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CAPTULO 2 TRAJETRIA DA ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL

Assim, o conceito de amparo, ajuda e benemerncia que


direcionou a natureza da assistncia social no interior do
Estado
brasileiro.
Consequentemente,
seu
aparato
institucional, mesmo se propondo firmar e legitimar em um
saber tcnico apoiado precisamente no Servio Social, no
conseguiu se isentar dessas marcas ideolgicas.
(MESTRINER, 2011, p. 288).

Prticas relacionadas assistncia aos desprovidos emergiram, no Brasil,


durante o perodo colonial sob a aura da caridade. A ajuda a invlidos, enfermos,
rfos e alienados era prestada pela Igreja Catlica e por grupos privados por meio
da distribuio de esmolas. As obras pias eram os principais esforos filantrpicos
da poca. No coube ao Estado, portanto, a iniciativa de lidar com a problemtica
social. No final do sculo XIX, quando instituies como hospitais e asilos ganharam
destaque na prtica assistencial, passou-se de uma filantropia meramente caritativa
a uma filantropia higinica, como bem nomeiam Sposati (1988) e Mestriner (2011).
esmola somou-se, ento, a internao por especialidades ou, melhor dizendo, a
segregao dos desprovidos. Para crianas, orfanatos e internatos; para invlidos,
asilos; para alienados, hospcios; para doentes, sanatrios, e assim por diante.
O amparo a esses grupos, portanto, at o final do sculo XIX, ficava a cargo
da regulao religiosa e privada. O Estado, quando intervinha diretamente nas
questes sociais, era de forma repressiva, tratando-as como caso de polcia. A
virada do sculo, no entanto, representou um momento crtico para o pas: grande
parcela da populao era pobre ainda como reflexo da libertao dos escravos; os
fenmenos do xodo rural e da imigrao acelerados aumentavam o contingente
populacional urbano; os trabalhadores eram desqualificados e as reivindicaes do
novo operariado se fortaleciam. Para superar os desafios impostos pelo recente
processo de industrializao quanto mo de obra nacional, o Estado adotou uma
nova postura de responsabilidade pela classe trabalhadora (MESTRINER, 2011).
a partir de ento que a assistncia social comeou a ganhar espao na agenda do
Estado brasileiro e que este passou a estruturar seu sistema de proteo social,
ainda que pautado pelo conservadorismo.

desses profissionais e que optaram pela no identificao dos entrevistados, seus nomes no constam nessa
lista. Ainda assim, as informaes relatadas nessas oportunidades tambm sero acrescidas a esta anlise.

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O Estado de bem-estar social brasileiro combinou estratgias meritocrticas e


seletivas. Longe de serem universais, as primeiras polticas sociais se voltaram
apenas a algumas categoriais profissionais. Aos trabalhadores informais e de outras
categoriais e populao inapta ao trabalho restaram aes filantrpicas de
instituies da sociedade civil apoiadas pelo Estado o que forjou um exerccio
clientelista de dimenso dupla: na relao Estado e organizaes e na relao
organizaes e assistidos. Essa atuao marginal do Estado no atendimento aos
desprovidos persistiu, pelo menos, at 1988, quando a assistncia social entrou para
a agenda nacional como um direito da populao e um dever estatal. A rea, ento,
ganhou os primeiros traos de uma nova histria.
Este captulo reconstruir, brevemente, esse percurso da assistncia social
no Brasil enquanto ao do Estado desde o incio do sculo XX, dando nfase a
fatos e instituies importantes de todas as fases pelas quais o setor passou, a fim
de entender seu legado e proporcionar o embasamento necessrio anlise que
seguir.
2.1 Da Cidadania Regulada Constituio Cidad
O incio do sculo XX representou um novo momento da histria poltica e
econmica brasileira. O modelo econmico desenvolvimentista, por meio de uma
poltica protecionista, fez do Estado brasileiro ator central tanto no incentivo
indstria nacional, como na regulao das condies de vida e trabalho do
operariado em expanso. Deste modo, os direitos sociais trabalhistas representam
os primeiros esforos do Estado brasileiro no mbito da construo de um sistema
de proteo social de base contributiva sistema esse, que, durante dcadas, foi
composto por aes fragmentadas e estruturadas a partir da insero dos indivduos
no mundo do trabalho. 24 Esse perodo, portanto, marcou a consolidao de um
Estado de bem-estar social que, segundo a tipologia de Esping-Andersen (1991),
pode ser classificado como conservador ou corporativo.
Para Wanderley Guilherme do Santos (1979), esse sistema de proteo social
estava longe de representar um direito social de cidadania. Ao contrrio disso,
24

At meados do sculo XX, diversas foram as instituies criadas para regular o mundo do trabalho. Caixas de
Aposentadoria e Penses (1923), Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio (1930), Instituto de Aposentadoria
e Penses (1933) e a prpria Consolidao das Leis do Trabalho (1943) ilustram esses esforos. Por representar
a implantao do cerne da legislao trabalhista e previdenciria, Carvalho (2008) considera o perodo de 1930 a
1945 como a era dos direitos sociais, apesar de seu carter clientelista e de tutela.

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tratava-se

de

uma

cidadania

regulada,

uma

cidadania

balizada

pela

regulamentao das profisses, pela carteira de trabalho e pelo sindicato. Ou seja,


os trabalhadores urbanos, cujas ocupaes pertencessem ao rol de atividades
importantes para a economia da poca, tinham prioridade em relao aos demais
trabalhadores urbanos e aos rurais. o que Sposati (1989) denomina de sistema de
bem-estar ocupacional. Aquela populao que no estava inserida nesse seleto
grupo de cidados no tinha acesso proteo social do Estado. Sendo assim,
cabia s organizaes de filantropia prover o amparo paternalista e emergencial aos
no cidados, isto , queles que exerciam atividades profissionais no
regulamentadas, aos incapacitados para o trabalho, como deficientes, idosos e
rfos, e s vtimas de calamidades pblicas. J os trabalhadores do campo,
ficavam de fora de qualquer sistema.
Aos pobres, pelo menos at os anos 1930, segundo Sposati et al. (2008),
restava a represso, uma vez que a pobreza no era entendida como reflexo de
uma questo social, mas como disfuno pessoal. Asilamento ou internao eram
as principais solues direcionadas a esse pblico pelas organizaes sociais. O
papel do Estado se resumia ao apoio ou fiscalizao dessas instituies. No incio
dos anos 1930, no entanto, o aumento da populao pobre fez com que a pobreza,
at ento entendida como inevitvel ou mesmo funcional ao prprio mercado de
trabalho, ganhasse a ateno do Estado como questo social (MESTRINER,
2011). 25
Coube ao governo varguista as primeiras aes estatais no sentido de prestar
assistncia continuada aos que no estavam inseridos no mundo do trabalho
regulado. Em 1931, foi criada a Caixa de Subvenes, no Ministrio da Justia, que
agregava os recursos destinados ao auxlio a estabelecimentos de caridade.
Finalmente, em 1938, a Caixa foi substituda pelo Conselho Nacional de Servio
Social (CNSS), a primeira grande instituio federal na rea da assistncia. O CNSS
era um dos rgos de cooperao do Ministrio da Educao e Sade e tinha por
objetivo inicial decidir quais organizaes deveriam receber o auxlio do Estado para

25

tambm nesse cenrio que o servio social como prtica profissional ganhou os primeiros contornos: a partir
de 1932, o Centro de Estudos e Ao Social de So Paulo passou a formar pessoal especializado na prestao
de servios assistenciais. Mais tarde, em 1936, o Centro foi responsvel pela implantao do primeiro curso de
servio social do pas, na ento Escola de Servio Social que, em 1947, foi integrada Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo (PUC-SP).

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atividades assistenciais. 26 Ele era formado por personalidades da filantropia


brasileira. Para Sposati et al. (2008), o Conselho foi um rgo que, na prtica, s
serviu como mais uma arena das articulaes clientelistas do Estado. Ou seja, o
fazer assistencial estatal brasileiro nasceu pautado pela benemerncia, em termos
de contedo e prtica, e, pela terceirizao e clientelismo, em termos de gesto
pblica. Uma soluo diferente no seria de se esperar, j que se trata do Estado
Novo e, portanto, Igreja catlica e valores familiares tm centralidade no mundo
poltico.
A ateno criana e ao adolescente empobrecido configurou o primeiro
campo a contar com iniciativas do governo federal para alm das subvenes. A
prpria Constituio de 1934 j estabelecia como responsabilidade dos entes
federados o amparo infncia, juventude, maternidade e aos desvalidos.
Nesses termos, em 1940, foi implantado o Departamento Nacional da Criana, no
Ministrio da Educao e Sade Pblica, responsvel por coordenar atividades
direcionadas a esse pblico e, em 1941, o Servio de Assistncia ao Menor, no
Ministrio da Justia e Negcios do Interior, para planejar e executar projetos de
assistncia social voltados a crianas e jovens desamparados (GOMES, 2008).
Em 1942, foi criada a Legio Brasileira de Assistncia (LBA), naquele mesmo
departamento. 27 Ela, que foi a primeira instituio da rea, de abrangncia nacional,
a estruturar aes e programas assistenciais, inaugurou a relao prxima e
duradoura entre assistncia social, caridade e primeiro-damismo, tendo a primeiradama Darcy Vargas sua frente. O atendimento s famlias dos pracinhas, os
soldados brasileiros combatentes na Segunda Guerra Mundial, resumiu a funo da
LBA em sua primeira fase de atuao. Curso de formao de voluntrios, campanha
de apoio s Foras Armadas, servios de correspondncia postal e campanhas de
distribuio de cigarros e presentes aos soldados foram algumas das aes
empreendidas pela instituio, poca (GOMES, 2008). 28 Com o fim da guerra, a
26

Segundo Mestriner (2011), grande parte das subvenes era direcionada s Santas Casas de Misericrdia,
sociedades So Vicente de Paula, hospitais, asilos, orfanatos, sindicatos e associaes de caridade.
27
At 1967, a LBA esteve vinculada ao Ministrio da Educao e Sade Pblica. Depois, passou pelos
ministrios do Trabalho e Previdncia Social, Previdncia e Assistncia Social, Habitao e Bem-Estar Social, do
Interior, da Ao Social e do Bem-Estar Social (GOMES, 2008). Esse trnsito dentro das estruturas do governo
federal tambm reflete o processo de institucionalizao da assistncia social como poltica pblica. Isto , a
prpria trajetria da LBA nos d indcios sobre aquilo que se entendeu enquanto objetivo e objeto dessa rea de
poltica nesse perodo: de prtica diretamente vinculada insero no mundo do trabalho questo partilhada
com a situao habitacional ou mais prxima do conceito de seguridade social.
28
Interessante observar que, segundo Skocpol (1995), as iniciativas de proteo social nos Estados Unidos
tambm surgiram, em meados do sculo XIX, sob a forma de apoio aos veteranos e familiares dos combatentes
da Guerra Civil americana. No entanto, enquanto as prticas brasileiras voltadas aos pracinhas contaram com

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LBA tornou-se o rgo aglutinador das organizaes assistenciais espalhadas pelo


pas e executor direto de projetos, por meio de suas diversas unidades regionais.
Creches, colnias de frias, atividades socioeducativas e de sade, educao para o
trabalho, fornecimento de documentos e assistncia a idosos eram algumas das
aes financiadas e executadas pela organizao (MESTRINER, 2011; SPOSATI et
al., 2008). 29
Vale notar que a LBA tratava de maneira igualitria as entidades sociais e os
estados e municpios. Ou seja, os governos locais no eram rgos prioritrios para
o direcionamento dos recursos da assistncia social. Apesar da regionalizao da
oferta dos servios por meio dos escritrios regionais da LBA e das organizaes
subvencionadas, no havia articulao de aes entre governo federal e governos
locais, tampouco entre estes e entidades sociais. Licio (2009) explica que as raras
negociaes intergovernamentais eram pontuais, clientelistas e personificadas. A
prpria atuao da LBA, portanto, esclarece o papel residual reservado aos
governos locais na rea da assistncia social e a completa fragmentao entre as
iniciativas.
A LBA fundou um paradigma do fazer assistencial que persistiu, pelo menos,
at a dcada de 1990. A instituio veio para firmar a assistncia social no como
um dever pblico, mas como fruto da solidariedade da famlia brasileira, sobretudo
das mulheres. Os diversos empreendimentos estaduais e municipais encabeados
pelas primeiras-damas dos governos e pelas da iniciativa privada, aliados ao
voluntarismo civil, ajudaram a compor o cenrio dessa assistncia despolitizada. 30
V-se, portanto, que o primeiro modelo estatal para a assistncia social, o modelo
da Era Vargas, se consolidou tendo por base a centralizao de aes, as
subvenes e a filantropia. Ele representou a emergncia da cultura do voluntariado
referencial normativo, nos termos de Muller (1985), que assinalou decisivamente a
trajetria da poltica assistencial no Brasil.
um desenho fortemente caritativo e pontual, as prticas observadas pela autora eram de carter mais
institucionalizado e permanente, por meio do pagamento de penses.
29
A LBA, at a dcada de 1960, foi financiada basicamente pelos Institutos de Aposentadoria e Penses, por
donativos da iniciativa privada, por contribuies estaduais e municipais e pela renda de loterias. Mais tarde, o
Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), criado em 1974, o Fundo de Previdncia e Assistncia Social
(FPAS), de 1979, e o Fundo de Investimento Social (Finsocial), de 1982, tambm serviram de reserva financeira
instituio (GOMES, 2008; LICIO, 2009).
30
Mais uma vez, vale o paralelo com a obra de Skocpol (1995) sobre as primeiras polticas sociais dos Estados
Unidos. Enquanto no Brasil, a emergncia do Estado de bem-estar social brasileiro guardava s mulheres um
engajamento despolitizado por meio do desempenho de seu papel central na conduo da benemerncia e do
voluntarismo da sociedade, nos Estados Unidos, a autora destaca as conquistas polticas das mulheres relativas
ao mundo do trabalho ou sua condio materna dcadas antes; conquistas essas, segundo ela, fruto de sua
prpria mobilizao poltica.

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Nos anos que antecederam a ditadura militar, a terceirizao do oferecimento


da assistncia social foi ampliada por meio da concesso de benefcios e isenes
fiscais a todas as instituies sociais, pela expanso das subvenes a instituies
pblicas, autrquicas e semi-estatais e pelo estmulo dado a governos locais para a
criao de servios prprios de apoio a organizaes sociais. Foi tambm nessa
poca que as polticas sociais passaram a sofrer influncia das orientaes de
organismos supranacionais, como a Organizao das Naes Unidas (ONU) e a
Aliana para o Progresso. Para os profissionais do setor, esse foi um momento de
negao da benemerncia, inerente s prticas, e de maior racionalizao dos
servios oferecidos. Em contrapartida estratgia de atuao da LBA, qual seja, a
da assistncia dependente do clientelismo e da solidariedade humana, a promoo
social emergiu como modelo ideal de trabalho com os desprovidos (SPOSATI et al.,
2008). nesse momento, ento, que se v surgir um novo referencial para o setor,
novos valores e diretrizes para o trabalho desenvolvido na rea ainda que ele
tenha permanecido por muitas dcadas apenas no idealismo dos profissionais.
Contraditoriamente, foi s no governo militar que os direitos sociais voltaram a
experimentar nova fase de expanso, pelo menos no que diz respeito estrutura
estatal. 31 Em 1969, com a unificao dos institutos previdencirios, a LBA foi
transformada em fundao. Com maior autonomia administrativa, fortaleceu a
atuao indireta do Estado, colocando em prtica diversos projetos com as
organizaes conveniadas, especialmente aqueles voltados ateno mdico-social
reflexo do fraco compromisso do Estado autoritrio em lidar diretamente com a
pobreza. Nesse perodo, idosos e deficientes foram includos como pblicos de
atendimento da fundao (MESTRINER, 2011). Todos os avanos institucionais na
rea social e at mesmo a ampliao da oferta de servios ocasionada pela poltica
de incentivos fiscais s entidades sociais, no entanto, no significaram mudanas no
carter fragmentado das aes assistenciais. Pelo contrrio, a elas somaram-se

31

Nas dcadas de 1960 e 1970, foram criados: Fundao Nacional para o Bem-Estar do Menor (Funabem);
Fundo de Garantia do Tempo de Servio; Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social; do Fundo de Previdncia
e Assistncia Social; Banco Nacional de Habitao; Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia
Social que passou a cuidar das atividades de assistncia mdica antes atreladas LBA , e Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social. Sob a coordenao deste ltimo estava o Sistema Nacional de Previdncia e
, que agregou
Assistncia Social (Sinpas)
os institutos de previdncia, LBA e Funabem, mas, na prtica, nada mudou
para a realidade nacional da poltica de assistncia.

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coero, violncia, falta de recursos e intensificao da sobreposio de iniciativas


federais, estaduais e municipais. 32
A

dcada

de

1980

foi

marcada

pelas

articulaes

em

torno

da

redemocratizao do pas e da reforma da constituio brasileira e, por conseguinte,


do debate sobre o papel da assistncia social enquanto poltica pblica. Nesses
termos, em 1986, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS) instalou a
Comisso de Apoio Reestruturao da Assistncia Social, da qual faziam parte
tcnicos do rgo, e que tinha por objetivo preparar um levantamento que
subsidiasse as proposies do setor. Desse movimento inicial de rediscusso, que
foi o embrio da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), tambm fizeram parte a
LBA, por meio da Associao Nacional dos Trabalhadores da LBA (Anasselba),
universidades, em especial a PUC-SP, rgos de classe, gestores pblicos e
profissionais ligados ao setor. Apesar da mobilizao setorial, aos assistentes
sociais restou um papel marginal nos debates da Constituinte. A assistncia social
tampouco figurou como elemento fundamental nas mobilizaes dos principais
atores envolvidos com as questes sociais (BOSCHETTI, 2006 apud LICIO, 2009).
Ainda assim sob o ponto de vista da assistncia social, o incio do processo
de reforma rumo a um sistema de proteo social efetivo se deu somente com a
Constituio Federal de 1988 (CF), quando os direitos sociais deixaram de ser
privilgio e foram estendidos a todos os indivduos, independentemente de sua
insero no mercado de trabalho. Foi a partir dela que assistncia social, sade e
previdncia passaram a compor, no pas, o conceito de seguridade social. 33 A CF,
reconhecidamente cidad, portanto, ampliou os direitos sociais. 34 Foi a partir dessa
conjuntura crtica, desse momento de renovao institucional, que a assistncia,
pelo menos no papel, conquistou o status de poltica pblica de enfrentamento da
questo social, ainda que, inicialmente, de forma bastante genrica.

32

Mesmo no mbito federal, tambm possvel observar um desordenamento de aes nesse perodo. Em
relao ateno infncia e juventude desamparada, por exemplo, LBA e Funabem percorriam caminhos
paralelos tanto programtica quanto financeiramente, apesar de lidarem com o mesmo pblico (GOMES, 2008).
33
Para Boschetti (2006 apud LICIO, 2009), tambm por no contar com grupos organizados de defesa ou com
empreendedores polticos, como o tiveram sade e previdncia, durante a Constituinte, por meio do movimento
sanitarista e das centrais sindicais, a incluso da assistncia social no conceito de seguridade social se deveu
necessidade de distingui-la da previdncia no que diz respeito a seu financiamento e gesto. At mesmo a
defesa do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), que garantiu um salrio mnimo a idosos e deficientes
pobres a nica poltica assistencial concreta da CF , foi resultado da proposta de subcomisses que
discutiram o idoso, o deficiente e a famlia, e no daquela que discutiu a assistncia social.
34
Algumas das novidades em termos de direitos sociais propostos pela CF foram salrio mnimo, segurodesemprego e licenas maternidade e paternidade.

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2.2 Institucionalizao da Poltica de Assistncia Social


Com o direito seguridade social, com os processos de descentralizao de
funes e recursos a estados e municpios e com o imperativo da melhoria da
eficcia das polticas, a CF marcou o primeiro ciclo de reformas das polticas sociais
brasileiras (DRAIBE, 2003). Ela previu que a poltica de seguridade social, em suas
trs esferas, fosse organizada definitivamente por regulaes posteriores. Enquanto
sade e previdncia publicaram suas leis orgnicas em 1990 e 1991,
respectivamente, a assistncia s o fez em 1993, aps enfrentar dificuldades para
aprovao e o no reconhecimento de seu novo status por parte do governo federal.
Prova disso que, no governo Sarney, mesmo com as exigncias da estruturao
de um sistema descentralizado para a rea, impostas pelo texto constitucional, a
LBA no sofreu alterao, apenas foi realocada em outros dois ministrios antes de
se estabelecer no recm-criado Ministrio da Ao Social (MAS), em 1990. 35 As
reformas administrativas, no entanto, no se traduziram em qualquer progresso
efetivo para a rea.
Os governos de Fernando Collor e de Itamar Franco mantiveram a mesma
atitude no reformista em relao ao setor. O primeiro projeto para regulamentar a
Loas aprovado pelo Congresso Nacional foi vetado integralmente pelo ento
presidente Collor, em 1990, sob a alegao de que a proposio no constitua uma
assistncia social responsvel (SPOSATI, 2003). 36 Somente em 1993, no auge da
desmoralizao da LBA devido s denncias por corrupo e do encolhimento dos
servios sociais, j no governo de Itamar, a Loas, finalmente, foi promulgada. A
aprovao desse projeto de lei no foi resultado da postura acolhedora e
progressista do novo presidente. Ao contrrio disso, a oposio do Poder Executivo
ao projeto elaborado no Legislativo assinalou os primeiros meses de governo. 37
Esse movimento conservador por parte do governo federal foi acompanhado por um
movimento de articulao dos profissionais do servio social para a discusso do
35

O mesmo se deu com a Funabem que, em 1990, foi substituda pela Fundao Centro Brasileiro para a
Infncia e a Adolescncia (FCBIA).
36
Curiosamente, pouco tempo depois, vieram a conhecimento pblico os esquemas de corrupo envolvendo a
LBA, sob a gesto da primeira-dama Rosane Collor de Mello, parlamentares e membros do CNSS. Junto aos
demais escndalos e entraves polticos do governo, as denncias de corrupo culminaram no impeachment do
presidente, em 1992. Superfaturamento e concesso de subvenes a entidades fantasmas ou quelas dirigidas
por parentes ou afeitos dos parlamentares compuseram o quadro de denncias que envolveu a LBA.
37
O envio ao Legislativo de uma contra-proposta para a Loas, encabeada pelo Ministrio do Bem-Estar Social
que, em 1992, substituiu o MAS fez com que os atores envolvidos com o projeto pr-Loas se articulassem para
debater o novo texto na Cmara, em um encontro que ficou conhecido como Conferncia Zero da Assistncia
Social. O dispositivo que regula a Loas a Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993.

49

papel da assistncia social como poltica pblica. A eles somaram-se os mesmos


outros atores que j estavam envolvidos com o repensar do setor desde a
Constituinte.
A Loas reafirmou as proposies da CF para a rea: reconheceu a
assistncia como poltica de seguridade social, como direito do cidado e como
dever do Estado, tendo neste o principal ator na conduo de iniciativas
programticas. Ela idealizou um sistema de gesto descentralizado e participativo
para o setor, garantindo aos municpios papel central na execuo dos servios. 38
Com a Loas, o CNSS foi extinto e, em seu lugar, criado o Conselho Nacional de
Assistncia Social (CNAS), de composio paritria entre governo e sociedade civil,
e que seria o eixo do novo sistema poltico da assistncia. Alm das funes bsicas
de elaborar e monitorar a poltica nacional e definir o oramento e a aplicao dos
recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), o CNAS herdou a
atribuio do CNSS de certificar instituies filantrpicas. Isto quer dizer que nem a
CF tampouco a Loas modificaram o cerne do modelo assistencial brasileiro,
embasado na caridade e no trabalho de entidades sociais (MESTRINER, 2011).
Em 1995, quando Fernando Henrique Cardoso assumiu a presidncia do
pas, a LBA ainda no havia se recuperado da crise que vivera nos anos anteriores.
Logo no primeiro ms de governo, ela, a Fundao Centro Brasileiro para a Infncia
e a Adolescncia (FCBIA) e o Ministrio do Bem-Estar Social (MBES) foram extintos.
Os convnios vinculados LBA foram transferidos para a nova Secretaria de
Assistncia Social (SAS), alocada no reinaugurado MPAS. Coube SAS, portanto,
os esforos de implementao da Loas. Parte do patrimnio da LBA foi doado a
governos locais e a entidades sociais e o restante foi leiloado. Seu corpo funcional
foi espalhado pelas diversas burocracias federais, como as recm-criadas divises
regionais da SAS. Para Sposati (2003), esse desmantelamento da LBA contribuiu
para esquartejar o conhecimento social acumulado pelo rgo durante dcadas.
Embora tenha colocado fim instituio que representava o modelo assistencial da
fragmentao e da filantropia, o legado do setor permaneceu, como se ver adiante,
quando forem citadas as polticas assistenciais desenvolvidas. Ou seja, a extino
38

Apesar de definir as principais disposies a respeito desse novo sistema de gesto, a LOAS no o concebeu
de modo sistemtico. Como a lgica de funcionamento da LBA era de interesse dos parlamentares, uma vez que
possibilitava que eles, atravs das isenes e subvenes a entidades sociais, atingissem seus currais eleitorais,
a proposta de descentralizao dos servios assistenciais acabou por gerar embates polticos durante a
formulao da LOAS. A soluo foi a de conservar a LBA e deixar em aberto, no texto da LOAS, as medidas
necessrias para a reorganizao institucional da rea (LICIO, 2009).

50

da LBA, alm de prejudicar o acmulo de conhecimento prtico do setor, no serviu


para abolir a cultura do primeiro-damismo e do voluntarismo.
Durante o perodo de sua existncia, a SAS se envolveu com a produo de
inovaes institucionais que tiveram por objetivo a implementao da Loas. Em
1997, o rgo editou a Primeira Norma Operacional Bsica (NOB) da assistncia,
explicitando as competncias de cada ente da federao no novo sistema
descentralizado. No ano seguinte, aprovou a primeira Poltica Nacional de
Assistncia Social e publicou a segunda NOB, que criou as Comisses Intergestores
Bipartite e Tripartite (CIB e CIT), instncias responsveis por reunir representantes
municipais,

estaduais e federais

para o

debate

deliberao

sobre a

operacionalizao da poltica nacional, e instituiu a transferncia direta de recursos


de fundo a fundo. Apesar dos avanos citados, o fazer assistencial persistiu no
mesmo padro de regulao pblico-privada vigente no setor desde a dcada de
1930.
Segundo Draibe (2003), essas mudanas que ocorreram na poltica de
assistncia social a partir do primeiro mandato de FHC se inserem no segundo ciclo
de reformas das polticas sociais brasileiras, quando educao, sade, previdncia e
proteo pobreza, de modo geral, vivenciaram a implementao das reformas
propostas

pela

CF

ou

passaram

por

novos

processos

de

reforma

ou

incrementaes. No caso da assistncia social, completamente reformada pela


Loas, o momento de implementao dessas transformaes. Em 1999, h outra
inovao institucional: a SAS foi substituda pela Secretaria de Estado de
Assistncia Social (SEAS). A criao desta, ainda que com o status de ministrio,
no implicou mudanas significativas no direcionamento da poltica.
As conquistas logradas por esse novo governo, que sinalizaram uma
caminhada rumo institucionalizao da poltica pblica nacional de assistncia
social, no significaram, no entanto, que o setor tenha conquistado estabilidade e
sinergia de aes durante o perodo. No processo de transferncia de funes
resultante da extino das estruturas da LBA, do FCBIA e do MBES, por exemplo,
as atenes infncia e adolescncia ficaram a cargo do Ministrio da Justia, e,
a ateno aos portadores de deficincia, do da Sade. Portanto, mais uma vez e a
despeito da instituio de uma poltica nacional, a assistncia social se viu
esvaziada e fragmentada no governo federal.

51

Outra ao do governo FHC que merece destaque o Programa Comunidade


Solidria (PCS), criado em 1995, como o carro-chefe da poltica de combate
pobreza. Para a comunidade profissional da assistncia que sequer participou da
elaborao do projeto , o programa foi entendido como um retrocesso na poltica do
setor, j que, alm de ser vinculado Casa Civil e no SAS, estimulava o
voluntarismo de cidados, empresas e organizaes sociais. Sob a direo da
primeira-dama Ruth Cardoso, o programa objetivava a coordenao de aes entre
os governos e a promoo de parcerias entre esses e organizaes sociais. 39 Como
na LBA, o PCS garantia o mesmo patamar institucional a organizaes sociais e a
estados e municpios.
Portanto, o PCS representou novamente a ratificao do legado do setor da
assistncia social, historicamente caracterizado pela atuao de organizaes
sociais, pela caridade e pela fragmentao de aes. Por essas condies, a I
Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em 1995, deliberou pela
extino do programa, o que provocou conflitos entre a comunidade setorial e a
Casa Civil. A esse fato, somam-se trs outros que configuraram um cenrio de crise
no setor: a) em 1998, medida provisria mudou de dois para quatro anos o perodo
de intervalo para a realizao das conferncias nacionais, cancelando, portanto, a
ento programada III Conferncia para o ano de 1999 e reprogramando-a apenas
para 2001; b) a fragilizao do CNAS, tendo em vista sua tenso com o MPAS
quanto efetividade de seu carter deliberativo; e c) pouca legitimidade da SAS
para coordenar a poltica de assistncia social no pas (MESTRINER, 2011).
Ademais, Licio (2009) explica que a falta de resultados significativos do PCS,
durante o primeiro mandato de FHC, provocou uma mudana de rumo nas aes
empreendidas pelo programa: no segundo mandato, passou-se a investir em
polticas de desenvolvimento local em detrimento das polticas compensatrias at
ento adotadas. Deste modo, em 1999, foi implantado mais um projeto dentro do
PCS, o Comunidade Ativa, que, em parceria com o Servio Brasileiro de Apoio s
Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), lanou polticas de microcrdito e
organizao comunitria. Entretanto, seus resultados, segundo a autora, tambm
no foram promissores. Paralelamente, em 2000, foi iniciado um terceiro programa
39

Alguns dos projetos desenvolvidos no PCS foram: a) Universidade Solidria (UniSol), que teve por finalidade a
mobilizao de universitrios para o trabalho em comunidades pobres; b) Capacitao Solidria, que financiava
cursos de capacitao profissional a jovens pobres; e c) Alfabetizao Solidria (AlfaSol), que buscava parceiros
para iniciativas de alfabetizao de jovens e adultos.

52

na SEAS: o Projeto Alvorada. Por meio da coordenao de aes entre diversos


ministrios e governos subnacionais e do conveniamento, ele previa o financiamento
de projetos na rea da educao, como reformas de escolas e aquisio de material
didtico. 40
Ao contrrio do que aconteceu com a sade e a educao, que
estabeleceram sistemas de coordenao intergovernamental centralizados no
governo federal, para a assistncia social, a primeira dcada do perodo psconstituio representou a autonomia dos governos subnacionais na execuo da
poltica em parceria com entidades sociais, restando ao governo central a mera
funo de repassador de recursos, sem a definio de uma diretriz comum para as
aes empreendidas pelos entes. No prximo captulo, veremos os efeitos dessa
configurao federativa nas polticas locais em So Paulo. Do mesmo modo, a
poltica de sobreposies desenvolvida pelo governo federal reforou o legado
anterior e garantiu centralidade ao entendimento do fazer assistencial como
filantropia. Se, de um lado, a CF estabeleceu a assistncia como direito de todos e
dever do Estado, de outro, a poltica empreendida teve por referencial normativo a
caridade, a participao da sociedade como soluo para a questo social.
Contudo, a dcada de 1990 e o governo FHC foram palco dos primeiros
passos de uma importante mudana de paradigma no campo da poltica social de
combate pobreza: a transferncia de renda entrou para a agenda poltica brasileira
como uma estratgia vivel de ao estatal, dando lugar a polticas de carter
massivo e que primam, pelo menos, ideologicamente, pela universalidade do
atendimento. Para o setor da assistncia social, a emergncia dessa nova prtica
significou uma reconfigurao de suas atividades. Tamanha a relevncia da
transferncia de renda, hoje, para a assistncia social, a prxima seo dedicada
a relatar sua trajetria como poltica pblica no pas.
2.3 A Era da Transferncia de Renda
Os programas de renda mnima surgiram, inicialmente, nos pases
desenvolvidos, a partir dos anos 1930, como reflexo da consolidao do Estado de
bem-estar social. O objetivo desses programas era estruturar uma rede de proteo
40

No final do segundo mandato, o Projeto Alvorada deu lugar Rede Social, programa que incorporou os
benefcios de transferncia de renda implantados pelo governo e que sero tratados no prximo tpico deste
captulo.

53

social para os mais pobres por meio da complementao da renda, impedindo que
esses se tornassem ainda mais pobres. Embora em cada pas os programas fossem
adquirindo caractersticas particulares, h alguns pontos comuns em todos eles,
como a universalidade, isto , o atendimento a todos aqueles que se encontrem na
situao de vulnerabilidade, e a exigncia de contrapartidas (LAVINAS, 1999;
LAVINAS; VARSANO, 1997).
Na dcada de 1990, programas de complementao de renda passaram a
surgir na Amrica Latina como uma estratgia de reduo da pobreza. No Brasil, a
transferncia de renda entrou para a agenda poltica na dcada de 1990, mais
exatamente em 1991, com a apresentao ao Senado do Programa de Garantia de
Renda Mnima, de autoria de Eduardo Suplicy (PT), que propunha a instituio do
imposto de renda negativo no pas. 41 A proposta mobilizou o debate pblico e
acabou por inspirar direta ou indiretamente a implementao de programas de
transferncia condicionada de renda de iniciativa municipal, estadual e federal.
Desde ento, a transferncia de renda foi se institucionalizando como um
novo paradigma de poltica social de combate pobreza no Brasil e, para o setor da
assistncia social, como um de seus eixos de atuao se no o principal deles,
hoje. No leviano, portanto, que, em termos de poltica social, classifiquemos o
percurso que vai de meados dos anos 1990 at hoje como a era da transferncia de
renda. Se a assistncia social enquanto ao estatal, historicamente, voltou-se ao
apoio s organizaes sociais e no ao apoio direto populao, como relatado at
aqui, sem dvida, os programas de transferncia de renda vieram para oferecer um
novo paradigma ao fazer assistencial, um novo referencial normativo, ainda que
persista o conveniamento de entidades sociais.
A transferncia de renda tambm contribuiu para legitimar socialmente uma
nova concepo de pblico-alvo da assistncia social, isto , o dos merecedores
dos benefcios oferecidos pelo Estado. No s idosos, rfos e deficientes compem
as populaes dignas de serem atendidas pelo Estado, mas o pobre no inserido no
mercado de trabalho ou em condies marginais de insero tambm passou a ter
direito a acessar o sistema de proteo social. Para isso, no entanto, ele deve
41

O PL 80/1991 de Suplicy foi aprovado por unanimidade no Senado em 16 de dezembro de 1991 e, desde
1993, permanece na Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados, contando com o parecer
favorvel do ento deputado Germano Rigotto (PMDB-RS). Em linhas gerais, o projeto era destinado a todos os
cidados maiores de 25 anos que ganhassem menos de 45 mil cruzeiros cerca de 2,25 salrios mnimos
poca. Esses poderiam contar com a complementao monetria de 30% da diferena entre seus ganhos reais e
o valor mnimo estabelecido (SILVA; YAZBEK; DI GIOVANNI, 2008).

54

cumprir certas condicionalidades, em geral, vinculadas sade e educao, como


a presena escolar, a vacinao e o acompanhamento de sade.
O pioneirismo na implantao de programas de renda mnima e bolsa escola
no pas ficou por conta do Distrito Federal e dos municpios de Campinas, Ribeiro
Preto e Santos, todos em 1995. No nvel federal, datam do governo de Fernando
Henrique Cardoso as primeiras iniciativas voltadas transferncia de renda para o
combate pobreza. Esse primeiro momento de instituio de programas dessa
natureza foi marcado pela fragmentao das aes em diversos ministrios e sua
desarticulao gerencial. Com a multiplicao das experincias subnacionais de
transferncia de renda, a partir de 1997, a Unio passou a cofinanciar municpios
que institussem programas de garantia de renda mnima, vinculados a aes
socioeducativas, em at 50% do valor total desses programas. Em 2001, essa
iniciativa tornou-se o Programa Nacional de Renda Mnima vinculada educao, o
Bolsa Escola, sob coordenao do Ministrio da Educao. 42 Durante o segundo
mandato de FHC, pelo menos mais seis programas de transferncia de renda foram
criados em outros ministrios. 43
Outras duas inovaes institucionais da rea social no governo FHC e que
esto relacionadas diretamente execuo dos programas de transferncia de
renda tambm merecem destaque: em 2000, foi criado o Fundo Constitucional de
Combate Pobreza, financiado pelas arrecadaes federais, que destinava a maior
parte de seus recursos transferncia de renda; em 2001, o governo lanou o
Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico), para servir
de ferramenta de cadastramento das famlias brasileiras com renda per capita
mensal inferior a meio salrio mnimo, e de banco de dados de potenciais
beneficirios da proteo social no contributiva.
Com o governo de Luiz Incio Lula da Silva, que se iniciou em 2003,
inaugurou-se uma nova fase para a transferncia de renda e para a assistncia
social no pas. Mas a mudana promissora no se deu to prontamente. Apesar da
42

O programa previa o auxlio mensal, s famlias pobres, de R$ 15 por criana que cumprissem frequncia
escolar, at o limite de trs crianas por famlia. Coube aos municpios aderentes, alm da instituio de um
programa local de renda mnima, o cadastramento, o controle da presena escolar, o custeio de atividades
socioeducativas e a instituio de um Conselho de Controle Social do programa. Ao governo federal coube o
pagamento direto das famlias por meio de carto magntico bancrio.
43
O BPC, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e o Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento
Social e Humano ficaram alocados no Ministrio da Previdncia e Assistncia Social; o Bolsa Alimentao, no
Ministrio da Educao; o Programa Auxlio Gs, no Ministrio de Minas e Energia; e o Programa Bolsa Renda,
no Ministrio da Integrao. Todos esses programas envolviam, em menor ou maior grau, a participao dos
municpios em sua implementao.

55

criao do Ministrio de Assistncia e Promoo Social (MAPS), num primeiro


momento, houve um ensaio de retrocesso em termos de poltica, com as propostas
iniciais de doao de alimentos e servio voluntrio do Fome Zero programa
planejado para substituir o PCS e ser o carro-chefe do governo, e que tinha por
objetivo combater fome e pobreza. O Fome Zero era vinculado ao tambm
recm-criado Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar e do Combate
Fome (Mesa) 44. Logo se v que o incio do governo representou mais um episdio
de desarticulao institucional para a poltica assistencial, j que a ao de combate
fome e pobreza no estava a cargo da assistncia social. 45 Dentro do Fome
Zero, foi institudo outro programa de transferncia de renda, o Programa Nacional
de Acesso Alimentao, conhecido como Carto Alimentao. 46
Por no apresentar uma poltica slida e bem desenhada e sim uma srie de
aes fragmentadas, era evidente o fracasso do Fome Zero. No final de 2003, j de
acordo com a nova estratgia de poltica social e ciente das recomendaes da
equipe de transio, o governo unificou no Programa Bolsa Famlia (PBF) quatro dos
programas federais de transferncia de renda: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao,
Auxlio Gs e o novato Carto Alimentao. A unificao veio como resposta
sobreposio dessas iniciativas entre si e com outras empreendidas por estados e
municpios. 47
Em linhas gerais, o PBF organizado em trs eixos de atuao. O primeiro
deles, a transferncia de renda, de responsabilidade do governo federal. Cabe a
ele selecionar as famlias e encaminhar os recursos. Os governos locais ficam
encarregados do cadastramento e da gesto do benefcio. O segundo eixo diz
respeito s condicionalidades de sade e educao, exigidas para o recebimento do
benefcio. Neste caso, a verificao da presena escolar, da vacinao e do
acompanhamento de sade de responsabilidade dos municpios, mais
especificamente das secretarias de educao e sade. Por fim, o ltimo eixo envolve
44

Desde a dcada de 1990, a fome e, sobretudo, a segurana alimentar, emergiram como pautas importantes da
discusso sobre o combate pobreza no pas. O Mapa da Fome, por exemplo, foi publicado pelo Ipea em 1993
e, em 1994, foi realizada a I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar (LICIO, 2009). Da o tom dado
poltica de combate pobreza do governo federal, isto , o novo referencial poltico adotado.
45
Lobato (2005) afirma que, inicialmente, houve tentativa de desqualificao do Cadnico como mecanismo de
informao e gerenciamento de programas sociais.
46
As famlias com renda per capita inferior a meio salrio mnimo teriam direito ao benefcio mensal de R$ 50
para ser gasto exclusivamente na compra de alimentos.
47
Ao longo de nove anos de implementao, o PBF teve alterados os valores dos benefcios, as
condicionalidades e o corte da linha de pobreza. Atualmente, para serem elegveis, as famlias devem apresentar
renda familiar mensal per capita de at R$ 140. Os valores dos benefcios variam entre R$ 32 e R$ 306. Para as
famlias com crianas de at seis anos, beneficiadas pelo programa Brasil Carinhoso, lanado em 2012, o
benefcio pode se estender at que elas atinjam o patamar de renda mensal de R$ 70 per capita.

56

o desenvolvimento de atividades complementares com as famlias beneficiadas,


como programas de alfabetizao, qualificao, microcrdito, etc., que podem ser
desenvolvidas tanto pelo governo federal como pelos subnacionais. 48
Para coordenar essa nova poltica social, foram extintos MAPS e Mesa, e em
2004, criou-se o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
que passou a cuidar das temticas da assistncia social, segurana alimentar e
renda de cidadania. O Cadnico, inicialmente recusado, passou por uma srie de
reestruturaes a fim de unificar os cadastros dos distintos programas e identificar
duplicidades, e tornou-se uma das principais ferramentas de gesto do PBF. 49
Segundo Cotta (2009), a trajetria institucional do PBF tambm muito nos
informa a respeito das vises de proteo social que embasaram o programa. Para
ela, de 2003 a 2004, quando o PBF estava em processo de formulao, o paradigma
da renda bsica de cidadania e do desenvolvimento humano era o que prevalecia
entre os gestores envolvidos e, portanto, direcionou as iniciativas em torno do
programa. No perodo subsequente, de 2005 a 2008, no entanto, a autora acredita
que o paradigma dos direitos socioassistenciais tenha substitudo o modelo anterior.
Da nesse segundo perodo ter havido uma maior preocupao com o controle das
condicionalidades do programa e com a articulao entre a transferncia de renda e
a assistncia. O Sistema de Gesto de Condicionalidades do PBF (Sicon), por
exemplo, foi lanado em 2008 e o Protocolo de Gesto Integrada de Servios,
Benefcios e Transferncias de Renda, que regula o atendimento social prioritrio
das famlias beneficirias da transferncia de renda e o encaminhamento
transferncia das famlias atendidas pelos servios assistenciais, foi aprovado em
2009. 50
48

Sobre as iniciativas do MDS para o desenvolvimento dessas atividades complementares, Licio et al. (2011)
afirmam que, apesar das parcerias feitas com outros ministrios e diversos rgos dos trs nveis de governo, as
aes empreendidas ainda carecem de melhores sistematizaes quanto ao atendimento do pblico beneficirio
do PBF. Prova de sua baixa capacidade e fragmentao o nmero de beneficirios atendidos por alguns dos
programas de outros ministrios: em 2008, 268 mil pelo Programa Brasil Alfabetizado e, at 2010, apenas 1.491
pelo Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado.
49
Aqui vale uma observao atenta sobre as modificaes no papel desse cadastro e o status de importncia
que ele foi assumindo ao longo dos anos. Ainda que seu principal uso continue sendo para a seleo dos
beneficirios do PBF, hoje, essa ferramenta um importante dispositivo de mapeamento da populao pobre do
pas, configurando-se como um censo da pobreza. Atualmente, so cerca de 20 milhes de famlias pobres
inscritas. Alm disso, como relatam Barros et al. (2010), o cadastro vem, progressivamente, sendo utilizado pelo
governo federal para selecionar beneficirios de outros programas sociais que no os de transferncia de renda
e, pelos estados e municpios, para integrar a transferncia aos programas sociais locais e monitorar o
desenvolvimento das famlias beneficiadas. Para esses autores, o Cadnico , sem dvida, uma das mais
abrangentes e ricas fontes de informao sobre a populao pobre do pas.
50
O estabelecimento desse novo paradigma para a transferncia de renda no quer dizer que, hoje, no haja
discusses acerca da temtica. Muito pelo contrrio, o desenho do PBF e at mesmo o futuro desejado para ele
ainda so alvos de grandes debates. As condicionalidades, por exemplo, so entendidas por uns como uma

57

tambm nesse segundo momento do PBF que o MDS se voltou ao


desenvolvimento de mecanismos capazes de organizar a gesto compartilhada do
programa. No lugar das pactuaes feitas com estados e municpios para a
integrao do PBF aos programas locais, o MDS passou a exigir a adeso ao
programa dos municpios interessados e a consequente definio de um rgo
gestor e de uma instncia de controle social para ele. Nessa mesma linha, em 2006,
criou o ndice de Gesto Descentralizada (IGD), um indicador mensal que avalia a
qualidade da gesto do PBF nos municpios e estados, com base, sobretudo, nas
taxas de cobertura cadastral e no acompanhamento das condicionalidades. Quanto
maior o IGD, maior o valor do repasse do recurso destinado gesto do programa.
Exatamente por contar com mecanismos bem elaborados de incentivo
gesto local, como o IGD, e centralizar no governo federal a deciso sobre a seleo
dos beneficirios, o PBF comumente identificado pelos analistas polticos como
exemplo de programa centralizado. Para Licio et al. (2011), no entanto, a trajetria
institucional do programa, para alm de traduzir as diferentes concepes
normativas acerca da poltica, tambm reflete diferentes arranjos federativos. Deste
modo, a transferncia de renda, a primeira dimenso desenvolvida no PBF,
sugeriria, de fato, um modelo mais hierarquizado de relaes governamentais. J as
dimenses que comearam a ser ampliadas nos ltimos anos, quais sejam, as que
dizem respeito intersetorialidade, teriam carter mais negociado entre os entes
federativos, uma vez que sua implementao responsabilidade das secretarias
municipais de sade, educao e assistncia. Contudo, tendo em vista os sistemas
de monitoramento desenvolvidos e o prprio desenho do programa, no h como
negar que o governo federal seja o grande ator da gesto compartilhada do PBF.
No modelo inicial de relaes intergovernamentais forjado pelo PBF, os
estados cumprem papel marginal, o de auxiliar os municpios na implementao do
programa. No por outro motivo que, em 2011, o governo federal encabeou uma
srie de pactos regionais com os governadores para o combate pobreza. Nessas
aes, acordos de cooperao e integrao entre o PBF e programas estaduais de
transferncia de renda foram assinados. Esses pactos, na verdade, compem o
Plano Brasil Sem Misria (BSM), tambm lanado em 2011, que inaugurou uma
nova fase da estratgia de combate pobreza extrema do governo federal e,
forma de acompanhamento do desenvolvimento das famlias beneficirias. Por outro lado, aqueles mais
prximos defesa da renda bsica de cidadania, as entendem como uma ferramenta autoritria que busca
disciplinar o pobre.

58

consequentemente, do PBF. Uma das frentes de atuao do plano a incluso


produtiva. Vencidos os primeiros obstculos da implementao do programa afinal,
no h erros significativos de focalizao e o PBF atende a cada vez mais famlias
a preocupao, agora, seria a de aumentar a renda das famlias extremamente
pobres por meio de sua (re)insero no mercado de trabalho.
Para a comunidade da assistncia social, evidentemente, esse novo
direcionamento do programa no enfrenta obstculos somente no que diz respeito
s capacidades institucionais para sua execuo, mas tambm a discordncias em
termos de referencial normativo. Emblemtico, pois, o comentrio de uma das
especialistas da rea no pas: No acho que a rea da incluso produtiva deva ficar
no MDS. (...) No estamos falando de trabalho, mas de emprego precrio na
incluso produtiva (Sposati)51. Ou seja, o futuro da transferncia de renda e, em
especial, do PBF polariza o debate entre aqueles que entendem que seu objetivo o
de se tornar um modelo de renda de cidadania e entres os que o consideram como
um programa de oferecimento de oportunidades para que a famlia seja reinserida
no mercado de trabalho. O lanamento do BSM, que tem com um de seus eixos a
incluso produtiva dos beneficirios, deixou ainda mais evidente esse embate. Essa
discusso, alis, persiste desde a criao do programa. Cohn (2010) explica que,
nos primeiros anos de implementao do PBF, o MDS enfrentou desconfortos
oriundos de sua composio funcional: equipes de diferentes setores de poltica e de
diferentes origens institucionais passaram a conviver situao que teria gerado
conflitos internos no somente quanto paternidade do PBF, mas, sobretudo, no
que diz respeito sua concepo poltica.
Hoje, para alm do debate sobre o futuro da transferncia de renda, h outro
desafio a ser vencido por ela, qual seja, o da intersetorialidade. Articular diferentes
setores de poltica, como os da assistncia, sade, educao e trabalho, significa
garantir o dilogo entre comunidades profissionais que tm seus prprios valores e
objetivos e, mais do que isso, que veem as suas funes e as das demais reas de
maneira diferenciada, como pudemos apreender com as proposies da anlise
setorial. Esse imperativo da intersetorialidade, portanto, um desafio para as
polticas contemporneas que requer muito mais do que boa vontade poltica ou
desenhos bem elaborados.

51

Entrevista concedida autora em 20 de janeiro de 2012.

59

Ainda que a assistncia social no seja a me da transferncia de renda, no


Brasil, para esse setor de poltica, a transferncia figura, hoje, como um de seus
principais programas. Como se ver a seguir, a transferncia de renda ocupa lugar
de destaque no Sistema nico de Assistncia Social (Suas). Ela se vale das
estruturas locais da prpria poltica nacional de assistncia para ser implementada.
2.4 Sistema nico de Assistncia Social (Suas)
A construo do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), inspirado no
Sistema nico de Sade (SUS), de 1990, pode ser considerada como a ltima
grande transformao pela qual o setor passou. Todas as proposies dessa nova
normativa so as que regulam, hoje, a operacionalizao dos servios de
assistncia social oferecidos no pas. Portanto, vale uma observao mais atenta
sobre as principais disposies inauguradas com o Suas.
Como vimos, a implantao de um sistema universal para a assistncia social
j era uma demanda antiga do setor. Mesmo a Loas, cujo primeiro texto de 1990,
j tratava da estruturao de um sistema descentralizado. Os governos
subsequentes promulgao da lei orgnica, no entanto, apesar de criarem
dispositivos que permanecem presentes na regulamentao do Suas, como os
conselhos e as comisses intergestores, no avanaram com a proposta da
universalidade. Os governos que vieram depois da Loas falavam teoricamente do
sistema nico, mas a ideia desse sistema no foi pra campo (Chiachio) 52.
Foi por meio dos mecanismos de debate e participao da sociedade, que
foram sendo estabelecidos, que as primeiras diretrizes do Suas se estruturaram.
Nessa perspectiva, a realizao da IV Conferncia Nacional, em 2003, cuja principal
deliberao dizia respeito implantao desse sistema, foi de encontro janela de
oportunidade aberta pelo novo momento institucional da rea no governo federal,
representado pela Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS), alocada no
recm-criado MDS, e pela atuao do CNAS. Essa secretaria assumiu a
responsabilidade de construir o sistema nico. O oposto no seria esperado, j que
na estrutura da SNAS foram incorporados profissionais do setor que, ligados direta
ou indiretamente LBA, j vinham lutando pela lei orgnica e pelo sistema integrado
de operacionalizao da poltica nacional h, pelo menos, uma dcada (LICIO,
52

Entrevista concedida autora em 16 de maro de 2012.

60

2009). Coube a essa secretaria, portanto, papel central na definio das orientaes
mais recentes da poltica nacional. Nesses termos, a agenda de debate da
assistncia social, em 2004, foi profundamente marcada pelas discusses em torno
do sistema que estava sendo gerado. Em consonncia com as contribuies dos
conselhos, fruns subnacionais e demais entidades e profissionais vinculados ao
setor, em outubro de 2004, o CNAS aprovou nova Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS-2004).
Alm de instituir o novo modelo de gesto para a rea no pas, afianando a
gesto descentralizada e participativa j prevista na CF e na Loas, a poltica
recomendou alteraes significativas no fazer assistencial. Transformaes que vm
para provar que, at ento, as inovaes na poltica da rea haviam sido apenas
incrementais. A primeira dessas mudanas foi a modificao da lgica por trs da
prestao dos servios. A populao em situao de risco social, antes classificada
por pblicos crianas, adolescentes, deficientes, etc. passou a ser atendida de
acordo com as seguranas que lhes deveriam ser garantidas: segurana de
sobrevivncia (de rendimento e de autonomia), de acolhida e de convvio familiar. 53
Nota-se que a famlia ganhou centralidade com a nova poltica, passando a ser
unidade de referncia para grande parte das aes desenvolvidas pelo setor.
Outra grande novidade proposta pela poltica foi a diviso da proteo social
em dois nveis: proteo bsica e proteo especial. A proteo bsica destinada
quela populao em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza e/ou
da fragilizao de vnculos familiares e comunitrios. Seus projetos e programas,
portanto, sugerem acolhimento e convivncia de famlias e indivduos de acordo com
a situao apresentada. Como exemplos de aes desse nvel de proteo,
podemos considerar os programas de transferncia de renda. O Centro de
Referncia de Assistncia Social (Cras), previsto pela PNAS-2004, a unidade
pblica estatal responsvel por implementar projetos desse nvel de proteo. Os
Cras so instalados nos municpios de acordo com suas reas de vulnerabilidade
social e o nmero de habitantes de cada uma delas. Deste modo, eles foram
pensados para ser a porta de entrada nos servios de assistncia social.

53

Como ao garantidora da segurana de sobrevivncia foram entendidos os programas de transferncia de


renda. J a segurana de acolhida, prev aes de abordagem nos territrios vulnerveis e a oferta de locais de
permanncia para os indivduos, como abrigos, albergues e casas de repouso. Por fim, a segurana do convvio
supe servios que garantam oportunidades e ao profissional de modo a no permitirem o rompimento dos
laos de pertencimento familiar e social.

61

Quanto proteo especial, esta foi subdividida por graus de complexidade.


A proteo especial de mdia complexidade volta-se a famlias e indivduos cujos
direitos foram violados, mas os vnculos familiar e comunitrios permanecem.
Servios como orientao e apoio sociofamiliar, cuidado no domiclio e reabilitao
de portadores de necessidades especiais na comunidade so exemplos de aes
que se encaixam nessa categoria. O Centro de Referncia Especializado de
Assistncia Social (Creas), que segue o mesmo padro de distribuio territorial do
Cras, a unidade responsvel por prestar atendimento a pessoas que estejam
nessas situaes de vulnerabilidade. A proteo especial de alta complexidade, por
sua vez, destina-se a famlias ou indivduos que, alm de terem tido seus direitos
violados, se encontrem ameaados e, deste modo, necessitando ser retirados do
ncleo familiar ou comunitrio. Pessoas em situao de rua ou vtimas de violncia
domstica, por exemplo, so casos de alta complexidade. Alguns dos servios
indicados, para esses casos, so albergues, repblicas e casas de passagem.
Como decorrncia da PNAS-2004 e seguindo o momento de nacionalizao
que vivia o setor, no ano seguinte, em 2005, o CNAS aprovou a NOB do Sistema
nico de Assistncia Social (NOB/Suas), instituindo o Suas, sistema no-contributivo
responsvel por disciplinar a operacionalizao da gesto da poltica. A NOB-Suas,
que apresentou avanos considerveis em relao s normas anteriores, dentre
outras determinaes, hierarquizou e padronizou os servios socioassistenciais,
discriminou as competncias de cada ente federativo, definiu as instncias de
gesto e controle social da poltica e a relao entre governos e entidades sociais e
tratou de questes relativas ao financiamento partilhado da rea. As diretrizes da
descentralizao administrativa, participao social, matricialidade sociofamiliar,
territorializao e diviso dos servios em nveis de proteo e complexidade, j
abordadas na poltica nacional, foram reforadas.
Segundo o MDS, rgo responsvel pela coordenao do sistema, em julho
de 2011, 99,5% dos municpios brasileiros j estavam habilitados em um dos trs
nveis de gesto do Suas gesto inicial, bsica ou plena , definidos de acordo
com a capacidade de cofinanciamento e execuo dos governos subnacionais. O
sistema, finalmente, superou a interao conveniada antes estabelecida entre
governo federal e municpios. Por meio dos repasses de fundo a fundo e do
financiamento compartilhado da rea, cabe aos municpios a responsabilidade de
implantar e gerir os principais equipamentos sociais do Suas os Cras e Creas.

62

Esse sistema universal e integrado, dispositivo idealizado para a rea desde a


mobilizao em torno da Loas e que, alis, subjaz ao prprio texto dessa normativa,
veio para garantir, ao menos em termos legais, que a assistncia social seja
minimamente operada como poltica pblica, como direito da populao e dever
estatal. O Estado passou a contar com estruturas prprias e, sobretudo, nacionais e
universais em atendimento, para a implementao da poltica. Pela primeira vez na
histria da assistncia social, o Estado tornou-se o ator central na distribuio da
poltica, muito embora o sistema de conveniamento de organizaes sociais ainda
persista. Essas organizaes, agora, no entanto, esto inseridas dentro da rede de
proteo social estatal, prestando contas, inclusive, aos equipamentos sociais
institudos pelo Suas. 54
No se pode negar que a transferncia de renda, encabeada pelo PBF,
tenha servido para estimular o prprio desenvolvimento do Suas, em primeiro lugar,
porque essa poltica se vale das estruturas locais da assistncia social, em especial
dos Cras, para sua execuo. Sendo assim, at mesmo os mecanismos de incentivo
gesto desse programa, como o IGD, serviram para estimular o desenvolvimento
das capacidades locais da assistncia social. Para Bichir (2011), alis, o governo
federal usou estrategicamente o PBF como ferramenta de articulao do Suas.
Por fim, novo passo rumo consolidao desse sistema foi a aprovao da
Lei Federal 12.435, em 6 de julho de 2011, conhecida como Lei do Suas, que veio
para regulamentar e garantir mais solidez s diretrizes e formas de financiamento
em vigncia no setor. 55 Quanto aos obstculos futuros a serem transpostos pelo
Suas, no s as diferentes capacidades institucionais locais, como bem destacou
Bichir (2011), que impactam a forma como os servios chegam aos cidados, mas a
articulao entre diferentes setores de poltica, especialmente a relao entre as
comunidades profissionais da poltica de transferncia de renda e da assistncia
social, e a consolidao do pacto federativo, figuram como os mais importantes.
***
A reconstruo histrica do setor de poltica da assistncia social feita aqui
mostra que no s instabilidades institucionais, mas tambm aquelas referentes ao
54

Em 2009, o CNAS aprovou a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, outra importante normativa
do setor, que teve por objetivo determinar quais programas e servios se inserem na rede socioassistencial
estatal e conveniada, permitindo uma maior padronizao nacional de seu oferecimento. Segundo publicao do
MDS, em 2010, existiam mais de 9 mil instituies privadas atuando na rea de assistncia social no pas,
estando pouco mais da metade delas concentrada na regio Sudeste (BRASIL, 2011).
55
A lei do Suas tambm estabeleceu o IGDSuas que, semelhana do IGD do PBF, pretende oferecer
incentivos financeiros aos municpios e estados de acordo com a qualidade de sua gesto do sistema.

63

prprio contedo e direcionamento da poltica assinalaram o percurso. Esse setor j


transitou por diversas estruturas no governo federal e j vivenciou uma srie de
fragmentaes

programticas.

No

exagero

dizer,

portanto,

que

desenvolvimento da assistncia social brasileira enquanto poltica pblica universal


ainda d seus primeiros passos. A Loas, reflexo da CF e que representa a primeira
regulamentao da rea no pas, foi sancionada pelo Executivo apenas em 1993. A
extino da LBA, smbolo da funo caridosa e seletiva da assistncia social, s se
deu em 1995. Alm disso, somente em 2005, criado o Suas, primeiro modelo de
gesto que regula e organiza a poltica nacional de assistncia social.
Como vimos, a trajetria do fazer assistencial foi predominantemente
marcada pela centralidade das organizaes sociais. O papel do Estado, cuja
participao se deu somente a partir do sculo XX, durante dcadas limitou-se
subveno e, quando muito, ao monitoramento dessas organizaes. Os primeiros
esforos programticos estatais tiveram estreita relao com a solidariedade civil e a
bondade das primeiras-damas legado esse que por muito persistiu e, at hoje,
confere resqucios poltica assistencial brasileira. somente depois da CF, que
representou o primeiro ciclo de reformas para as polticas sociais do pas, a primeira
conjuntura crtica importante para o setor, que a assistncia pode contar com
momentos mais promissores em termos de institucionalizao e universalizao.
Com as determinaes da PNAS-2004, concretizadas no Suas, a rea, finalmente,
ganhou diretrizes e estruturas padronizadas em todo o territrio nacional e o Estado
passou a contar com papel de centralidade na execuo e gesto da poltica.
Deste modo, embora a prtica assistencial no pas seja secular, a assistncia
social como poltica pblica ainda um fato recente. Esse setor de poltica ainda
est sendo construdo e se institucionalizando dentro da estrutura governamental.
As prprias modificaes conceituais, estruturais e programticas estabelecidas pela
PNAS-2004 ainda esto sendo maturadas. Dentro desse processo, importante
funo coube transferncia de renda que se configurou como prtica comum
desse setor que, historicamente, se constituiu por aes fragmentadas e
sobrepostas. Se h sculos atrs, assistncia social era sinnimo de esmola e de
internao dos assistidos, hoje, sem dvida, no h como desvincul-la da
transferncia de renda. No por acaso que cerca de 90% do tempo de trabalho dos
profissionais dos Cras esteja relacionado s atividades da transferncia de renda,
como indicaram os entrevistados.

64

Por essas e outras condies tratadas neste captulo, v-se que o futuro da
poltica de assistncia social enquanto contedo e estrutura est diretamente
relacionado no s ao futuro do Suas, mas especialmente ao futuro do PBF e,
portanto, ao seu desenho e direcionamento como poltica pblica de combate
pobreza e, sobretudo, de assistncia social. Nos prximos captulos, veremos quais
as implicaes de toda essa trajetria nacional da poltica no municpio de So
Paulo.