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E/C.

16/2004/2

Naciones Unidas

Consejo Econmico y Social

Distr. general
30 de enero de 2004
Espaol
Original: ingls

Comit de Expertos en Administracin Pblica


Tercer perodo de sesiones
Nueva York, 29 de marzo a 2 de abril de 2004
Tema 3 del programa
Revitalizacin de la administracin pblica

La revitalizacin de la administracin pblica como una


medida estratgica para el desarrollo humano sostenible:
perspectiva general
Informe de la Secretara*
Resumen
Con frecuencia se considera que la administracin pblica est compuesta por una
serie de instituciones, procesos, procedimientos, sistemas y estructuras organizativas,
prcticas y conductas del Estado cuyo propsito es que la gestin de los asuntos
pblicos promueva el inters general. Sin embargo, a partir de los ltimos aos de la
dcada de 1970, el concepto de administracin pblica se diluy gradualmente, para
dar lugar al concepto de gestin pblica.
Desde esa poca, en muchos pases se han emprendido iniciativas de reforma
del sector pblico encaminadas a introducir y popularizar enfoques y mtodos de
gestin utilizados en las empresas del sector privado, lo que ha preparado el terreno
para la aplicacin de un concepto nuevo de administracin pblica conocido como
gestin pblica, que hace hincapi en cuestiones como la eficacia, la eficiencia, la
economa, la desregulacin, la orientacin hacia los clientes y la reduccin del
mbito de influencia del Estado.
Despus de ms de 20 aos de reformas del sector pblico, se observa que la
gestin pblica ha arrojado resultados dispares. Cada vez ms se piensa que el
nfasis puesto en las fuerzas del mercado y la desregulacin, as como en la
eficiencia y el ahorro en el sector pblico, quizs haya tenido un efecto negativo
sobre las misiones tradicionales del Estado, quizs haya dado lugar a irregularidades
y haya sido
* El presente informe se presenta con retraso debido a que las respuestas de algunos miembros del
Comit se recibieron ms tarde de lo previsto.

04-22609 (S)

*0422609*

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causa de que los grupos vulnerables hayan recibido servicios pblicos deficientes,
por ejemplo de salud y educacin, y generado fallas en la gestin de las cuestiones
de seguridad del Estado. Procurando con demasiado celo adoptar comportamientos
propios de la gestin de empresas privadas, el sector pblico quizs se haya apartado
de su responsabilidad de atender el inters pblico general en varios aspectos. En
este contexto, el concepto de gobernanza ha ganado cada vez ms respeto ya que se
centra en la participacin, el inters del pueblo, la equidad, la transparencia y la
rendicin de cuentas en la gestin de los asuntos pblicos. Sin embargo, todava hace
falta dar nuevo impulso a la administracin pblica a fin de que sus actividades de
gestin de los asuntos pblicos vuelvan a estar centradas en las funciones
primordiales del Estado y en la defensa del inters pblico general.
En el segundo perodo de sesiones del Comit, celebrado en abril de 2003, se
recomend que, dado que revitalizar y revalidar la administracin pblica a fin de
permitir al Estado desempear funciones nuevas era una prioridad general, este tema
ocupase un lugar central en las futuras deliberaciones del Comit a. Es necesario
buscar formas de revitalizar la administracin pblica para que pueda cumplir su
funcin esencial y central de ofrecer garantas bsicas, como asegurar la paz y la
seguridad, el Estado de derecho y la proteccin de la vida y los bienes de las
personas y de actuar como catalizador del desarrollo humano sostenible.
En este informe, no se rechaza el concepto de gestin pblica ni el de
gobernanza; en cambio, la administracin pblica, la gestin pblica y la gobernanza
se enfocan con un criterio nuevo para generar una nueva base conceptual a fin de
revitalizar la administracin pblica. A continuacin se indican algunos de los
posibles puntos de referencia para la revitalizacin de la administracin pblica:
Redefinicin y reafirmacin de las funciones fundamentales del Estado, incluida
su misin de garantizar la paz, la seguridad y la estabilidad, el Estado de derecho
y el orden y de crear un entorno propicio y sostenible para la iniciativa
individual y del sector privado y el crecimiento econmico y el desarrollo
humano;
Formacin y mantenimiento de alianzas y colaboracin entre las instituciones
del sector pblico, la sociedad civil y el sector privado;
Fomento de la cooperacin entre las instituciones del Estado y la
administracin pblica de diferentes pases, a fin de facilitar el intercambio de
experiencias positivas de renovacin de la administracin pblica;
Integracin selectiva de principios y prcticas de gestin pblica y gobernanza
en la administracin pblica, a fin de generar y promover sistemas de
administracin pblica que sean eficientes, econmicos y eficaces, adems de
participativos, flexibles, equitativos y responsables ante el pblico;
Introduccin, en la esfera de la administracin pblica, de estructuras y de una
cultura de la investigacin, incluida la aplicacin de nuevas tecnologas de la
informacin y de las comunicaciones, que pueden ser fundamentales para dar
nuevo impulso a la administracin pblica;

Documentos Oficiales del Consejo Econmico y Social, 2003, Suplemento No. 44 (E/2003/44),
cap. IV, prr. 3.

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Atraccin, contratacin y retencin en el sector pblico de los mejores recursos


humanos.
Durante su tercer perodo de sesiones, el Comit analizar cuestiones
relacionadas con la revitalizacin de la administracin pblica, en particular: el
desarrollo de instituciones de gobernanza y administracin pblica en frica; la
mejora del capital humano; el papel de los recursos humanos en la revitalizacin de la
administracin pblica; la promocin de la gobernanza compartida y participativa; y el
aliento al crecimiento y a la gestin correcta de una sociedad de la informacin y del
conocimiento.
Para revitalizar la administracin pblica ser necesario que el Comit
contribuya con ms estudios, debates y propuestas. En el futuro, el Comit deber
ocuparse de las siguientes cuestiones:
a)

La redefinicin y reafirmacin del papel del Estado en la poltica pblica;

b)
La transparencia, responsabilidad, profesionalidad, tica e integridad de
los funcionarios pblicos;
c)

Las innovaciones en la gobernanza y la administracin pblica;

d)
La generacin de combinaciones eficaces de polticas de descentralizacin y
centralizacin y la promocin de la evaluacin de las polticas de descentralizacin.

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ndice
Pgina

I.

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II.

Administracin pblica, gestin pblica y gobernanza: mutaciones


conceptuales y cambios acumulativos de paradigmas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

Integracin de la gestin pblica y la gobernanza para revitalizar la


administracin pblica como mecanismo bsico de la prestacin de servicios .

711

La revitalizacin de la administracin pblica es una actividad estratgica con


propsitos claros y adaptada al contexto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1216

La revitalizacin de la administracin pblica: gobernanza comprometida,


participativa e integradora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1720

10

La revitalizacin de la administracin publica: restablecer y realzar los valores


y los principios de la funcin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2122

12

La revitalizacin de la administracin pblica: reformar y reorientar las


instituciones y los recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2324

12

Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2526

13

III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.

Prrafos

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I. Introduccin
1.
La Asamblea General, en su resolucin 50/225, relativa a la administracin
pblica y el desarrollo, puso de relieve la importancia de una administracin pblica
racional para el proceso de desarrollo. Este principio se ha reiterado en varios foros
y, a nivel mundial, regional y nacional, se estn aplicando medidas encaminadas a
reforzar la capacidad de la administracin pblica para que pueda apoyar las
actividades de reduccin de la pobreza y desarrollo humano sostenible. Sin
embargo, a pesar del inters demostrado en los ms altos niveles, siguen habiendo
ambigedades conceptuales y prcticas que sealan que es necesario que la
administracin pblica sea revitalizada para que desempee en forma eficaz un
papel de promocin y catalizador en el proceso de desarrollo. El Comit de Expertos
en Administracin Pblica, en las reuniones que celebr en julio de 2003, hizo
hincapi en la necesidad de considerar especialmente de qu manera se poda
revitalizar la administracin pblica para brindar un apoyo eficaz a la reduccin de
la pobreza y el logro de los objetivos de desarrollo del Milenio. El presente informe
incluye una perspectiva general de las actividades en esta materia y sirve de
prembulo a otros cuatro documentos titulados Fortalecimiento de la
administracin pblica en funcin de los objetivos de desarrollo del Milenio:
enfoque basado en la creacin de asociaciones (E/C.16/2004/5); El papel del
sector pblico en el desarrollo de la sociedad del conocimiento (E/C.16/2004/4);
Desarrollo institucional de la gobernanza y la administracin pblica en frica
(E/C.16/2004/6); y El papel de los recursos humanos en la revitalizacin de la
administracin pblica (E/C.16/2004/3).

II. Administracin pblica, gestin pblica y gobernanza:


mutaciones conceptuales y cambios acumulativos de
paradigmas
2.
A fin de alcanzar un consenso sobre por qu hay que analizar el tema de la
revitalizacin de la administracin pblica, es necesario comprender los procesos de
pensamiento que condujeron a la formacin del marco conceptual actual. En la
evolucin reciente de las teoras y los debates sobre la gestin de los asuntos
pblicos, se ha registrado un cambio acumulativo de paradigmas, pasando de la
administracin pblica a la gobernanza, a travs de la gestin pblica. Aunque es
evidente que, como resultado de estos cambios de tendencias y paradigmas, los tres
conceptos y prcticas (administracin pblica, gestin pblica y gobernanza), se han
complementado en algunos aspectos, la administracin pblica ha registrado
avances y retrocesos en su carcter de institucin, organizacin estructural, conjunto
de prcticas y mbito de valores y principios que el Estado emplea para preparar,
elaborar, aplicar, supervisar, controlar y evaluar sus decisiones y polticas y el
desempeo de todas sus funciones, incluida la prestacin de servicios fundamentales
para el desarrollo humano.
3.
La administracin pblica, en su condicin de una organizacin burocrtica,
est concebida para trabajar en el marco de un conjunto de normas con una autoridad
jurdico-racional legtima que le ha sido delegada y con conocimientos
especializados, imparcialidad, continuidad, rapidez, precisin, previsibilidad,
uniformidad, integridad y profesionalidad, para satisfacer el inters pblico general.
Como instrumento del Estado 1 , se espera que garantice la base fundamental del

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desarrollo humano y la seguridad, incluidas la libertad de las personas, el resguardo


de la vida y los bienes, la justicia, la proteccin de los derechos humanos bsicos, la
estabilidad y la solucin pacfica de los conflictos en la asignacin y distribucin de
recursos o en otras circunstancias. Desde este punto de vista, una administracin
pblica eficaz sera indispensable para el mantenimiento del Estado de derecho.
4.
Sin embargo, a partir de finales de la dcada de 1970, la administracin
pblica gener crticas considerables de los partidarios de poner ms nfasis en el
papel la empresa privada en el desarrollo. Estas crticas hicieron hincapi en
prcticas de la administracin pblica caracterizadas, entre otras cosas, por la
burocratizacin, la lentitud, la falta de sensibilidad con respecto a las necesidades de
la gente, el despilfarro de los recursos pblicos y la indebida concentracin en los
procesos y los procedimientos en lugar de los resultados y todo el aparato del Estado
(la administracin pblica) se presentaba negativamente como una carga pesada
para el contribuyente. Surgi una escuela de pensamiento que consideraba que la
gestin de los asuntos pblicos se desempeara mejor si se aplicaban principios y
prcticas de gestin propios de las empresas privadas con los que se prestara
especial atencin a la eficiencia y la economa en el uso de los recursos, la eficacia,
la atencin al cliente y el juego de las fuerzas del mercado, especialmente en lo
referido a las decisiones econmicas. El aumento del papel y el predominio del
sector privado hizo necesario disminuir el mbito de influencia del Estado, lo que en
efecto impuls la contraccin del sector pblico y estrech el campo de actividad de
la administracin pblica. En lugar de administracin pblica, el nombre
comnmente utilizado pas a ser gestin pblica.
5.
En la dcada de 1990, el efecto negativo de un excesivo hincapi en la
eficiencia y la economa en el manejo de los asuntos pblicos, empez a
manifestarse en el deterioro de la prestacin de los servicios, especialmente los
relacionados de cerca con la satisfaccin del inters pblico general o que podan
ser llamados bienes pblicos. Estos bienes y servicios no se podan proporcionar
en forma adecuada con base en una estricta adhesin a las prcticas y los dictados
de las fuerzas del mercado. Mientras que con el modelo de la administracin pblica
se haba prestado demasiada atencin a las normas, los reglamentos, los controles,
los procedimientos y los procesos a expensas de la prestacin de servicios eficaces
al pblico, con el modelo de la gestin pblica se asign demasiada importancia a la
eficiencia y la economa en el uso de los recursos, tambin en detrimento del
servicio al ciudadano. Las fallas en la reglamentacin y en los controles
posibilitaron el aumento de la corrupcin en las oficinas pblicas y la adopcin de
prcticas propias del sector privado en la gestin de los recursos humanos (como el
uso de contratos) hizo que en parte se dejaran de lado los valores del servicio
pblico y favoreci el empleo por sobre la promocin de las carreras en muchos
pases. En ltima instancia, el pblico no recibi la satisfaccin esperada. Se puso
de manifiesto que haba una gran diferencia entre las fuerzas del mercado y el
inters pblico y que aqullas no necesariamente estaban de acuerdo con ste.
Adems, no siempre se dio al pblico la oportunidad de participar en la adopcin de
decisiones, la planificacin, la supervisin y la evaluacin de los actos de los
gobiernos para asegurar que el inters del pblico siguiera siendo la consideracin
principal en su actuacin.
6.
En la bsqueda de una mayor influencia y participacin del ciudadano en la
forma en que los encargados de la gestin pblica planificaban y aseguraban el
funcionamiento del Estado con equidad y transparencia y rendan cuentas por ello,

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surgi el concepto de gobernanza, que ubicaba en el centro de la gestin pblica la


participacin y el inters del pblico y una genuina rendicin de cuentas por parte
de los funcionarios pblicos. El concepto de gobernanza introdujo, como elementos
importantes, la creacin de asociaciones y la rendicin compartida de cuentas, con
las cuales las diferentes partes interesadas del sector pblico y del privado y de la
sociedad civil a nivel local, nacional, regional y mundial, se uniran y
complementaran para contribuir a la gestin de los asuntos pblicos como parte del
proceso de desarrollo.

III. Integracin de la gestin pblica y la gobernanza para


revitalizar la administracin pblica como mecanismo
bsico de la prestacin de servicios
7.
El resumen precedente de las tendencias y las mutaciones de conceptos, obliga
a considerar con un enfoque crtico qu significa revitalizar la administracin
pblica y cules son las caractersticas de una administracin pblica revitalizada.
Por ejemplo, an queda por aclarar una cuestin de nomenclatura:
Es evidente que mucho queda por hacer antes de que la administracin
pblica sea un instrumento eficiente, eficaz, flexible y transparente y que
incluya la rendicin de cuentas en el campo de la poltica pblica, la
planificacin, la aplicacin, la supervisin, la evaluacin y el desarrollo
sostenible en general. Otro problema que tienen los encargados de formular
polticas, estrategias y programas para fortalecer la administracin pblica en
pases donde se han librado conflictos recientes es qu concepto bsico se debe
adoptar como gua (construccin, reconstruccin, reparacin, reforma,
rehabilitacin, transformacin, reconfiguracin o reorganizacin?).2
Hablar de la revitalizacin de la administracin pblica obliga a considerar qu
significado nuevo el trmino revitalizacin agrega al conjunto de las expresiones
usadas para indicar el objetivo de convertir a la administracin pblica en un
instrumento ms eficaz de la actuacin del Estado.
8.
Si se entiende que revitalizar significa imprimir nueva vida y vitalidad a algo,
entonces la introduccin del concepto de la nueva gestin pblica y el nfasis que
se pone actualmente en la gobernanza forman parte integrante de las medidas
encaminadas a dar nueva vida a la administracin pblica. Por otra parte, tambin se
podra entender que la introduccin del modelo de la nueva gestin pblica y el celo
con que se promueve el concepto de gobernanza constituyen fuerzas que han atentado
contra la administracin pblica en su adhesin a la aplicacin imparcial de normas y
fiscalizacin reglamentaria, al igual que su respeto al valor del servicio al pblico en
el marco de los principios de continuidad, capacidad tcnica y previsibilidad.
9.
Una posicin intermedia sera ms positiva y beneficiosa para el proceso de dar
nueva vida a la administracin pblica a fin de asegurar la eficacia de los servicios
pblicos y el desempeo de las funciones bsicas del Estado. Conceptualmente, la
administracin pblica constituye el marco exterior de la gestin pblica y de la
gobernanza. El error de las tendencias descritas anteriormente ha sido que tanto
quienes defienden el modelo de la nueva gestin pblica como quienes defienden la
gobernanza consideran que la administracin pblica es algo ajeno a estos dos
conceptos. Un anlisis ms detenido demuestra que, sin una administracin pblica

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buena, ninguno de los dos es eficaz. Es en este papel central de la administracin


pblica donde se ha de volver a concentrar la atencin en el proceso de su
revitalizacin. Lo que hace falta es determinar exactamente qu implica revitalizar la
administracin pblica.
10. En primer lugar, es necesario reconocer, aceptar y reafirmar la posicin central
que ocupa la administracin pblica como factor determinante fundamental de la
prctica de la gestin pblica y la gobernanza. En segundo lugar, hay que redefinir
el lugar central que ocupa la administracin pblica, y las funciones bsicas que
debe cumplir, concentrndose en aqullas que estaran en peligro si se dejaran en
manos del sector privado o de la sociedad civil. Entre estas funciones se cuentan la
justicia y la seguridad, la fiscalizacin reglamentaria y la prestacin de servicios
fundamentales para el proceso de desarrollo humano, como la educacin, la salud y
la proteccin del medio ambiente. Es claro que difcilmente ser eficaz una
administracin pblica que abarca demasiados mbitos y que se ocupa de funciones
que el sector privado o la sociedad civil pueden desempear mejor.
11. Sin embargo, y sta es la tercera faceta del proceso de revitalizacin, para que
sea posible dar nueva vida a la prctica de la administracin pblica, sta no puede
retrotraerse a su arcaico papel de dedicarse a una fiscalizacin exclusiva y a
enfoques paternalistas y monopolsticos de la prestacin de servicios. La
administracin pblica debe reconocer el valor y las virtudes de las asociaciones
entre sectores distintos y unirse con agentes del sector privado y de la sociedad civil
a nivel local, nacional, regional y mundial, para sumar sus experiencias,
conocimientos y aptitudes y usar recursos con el objetivo de dar una respuesta
eficaz a las necesidades pblicas. Las asociaciones son uno de los principales
elementos que darn nueva vida a la administracin pblica. La revitalizacin de la
administracin pblica implica combinar los mejores atributos de cada uno de los
tres conceptos (administracin pblica, gestin pblica y gobernanza) a fin de
generar un instrumento preciso para que el Estado funcione de manera eficaz,
eficiente, flexible y transparente y rinda cuentas de sus actos. En general, una
administracin pblica revitalizada, con inclusin de sus instituciones, estructuras,
sistemas, procedimientos, procesos, redes, relaciones, prcticas, enfoques y mtodos
de trabajo y tambin el comportamiento de sus dirigentes debe ser eficaz, eficiente,
econmica y transparente, rendir cuentas por sus actos, ser equitativa y flexible ante
las necesidades del pblico y aceptar la participacin de una amplia variedad de
interesados y agentes de todos los sectores a todos los niveles. Adems, hay que
reconocer y valorar el lugar clave que una administracin pblica revitalizada ocupa
como pieza fundamental y determinante del proceso de desarrollo humano. Incluso
quienes han estado trabajando en la gobernanza poltica, o democrtica
reconocen la importancia de la administracin pblica como ncleo y sostn y se
sabe que la existencia de instituciones polticas (como los rganos de control de
elecciones, los parlamentos, las instituciones de derechos humanos, etc.) no
garantiza el acceso del pblico a los servicios si los mecanismos de planificacin y
prestacin de servicios de la administracin pblica no se racionalizan.

IV. La revitalizacin de la administracin pblica es una


actividad estratgica con propsitos claros y adaptada
al contexto

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12. Aunque para su funcionamiento todo Estado requiere una administracin


pblica, el contexto en que debe llevarse a cabo su revitalizacin y el objetivo de
sta tendran que ser los determinantes de la configuracin y el carcter nuevos de
una administracin pblica renovada. Ese proceso requiere un anlisis exhaustivo de
la situacin y el contexto a fin de comprender plenamente los factores del entorno
interno y externo que propician u obstaculizan la revitalizacin, as como la
capacidad institucional necesaria para lograrla. Las medidas generales y
prefabricadas de reforma de la administracin pblica no son las ms adecuadas
para su revitalizacin. Por ejemplo, el objetivo de la revitalizacin de la
administracin pblica en los pases desarrollados podra ser la administracin y el
mantenimiento de la riqueza nacional a fin de que aproveche en la mayor medida
posible a sus ciudadanos, mientras que la revitalizacin de la administracin pblica
en los pases en desarrollo podra tener como objetivo ltimo la mitigacin de la
pobreza y la creacin de condiciones idneas para el desarrollo humano sostenible.
En situaciones tan diversas no cabe esperar que los sistemas de administracin
pblica tengan misiones o estructuras idnticas, aunque s podra haber principios y
valores bsicos anlogos.
13. El objetivo de la revitalizacin de la administracin pblica se puede expresar
a tres niveles diferentes: a nivel mundial, en los objetivos de desarrollo del Milenio;
a nivel regional, en iniciativas como la Nueva Alianza para el Desarrollo de frica
(NEPAD) y a nivel nacional, en forma de estrategias nacionales de desarrollo. Lo
importante es que la revitalizacin de la administracin pblica, por s misma, no es
una tarea que rinda grandes beneficios. Bien en el contexto de los pases en
desarrollo o de los pases desarrollados, la revitalizacin de la gobernanza y la
administracin pblica, incluido el fortalecimiento del liderazgo, se emprende para
alcanzar el desarrollo sostenible, mejorar el nivel de vida de los pobres, invertir la
degradacin continua del medio ambiente mundial y superar los problemas
especficos a que ahora se enfrenta el mundo. Actualmente, uno de los desafos
mundiales es lograr los objetivos de desarrollo del Milenio, que se podran resumir
en los siguientes:
Erradicar la pobreza extrema y el hambre;
Lograr la educacin primaria universal;
Promover la igualdad entre los gneros y la potenciacin del papel de la mujer;
Mejorar la salud de las madres;
Luchar contra el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades;
Asegurar la sostenibilidad ambiental;
Crear una asociacin mundial en favor del desarrollo.
14. A nivel mundial, la administracin pblica es la base para lograr los objetivos
de desarrollo del Milenio mencionados. Sin instituciones de administracin pblica
eficaces, no es posible promover ni mantener los valores y principios (como la
dignidad humana, la igualdad, la equidad, la libertad, la solidaridad, la tolerancia, el
respeto por la naturaleza y la responsabilidad comn) que los Estados Miembros de
las Naciones Unidas reiteraron en la resolucin 55/2 de la Asamblea General, que
enuncia los objetivos de desarrollo del Milenio. Aunque para lograrlos
evidentemente son necesarios la colaboracin y la cooperacin de las instituciones
del sector privado y de la sociedad civil a todos los niveles, stas nicamente

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complementan la misin y la funcin bsica de la administracin pblica en su


calidad de protectora del inters general. Asimismo el carcter ambicioso de los
objetivos de desarrollo del Milenio citados anteriormente requiere una
administracin pblica eficaz que ayude a alcanzarlos, en particular mediante el
establecimiento de polticas, estrategias y programas adecuados y eficaces y el
ejercicio del liderazgo y el suministro de los recursos necesarios para su aplicacin.
Sin una administracin pblica eficaz a nivel nacional, los esfuerzos para promover
el desarrollo humano sostenible y reducir la pobreza a nivel regional sern poco
eficaces. En este contexto cabe mencionar el programa de la NEPAD, que se centra
en el fortalecimiento de la gobernanza y la administracin pblicas como elemento
esencial de su ejecucin.
15. A nivel nacional, el caso de Rwanda sirve de ejemplo. Los esfuerzos de ese
pas para revitalizar su administracin pblica incluyen la redaccin de una nueva
constitucin que sirva de pauta constante para dar respuesta a las necesidades de la
poblacin. La forma en que ello se ha hecho se indica en el prembulo de la
Constitucin Nacional, que dice:
Para tener una constitucin que respondiera a las expectativas de la
poblacin y se ajustara al contexto sociopoltico del pas, la Comisin Jurdica
y Constitucional opt por un enfoque participativo e integrador que asegurara
la participacin plena de la poblacin. A ese efecto, se prepar un plan de
consultas. Su propsito era ofrecer a los ciudadanos de Rwanda un foro en el
que pudieran expresar sin trabas sus ideas y que facilitase el uso y el
tratamiento de la informacin reunida ... Reviste importancia sealar que,
adems de los temas especficos incluidos en la mayora de las constituciones
clsicas, se debatieron a fondo algunos aspectos especiales del contexto del
pas con miras a definir principios para integrarlos en la nueva Constitucin.
Esos principios son los valores positivos de la cultura de Rwanda y los
mecanismos para promover el disfrute efectivo de los derechos y las libertades,
la proteccin de las personas desfavorecidas en la comunidad, la experiencia
positiva derivada de la transicin, como por ejemplo la descentralizacin, las
jurisdicciones Gacaca, etc. 3
16. Es evidente que Rwanda no confi la redaccin de la Constitucin a juristas
eminentes o a miembros del sistema de administracin pblica existente, sino que
abri el proceso a las aportaciones de todos los interesados a fin de que la
Constitucin se ajustara a las necesidades de todo el pas. Esas experiencias a nivel
mundial, regional y nacional, demuestran que una administracin pblica eficaz es
indispensable para el proceso de desarrollo humano.

V. La revitalizacin de la administracin pblica: gobernanza


comprometida, participativa e integradora
17. El proceso de creacin de sistemas de administracin pblica (instituciones,
estructuras, leyes, procesos, procedimientos, y polticas pblicas) en cada pas es un
aspecto de la administracin pblica que debe ajustarse a las aspiraciones actuales
del pblico. Habitualmente, el diseo de la administracin pblica se ha confiado a
expertos (juristas, polticos, expertos en polticas pblica, diseo de organizaciones,
administracin pblica, etc.). Esa prctica ha tendido a hacer del pblico un mero
destinatario de la accin de la administracin pblica, un receptor pasivo, o un

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invitado de ltima hora a quien se incluye en sus operaciones nicamente para que
d cierto apoyo y legitimidad a polticas ya adoptadas. Lo que ahora hace falta es la
participacin directa del pblico no slo en las intervenciones de la administracin
pblica sino tambin en la definicin de sus objetivos y en la vigilancia y
evaluacin de sus resultados. Todas estas cuestiones guardan relacin con la
transparencia, la rendicin de cuentas y la gobernanza comprometida. El
universalismo caracterstico de los sistemas tradicionales de administracin pblica
est en discordancia con el concepto y los requisitos de la gobernanza
comprometida. En la administracin pblica tradicional, se entenda que el pblico
era un pblico universal, pero ahora se ve que los pblicos son muchos, lo cual
refleja las situaciones y necesidades propias de cada circunstancias.
La palabra pblico a menudo se considera sinnimo de universal.
Pero no somos simplemente administradores pblicos; tambin somos
administradores de diversos pblicos, como las comunidades, vecindarios y
grupos de intereses y una amplia gama de ciudadanos, residentes y personas de
gran diversidad pero muy reales. La realidad de esos distintos pblicos hace
que sea difcil aplicar categoras universales. 4
18. Independientemente de que una administracin pblica opere, a nivel mundial,
regional, nacional o local, esa gran variedad de intereses y necesidades pblicos que
deben atenderse de modos diversos y complejos hace que sea muy deseable que esos
pblicos se comprometan, intervengan y participen plenamente en la
determinacin, planificacin, aplicacin, vigilancia y evaluacin de la
administracin pblica. El mismo proceso de revitalizacin de la administracin
pblica debe adoptar un enfoque igual de compromiso y participacin. En la Carta
Iberoamericana de la Funcin Pblica, aprobada por la Quinta Conferencia
Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, se
hace hincapi en este punto:
Diversas experiencias nacionales han venido mostrando la conveniencia
o incluso la necesidad de que el diseo y la implementacin de polticas de
cambio e innovacin de las administraciones pblicas en los pases
iberoamericanos incorporen, como condicin de su viabilidad y sustentabilidad
institucional, la construccin de apoyos mayoritarios inclusivos o consensos
polticos o polticos-sociales en los que se funden las decisiones pertinentes.
Se constata que frecuentemente las decisiones sobre las polticas de reforma o
modernizacin de las administraciones pblicas son impuestas en situaciones
crticas por las propias caractersticas de esas situaciones, que hacen casi
inviable, en razn de las urgencias y necesidad de respuestas en muy cortos
plazos, la alternativa de construir consensos o apoyos inclusivos. Lo anterior
muestra la conveniencia de que gobiernos, dirigencias polticas y dirigencias
sociales anticipen la necesidad de estas polticas de reforma y modernizacin,
de modo de disponer de tiempos y condiciones que hagan viable su adopcin
mediante procesos de construccin de decisiones inclusivas o consensos.5
19. El mismo espritu y la necesidad de participacin y consulta es parte integrante
de la Carta de la Administracin Pblica en frica, que dice: Competir a la
administracin asegurar el establecimiento efectivo de mecanismos de participacin
y consulta con la sociedad civil y otros interesados, mediante la creacin de foros
consultivos u rganos de asesoramiento 6.

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20. Una administracin pblica revitalizada debera tener como base y promover
un proceso de interaccin entre tres tipos de interlocutores: el gobierno, la sociedad
civil y el sector privado. El fomento de la interaccin entre ellos es la esencia de la
gobernanza y de una administracin pblica eficaz en la actualidad. Mediante el
compromiso y la participacin de diversos pblicos se evitarn, o por lo menos se
minimizarn, las exclusiones en la adopcin de decisiones con respecto a la
prestacin de servicios pblicos y se restablecer y revalorizar el espritu de
servicio al pblico.

VI. La revitalizacin de la administracin publica: restablecer


y realzar los valores y los principios de la funcin pblica
21. La administracin pblica adquirir una vitalidad renovada si demuestra su
utilidad en un contexto concreto. En las actuales condiciones mundiales, regionales
y nacionales, la administracin pblica inspirar mayor respeto si contribuye de
forma positiva y visible a la reduccin de la pobreza y al desarrollo humano
sostenible, no slo asegurando un entorno propicio para que los agentes clave del
sector privado y la sociedad civil acten sin obstculos, sino especialmente
mediante una planificacin visible y la prestacin de servicios pblicos esenciales,
como la educacin y la salud, sin los cuales no es posible aliviar la pobreza ni
asegurar el desarrollo humano sostenible. La prestacin de servicios esenciales y el
ejercicio de funciones regulatorias son los puntos de contacto directo entre la
administracin pblica y la sociedad civil y ese es el contexto en el que la
administracin pblica debe demostrar su utilidad, sobre todo aplicando los
principios y defendiendo los valores del servicio al pblico.
22. En la Carta de la Administracin Pblica en frica se hace hincapi en los
principios de igualdad de trato, neutralidad, legalidad y continuidad. Asimismo, se
citan la proximidad y accesibilidad de los servicios, la participacin, las consultas y
la mediacin, la calidad, la eficacia y la eficiencia, la evaluacin de los servicios, la
transparencia y la informacin, la prontitud y capacidad de respuesta, la fiabilidad y
la confidencialidad de la informacin relativa a los ciudadanos, la profesionalidad,
la tica, la integridad y la rectitud moral, como aspectos clave del servicio pblico
en el continente. La revitalizacin de la administracin pblica en aquellas regiones
en que se han intercambiado opiniones de forma participativa sobre esta materia a
nivel poltico debe incluir fundamentalmente el cumplimiento continuo de
compromisos como los reflejados en las dos Cartas mencionadas antes.

VII. La revitalizacin de la administracin pblica: reformar


y reorientar las instituciones y los recursos humanos
23. No es posible aplicar eficazmente principios y valores, por muy nobles que
sean, en el contexto de una estructura institucional inadecuada. Por lo tanto, el proceso
de revitalizacin de la administracin pblica debe incluir el establecimiento o la
reforma de instituciones que puedan desempear sus funciones con eficacia.
Adems, las instituciones de una administracin pblica revitalizada deben contar
con recursos humanos capaces, dotados de las aptitudes, la formacin, las actitudes
y las redes necesarias para hacer frente de manera sostenible a los problemas que
encuentre la administracin pblica. Por lo tanto, su revitalizacin debe incluir
tambin el aumento de la capacidad de los recursos humanos del sector pblico. Una

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administracin pblica revitalizada debe ser capaz de formar, fortalecer y utilizar


adecuadamente su capital humano. Las nuevas instituciones y el capital humano
deben estar en condiciones de crear asociaciones con otros interesados e
interlocutores clave del sector privado y la sociedad civil con miras a facilitar en la
prctica la gobernanza comprometida o compartida.
24. La gobernanza comprometida requiere participacin, transparencia,
informacin y capacidad para el intercambio de conocimientos, as como
flexibilidad y capacidad de adaptacin a nuevas formas de pensar dentro de una
sociedad de la informacin. Se espera que una administracin pblica revitalizada
adopte y aplique los preceptos de la creacin y la gestin de la sociedad del
conocimiento, asegurando al mismo tiempo que toda la administracin pblica
adopte las caractersticas de una organizacin abierta al aprendizaje para
desempear un papel catalizador, responder al cambio y hacer frente a los desafos y
las oportunidades de la mundializacin. Todo ello significa que una administracin
pblica revitalizada se caracteriza por contribuir al desarrollo de la sociedad del
conocimiento y beneficiarse de ella. La relacin entre la administracin pblica y
este tipo de sociedad es recproca: Por un lado, tiene que ver con la forma en que la
sociedad del conocimiento aumenta la capacidad de la administracin pblica para
desempear funciones nuevas en el contexto de los cambios de paradigmas y, por el
otro, debe actuar como factor que facilite la creacin de la sociedad del
conocimiento. Esta doble relacin es un elemento decisivo para comprender los
desafos cada vez ms evidentes que se plantean en la conduccin de la sociedad de
la informacin.

VIII. Conclusin
25. En este documento se postula que la revitalizacin de la administracin
pblica es un componente fundamental del proceso de consecucin de los
objetivos de desarrollo del Milenio y reduccin de la pobreza.
Conceptualmente, la introduccin de la gestin pblica y la gobernanza como
mtodos de administracin de los asuntos pblicos es parte integrante del
proceso en curso que est destinado a revitalizar la administracin pblica. Las
iniciativas que se emprendan a ese efecto deben integrar los conceptos de
administracin pblica, gestin pblica y gobernanza, pero reconociendo que el
principal es la administracin pblica por la importancia que asigna al inters
pblico general y a las funciones ms significativas del Estado. Una
administracin pblica revitalizada potenciar la interaccin entre los diversos
interlocutores de los sectores pblico, privado y de la sociedad civil con miras a
fomentar la participacin y la colaboracin efectivas en el proceso del
desarrollo humano, promoviendo la transparencia y la rendicin de cuentas.
Sin una administracin pblica eficaz, los vnculos que anan los esfuerzos de
todos esos sectores se debilitarn, la accin comn se desorganizar y
predominar el deseo de asegurar la supervivencia individual en desmedro de
la defensa del inters general. Tal situacin provocar corrupcin, falta
generalizada de tica en el comportamiento individual, falta de integridad en la
gestin de los asuntos pblicos, deficiencias en la fiscalizacin reglamentaria
que pueden generar delincuencia e inseguridad y un desarrollo carente de toda
planificacin en el que los grupos vulnerables, como los nios y los
discapacitados, carecern de apoyo adecuado y aumentar la pobreza. La

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administracin pblica en su condicin de instrumento del Estado y garante del


inters general, debe ser revitalizada para liderar los esfuerzos en marcha en
pro de los objetivos de desarrollo del Milenio.
26. Durante el segundo perodo de sesiones del Comit, que tuvo lugar en abril
de 2003, se recomend que, dado que revitalizar y revalidar la administracin
pblica para que el Estado pudiera desempear su papel en evolucin tena
prioridad general, este tema fuera el centro de sus debates en sus prximas
reuniones 7. Por lo tanto, durante su perodo de sesiones en curso, el Comit
examinar cuestiones relacionadas con la revitalizacin de la administracin
pblica centrndose en el desarrollo de instituciones de gobernanza y
administracin pblica en frica, la capacitacin del capital humano, la funcin
de los recursos humanos en la revitalizacin de la administracin pblica, la
promocin de la gobernanza compartida y comprometida y el fomento del
crecimiento y la conduccin correcta de la sociedad de la informacin y del
conocimiento.
27. La revitalizacin de la administracin pblica exigir ms estudios,
deliberaciones y propuestas por parte del Comit. En reuniones futuras del
Comit, se debern considerar las cuestiones siguientes:
a)
La redefinicin y reafirmacin de la funcin del Estado en la poltica
pblica y el desarrollo socioeconmico:
En el marco del entendimiento general actual acerca de la necesidad de las
asociaciones y de la gestin basada en la colaboracin y la participacin en los
procesos de promocin del desarrollo humano y reduccin de la pobreza, es
preciso redefinir y reafirmar la funcin del Estado frente a la funcin del sector
privado y la sociedad civil. Entre las diversas cuestiones relacionadas con ese
tema que convendra examinar cabe citar: i) es la funcin del Estado de
carcter universal o deber cambiar segn las circunstancias particulares de
cada pas? ii) hay en algunos pases experiencias sobre la redefinicin y
reafirmacin de la funcin del Estado que se pueden compartir y usar para
formular marcos para redefinir y reafirmar la misin del Estado? iii) qu
enfoques y qu mtodos se deben usar para redefinir y reafirmar la funcin del
Estado? iv) a quin corresponde la responsabilidad general de redefinir y
reafirmar la funcin del Estado?
b) La reubicacin y reorganizacin de la administracin pblica para
adoptar los principios de gobernanza, asociacin, transparencia, rendicin de
cuentas, profesionalidad, tica e integridad:
Una de las cuestiones que hay que abordar para revitalizar la
administracin pblica es su reubicacin como institucin promotora de
asociaciones a fin de aumentar su capacidad para adoptar decisiones que tengan
en cuenta las opiniones de los interesados. Una administracin pblica que
escucha las opiniones de los interesados ser una institucin ms transparente,
responsable y digna de confianza. Lo importante es que la reforma de la
administracin pblica se conciba en el marco de los principios generales de la
gobernanza. Las asociaciones que son elementos decisivos de la gobernanza,
deben ser considerados como instrumentos clave de la gestin del desarrollo y
como un marco institucional de responsabilidad dedicado a las metas comunes
de la reduccin de la pobreza y el desarrollo humano sostenible. Generalmente,

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las asociaciones entre el gobierno y el sector no gubernamental tienen una base


geogrfica definida, se ocupan de asuntos muy concretos y se crean por perodos
limitados (frecuentemente cortos), lo cual es causa de que el establecimiento de
marcos para la rendicin de cuentas, el aumento de la capacidad de los asociados
y las evaluaciones que pueden demostrar la contribucin de la asociacin a la
consecucin de metas estratgicas a largo plazo a menudo queden incompletos.
Por lo tanto, cuando se crean asociaciones como instrumentos de gobernanza y
marco para la adopcin de decisiones fundamentadas y participativas es
necesario considerar con detenimiento qu ajustes instituciones, qu cambios de
procedimientos (incluso, cuando sea necesario, por medio de mandatos
legislativos) y qu trabajo de generacin de capacidad en todas las instituciones
asociadas hay que hacer.
c)

Las innovaciones en la gobernanza y la administracin pblica:

La revitalizacin de la administracin pblica debe emprenderse con un


espritu innovador para evitar recaer en el uso de mtodos arcaicos propios de
los enfoques tradicionales. En muchos casos ser necesario estudiar cada
situacin en particular a fin de proponer medidas de administracin pblica
innovadoras, mientras que en otros se podrn adoptar disposiciones que ya
hayan sido puestas a prueba y hayan demostrado su utilidad y eficacia en otros
contextos. Sin embargo, para evitar emular innovaciones que no sean idneas
ser preciso examinar detenidamente las medidas innovadoras ya tomadas en el
campo de la administracin pblica y la posibilidad de transferirlas y aplicarlas.
d) La bsqueda de combinaciones eficaces de polticas de
descentralizacin y polticas de centralizacin a fin de promover un desarrollo
centrado en las personas:
En varios pases se est promoviendo la gobernanza descentralizada
porque se cree que brinda un marco estructural que permite que las personas y
las comunidades a nivel de base, con el apoyo de otros agentes nacionales,
regionales e internacionales participen en la lucha contra la pobreza. No
obstante, la descentralizacin no es una panacea para todos los problemas del
desarrollo. Se requiere una combinacin adecuada de centralizacin y
descentralizacin en que se tengan en cuenta las circunstancias de cada caso y
la capacidad de todos los interesados. Es necesario encontrar respuestas a una
serie de preguntas incluidas varias que son fundamentales como las siguientes:
i) qu objetivos deben perseguir con la descentralizacin? ii) qu formas de
descentralizacin son idneas y en qu circunstancias? iii) qu tipo de capacidad
es necesario desarrollar para lograr una descentralizacin eficaz? iv) en
regmenes de gobierno altamente centralizados qu enfoques y mtodos pueden
facilitar iniciacin, formulacin y ejecucin de una poltica de descentralizacin?
y v) qu experiencias de distintas partes del mundo pueden usarse como base
para la formulacin, aplicacin, vigilancia y evaluacin de las polticas de
descentralizacin?
Notas

unpan015111.doc

Vase Jean-Louis Quermonne, Lappareil administrative de ltat (ditions du Seuil, Pars,


1991).

Vase John-Mary Kauzya, Approaches, processes and methodologies for reconstructing


governance and public administration in post-conflict countries: selected cases from the

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experiences of the Departament of Economic and Social Affairs in Africa, documento
presentado durante la Reunin especial de un grupo de expertos organizada por el Departamento
de Asuntos Econmicos y Sociales sobre el fortalecimiento de la paz y la reconstruccin de la
gobernanza y la administracin pblica para un desarrollo pacfico y sostenible, Yaund
(Camern), 14 y 15 de julio de 2003.

16

Vase http://www.embarwanda.china/Constitution.htm.

Vase F. Neil Brady, Publics Administration and the Ethics of Particularity, en Public
Administration Review, septiembre/octubre de 2003, vol. 63, No. 5.

Vase A/58/193, anexo II. prrs. 1 y 2.

Vase el artculo de la Carta de la Funcin Pblica en frica, aprobada por la Tercera


Conferencia Panafricana de Ministros de Administracin Pblica, celebrada en Windhoek los
das 5 y 6 de febrero de 2001.

Documentos Oficiales del Consejo Econmico y Social, 2003, Suplemento No. 44 (E/2003/44),
cap. IV, prr. 3.

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