prprios de algumas

entidades tidas como agncias reguladoras.
Para melhor compreenso de tais caractersticas e em uma tentativa
de promover uma diferenciao objetiva de tais conceitos, teramos que a
qualificao de uma agncia como independente resulta do vnculo mantido entre
ela (seus diretores) e os Poderes Executivo e Legislativo, funcionando como uma
espcie de escudo contra a influncia de fatores polticos secundrios que possam
comprometer a interveno no domnio econmico e social.13
J o conceito de autonomia diz respeito a fatores intrnsecos ao prprio
desempenho da atividade regulatria. Diz-se que uma agncia ser mais ou menos
autnoma se lhe for (ou no) atribuda privatividade de competncia. 14 Assim, a
independncia garante autonomia (pelo menos em relao influncia do processo
legislativo), embora tambm seja possvel tomar decises autnomas sem
independncia formal.
Conforme dito, a autonomia conferida s agncias reguladoras tem
como principal motivao assegurar eficincia na gesto pblica. Nesse ponto,
necessrio alertar que existem autores, a exemplo de Maral Justen Filho e Floriano
de Azevedo Marques Neto, que preferem utilizar o termo independncia e
autonomia15, indistintamente.

Este ltimo autor, inclusive, reputa essencial a

independncia de tais entidades para que:

o regulador possa exercer suas funes de forma equidistante em relao
aos interesses dos regulados (operadores econmicos), dos beneficirios
da regulao (os usurios, consumidores, cidados) e ainda do prprio
poder poltico, ficando protegido tanto dos interesses governamentais de
ocasio, quanto dos interesses estatais diretamente relacionados ao setor
regulado (...)16.

Na doutrina de Floriano de Azevedo Marques Neto17 so identificadas,

assim, duas dimenses de autonomia ou independncia do ente regulador que se
complementam: a autonomia orgnica, evidenciada pela ausncia de controle
hierrquico e pela estabilidade de seus dirigentes, que exercem seu mister, por meio
de mandatos fixos; alm da autonomia administrativa, que se traduz na garantia de

13

JUSTEN FILHO, MARAL. Op. Cit, p. 64.

JUSTEN FILHO, MARAL.op.cit.,p.398.
15 A respeito, confira MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Op. Cit, p. 67.
16 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. op.cit., p. 68.
14

17

MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. op.cit, p. 72.

autonomia de gesto, autonomia financeira, liberdade para que tais entes organizem
seus servios e na existncia de regime de pessoal compatvel.
A garantia de tais prerrogativas imprescindvel para que as Agncias
Reguladoras desempenhem seu papel institucional, que podem ser, assim,
resumidos:
i) poder normativo, consistente em editar comandos gerais para o setor
regulado (complementando os comandos legais crescentemente abertos e
indefinidos); ii) poder de outorga, consistente na prerrogativa de emisso,
em consonncia com as polticas pblicas aplicveis ao setor, de atos
concretos de licenas, autorizaes, injunes com vistas a franquear ou
interditar o exerccio de uma atividade regulada a um particular; iii) poder de
fiscalizao do setor, a qual se revela tanto pelo monitoramento das
atividades reguladas (de modo a manter-se permanentemente informada
sobre as condies econmicas, tcnicas e de mercado do setor), quanto
na aferio das condutas dos regulados de modo a impedir o
descumprimento de regras ou objetivos regulatrios; iv) poder sancionatrio,
consistente tanto na aplicao de advertncias, multas ou mesmo
cassaes de licenas, como tambm na prerrogativa de obrigar o particular
a reparar um consumidor ou corrigir os efeitos de uma conduta lesiva a
algum valor ou interesse tutelado pelo regulador; v) poderes de conciliao,
que se traduzem na capacidade de, dentro do setor, conciliar ou mediar
interesses de operadores regulados, consumidores isolados ou em grupos
de interesses homogneos, ou ainda interesses de agentes econmicos
que se relacionam com o setor regulado (malgrado no explorarem
diretamente a atividade sujeita regulao setorial) no mbito da cadeia
econmica e por fim vi) poderes de recomendao, consistentes na
prerrogativa, muitas vezes prevista na lei que cria a agncia, de o regulador
subsidiar, orientar ou informar o poder poltico, recomendando medidas ou
decises a serem editadas no mbito das polticas pblicas. 18

possvel afirmar, ento, a partir de detida anlise das lies antes

referidas, que a independncia e autonomia conferidas a tais entidades objetivam
torn-las imunes contra as ingerncias polticas. A razo primordial dessa questo
, exatamente, o fato de que o mercado regulado, formado por setores altamente
relevantes da economia, sensvel s decises de tais entes, e, assim, qualquer
deciso que no seja fundamentada pela tcnica, poder alterar o equilbrio da
equao regulatria, causando srios prejuzos sociedade.
Neste tpico, ainda, necessrio mencionar que tramita, atualmente, no
Congresso Nacional, o Projeto da Lei Geral das Agncias Reguladoras (Projeto de
Lei do Senado n. 52/201319), que j contou com a aprovao da Comisso de

18

MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. op.cit., p. 60-61.

19

Dispe sobre a gesto, a organizao e o controle social das Agncias Reguladoras, acresce e altera
dispositivos das Leis n 9.472, de 16 de julho de 1997, n 9.478, de 6 de agosto de 1997, n 9.782, de 26 de
janeiro de 1999, n 9.961, de 28 de janeiro de 2000, n 9.984, de 17 de julho de 2000, n 9.986, de 18 de julho de
2000, e n 10.233, de 5 de junho de 2001, n 9.433 de 8 de janeiro de 1997, da Medida Provisria n 2.228-1, de
6 de setembro de 2001, e d outras providncias.

10

Constituio e Justia do Senado Federal. De autoria do senador Euncio de Oliveira

(PMDB-CE), e reproduzindo, em grande parte, o arquivado Projeto de Lei
3.337/200420, o texto normativo objetiva estabelecer regras relativas gesto,
organizao e mecanismos de controle social das agncias reguladoras federais e
promove ainda ajustes nas leis especficas de criao de cada uma delas.
Nesta senda, o projeto prev exigncia de apresentao anual de uma
prestao de contas ao Congresso por parte das agncias e a celebrao dos
chamados contratos de gesto, que devem conter metas, mecanismos, fontes de
custeio e resultados das aes regulatrias e fiscalizatrias das autarquias. O
projeto tambm prev uma srie de dispositivos para vincular a atuao das
agncias reguladoras aos rgos de defesa da concorrncia.
Outrossim, o referido PLS 52/2013 estabelece ainda mandato mximo
de quatro anos para os dirigentes, admitida uma nica reconduo.
Na Comisso de Constituio e Justia do Senado, o projeto sofreu
alteraes, de autoria do senador Walter Pinheiro (PT-BA), tendentes a afastar, na
viso do congressista, uma das principais distores no modelo vigente, que o
exerccio de competncias de governo pelas agncias reguladoras, como a
absoro da atividade de formulao de polticas pblicas e do poder de outorgar e
conceder servios pblicos.21
Ainda, uma das emendas apresentadas pelo referido senador
estabelece que os presidentes das agncias compaream, anualmente, ao
Congresso para prestar contas da atuao das agncias em seus respectivos
mercados regulados, como forma de aperfeioamento da ao regulatria.
Todavia, a principal contribuio do referido projeto para o problema da
autonomia/independncia de tais entidades foi introduzida no seu art. 3 22, no
sentido de melhor detalhar o que vem a ser a chamada natureza especial,
20

Dispe sobre a gesto, a organizao e o controle social das Agncias Reguladoras, acresce e altera
dispositivos das Leis n 9.472, de 16 de julho de 1997, n 9.478, de 6 de agosto de 1997, n 9.782, de 26 de
janeiro de 1999, n 9.961, de 28 de janeiro de 2000, n 9.984, de 17 de julho de 2000, n 9.986, de 18 de julho de
2000, e n 10.233, de 5 de junho de 2001, da Medida Provisria n 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, e d
outras providncias.
21

Disponvel em http://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2015/09/30/lei-geral-das-agenciasreguladoras-e-aprovada-pela-ccj
22
Art. 3 A natureza especial conferida s Agncias Reguladoras caracterizada pela ausncia de
tutela ou subordinao hierrquica, por investidura a termo dos dirigentes e estabilidade durante os
mandatos e autonomia funcional, decisria, administrativa e financeira e demais disposies
constantes desta lei ou de suas leis especficas voltadas sua implementao.
Pargrafo nico. Cada Agncia Reguladora dever corresponder a um rgo oramentrio do Sistema de
Planejamento e Oramento Federal.

11

reforando e melhor caracterizando a autonomia administrativa e financeira das

agncias reguladoras, alando-as qualidade de rgo oramentrio do Sistema de
Planejamento e Oramento Federal, reconhecendo, por conseguinte, a necessidade
de que sejam tratadas com maior grau de independncia em relao ao rgo
setorial.
De certo que a implementao de tal medida vital para se assegurar
a autonomia de tais entidades que, atualmente, tm no quesito oramento um de
seus principais entraves para a consecuo de seus fins, j que depende de um
intermedirio (Ministrio) para obter a consignao da dotao em proposta levada
aos rgos centrais de governo e a consequente alocao dos recursos financeiros.
Os atributos de independncia e autonomia, conferidos aos entes
reguladores,

ainda,

so

importantes

na

medida

em

que

asseguram

desenvolvimento e a regulao de atividades econmicas, livres de contendas

polticas, alm de possibilitarem sua composio por indivduos de reconhecida
capacidade tcnica.23

2.1 Anlise quanto ao alcance da Independncia e Autonomia Regulatria do

Setor de Transportes Terrestres.
Avanando neste estudo e antes de partirmos para uma anlise de
eventuais interferncias do rgo de Controle Externo na autonomia da Agncia
Reguladora do Setor de Transportes Terrestres, pressuposto analisar o grau de
autonomia a ela conferido pela lei de regncia.
O panorama atual do setor de transportes terrestres foi implementado
pela Lei n. 10.233, de 200124, que criou o Conselho Nacional de Integrao de
Polticas de Transporte CONIT e a Agncia Nacional de Transportes Terrestres
ANTT, dotando-os de atribuies especficas em relao ao sistema.
O CONIT um rgo vinculado Presidncia da Repblica, com
funo precpua de propor polticas nacionais de integrao dos diferentes modais
23

SOUTO, Marcos Juruena Villela. Funo Regulatria. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico
(REDAE). Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 13, fevereiro/maro/abril, 2008. Disponvel na
internet http://www.direitodoestado.com.br/redae.asp Acesso em julho 2016.
24

Dispe sobre a reestruturao dos transportes aquavirio e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integrao
de Polticas de Transporte, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres, a Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, e d outras providncias.

12

de transporte. Sua atuao, assim, prima pela observncia dos princpios

norteadores do setor, in casu, eficincia, generalidade e modicidade tarifria. Para
tanto, a Lei 10.233, de 2001, lhe conferiu as seguintes atribuies:
Art. 6o No exerccio da atribuio prevista no art. 5o, caber ao CONIT:
I propor medidas que propiciem a integrao dos transportes areo,
aquavirio e terrestre e a harmonizao das respectivas polticas setoriais;
II - definir os elementos de logstica do transporte multimodal a serem
implementados pelos rgos reguladores dos transportes terrestre e
aquavirio vinculados ao Ministrio dos Transportes, conforme estabelece
esta Lei, pela Secretaria Especial de Portos e pela Agncia Nacional de
Aviao Civil - ANAC; (Redao dada pela Lei n 11.518, de 2007)
III harmonizar as polticas nacionais de transporte com as polticas de
transporte dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, visando
articulao dos rgos encarregados do gerenciamento dos sistemas
virios e da regulao dos transportes interestaduais, intermunicipais e
urbanos;
IV aprovar, em funo das caractersticas regionais, as polticas de
prestao de servios de transporte s reas mais remotas ou de difcil
acesso do Pas, submetendo ao Presidente da Repblica e ao Congresso
Nacional as medidas especficas que implicarem a criao de subsdios;
V aprovar as revises peridicas das redes de transporte que contemplam
as diversas regies do Pas, propondo ao Poder Executivo e ao Congresso
Nacional as reformulaes do Sistema Nacional de Viao que atendam ao
interesse nacional.

A Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT, por sua vez,

autarquia federal em regime especial, implementa as polticas formuladas pelo
CONIT e pelo Ministrio dos Transportes, alm de exercer a regulao tcnica e
econmica do setor de transportes terrestres, mediante a fixao de normas e
padres de qualidade, a serem observados na prestao dos servios, bem como no
estabelecimento de mecanismos para a criao de um ambiente concorrencial e
definio de critrios para a poltica tarifria, exercendo a atividade fiscalizatria do
setor.
Dentre as competncias conferidas, pela Lei n. 10.233, de 2001, s
entidades do Setor, coube ANTT, como atribuies gerais, as seguintes:
Art. 24. Cabe ANTT, em sua esfera de atuao, como atribuies gerais:
I promover pesquisas e estudos especficos de trfego e de demanda de
servios de transporte;
II promover estudos aplicados s definies de tarifas, preos e fretes, em
confronto com os custos e os benefcios econmicos transferidos aos
usurios pelos investimentos realizados;
III - propor ao Ministrio dos Transportes, nos casos de concesso e
permisso, os planos de outorgas, instrudos por estudos especficos de
viabilidade tcnica e econmica, para explorao da infraestrutura e a
prestao de servios de transporte terrestre;
(Redao dada pela Lei n
12.996, de 2014)
IV elaborar e editar normas e regulamentos relativos explorao de vias
e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como
prestao de servios de transporte, mantendo os itinerrios outorgados e
fomentando a competio;

13

V editar atos de outorga e de extino de direito de explorao de infraestrutura e de prestao de servios de transporte terrestre, celebrando e
gerindo os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos;
VI reunir, sob sua administrao, os instrumentos de outorga para
explorao de infra-estrutura e prestao de servios de transporte terrestre
j celebrados antes da vigncia desta Lei, resguardando os direitos das
partes e o equilbrio econmico-financeiro dos respectivos contratos;
VII proceder reviso e ao reajuste de tarifas dos servios prestados,
segundo as disposies contratuais, aps prvia comunicao ao Ministrio
da Fazenda;
VIII fiscalizar a prestao dos servios e a manuteno dos bens
arrendados, cumprindo e fazendo cumprir as clusulas e condies
avenadas nas outorgas e aplicando penalidades pelo seu descumprimento;
IX - autorizar projetos e investimentos no mbito das outorgas
estabelecidas, encaminhando ao Ministro de Estado dos Transportes, se for
o caso, propostas de declarao de utilidade pblica; (Redao dada pela
Medida Provisria n 2.217-3, de 4.9.2001)
X adotar procedimentos para a incorporao ou desincorporao de bens,
no mbito dos arrendamentos contratados;
XI promover estudos sobre a logstica do transporte intermodal, ao longo
de eixos ou fluxos de produo;
XII habilitar o Operador do Transporte Multimodal, em articulao com as
demais agncias reguladoras de transportes;
XIII promover levantamentos e organizar cadastro relativos ao sistema de
dutovias do Brasil e s empresas proprietrias de equipamentos e
instalaes de transporte dutovirio;
XIV estabelecer padres e normas tcnicas complementares relativos s
operaes de transporte terrestre de cargas especiais e perigosas;
XV elaborar o seu oramento e proceder respectiva execuo
financeira.
XVI - representar o Brasil junto aos organismos internacionais e em
convenes, acordos e tratados na sua rea de competncia, observadas
as diretrizes do Ministro de Estado dos Transportes e as atribuies
especficas dos demais rgos federais. (Includo pela Medida Provisria n
2.217-3, de 4.9.2001)
XVII - exercer, diretamente ou mediante convnio, as competncias
expressas no inciso VIII do art. 21 da Lei no 9.503, de 23 de setembro de
1997 - Cdigo de Trnsito Brasileiro, nas rodovias federais por ela
administradas. (Includo pela Lei n 10.561, de 13.11.2002).

Procedendo-se

ao

resgate

das

concepes

de

autonomia

ou

independncia do ente regulador (orgnica e administrativa), verifica-se que, no

mbito da dimenso orgnica, a Lei n. 10.233, de 2001 assegurou aos cinco Diretores
da ANTT, mandatos de quatro anos, no coincidentes admitida, apenas uma
reconduo (art. 54).
Ainda, acerca de controle hierrquico, muito j se discutiu sobre o
alcance da superviso ministerial em contraposio autonomia das Agncias
Reguladoras. De forma a dirimir as divergncias, havidas especialmente entre as
consultorias jurdicas dos ministrios e as procuradorias federais junto s autarquias,
foi exarado pelo ento Consultor da Unio o PARECER N AGU/MS-04/0625, de 23 de
25

BRASIL. Advocacia Geral da Unio. Do parecer da definio acerca dos instrumentos da superviso ministerial
e da possibilidade de provimento de recurso hierrquico imprprio contra as decises das agncias reguladoras.

14

maio de 2006, que, aprovado pelo Advogado-Geral da Unio e pelo Presidente da

Repblica, deixou assentado que esto sujeitas reviso ministerial, de ofcio ou por
provocao dos interessados, inclusive pela apresentao de recurso hierrquico
imprprio, as decises das agncias reguladoras referentes s suas atividades
administrativas ou que ultrapassem os limites de suas competncias materiais
definidas em lei ou regulamento, ou, ainda, violem as polticas pblicas definidas para
o setor regulado pela Administrao direta.
Nos termos do Parecer, por ausente o instrumento da reviso
administrativa ministerial, restou pacificado que no pode ser provido recurso
hierrquico imprprio dirigido aos Ministrios supervisores contra as decises das
agncias

reguladoras adotadas finalisticamente

no

estrito mbito

de

suas

competncias regulatrias previstas em lei e que estejam adequadas s polticas

pblicas definidas para o setor.
Nesse sentido, no h na Lei n 10.233, de 5 de junho de 2001, previso
de admisso de recurso hierrquico imprprio ao Ministro de Estado dos Transportes
contra deciso proferida pela Diretoria da Agncia.
Avanando na anlise do campo da autonomia administrativa da ANTT,
que envolve os aspectos de autonomia de gesto, autonomia financeira, liberdade na
organizao de servios e no regime de pessoal compatvel, de se observar que o
Tribunal de Contas da Unio, por solicitao do Congresso Nacional, em
requerimento de autoria do Deputado Slvio Torres, ento presidente da Comisso de
Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados, efetivou auditoria
operacional (Processo n. 012.693/2009-9 ) para aferir:
a governana das agncias reguladoras de infra-estrutura no Brasil, de
forma a identificar eventuais riscos e falhas estruturais, que possam
comprometer o alcance dos objetivos da regulao estatal, e propor
solues de natureza operacional e legislativa, para fortalecer o modelo
regulatrio atual.

Como resultado da referida Auditoria, a Corte de Contas exarou o

Acrdo n. 2.261/2011 e o recentssimo Acrdo n 240/2015, ambos do Plenrio,
que traam os principais problemas gerenciais experimentados pelas Agncias
Reguladoras de infraestrutura, dentre elas a prpria ANTT.
A respeito da Agncia, necessrio salientar que o TCU reconheceu a
existncia de alguns fatores que dificultam o exerccio da boa governana,
Parecer n. 04 de 23 de maio de 2006, de Marcelo de Siqueira Freitas. Coletnea de Manifestaes da
Consultoria-Geral da Unio. Braslia: Escola da Advocacia-Geral da Unio, 2012, p. 253-310.

15

notadamente, aos que se relacionam com forte contingenciamento de recursos,

inclusive de arrecadao prpria e excessiva demora na indicao e nomeao de
seus dirigentes. No caso especfico da ANTT, restou asseverado, inclusive, que:
Desde 20/3/2012, data do estabelecimento das regras de indicao de
Diretores interinos para a ANTT, at 31/12/2013, trs das cinco vagas da
Diretoria esto sendo ocupadas ininterruptamente por servidores indicados
pelo Executivo e no sabatinados pelo Senado Federal. Esse percentual de
100% equivale a 649 dias (ou 1,78 anos). Ademais, a quarta cadeira de
diretor permanece sem ocupante titular desde 18/2/2013.

Assim, somente recentemente foram empossados os trs nomes

faltantes para compor a Diretoria da ANTT, dentre eles um dos interinos, aps a
necessria sabatina pelo Senado Federal. Todavia, atualmente, 02 (dois) diretores
dos recm empossados tiveram os mandatos j findos em fevereiro de 2016,
encontrando-se a Agncia, novamente, no aguardo de novas indicaes de nomes
para completar o corpo diretivo.
A Agncia, assim, tem um grande desafio nas mos que ,
exatamente, cumprir sua misso a despeito das dificuldades de oramento e pessoal
que vem enfrentando ao longo dos anos, o que, de certo, macula a independncia
necessria a entidades deste jaez.

3.

Barreiras Atividade Regulatria Estatal

Em linhas anteriores, foi feita uma reflexo sobre a caracterizao do

que vem a ser a independncia e a autonomia regulatria, adentrando-se,
especificamente, em anlise do seu alcance no que se refere Agncia Nacional de
Transportes Terrestres.
Esta,

como

entidade

reguladora

da

atividade

econmica

implementadora de polticas pblicas no setor de transporte terrestre, necessita da

autonomia suficiente para o cumprimento de seu mister, conforme visto
anteriormente.
Ocorre que a independncia e autonomia regulatria tambm so
sensveis s ingerncias dos rgos de Controle Externo. No raro, no meio dos
gestores pblicos, notadamente na rea de infraestrutura, levantam-se vozes que

16

criticam o que se convencionou chamar de excessivo sistema de fiscalizao

brasileiro.26
Nesta parte do trabalho, sero apresentadas as tenses envolvendo o
exerccio da atividade regulatria estatal e a implementao dos requisitos
democrticos de controle, participao e transparncia, com maior nfase nas
interferncias perpetradas pelo Tribunal de Contas da Unio.
Todavia, antes, sero, rapidamente, descritos os tipos de controle a
que esto submetidas as Agncias Reguladoras, uma vez inseridas na estrutura da
Administrao Pblica, na qualidade de Autarquias em regime especial.

3.1. O excessivo sistema de controle brasileiro

Conforme alertam Alexandre Gomide e Roberto Pires27, a Constituio
Federal de 1988, a par de ter restabelecido o Estado Democrtico de Direito no pas,
tambm:
(...) instituiu uma srie de mecanismos para envolvimento dos atores
polticos, econmicos e sociais no processo de formulao e gesto de
polticas pblicas ao ampliar os instrumentos de controle, participao e
transparncia nas decises pblicas. Isso, por sua vez, tornou mais
complexo o ambiente institucional para a formulao, a coordenao e a
execuo de polticas no Brasil.

Outrossim, no pensamento de Lodge28, a ascenso do chamado

Estado Regulador renovou o debate acerca da accountability29 e transparncia
junto aos meios de comunicao, opinio pblica, investidores e grupos de
interesse. Questes sobre quem ou o qu deve ser accountable, para quem e em
que termos tornaram-se cruciais em qualquer regime regulatrio, bem como a
reorganizao do desenho governamental, dos mecanismos de controle e das
relaes entre os diversos atores envolvidos. O autor destaca que as discusses
acerca de accountability e transparncia, tradicionalmente restritas a inputs e canais
parlamentares que obrigam reguladores a prestarem contas, praticamente ignoram

26Acerca

de
criticas,
confiram-se
as
seguintes
notcias:
http://www.antp.org.br/website/noticias/show.asp?npgCode=536EBE26-04E4-4BDD-BF3962A0327E3420 e http://www.diariodafranca.com.br/conteudo/noticia.php?noticia=45974&categoria=9
27 GOMIDE, Alexandre; PIRES, Roberto. Anlise comparativa: arranjos de implementao e
resultados de polticas pblicas. In: GOMIDE, Alexandre e PIRES, Roberto (ed). Capacidades
estatais e democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas. pp. 351-380.
28 LODGE, M. Accountability and Transparency in Regulation: critiques, doctrines and instruments. In:
JORDANA,J; LEVI-FAUR,D. The Politics of Regulation: institutions and regulatory reforms for the age
of governance. The CRC series on competition, regulation and development. Cheltenham/UK,
Northampton/USA: Edward Elgar Publising, 2004.
29
Mecanismo de prestao de contas e responsabilizao.

17

dimenses mais amplas nas quais o processo regulatrio pode e deve ser mais
transparente e accountable.
As Agncias Reguladoras, como integrantes do aparato pblico estatal
brasileiro, dentro da lgica de separao de poderes que constitui um princpio
fundamental da Constituio brasileira, esto sujeitas, constitucionalmente, aos
controles procedimentais clssicos, quais sejam: controle administrativo, controle
parlamentar e controle judicial.
Assim, tais entidades, como integrantes da estrutura do Poder
Executivo, esto sujeitas a auditorias realizadas pela Controladoria Geral da Unio
(CGU), responsvel pelo controle da gesto operacional, patrimonial, de recursos
humanos e de suprimento de bens e servios de todos os rgos do Executivo
federal, sendo que as Ouvidorias das agncias so coordenadas tecnicamente pela
Ouvidoria Geral da Unio, que integra a CGU.
Ainda, em razo do Princpio da Inafastabilidade da Jurisdio, previsto
no art. 5, inciso XXXV, da Constituio Federal, os atos administrativos das
agncias que causem leso ou ameaa de leso, se submetem ao controle
realizado pelo Poder Judicirio.
Outrossim, por imposio do art. 70, da Constituio Federal, as
agncias reguladoras esto submetidas ao controle exercido pelo Congresso
Nacional no que tange legalidade, legitimidade, economicidade dos atos, aplicao
de subvenes e renncia de receitas, por meio de fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial. Para tanto, o Congresso Nacional conta
com as Comisses Parlamentares de Inqurito e o Tribunal de Contas da Unio.
Nesta senda, o Tribunal de Contas da Unio rgo especializado,
com a misso de fiscalizar a realizao do oramento e a correta aplicao de
recursos pblicos. Sua atuao est restrita a (i) auditoria financeira e oramentria;
(ii) julgamento das contas dos administradores e responsveis por bens e valores
pblicos; e (iii) emisso de parecer prvio sobre as contas prestadas anualmente
pelo Executivo.30
Assim, resta afastada, de imediato, qualquer considerao a respeito
da possibilidade de ele fiscalizar o contedo meritrio e de convenincia da prtica,

30

BARROSO, Luis Roberto. Apontamentos sobre as Agncias Reguladoras. In

Agncias Reguladoras. So Paulo: Atlas, 2002, p. 128.

MORAES, Alexandre de.

18

pela Administrao Pblica, de atos de naturezas poltica, programtica ou

executiva.
A razo de tal delimitao funda-se primordialmente nos princpios
informadores da convivncia entre os poderes, Princpio da Tripartio das funes
do Estado ou da independncia e harmonia entre os Poderes Executivo, Legislativo
e Judicirio e, ainda, como bem observado por Reginaldo Pereira Miguel31 que nos
explica que:
O afastamento dessas atividades discricionrias do controle pelo Tribunal
de Contas da Unio sustentvel, ainda, quando se toma em considerao
que o vocbulo operacional est ladeado no texto desse artigo pelas
expresses contbil, financeira, oramentria e patrimonial, todas com
significado de natureza econmico-financeira e que por isso mesmo
imprimem quele termo contedo restrito e harmnico com estes, ou seja, o
controle operacional se refere tambm s atividades econmicofinanceiras,
s que em face daquelas no abrangidas nos conceitos de atividade
contbil, financeira, oramentria e patrimonial.
Se assim no fosse, e o termo operacional tivesse sido utilizado no texto
constitucional na sua acepo comum, lato sensu - de execuo e prtica
de qualquer ato poltico ou governamental, de gesto dos negcios e
interesses pblicos afetos competncia legal dos rgos e entidades
estatais -, no haveria porque o citado art. 70 tambm fazer referncia
fiscalizao contbil, financeira, oramentria e patrimonial, vez que
nesse significado amplo a palavra operacional abrangeria todos os atos de
gesto pblica, inclusive estes.
De notar, em apoio a esse entendimento, que na discriminao da
competncia do Tribunal de Contas da Unio, o art. 71 da Constituio
Federal somente lhe conferiu poderes de controle que so, direta ou
indiretamente, de natureza econmico-financeira. Essa mesma orientao
est presente nas finalidades que o art. 74 da Carta Poltica imprime ao
sistema integrado de controle interno, o qual, segundo RICARDO LOBO
TORRES, simtrico ao externo no que pertine s finalidades,
objetivos e mtodos.

O fato que, em muitos casos, o Tribunal de Contas da Unio

tem ultrapassado a linha que se estabelece entre seu poder de fiscalizao,
invadindo questes de mrito administrativo e pretendendo se substituir ao ente
regulador em suas aes o que, de certo, macula a independncia e autonomia de
tais entes.
Alguns exemplos desta questo sero abordados no tpico a seguir.
3.2. Casos prticos de tentativa indevida de invaso das competncias do ente
regulador, pelo Tribunal de Contas da Unio:
31

MIGUEL, Reginaldo Pereira. As Agncias Reguladoras e seu Controle pelos Tribunais de

Contas. In Revista Virtual da AGU Ano IV n 30, de julho de 2004. Disponvel em
http://www.agu.gov.br/noticia/n-30-jul-2004. Acesso em fev de 2016.

19

No

setor

eltrico,

Reginaldo

Pereira

Miguel32

recorda

caso

emblemtico, envolvendo a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL e a

Esprito Santo Centrais Eltricas S/A, em que o Tribunal de Contas da Unio, por
meio de sua Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao SEFID, determinou a
reavaliao das tarifas resultantes da Resoluo ANEEL n 320, de 6.8.2001, que
homologou a segunda reviso tarifria daquela concessionria, provocando
verdadeiro reclculo das tarifas sob pena de aplicao de sanes aos agentes
pblicos responsveis, bem como concessionria.
Acerca de referida deciso, ponderou o autor no sentido de que:
Sendo a Agncia Reguladora uma entidade da Administrao Indireta, no
seria constitucionalmente razovel que o Tribunal de Contas a compelisse a
praticar e modificar tarifas que foram devidamente homologadas com base
na legalidade e no contrato de concesso firmado entre o ente privado e a
Administrao Pblica.
Nesse contexto, o Tribunal de Contas, no pode sustar o contrato de
concesso por fora do 1 do art. 71 da CF, apenas recomendasse a
alterao das tarifas em havendo, claro, patente prejuzo aos cofres
pblicos ou sociedade.33

A temtica, de to abrangente, est sendo objeto de estudo do

Observatrio do Controle da Administrao Pblica34 que consiste em um grupo
regular de extenso da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo,
capitaneada pelo professor Floriano de Azevedo Marques Neto, no intuito de
acompanhar e avaliar as prticas do Tribunal de Contas da Unio (TCU) no controle
das Agncias Reguladoras.
Em relao Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT
tambm possvel identificar situaes em que o Tribunal de Contas da Unio, para
alm de suas atribuies constitucionais, interviu, indevidamente, em assuntos
prprios e atinentes discricionariedade tcnica da Agncia. Eis alguns casos
ilustrativos:

3.2.1 Caso referente ao controle e fiscalizao da execuo do contrato de

concesso para explorao das Rodovias BR-101/SC e BR-116/376/PR, no
Trecho entre Florianpolis e Curitiba.
32

MIGUEL, Reginaldo Pereira. Op. cit.

MIGUEL, Reginaldo Pereira. Op. cit.
34
A respeito, confira http://www.direito.usp.br/extensao/Arquivos/2016/Edital_OCAP_2016.pdf
33

20

No setor de transportes, reportamos, primeiramente, ao caso

envolvendo o TC n. 005.534/2011 Processo do TCU .n. 005.534/2011, cujo objeto
o controle e fiscalizao da execuo do contrato de concesso para explorao
das Rodovias BR-101/SC e BR-116/376/PR, no Trecho entre Florianpolis e
Curitiba, delegada Concessionria Autopista Litoral Sul.
Em 14.02.2008, a Concessionria Autopista Litoral Sul S. A. firmou
com a Unio, por intermdio da ANTT, Contrato de Concesso do lote
correspondente a 382,30 km das Rodovias BR 116/376/PR e BR 101/SC, trecho
Curitiba Florianpolis, com vistas explorao da infraestrutura e da prestao de
servios pblicos e obras, abrangendo a execuo dos servios de recuperao,
manuteno,

monitorao,

conservao,

operao,

ampliao,

melhorias

explorao, conforme apresentado no Programa de Explorao da Rodovia - PER,

mediante Tarifa Bsica de Pedgio no valor inicial de R$ 1,028, referenciada ao ms
de julho de 2007, para cada praa de pedgio implantada.
O prazo de vigncia da concesso foi estabelecido em 25 anos, a
contar da data da publicao do Extrato do Contrato no D.O.U., o que ocorreu em
15.02.2008, sendo que, conforme clusulas 2.3, 21.1 e 21.2 do contrato de
concesso35, o incio da vigncia do prazo da Concesso passou a ser contado em
18 de fevereiro de 2008.
O incio da cobrana de pedgio ocorreu a partir da zero hora do dia
22.02.2009 nas praas de pedgio P1 e P2, autorizado por AVISO da ANTT
publicado no Dirio Oficial da Unio D.O.U., Seo 3, de 18.02.2009 e retificado
na seo 3, de 19.02.2009. O atraso na cobrana de pedgio ocorreu devido ao fato
de os trabalhos iniciais s terem sidos concludos no referido ms, conforme
certificado pela rea Tcnica da ANTT.
As demais praas de pedgio tiveram o incio de operao em datas
diferentes, conforme foram sendo concludas, segundo autorizao, constante na
Deliberao n 48036, publicada no Dirio Oficial da Unio D.O.U., Seo 1, de
21.11.2008, a partir do reconhecimento, pela rea tcnica da Agncia, de que
fatores estranhos vontade da concessionria, tais como significativo atraso na
35

Disponvel em http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/5261/Concessoes_Rodoviarias.html
Autoriza concessionria Autopista Litoral Sul S/A a dar incio arrecadao nas diferentes Praas de
Pedgio a serem implantadas nas rodovias BR-116/376/PR e BR-101/SC, trecho Curitiba/Florianpolis.
36

21

expedio do Termo de Cesso de Bens a cargo do DNIT, alm de equvoco na

expedio da Licena de Operao pelo IBAMA lhe daria o direito de iniciar a
abertura das praas de pedgio, na medida em que cada uma delas fosse finalizada,
como medida de preservao da equao financeira do contrato de concesso.
No Processo 014.800/2009-1 do TCU, instaurado em razo de
representao da Procuradoria da Repblica de So Paulo, foi exarado o Acrdo
2.916/2009 Plenrio-TCU em que o Ministro Raimundo Carneiro, relator, reputou
que o contrato de concesso conferia amparo aos atos praticados pela ANTT, no
tocante autorizao de cobrana de pedgio, em momentos distintos, medida
que as Praas foram sendo concludas, objeto da Deliberao n. 480, de 2008,
entendendo-se que os atrasos no poderiam ser imputados Concessionria.
Ocorre que, posteriormente, no bojo do Processo ora analisado (TC n.
005.534/2011) o mesmo Tribunal de Contas da Unio, por meio do Acrdo n.
1.043/2014 Plenrio - TCU volta a discutir a questo e, em um primeiro momento,
considera inadequada deciso da ANTT, consubstanciada na Deliberao
n.480/2008, que havia autorizado o incio da arrecadao nas diferentes praas de
pedgio em datas diferenciadas e medida que fossem concludas e aptas
operao, olvidando-se do que j havia decidido em ocasio pretrita, por meio do
Acrdo 2.916/2009 Plenrio-TCU, no Processo n.014.800/2009-1, pela
possibilidade de que as praas de pedgio fossem abertas em momentos distintos.
No caso em apreo, somente aps a arguio da Agncia, em sede de
questo de ordem, de que o Tribunal estaria ofendendo a coisa julgada
administrativa e provocando insegurana jurdica, foi revista a matria, por meio do
Acrdo n. 2.883/2015-TCU-Plenrio, tornada, assim, insubsistente a referida
determinao de reviso da Deliberao n. 480/08.
Enfrentamentos contraditrios, em momentos distintos, de uma mesma
questo, perpetrados pelo Tribunal de Contas, de certo, trazem insegurana jurdica
atividade regulatria e pe em risco a relao que a Agncia Reguladora deve ter
com os investidores e administrados.
Outra questo que se deflui do caso que no cabe ao Tribunal de
Contas da Unio rechaar deciso da Agncia quando amparada em questes
eminentemente tcnicas ou quando no evidente o abuso/arbtrio de suas aes
cuja consequncia a insindicabilidade do mrito administrativo.
22

3.2.2 Caso referente celebrao, pela ANTT, de Termos de Ajuste de Conduta

(TAC), em Contratos de Concesso de Rodovia e Ferrovia.

Outra questo que tem sido objeto de questionamento, no mbito do

TCU, decorrente de uma representao do Ministrio Pblico de Contas - MPTCU,
autuada sob o n. 026.045/2015-0 (posteriormente apensada ao 019.494/2014-9),
diz respeito legitimidade de a ANTT firmar Termos de Ajuste de Conduta, no
mbito dos contratos de concesso de rodovias e ferrovias.
Para o correto entendimento do caso, necessrio aduzir que a Agncia
Nacional de Transportes Terrestres editou, em 24 de maro de 2004, normativo
interno, sob a forma de Resoluo (n. 442), disciplinando processo de apurao de
infraes e aplicao de penalidades, decorrentes de condutas que infrinjam a
legislao de transportes terrestres e as obrigaes estabelecidas nos contratos de
concesso.
Pois bem, uma vez tendo sido identificados descumprimentos de
obrigaes estabelecidas pelo Contrato de Concesso de explorao do servio de
transporte ferrovirio de cargas, firmado com a empresa Transnordestina Logstica
S/A, no mbito de procedimento de apurao de infraes e com esteio no
normativo citado, foi celebrado com a concessionria referida Termo de Ajuste de
Conduta, objetivando corrigir pendncias, irregularidades ou afastar infraes
verificadas na execuo do contrato de concesso.
Todavia, alegou o autor da representao, o Ministrio Pblico junto
Corte de Contas, que tal instrumento seria ilegal, porquanto no atenderiam os
requisitos da Lei n. 7.347/1985, na medida em que no visariam proteo de
qualquer interesse coletivo, difuso, ou individual homogneo, mas apenas a
preservao dos direitos contratuais da ANTT em relao aos contratados. Ocorre
que referida argumentao no se sustenta, principalmente quando se tem em
mente que os ajustes celebrados pela Agncia visam o interesse coletivo, na medida
em que os contratos de concesso atendem aos interesses da sociedade brasileira,
pois, alm dos cidados que fazem uso das vias de transportes rodovirios e
ferrovirios, tem-se tais vias como vetor de escoamento da produo de todas as
partes do pas. Assim, ainda que indiretamente, qualquer cidado brasileiro
23

depende, em sua vida, da adequada conservao e utilizao das rodovias e

ferrovias do Brasil.
E, ainda, no mbito da ANTT, h previso especfica de celebrao do
referido Instrumento, conforme consta na Resoluo ANTT n. 442/2004, em seu art.
16:
Art. 16. Com a finalidade de corrigir pendncias, irregularidades ou
infraes, a ANTT, por intermdio da Superintendncia competente, poder,
antes ou depois da instaurao de processo administrativo, convocar os
administradores e os acionistas controladores das empresas
concessionrias, permissionrias ou autorizadas para prestao de
esclarecimentos e, se for o caso, celebrao de Termo de Ajuste de
Conduta (TAC).

Como bem observado por Carlos Ari Sundfeld e Jacintho Arruda

Cmara, a iniciativa de celebrao de Termos de Ajustamento de Conduta:
Trata-se de dotar o rgo pblico de instrumento consensual que viabilize a
pronta adoo, pelo particular, de comportamentos desejados. Privilegiouse o resultado busca incerta e demorada de sanes na via judicial. A
celebrao do termo de ajustamento de conduta tambm um modo mais
rpido para assegurar a aplicao efetiva da norma em discusso. No se
trata de instrumento de punio, mas de induo de comportamentos
concretos. O termo constitui uma ferramenta para transformar em realidade
abstratas prescries legais. Quando firma o compromisso, o interessado se
vincula a um dado plexo de obrigaes, passando o pacto a constituir, por si
s, um ttulo executivo, independentemente de ao judicial de carter
constitutivo.37

A questo, no momento em que elaborado este trabalho, ainda pende

de deciso final de mrito pelo Tribunal de Contas da Unio.
Todavia, de se reconhecer que no cabe ao Tribunal de Contas da
Unio definir se meios alternativos de resoluo de conflitos, quando legalmente
postos disposio da Agncia Reguladora, devam ou no ser utilizados neste ou
naquele caso especfico. Tal prerrogativa advm do poder sancionador da ANTT e
somente esta legitimada a aferir, tecnicamente, a pertinncia, ou no, de lanar
mo de tal instrumento.

3.2.3 Caso referente Nova Subida da Serra.

O terceiro caso eleito para ilustrar situao de interveno indevida do

Tribunal de Contas da Unio em assuntos prprios da ANTT diz respeito ao
Processo 014.689/2014-6, do TCU, instaurado com o propsito de acompanhar os
37

SUNDFELD, Carlos Ari; CMARA, Jacintho Arruda. Acordos substitutivos nas sanes regulatrias. Revista
de Direito Pblico da Economia RDPE, Belo Horizonte, ano 9, n. 34, abr./jun. 2011. Disponvel em:
<http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=73323>. Acesso em: 2 julho. 2016.

24

procedimentos da ANTT e do Ministrio dos Transportes nas alteraes dos

contratos objeto da 1 Etapa do Programa de Concesses de Rodovias Federais Procrofe, notadamente no que se refere, especificamente, anlise de
conformidade do processo de aprovao da execuo da obra denominada Nova
Subida da Serra de Petrpolis (NSS) e do posterior Dcimo Segundo Termo Aditivo
ao Contrato de Concesso PG 138/95-00, celebrado com a Companhia de
Concesso Rodoviria Juiz de Fora Rio S/A - CONCER.
Referido projeto diz respeito construo de uma nova pista na
rodovia da subida da serra, em direo a Petrpolis/RJ, prevista no Programa de
Explorao da Rodovia PER da BR 040, que fora objeto do Contrato de
Concesso PG 138/95-00.
Muito embora a obra sempre tenha feito parte das obrigaes da
Concessionria desde a celebrao do Contrato (alis, a maior das obras de sua
responsabilidade), no contou quela poca com projeto especfico, mas apenas
uma estimativa para tanto no montante de R$ 80 milhes de reais a preos de 1995.
Isso, porque, no se sabendo o custo efetivo da obra e o que isso
representaria no universo de investimentos a cargo da Concessionria, o prprio
Contrato

(vide

Programa

de

Explorao

da

Rodovia)38

estabeleceu

um

provisionamento de recurso a posteriori. Ficou estabelecido, assim, que o valor real

da obra, a menos ou a mais da estimativa prevista, seria negociado, no momento
oportuno, com o ento Departamento Nacional de Estradas de Rodagens DNER,
que era quem detinha, poca, as competncias que hoje so da ANTT.
Nesse ponto, imprescindvel deixar claro que o prprio contrato de
concesso da CONCER admitia, de antemo, que a obra fosse orada em valor

38

RODOVIA BR-040/MG/RJ TRECHO: Juiz de Fora Rio de Janeiro Pavimentao Nova Subida da Serra

de Petrpolis. Implantao da nova subida da serra com Projeto concludo at o dcimo sexto ano do perodo da
concesso (2011) e a Execuo do dcimo oitavo (2013) at o dcimo nono ano (2014). De acordo com o
Captulo 7, item 7.3.1.2, subitem b.1. (Redao dada pela 4 Reviso Extraordinria e a 20 Reviso Ordinria
Aprovadas pela Resoluo n 4.157, de 05/08/2013). Para a execuo da Nova Subida da Serra, foi estimada
uma verba de R$ 80.000.000,00 (oitenta milhes de reais), item 6.5.1 da Planilha de Quantidades. Os servios a
serem executados tero seus preos aprovados e apropriados ao PER pela ANTT. O valor real da obra, a menos
ou a mais da estimativa prevista, ser negociado com o(a)DNER/ANTT(Redao em conformidade com o Termo
de Transferncia n 012/2002, dentro das atribuies transferidas pelo Departamento Nacional de Estradas de
Rodagem - DNER, em extino, para a Agncia Nacional de Transportes Terrestres-ANTT).

25

superior ao estimado, o que garantiria o direito ao reequilbrio da equao do

contrato.
O fato que o valor aprovisionado, no momento da aprovao do
projeto, por levar em conta necessidade de atendimento de vrias condicionantes
ambientais, se mostrou insuficiente para sua concluso, o que demandou
providncias para recomposio do equilbrio econmico-financeiro do contrato de
concesso, nos moldes previstos na prpria avena anteriormente celebrada entre
as partes.
Nesse sentido, a Agncia celebrou com a concessionria o Dcimo
Segundo Termo Aditivo ao Contrato de Concesso PG 138/95-00, prevendo, dentre
os mecanismos de reequilbrio contratual, o aporte de recurso ou, em sua ausncia,
alternativamente, a possibilidade de prorrogao contratual.
Ao se debruar sobre o assunto, no mbito do Processo referido, a
Secretaria de Fiscalizao de Infraestrutura Rodoviria SeInfra Rodovia, em sede
de Instruo Tcnica, produziu Relatrio de Acompanhamento que se refere
especificamente anlise de conformidade do processo de aprovao da execuo
da obra denominada Nova Subida da Serra de Petrpolis (NSS) e do posterior
Termo Aditivo celebrado.
No documento, a rea Tcnica do TCU prope aplicar sanes a
servidores, procuradores e diretores da Agncia, que atuaram na elaborao e
aprovao daquele termo aditivo, alm de determinar Agncia que providencie
dotao oramentria suficiente para realizao de aportes, incluir a ao
oramentria correspondente no PPA 2016 2019 e, ainda, anular as clusulas do
12 Termo Aditivo, relativas possibilidade de prorrogao contratual, como
mecanismo de reequilbrio contratual.
No caso, o rgo tcnico do TCU reputa que outras opes melhor
atenderiam ao interesse pblico. Defende que, ao contrrio de se celebrar o Dcimo
Segundo Termo Aditivo ao Contrato de Concesso, melhor opo seria a retirada
da obra do Programa de Explorao da Rodovia para que fosse licitada numa
prxima concesso, alternativa que foi descartada pela Administrao (Governo
Federal e ANTT) diante da indiscutvel relevncia e importncia da obra aos
usurios daquela rodovia.

26

Aqui, necessrio um esclarecimento. No entendimento do setor tcnico

da Agncia, o atendimento do interesse pblico se daria com a realizao da obra, o
quanto antes, notadamente porque era sua obrigao fazer com que a
concessionria cumprisse o disposto no Programa de Explorao da Rodovia.
Ainda, a obra se mostrava extremamente necessria considerando que o trecho da
subida da serra est atualmente com a sua capacidade esgotada e trafegabilidade
prejudicada, sendo frequente a ocorrncia de acidentes, problema que ser corrigido
com o novo Projeto, alm de outros benefcios para o pas, tais como reduo do
percurso entre o Rio de Janeiro e Juiz de Fora, o que acarretar menor consumo de
combustvel e consequente reduo de gs carbnico lanado na atmosfera dentre
outros. Assim, retirar a obra do PER, como cogita o TCU, nunca foi uma alternativa
vivel aos olhos da ANTT.
A defesa da Autarquia, assim, imputa ao SeInfra/Rodovia, rgo
tcnico do TCU, flagrante intromisso nos limites de discricionariedade conferida ao
administrador pblico, na medida em que, a despeito de os gestores terem lanado
mo de alternativas legais e legtimas, na conduo do assunto, a exemplo de
prever a possibilidade de prorrogao do contrato, no caso de inexistncia de
recursos para o aporte, a rea tcnica da Corte de Contas as desmerece, por
entender que outras posies, a seus olhos, seriam mais adequadas.
A problemtica que se extrai do presente caso decorre do
entendimento de que esse juzo sobre qual ou quais das alternativas legais o Gestor
deveria se valer no pode, em absoluto, ser transferida a rgo de controle de
contas.
Ou seja, uma vez no imputada ilegalidade nas opes de que o
Administrador lanou mo, ilegtimo pretender a SeinfraRodovia insistir que,
segundo seu julgamento, outras opes lhe pareceriam melhor alcanar o interesse
pblico, procurando convencer que, segundo sua apreciao da situao e com
base em sua prpria percepo dos fatos, a sua escolha seria a mais adequada a,
conforme sua avaliao, prestigiar o interesse pblico.
Nunca lhe foi dado o poder de substituir decises a cargo de Agncia
Reguladora pelas de sua preferncia.39

39

BARROSO, Op. Cit, p. 130.

27

Necessrio

consignar que

as proposies do

SeinfraRodovias

aguardam julgamento pelo Plenrio da Corte de Contas.

De certo que os exemplos tratados acima aludem a situaes
concretas que espelham as dificuldades por que passam as Agncias Reguladoras,
no exerccio de sua misso constitucional que, diuturnamente, tem sua autonomia e
independncia, indevidamente, vilipendiadas.

4. Limites do controle exercido pelo Tribunal de Contas da Unio.

Antes de serem lanadas as concluses do presente trabalho,
imprescindvel se dedicar algumas linhas na tentativa de se estabelecer, em termos
objetivos, qual o limite de interveno do controle exercido pelo TCU sobre as
Agncias Reguladoras, em especial sobre a ANTT.
Nenhum dos Poderes da Repblica ilimitado, na medida em que
todos, sem exceo, devem respeitar a Constituio Federal. E, conforme dito,
anteriormente, a competncia do Poder Legislativo para o exerccio da fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional, patrimonial da Unio e entidades da
Administrao direta e indireta, sob os enfoques da legalidade, legitimidade,
economicidade dos atos, aplicao de subvenes e renncia de receitas, prevista
nos arts. 70 e 71 da Carta Magna, exercida pelo Congresso Nacional, com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio.
Por conseguinte, o Tribunal de Contas da Unio um rgo
especializado e criado com o objetivo de fiscalizar a realizao do oramento e a
escorreita aplicao de recursos pblicos. No parece ser de sua competncia,
todavia, consideraes a respeito de mrito, convenincia da prtica de atos
administrativos ou de assuntos que se refiram discricionariedade tcnica dos entes
reguladores.
Conforme elucida Luis Roberto Barroso, escapa s atribuies do
Tribunal de Contas da Unio objetivar lograr informaes a respeito de deveres dos
concessionrios, atividades que, a par de no envolver dispndio de dinheiro
pblico, constitui a razo de criao da prpria agncia reguladora.40 Ainda, a ttulo
de exemplos do que no permitido ao Tribunal de Contas da Unio, se encontram
posturas atinentes a questionamento de decises poltico-administrativas das
40

BARROSO, Lus Roberto. Op. Cit. p. 129.

28

agncias, requisio de planilhas e relatrios expedidos pelas agncias e

concessionrios, que especifiquem fiscalizao e procedimentos seguidos na
execuo contratual.41
Outrossim, no lhe autorizado, pela Constituio Federal da
Repblica Federativa do Brasil, de 1988, a atuar, de forma autoritativa, em abstrato,
ou seja, em atos administrativos ainda no expedidos, tal qual um Edital para
concesso de rodovia, ainda no publicado. Eduardo Jordo42, ao se debruar sobre
a interveno do TCU sobre editais de licitao no publicados, faz importante
digresso histrica para demonstrar que a partir de 1967, por opo do constituinte
brasileiro, no cabe ao TCU agir previamente e, nesse desiderato exigir a
apresentao de minuta de edital no publicado, ou emitir determinaes ao
administrador pblico antes da publicao de um edital de licitao.
Sobre o controle exercido pelo TCU nas agncias reguladoras, alerta
ainda Marques Neto43
[...] entendo que alm de auxiliar o Congresso, oferecendo o suporte tcnico
eventualmente demandado, a competncia dos Tribunais de Contas para
controlar a atividade dos reguladores decorre diretamente da atividade
regulada. dizer: versando a regulao sobre bens ou servios pblicos,
competir Corte de Contas controlar a atividade do regulador para apurar
se a regulao est prestando a bem curar os interesses do patrimnio
pblico, cuidando para que a atividade (operao) dos reguladores seja
consentnea com a preservao destes. Note-se, porm, que dentro do
conjunto de interesses tutelados pelos rgos de regulao (consumidores,
interesses do Estado, competidores, cadeia econmica, prestadores de
servios), cabe aos Tribunais de Contas exercer o controle apenas no
tocante aos interesses afetos ao poder pblico. No tem os Tribunais de
Contas [...] competncia para tutelar, por exemplo, interesses de
consumidores (imiscuindo-se em poltica tarifria) ou da concorrncia
mais ou menos ampla no setor regulado. Admiti-lo seria aquiescer com
a possibilidade dos Tribunais de Contas se substiturem nas
competncias dos rgos de regulao, sem terem eles poderes para
exercer tais competncias ou meios para adequadamente engendrar o
necessrio equilbrio de interesses intrnsecos regulao. (Grifos
nosso).

Lus Roberto Barroso tambm se apresenta como um crtico ferrenho

do controle desmedido, quando exercido pelos Tribunais de Contas, sobre as
Agncias Reguladoras. Ainda quando era Procurador do Estado do Rio de Janeiro,
escreveu:
41

BARROSO, Lus Roberto. Op. Cit. p. 130..

JORDO, Eduardo Ferreira. A Interveno do TCU sobre editais de licitao no publicados Controlador ou
administrador? R. bras. de Dir. Pblico RBDP | Belo Horizonte, ano 12, n. 47, p. 209-230, out./dez. 2014
43 MARQUES NETO, F A. Pensando o Controle da Atividade de Regulao Estatal. In: GUERRA, S (coord.).
Temas de Direito Regulatrio. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2005, p. 245-246.
42

29

29. entendimento doutrinrio pacfico que o controle a que esto

submetidas s autarquias divide-se em poltico, administrativo e financeiro.
O primeiro reside na nomeao dos seus dirigentes pelo Executivo. O
segundo na superviso ministerial e na possibilidade de haver recursos
imprprios para o ente central. Por derradeiro, tem-se o controle financeiro,
pelo qual, em sua modalidade externa, a autarquia tem a sua execuo
oramentria submetida aos Tribunais de Contas.
30. Este, portanto, o limite da ingerncia do Tribunal de Contas. Nada,
rigorosamente nada, no texto constitucional o autoriza a investigar o
mrito das decises administrativas de uma autarquia com as
caractersticas especiais de uma agncia reguladora. No pode o
Tribunal de Contas procurar substituir-se ao administrador competente
no espao que lhe reservado pela Constituio e pelas leis. O abuso
patente. Alis, nem mesmo o Poder Legislativo, rgo que coadjuvado
pelo Tribunal de Contas no desempenho do controle externo, poderia
praticar atos dessa natureza.
31. A matria objeto de consenso doutrinrio. Confira-se, ilustrativamente,
a posio de Walter Ceneviva e Ricardo Lobo Torres: A competncia no
constitui intromisso ofensiva da independncia dos outros poderes, mas,
cumprida na forma da Lei Maior, corresponde a mecanismo qualificado para
o equilbrio e para a interdependncia que lhes impede ou dificulta a
superposio de um em relao aos outros. O aspecto poltico do controle
se estende tambm ao Tribunal de Contas, que, sobre exercer fiscalizao
idntica do Congresso quanto legalidade e economicidade da gesto
financeira precisa dotar as suas decises do mesmo contedo e extenso
dos atos administrativos que controla, sem, todavia, substituir as decises
da poltica econmica pelas de suas preferncias. H que se distinguir entre
o controle dos objetivos das decises polticas, vedado Corte de Contas, e
o controle das contas dos rgos polticos ou das premissas constitucionais
(legalidade, economicidade) das decises polticas, plenamente compatvel
com a estrutura democrtica do Pas.44 (Grifos nosso).

Ora, no s se supe, como da sua competncia normativa que uma

Agncia Reguladora, dentro de seu setor de atribuio, tenha condies de dar o
balizamento necessrio para a eficiente e legal atuao do particular, enquanto
prestador do servio de interesse pblico a ele delegado. Isso, inclusive, porque se
espera que seu corpo tcnico seja o mais especializado e conhecedor amide dos
mecanismos necessrios para se implementar as polticas pblicas definidas pelos
Ministrios a que se encontram vinculadas. Ao reverso, isso no o que se espera
dos profissionais que compem o Tribunal de Contas da Unio.
Referido entendimento parece no ser o acompanhado por Alexandre
Santos Arago45, ao defender que:
Ao nosso ver, o Tribunal de Contas da Unio pode realmente controlar tais
atos de regulao, uma vez que, imediata ou mediatamente, os atos de
regulao e de fiscalizao sobre os concessionrios de servios pblicos
44

BARROSO, Lus Roberto. Natureza Jurdica e Funes das Agncias Reguladoras de Servios Pblicos
Limites da Fiscalizao a ser Desempenhada pelo Tribunal de Contas do Estado. In Revista Trimestral de
Direito Pblico n 25. So Paulo: Malheiros, 1999. Pg. 73 a 81.
45
ARAGO, Alexandre dos Santos. Agncias Reguladoras. Agncias Reguladoras e a evoluo do direito
administrativo econmico. Rio de Janeiro: Saraiva, 2005.

30

se refletem sobre o Errio. Por exemplo, uma fiscalizao equivocada pode

levar no aplicao de uma multa; a autorizao indevida de um aumento
de tarifa leva ao desequilbrio econmico-financeiro favorvel empresa, o
que, entre outras alternativas, deveria acarretar na sua recomposio pela
majorao da outorga devida ao Poder Pblico, etc..

Certa corrente doutrinria, representada pelo Ministro Walton de

Alencar Rodrigues, do prprio Tribunal, entende cabvel o alargamento das
competncias constitucionais do TCU, fundada na observncia do Princpio da
Eficincia. Diz o citado Ministro:
Assente a competncia constitucional do TCU de realizar auditorias e
inspees, de natureza operacional, e aferir a obedincia ao princpio
constitucional da eficincia, bem como a legitimidade da ao estatal, no
poderia prescindir a Corte de Contas de fiscalizar a ponta de lana final da
atuao das agncias reguladoras, os contratos de concesso, os de
permisso e os atos de autorizao para prestao de servios pblicos. 46

Entretanto, rechaando esta posio, de se transcrever os seguintes

argumentos:
No procede essa argumentao, haja visto que o art. 74 da Lei Maior
contm preceito o inciso II - que joga uma p de cal sobre tal pretenso.
Primeiramente, porque o princpio da eficincia no se inclui entre os
princpios que o caput do art. 70 magno cita como norte da atividade
fiscalizadora do Tribunal de Contas da Unio. De fato, a expresso quanto
, utilizada nesse preceito, impe ao controle exercido por esse rgo
limites bem precisos e restritos no que concerne sua finalidade, objetivos
e mtodos, na medida em que tal locuo prepositiva o condiciona aos
parmetros a que ela se refere em numerus clausus: ... quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e
renncia de receitas.
Por outro lado, quando para os fins desse controle o inciso II do art. 74 da
Carta Poltica se reporta ao princpio da eficincia, o faz de modo restritivo,
limitando a avaliao da eficincia da Administrao Pblica to somente
aos resultados da respectiva gesto oramentria, financeira e
patrimonial.
Assim, tanto no controle interno, quanto naquele que lhe simtrico o
controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da Unio a avaliao da
eficincia diz respeito apenas aos resultados da gesto oramentria,
financeira e patrimonial dos rgos e entidades estatais, no autorizando,
portanto, o pretendido alargamento da competncia dos rgos de
fiscalizao no exerccio do seu mister.47 (Grifos no original).

No se pode dizer, dessa forma, que seja da competncia do TCU se

imiscuir em polticas tarifrias, desmerecer opes legais para mecanismos de
reequilbrio econmico financeiro, substituindo a deciso da Agncia por outra que
entenda melhor adequada ou a definio de outros meios de soluo de

RODRIGUES, Walton Alencar. O Controle da Regulao no Brasil. Biblioteca Digital Interesse Pblico IP,
Belo Horizonte, ano 7, n. 33, set. 2005.
46
47

MIGUEL, Reginaldo Pereira. Op. cit.

31

controvrsias, alm de definio de espessura de pavimento ou assuntos ligados

engenharia de transportes que, inclusive, a cada submisso de Edital de Concesso
Rodoviria, vem apontado pela Corte de Contas48.
No sem motivos que manchetes estampadas em jornais de grande
circulao denunciam o fato de que TCU toma lugar das agncias reguladoras.49
Infelizmente, todavia, o que poderia ser inquinado de notcia
sensacionalista por quem no convive com esta realidade, sabe-se que isso se
traduz em vexatria realidade.
Manoel Gonalves Ferreira Filho50, h muito, j havia sacramentado,
no tocante ao controle exercido pelo Tribunal de Contas da Unio em relao s
Agncias, no sentido de que Tambm no escaparo do controle, burocrtico e
burocratizante, dos Tribunais de Contas, sempre mais preocupados com
pormenores do que com a realizao da tarefa para a qual o ente foi institudo.
Em verdade, assim, permitir a interferncia do Tribunal de Contas em
assuntos regulatrios lhe atribuir competncia a que a Constituio Federal da
Repblica Federativa do Brasil no lhe conferiu. Outrossim, permitir a reviso de
decises tcnicas das agncias reguladoras negar vigncia ao seu regime
especial, que lhe imuniza de interferncias externas, polticas, ou no.
Da a importncia de se provocar uma reflexo sobre o assunto,
objetivo maior do presente trabalho.

Consideraes finais
A delegao do servio pblico, a particulares, por meio dos institutos
tradicionais da concesso, permisso e autorizao so reflexos diretos do
surgimento do Estado Regulador que, afastando-se da prestao direta do servio
pblico, reserva para si a atividade regulatria de sua prestao, consistente no
fomento, coordenao, gerenciamento e fiscalizao da atuao do particular.

A respeito da questo, confira-se o recentssimo ACRDO N 283/2016 TCU Plenrio, que

tratou do processo de concesso das BR-476/153/282/480 nos Estados do Paran e Santa Catarina,
conhecida como Rodovia do Frango.
49
Notcia disponvel em http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,tcu-toma-lugar-das-agenciasreguladoras,10000027856 Acesso em maio de 2016.
48

50

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Reforma do Estado: O Papel das Agncias Reguladoras e
Fiscalizadoras. In In MORAES, Alexandre de. Agncias Reguladoras. So Paulo: Atlas, 2002, p. 143.

32

Nesse contexto que foram criadas as Agncias Reguladoras, dentre

estas a Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT, dotada de maior
autonomia em relao Administrao Direta, sendo-lhe assegurada a estabilidade
de seus dirigentes, mediante o exerccio de mandato fixo e o carter final de suas
decises, em sede administrativa, para implementar a regulao do setor, ao qual se
insere a atividade delegada, com vistas a impedir o abuso das empresas e garantir
excelncia e padres de qualidade na prestao do servio pblico.
A partir da anlise do Projeto da Lei Geral das Agncias Reguladoras
(PLS 52/2013), de autoria do senador Euncio de Oliveira que, atualmente, tramita
no Congresso Nacional e que, recentemente, j contou com a aprovao da
Comisso de Constituio e Justia do Senado Federal, verificou-se que a principal
contribuio deste para o problema da autonomia/independncia de tais entidades
se refere ao melhor detalhamento do que vem a ser a chamada natureza especial,
reforando e melhor caracterizando a autonomia administrativa e financeira das
agncias reguladoras, alando-as qualidade de rgo oramentrio do Sistema de
Planejamento e Oramento Federal, reconhecendo, por conseguinte, a necessidade
de que sejam tratadas com maior grau de independncia em relao ao rgo
setorial.
Ocorre que a independncia e autonomia regulatria da Agncia do
setor de transportes terrestres tambm tm sofrido injunes indevidas do Tribunal
de Contas da Unio, a pretexto do cumprimento de sua misso constitucional.
Como visto, a competncia constitucional conferida ao Tribunal de
Contas, de fiscalizao contbil, financeira e oramentria, no lhe autoriza
pretender se imiscuir em questo tcnica de mrito, cuja competncia regulatria, no
setor de transportes terrestres, foi conferida Agncia Nacional de Transportes
Terrestres.
Ainda, assim, verificou-se que, por diversas vezes, nas situaes
prticas ilustradas neste trabalho, o Tribunal de Contas da Unio se imiscui no
mrito de deciso administrativa a cargo da Agncia Reguladora e pretende a
responsabilizao dos gestores, numa clara tentativa de forar a sobreposio de
sua compreenso sobre determinada matria.
Nesta senda, questes de poltica tarifria ou mesmo questionamentos
acerca de aplicao de alternativas legais para recomposio de equilbrio
33

econmico financeiro de contratos de concesso, alm de convenincia de se adotar

outros meios de resoluo de conflitos, para ficar nos achados dos casos prticos
neste trabalho abordados, no so assuntos de competncia da Corte de Contas.
Isso, porque, nunca lhe foi dado o poder de substituir decises a cargo de Agncia
Reguladora, pelas de sua exclusiva preferncia.

34

Referncias bibliogrficas

ARAGO, Alexandre dos Santos. Agncias Reguladoras. Agncias Reguladoras

e a evoluo do direito administrativo econmico. Rio de Janeiro: Saraiva, 2005.
ACUNHA, Fernando Jos Gonalves. A Administrao Pblica Brasileira no
Contexto do Estado Democrtico de Direito. 2013. Texto base da disciplina
Direito Administrativo do eixo comum do Curso de Especializao em Direito
Pblico, Centro de Educao a Distncia da Universidade de Braslia e Escola da
Advocacia Geral da Unio. Braslia, 2013.
ANTT. Autoriza concessionria Autopista Litoral Sul S/A a dar incio arrecadao
nas diferentes Praas de Pedgio a serem implantadas nas rodovias BR116/376/PR e BR-101/SC, trecho Curitiba/Florianpolis. Deliberao n. 480, de
18.11.2008. Disponvel em http://www.normasbrasil.com.br/norma/deliberacao-4802008_64458.html. Acesso em julho 2016.
_______. Aprova o Regulamento disciplinando, no mbito da ANTT, o processo
administrativo para apurao de infraes e aplicao de penalidades decorrentes
de condutas que infrinjam a legislao de transportes terrestres e os deveres
estabelecidos nos editais de licitaes, nos contratos de concesso, de permisso e
de arrendamento e nos termos de outorga de autorizao. Resoluo n. 442, de
17.02.2004. Disponvel em https://www.legisweb.com.br/legislacao/?id=100634.
Acesso em julho 2016.
BARROSO, Lus Roberto. Natureza Jurdica e Funes das Agncias
Reguladoras de Servios Pblicos Limites da Fiscalizao a ser Desempenhada
pelo Tribunal de Contas do Estado. In Revista Trimestral de Direito Pblico n 25.
So Paulo: Malheiros, 1999.
Apontamentos sobre as Agncias Reguladoras. In
MORAES, Alexandre de. Agncias Reguladoras. So Paulo: Atlas, 2002.
_____________________________.

BRASIL. Advocacia Geral da Unio. Do parecer da definio acerca dos

instrumentos da superviso ministerial e da possibilidade de provimento de recurso
hierrquico imprprio contra as decises das agncias reguladoras. Parecer n. 04
de 23 de maio de 2006, de Marcelo de Siqueira Freitas. Coletnea de Manifestaes
da Consultoria-Geral da Unio. Braslia: Escola da Advocacia-Geral da Unio, 2012,
p. 253-310.
________. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2.261/2011. Plenrio. Relator:
Ministro Jos Jorge. Sesso de 24/8/2011. Disponvel em
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU. Acesso em: fevereiro 2016.
________. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 240/2015. Plenrio. Relator:
Ministro Raimundo Carreiro. Sesso de 11/2/2015. Disponvel em
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU. Acesso em: fevereiro 2016.
35

________. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2916/2009. Plenrio. Relator:

Ministro Raimundo Carreiro. Sesso de 02/12/2009. Disponvel em
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU. Acesso em: julho 2016.
________. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1043/2014. Plenrio. Relator:
Ministro Benjamin Zymler. Sesso de 23/4/2014. Disponvel em
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU. Acesso em: julho 2016.
________. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2883/2015. Plenrio. Relator:
Ministro Benjamin Zymler. Sesso de 11/11/2015. Disponvel em
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU. Acesso em: julho 2016.
Acrdo 2.883/2015
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25 ed. So Paulo: Atlas,
2012.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Reforma do Estado: O Papel das Agncias
Reguladoras e Fiscalizadoras. In MORAES, Alexandre de. Agncias Reguladoras.
So Paulo: Atlas, 2002.
FIGUEIREDO, Marcelo. As Agncias Reguladoras. O Estado Democrtico de Direito
no Brasil e sua Atividade Normativa. So Paulo: Malheiros, 2005.
GODOY, Arnaldo Sampaio de Morais. Globalizao, Neoliberalismo e Direito no
Brasil. Londrina: Humanidades, 2004.
GOMIDE, Alexandre; PIRES, Roberto. Anlise comparativa: arranjos de
implementao e resultados de polticas pblicas. In: GOMIDE, Alexandre; PIRES,
Roberto (ed). Capacidades estatais e democracia: arranjos institucionais de
polticas pblicas.
JORDO, Eduardo Ferreira. A Interveno do TCU sobre editais de licitao no
publicados Controlador ou administrador? R. bras. de Dir. Pblico RBDP | Belo
Horizonte, ano 12, n. 47, p. 209-230, out./dez. 2014
JUSTEN FILHO, MARAL. Curso de Direito Administrativo. 4. Ed. So Paulo:
Saraiva, 2009.
O
Direito
Independentes. So Paulo: Dialtica, 2002.
___________________________.

das

Agncias

Reguladoras

LODGE, M. Accountability and Transparency in Regulation: critiques, doctrines and

instruments. In: JORDANA,J; LEVI-FAUR, D. The Politics of Regulation:
institutions and regulatory reforms for the age of governance. The CRC series
on competition, regulation and development. Cheltenham/UK, Northampton/USA:
Edward Elgar Publising, 2004.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Limites Abrangncia e Intensidade da
Regulao Estatal. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico,
36

Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n. 4, nov/dez 2005, jan 2006.

Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em fevereiro de
2016.
___________________________________. Pensando o Controle da Atividade de
Regulao Estatal. In: GUERRA, S (coord.). Temas de Direito Regulatrio. Rio de
Janeiro: Freitas Bastos, 2005.
_____________________________________.
Agncias
Reguladoras
Independentes. Fundamentos e seu Regime Jurdico. Belo Horizonte: Frum,
2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 25 ed. So Paulo:
Malheiros, 1999.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17 ed. So
Paulo: Malheiros, 2005.
MIGUEL, Reginaldo Pereira. As Agncias Reguladoras e seu Controle pelos
Tribunais de Contas. In Revista Virtual da AGU Ano IV n 30, de julho de 2004.
Disponvel em http://www.agu.gov.br/noticia/n-30-jul-2004. Acesso em fevereiro de
2016.
MOREIRA, Vital. Auto-Regulamentao Profissional e Administrao Pblica.
Coimbra: Almedina, 1997.
PIMENTA, Maria Antonieta Almeida. O difcil, delicado e necessrio equilbrio
entre autonomia e controle no desenho institucional de uma agncia
reguladora. Rio de Janeiro, 2010. Dissertao (Mestrado em Polticas Pblicas,
Estratgias e Desenvolvimento) Instituto de Economia, Universidade Federal do
Rio de Janeiro, 2010.
RODRIGUES, Walton. O Controle da Regulao no Brasil. Biblioteca Digital
Interesse Pblico IP, Belo Horizonte, ano 7, n. 33, set. 2005.

SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatrio. 2 edio.

Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2005.
Funo Regulatria. Revista Eletrnica de Direito
Administrativo Econmico (REDAE). Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico,
n.
13,
fevereiro/maro/abril,
2008.
Disponvel
na
internet
http://www.direitodoestado.com.br/redae.asp Acesso em julho 2016.
___________________________________.

SUNDFELD, Carlos Ari; CMARA, Jacintho Arruda. Acordos substitutivos nas

sanes regulatrias. Revista de Direito Pblico da Economia RDPE, Belo
Horizonte,
ano
9,
n.
34,
abr./jun.
2011.
Disponvel
em:
<http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=73323>. Acesso em: 2
julho. 2016.
37

(Currculum resumido do autor)

Celyvania Malta de Brito
Especialista em Direito Pblico pela Universidade de Braslia UNB, Procuradora Federal e
Subprocuradora-Geral na Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT.

38