Anda di halaman 1dari 32

Documento de projeto

Perspectiva histrica do planejamento


regional no Brasil
Fbio Lucas Pimentel de Oliveira
Deborah Werner

Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL)

Este documento foi preparado por Fbio Lucas Pimentel de Oliveira, Economista, Mestre e Doutorando em
Desenvolvimento Econmico pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), bolsista da Fundao de Amparo
Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP) e Deborah Werner, Economista, Mestre em Desenvolvimento Econmico
pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Doutoranda do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ), bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPQ).
O documento foi elaborado no marco das Primeiras Jornadas de Planejamento Econmico e Social 2013, organizadas
pelo Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social (ILPES). A reviso e preparao de
todos os trabalhos foi levada a cabo por Paulina Pizarro, sob a coordenao geral de Ren A. Hernndez.
Agradecem-se os comentrios e o apoio do comit liderado por Jorge Mttar, Diretor do ILPES, e integrado por Rudolf
Buitelaar, Ren A. Hernndez, Luis Miguel Galindo, Eduardo Aldunate, Luis Mauricio Cuervo, Sergio Gonzlez, Juan
Francisco Pacheco, Daniel Perrotti, Luis Riffo, Carlos Sandoval, Alicia Williner e Lucy Winchester.
As opinies aqui expressas so de inteira responsabilidade dos autores, no refletindo, necessariamente, a posio da
CEPAL. Este documento no foi submetido reviso editorial.

LC/W.591
Copyright Naes Unidas, maro de 2014. Todos os direitos reservados
Impresso nas Naes Unidas, Santiago, Chile

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

ndice

Resumo ........................................................................................................................................... 5
I.

Introduco ................................................................................................................................ 7

II.

Do arquiplago regional articulao comercial ..................................................................... 9

III.

O diagnstico do GTDN e a poltica de desenvolvimento regional da SUDENE .................. 13

IV. A desconstituio: da ditadura militar (1964-1985) aos anos 1990 ...................................... 17


V.

Rumo retomada da dimenso espacial do planejamento .................................................. 21

VI. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) .................................................. 23


VII. Do GTDN PNDR: que lies extrair da experincia de planejamento
regional brasileiro?................................................................................................................. 27
Bibliografia ..................................................................................................................................... 29
Anexo............................................................................................................................................. 31
ndice de quadro
Quadro A.1

Marcos fundamentais do processo de desenvolvimento regional no Brasil .......... 32

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

Resumo

O trabalho apresenta uma perspectiva evolutiva das polticas brasileiras de desenvolvimento regional.
Para tanto, parte da experincia do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste, nos anos
de 1950, e alcana a atual Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), considerando os
principais determinantes sociais, econmicos e polticos que separam as duas polticas. Procura-se
destacar a complexidade de fatores contexto geopoltico, (macro)-estratgia nacional de
desenvolvimento econmico, diagnstico e concepo do problema regional, enfoque escalar das
polticas, estruturao institucional, entre outros que tem condicionado o planejamento regional
brasileiro. Pretende-se evidenciar a desconexo entre os processos concretos e as intervenes
polticas, o que inibe a perspectiva de uma estratgia nacional, principalmente no bojo de uma notria
desconstituio estrutural da prtica de planejamento. Na concluso, o trabalho se prope a extrair
algumas lies e subsidiar um debate sobre as perspectivas para a efetiva retomada de polticas de
desenvolvimento regional no Brasil.
CDIGOS JEL: O21; P11; R58

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

I. Introduo

Na ltima dcada, as polticas de cunho territorial passaram a figurar, de forma crescente, na agenda
poltica da maior parte dos Estados Nacionais da Amrica Latina e do Caribe. Esse contexto favorvel,
porm, no deve omitir o fato de que, egressos de um perodo de reformulao no que se refere ao rol
que deveriam desempenhar no processo de desenvolvimento econmico, os Estados tiveram que
reposicionar as polticas espaciais conforme a estratgia nacional definida e o prprio histrico de
desenvolvimento dos pases.
No caso do Brasil, o processo de desenvolvimento regional tem como centro nevrlgico a
constituio e integrao do mercado interno nacional, dizer, a forma segundo a qual se correlaciona
o movimento maior da economia brasileira, entendida como sntese de intermediao da economia
internacional e das economias regionais no pas1. Em torno a essa questo central, possvel precisar
uma periodizao histrica do dito processo, considerando a articulao de escalas de diversos nveis.
Ao incorporar a dimenso histrica, que ser trabalhada com maior detalhe na prxima
subseo, faz-se necessrio afirmar que at 1929/30 o pas era constitudo por regies que formavam
"arquiplagos regionais", pores territoriais vinculadas com o exterior segundo uma lgica primrioexportadora, que praticamente prescindiam de relaes com outras regies do pas. A partir de ento e
at 1955/56, testemunhou-se a conformao de uma malha de conexes regionais tendo por base a
circulao de mercadorias, que engendrou pela primeira vez uma articulao inter-regional de cunho
"mercantil". Finalmente, de 1955/56 at o presente momento, com avanos e percalos, est-se em
presena de uma "integrao produtiva" entre as regies brasileiras, que pode ser caracterizada pelo
aprofundamento da circulao de mercadorias pelo territrio nacional, mas que d vez,
principalmente, circulao de capitais entre as diversas partes constitutivas do pas.
Faz-se necessrio, para a anlise do processo de planejamento regional, superar o ponto de
vista estritamente documental ou tcnico, de modo que sejam considerados os determinantes no
necessariamente vinculados s polticas que certamente incidem sobre as possibilidades de
interveno pblica sobre o espao. Defende-se, portanto, que as concepes de planejamento
estiveram vinculadas a correntes tericas especficas, refletidas numa no-neutralidade tanto do ponto

apresentado, em anexo, um quadro que sintetiza a multiescalaridade do desenvolvimento regional no Brasil.

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

de vista tcnico/poltico, como histrico/econmico2. E justamente o resgate dessa historicidade que


anima no s a prxima seo, mas a forma como est estruturada o texto, que mescla elementos das
polticas regionais com processos concretos.
Nesse sentido, alm desta introduo, o estudo est composto de 6 sees, que obedecem
periodizao do processo de desenvolvimento econmico regional no Brasil. O artigo parte dos
antecedentes que levaram ao clebre diagnstico do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do
Nordeste (GTDN) e consequente poltica regional levada a cabo a partir dos anos de 1960 pela
primeira instituio efetivamente dedicada ao tema no pas, a Superintendncia para o
Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE)3. Esse o tema das sees II e III.
Na quarta seo so feitos aportes referentes ao reflexo institucional dos processos concretos
nos anos de 1970, quando polticas setoriais aplicadas a todo o pas emergiram hegemonicamente.
Para os anos de 1980 e 1990, consideradas a crise fiscal e financeira do Estado e a adeso do pas
abertura comercial e financeira, so analisadas as formas de polticas que preencheram o vcuo
deixado pelo Estado Nacional, com especial nfase no recrudescimento da guerra fiscal entre as
unidades subnacionais e na nova aposta em uma "estratgia" primrio-exportadora seletiva.
Nas sees V e VI a anlise alcana os anos de 2000 e a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional. Destaca-se a especificidade do contexto econmico e poltico e a forma
como se constituram os pressupostos de uma nova poltica de desenvolvimento regional, alm dos
elementos que tm concorrido, no perodo recente, para ampliar ou dificultar a ao pblica.
Finalmente, na stima seo, so extrados alguns aspectos que se julgou adequados para animar o
debate sobre a forma como a experincia de planejamento regional no Brasil pode contribuir para
concepes institucionais efetivas referentes questo.

Embora se defenda o vnculo do planejamento com distintas concepes tericas, este no constitui o objeto de
anlise do estudo. Sem embargo, fica sugerida a necessidade de se avanar no cotejo entre a prtica do
planejamento e as correntes tericas que, em distintos momentos, influenciaram o planejamento regional brasileiro.
Aes pblicas anteriores a 1959 j possuam alguma orientao espacial. Pode-se citar os casos das intervenes
baseadas na Constituio de 1946; o SPVEA, plano orientado valorizao da Amaznia; e a criao da Comisso
do Vale do rio So Francisco, atual CODEVASF, em 1948. Tambm relevantes foram as criaes do BNB (Banco
do Nordeste do Brasil) e do BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico), instituies que deram
suporte financeiro s aes anteriores SUDENE. Contudo, foi somente com este rgo que se elaborou uma
estratgia sistmica de desenvolvimento regional.

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

II. Do arquiplago regional articulao comercial

Ensina a literatura pertinente que no perodo que antecede 1930 o Brasil era um grande arquiplago
constitudo por diversas "ilhas regionais". Essa interpretao, atribuda a Francisco de Oliveira (2008),
afirma que at princpios do sculo XX cada subespao brasileiro estava muito mais vinculado ao
exterior do que com as demais regies que conformavam o pas. Em linha com a lgica primrioexportadora que tipificava a economia naquela poca, a extroverso das regies viabilizava a
canalizao do excedente econmico para os centros decisrios do mundo, e cada um desses
subespaos nacionais e respectivas atividades exportadoras havia experimentado, como demonstrou
Furtado (1977), as peculiaridades referentes forma como os ciclos internacionais incidiam sobre as
possibilidades produtivas ali geradas.
Esse quadro prevaleceu at pelo menos o ltimo quarto do sculo XIX, quando a economia
cafeeira instalada inicialmente no Rio de Janeiro e em seguida em So Paulo possibilitou o
desenvolvimento de relevantes atividades-satlite em relao atividade exportadora principal. Com
isso, foi sendo constitudo um ncleo interno de acumulao de capitais baseado na nascente
centralidade urbana da cidade de So Paulo, que relacionava mo-de-obra livre e imigrante no
processo produtivo, que j alcanava alguns setores da indstria na forma de pequenas plantas
industriais. Essa dinmica, observada com mais vigor no "oeste paulista", habilitou essa regio do pas
condio de lcus principal de acumulao de capital no perodo que antecedeu 1930, constituindo o
chamado "complexo cafeeiro" (Mello, 2009).
Ao superar as demais "ilhas regionais" e constituir as bases objetivas para impulsionar um
processo de desenvolvimento econmico mais aprofundado do ponto de vista do desenvolvimento das
foras produtivas, So Paulo se posicionava como o futuro centro produtivo nacional, o que ocorreu aps
a crise de 1929, quando tem incio o processo de industrializao restringida4. Se antes de 1930 havia
uma clara orientao das atividades econmicas do pas para o exterior, a partir de ento a

O conceito de industrializao restringida remete ao trabalho de Cardoso de Mello (2009). Trata-se de uma reviso
crtica do clebre conceito de industrializao por substituio de importaes, que tipificou o pensamento
estruturalista a partir dos estudos de Ral Prebisch, Celso Furtado e Anbal Pinto. Maria da Conceio Tavares
tambm alerta para a necessidade de adotar o conceito de "restrio" e, juntamente com Cardoso de Mello, atentam
para a necessidade de considerar um aparato terico dinmico que permita escapar da determinao histrica do
conceito de "substituio". Alm disso, industrializao remete a processo, e no a indstria (que tem carter pontual).

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

"internalizao do centro dinmico da economia" os termos so de Furtado (1977) exigiria uma


reestruturao da organizao espacial da economia brasileira.
E foi justamente de So Paulo que emanou, num primeiro momento (1929/30-1955/56), a
articulao comercial entre as diversas regies brasileiras, fundamental para a constituio do mercado
interno nacional (Cano, 2007; Guimares Neto, 1989). Foi ali que se constituiu o principal parque industrial
do pas, de onde seria intensificado o incipiente fluxo de mercadorias entre plo e periferia, especialmente
quando em So Paulo a indstria (oferta) j crescia adiante da demanda (mercado regional).
Para constituir o mercado interno nacional no bastava apenas prover as condies estruturais
da articulao entre as diversas regies brasileiras5, mas tambm e principalmente acomodar os
diversos interesses regionais no mbito do Estado Nacional. Para tanto, foi crucial a poltica
econmica que promoveu uma "limpeza do terreno". parte a centralizao poltica, favorecida pela
ditadura iniciada em 1937, aes como interligaes rodovirias e reformas do sistema de tributao
interestadual favoreceram enormemente o movimento de industrializao e o processo de
concentrao produtiva em So Paulo, ao passo que expunham as atividades produtivas perifricas
concorrncia comercial em mbito nacional (Galvo, 1987, Cano, 2007). Ao mesmo tempo, polticas
setoriais e intervenes pblicas assistencialistas viabilizavam a sobrevivncia de fraes locais de
capital (Oliveira, 2008).
A redefinio das fronteiras comerciais internas, pois, promoveu a confrontao de diferentes
estruturas econmicas regionais. Nesse sentido, interessante cotejar a j mencionada experincia
paulista com a anlise do Complexo Econmico do Nordeste (Furtado, 1977), regio que viria a ser
objeto de interveno poltica anos depois. Cano (2002) mostra como a economia aucareira consolidou
uma rgida estrutura atravs do desdobramento na direo da atividade criatria extensiva (pecuria) e da
agricultura de subsistncia, importantes eixos econmicos alternativos cultura da cana-de-acar. A
atividade aucareira, fortemente condicionada pelos interesses metropolitanos, encontrou ali uma
possibilidade de sobrevivncia nos momentos de crise de realizao das exportaes, que inclusive
contribuiu para a ocupao do interior nordestino.
O carter extensivo da atividade aucareira do Nordeste no implicou modificaes
estruturais capazes de molestar custos de produo e produtividade. Com base no trinmio centrado na
atividade de exportao de acar, o "apoio" da pecuria extensiva e da agricultura de subsistncia
permitiu economia da regio Nordeste manter uma elevada concentrao de propriedade e de renda
ao largo de sculos, aspecto que definiu uma rgida e resiliente estrutura econmica, social e de poder
em relao s intempries cclicas da atividade econmica principal. Por isso, no se verificou no
Nordeste qualquer indcio de diversificao significativa da estrutura produtiva, motivo pelo qual essa
regio no logrou desenvolver de maneira mais avanada as foras produtivas envolvidas na atividade
produtiva ali localizada, tal qual ocorreu em So Paulo.
Em outras palavras, o que se pretende destacar aqui o fato de que diferentes e particulares
caractersticas estruturais das antigas ilhas regionais, especialmente a do Nordeste e a de So Paulo,
concorreram para o que no final dos anos de 1950 seria conhecido como a Questo Regional
brasileira, que emerge, como afirmado anteriormente, no bojo da interao entre diferentes estruturas
capitalistas regionais, que se intensificou quando teve incio a articulao mercantil nos anos de 1930.
Cano (2007) analisa o processo de interao dinmica atravs do estudo dos "efeitos de
estmulo, bloqueio/inibio e destruio", cuja verificao se d em termos do crescimento,
decrescimento, estagnao e mesmo desapario das atividades produtivas desempenhadas na
5

Com destaque para a construo da infraestrutura necessria para viabilizar a circulao de mercadorias. A
constituio de infraestrutura era somente um meio "fsico" de suporte a uma questo cuja resoluo era, sobretudo,
poltica. Em geral, teorias de desenvolvimento regional atualizadas, como a Nova Geografia Econmica, ignoram
esse fato. Mais grave, alguns pases da Amrica Latina chegam a reproduzir esse equvoco de concepo em suas
diretrizes de poltica, esvaziando contraditoriamente o carter poltico da ao pblica.

10

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

periferia nacional e no plo industrial brasileiro. Vez que em So Paulo as fraes de capital eram
usualmente mais avanadas e aptas concorrncia pelo domnio dos mercados no pas, o resultado
lquido dos estmulos, ou seja, do processo de articulao mercantil, dependia da temporalidade da
constituio capitalista em cada regio e da condio de complementaridade ou concorrncia do tecido
produtivo perifrico em relao ao plo, embora de maneira geral o resultado tenha sido bastante
positivo no apenas para So Paulo, mas tambm para a periferia.
No caso especfico do Nordeste, regio onde o principal estado at ento (Pernambuco) havia
enfrentado severos efeitos de bloqueio, a situao se agravou ao ponto de ser lanada pela primeira
vez uma poltica de desenvolvimento regional para o pas.

11

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

III. O diagnstico do GTDN e a poltica de


desenvolvimento regional da SUDENE

Iniciado o processo de industrializao pesada com o bloco de investimentos do Plano de Metas entre
1956-1961, no s o movimento de articulao comercial inaugurado no perodo anterior foi
intensificado, como tambm passaram a ser verificados fluxos de capitais entre as regies brasileiras.
Entre a centralidade exercida por So Paulo quanto ao desenvolvimento regional brasileiro no perodo da
industrializao restringida e no perodo da industrializao pesada h, porm, uma diferena qualitativa
crucial: a partir desta ltima, o dinamismo das periferias regionais do Brasil passaria a estar determinado
pelo movimento maior do principal plo produtivo da economia brasileira, resultado do estabelecimento
de uma diviso inter-regional do trabalho.
O ritmo e a intensidade do crescimento perifrico seriam determinados, exceo feita s
intervenes pblicas, pelo comportamento da economia de So Paulo, mais ainda quando se
considera que a partir do Plano de Metas do governo de Juscelino Kubitschek a liderana setorial do
processo de industrializao brasileiro passou a ser exercida pelos setores de bens de produo, bens
de capital, bens de consumo durveis ou bens de consumo no-durveis, espacial localizados em
territrio paulista, que detinha o parque industrial mais avanado do pas nos setores agora
fundamentais para o crescimento da indstria (Cano, 2007).
Embora articuladas produtivamente, nos anos de 1950 a concentrao produtiva regional
alcanou um patamar at ento indito, dando margem ao surgimento da Questo Regional no Brasil,
que focalizava uma regio especfica: o Nordeste. Alm dos aspectos econmicos, a Questo Regional
foi impulsionada pelos efeitos da seca de 1958 na regio, pelo surgimento das Ligas Camponesas, pela
emergncia de movimentos sociais urbanos e eleio de representantes da esquerda, numa conjuntura
marcada pela Revoluo Cubana, que tambm influenciava levantes rurais e clamores por reforma
agrria e pela atuao progressista da Igreja catlica na regio, entre outros fatores mais particulares
(Guimares Neto, 1997).
Nesse contexto que surge o documento do GTDN (Grupo de Trabalho para o
Desenvolvimento do Nordeste), cujo objetivo era, de um lado, desvelar a realidade nordestina,
enterrando as falcias que secularmente serviram para justificar a utilizao de dinheiro pblico na
perpetuao de estruturas anacrnicas e anti-sociais (Furtado, 1989: 56); e, de outro lado e por
consequncia, modificar o padro neutro (do ponto de vista da capacidade de transformao estrutural
da regio) de interveno pblica que at ento havia prevalecido no Nordeste. A inspirao terica do

13

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

GTDN , explicitamente, o mtodo histrico-estrutural da Comisso Econmica para a Amrica


Latina (CEPAL), combinado ao exame das "disparidades regionais".
A anlise dos fluxos de mercadorias e de capital do Nordeste em relao ao Centro-Sul do
Brasil e ao Exterior constitui o ponto de partida ressaltado pelo GTDN (1994) para descortinar, ao
lado dos fatores naturais, a forma como se geravam as discrepncias de ritmos de crescimento entre
Nordeste e Centro-Sul. Destaque-se o papel desempenhado pela poltica econmica no pas,
especialmente no que diz respeito ao comrcio, fenmeno real analisado pelo relatrio.
Ao analisar o perfil do gasto pblico na regio, o GTDN (1994) ressaltava o carter
assistencialista de que estava revestido,uma vez que no incidiam sobre a estrutura econmica e sobre
o sistema de produo regional. O gasto pblico estava, pois, incapacitado de criar na regio
mecanismos de superao das perdas acarretadas pela evaso de excedentes para o Centro-Sul.
Para o diagnstico, a perda de excedentes pela via comercial e o carter assistencialista dos
gastos do Governo Central na regio obstavam o desenvolvimento regional. A condio defasada do
Nordeste em termos do desenvolvimento das foras produtivas e a inexistncia de uma poltica
especfica para a regio encontravam reforo nas medidas de carter assistencialista promovidas pela
ao estatal na regio. Com isso, ao contrrio de mitigar, as aes pblicas no Nordeste aprofundavam
a disparidade frente ao "Centro" nacional. Isso significa que as polticas pblicas estavam reiterando
aquela estrutura econmica regional. Na ausncia de transformaes nas aes do Estado, o Nordeste
no poderia encontrar a um elemento exgeno de quebra do crculo vicioso de sua economia.
Fosse outro o quadro excedente regional utilizado adequadamente e gasto pblico com perfil
produtivo seria de esperar que os capitais que saem em busca de colocao poderiam criar
capacidade produtiva, elevar o nvel mdio de produtividade, absorver parte do excedente
populacional, elevar, enfim, o nvel de vida da populao nordestina (GTDN, 1994, pg. 172).
Essa interpretao desgua na ideia de que o Nordeste poderia firmar-se em sua prpria
poupana para alcanar um ritmo de crescimento similar ao do Centro-Sul. Para tanto, as oportunidades
de inverso repousariam no impulso dinmico gerado a partir de fora da regio e teriam de ser
consentneas com um impulso endgeno, cuja resultante seria o desencadeamento de um processo de
industrializao regional autnomo.
Por isso, o relatrio do GTDN contemplou um estudo do comportamento do setor industrial
do Nordeste, diferenciando-o em relao regio Centro-Sul (So Paulo), que firmou na
diversificao da estrutura produtiva, bem como no mercado interno, os pilares do crescimento a partir
de 1930, como j se destacou anteriormente. Enquanto isso, no Nordeste o esforo de industrializao
foi consideravelmente restringido pelo esgotamento do impulso de crescimento do setor externo,
notadamente das exportaes de acar e algodo. Dada a grande concentrao de renda; a baixa
massa de salrios paga na regio; e a escassez de terra, em virtude das limitaes climticas, mas
tambm, e principalmente, da elevada concentrao fundiria, dificilmente a perda do impulso externo
pela via das principais atividades exportadoras adviria atravs do desenvolvimento de atividades
relacionadas terra enquanto principal fator de produo.
Tendo em vista esse quadro, o GTDN (1994) atribuiu industrializao o papel de nica
alternativa ao desenvolvimento do Nordeste, capaz de superar o quadro de subemprego urbano
regional e contribuir para a formao de nova classe dirigente, na regio, at o presente [final dos
anos de 1950] orientada quase exclusivamente por homens ligados a uma agricultura tradicionalista e
alheios ideologia do desenvolvimento (GTDN, 1994, P. 200). O esforo de industrializao seria
amparado na constelao de recursos e fatores da regio em um plano intensivo e racional de
industrializao, que se imaginava compatvel com o processo de industrializao do Centro-Sul.
A partir dessas concepes, o GTDN (1994) props um plano de industrializao voltado
reorganizao das indstrias tradicionais da regio e promoo de atividades que pudessem ampararse nos recursos naturais regionais, que resultasse num sistema capaz de auto-propagao e de carter
germinativo. Para alcanar tais objetivos, foi estabelecido um plano de ao estruturado em diretrizes

14

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

no apenas industriais, mas tambm agrcolas, contemplando a transformao da economia agrcola da


faixa mida nordestina (localizada no litoral e no estado do Maranho) e uma reforma agrria "s
avessas" na regio semi-rida, onde seriam viabilizadas condies produtivas para os capitalistas que
ali atuassem desenvolvessem atividades agrcolas de elevada produtividade. Para executar esse plano
de ao, foi criada ainda em 1959 a Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE), sob o comando de Celso Furtado6.
Desde o ponto de vista da operatividade, um dos principais mecanismos de atuao foi o
subsdio fiscal, concedido atravs do artigo 34 da lei n. 3.995 de 1961. Atravs desse mecanismo, as
pessoas jurdicas de capital 100% nacional teriam direito a deduzir metade do imposto de renda
devido relativo ao montante investido no Nordeste, desde que o investimento realizado obedecesse s
prioridades estabelecidas pela SUDENE e que a importncia deduzida fosse destinada ao
reinvestimento ou reaplicao em indstria considerada de interesse para o desenvolvimento regional.
Em 1963 foi instituda uma lei que estendia os incentivos s atividades agrcolas e, sob o argumento
de que a exigibilidade de 100% para a origem do capital das empresas industriais travava a
contribuio para o desenvolvimento regional, foi acrescida ao artigo 34 uma salvaguarda, inscrita no
artigo 18, que eliminava a exigibilidade da origem 100% nacional da constituio de capital das
empresas (Furtado, 1989, p. 120-1, Goodman et al., 1971).
Essa modificao favoreceu sobremaneira as empresas transnacionais sediadas em So Paulo
e fez com que a poltica de industrializao da SUDENE ganhasse impulso fundamental a partir de
19637. Segundo Guimares Neto, a iseno total ou parcial do imposto de renda para as empresas
novas ou j existentes, o aval da Sudene para obteno de emprstimos nos bancos oficiais (BNB,
BNDE), at isenes de parte dos impostos estaduais sobre circulao de mercadorias contribuam
para uma reduo, na perspectiva do empresrio, do custo do capital. No preciso clculo
complicado para reconhecer (...) que os grupos empresariais que vieram a se instalar no Nordeste
trabalhavam em condies muito favorveis (Guimares Neto, 1989: 134).
A atuao da SUDENE, contudo, no poderia ser entendida fora do contexto social e poltico da
poca. Embora tenha sobrevivido s turbulncias polticas provocadas pela renncia de Jnio Quadros
Presidncia da Repblica, era crescente a desestabilizao do pacto regional de governadores que dava
sustentao ao organismo, o que terminou por resultar na supresso do papel de articulao e
desprendido de interesses especficos dos estados nordestinos que a SUDENE exercia, limitando
sobremaneira a capacidade de coordenao escalar das polticas de desenvolvimento regional levadas a
cabo por essa instituio. A anlise dos 4 Planos Diretores que orientaram a ao da SUDENE deixa
evidente esse aspecto (PIMES, 1984; Carvalho, 2001, Furtado, 1989).
Do ponto de vista da efetividade da poltica de desenvolvimento regional, Guimares Neto
(1989) afirma que esteve diretamente relacionada implantao do sistema 34/18. O sistema de
incentivos passou por significativas modificaes e resultou, na primeira metade da dcada dos 1970,
no FINOR (Guimares Neto, 1989: 133). Quanto s aes agrcolas previstas pelo GTDN, foram
objeto de forte resistncia no perodo 1959-64, em que a manobra poltica que inviabilizou a
aprovao no Congresso Nacional de uma Lei de Irrigao exemplo mximo (Tavares, 2008).
Concretamente, a SUDENE operacionalizou uma alterao qualitativa na indstria nordestina,
modificando a estrutura sobre a qual se havia erigido historicamente.

O relatrio do GTDN tambm foi resultado do labor de Celso Furtado. Contudo, por questes relativas resistncia
poltica a seu nome, Furtado preferiu manter sob sigilo tal autoria, posteriormente confessa em livro auto-biogrfico.
Ver Furtado (1989).
conveniente lembrar que durante o Plano de Metas (1955-59) teve papel fundamental a Instruo 113 da SUMOC
(institucionalidade que operava como um Banco Central), que viabilizou a transio para a industrializao pesada ao
permitir a importao direta de mquinas e equipamentos, facilitando a entrada de empresas transnacionais no Brasil.
Ver Abreu (1990).

15

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

Embora a mobilizao de recursos em prol dos projetos prioritrios da SUDENE houvesse


sido muito importante, a partir da dcada dos 1970 os incentivos fiscais e financeiros passaram a
sofrer debilitamento, em funo da disperso de recursos para uso em para outras regies do pas e
setores econmicos. No obstante, a integrao produtiva do Nordeste, iniciada nos anos de 1960,
persiste at os dias atuais.
necessrio reconhecer, pois, que a ao planejadora do Estado jogou um rol fundamental no
desenvolvimento econmico do Nordeste. E justamente atravs do exame da ao do Estado em parte
comentada anteriormente, desde o ponto de vista financeiro e da forma como os capitais privados foram
induzidos a realizar inverses produtivas que se pode delinear a trajetria que seguiu o planejamento
regional brasileiro.

16

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

IV. A desconstituio: da ditadura militar


(1964-1985) aos anos 1990

O Golpe Militar de 1964 marcou o incio do que Vainer (2007) denominou de "processo de
desconstituio do planejamento regional no Brasil" e do que Nabuco (2007) denominou de
"(des)institucionalizao de polticas regionais". Para Arajo (1993), j a partir da dcada dos 1970
tem incio uma crise do planejamento regional, sintetizada nos seguintes elementos: a) ecloso do
autoritarismo e rompimento da sustentao poltica; b) a concentrao administrativa de recursos e a
prioridade ao planejamento nacional (reforma tributria e administrativa ps-1964); c) a crise fiscal e
financeira do Estado (j nos 1980); d) transformaes econmicas ocorridas e seus desdobramentos
espaciais (como resultado da reestruturao do capitalismo mundial); e finalmente, e) o desgaste da
proposta regional.
De acordo com Guimares Neto (2010), as polticas de desenvolvimento regional,
cristalizadas no modelo da SUDENE, se caracterizaram pela abrangncia macrorregional, cuja misso
se orientava pelo desenvolvimento socioeconmico regional. O modelo de gesto estava constitudo
por um conselho de desenvolvimento integrados por representantes de esferas diferentes de governo,
apoiado por uma secretaria tcnico-executiva que apoiava administrativamente o conselho. O
planejamento tinha como objetivo central reduzir as disparidades regionais por meio de uma ao
diversificada, cuja chancela estava na grande mobilizao social que dava respaldo ao rgo.
(Guimares Neto, 2010).
No entanto, o regime militar alteraria por completo a forma de atuao do "modelo da
SUDENE", ao limitar a interveno do Estado sobre as regies ao estmulo fiscal e financeiro de
projetos industriais. A partir do ciclo econmico atribudo ao perodo do Milagre (1968 e 1973), a
economia regional se integrou ao dinamismo da economia nacional sem, contudo, promover as
reestruturaes e transformaes que permeavam a estratgia anteriormente proposta.
Assim, um aspecto marcante entre o planejamento regional anterior e o posterior ao regime
militar reside no fato de que o desenvolvimento regional atribudo concepo da SUDENE buscava
a reestruturao e transformao da sociedade e sua dinamizao e modernizao, proposta que viria a
ser substituda por um planejamento regional que, se bem no haja rompido com a ideia da
"integrao nacional", estava pautado por objetivos complementares ao plano de fazer do Brasil uma
potncia mundial.

17

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

Essa perspectiva identificada, por exemplo, no processo de incorporao da Amaznia


Legal (Leis n 4.216/1963 e 5.174/1966) ao processo de integrao nacional. A centralizao
administrativo-financeira (na instncia federal de governo) decorrente do golpe militar de 1964
permitiu a reconverso de verbas federais destinadas aos incentivos fiscais e financeiros para a
Amaznia, que passou a compartilhar os benefcios fiscais antes dedicados ao Nordeste e que
vigoraram at 1974. A criao do Fundo de Investimento da Amaznia (FINAM), em 1975, agilizaria
a captao de recursos para a regio Norte do Brasil. Alm dos objetivos do desenvolvimento da
Amaznia, jazia uma meta de natureza geopoltica nessa reconverso, dado o entendimento de que era
necessria uma maior integrao territorial do espao nacional atravs da ocupao de rea remota
(Nabuco, 2007).
A meta de integrao nacional seria buscada quando da criao do Programa de Integrao
NacionalPIN (Lei n 1.106, de 1970), com o objetivo de maior integrao da regio Centro-Sul s demais
regies. No escopo do programa estavam previstos investimentos em obras de infraestrutura, como a
construo das rodovias Transamaznicas (interligando a Amaznia ao Nordeste) e a Cuiab-Santarm.
Em complemento ao PIN, foi criado o Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria
do Norte e Nordeste (Decreto-lei n 1.179, de 06.07.1971), cujo objetivo foi facilitar o acesso do homem
terra e promover a agroindstria nas regies compreendidas pela SUDAM e SUDENE.
A lgica de ocupao da fronteira agrcola nos anos setenta alcana a regio Centro-Oeste, em
que a grande disponibilidade de terras boas e baratas surgia como um recurso importante num
contexto internacional de aumento dos preos das matrias-primas e alimentos (Nabuco, 2007). Tal
processo realizou-se por meio de grandes programas federais, de modo a consolid-los como modo de
interveno territorial sucedneo ao planejamento regional.
Os anos posteriores a 1970 testemunharam dois momentos de desconcentrao produtiva na
escala nacional: a desconcentrao "virtuosa" do perodo 1970-1980, quando a indstria de todo o pas
cresceu em bom ritmo, com a periferia superando o excepcional crescimento do estado de So Paulo;
e a desconcentrao "espria" do perodo 1980-1990, quando o processo de desconcentrao
produtiva regional teve continuidade, mas em um perodo macroeconmico de baixo crescimento,
crise do Estado e recrudescimento inflacionrio. Segundo Cano (2007), essa desconcentrao assumiu
um carter estatstico, uma vez que a periferia teve um desempenho produtivo menos ruim que o de
So Paulo. Esse quadro tambm foi trabalhado por outros analistas, que em geral argumentaram pela
existncia de um novo processo de desenvolvimento regional j a partir dos anos de 1980, quando
estava evidenciada uma tendncia de estancamento da desconcentrao produtiva industrial no Brasil.
Com o epitfio do planejamento regional segundo o modelo da SUDENE, as polticas
passaram a obedecer as exigncias do planejamento territorial nacionalmente integrado, de modo a
tornar as regies espaos passveis de apropriao a partir das necessidades de crescimento do pas.
Da o carter subordinado, sob forte interveno estatal, que predominaria no processo de integrao
nacional (Arajo, 1991). A poltica de desenvolvimento regional foi substituda por programas
especficos os plos, regies-programas e projetos em que a regio articulada com a totalidade,
abstraindo-se sua caracterizao intra-regional e atribuindo ao centro do sistema a capacidade de
determinar que funes desempenhariam os espaos subnacionais na economia nacional.
Nesse sentido, o fato a destacar que os programas implementados na dcada de 19708 tiveram
como caracterstica a ruptura com o modelo de Superintendncias. Tais programas tm em comum o fato
8

Dentre eles, o Programa de Desenvolvimento do Centro-OesteProdoe ste (Decreto-Lei n1.192, de 08.11.1971); o


Programa Especial para o Vale do So FranciscoPROVALE (Decreto-lei n 1.207, de 07.02.1972); o Programa de
Desenvolvimento de reas Integradas do NordestePOLONORDESTE (Decreto-lei n74.794, de 30.10.1974); o
Programa de Plos Agropecurios e Agrominerais da AmazniaPOLAMAZNIA (Decreto-lei n74.607, de
2509.1974); o Pograma de Desenvolvimento dos CerradosPOLOCENTRO (Decreto-lei n75.320, de 29.01.1975);
o Programa Especial de Desenvolvimento do PantanalPRODEPAN (1974); e o Programa Especial de
Desenvolvimento da Regio de Grande Dourados (PRODEGAN). Ver Nabuco, 2007.

18

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

de terem sido criados na fase do Milagre Brasileiro e serem baseados na ideia de polarizao do
desenvolvimento econmico, ou seja, sob a justificativa de que era possvel promover a desconcentrao
geogrfica do desenvolvimento por meio da criao de plos regionais (Nabuco, 2007).
A regio deixou de ser a escala merecedora de uma poltica especfica. Em seu lugar, partiu-se
para a identificao de potenciais micro-localizados funcionais a algum programa estratgico de cunho
nacional. Somam-se a esses programas os Grandes Projetos de Investimento (GPI), entendidos como as
grandes unidades produtivas relacionadas ao desenvolvimento de atividades bsicas, ao incio de cadeias
produtivas para extrao e produo de minrios, a grandes obras de infraestrutura, complexos
industriais porturios, termeltricas, hidreltricas, entre outros. Os GPI foram considerados eficazes para
assegurar a difuso acelerada do progresso tcnico e, por consequencia, de engendrar a superao das
desigualdades regionais brasileiras. Ao lado dos programas estatais, foram vetores fundamentais de
reestruturao do territrio e de gestao de novos espaos econmicos (Vainer, 1990).
Assim, j no eram os planejadores regionais que projetavam o desenvolvimento das regies,
mas os planejadores e tomadores de deciso de cada um dos macro-setores de infraestrutura, com
destaque para o setor eltrico, o setor mnero-metalrgico e o setor petroqumico. Frente a cada setor,
no mais se apresentavam as regies, mas um espao diferenciado de localizao de investimentos e
projetos, definidos com base no potencial que ofereciam acumulao capitalista. Intervenes desse
tipo concorreram para redesenhar o territrio nacional em uma nova geografia que refletia e
sustentava os novos recortes que substituam as antigas regies do pas (Vainer, 2007).
Por esse aspecto, Arajo (1991) afirma que a interveno do Estado buscou concretizar a
apropriao de riquezas atravs da consolidao de um modelo de planejamento sustentado por uma
organizao tecno-burocrtica de empresas e agncias estatais que tomavam decises estratgicas
baseadas em uma racionalidade tcnica instrumental que davam suporte ao planejamento centralizado,
autoritrio e excludente. Em sntese, por esse padro de planejamento no era a regio que acolhia o
plo, mas o plo que gerava e geria as regies.O II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND,
1974-1979) confirma essa concepo.
Se nos anos de 1970 j se mostrava clara a tendncia desconstituio do planejamento
regional, a crise fiscal e financeira que acometeu o Estado nacional a partir da dcada de 1980
relegaria o desenvolvimento regional brasileiro aos ltimos efeitos decorrentes da interveno de tipo
anterior. Constrangidas pela insolvncia do Estado, envolto em um ambiente econmico igualmente
crtico, as intervenes pblicas eram cada vez mais orientadas ao curto prazo e, no que diz respeito
poltica espacial, assumiam um carter cada vez mais pontual. Segundo Arajo (1993), tais aes que
j ento poderiam ser qualificadas de assistencialistas, tendncia consolidada nos anos de 1990.
Sem embargo, no se pode omitir que no plano poltico a redemocratizao em 1985 e a
elaborao da Constituio de 1988 foram acontecimentos relevantes, porque avalizaram a retomada
da participao popular nos preceitos do planejamento, dizer, a reaproximao da sociedade na
definio dos rumos que a ao pblica tomaria desde o ponto de vista espacial. Exemplo marcante
o impulso que recebe a questo metropolitana no Brasil, antes discutida em instncias menores
(Maricato, 2011).
A partir dos anos de 1990 dcada caracterizada pela abertura comercial e financeira do pas
intensificou-se a chamada Guerra Fiscal entre unidades federadas, fenmeno que j vinha se
expressando com alguma intensidade no final da dcada anterior. A Guerra Fiscal foi (e ainda )
decorrncia direta da incapacidade coordenadora do Estado Nacional quanto promoo de polticas
de desenvolvimento regional, e do ponto de vista fiscal se traduz na perda global de receitas tributrias
para o setor pblico. O potencial de receitas repassado em um "leilo de lugares" (Brando, 2012)
aos capitais privados, sob o argumento de que necessrio criar condies vantajosas de explorao
de atividades econmicas em determinados espaos subnacionais, a despeito do debilitamento
financeiro dos entes subnacionais em um contexto de adeso do Estado Nacional aos ditames do
Consenso de Washington (Cano, 2007b).

19

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

Alm disso, no bojo do neoliberalismo brasileiro e de perda de relevncia da poltica nacional


de desenvolvimento regional, ganharam destaque as polticas de insero competitiva de alguns
espaos regionais, o que terminou por vincular o desenvolvimento regional no Brasil quase que
exclusivamente explorao de produtos primrio-exportadores e s atividades com repercusses
territoriais, ressonando a velha lgica setentista dos Grandes Projetos de Investimento.
Em sntese, a crise dos 1980 e a seletividade dos anos de 1990 resultaram no modo como o
desenvolvimento endgeno se expressou no Brasil, constituindo uma agenda planificadora alternativa
que havia prevalecido no perodo compreendido entre 1930-1980, em que predominou a estratgia
de constituir um espao econmico de carter nacional. Por isso que, do ponto de vista espacial, nos
anos de 1990 a tendncia mais evidente do desenvolvimento no Brasil estava expressa na ideia de
"fragmentao da nao", operada por um eventual regresso lgica primrio-exportadora, como
demonstrou Pacheco (1998).
Do ponto de vista do planejamento regional, Arajo (1993) afirma que as tendncias que o
influenciaram em meados dos anos de 1990 estavam diretamente relacionadas mudana no padro
de funcionamento pela qual vinha passando a economia mundial desde os anos de 1970. A exigncia
de elevados padres de competitividade, qualidade de produtos, produtividade e eficincia afetou os
diversos espaos regionais e teve como resultado a marginalizao daqueles espaos incapazes de
oferecer os "requerimentos mercadolgicos" do novo contexto. Para a autora, foi inusitada a
velocidade com a qual se destruram os avanos alcanados em termos de economia regional no
Brasil, resultado de uma insero internacional passiva e sob comando das estratgias de globalizao
pautadas pelos mega-atores da economia mundial.
Em outras palavras, tambm na dimenso do planejamento estava-se diante de uma tendncia
oposta a que se seguiu no ps-2a. Guerra Mundial, quando a lgica de consolidao do mercado
nacional promoveu o movimento de articulao dos diversos espaos do pas. diferena desse
quadro, a partir dos 1990 se apresentava uma tendncia integrao competitiva das diversas regies,
articuladas no com uma lgica nacional, mas sim com os fluxos globalizados de comrcio e de
capital. A despeito do papel fundamental do planejamento para um pas continental caracterizado pelo
subdesenvolvimento9, a reestruturao neoliberal do Estado Nacional que passou de promotor e
fiador do avano das foras produtivas nacionais e regionais a regulador da ao de mercado
determina uma perspectiva de planejamento regional completamente distinta daquela existente no
perodo 1930/80.
Nos anos de 1990, a interveno espacial do Estado brasileiro nos 1990 teve seu pice com a
estratgia dos "Eixos de Integrao". Os "Eixos" consistiam em uma estratgia orientada exatamente a
promover uma insero internacional competitiva dos espaos subnacionais, atravs da constituio de
uma infraestrutura para o adequado escoamento de mercadorias (Galvo e Brando, 2003).
Nesse sentido, urgia retomar a dimenso espacial do desenvolvimento como uma das
preocupaes de poltica pblica. Esse esforo foi feito, em um primeiro momento, fora das instncias
governamentais, a despeito da "morte simblica" do planejamento regional brasileiro com o
fechamento da SUDENE e da SUDAM no ano 2000, sob o argumento de que haviam se convertido
em antros de corrupo e de desperdcio de recursos pblicos.

A integrao competitiva de partes do Brasil pode significar a tendncia fragmentao crescente do pas. Nesse
contexto, mais que no passado, o planejamento governamental, o papel coordenador, articulador e regulador do Estado
Nacional e a prtica do planejamento territorial explcito (inclusive no seu corte regional) ganham importncia
crescente (Arajo, 1993, p.11).

20

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

V. Rumo retomada da dimenso


espacial do planejamento

Para a correta compreenso da retomada da dimenso espacial do planejamento nos anos de 2000 no
Brasil, devem ser mencionados os determinantes que surgiram nos anos de 1990, especialmente as
alteraes na percepo sobre a forma como o planejamento poderia influenciar o debate sobre o
desenvolvimento regional naquele momento.
Entre esses elementos, cabe mencionar a redefinio das relaes intergovernamentais,
caracterizada pela ruptura com a centralizao poltica e pela rediviso das atribuies entre trs novos
nveis de governo (Unio, Estados e Municpios), tendncia consolidada pelo fortalecimento pelo
menos ao nvel institucional dos entes subnacionais, conforme prerrogativa da Constituio Federal
de 1988. Ao mesmo tempo, o processo de redemocratizao permitiu maior participao pblica nos
processos decisrios e enfraqueceu a tecnocracia do perodo ditatorial, principalmente no
planejamento urbano.
Tambm surgiram no bojo das preocupaes com o desenvolvimento regional dimenses antes
pouco contempladas, a exemplo da dimenso ambiental (Buarque, 1999), da interao entre
desenvolvimento regional e avano tecnolgico (Diniz e Gonalves, 2005) e da dimenso cultural como
aspecto intangvel do desenvolvimento (Furtado, 1984). Essas novas tendncias levaram ao
questionamento da nfase excessivamente econmica nos planos de desenvolvimento (nacionais e
regionais) em detrimento da dimenso social10.
Quanto aos aspectos econmicos, na dcada de 2000, especificamente a partir de 2004, o
"efeito-China" expresso no crescimento explosivo da demanda de produtos primrios por parte desse
pas asitico contribuiu sobremaneira para a retomada do crescimento da economia brasileira, que
perdurou em uma trajetria continuada de crescimento at a crise financeira mundial iniciada em
10

A hegemonia do econmico relegava um papel secundrio dimenso social, vista como secundria e como
subproduto dos xitos econmicos. Essa interpretao fruto da convico de que o crescimento econmico
condio necessria e suficiente para melhorar os padres de vida da populao. As dimenses ambiental e
tecnolgica s comearam a ganhar espao a partir dos anos de 1990, enquanto a dimenso poltica (cuja
materializao a participao popular nos processos decisrios) somente a partir de 1985 passou a ser
efetivamente possvel, uma vez que sofria as restries de um ambiente marcado pela ditadura militar. Ver a crtica
de Arajo (1993).

21

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

2008. Embora o pas houvesse inaugurado um padro social-desenvolvimentista de avano econmico


(vinculado retomada do investimento e do consumo no mercado interno), as exportaes, animadas
pelo boom de quantidade e preos, continuaram validando a lgica de vinculao local-global, que,
pode-se dizer, persiste at os dias atuais.
Em outras palavras, a tendncia dos 2000 era o reforo de um novo tipo de regionalismo, que
segundo Vainer (2007) se traduzia no conceito de "paroquialismo mundializado". Tal qual se passou
nos anos de 1990, a extroverso de lugares especficos, baseada em vantagens comparativas e numa
insero pautada por produtos primrios resultava numa lgica que j no estava comprometida com
um projeto de nao, mas sim com o planejamento de mega-grupos empresariais que operavam a
globalizao. Nesse quadro, os pases e regies eram (so) percebidos e tratados como meros
receptculos (bases fsicas) de uma operao mundializada, exigindo-se deles um enquadramento no
modus operandi mais adequado lgica de expanso daqueles grandes grupos (Brando, 2012).
A despeito das dificuldades polticas e da hegemonia terica do mainstream, em que era
necessrio reconhecer que a construo da integrao produtiva se encontrava relegada a segundo plano
e a disseminao articulada de polticas nacionais de desenvolvimento espacial estava fragilizada, foi
nesse contexto que surgiram as premissas para uma nova Poltica de Desenvolvimento Regional.
Segundo Arajo (1993), se apresentavam j nos anos de 1990 alguns desafios para a
formulao de uma nova poltica regional no Brasil. Era necessrio reformat-la no sentido de superar
o carter acessrio e compensatrio de que se havia revestido desde que o GTDN/SUDENE deixara
de ser prioridade de poltica para dar vaga a aes pontuais.
Da a importncia de uma nova regionalizao das polticas nacionais, imprescindvel para
dar-lhes capilaridade e faz-las alcanar os diversos subespaos do pas, aproveitando-se da
diversidade regional por eles oferecida. Em paralelo, se fazia necessrio adotar o tratamento da
dimenso espacial desde o incio do processo de planejamento, definindo prioridades, diretrizes,
projetos e instrumentos ou recursos, atravs de uma atuao concertada e transversal de polticas de
diversos cortes (inclusive setoriais).
Com essa prtica, o planejamento regional seria realado a um papel central na planificao
do pas, uma vez que seria fundamental no s para remodelar a compreenso da complexa realidade
brasileira, como tambm para sold-la e contrapor-se aos possveis cenrios de fragmentao da
nao, operados pela opo neoliberal de Estado dos anos de 1990 e pela atuao cada vez mais
autnoma em relao poltica nacional dos mega-grupos empresariais. Como pano de fundo, estava
marcada a ideia de construir uma base industrial ampla e diversificada e fazer do Brasil uma potncia
econmica no contexto mundial (Arajo, 1999).
O desafio frente ao qual se anteporia uma nova poltica de desenvolvimento regional tambm
era o de retomar o planejamento governamental voltado para o mdio e longo prazos, dotado de
capacidade de orientar a construo do futuro, pautado numa estratgia e numa trajetria de integrao a
partir de objetivos nacionais espacialmente localizados e negociados com interesses de fora do pas.
Caso contrrio, a ausncia de poltica representaria deixar-se conduzir passivamente por um movimento
de integrao e renunciar ao projeto de construir uma nao para viabilizar nica e exclusivamente a
percepo do pas to somente como um mercado.
A mudana de governo derivada das eleies presidenciais de 2002 daria o respaldo
institucional para que fosse concebida tal poltica, tema da prxima seo.

22

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

VI. A Poltica Nacional de Desenvolvimento


Regional (PNDR)

O binio 2003/2004 foi o perodo no qual se trabalhou sobre a elaborao da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR). A PNDR representa, pela primeira vez desde o diagnstico do
GTDN e da consequente poltica de desenvolvimento regional da SUDENE, a retomada explcita da
dimenso espacial do desenvolvimento no mbito de uma poltica de Estado.
Como um dos pressupostos da PNDR, constava a necessidade de atender s demandas por
descentralizao e participao popular, por trs do que jazia a ideia de romper com os planos do tipo
top-down para promover uma articulao bottom-up/top-down, modificando, portanto, a perspectiva
escalar que at ento havia prevalecido no histrico de planejamento regional no pas. Considerando
que a diviso macro-regional brasileira "mais esconde do que revela" (Arajo, 1997) as
particularidades de cada subespao nacional, e em linha com o propsito de reescalonar a ao
pblica, era necessrio definir uma nova regionalizao do territrio brasileiro, capaz de identificar
novas tendncias e cenrios para que as polticas nacionais de desenvolvimento e de organizao
territorial respondessem aos requerimentos das dinmicas sociais, econmicas e polticas expressas no
nvel subnacional.
Nesse sentido, de partida a PNDR representou um novo e moderno enfoque de poltica
regional, inaugurando uma perspectiva escalar diferenciada e pautada na participao popular no
processo de planejamento, que tambm inclua a dimenso da sustentabilidade ambiental como
diretriz. Alm disso, a PNDR est pautada na retomada de uma estratgia de desenvolvimento
regional orientada pelas potencialidades internas da economia brasileira, vinculando dessa forma a
escala nacional s potencialidades endgenas de nvel subnacional existentes no pas.
Para elaborar aes, a PNDR parte de um diagnstico da realidade regional brasileira no
perodo 1991-2000, analisada a partir da escala microrregional. em base a essa leitura que o
documento prope a explorao das potencialidades locais como meio de reduzir as disparidades
regionais existentes, promovendo a convergncia dos nveis de vida das populaes que vivem em
diferentes partes do pas. A PNDR tambm se prope a contrarrestar as tendncias predominantes de
localizao das atividades privadas no territrio brasileiro, motivo pelo qual se prope a impulsionar
prioritariamente a insero de regies perifricas a um processo de desenvolvimento econmico de
carter nacional.

23

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

A ideia bsica (re)articular as regies e, ao mesmo tempo em que estas promovem, tambm
devem aproveitar-se do dinamismo da economia nacional. O propsito de reduzir as disparidades
regionais j no parte do pressuposto de regies-problema (como fez o GTDN) ou de regies
competitivas integradas a fluxos internacionais de mercadorias e de capital (como nos anos de 1990),
mas sim de considerar que possvel extrair da diversidade de cada regio aspectos econmicos,
institucionais, sociais, naturais e mesmo culturais que possam contribuir ao processo de
desenvolvimento nacional e regional.
Uma das principais propostas da PNDR, portanto, a de tentar romper com a velha tradio
da hegemonia do planejamento setorial de corte nacional, que a partir dos 1970 relegou a segundo
plano a importncia da espacialidade do processo de planejamento. A ideia a de definir e
implementar o planejamento regional no pas partindo de objetivos explcitos de ordenamento
territorial, da regionalizao das polticas setoriais e dos resultados regionais/locais decorrentes da
integrao dos mercados.
A explorao adequada de potenciais locais atravs da poltica requer uma notvel articulao
entre nveis estatais, empresas e sociedade. Por isso, a PNDR tambm prev uma articulao com
polticas realizadas por outras instncias governamentais, a exemplo das polticas sociais e polticas de
desenvolvimento agrrio, adotando objetivos paralelos (respectivamente, reduo da pobreza e
desenvolvimento de atividades agrcolas) que contenham dimenso espacial.
Como plano de ao, o documento-base da PNDR prope a realizao de investimentos em
infraestrutura, a proviso de crdito e o desenvolvimento das habilidades locais como requisitos para a
promoo produtiva local e tambm para a insero ativa da populao no processo de
desenvolvimento, o que reflete o enfoque da construo social do territrio e do empoderamento
social. A proposta de "ativar produtivamente" os espaos subnacionais principalmente os
atrasados passa necessariamente pelo reforo das organizaes produtivas regionais e pela
ampliao da participao social atravs do estmulo a prticas de construo de planos e programas
sub-regionais de desenvolvimento. Escapa-se, pois, do excessivo economicismo que havia marcado as
polticas anteriores.
Como se mencionou anteriormente, est implcito na PNDR o objetivo de promover a
integrao do mercado interno nacional, tanto produtiva como poltica. Neste ltimo caso, a poltica
prope que se supere o federalismo competitivo recrudescido a partir dos 1980, com pice nos 1990 e
que tem prevalecido at o perodo atual, expresso, por exemplo, na Guerra Fiscal para que se
restabelea a capacidade de planejamento e interveno indutora do Estado atravs da cooperao
federativa. Para isso, promover uma articulao poltica que envolva os trs nveis de governo (Federal,
Estaduais e Municipais) estratgico. Como j se comentou anteriormente, a articulao interministerial
tambm relevante para que se possa extrair de outras polticas repercusses espaciais desejadas.
Para verificar em que medida a poltica se encontrava alinhada s necessidades do momento
atual, realizou-se recentemente uma reviso tcnica sobre as diretrizes da poltica (denominada "PNDR
Fase 2"). Uma das concluses dessa reviso foi a de que, desde o ponto de vista institucional, era preciso
reforar o papel de coordenao do Ministrio da Integrao, responsvel pela implementao da
poltica, e incorporar tambm as regies dinmicas do pas no escopo da poltica. O propsito de
concatenar vrias polticas PNDR de tal complexidade que j se est propondo que um Ministrio de
maior ascendncia a Casa Civil assuma o intento proposto pela nova poltica regional.
Do ponto de vista da execuo da poltica, os recursos financeiros a ela dedicados seriam
provenientes do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR). Inspirado no modelo
europeu, o FNDR se prope a articular os recursos j existentes mas insuficientes para impulsionar a
PNDR na forma de fundos constitucionais de desenvolvimento regional (designados com fins
especficos para as regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste), alm de dispor de recursos que seriam
derivados de uma reforma tributria. Para avanar, portanto, a PNDR depende de negociaes
polticas bastante custosas. Por isso, o enfoque moderno e atualizado que orientou sua concepo no
se fez acompanhar pelas reformas fiscais necessrias para auspiciar sua execuo.

24

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

Nesse sentido, j comearam a surgir diversos estudos e avaliaes de desempenho, maior


parte dos quais destaca que a efetividade da PNDR severamente prejudicada pela falta de aprovao
da lei que regulamenta o fundo financeiro previsto para sua execuo. Com isso, a atuao do
Ministrio da Integrao tem se restringido aos recursos existentes nos fundos constitucionais e a
alguns repasses do Governo Federal, geralmente relacionados a obras especficas (irrigao, por
exemplo) e aes emergenciais (para preveno de incidentes provocados por chuvas e enchentes).
Em face s limitaes financeiras que acometem a PNDR, tm sido muito mais efetivas para
explicar a dinmica concreta do desenvolvimento regional brasileiro as polticas ditas "implcitas"
(Guimares Neto, 2012). Embora a PNDR haja sido concebida como uma poltica moderna e atual,
sem equvoco destacar que processos recentes vinculados a polticas setoriais, aes de fomento
vinculadas a financiamento pblico (caso dos arranjos produtivos locais), polticas sociais, polticas de
valorizao do salrio mnimo, explorao produtiva de recursos naturais e inverses do setor pblico
na periferia nacional, entre outros fatores, tm tido repercusses mais fortes do ponto de vista do
desenvolvimento regional no Brasil.
Esses determinantes concretos refletem o fato de que nem mesmo a efetividade coordenadora
da PNDR, atribuio a cargo do Ministrio da Integrao, tem sido promovida, limitando
sobremaneira a busca pelos objetivos propostos pela poltica regional brasileira atual.

25

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

VII. Do GTDN PNDR: que lies extrair


da experincia de planejamento
regional brasileiro?

A Questo Regional surgiu no Brasil no final dos anos de 1950 a partir de interpretaes sobre as
disparidades de nvel e ritmo de crescimento entre a regio Nordeste e a rea mais rica do pas,
ento denominada de Centro-Sul. Para o combate do "desconforto" que causava esse
desenvolvimento desigual, foi criada uma instituio especificamente relacionada dimenso
espacial do desenvolvimento, responsvel pela conduo de uma poltica de desenvolvimento
regional para o Nordeste.
A partir de um corte escalar macrorregional e institucionalmente vinculada presidncia da
Repblica, e se bem tenha resistido ao perodo de instabilidade que caracterizou os anos de 19591964, a SUDENE teve sua atuao severamente condicionada pelas consequencias sociais,
econmicas e polticas decorrentes do Golpe Militar de 1964. A partir de ento, especialmente na
dcada de 1970, mudanas na concepo de desenvolvimento regional e alteraes na forma de atuar
do Estado foram, crescentemente, reduzindo no apenas o papel da SUDENE (ento a expresso
mxima do arranjo institucional dedicado ao tema), mas tambm e principalmente da poltica de
desenvolvimento regional, a um plano secundrio no rol de prioridades do governo.
Nos anos de 1970 prevalecia a centralizao de processos decisrios em estamentos
burocrticos, cuja atuao estava pautada no autoritarismo para a definio de estratgias e aes, algo
que prevaleceu at o final da Ditadura Militar, reforando a ideia de que o planejamento regional
estava cada vez mais relegado a ser de natureza complementar e de tnica compensatria e acessria,
uma vez que era sempre precedido pela definio das principais polticas governamentais, estas de
carter macroeconmico/setorial/nacional. O essencial das polticas pblicas se definia e executava
nesses recortes, nitidamente a-espaciais.
Na segunda metade dos 1970, as polticas regionais foram especificamente direcionadas a
determinadas reas do pas, sendo o II PND (1974-79) - uma poltica nacional de corte setorial - o
exemplo maior dessa lgica. A expresso mxima da interveno espacial do II PND era os grandes
projetos de investimentos (GPI). O essencial da atuao atravs dos GPI se concebia atravs de
polticas setoriais definidas escala nacional, sem considerar as estruturas produtivas regionais prexistentes e/ou as particularidades dos locais (geralmente perifricos) onde eram instalados.

27

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

Seria inadequado esperar que, no contexto de crise fiscal e financeira que acometeu o Estado
nos anos de 1980, se revertesse essa tendncia. Na realidade, os anos de 1980 representaram o
momento em que as polticas de desenvolvimento regional mais agonizaram. Sem embargo, a dcada
dos 1980 conduziu a um importante avano institucional na concepo de polticas subnacionais de
desenvolvimento: a possibilidade de participao popular no processo de desenvolvimento, muito em
funo do peso crescente e dos problemas socioeconmicos que ganhava a dimenso urbana.
Quanto orientao neoliberal dos anos de 1990, quando o Estado se compromete
prioritariamente com aspectos gerenciais, a estratgia regional levada a cabo demonstrou na prtica o
que na teoria era evidente: uma seletividade espacial nociva a qualquer concepo de nao, que
prescindia do compromisso de converter as potencialidades econmicas dos espaos eleitos em
benefcios para a sociedade, priorizando explicitamente a iniciativa privada, na crena de que tal ao se
reverteria pelo mercado em benefcios sociedade.
A retomada de uma orientao social-desenvolvimentista do Estado brasileiro a partir de 2003
permitiu a concepo de uma moderna poltica de desenvolvimento regional, que prevalece at os dias
atuais, e cuja virtude estar em linha com o estado das artes da cincia regional em nvel mundial.
Deve-se reconhecer, entretanto, o fato de que outros determinantes tm sido mais relevantes para o
desenvolvimento regional que a prpria poltica.
Em outras palavras, o quadro que prevalecia nos 1970 e 1980 referente ao carter acessrio
da poltica regional continua vigente: tm mais importncia no contexto atual o grupo de polticas
pblicas de carter implcito e a ao privada com repercusso territorial. Isso permite concluir que a
poltica atual, a despeito do avano que representa, ainda no conseguiu superar a marginalizao das
polticas espaciais no rol de prioridades da ao pblica e nem prover, em funo da falta de recursos
financeiros, resultados que sejam derivados efetivamente do que tem sido por ela proposto.
Nessa situao de pouca efetividade da poltica regional, a emergncia de novos processos com
repercusso espacial especialmente a descoberta de jazidas de petrleo na costa sudeste do Atlntico e a
realizao de grandes eventos nos principais centros urbanos do pas e a consolidao de processos j
vigentes, como a explorao perifrica de recursos minerais por grandes grupos privados, representam
importante desafio ao pblica, se esta realmente se pretende postar como uma contra-fora no
tendencial movimento de concentrao produtiva e como um elemento de coordenao institucional
referentes queles processos.
Em outras palavras, no est clara a forma como se d o alinhamento desse dinamismo
regional em relao Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, evidenciando que a poltica
no tem sido capaz de coordenar o leque de aes espaciais existentes no pas. Da o prprio
Ministrio de Integrao clamar a necessidade de delegar a coordenao institucional da poltica a um
Ministrio de maior ascendncia. Ou seja, os processos concretos, ao contrrio de reforar a
importncia da poltica espacial, a esto condicionando ao carter acessrio, para no dizer marginal,
que tem prevalecido no pas h vrios anos. preciso, pois, superar esse papel e resgatar,
efetivamente, o planejamento regional no escopo de polticas pblicas no Brasil.

28

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

Bibliografia

Abreu, M.P., (org.), A ordem do progresso: cem anos de poltica econmica republicana. Rio de Janeiro,
RJ: Campus, 1990.
Araujo, F. G. B., Modernizao e Conflito No Brasil Contemporneo. In: Anais do IV Encontro Nacional
da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional
(ANPUR). vol. 1.: 221-227. Salvador, 1991.
Araujo, Tania Bacelar, A Experincia de Planejamento Regional no Brasil. In: ANPPUR. (Org.).
Reestruturao do Espao Urbano e Regional no Brasil. So Paulo: HUCITEC, 1993.
_______Herana de diferenciao e futuro de fragmentao. Estud. av. vol.11 no.29 So Paulo
Jan./Apr. 1997.
_______Por uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. Fortaleza: Revista Econmica do
Nordeste, BNB, Fortaleza, 4-6/1999.
Brando, C.A., Territrio e desenvolvimento: as mltiplas escalas entre o local e o global. Campinas, SP:
Editora da UNICAMP, 2012.
Buarque, S.C., Metodologia de planejamento do desenvolvimento local e municipal sustentvel. Braslia:
IICA, 1999.
Cano, W., Desequilbrios regionais e concentrao industrial no Brasil: 1930-1970. So Paulo: Editora
UNESP, 2007.
_______Soberania y politica economica en America Latina. Cuba: Editorial de Ciencias Sociales, 2007b.
_______Ensaios sobre a formao econmica regional do Brasil. Campinas, SP: Editora da UNICAMP, 2002.
Carvalho, F. F., Da Esperana Crise: a Experincia das Polticas Regionais no Nordeste. Dissertao de
Mestrado. Campinas, SP: Instituto de Economia, Unicamp, 2001.
Diniz, C. C.e Gonalves, E., Economia do conhecimento e desenvolvimento regional. In: Diniz, C. C.;
Lemos, M. B. Economia e territrio. Belo Horizonte: Editora da UFMG, 2005.
Furtado, Celso. Formao Econmica do Brasil. 13 edio. So Paulo, Nacional, 1977.
_______Cultura e Desenvolvimento: em poca de crise. Rio de Janeiro, RJ: Paz e Terra, 1984.
_______A fantasia desfeita. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1989.
Galvo, A.C.F. e Brando, C.A., Fundamentos, motivaes e limitaes da proposta dos Eixos Nacionais
de Integrao e Desenvolvimento. In: Gonalves, M.F., Brando, C.A. e Galvo, A.C.F., Regies
e cidades, cidades nas regies. O desafio urbano-regional. Ed. Unesp, So Paulo, 2003.
Galvo, O.J.A., Regional development in Brazil: a study of economic integration in an unevenly developed
country. Thesis (PhD). London: [s.n.], 1987.
Goodman, D. et al., Os incentivos financeiros industrializao do Nordeste e a escolha de tecnologias.
Pesquisa e Planejamento, 1 (2): 329-365. Rio de Janeiro, dez. 1971.
GTDN, Uma poltica de desenvolvimento econmico para o Nordeste. Recife: SUDENE, 1994.
Guimares Neto, L,. Introduo Formao Econmica do Nordeste. Recife: Massangana-FJN, 1989.

29

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

_______Trajetria Econmica de uma regio perifrica. Estudos Avanados, vol.11 no.29 So Paulo
Jan./Apr. 1997.
_______Antecedentes e Evoluo do Planejamento Territorial no Brasil. In: Arajo, Tania Bacelar de
(coord.). Polticas de Desenvolvimento Territorial Rural no Brasil Avanos e Desafios. Braslia:
IICA, 2010.
_______Desafios para uma poltica nacional de desenvolvimento regional no Brasil: Entrevista especial
com Leonardo Guimares Neto. Revista Polticas Pblicas, Vol 16., no. 1. So Lus, Maranho:
UFMA, 2012.
Maricato, E., Impasse da poltica urbana no Brasil. Petrpolis, RJ: Vozes, 2011.
Mello, J.M.C., O Capitalismo Tardio. Campinas, SP: Unesp-Edies Facamp, 2009.
Nabuco, M. R. (2007), A (des)institucionalizaco das polticas regionais no Brasil. etc., espac o, tempo e
crtica, Revista Eletro nica de Cie ncias Humanas e Sociais e outras coisas, n. 2 (6), vol. 1.
Disponvel em http://www.uff.br/etc.
Oliveira, F., Noiva da Revoluo/Elegia para uma Re(li)gio. So Paulo: Boitempo, 2008.
Pacheco, C.A., Fragmentao da Nao. Campinas: IE/UNICAMP, 1998.
PIMES (Programa Integrado de Mestrado em Economia e Sociologia), Desigualdades Regionais no
Desenvolvimento Brasileiro. Recife: SUDENE/PIMES/UFPE, 4V, 1984.
Tavares, Hermes M. Nordeste 1959: a Lei de Irrigao abortada. Cadernos IPPUR, Ano XXII, No. 1,
Jan-Jul 2008.
Vainer, C. B. Grandes projetos e organizao territorial: os avatares do planejamento regional. In: Srgio
Margulis. (Org.). Meio Ambiente: aspectos tcnicos e econmicos. Braslia: IPEA/PNUD, 1990,
v. 179-211.
_______Fragmentao e projeto nacional: Desafios para o planejamento territorial. In: Diniz, Clio
Campolina. (Org.) Polticas de desenvolvimento regional: desafios e perspectivas luz da
experincia da Unio Europia e do Brasil: Ministrio da Integrao Nacional, 2007, v.1. : 103-130.

30

CEPAL Coleo Documentos de projeto

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

Anexo

31

Perspectiva histrica do planejamento regional no Brasil

QUADRO A.1
MARCOS FUNDAMENTAIS DO PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL

CEPAL Coleo Documentos de projeto

32