Exposicin sobre el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones

del Estado
Per, Mayo 2002

CONSUCODE

Dr. Ricardo Salazar Chvez

EXPOSICIN SOBRE EL CONSEJO SUPERIOR DE CONTRATACIONES Y
ADQUISICIONES DEL ESTADO CONSUCODE
Ricardo Julio Salazar Chvez
Presidente del Consejo Superior de
Contrataciones y Adquisiciones
del Estado - CONSUCODE
PER
Seores:
Comienzo esta exposicin agradeciendo de manera muy especial al Banco Mundial por la
invitacin que el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado del Per,
tambin conocido como CONSUCODE, ha recibido para compartir nuestras experiencias de
desarrollo institucional con el selecto grupo de funcionarios aqu presentes y con los
funcionarios que nos ven desde otros pases y a quienes les transmito un afectuoso saludo.
Conforme al modelo de exposicin elaborado, desarrollar mi tema segn lo siguiente:
Primero.- Datos Generales sobre el Per, con el propsito de describir las caractersticas
bsicas de la realidad en la que acta CONSUCODE como organismo regulador en el mbito
de contratos pblicos.
Segundo.- Datos Generales sobre el Estado Peruano, con el propsito de mostrar las
diferentes categora de organizacin del Estado y determinar las caractersticas de
CONSUCODE como organismo del Estado.
Tercero.- Una descripcin bsica del universo de los contratos del Estado Peruano, con el
propsito de identificar el fundamento de la existencia de los contratos del Estado como
categora diferente a los contratos privados; mencionar los tipos de contratos del Estado que se
celebran con ms frecuencia; presentar la estructura mnima que siempre est presente en los
procesos de contratacin del Estado; as como para determinar el alcance que tiene la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado del Per dentro de universo sealado, con mencin
de los aspectos ms interesantes que ha incorporado esta Ley de contrataciones en el Per.
Cuarto.- Con la finalidad de mostrar el rol, organizacin y experiencias de CONSUCODE como
entidad reguladora, presentar al Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado; mencionando sus principales funciones y su estructura.
Quinto.- as como la visin, misin, objetivos estratgicos y principales metas estratgicas
recientemente decididas por el mencionado organismo.
Sexto.- Adicionalmente presentar las principales acciones que ha desarrollado desde enero
del ao 2001 y determinadas acciones que tiene proyectado realizar.
Stimo.- Para complementar una presentacin integral de CONSUCODE, se har referencia a
los principales aspectos internos de la entidad, como capacitacin, aspectos laborales y datos
financieros.

Octavo.- Como lgica consecuencia de lo sealado CONSUCODE formula una propuesta de

organizar una red internacional, organismos internacionales regionales y un organismo
internacional mundial de entidades reguladoras y supervisoras en materia de Contratos del
Estado.

I.- DATOS GENERALES SOBRE EL PER

El Per es un pas que se encuentra en el lado oeste de Amrica del Sur.

1.1.- Atractivos tursticos

Los elementos que sintetizan al Per son: las piedras incas que hablan de su riqueza histrica
y arqueolgica ( por ejemplo Macchupicchu, que los invitamos a conocer); as como su gran
biodiversidad.
El PERU, se halla en la lista de los ocho pases con mayor biodiversidad en el mundo,
contando con 84 de los 104 sistemas de vida existentes en el planeta.
EL PERU, cuya historia contina desarrollndose orgullosa a pesar de las adversidades,
cuenta con tres mil celebraciones al ao y 1,500 gneros musicales que dan cuenta de este
espritu vivo de una nacin donde la magia, la diversidad y la creatividad son ingredientes
cotidianos del peruano comn.
El Per es una nacin abierta al mundo que ha decidido vincularse con las naciones hermanas
del planeta sobre la base de la colaboracin y el respeto mutuo.

1.2.- Indicadores Econmicos del Per

El crecimiento del PBI real a lo largo del 2001 result ligeramente positivo, con una tasa de 0,2
por ciento.
El 2002, la disciplina monetaria y el modesto margen para una poltica fiscal expansiva,
establecen las bases de un nivel inflacionario similar al del ao 2001.
El crecimiento de las exportaciones es de 6.7% y de 1.7% para las importaciones.

1.3.- Presupuesto de Ingresos del Estado

El presupuesto para el ao 2002, se ha elaborado considerando las polticas de gobierno

vinculados a la mejora de la calidad de vida, generacin de empleo, disminucin de la pobreza
y modernizacin de una gestin pblica al servicio de los ciudadanos.
Los Ingresos totales o Recursos Pblicos, ascienden a la suma de US$ 10 368 692
millones (S/. 35 772 millones) de los cuales estn financiados 74,72% con Recursos
Ordinarios, 13,44% por Operaciones de Crdito, 6,99% en Ingresos Propios, 0,23% por
Donaciones y el 4,62% de Otras Fuentes.
1.4.- Distribucin del Gasto del Presupuesto del Sector Pblico
El Presupuesto para el ao fiscal 2002 considera la suma de US$ 10 368 692 miles de dlares
a cargo de las Entidades del Gobierno Central e Instancias Descentralizadas.
Dicho monto est orientado al financiamiento de Proyectos de Infraestructura productiva as
como de servicios pblicos, a la adquisicin de bienes de capital destinados al desarrollo de las
acciones permanentes a cargo del Estado y a la inversin financiera; los mismos que estn a
cargo de los Ministerios en un 62,53%, Gobiernos Regionales (13,75%), Universidades (7,82%)
y de Otras Instituciones (15,9%).

II.- DATOS GENERALES SOBRE EL ESTADO PERUANO

2.1.- Sistema de Organizacin Poltica y del Estado.
Organizacin del Estado por Funciones del Poder
Conforme a la Constitucin Poltica vigente desde el 29 diciembre de 1993, el Estado cuenta
con tres Poderes cuya composicin bsica es la siguiente:
El Poder ejecutivo comprende al Presidente de la Repblica (Jefe de Estado y de Gobierno),
elegido por sufragio universal para un trmino de cinco aos, as como a dos Vice Presidentes
y ministerios.
El Poder Legislativo comprende al Congreso de la Repblica, que tiene una sola cmara de
120 miembros elegidos por distrito mltiple para un perodo de cinco aos.
El Poder Judicial comprende a la Corte Suprema (18 vocales supremos) Cortes Superiores
(284 vocales superiores), Juzgados de primera instancia (especializados en lo civil, penal,
laboral, agrario, del nio y el adolescente), Juzgados de Paz Letrados.
Adems de los Poderes sealados, existen asimismo, organismos autnomos como el Tribunal
Constitucional, el Ministerio Pblico, la Contralora General de la Repblica, la Defensora del
Pueblo.

En el mbito descentralizado el Estado tiene instituciones pblicas descentralizadas, empresas

estatales, municipalidades provinciales y municipalidades distritales.
Niveles del Estado
Por niveles del Estado, se distinguen los niveles Nacional, Regional, Municipal Provincial y
Municipal Distrital.
Sectores de Actividades
Con fines de desarrollo de las actividades del Estado, se han creado los Sectores, constituido
cada uno por el conjunto de entidades del Estado, as como de personas jurdicas y naturales
del Sector Privado, que desarrollan una actividad comn. Por ejemplo, existen los sectores
Educacin, Salud, Energa, Minas, Transportes, Comunicaciones, Vivienda, Construccin,
Relaciones Exteriores, Trabajo, Mujer y Desarrollo Humano, Defensa, Interior, Presidencia,
Presidencia del Consejo de Ministros.
La estructura bsica del Sector es que existe un ministerio como cabeza del Sector, a lo cual
adicionan organismos estatales que integran el sector y personas jurdicas y naturales del
sector privado que integran el sector por cuanto desarrollan las actividades del mismo.
Sistemas administrativos del Estado
Con fines de administracin interna se han creado los Sistemas Administrativos, que tienen por
finalidad que las entidades de Estado logren niveles adecuados de eficiencia y eficacia. Existen
los sistemas administrativos de Planificacin, Presupuesto, Tesorera, Contabilidad,
Abastecimiento, Personal y, sobre la base de la normativa existente se puede sostener la
existencia del Sistema de Contratacin Administrativa que tuvo su origen remoto en el Sistema
de Abastecimiento.
Categoras de organismos

Por categoras de organismos el Estado Peruano tiene las siguientes: Congreso, Poder
Judicial, Organismos constitucionalmente autnomos, Presidencia del a Repblica, Consejo de
Ministros, ministerios, organismos pblicos descentralizados (instituciones pblicas
descentralizadas, empresas del Estado, proyectos especiales, organismos reguladores de
servicios pblicos, entidades administradoras de proyectos especiales, gobiernos regionales
(administrados por Consejos Transitorios de Administracin Regional, que pronto se sustituir
por consejos regionales), municipalidades provinciales y municipalidades distritales.

Estructura interna de los organismos del Estado

La organizacin interna bsica de todos los organismos del Estado comprende los siguientes
tipos de rganos: rganos de direccin, rganos de lnea, rganos de asesoramiento, rganos
de apoyo, rganos de solucin de controversias (cuando se tiene facultad para ello y pueden
ejercerla varios rganos, sin perjuicio de otras funciones o exclusivamente unos rganos como
funcin principal) y rganos de control.
Cabe precisar que la contratacin se centra en los rganos de apoyo, pero en realidad
involucra a todos los rganos, pues, todos los rganos de la entidad participan en los procesos
de contratacin en una o ms de las siguientes formas: a)determinando necesidades, b)
aprobando planes institucionales, presupuestos, y planes de contratacin, c)designando los
rganos que conducirn el proceso de contratacin, d) solucionando controversias, e)
proporcionando opiniones para la toma de decisiones en cualquier etapa del proceso, f)
estando presentes u observando el desarrollo de los procesos o en la evaluacin posterior.
2.2.- Ubicacin del Consucode dentro de la estructura del Estado:
Considerando los diferentes criterios de organizacin del Estado sealados, el Consejo
Superior de contrataciones del Estado, CONSUCODE, tiene la siguiente ubicacin:
a)

En la clasificacin del Estado por funciones del Poder, corresponde a la Funcin

Administrativa.

b)

En la clasificacin del Estado por niveles del Poder, corresponde al nivel nacional del Estado.

c)

En la clasificacin por Sectores, pertenece al sector Presidencia del Consejo de Ministros.

d) En la clasificacin por sistemas administrativos, es cabeza del Sistema de Contratacin
Pblica sobre Bienes, Servicios, Obras y arrendamiento de bienes a favor del Estado.

e) En la clasificacin de categoras de entidades, es un organismo pblico descentralizado y,

dentro de esta categora es una institucin pblica descentralizada, debido a que desarrolla una
actividad tcnicamente especializada, que es el criterio que toma en cuenta para crear
instituciones pblicas descentralizadas.
f)

En cuanto a los rganos que componen, tiene los de direccin, lnea, asesoramiento, apoyo, de
solucin de controversias y de control.
III.- UNIVERSO CONTRACTUAL PERUANO
3.1.- Fundamento constitucional y concepto del Contrato de la Administracin Pblica
En el caso peruano, las normas constitucionales muestran una tendencia a mantener la
distincin entre Contratos Privados y Contratos de la Administracin Pblica. La existencia de
los Contratos de la Administracin Pblica se debe a la necesidad de proteger los fondos
pblicos y a que sirven como medios para lograr finalidades pblicas.
Opinamos que el factor que permite calificar a un contrato como Contrato de la Administracin
Pblica no es la asignacin de prerrogativas especiales a la Administracin Pblica (por
ejemplo, la de resolver unilateralmente el contrato) sino el hecho de que por lo menos una de
las partes que celebran el contrato es un organismo de la Administracin Pblica.
A diferencia de lo que ocurre en la contratacin privada, en la que la libre voluntad de las partes
que contratan es un factor esencial para determinar el contenido de los contratos, en los
contratos de la Administracin Pblica el margen de negociacin directa entre las partes que
contratan es muy reducido, porque la determinacin de lo que se necesita contratar, as como
de los parmetros dentro de los cuales se formar el contenido de los contratos, corresponde a
la Administracin Pblica.
3.2.- Tipos de Contratos de la Administracin Pblica celebrados con ms frecuencia
La Administracin Pblica tiene la posibilidad de celebrar todo tipo de contratos, debido a que
los contratos de la Administracin Pblica son medios de que se vale el Estado para lograr sus
fines. Sin embargo, existen tipos de contratos que el Estado celebra con ms frecuencia y son
los siguientes:
1.- Contratos de Adquisicin de Bienes, que incluye compra de todo tipo de bienes.
2.- Contratos de Servicios, que incluye la contratacin de servicios sin vnculo laboral de
diversas clases, dentro de los cuales destacan las siguientes: asesora, consultora, peritaje,
supervisin, estudios, inspeccin, auditora externa, gerencia y servicios generales.
3.- Contratos de Ejecucin de Obras.
4.- Contratos de Concesin de Obras de Infraestructura.
5.- Contratos de Arrendamiento de Bienes a favor del Estado
6.- Contratos de Concesin de Servicios.

7.- Contratos de Endeudamiento del Estado, sea interno o externo.

8.- Contratos de Venta, Arrendamiento, Cesin en Uso y otros actos sobre bienes de propiedad
del Estado.
9.- Contratos de Donacin a favor del Estado.
10.- Contratos de Personal del Estado.
Cada uno de los tipos de contratos mencionados o, determinadas agrupaciones de los mismos,
est regulado por grupos especficos de leyes y reglamentos.
La Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Ley N 26850 y su Reglamento,
establecen las normas para los tipos de contratos sobre compra de bienes, contratos de
servicios, contratos de ejecucin de obras y contratos de arrendamiento de bienes a favor del
Estado y son, adems, las normas que determinan la existencia y el mbito de atribuciones de
CONSUCODE.
Sin embargo, existen algunos regmenes normativos de excepcin o regmenes normativos
paralelos que coexisten con la Ley N 26850, para estos tipos de contratos de compra de
bienes, servicios, ejecucin de obras y de arrendamiento de bienes a favor del Estado y que se
aplican en determinadas circunstancias, entre los cuales resaltan el denominado Sistema de
Evaluacin Internacional de Procesos (que consiste en encargar la conduccin del proceso de
contratacin a entidades como UNOPS), los contratos regidos por las normas de convenios de
cooperacin tcnica internacional o por prstamos internacionales, as como normas de
contratacin creadas a favor de instituciones especficas.
El CONSUCODE est proponiendo la unificacin de las normas de contratacin sobre compra
de bienes, contratos de servicios, contratos de ejecucin de obras y contratos de
arrendamiento a favor del Estado pero incorporando normas para atender situaciones
especiales que se presentan en la realidad; de modo que las nicas normas de excepcin al
rgimen normativo unificado correspondan a los contratos celebrados dentro del marco de
convenios de cooperacin tcnica internacional o por prstamos internacionales. Y, respecto de
estos ltimos, CONSUCODE propone realizar reuniones de trabajo con las entidades
financieras y de cooperacin internacional para intercambiar experiencias con el propsito de
enriquecer sus normas de contratacin.

3.3.- Magnitud de los contratos

En la celebracin de contratos de compra de bienes, contratos de servicios, contratos de
ejecucin de obras y contratos de arrendamiento de bienes a favor del Estado, cada ao el
Estado Peruano gasta la cantidad aproximada de 4,000 millones de dlares.
Los contratos son celebrados por un total de 2615 entidades pblicas de todas las categoras
de entidades estatales, las mismas que estn obligadas a cumplir con la Ley de Contrataciones
y Adquisiciones del Estado u otras normas de contratacin estatal.

La legislacin no ha previsto que entidades privadas que administran fondos pblicos utilicen la
legislacin de contratacin administrativa para celebrar contratos, rigindose por normas
privadas, lo cual ha generado algunas dificultades que deben ser corregidas, sobre todo en
aspectos de la responsabilidad que corresponde a quienes utilizar fondos pblicos.
Cada ao se celebran aproximadamente 850,000 contratos. De este nmero de contratos,
el 99% se realizan por los procesos de contratacin ms simples y que no se publican (los
procesos denominados Adjudicacin de Menor Cuanta y Adjudicacin Directa Selectiva) y
significan el 60% del monto econmico total de recursos destinados a contratacin de bienes,
servicios, obras y arrendamiento a favor del Estado.
El restante 1% del nmero de contratos se realiza por los procesos de contratacin ms
amplios y que s se publican (los procesos denominados Adjudicacin Directa Pblica,
Licitacin y Concurso Pblico) y significan el 40% del monto econmico total de recursos
destinados a contratacin de bienes, servicios, obras y arrendamiento a favor del Estado.
3.4.- Procedimientos para la celebracin de los contratos de la Administracin Pblica
La celebracin de los contratos de la Administracin Pblica debe seguir procedimientos
obligatorios establecidos por normas constitucionales, legislativas y reglamentarias. El
incumplimiento total o parcial de los mencionados procedimientos invalida la formacin de los
contratos, salvo excepciones establecidas expresamente por ley.
De modo general, en la legislacin peruana se distinguen tres grandes fases en los
procedimientos para la celebracin de los contratos de la Administracin Pblica que son las
siguientes:
a)

b)

a) Programacin y Actos Preparatorios, dentro de la cual se producen las siguientes

acciones: Elaboracin del Plan Anual de Contrataciones de cada entidad, debidamente
presupuestado y financiado; Designacin de un Comit Especial para conducir uno o
ms proceso de seleccin; y elaboracin de Bases para cada proceso.

b) Proceso de Seleccin, dentro del cual se producen las siguientes acciones: convocatoria a
los proveedores (publicada o no publicada, segn sea el caso); perodo para presentar
consultas sobre las bases; perodo para presentar observaciones a las bases por violacin de
la ley de contrataciones; presentacin de propuestas; evaluacin de las propuestas (en los
aspectos tcnicos y econmicos); adjudicacin de la buena pro; perfeccionamiento del contrato.
Esta fase tambin incluye las situaciones sobre solucin de controversias en va administrativa
para los conflictos surgidos dentro de esta fase (estos procedimientos tienen dos instancias en
la entidad que contrata y la tercera instancia administrativa corresponde al Tribunal de
Contrataciones y Adquisiciones de CONSUCODE, pudindose impugnar sus decisiones ante el
Poder judicial).
Existen cinco tipos de procesos de seleccin, existiendo entre ellos una relacin de grado en
cuanto al nmero de actos que los componen. Pero todos tienen la estructura bsica siguiente:
convocatoria, presentacin de ofertas, evaluacin de ofertas, adjudicacin de la buena pro y
perfeccionamiento del contrato. En tal sentido, los procesos de seleccin se diferencian entre s
porque unos tienen ms componentes que otros, pero todos ellos tienen los elementos bsicos
arriba mencionados.

Continua...