di LOREDANA LA MARCA
SOMMARIO
Segretario comunale
1. Premessa.
1. - Premessa
2. - Dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, alla
riforma costituzionale di cui alla legge 18
ottobre 2001, n. 3
3. - Natura giuridica
4. - De iure condendo
Listituto risale, secondo alcuni, allepoca pre-romana ( 1 ) ed presente anche nel periodo successivo su
terreni dellageu publicus non assegnati ai privati. La caduta dellimpero
e linvasione di popoli nordici comporta il recepimento, negli ordinamenti giuridici della penisola, di istituti che cambiano il modo di regolamentazione della propriet. Dalla concezione individualistica del possedere, che comporta lesclusione di terzi e il dominio diretto sulla cosa, si perviene a nuove forme giuridiche che determinano un rapporto
tra res e titolare fondato su concessione a gruppi di popolazioni di un
terreno di propriet di singoli. Elemento spurio della tradizione classica, luso civico si irrobustisces nel Medioevo durante il quale preponderante, soprattutto in meridione, la sottoposizione di genti ad un
signore possessore di terre, per ricavarne beni o utilit. I1 re o il vassallo concede ai cittadini (cives) diritti di vario contenuto, come pascere
animali, coltivare prodotti, raccogliere fascine, tagliare legna, abbeverare animali, pescare, cogliere frutti, passeggiare, ecc., con svariate modalit di esercizio a seconda della zona considerata. Alle popolazioni
viene concesso, in modo indifferenziato, il diritto per i bisogni personali e di quelli della propria famiglia. Tuttavia si diffonde unaltra tipologia, caratterizzata dallutilizzo per fini non inerenti lo stretto necessario. In tal caso, rispetto alle terre, la collettivit esercita una serie di prerogative che va oltre luso economico dei beni poich il riconoscimento
giuridico dei diritti delle genti non riguarda il semplice possesso o la
propriet. Difatti la comunanza pu regolare lammissione di esterni o
lespulsione di interni, lesercizio, il controllo e la difesa del territorio, la
regolamentazione dei conflitti interni (2).
Prende corpo, in tal modo, una sorta di ((statalizzazionendel territorio. Pi limitatamente trattasi di una sorta di corporazioni che, accumunate da interessi di categoria, tendono ad autoregolamentarsi.
Gli usi civici vengono disciplinati a seconda dello stato in cui lItalia
suddivisa con uniformit di fondo nel riconoscimento delle medesime
tipologie (3).
Nel 1860 si approva la legge eversiva della feudalit con soppressio(1) Ved. C. COLELLA
e G.P. SCARANO, Gli usi civici, in Basilicata- Regione - Quaderni, 1998, p. 73 e ss.
(2) Di C. CERRETI,
I demani civici e le propriet collettive, Intervento in Atti del Convegno Universit di Trento, Cedam, Padova, 1996, p. 110 e ss., per il quale, in definitiva, le
comunit esercitano una forma di sovranit sui loro territori, in un ambito non cittadino.
Questi definisce la comunit unit di base dellorganizzazione amministrativa dello Stato,
che non perde centralit (trasformandosi in Comune o frazione) con la riorganizzazione
del territorio seguita alla rivoluzione francese).
(3) La diversit richiede la differente regolamentazione degli usi civici nelle diverse
zone dItalia (analogamente a quanto richiesto attualmente dal federalismo amministrativo).
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ne dell'uso civico ed istituzione dei commissari di uso civico a ci preposti. Tanto si verifica in conseguenza all'importazione di modelli, espressione di principi illuministici e di affermazione dell'individualismo proprietario, che riconoscono unicamente la propriet individuale. Nei primi
anni del secolo successivo la legge 16 giugno 1927, n. 1766, di liquidazione degli usi civici, tiene conto del R.D. 17 luglio 1890, n. 6972, che accorpa in tre categorie la moltitudine di usi preunitari e li riordina con liquidazione, altres, di gran parte degli stessi.
L'intera problematica, preordinata alla ricerca di un modello nomativo efficiente, ha per oggetto non gli usi ricadenti su beni di terzi (la legge n. 1766/1927 li intende come insistenti su beni di privati terzi rispetto
alle collettivit fruenti) per i quali, indiscutibilmente, si vuole la soppressione delle posizioni usuarie acquisite, ma quelli esercitati dalle genti abitanti la zona in cui essi insistono, di propriet demaniale o delle associazioni di utenti.
Analogamente, per le cosiddette promiscuit, ossia per gli usi esercitati su beni di propriet di comuni viciniori, ossia diversi da quelli in cui
le comunit si trovano, la legge n. 1766/1927 opta per la estinzione, accordando, nonostante la vigenza del regime fascista, ideologicamente distante dalla rivoluzione d'oltralpe, sulla quale si coniata la legge postunitaria, preferenza a posizioni fondate su un titolo di propriet di marca liberale. In sostanza, il legislatore compara due interessi configgenti:
quello collettivistico dell'uso civico e quello individualistico della propriet libera da pesi e vincoli e, in ossequio ad un'idea di fondo pi
conforme alle tradizioni giuridiche consolidatisi, accorda preferenza a
quest'ultima. Attualmente, l'istituto ancora regolamentato dai prowedimenti citati, dalle leggi successive, come interpretati da dottrina e giurisprudenza, che in modo pi o meno conforme si sono orientate secondo
le predette opposte direzioni.
2. Dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, alla riforma costituzionale di cui alla legge 18 ottobre 2001, n. 3.
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La non espressa menzione degli usi e della loro tutela nella Carta
fondamentale comporta, dunque, un'operazione ermeneutica complessa
che passa attraverso la funzionalizzazionedella propriet. I1 risultato l'elevazione dei beni civici al livello massimo ( 12).
L'esercizio di tali diritti ad opera delle collettivit locali secondo la
legge 8 agosto 1985, n. 431 (c.d. legge Galasso), di riforma economico-sociale della Repubblica, awiene nella protezione legislativa assicurata dall'inclusione dei beni nell'elenco di cui all'art. 1, lett. h ) e g), della legge n.
1497/1939 (13).
Con il prowedimento legislativo citato l'imposizione del vincolo avviene coinvolgendo la totalit dei beni considerati per categorie e manifesta la volont di conservare l'uso (14).
Ulteriore aspetto di novit ivi contenuto l'inserimento del territorio,
sul quale insiste l'uso, nella pianificazione, in una visione dinamica dell'amministrare, involgente pi enti, a diversi livelli, per lo stesso o per differenti scopi. I1 piano regolatore generale considera la totalit del territorio ed i vincoli da osservare nelle zone sulle quali esiste l'uso. La legge n.
1766/1927 fa della parte del territorio gravato da uso area a vocazione
agro-silvo-pastorale.
In definitiva, mentre nella legge del 1939 l'obiettivo conservare il
bene, nel 1985, con la legge n. 431 s'introduce una pianificazione regionale di normazione e di valorizzazione dei beni gravati al fine ultimo della tutela dell'ambiente e del paesaggio con scopo programmatorio.
I piani paesistici vengono sostituiti, tuttavia, dai piani parco se trattasi di bene situato in territorio del parco i quali prevalgono con forza derogatoria su qualsiasi strumento pianificatori0 (15).
Su istanza dell'Ente parco (16) si dispone la liquidazione dei diritti
(12) Cos si va ben oltre il dibattito che per lungo periodo ha investito l'istituto circa
l'appartenenza o meno al diritto pubblico e all'inserimento dell'uso civico nel diritto agrario.
(13) La legge converte il D.L. 27 giugno 1985, n. 312, in legge recante ([Disposizioni
urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale integrazioni dell'art. 82
del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Essa parzialmente abrogata, previa integrazione del testo, tranne gli artt. 1-ter e l-quinquies tuttora in vigore, dal D.L.vo 29 ottobre 1999, n. 490,
avente ad oggetto l'approvazione del Testo unico delle disposizioni legislative in materia
di beni culturali e ambientali a norma dell'art. 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352.
(14) La Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili le eccezioni di incostituzionalit dell'art. 82, quinto comma, lett. h), del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, aggiunto dall'art. 1 del D.L. n. 312 del 1985, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 431 del 1985,
che disciplina l'imposizione del vincolo nella parte in cui avviene non in virt delle caratteristiche morfologiche del bene, ma per qualificazioni giuridiche. La Corte espone che la
rinnovata cultura paesaggistica del territorio proiettata anche alle caratteristiche desunte dal regime giuridico d'appartenenza: sentt. n. 316 del 1998 e n. 71 del 1999. L. FULCINITI, I beni d'uso civico, I1 ed., Cedam, Padova, 2000, ritiene impossibile la qualificazione medesima per l'incompletezza, allo stato, delle operazioni d'accertamento. Le sentenze pronunciate non sono esenti da critiche per la presunta ingerenza della Corte nella funzione
propria del legislatore.
(15) Ai sensi della legge 6 dicembre 1991, n. 394, gli usi sono regolamentati ed inseriti nel piano suddetto. Si prevede nella legge 9 dicembre 1998, n. 426, d'integrazione
della prima, che il regolamento del parco valorizzi gli usi, i costumi le consuetudini le attivit tradizionali delle popolazioni, le espressioni culturali proprie dell'identit delle comunit locali anche mediante disposizioni che autorizzino l'esercizio di attivit collegate
agli usi. Vedi anche CASSAZIONE,
1" aprile 1999, n. 21 1, in Riv. giur. dell'ambiente, in cui
si riconosce legittimazione all'Ente parco in rapporto alla difesa dell'ambiente.
(16) Per dottrina, se il bene inserito in un parco di propriet privata, la richiesta di
liquidazione deve essere avanzata dal proprietario, vedasi Usi civici, ambiente, beni culturali, urbanistica, espropriazioni, cap. 7, p. 274, in Atti del Convegno Universit di Trento,
Cedam, Padova, 1996.
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In ogni caso indiscutibile la centralit dei comuni nell'amministrazione di beni sui quali insiste l'uso ancor pi in virt del federalismo
amministrativo che investe l'Ente locale di tutte le funzioni non attribuite ad altri soggetti. La considerazione frutto della peculiarit della materia ancora prima dell'affermazione del principio specificato per l'appartenenza del diritto d'uso alle collettivit locali che non possono che
trovare (oltre che nelle associazioni) nel Comune il primo riferimento
per la gestione dell'Ente. Alla Regione residuano ruoli di vigilanza e di
autorizzazione delle decisioni, congiuntamente ai cittadini, di maggior
importanza (20).
3. Natura giuridica.
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4. De iure condendo.
L'interrogativo pi diffuso in dottrina in ordine agli usi civici riguarda l'individuazione della disciplina che pu sostituire o affiancare la vigente che, come illustrato, h t t o di sovrapposizioni legislative, sfugge ad
un inquadramento preciso ed univoco. Da pi parti se ne auspica la regolamentazione ex novo, dopo avere ultimato le operazioni di liquidazione
e di accertamento di cui alla legge del 1927. La rivisitazione degli usi, oltre alle diversit morfologiche esistenti nel territorio italiano, deve fare i
conti con i mutamenti di costume e d'abitudini dei gruppi ivi stanziati.
Occorre, in aggiunta, considerare il declino dell'economia agraria a favore della forte industrializzazione e delle edificazioni (27).
Molteplici sono le categorie involte dal mutamento delle connotazioni dell'uso civico. In primo luogo, gli utenti che sono coloro che pi
direttamente usufmiscono della cosa e che stando alla tradizione procedono ad uno sfruttamento limitato; poi i proprietari se non coincidenti
con i primi che, verosimilmente, intendono riavere la libera disponibilit delle aree (tra cui gli enti pubblici); inoltre i gruppi o i singoli interessati ad uno shttamento turistico dello spazio rurale e quella parte
che vorrebbe sempre pi valorizzarne l'aspetto ecologico delle stesse. I1
tutto in una congerie di differenti posizioni soggettive a partire dall'interesse diffuso al diritto soggettivo e con radicamento di differenti giurisdizioni (2 8).
La futura destinazione dei beni dipende, evidente, dagli obiettivi
che si vorranno perseguire.
Per parte della dottrina occorre ripensare agli usi civici tenendo conto della loro vocazione naturale, regola cardine delle riforme prospettabili (29).
Correnti di pensiero pi ristrette ritengono, invece, gli usi predetti
obsoleti, privi di rilevanza attuale e perci da liquidare.
Altri tendono all'estinzione del diritto d'uso civico con possibilit di
utilizzo del bene a svariati fini. In tal senso, alcuni progetti di legge consentono l'edificazione dei suoli gravati (30).
(27) Per l'aspetto economico si ritiene trattarsi di forma di possesso peculiare del territorio montano (le considerazioni sono svolte con riferimento agli usi esercitati in zone
montane) una modalit efficiente per gestire in maniera sostenibile lo stesso. In antitesi
al modello di gestione del trade-of tra obiettivi ecologici, economia e sociale nel settore
pubblico)):G. GEOS e S. NOTARO (intervento di), da comunicazioni della settima riunione
scientifica organizzata dall'universit di Trento Dip. Economia Centrostudi e documentazione sui demani civici e le propriet collettive, Cedam, Padova, 1996.
(28) Ai sensi della legge n. 1766/1927 rientrano nella competenza del Commissario le controversie relative alla qualitas soli mentre appartengono al giudice ordinario i
rapporti in cui si fanno valere titoli di diritto privato ed in particolare la richiesta di risarcimento dei danni, CASS. CIV., S EZ. 11, 1994, n. 8778, e CONSIGLIO DI STATO, n. 290 del
1995.
(29) Es. Relazione della legge regionale Molise marzo/luglio 2002. Cfr. inoltre intervento citato di DI GENIO G., in www.centro.demani collettivi.it per il quale testualmente riferendosi alla Regione Campania: Tra gli strumenti di organizzazione, gestione e cooperazione, assume rilievo, poi, il piano economico di utilizzazione dei beni civici, che, ai sensi dell'art. 5 e segg. della legge regionale 17 marzo 1981, n. 11, dovr tendere all'introduzione ed alla regolamentazione di attivit plurime produttive nella forma
di imprese cooperative, secondo le pi elevate tecnologie possibili nelle varie situazioni.
Analogo rilievo hanno i servizi pubblici, le convenzioni, i consorzi e gli accordi di programma.
(30) Progetto di legge n. 1510 del 1996 ad iniziativa del dep. BECCHEITI,
dalla relazione: Non vi chi non veda quanto priva di riscontro nella realt effettuale sia la confi-
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La maggior parte dei progetti elaborati regolamenta ex novo la materia con conservazione e/o rivisitazione di istituti preesistenti attribuendogli rinnovato ruolo.
Soprattutto le istanze hanno ad oggetto la necessit di individuare in
modo preciso ed incontrovertibile i beni gravati anche con dettagliata cartografia. In proposito soccorrono gli archivi dei commissariati per la liquidazione degli usi civici. Essa richiesta anche dal D.L.vo 31 marzo
1998, n. 112 (31).
Tenendo conto di tali bisogni la proposta di legge c. 297 della XIII legislatura (32) allart. 3 coordina i beni duso civico con i piani di sistemazione urbanistica. Le regioni coordinano la gestione delle terre civiche e
approntano un inventano, con categorizzazione delle terre. Si istituiscono enti di vigilanza ambientale composti da rappresentanti di utenti o di
proprietari e da articolazioni locali di societ ambientaliste ed un difensore dei diritti civici con il compito di promuovere o sollecitare azioni di
tutela.
Nella proposta, aspetto di notevole interesse, si suddividono gli usi in
tre categorie, le prime due coincidono con quelle della legge del 1927, boschi o pascoli-colture agrarie, la terza consiste in terreni suscettibili daltre utilizzazioni che interessino la collettivit proprietaria. Nella relazione introduttiva, tuttavia, non sono menzionati esempi dutilizzo. Lunico
principio guida la finalit espressa dal testo, di protezione dellambiente.
gurazione giuridica prospettata (inerente gli usi civici), riferita ad economie pre-industriali se non addirittura curtensi e quale formidabile ostacolo alla certezza del diritto e del traffico giuridico costituisca il permanere irrisolto di tali situazioni di incerta propriet ... e
ancora Lart. 3 della proposta stabilisce, innanzitutto, il capovolgimento della nota presunzione semplice di demanialit civica, sulla quale si fonda, sin dalla legge 12 dicembre
1816 sanzionata da re Ferdinando 11, i1 dogma dellinalienabilit e della imprescrittibilit.
Sintroduce il fondamentale principio della dichiarazione desistenza degli usi civici, alla
quale sono tenuti, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, tutti quei soggetti che affermano di vantare un diritto civico sui terreni di propriet non privata. Corollario imprescindibile della procedura descritta ... la conseguenza che, decorso il suddetto termine annuale, rimane estinta ogni azione diretta ad ottenere il riconoscimento dei diritti medesimi.
(31) La legge regionale Basilicata, 12 settembre 2000, n. 57, prevede la voltura al catasto dei beni di uso civico. fi prevista la predisposizione e la tenuta di un inventano chiamandovi a collaborare i comuni e i comitati per le A.s.b.u.c. soddisfacendo cos le istanze
volte a dare maggiore visibilit e certezza agli usi. I dati vengono utilizzati per la formazione di una carta regionale ed emessa a richiesta certificazione sulla natura civica o allodiale delle terre. Cfr. anche liniziativa dei Centro studi e documentazione sui demani civici e le propriet collettivi a proposito della redazione dellAtlantedella propriet collettiva in Italia. Progetto annunciato in Convegno anno 1998, in www.centrostudidemaniproprietcollettiveit a cura di P. NERVI, Universit di Trento. Inoltre, attraverso lutilizzo di
fondi dellUnione europea e dello Stato se ne persegue la valorizzazione turistica ed ambientale nel rispetto della vocazione naturale. Ved. anche www.RegioneLazio.it Provincia
di Viterbo, Direzione regionale cultura, sport, turismo, Banca dati per censire gli usi civici ed infine www.niustizia.it in cui si illustra il progetto del Ministero della giustizia avente ad oggetto lautomazione della Sez. spec. Tribunale per la gestione usi su richiesta della
Regione Piemonte con il fine di catalogare i provvedimenti e delle particelle catastali e dei
formati dei documenti storici. La proposta progettuale si configura come area di cooperazione con altre amministrazioni: catasto, regioni, Inps, Archivio di Stato.
(32) La proposta C. 2368 della XIII legislatura prevede che la Regione pu concedere ad imprese che ne assicurino una proficua gestione nel rispetto deia destinazione ambientale. Inoltre prevista la realizzazione di opere pubbliche o per altre finalit dinteresse pubblico sentito il Ministro dellambiente e lassociazione di utenti.
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stinguono i beni capaci di produrre ricchezza da quelli che non lo sono. Difatti possibile
dare alle terre o a parte delle terre una diversa destinazione (rispetto a quelle boschiva-pascoliva o agraria) quando essa rappresenti un reale beneficio per la generalit degli abitanti, quali l'istituzione di campi sperimentali, vivai e simili. In tal caso il decreto di autorizzazione conterr la clausola di ritorno delle terre, in quanto possibile, all'antica destinazione quando venisse a cessare lo scopo per il quale l'autorizzazione era stata accordata. Qualora non sia possibile ridare a queste terre l'antica destinazione, il Ministro per l'agricoltura e le foreste potr stabilire la nuova destinazione delle terre medesime)).L'articolo menzionato ritiene possibile lo sfruttamento del terreno diverso da quello, prevalente,
prefigurato dall'art. 11 della legge di riordino.
(35) FUSTUCCIA
(intervento di), Z domini collettivi nei rapporti con gli enti locali, Riunione scientifica a cura di P.NERVI, Cedam, Padova, 2000, p. 77, ove si sostiene: ((L'esperienza dei parchi insegna che la valorizzazione delle propriet collettive passa sempre pi
attraverso i rapporti che sono stati instaurati e possono in futuro essere instaurati fra gli
enti locali e il complesso delle organizzazioni del volontariato, delle imprese sociali e cooperative sociali, nonch delle fondazioni che costituiscono una realt che i comuni hanno
ben presente, almeno quelli che si muovono meglio sul terreno del cosiddetto welfare territoriale, ....E ancora, da p. 79: I1tema dei domini collettivi in una societ come la nostra che inevitabilmente marginalizza, al di l di tutti i discorsi ecologici, i problemi che
non abbiano forte rilevanza economica di mercato potrebbe insomma trovare nelle fondazioni un soggetto ideale di sostegno attraverso la logica dei progetti, data la possibilit
di coniugare la tutela e la valorizzazione dell'ambiente con la promozione dello sviluppo
economico locale. k possibile ipotizzare specifici piani di lavoro da presentare alle fondazioni)).