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ESTADO DE LAS CIUDADES

DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE 2012


Rumbo a una nueva transicin urbana

ESTADO DE LAS CIUDADES

DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE 2012


Rumbo a una nueva transicin urbana

Copyright Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos,


ONU-Habitat, Agosto del 2012.
Todos los derechos reservados.

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos,


ONU-Habitat
P.O. Box 30030, GPO Nairobi 00100, Kenia
Tel +254 20 762 3120
Fax +254 20 762 3477 /4266/4267
habitat.publications@unhabitat.org
www.unhabitat.org

HS/053/12S
ISBN Serie 978-92-1-133397-8
ISBN Volumen 978-92-1-132469-3

EXENCIN DE RESPONSABILIDAD
Las designaciones empleadas y la presentacin del material en el presente informe no
implican la expresin de ninguna manera de la Secretara de las Naciones Unidas con
referencia al estatus legal de cualquier pas, territorio, ciudad o rea, o de sus
autoridades, o relativas a la delimitacin de sus fronteras o lmites, o en lo que hace a sus
sistemas econmicos o grado de desarrollo. Los anlisis, conclusiones y
recomendaciones
del presente informe no necesariamente reflejan el punto de vista del Programa de
Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas o de su Concejo de Administracin.
Las imgenes publicadas en este informe fueron seleccionadas del concurso As
veo mi ciudad, organizado por la Oficina Regional para Amrica Latina y el
Caribe de ONU-Habitat, o realizadas por personal y colaboradores de esta
organizacin.
Creacin y diseo: Frederico Vieira.
Foto portada: Recife, Brasil. Sergio
Amaral. Impreso en Brasil

Prlogo

Amrica Latina y el Caribe est


considerada
la
regin
ms
urbanizada del mundo. Es, tambin,
una de las zonas en las que se ha
trabajado de forma ms intensa en
soluciones innovadoras para afrontar
los diferentes retos que la gestin
de
una
ciudad
supone. Una
revisin de ambos procesos, el de la
urbanizacin y la innovacin en
Amrica Latina y el Caribe, dota a
este informe de una especial relevancia
para aquellos
interesados
en
analizar los desafos y oportunidades
del desarrollo urbano sostenible.
Su elaboracin cont con el apoyo
de varios socios como la Alianza
de las Ciudades, la CAF, Banco de
Desarrollo de Amrica Latina, la
Comisin Econmica para Amrica
Latina (CEPAL),
la
Federacin
Latinoamericana
de
Ciudades,
Municipios y Asociaciones de
Gobiernos Locales (FLACMA), y los
Ministros y Autoridades Mximas de
la Vivienda y el Urbanismo de
Amrica Latina y el Caribe
(MINURVI), entre otros. Nuestro
agradecimiento a todos ellos por su
inestimable
contribucin para
convertir el proyecto en realidad e
invertir
en
la
difusin
de
conocimiento en un momento
econmico tan complicado a nivel
mundial.
La primera transicin urbana en
Amrica Latina y el Caribe ha
quedado completada. Ahora, con
casi el 80% de su poblacin viviendo
en ciudades, es necesario cambiar el
actual modelo de urbanizacin y
plantearnos el nuevo reto de lograr
centros urbanos ms inclusivos, ms
sostenibles, con mayores espacios
pblicos y mejor pensados para las

personas.
Las ciudades
creaciones humanas,

son

ncleos de oportunidades, fuente de


desarrollo econmico, social y poltico.
Nuestro futuro est en ellas, en los
espacios que debemos ser capaces de
planificar para las nuevas generaciones.
En un contexto de nuevas realidades
urbanas, podemos afirmar que en
Amrica Latina y el Caribe se estn
conformando las condiciones para
una nueva transicin urbana, tanto
en lo que se refiere a recursos, como
a capacidad, creatividad y a cierta
voluntad poltica tanto de los gobiernos
locales como nacionales. Para avanzar
hacia un modelo de ciudades ms
sostenibles, ms compactas, que doten a
nuestras zonas urbanas de una mayor
movilidad y eficacia energtica, es
preciso reafirmar el inters colectivo en
la planificacin urbanstica, trabajar en
polticas de cohesin social y territorial,
en polticas nacionales urbanas y aplicar
reformas al marco legal e institucional.
El informe Estado de las Ciudades
de Amrica Latina y el Caribe 2012
concentra en un solo documento
informacin actual y variada de los
principales centros urbanos de la
regin, ofreciendo una herramienta de
gran utilidad en el planteamiento de
polticas pblicas que permitan avanzar
hacia ciudades del siglo X XI con una
mayor calidad de vida. Este informe
tambin cuenta con innovaciones y
planteamientos interesantes en varios
aspectos. Desde el punto de vista
temtico, muestra un renovado inters
por cuestiones como la financiacin
municipal, la planificacin urbana y
la movilidad. Desde una perspectiva
metdica, agrupa, por primera vez,
datos sobre temas urbanos de una forma
sintetizada y accesible, que esperamos

contribuya al perfeccionamiento
de sistemas de monitoreo, como
sera la creacin de un observatorio
regional
que
cuente
con
informacin actualizada y relevante
para el desarrollo de polticas
urbanas adecuadas.
La planificacin urbana es la
garanta del primer paso hacia la
sostenibilidad econmica, social y
medioambiental de los espacios en
los que la mayor parte de la
poblacin va a convivir en las
prximas dcadas: las ciudades. Es

el momento de tomar partido y


decidir qu futuro urbano queremos.

Dr. Joan Clos


Secretario General Adjunto y
Director Ejecutivo del Programa
de las Naciones Unidas para los
Asentamientos Humanos
(ONU-Habitat)

Agradecimientos
Este informe ha sido fruto de un proceso de colaboracin entre
numerosos
individuos
e instituciones,
resaltando
en
particular la cooperacin entre el Programa de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat), la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
los Ministros y Autoridades Mximas de la Vivienda y el
Urbanismo de Amrica Latina y el Caribe (MINURVI) y la
Federacion Latinoamericana de Ciudades,
Municipios
y
Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA).

(FLACMA, Ecuador), Jorge Torres (CENAC, Colombia) y Nuria


Torroja (Presidencia de MINURVI de
Mxico).

La coordinacin y redaccin general estuvieron a cargo de


Frdric Saliez, Oficial de Asentamientos Humanos en ONUHabitat y de las consultoras Ana Gerez y Claudia Acosta, con el
apoyo de Diego Hernndez y Mariana Garca.

Contribuyeron tambin con sus comentarios Patricia Acosta


(Universidad del Rosario, Colombia), Irene Campos (Ministra
MIVAH, Costa Rica), Nora Clichevsky (Universidad de Buenos
Aires, Argentina), Edesio Fernandes (Consultor, Brasil), Salvador
Gomila (INV, Cuba), Paola Jirn (Universidad de Chile),
Marco Kamiya (CAF, Venezuela), Robin King (World
Ressource Institute, Estados Unidos), Jorge Maguia Ramrez
(MIDUVI, Ecuador), Daniel Rodrguez (University of North
Carolina at Chapel Hill, Colombia) y Julio Villalobos (consultor,
Chile).

El trabajo se benefici de la orientacin de Alioune Badiane,


Director de la Oficina de Proyecto, Eduardo Lpez Moreno,
Coordinador del rea de Investigacin y Desarrollo de Capacidades,
y Jos Maseland, Oficial Principal de Asentamientos Humanos
en la sede de ONU-Habitat. Cecilia Martnez y Alain Grimard,
respectivamente Ex directora y Director de la Oficina regional
de ONU-Habitat para Amrica Latina y el Caribe, supervisaron
su desarrollo.
Se extienden agradecimientos especiales a Raquel Szalachman,
Oficial de Asuntos Econmicos en la CEPAL, y a los ex
funcionarios de ONU-Habitat
Roberto Ottolenghi y
Alberto Paranhos, que acompaaron el trabajo con sus insumos
y comentarios, as como a Dirk Jasper, Director de CELADE en
la CEPAL, por sus orientaciones y por haber facilitado el acceso a
su banco de datos.
La preparacin de este documento incluy la realizacin de
un Comit Editorial, en el cual participaron los siguientes
funcionarios, acadmicos y consultores: Claudia Acosta
(Consultora, Colombia), Soraya Azan (CAF, Colombia),
Alioune Badiane (ONU-Habitat,
sede), Julio Caldern
(Lincoln Institute, Per), Fernando Carrin (FLACSO,
Ecuador), Diego Erba (Lincoln Institute, Argentina), Ana
Gerez (Consultora, Espaa), Alain Grimard (ONU-Habitat,
ALC), Diego Hernndez (Consultor, Uruguay), Mariana Kara
Jos (Cities Alliance, Brasil), Eduardo Lpez Moreno (ONUHabitat, sede), Pablo Lpez (CAF, Argentina), Jos Maseland
(ONU-Habitat sede), Asad Mohamed (University of West
Indies, Trinidad y Tobago), Alberto Paranhos (Consultor,
Brasil), Augusto
Pinto
(DNP,
Colombia), Martha
Schteingarth (Colegio de Mxico), Frdric Saliez (ONU-Habitat,
ALC), Raquel Szalachman (CEPAL, Chile), Guillermo Tapia

Se cont con el apoyo especial de Fernando Carrin (FLACSO,


Ecuador) para el tema de la gobernabilidad, Jon Garca (ONUHabitat Colombia) para el medio ambiente, y Laura Ortiz
(Consultora, Chile) para el procesamiento y anlisis de datos
estadsticos.

Desde la CEPAL, se cont con los insumos de Daniela


Gonzlez, Jorge Martnez, Paulina Rica y Jorge Rodrigues
(CELADE); as como Mauricio Cuervo y Luis Riffo (ILPES).
Desde las oficinas de ONU-Habitat, participaron Claudio
Acioly, Victor Arroyo, Jean-Yves Barcelo, Celia Bedoya,
Matteo Cinquemani, Alvina Erman, Eliane Faerstein, Rayne
Ferretti, Matthew French, Ivanova Galan, Mara Ibarra, Manuel
Manrique, Diana Medina, Daniel Mul, Mariana Nissen, Julio
Norori, Mara- Alejandra Rico, Leila Sirica, Raf Tuts, Elkin
Velasquez y Erik Vittrup (sede y Oficina Regional); Claudia
Vargas (Bolivia); Andr Longhi, Fernando Marmolejo, Fernando
Patio, Lisandra Rocha (Brasil); Edgar Catao, Patricia
Guzmn, Alfredo Manrique, Myriam Merchn (Colombia);
Patricia Jimnez, Ileana Ramrez, (Costa Rica); Marilyn
Fernndez (Cuba);
Mnica
Quintana (Ecuador); Josu
Gastelbondo, Eduardo Rodrguez (El Salvador); Lorena Pereira
(Guatemala); Jean-Christophe Adrian, Gwendoline Mennetrier
(Hait); Mara-Dolores Franco, Gabriela Grajales, Diana Siller
(Mxico), y Jane Olley (Nicaragua); con el apoyo tcnico y
administrativo de Rosa Azambuja, Carolina Chiappara y Bruno
Mendes.
El documento cont con el apoyo financiero de la Alianza de las
Ciudades, de la CAF, banco de desarrollo de Amrica Latina y
del Gobierno de Noruega.

Tabla de contenido

Rumbo a una nueva transicin urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


. . . . . . . . . XI

CAPTULO 1 Poblacin y urbanizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


. . . . . . . . . 17
1 .1 Desaceleracin del crecimiento demogrfico
y urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
1 .2 Nuevos patrones migratorios . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . 21
1 .3 Importancia de las ciudades secundarias . . .
. . . . . . . . . 25
1 .4 Patrn de crecimiento urbano . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . 32

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CAPTULO 2 Desarrollo econmico y equidad . . . . . . . . . . . . . . . . . .


. . . . . . . 39
2 .1
. . .
2 .2
. . .

Desempeo econmico y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


. . . . . . . . 40
Ciudades, motor econmico y espacio de oportunidades . . . . . . . . . . . . .
. . 50

CAPTULO 3 Vivienda, espacios pblicos y convivencia . . . . . . . . . . . . .


. . . . 61
3 .1
. . .
3 .2
. . .
3 .3
. . .

Vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . 62
Espacios pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . 70
Convivencia y seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . 75

CAPTULO 4 Servicios bsicos urbanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


. . . . . . . . . 79
4 .1
. . .
4 .2
. . .
4 .3
. . .

Agua y Saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . 80
Residuos Slidos Urbanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . 94
Movilidad en el espacio urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . 99

CAPTULO 5 Medio ambiente y gestin del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . .


. . . . 111
5 .1
. . .
5 .2
. . .

Ciudades y su entorno ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


. . . . . . . . 112
Cambio climtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . 116
9

5 .3 Amenazas naturales y gestin del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


. . . . . . . . 121

CAPTULO 6 La Gobernabilidad urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131


6 .1
. . .
6 .2
. . .
6 .3
. . .

Consolidacin democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . 132
Descentralizacin fiscal y administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . 137
Nuevas formas de gobernanza urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . 145

Abreviaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . .152
ndice de grficos, recuadros, tablas, mapas y anexos
. . . .153
Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . .157
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . 187

. . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . .

10

La Paz, Bolivia.
Pablo Poeta.

Rumbo a una nueva transicin urbana

Amrica Latina y el Caribe es una


regin fundamentalmente urbana,
aunque cuenta con grandes espacios
poco poblados. Casi el 80% de
su poblacin vive actualmente en
ciudades, una proporcin superior
incluso a la del grupo de pases ms
desarrollados, por lo que la regin
est considerada como la ms
urbanizada del mundo.
En general, el proceso que ha llevado
al subcontinente hasta ese grado
de urbanizacin ha sido positivo y
ha generado grandes esperanzas,
pero tambin amargas desilusiones.
Muchas de sus ciudades han
conocido una transformacin urbana
traumtica y a veces violenta por su
celeridad, marcada por el deterioro
del entorno y, sobre todo, por una
profunda desigualdad social.
Hoy, las ciudades de Amrica
Latina y el Caribe se encuentran en
un punto de inflexin. Despus de
dcadas en las que los Gobiernos
centrales y las autoridades locales
parecan incapaces de hacer frente
a un proceso de cambio demasiado
rpido, estn reunidos, en principio,
todos los requisitos para lograr un
desarrollo urbano con sostenibilidad
en los aos y dcadas futuras.
Desde el punto de vista demogrfico,
se puede decir que la explosin
urbana ya es asunto del pasado.
Tras varias dcadas de xodo rural,
los procesos de urbanizacin estn
virtualmente cerrados en casi todos
los pases de la regin. Desde el ao
2000, el crecimiento promedio
anual

XIV

de poblacin urbana es inferior al


2%, una cifra que corresponde al
crecimiento demogrfico natural.

y regional, y los escenarios son


igualmente favorables en muchos de
los pases ms pequeos.

Adems, varios pases se benefician


actualmente
de
un
bono
demogrfico, en el sentido de que la
poblacin
activa
es
proporcionalmente mayor que en el
pasado y supera ampliamente la de
nios y ancianos. Es una situacin
privilegiada, que no durar ms de
treinta aos y ofrece la oportunidad
de realizar grandes inversiones
para preparar a los pases a los retos
futuros, apoyndose en el dinamismo
actual de la poblacin activa.

Todo ello se traduce en un


renovado dinamismo de las ciudades
existentes y en el surgimiento de
nuevas reas de
crecimiento
econmico,
fruto
de
las
transformaciones en los procesos
productivos y la globalizacin.
Ms de dos tercios de la riqueza de
la regin procede de las ciudades
y, si bien la mayor parte del valor
agregado
producido
est
concentrado en un puado de
grandes reas metropolitanas, se ha
ampliado el abanico de ciudades
que contribuyen a esa riqueza y
aumentado el potencial productivo
de centros urbanos
secundarios.

La desaceleracin del crecimiento


urbano, bien aprovechada, permite
eludir los problemas tpicamente
asociados a su rapidez, como el
dficit de viviendas y servicios
bsicos, y concentrar los esfuerzos
en la mejora de los espacios, las
infraestructuras y servicios existentes.
Los avances logrados en acceso
a agua, saneamiento, transporte,
comunicacin y otros servicios
han aumentado el atractivo de las
ciudades intermedias, lo que apunta
a un mayor equilibro del sistema de
ciudades de los pases.
Desde el punto de vista econmico,
el panorama es tambin alentador.
Los pases de Amrica Latina y el
Caribe han salido de un largo
periodo de espiral de deuda y
parecen estar mejor preparados
para resistir a las crisis mundiales.
La regin cuenta con grandes
economas que estn asumiendo un
papel cada vez ms importante en
el contexto global

En el rea social, los pases de la


regin han demostrado un mayor
compromiso para abordar los
problemas persistentes de la pobreza y
la desigualdad. Se ha logrado
reducir la proporcin de personas
viviendo en situacin de pobreza en
las ciudades y mejorar las
condiciones de vida para la mayora
de sus habitantes.
En general, existe en la regin
abundante conocimiento, experiencia
y capacidades institucionales para
impulsar polticas urbanas orientadas
al desarrollo econmico y la inclusin
social en los sectores de la vivienda,
de los espacios pblicos, de los
servicios de agua y saneamiento, as
como del transporte. Las ciudades
cuentan tambin con una sociedad
civil muy activa, organizada y

comprometida con la reduccin de


las desigualdades, gracias, entre otros
factores, a los avances histricos en
la emancipacin de la mujer.
Veinte aos despus de la primera
Cumbre de la Tierra en Ro de
Janeiro, es evidente que existe una
mayor conciencia de las relaciones
entre la ciudad y el medio
ambiente. En muchas ciudades, se
observan
iniciativas
prometedoras
en las reas
de proteccin ambiental,
reduccin de las emisiones de gases
de efecto invernadero, recuperacin
de ros y reas costeras, creacin de
corredores biolgicos, as como para
la prevencin y la respuesta a los
desastres.

las principales ciudades han


ganado un espacio considerable en
la poltica nacional.

Todo lo anterior permite afirmar que


Amrica Latina y el Caribe tiene la
posibilidad de salir de los crculos
de subdesarrollo,
inequidad e
insostenibilidad ambiental en los que
ha estado inmersa durante dcadas.
En este sentido, la regin esta a punto
de vivir un nuevo ciclo de transicin
urbana, pero esta vez, no para
acomodar ms personas llegando
del campo, sino para garantizar una
mejora fundamental de la calidad de
vida en las ciudades. Lo que se perfila
en el horizonte es una transicin
hacia la calidad, la equidad y la
sostenibilidad.

Finalmente, se han logrado avances


significativos en la gobernabilidad,
principalmente mediante un impulso
al proceso de democratizacin y
descentralizacin.

Sin embargo, el alentador anlisis que


emerge de las tendencias descritas no
es, por s mismo, garanta de que se
pueda mantener el crculo virtuoso
de desarrollo o de que los beneficios puedan extenderse de manera
equitativa.

La participacin femenina en la
poltica refleja el progreso en otras
reas, algo que se manifiesta en la
creciente proporcin de mujeres
en los rganos legislativos locales.
La eleccin de alcaldes mediante
sufragio universal se ha generalizado.
Se han reforzado los mecanismos
para asegurar la participacin
ciudadana en los asuntos de
gobierno, incluyendo la revocacin
de mandato, el
presupuesto
participativo y las juntas vecinales.

Si bien es cierto que el salto cualitativo


es posible, no es menos verdad que
necesitara una profunda reflexin
sobre los modelos de crecimiento
urbano promovidos hasta ahora, que
han estado marcados por un alto
grado de insostenibilidad. Sin una
revisin del modelo de desarrollo
urbano, existe un gran riesgo de
ver las ciudades de la regin revivir
los demonios del pasado, ya que los
desafos que persisten son de grandes
proporciones.

Adems, se ha alcanzado una mayor


responsabilidad, tanto en el manejo
de los recursos por parte de las
autoridades
locales
como
respecto a la necesidad
de
contribuir
por parte de los
ciudadanos.
Se han transferido
competencias importantes a nivel
local, lo que ha favorecido la
emergencia de una cultura de
gobernanza urbana ms fuerte y,
en muchos pases, los gobiernos de

Desigualdad
Las ciudades de la regin, vistas en su
conjunto, son y se mantienen como
las ms inequitativas del planeta.
Pese a los avances econmicos y las
iniciativas para combatir la pobreza,
no ha habido mejoras significativas
en materia de equidad. Las ciudades
latinoamericanas y del Caribe son
ciudades duales, divididas, segregadas, algo que se expresa tanto
XI

espacial como socialmente.

Esa divisin se manifiesta de


manera flagrante en
el
alto coeficiente
de
desigualdad de ingreso en las
ciudades,
as como en la
existencia
de
asentamientos
informales. Aun- que, a nivel
regional, ha bajado la proporcin
de poblacin viviendo en tugurios
en las dos ltimas dcadas, ha
aumentado la cantidad absoluta a
111 millones de personas. Los
pases de la regin han adoptado
polticas de
vivienda diversas,
algunas con bastante xito, pero,
por lo general, no han logrado
responder a las necesidades de los
sectores ms pobres ni asegurado la
plena integracin de los barrios
precarios a la ciudad.
En los ltimos veinte aos, la
poltica pblica relacionada
con los asentamientos informales se
ha caracterizado por un proceso
de
aceptacin,
legitimacin,
legalizacin y
mejoras
en
diferentes grados. Salvo algunas

XIV

excepciones, atrs han quedado las


invasiones de tierras y las expulsiones
forzadas a gran escala. La ciudad
informal ha llegado a disfrutar de
una especie de seguridad de la
tenencia de facto. Sin embargo, en
muchos casos esto tambin ha
significado estancamiento,
falta de desarrollo y continuidad de
la segregacin social y espacial.
La cantidad y calidad de viviendas
disponibles no son suficientes para
garantizar condiciones mnimas
a todos los hogares. Varios pases
apoyan financieramente a las familias
que lo necesitan para la compra
o la mejora de viviendas, pero los
mecanismos
adoptados
son
raramente accesibles a los ms
pobres y, en varios pases, han
dado lugar a un importante
nmero
de
viviendas
que
permanecen desocupadas. Plantean
adems desafos importantes para la
calidad y localizacin de las viviendas
que se construyen, la oferta de
servicios y, en general, el modelo de
ciudad que genera.

La oferta de espacios pblicos


tambin es inequitativa. Los barrios
perifricos o marginales cuentan con
escasos espacios pblicos y son de
muy baja calidad. El nfasis ha estado,
lgicamente, en lograr la seguridad
de la tenencia y en proporcionar
servicios
bsicos,
percibidos
unnimemente como la prioridad;
pero, en la mayora de los casos, el
proceso no ha ido ms lejos. No se
han
abordado
deficiencias
originarias, como la falta de
instalaciones sociales y estructuras
productivas. Es ms, el enfoque de
mejoramiento del asentamiento por
los asentados ha forzado a ignorar
cuestiones como la conectividad
interurbana y la integracin con el
tejido urbano ms amplio.
Iniciativas como el rescate de zonas
centrales
o
abandonadas,
la
creacin de ciclovas y los programas
de mejora integral de barrios han
destacado mundialmente, pero no
son la tendencia general. Son
muchos ms frecuentes los casos de
ciudades
que
crecen
con
urbanizaciones de baja calidad,
centradas en s mismas, sin que
nadie parezca preocuparse por el
entorno general, ni por la creacin
de espacios de socializacin que no
estn totalmente dedicados al
consumo.
Si bien se ha logrado una amplia
cobertura de los servicios de agua
y saneamiento, en general, los
pobres siguen pagando ms por un
servicio de agua de menor calidad,
que a menudo reciben de forma
intermitente. Existen limitaciones
severas en cuanto a la asequibilidad
y sostenibilidad financiera de los
servicios que se prestan, aspectos
que no parecen haber recibido la
suficiente atencin.
El nmero de vehculos individuales
se ha ms que duplicado en un
periodo de 10 aos, sin aportar
muchas respuestas a los desafos de

la movilidad
programas

urbana.

Existen

de incentivos y desincentivos en el
uso de vehculos individuales, que,
muchas veces, no logran sus objetivos
porque no fueron adoptados como
parte de una visin integral de la
ciudad, incluyendo la expansin de la
mancha urbana.
A pesar
de la importante
participacin del transporte pblico,
la caminata y la bicicleta en los
desplazamientos, muchas ciudades
sufren altos niveles de congestin y,
a veces, de paralizacin, problemas
que conllevan importantes costos
econmicos, sociales y ambientales.
Segn las encuestas, la violencia
es la principal preocupacin de
los ciudadanos, por delante de la
movilidad y del empleo. De hecho,
las ciudades de Amrica Latina y
del Caribe estn consideradas, en su
conjunto, como las ms peligrosas
del planeta. Este aspecto de la vida
en la ciudad tiende a convertirse en el
principal criterio a la hora de elegir
un lugar para vivir o para trabajar.
Aunque la violencia no se da en
todas las ciudades ni es homognea
en una misma ciudad, la poblacin
de menor ingreso es siempre la ms
expuesta a la violencia y la que ms
sufre sus consecuencias. Son tambin
los pobres quienes, en general, ms
sufren el impacto de fenmenos
naturales y los inducidos por el
cambio climtico, aun cuando por
su patrn de consumo son los que,
en general, menos contribuyen a este
fenmeno.
La ocurrencia de fenmenos naturales destructivos no es nueva, pero
la frecuencia y la escala de su impacto
s lo son. Esto se debe, en parte, a los
pobres resultados obtenidos, hasta
ahora, con la gestin y el desarrollo
urbanos.
La urbanizacin catica ha incrementado inevitablemente el abuso

15

en el uso de la tierra y de otros


recursos naturales. Existe poca
conciencia
de
cmo
la
urbanizacin mal pensada puede
incrementar los factores de riesgo
a desastres, con las consecuentes
prdidas materiales y
humanas.
Desafortunadamente, en muchos
pases de la regin, se desconocen
las medidas para reducir la
vulnerabilidad, no se consideran o
no se fiscalizan.

Expansin urbana
A pesar de la desaceleracin del
crecimiento demogrfico, el espacio
edificado sigue en expansin. Con
espacial, estos modelos alimentan la
reproduccin de las desigualdades
y contribuyen a la percepcin de
inseguridad.
A mayor escala, se observa en la
regin la emergencia de nuevas
formas
urbanas.
La
concentracin de las inversiones en
las grandes ciudades ha ejercido un
poder de atraccin demogrfica y
empresarial, y una demanda
adicional de espacio urbano.
La
expansin urbana
ha
hecho que muchas
ciudades
desborden los lmites administrativos
de sus municipios y absorban otros
ncleos urbanos en un proceso de
conurbacin. El resultado ha sido
la aparicin de reas urbanas de
grandes dimensiones territoriales,
a veces formalizadas en una regin
metropolitana, integradas
por
mltiples municipios, y con una
intensa actividad en todos los
mbitos.
Estas nuevas formas urbanas
presentan muchas ventajas desde
el punto de vista econmico, pero
tambin conllevan toda una gama
de nuevos desafos. En general, son
inexistentes los mecanismos que
permitiran la gestin integrada de
estas reas, con las consecuentes
16

la
construccin
de
nuevos
complejos residenciales, centros
comerciales, zonas industriales y
con la aparicin de nuevos barrios
informales, las ciudades
se
expanden fsicamente a un ritmo
que puede llegar a ser dos o tres
veces superior al del incremento de
poblacin, lo que
provoca una
reduccin
de su
densidad
demogrfica.
La dispersin de las ciudades en
el territorio plantea grandes
desafos para su
gestin
y
sostenibilidad. La prdida de
densidad significa el aumento de
los costos
de todas las
ineficiencias y contradicciones en
las polticas de desarrollo y la
prestacin de servicios.
La

gestin de
las
regiones metropolitanas,
ya
difcil de por s, se hace ms
compleja
cuando
regiones
adyacentes se encuentran y
se
unen en megarregiones y
otras hiperconcentraciones
urbanas. Todava hay muy poca
experiencia en
el
mundo
sobre cmo
gestionar
estos sistemas urbanos
regionales
policntricos,
multinucleares y mutimunicipales
de reciente aparicin, o sobre
cmo armonizar los, a menudo,
intereses conflictivos del conjunto
de actores institucionales de ms
bajo nivel,

infraestructuras y su mantenimiento.
Las ciudades ms extensas requieren
ms carreteras, ms tuberas, cables y
ms sistemas de transporte, y hacen
que disminuyan las economas de
escala y las ventajas de aglomeracin.
Existe adems una tendencia a crear
barrios y condominios cerrados,
urbanizaciones periurbanas y zonas
residenciales monofuncionales. Son
modelos enfocados a la ganancia
de corto plazo y que derivan de
una visin de la sociedad en la que
la comodidad individual siempre
prevalece sobre el inters colectivo o
la bsqueda de cohesin social. Al
mantener o reforzar la segregacin
las municipalidades. En la regin
tambin existen ciudades que estn
creciendo en reas fronterizas, lo que
aade an ms complejidades.
Finalmente, destaca en la regin
la existencia de ciudades pequeas o
intermedias que han reforzado su
competitividad y su atractivo como
lugares para vivir. Esto ha influido
en la nueva importancia de las
migraciones
entre ciudades, que
constituye sin duda un desafo para
las autoridades
locales. Algunas
ciudades pequeas o intermedias
experimentan un crecimiento muy
acelerado debido a inversiones
industriales de gran escala y, en
general, tienen poco margen de
negociacin
con las entidades
inversoras y escasa capacidad tcnica
para liderar un proceso de desarrollo
urbano de gran envergadura. Sin el
apoyo tcnico y poltico adecuado,
y a pesar de la oportunidad que
representa la inversin, lo ms
probable es que asistamos a la
multiplicacin
de
asentamientos precarios en estas
ciudades, con las consecuencias que ya
se conocen.

Financiamiento y
planificacin estratgica

La evolucin de las ciudades desde el


punto de vista fsico, poltico, social
y econmico plantea nuevos desafos
de gobernabilidad. Si bien se ha
avanzado en la democratizacin y la
adopcin de mtodos innovadores
de participacin ciudadana, existe
un fenmeno preocupante, que es
una tendencia a la captura de las
instituciones por grupos no estatales e
intereses privados, a veces ilegales.
La descentralizacin de competencias
no siempre se ha acompaado de
las necesarias transferencias de
recursos y capacidades. Solo los
municipios ms poblados logran
autofinanciarse, mientras que los

hacen de una ciudad atractiva para


los inversores y para los habitantes.
Sin embargo, una vez ms, la
evolucin no es igual para todos
y, sin mecanismos compensatorios
que generen ms armona en el
desarrollo urbano regional, algunas
ciudades parecen tener ms xito en
este proceso que otras. La
concentracin de las inversiones en
las reas
mejor posicionadas
comparativamente ame- naza con
profundizar las disparidades sociales
y de ingreso.
Hay lmites obvios a la capacidad
que tienen los Gobiernos de
determinar o incluso guiar las
inversiones. Uno de ellos es la
persistencia de una cultura de
resolucin de problemas de forma
fragmentada y ad hoc, cuando sera
necesario un enfoque sistemtico
y general de la planificacin
estratgica. Las agendas sectoriales

otros
dependen enormemente
de los gobiernos
centrales.
Tampoco se han
creado
capacidades
suficientes a nivel
local, ni se han modificado los
mecanismos regulatorios, lo que,
en muchas ocasiones, impide a las
autoridades municipales superar su
escasa capacidad recaudatoria, de
financiamiento y de inversin.
Una

oportunidad perdida
para financiar el desarrollo
urbano es la captacin de las
plusvalas
del suelo urbano
devengadas como resultado de las
inversiones o
decisiones pblicas. Pocos
pases tienen los mecanismos
legales
apropiados
para
esto, pero, tambin en este caso,
su aplicacin sistemtica se ve
obstaculizada por la oposicin de
grupos de inters particulares. En
general, el
proceso
queda
frustrado en su implementacin
por falta de voluntad poltica a
nivel local en nombre de la
asignadas
a
diferentes
departamentos o secretariados
municipales son raramente
coordinadas, con frecuencia
resultan ineficientes y en ciertos
casos conflictivas. Tambin falta, a
menudo,
una
dimensin
estratgica
que
incluya un
marco espacial acordado para el
desarrollo de la ciudad y su
articulacin en el espacio regional,
que pueda inspirar, guiar
y
coordinaracciones
de
desarrollo individuales.

Hacia
futuro

conveniencia poltica.
Hace veinte aos se estimaba que los
impuestos sobre la propiedad eran
inferiores al uno por ciento de los
ingresos gubernamentales. Si bien
no hay datos concretos, se reconoce
que ha habido mejoras substanciales, aunque se mantiene la esencia
del problema: catastros obsoletos,
sistemas de valoracin deficientes y
cobertura de cobro inadecuada, entre
otras trabas.
El paradigma de desarrollo urbano
de las dos ltimas dcadas ha sido
el de la ciudad que, como resultado
de una mayor descentralizacin
administrativa, y
en
ocasiones financiera, estara en
mejor posi- cin que en el pasado
de
atraer
directamente
inversiones
enun clima de
competitividad
abierta.
Las
autoridades locales parecen decididas
a incrementar la calidad de los
servicios, la eficiencia administrativa,
la seguridad, la conectividad y, en
resumen, todas las caractersticas que
depende el futuro de las ciudades
de la regin.
El anlisis realizado permite identificar algunas de las claves que haran
posible el cambio que las ciudades de

el

Lo anterior demuestra que, si bien


es posible una nueva transicin
urbana en Amrica Latina y el
Caribe, su aplicacin an enfrenta
importantes obstculos. De la
capacidad de los gobiernos locales
y nacionales
para superarlos
17

la regin tanto necesitan. Se puede


impulsar un modelo de ciudad
con mayores niveles de calidad y
sostenibilidad implementando otras
polticas de planificacin, diseo y
regulacin.
Para ello, hace falta reconocer que
el parmetro fundamental del
desarrollo urbano debe ser el inters
colectivo de la comunidad urbana y,
por lo tanto, encontrar la voluntad y
la manera de poner fin a prcticas que
benefician a unos pocos y amenazan
con una mayor marginacin de
muchos.
Esto tambin implica fortalecer los
mecanismos redistributivos y de
cohesin social y territorial. En la
regin, todava est abierto el debate
sobre las funciones devolutivas y
redistributivas de las transferencias
econmicas y de capacidades entre
niveles de gobierno. Considerando
la heterogeneidad que existe entre
los pases y en su interior, parece
indispensable promover polticas de
armonizacin y cohesin territorial
que garanticen el desarrollo
equitativo de todas las ciudades y su
articulacin en el mbito regional.
Frente a las limitaciones presupuestarias, es fundamental generalizar las
polticas de planificacin y gestin del
suelo que permitan aprovechar el valor
que genera la inversin pblica. Es
necesario fortalecer los mecanismos
que permiten orientar los mercados
inmobiliarios en funcin del inters
colectivo, potenciarlos y, sobre todo,
aprovechar las plusvalas urbanas
para reinvertirlas en el desarrollo de
nuevos servicios e infraestructuras.
La nueva conciencia ambiental de los
pases de la regin requiere acciones
concretas en todos los sectores. La
transformacin de la ciudad hacia un
modelo ambientalmente sostenible

18

supone cambios radicales en los


patrones actuales de crecimiento
urbano, incluso en el sector de
la movilidad.
Prevenir
los
desastres de carcter ambiental
requiere
un
enfoque
verdaderamente intersecto- rial y
niveles de coordinacin mucho ms
avanzados que los que se aplican
actualmente.
Es urgente acelerar el ritmo
de las reformas urbanas,
un
trmino que abarca la
revisin
de las normas y
procedimientos
legales,
institucionales, operativos y
de planificacin
para
promover un desarrollo y
una gestin urbanos sostenibles y
equitativos. Los meca- nismos de
planificacin, gestin y gobierno
requieren ser adaptados a las
nuevas realidades de la expansin
urbana.
Finalmente,
muchos
de los
obstculos en el camino hacia la
nueva transicin urbana estn
relacionados
con
la
poca
disponibilidad de informacin,
una carencia detectada en casi
todos los captulos de esta
publicacin. Para superarlo, seria
necesario invertir ms esfuerzos
en el monitoreo de las ciudades
y
el
anlisis
de
su
comportamiento, tanto a nivel
local
como
nacional
e
internacional.
No
cabe duda de que en
Amrica Latina y el Caribe, que
ha sido el laboratorio de muchas
innovaciones en
los temas
relacionados con la
planificacin
y gestin
de las ciudades, existen
recursos
y
capacidad
que
permitiran impulsar un modelo de

desarrollo urbano para el siglo X XI,


un modelo centrado a la vez en el
bienestar de las personas y su
inclusin en la sociedad, un
modelo que privilegie el empleo
local, la diversidad social y cultural,
la sostenibilidad ambiental y la
reafirmacin de los espacios pblicos.

Bogot, Colombia.
ONU-Habitat / Rafael Forero

CAPTULO 1

Poblacin y urbanizacin
En pocas palabras
1. Amrica Latina y el Caribe es la regin ms urbanizada del mundo, aunque
tambin es una de las menos pobladas en relacin a su territorio. Casi el 80%
de su poblacin vive actualmente en ciudades, una proporcin superior incluso
a la del grupo de pases ms desarrollados. El crecimiento demogrfico y la
urbanizacin, procesos que en el pasado fueron muy acelerados, han perdido
fuerza. Actualmente, la evolucin demogrfica de las ciudades tiende a limitarse
al crecimiento natural.
2. El nmero de ciudades se ha multiplicado por seis en cincuenta aos. La mitad
de la poblacin urbana reside hoy en ciudades de menos de 500.000 habitantes
y el 14% en las megaciudades (ms de 222 millones en las primeras y 65
millones en las segundas). Los avances logrados en acceso a agua, saneamiento y
otros servicios han aumentado el atractivo de las ciudades intermedias, lo que
apunta
a un mayor equilibrio del sistema de ciudades de los pases.
3. El xodo migratorio del campo a la ciudad ha perdido peso en la mayora
de los pases. Las migraciones son ahora ms complejas y se producen
fundamentalmente entre ciudades, a veces traspasando las fronteras
internacionales. Tambin son relevantes los movimientos de poblacin
dentro de las ciudades, entre el centro de la ciudad y su periferia, as
como entre centros urbanos secundarios.
4. La expansin urbana ha hecho que muchas ciudades desborden los lmites
administrativos de sus municipios y terminen absorbiendo fsicamente otros
ncleos urbanos en un proceso de conurbacin. El resultado ha sido la aparicin
de reas urbanas de grandes dimensiones territoriales, a veces formalizadas en
un rea metropolitana, integradas por mltiples municipios y con una intensa
actividad en todos los mbitos.

Claves para el cambio


5. La estabilidad demogrfica conlleva oportunidades y desafos. Por un lado,
tener una poblacin activa proporcionalmente ms importante que en el pasado
ofrece la oportunidad de realizar grandes inversiones y preparar a los pases
para afrontar los retos futuros. La disminucin del ritmo de crecimiento urbano
tambin permite eludir los problemas resultantes del crecimiento acelerado
y concentrar los esfuerzos en la mejora de los espacios, las infraestructuras y
servicios existentes.
6. Por otro lado, es preocupante observar que la mancha urbana sigue
expandindose, a pesar de la desaceleracin demogrfica. Las ciudades
crecen cada vez menos compactas y se expanden fsicamente a un ritmo
que supera el incremento de su poblacin, un patrn que no es
sostenible.
7. Es posible impulsar un modelo de ciudad con mayores niveles de calidad y
sostenibilidad implementando otras polticas de planificacin, diseo y regulacin.
Para ello, sera necesario fortalecer los mecanismos que permiten orientar los
mercados inmobiliarios, potenciarlos y, sobre todo, aprovechar las plusvalas
urbanas para reinvertirlas en el desarrollo de nuevas infraestructuras.
8. La regin necesita impulsar una poltica territorial y un planeamiento urbano que
mejoren los actuales patrones de crecimiento urbano, eviten una expansin
dispersa de la ciudad y propicien la densificacin, con un mejor aprovechamiento
del espacio, evitando, as, una mayor segmentacin fsica y social.

CAPTULO 1

Poblacin y urbanizacin

Amrica Latina y el Caribe experimentaron en el


siglo pasado un proceso de crecimiento demogrfico
y aumento veloz de la cantidad de poblacin en reas
urbanas1 que fueron determinantes para las
condiciones de vida y la configuracin actual de sus
ciudades.

de 2011.

La regin tiene actualmente una tasa de


urbanizacin2 de casi el 80%, la ms elevada del
planeta, prcticamente el doble de la existente en Asia
y frica y superior a la del grupo de pases ms
desarrollados. Una caracterstica del fenmeno en la
regin es que el giro rural-urbano se produjo en
menos de 40 aos (1950-1990), con un ritmo tan
acelerado que se ha podido calificar de explosin
urbana.
Hoy, la transicin urbana de la regin est
prcticamente consolidada y la poblacin urbana
crece a un ritmo mucho menor, pero se estn dando
nuevos fenmenos como el aumento de las
migraciones entre ciudades, la emergencia de las
ciudades secundarias y la conformacin de
megarregiones y corredores urbanos.
Asistimos tambin a un amplio movimiento de
dispersin de la mancha urbana en el territorio,
asociada con densidades poblacionales ms bajas, lo
que conlleva numerosos desafos para la prestacin
de servicios y la sostenibilidad econmica, social y
ambiental del modelo de desarrollo urbano.
Grfico 1.1
Amrica Latina y el Caribe . Distribucin demogrfica
por subregiones y pases de gran tamao, 2010
Caribe
Centroamrica
Cono Sur
Mxico
Arco andinoecuatorial
Brasil
Fuente: elaborado con datos de UNDESA (2010). Consultados en mayo

18

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

1.1 Desaceleracin del


crecimiento demogrfico
y urbano
Desde inicios del siglo pasado, la poblacin de Amrica
Latina y el Caribe se ha multiplicado por ocho,
pasando de 60 millones de habitantes a cerca de 588
millones en el 20103. La participacin de la regin en
el total de poblacin mundial es del 8,5%, una
proporcin que, segn las proyecciones, disminuir
ligeramente hasta el ao 2030.
Dentro de la regin, la distribucin demogrfica es
desigual. Se da una elevada concentracin de
poblacin en dos pases, Mxico y Brasil, que suman ms
de la mitad de la poblacin regional (18,5% y 33%
de poblacin respectivamente). Centroamrica y el
Caribe representan, cada una, el 7% de los
habitantes, mientras que el denominado Cono Sur
rene al 12% y los pases del arco andino-ecuatorial el
22% (vase el recuadro 1.1 de este mismo captulo
sobre la divisin en reas adoptada para este informe).
El peso demogrfico relativo de cada una de esas reas ha
vida, que en ese mismo lapso ha aumentado de los
51,4 aos a los 74,5.
La evolucin de ambos indicadores explica un menor
crecimiento demogrfico y el envejecimiento de la
poblacin en las ltimas dcadas, un fenmeno que
previsiblemente ser an ms pronunciado en el futuro.
En promedio, en Amrica Latina y el Caribe, hay
proporcionalmente ms personas de 15 a 64 aos
(65% de la poblacin), que nios menores de 14 aos
(28%) y mayores de 65 aos (7%).
Esa estructura de poblacin, con ms personas en edad
productiva que dependiendo de ellas, hace que la
regin atraviese en la actualidad una coyuntura
favorable para impulsar el desarrollostinta
y destinar recursos
financieros al ahorro y a la inversin
pblica en reas
ecibidas
adesla
diversas.
sociales, incluida la lucha contra
pobreza. El
fenmeno, conocido como bono demogrfico,
el Caribe en est lejos
de ser homogneo y, mientras en pases
como
o
siderando
tantoCuba
los
es como
variacin
Chile se acerca al final del perodo,
enlaotros,
como
de este informe,
se de
Guatemala, Paraguay o Bolivia, prcticamente
acaba
ada principalmente
comenzar.
alizar algunas
ituaciones
complejas.
descrita
anteriormente

La transicin demogrfica
plantea desafos importantes en la culten
regin.
Lams
evolucin
a los
ado a
de las tasas
ms de
gin.

experimentado pocas variaciones desde 1970 y tampoco


debera sufrir grandes transformaciones en el futuro. Las
proyecciones indican que, para el ao 2030, Brasil y el
Cono Sur perdern algo de participacin en beneficio
de Centroamrica y el arco andino-ecuatorial, mientras
que Mxico se mantendr estable.
El vertiginoso crecimiento de la poblacin de Amrica
Latina y el Caribe en el ltimo siglo no ha sido
constante y, desde la dcada de 1960, tiende a la
moderacin. Al comenzar esa dcada, la poblacin
regional aumentaba en promedio un 2,75% anual;
actualmente, se estima en el
1,15%, una tasa similar a lo que se observa a nivel
mundial. Las proyecciones indican que la desaceleracin
continuar en el futuro, de manera que la poblacin
regional crecer menos del 1% anual hacia el ao 2030,
con la excepcin de El Salvador, donde se prev una
tendencia opuesta hasta el ao 20254.
Dos elementos clave en la evolucin demogrfica de
la regin han sido el drstico descenso de la tasa de
fecundidad, que ha pasado de 5,8 hijos por mujer en
1950 a 2,09 en 20105, y la mejora notable de la
esperanza de
de fecundidad y la esperanza de vida ha sido muy rpida
y, por tanto, ha dejado poco espacio para la
adaptacin. Al mismo tiempo, los sistemas de
proteccin social estn poco desarrollados en Amrica
Latina y el Caribe, donde adems se dan ndices de
pobreza y desigualdad elevados. Dentro de dos o tres
dcadas, cuando la poblacin activa de hoy llegue a la
edad de jubilacin, existir una mayor presin sobre los
sistemas de pensiones y de salud por las necesidades
propias de una poblacin anciana cuantitativamente
en crecimiento.

Fin de la explosin urbana


El proceso de urbanizacin, entendido como el
crecimiento de la proporcin de la poblacin residiendo
en ciudades, ha conocido una dinmica similar a la del
crecimiento demogrfico. En Amrica Latina y el
Caribe, la urbanizacin fue muy acelerada entre 1950 y
1990. La regin pas de tener 40% de la poblacin
residiendo en ciudades al inicio de ese periodo, a 70%
cuarenta aos despus. A partir de los aos noventa,
la
proporcin de
poblacin urbana
sigui
aumentando, pero de una manera progresivamente
ms lenta. Las proyecciones

han
Recuadro 1.1
queregin y muchas realidades
Amrica Latina y el Caribe, una

Otro
pases
Poblacin, superficie,
ue va desde Surinam
condiciones climticas y
te de Sudamrica, al
geogrficas hacen de Amrica
al.
Latina y el Caribe una regin
heterognea. Los pases de la regin uralmente, desde
Poblacin y urbanizacin
el Caribe incluye a
studiado, pero 7% de

19

estn unidos por fuertes lazos histricos


y culturales, pero, al mismo tiempo, su di
evolucin y la diversidad de influencias r
hacen que presenten condiciones y realid
Dividir a los pases de Amrica Latina y d
subgrupos es un ejercicio arriesgado con
aspectos polticos, econmicos y cultural
en tamao y poblacin. Para los efectos
ha adoptado una agrupacin hbrida bas
en criterios geogrficos, que permite visu
tendencias y sintetizar en cierta medida s
Para evitar que los pases ms grandes o
pequeos en las estadsticas, se ha separ
Brasil y Mxico, que juntos representan
50% de la superficie y poblacin de la
re
Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay se
agrupado en el denominado Cono Sur,
representa el 20% del territorio regional.
25% de superficie rene un conjunto de
continentales de tamao intermediario q
a Bolivia. Son los pases del oeste-noroes
se ha denominado Arco andino-ecuatori
El grupo de Centroamrica abarca, nat
Guatemala a Panam (3%) mientras que
todas las islas (apenas 1% del territorio e
su poblacin).

20

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Grfico 1.2
Amrica Latina y el Caribe . Estructura de la poblacin por sexo y grupo etario, 1970 y 2010
80 y ms
75 - 79
70 - 74
65 - 69
60 - 64
55 - 59
50 - 54
45 - 49
40 - 44
35 - 39
30 - 34
25 - 29
20 - 24
15 - 19
10 - 14
5-9
0-4

Mujeres

Hombres

20

15
Hombres 1970

10

05

Hombres 2010

10

Mujeres 1970

15

20
Mujeres 2010

Fuente: elaborado con datos de CEPALSTAT y UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011.

indican que esa desaceleracin continuar en el futuro y


que la proporcin de poblacin urbana se acercar al
90% hacia el 2050.
Como en otros aspectos, existen diferencias en la
velocidad del proceso de urbanizacin entre
subregiones y pases. Dos grandes reas siguen muy de
cerca el patrn general: Mxico y el conjunto de pases
del arco andino-ecuatorial. Segn este anlisis por reas
geogrficas, los habitantes del Cono Sur, son los ms
urbanizados, seguidos de cerca por la poblacin de
Brasil, pas que, desde los aos 70,
Grfico 1.3
Amrica Latina y el Caribe . Evolucin y proyeccin
de la tasa de urbanizacin, 1970-2050

ha experimentado una urbanizacin particularmente


rpida. El Caribe y Centroamrica muestran tasas
de urbanizacin inferiores al resto de la regin, pero
igualmente en progresin constante.
Cabe mencionar que la hetero-geneidad descrita a escala
subregional se da tambin al interior de cada grupo. En
Centroamrica, las tasas de urbanizacin oscilan entre el
50% de Guatemala y el 74% de Panam. El Caribe es
ms peculiar puesto que rene un conjunto de Estados
y territorios de pequea superficie, con definiciones

Grfico 1.4
Amrica Latina y el Caribe . Poblacin urbana y rural
por subregiones y pases de gran tamao, 2010

100

% poblacin

% poblacin

90
80
70
60
50
40
30

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050


Caribe
Cono Sur
Mxico
ALC

Centroamrica
Arco andino-ecuatorial
Brasil

Fuente: elaborado con datos de UNDESA (2010). Consultados en mayo


de 2011.

Poblacin rural
Poblacin urbana

Arco
andinoecuat Promedio ALC
orial

Fuente: elaborado con datos de UNDESA (2010). Consultados en mayo


de 2011.

variadas de poblacin urbana y


niveles de desarrollo socioeconmico
muy dispares. Si bien, en promedio,
el 66% de la poblacin caribea
es urbana, la situacin tambin es
mixta, con variaciones que van del
30% de Antigua y Barbuda hasta
el 84% de Bahamas (en territorios
como Anguila y las Islas Caimn se
considera urbana a toda la
poblacin). Existen
tambin
diferencias signifi- cativas en las
otras reas, y, por ejemplo,
Uruguay, Argentina y
Venezuela ya contaban con una
mayora urbana (muy amplia en los
dos primeros casos) en la dcada
de 1950, mientras que Paraguay o
Ecuador no la tuvieron hasta un
cuarto de siglo despus.

Mapa 1.1
Amrica Latina y el Caribe . Tasa de urbanizacin, 1950 y 2010

El anlisis de las tasas de


urbanizacin debe relativizarse por
la diversidad que existe en la
definicin de reas rurales y
urbanas. La calificacin de una
zona como urbana es una decisin
de
carcter
meramente
administrativo,
que
presenta
variaciones
considerables
entre
pases6. Dependiendo de los casos,
la definicin aplica criterios
numricos censales, cualitativos o
una combinacin de ambos. En la
regin, un criterio comn, aunque
muy parcial, es considerar como
urbanos los asentamientos de ms de
2.000 o 2.500 habitantes.
Es importante destacar que el rea
edificada
que
intuitivamente
llama- mos ciudad no suele
coincidir con
los
lmites
administrativos. Es comn, por un
lado, que el rea administrativa de
ciudades pequeas sea mucho ms
extensa que su casco urbano y, por
otro, que los lmites fsico-espaciales
de ciudades que han crecido mucho
desborden su propio municipio.
Los procesos de ajuste, sea del rea
administrativa o de los criterios que
se aplican para definir el nivel de
urbanizacin,
pueden
generar
variaciones significativas
en los niveles de urbanizacin que
aparecen en las estadsticas, sin que
esto se corresponda necesariamente
con cambios de la realidad
objetiva de un territorio.
22

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Kilmetros
Fuente: elaborado con datos de UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011.

Finalmente, si bien Amrica Latina y el Caribe se


presenta como la regin ms urbanizada del
planeta, tambin debe mencionarse que es una de
las menos pobladas. La densidad demogrfica
media es de 29 habitantes por kilmetro
cuadrado (hab/km2), una
cifra inferior al
promedio mundial7, fundamentalmente por la muy
baja ocupacin de la zona Amaznica. Una vez
ms, se destacan diferencias entre las regiones, entre
los pases y en el interior de estos. Brasil y los pases
del arco andino- ecuatorial tienen poblaciones
bastante conformes con el peso relativo de su
territorio, mientras que la densidad demogrfica es
significativamente baja en el Cono Sur (17 hab/km2)
y muy superior en Centroamrica (83 hab/km2) y,
sobre todo, en el Caribe (167 hab/Km2).
Las diferencias subregionales en materia de
urbanizacin y en el ritmo del proceso plantean
desafos diversos que requieren de
polticas
adaptadas a los requerimientos de cada pas. Los
pases que todava atraviesan procesos activos de
crecimiento urbano necesitan prepararse para una
mayor demanda de suelo y la extensin de redes
de infraestructura y servicios que sern necesarios
para cubrir las necesidades de los que lleguen a
la ciudad. En los pases que presentan un proceso
de urbanizacin ms consolidado, el principal
desafo est relacionado con la mejora de las
condiciones de vida actuales de sus habitantes y la
presin para la creacin y la mejora de
infraestructura, servicios sociales y equipamientos
para las nuevas familias.

Poblacin y urbanizacin

1.2 Nuevos
patrones
migratorios
Otro
componente
fundamental
de
las
transformaciones demogrficas de la regin
son las migraciones.
Amrica
Latina y el Caribe, que histricamente fue un
subcontinente receptor de inmigrantes, pas a
ser, a partir de la segunda mitad del siglo X X,
una regin de emigracin. La bsqueda de mayores
ingresos, servicios y oportunidades de vida, los
conflictos sociales y polticos, las violaciones de los
derechos humanos
y desastres causados por
fenmenos naturales han motivado diversos flujos
migratorios internacionales en la regin.
Se estima que, en 2010, ms de 30 millones de
ciudadanos latinoamericanos y caribeos (5,2%)
residan fuera de su pas de origen8, tanto dentro
de la regin como en el exterior. Los principales
destinos de esa emigracin han sido los Estados
Unidos de Amrica, donde han fijado residencia
una mayora, Espaa y Canad9.
Mxico se distingue por ser el pas con mayor
nmero de emigrantes del mundo (casi 12 millones
de mexicanos residen en el exterior, lo que
equivale al 10,7% de su poblacin)10 y por ser
territorio de trnsito para emigrantes de otras
nacionalidades que se dirigen a los Estados Unidos.
Despus de Mxico, los pases de la regin con
mayor cantidad de emigrantes (en nmeros
absolutos) son en orden descendente: Colombia,
Brasil, El Salvador, Cuba, Ecuador, Per,
Repblica Dominicana, Hait y Jamaica. El caso de
Brasil destaca porque, si bien es uno de los
principales emisores latinoamericanos en

23

Caracas, Venezuela. Contraste entre las torres del parque central y el barrio Charneca.
Frahydel Falczuk

24

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

12000

12

8000

4000

4000

8000

% poblacin total

Miles de inmigrantes

Miles de emigrantes

Grfico 1.5
Emigrantes e inmigrantes en los principales pases receptores de la regin
(en miles y como porcentaje de la poblacin total)

Emigrantes
Inmigrantes

12000

12

% Emigrantes sobre
poblacin total
% Inmigrantes sobre
poblacin total

Fuente: elaborado con datos


(2011).

de Banco Mundial

cifras absolutas, los emigrantes brasileos son una


porcin muy pequea de la poblacin del pas (apenas
el 0,4%) y sus principales puntos de destino estn fuera
de la regin (Estados Unidos, Japn y Espaa).
Por su parte, los pases de Amrica Latina y el Caribe
acogen a un total de 7,5 millones de inmigrantes
internacionales (el 1,3% de la poblacin regional)11, una
cifra que, desde el ao 2000, ha aumentado en 1 milln
de personas12, lo que refleja una mayor movilidad
internacional. Argentina y Venezuela son los
principales receptores de la regin, con 1,4 y 1 milln
de inmigrantes respectivamente (aproximadamente 3,5%
de sus poblaciones). Mxico se coloca en el tercer lugar,
seguido por Brasil13, y, aunque los nmeros absolutos de
estos pueden parecer considerables, apenas representan el
0,7 y el 0,4 de la poblacin respectiva.
Esos movimientos de poblacin se producen tanto con
pases ajenos a la regin como en su interior. La
migracin intrarregional se apoya en la proximidad
geogrfica, histrica y cultural, incluida la facilidad
que representa para muchos el hecho de compartir un
mismo idioma.
Existen corrientes entre Estados fronterizos motivadas
por consideraciones econmicas o polticas. En
Guatemala, El Salvador y Nicaragua, la violencia
poltica de los aos setenta y ochenta motiv
movimientos migratorios hacia Belice y Costa Rica14,
los dos mayores receptores de la regin en trminos
porcentuales junto con Antigua y Barbuda, y Granada.
A las causas polticas se han agregado posteriormente
razones econmicas y las consecuencias de desastres por
fenmenos naturales. La situacin poltica, la

violencia y razones econmicas han motivado tambin


la salida del pas de un nmero importante de
colombianos.
Especial mencin merece la emigracin de Hait hacia
Repblica Dominicana, donde el 64% de los extranjeros
proceden de ese pas. Al mismo tiempo, el 10% de
la poblacin dominicana ha emigrado a otros pases,
principalmente a los Estados Unidos.
La Comunidad del Caribe (CARICOM)15 presenta
una dinmica propia, movida, en gran parte, por las
oportunidades laborales en el sector turstico y el mayor
desarrollo socioeconmico relativo de algunos pases.
Hacia 1990, se estimaba en ms del 50% la poblacin
inmigrante procedente de la propia subregin16. Los
datos ms recientes tambin indican que los porcentajes
de emigrantes en relacin a la poblacin total del pas
de origen son especialmente elevados en este grupo17.

Migracin
ciudades

entre

Las migraciones no se dan solamente entre pases. La


velocidad de la transicin urbana analizada en el
apartado anterior se explica en gran medida por el xodo
masivo de poblacin del campo a la ciudad ocurrido en
los ltimos cincuenta aos. Es un flujo que va perdiendo
importancia para el crecimiento demogrfico de las
ciudades
de Amrica Latina y el Caribe, aunque
todava es un factor determinante en algunos pases18,
especialmente en aquellos con una transicin urbana
menos avanzada19.

1000

100

900
800

80

700
600

60

500
400

40

Miles de inmigrantes

300
200

% poblacin total

Miles de emigrantes

Grfico 1.6
Emigrantes e inmigrantes en pases del Caribe seleccionados (en miles y como porcentaje de la poblacin total)

20

100
0

100
200

20

Emigrantes
Inmigrantes
% emigrantes sobre poblacin total
% inmigrantes sobre poblacin total

Fuente: elaborado con datos de Banco Mundial (2011).

Si en la dcada de 1980, la migracin desde el campo


contribuy con un 36,6% al crecimiento de la
poblacin urbana en el conjunto de la regin, en la
dcada de 1990 esa participacin haba bajado al
33,7%20, una cifra que esconde comportamientos
atpicos en algunos pases (esto se puede apreciar en el
grfico 1.7). En Brasil, que por su
tamao
demogrfico distorsiona los promedios regionales,
sigue habiendo una corriente importante del campo a la
ciudad de gran volumen en nmeros absolutos, pero
inferior en porcentaje a otros pases de la regin.
Ms novedoso, diverso y difcil de analizar es el flujo
migratorio entre ciudades, que se ha convertido en la
corriente ms importante cuantitativamente en la
regin21, un aspecto que distingue a Amrica Latina y el
Caribe del resto del mundo emergente y en desarrollo.

En trminos generales, esta migracin se produce desde


las ciudades menos atractivas desde el punto de vista
econmico, laboral y social (reas expulsoras), hacia las
ms dinmicas y con mayor potencial en esos aspectos
(reas receptoras). Pero esta explicacin es insuficiente
para abarcar su pluralidad. Al factor del atractivo
econmico, hay que agregar otros, que van desde las
ventajas de comunicacin y localizacin por ejemplo,
las que brindan ciudades secundarias situadas cerca de
una ciudad principal hasta las externalidades negativas,
reales o percibidas, vinculadas con muchas grandes
aglomeraciones urbanas (entre ellos, mayores ndices
de violencia, la congestin del trfico, altos niveles de
contaminacin o un coste de vida y del suelo urbano ms
elevado).

Grfico 1.7
Contribucin de la migracin campo-ciudad al crecimiento de la poblacin urbana en pases seleccionados
(1980-1990 y 1990-2000)
70
Porcentaje

60
50
40
30
20
10
0

1980-1990
Fuente: CEPAL (2010d).

Los datos correspondientes a un grupo de diez pases


analizados en los estudios de poblacin de CEPAL

1990-2000

Bolivia
(Est. Plu.)

muestran que la mayora de las ciudades ms grandes


de la regin todava atraen ms poblacin que la que

expulsan (inmigracin neta). Sin embargo, hay indicios


de un cambio en el comportamiento migratorio, ya que
se daba emigracin neta (el nmero de emigrantes
superaba al de inmigrantes) en una de cada tres ciudades
del grupo analizado22. Es una tendencia perceptible,
sobre todo, en las ciudades de ms de 5 millones
habitantes.
Esa evolucin, poco estudiada todava, podra explicarse,
como se ver en el captulo 2, por el desplazamiento de
las inversiones y la actividad econmica a otras reas,
y por movimientos de poblacin desde el rea central
hacia zonas perifricas, fuera de los lmites
administrativos del municipio de origen. De mantenerse
esa tendencia, podra propiciar una disminucin de la
centralidad de algunas grandes urbes y mudanzas en
las
jerarquas
urbanas, especialmente por el
crecimiento y las nuevas funciones de ciudades de
tamao intermedio.
En grandes reas metropolitanas, como en So Paulo,
Ro de Janeiro, Quito y Guatemala 23, se ha observado
un patrn migratorio denominado de desconcentracin
concentrada. Una parte de la poblacin de la ciudad
ha fijado residencia en otros municipios, que, por lo
general, se encuentran cerca del rea principal. Esta, a
su vez, ha seguido recibiendo inmigrantes llegados de
otras regiones del pas.
Segn los casos, las migraciones pueden alterar la
distribucin
demogrfica y eventualmente las
disparidades territoriales24, positiva o negativamente. La
prevalencia de jvenes entre los migrantes puede
aumentar la cantidad de poblacin activa en reas
receptoras, mientras que, en

las reas expulsoras, crece el nivel de dependencia debido


a una mayor presencia proporcional de nios y ancianos,
con el riesgo de profundizar el rezago econmico y
social.
En cuanto a la posible relacin entre las migraciones y
la composicin tnica en la regin, los datos de las tres
aglomeraciones principales de diez pases muestran
comportamientos
migratorios similares entre la
poblacin indgena y no indgena en la mayora de esas
urbes, pero hay excepciones, como Asuncin, Ciudad
de Mxico, Cochabamba, Guadalajara, La Paz y
Tegucigalpa. Son ciudades en pases con una alta
proporcin de poblacin indgena, que, en el caso
especfico de Bolivia y Mxico, reciben inmigrantes de
este grupo de poblacin al tiempo que pierden poblacin
no indgena 25.

1.3 Importancia de las


ciudades secundarias
Amrica Latina y el Caribe se caracterizaron siempre por
la concentracin de la poblacin en unas pocas
ciudades, que, por lo general, acaparaban tambin la
riqueza, los ingresos, las funciones socioeconmicas y
administrativas y, en la mayora de los casos, la
capitalidad poltica. Durante el proceso de urbanizacin,
se ha mantenido un modelo urbano en el que una o dos
ciudades principales predominaban sobre el resto.
Sin embargo, en las ltimas dcadas, las ciudades
intermedias y pequeas, donde reside la mayor parte de
la poblacin urbana, han crecido a un ritmo algo ms

Grfico 1.8
Mundo, Amrica Latina y el Caribe y reas geogrficas . Poblacin urbana por tamao de aglomeracin, 2010

% poblacin urbana

100
90

19

80

70
60
50

25

23

20
9

25

13

27
25

48

50

22
11

10

14
6
24

9
62

30

10

33

17

40

20

18

47
36

10 millones o ms
5 a 10 millones

1 a 5 millones

61

Arco
ecuat
andinoFuente: elaborado con datos de UNDESA orial
(2010). Consultados en mayo de 2011.

52

48

500 mil a 1 milln


Menos de 500 mil

En 1950, no existan las megaciudades en Amrica


Latina y el Caribe. Hoy, son ocho: Ciudad de Mxico,
So Paulo, Buenos Aires, Ro de Janeiro (todas ellas con
ms de 10 millones de habitantes), Lima, Bogot,
Santiago y Belo Horizonte (con una poblacin de entre
5 y 10 millones). Se trata de un grupo pequeo que
destaca no slo por su tamao demogrfico, sino
tambin por ser el eje econmico, social, cultural y,
en la mayora de los casos, poltico, del pas.
Muy superior a las anteriores es el nmero de ciudades
con una poblacin de 1 a 5 millones de personas, que se
eleva en la actualidad a 55. Comprende tanto capitales
de pas (Caracas, Ciudad de Guatemala, San Salvador o
Ciudad de Panam), como grandes metrpolis, de las
cuales, algunas se encuentran en zonas fronterizas
(Tijuana y Ciudad Jurez), crecieron en espacios sin
asentamientos humanos anteriores (Brasilia) o se
desarrollaron de manera acelerada (Belm y Manaos).
En un rango inferior de tamao, entre medio milln y
1 milln de ciudadanos, se ubican 62 aglomeraciones,
que acogen entre el 5% por ciento de la poblacin
urbana, como en el caso de Brasil, hasta el 17% por
ciento, en el de Mxico.
La Paz, Bolivia. Contraste del centro de la capital boliviana.
Pablo Poeta

elevado que las grandes ciudades, apuntando a un


posible reequilibrio de la red de ciudades en la regin
y a una mayor diversificacin.

Distribucin de las ciudades


por tamao
El proceso de urbanizacin ha supuesto un aumento
importante del nmero y el tamao de las ciudades de
Amrica Latina y el Caribe. En 1950, haba 320
ciudades con al menos 20.000 habitantes; medio siglo
despus, la cifra se acercaba a las 2.000 ciudades26.
La distribucin de la poblacin urbana segn el tamao
de la ciudad en la regin es muy similar a la mundial,
aunque con una importante diferencia: las megaciudades
de Amrica Latina y el Caribe concentran el 14% de la
poblacin total (65 millones de personas), situndola
como la regin del mundo con mayor porcin de
habitantes en ese rango de ciudad 27. Aun as, cabe
destacar que ms de la mitad de la poblacin urbana de
la regin vive en ciudades con menos de un milln de
habitantes, una realidad que contradice la percepcin
bastante generalizada de que la mayora de la poblacin
vive en las urbes ms grandes y visibles.
Dentro de ese contexto general, destaca la inexistencia
de ciudades de 5 a 10 millones de habitantes en
Mxico, donde, adems, la proporcin de personas
viviendo en las ciudades
ms pequeas
es
considerablemente inferior al resto del subcontinente.

El universo de ciudades menores de 500.000 habitantes


es grande y heterogneo, abarcando desde las muy
pequeas, con caractersticas cercanas al medio rural,
hasta ciudades que han logrado desarrollar un tejido
econmico importante gracias a la explotacin de
recursos naturales o por disfrutar de alguna ventaja
competitiva.
Los datos estadsticos de UNDESA no distinguen
tamaos dentro de este ltimo grupo. No obstante, datos
disponibles para 20 pases de la regin28 presentaban
1.872 ciudades con poblaciones de 20.000 a medio
milln de habitantes, lo que da una idea del salto
cuantitativo que representan las ciudades de menor
tamao. Adems, existe un grupo poco estudiado, y tan
numeroso y diverso que escapa a cualquier intento de
sistematizacin, formado por ciudades de 2.000 a 20.000
habitantes, cuyo peso relativo es progresivamente menor,
pero que todava representa una porcin nada
despreciable de la poblacin urbana (el 19%, frente al
30% de 1950)29.
El Caribe presenta algunas particularidades que se
explican, al menos parcialmente, por las pequeas
dimensiones de los Estados y territorios30. La base de
datos de la Divisin de Poblacin de Naciones Unidas,
que incluye a todos los pases del mundo, muestra que
solo hay cuatro ciudades con ms de un milln de
habitantes en el Caribe: La Habana (Cuba), Puerto
Prncipe (Hait), San Juan (Puerto Rico) y Santo
Domingo (Repblica Dominicana).
Kingston
(Jamaica) cuenta con ms de medio milln de
residentes, mientras que Nassau (Bahamas) se acerca a
los 250.000. En el resto de pases del Caribe, las
poblaciones de las capitales varan entre los
3.700 de CockBurn Town (Islas Turcos y Caicos), y
los

57.000 de Puerto Espaa (Trinidad y

Tobago).

Mapa 1.2
Amrica Latina y el Caribe . Ciudades de ms de 20 .000 habitantes, 1950 y 2000

Kilmetros

Kilmetros

Fuente: elaborado con datos de CELADE, UNDESA y censos nacionales.

Grfico 1.9
Crecimiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en funcin de su tamao absoluto, 1950-2010

Tasa de crecimiento (%)

6
5

Menos 500.000 hab.

4
De 500.000-1 millon hab.
3
De 1-5 millones de hab.
2
De 5-10 millones hab.
1
10 millones hab. y ms

0
1950-1960

1960-1970

1970-1980

1980-1990

1990-2000

2000-2010

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Urbanizacin en Perspectiva, Divisin de Poblacin (CELADE).

Las ciudades crecen a ritmos diferentes


Ms importante que el nmero absoluto de ciudades o
la cantidad de habitantes de cada una, es el ritmo y la
manera en que estn creciendo estas aglomeraciones por
las implicaciones que tiene para su planeacin y gestin,
para su evolucin econmica y la posibilidad de que este
desarrollo urbano sea sostenible.
El anlisis realizado con los datos demogrficos
disponibles a partir de 1950 y hasta 2010 muestra que la
tasa promedio de crecimiento de las aglomeraciones de
Amrica Latina y el Caribe est en descenso
independientemente del tamao poblacional del pas y
de la ciudad. Si en la dcada de 1950 esa tasa se situaba
en torno al 5%, en 2010 no llegaba al 2%, lo que
significa que, a escala regional, el crecimiento
poblacional de las ciudades se ha acercado

Tasa de crecimiento(%)

Grfico
1.10
Crecimiento de las ciudades de Amrica Latina y el
Caribe en funcin de su tamao relativo, 1950-2010
6
5

progresivamente a tasas de estabilidad y parece estar


cada vez ms asociado al crecimiento natural o
vegetativo (en un contexto de descenso de las tasas de
fertilidad) y menos a movimientos migratorios del
campo a la ciudad. No obstante, en ciudades grandes,
esas tasas de crecimiento representan cifras absolutas
considerables.
La interpretacin de estos datos debe hacerse con
precaucin. Es claro que, en este anlisis regional, el peso
demogrfico de algunas reas geogrficas, sobre todo de
Brasil y Mxico, podra estar marcando la pauta para la
regin.
Por otra parte, no se debe olvidar que los datos y su
interpretacin pueden sufrir distorsiones por el hecho de
que algunas ciudades cambian de categora de una
dcada a otra por su propia evolucin demogrfica. Por
ejemplo, So Paulo tena 2,3 millones de habitantes
en 1950, pero en 1970 ya contaba con casi 8 millones
y en 1980 superaba ampliamente los 10 millones, una
evolucin que afecta cualquier clasificacin de las
ciudades por su tamao. Adems, ha habido cambios en
la denominacin y delimitacin
espacial de las
aglomeraciones, agregando reas nuevas y creando
entidades antes inexistentes.
En lneas generales, las ciudades de mayor tamao son
las que han estado creciendo menos en poblacin desde
los aos setenta, posiblemente por tratarse de espacios
geogrficos ms consolidados. Por el contrario, las
ciudades de menos de 1 milln de habitantes son las que
ms han crecido en trmino medio, aunque dentro de
ese escenario de desaceleracin descrito anteriormente
que, para este grupo de ciudades, ha sido ms
pronunciado en la ltima dcada.

4
3
2
1
0

Menor

Intermedia

Grande

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Urbanizacin en


Perspectiva, Divisin de Poblacin (CELADE). Ver detalles en anexo 3.

De los datos demogrficos para cada subregin se


desprende que la tasa de crecimiento de las ciudades
del arco andino-ecuatorial tiende a converger desde
el ao 2000 y todas ellas crecen hoy prcticamente al

Recuadro 1.2
Ciudades intermedias
La nocin de ciudad intermedia es relativa al tamao del pas y
la estructura de su sistema de ciudades.
Tegucigalpa y Kingston son las mayores ciudades de Honduras
y Jamaica, y las ms importantes para sus respectivos pases
en todos los mbitos, aunque, por poblacin, equivalen a una
ciudad de tamao medio de Brasil y Mxico.
En la regin, se considera que las ciudades intermedias tienden
a tener funciones similares dentro de su pas
independientemente de las importantes variaciones en
trminos de cantidad de poblacin.
Desde esta perspectiva, una ciudad intermedia como Puerto
Plata, en Repblica Dominicana, u Oruro, en Bolivia, cumple
funciones y ofrece servicios dentro de su pas similares a los
que tienen Corrientes en Argentina o Goiania en Brasil.

Tamao pas

Tamao ciudad intermedia

< 2 millones hab.

Sin sistema urbano de ciudades

2-10 millones hab.

50.000-250.000 hab.

10-20 millones hab.

70.000-350.000 hab.

20 a 50 millones hab. 300.000-550.000 hab.


> 50 millones hab.

500.000-1 milln hab.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de


Urbanizacin en Perspectiva, Divisin de Poblacin
(CELADE). Ver detalles metodolgicos en anexo 2.

Grfico 1.11
Crecimiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe por tamao relativo y reas geogrficas, 1950-2010 (%)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Urbanizacin en Perspectiva, Divisin de Poblacin (CELADE). Ver detalles en anexo 3.

mismo ritmo. El Cono Sur se distingue en que sus tasas

de crecimiento son inferiores y ms estables que en las

otras reas. Los mayores


Caribe y, especialmente,
ritmo de crecimiento de
que se corresponde con
an en marcha.

contrastes se perciben en el
en Centroamrica, donde el
las ciudades es superior, lo
una transicin rural-urbana

Para tener en cuenta las grandes diferencias


demogrficas y geogrficas entre los pases, es relevante
el anlisis que no solo considera la cantidad de poblacin
en cada ciudad, sino tambin su tamao relativo
dentro del sistema de ciudades del pas.
En esta comparacin se han considerado tres grupos
de ciudades (menor, intermedia y grande), cuyo
tamao viene determinado por el de las ciudades
intermedias de cada pas (oscila entre 50.000 y 1
milln de habitantes). En lneas generales, este anlisis
(ilustrado en el grfico
1.10)
corrobora
las
tendencias
mencionadas.
Desde esta perspectiva, se nota que en Brasil,
Mxico, el Cono Sur y los pases del Arco andinoecuatorial, las ciudades mayores son las que menos
crecieron entre 1970 y 2000, fecha a partir de la cual se
nota la desaceleracin de las ciudades menores.
En Centroamrica y el Caribe cada grupo presenta
grandes fluctuaciones. En estos pases, la lectura de los
datos es mucho ms sensible a cambios en la
clasificacin al tener un nmero de aglomeraciones
menor.
El crecimiento del nmero de ciudades y la variacin de
su tamao tienen implicaciones importantes sobre los
sistemas de ciudades y las polticas pblicas de desarrollo
urbano. El mayor dinamismo de las ciudades pequeas
e intermedias alude a una diversificacin de la trama
urbana y la posibilidad de un mayor equilibrio
territorial.

Con la desaceleracin del ritmo de crecimiento en todos


los grupos de ciudades se reducen los desafos inmediatos,
pero tambin las oportunidades para impulsar patrones
urbanos mas orientados hacia la sostenibilidad31. Los
casos puntuales de ciudades con crecimiento muy
acelerado justifican una atencin especial, como se
analizar ms adelante.

Diversificacin del sistema de ciudades


La importancia que ha tenido el mayor crecimiento de
ciudades intermedias y pequeas para la red urbana de
cada uno de los pases puede ser valorada, aunque de
forma imperfecta, mediante dos ndices: el ndice de
poblacin total (IPT) y el ndice de las cuatro ciudades
(ICC). Ambos expresan en trminos cuantitativos el
grado de primaca urbana, es decir, ofrecen dos maneras
complementarias
de medir la preponderancia
demogrfica de la mayor ciudad dentro de un pas y en
relacin al resto de su red urbana. Son indicadores que
tambin permiten describir algunas caractersticas de los
sistemas de ciudades de la regin y algunas tendencias,
aunque no causalidades32.
El IPT es el cociente que resulta de dividir la
poblacin de la primera ciudad entre la poblacin
total del pas. Su clculo en Brasil nos muestra que
solo 1 de cada 10 brasileos vive en So Paulo, lo que
significa una baja concentracin demogrfica en el
pas aunque esta es una de las grandes megaciudades de
la regin. En el extremo opuesto se sita Uruguay,
donde casi 5 de cada 10 ciudadanos viven en
Montevideo. Otros pases con alta primaca por el IPT
son Panam, Chile y Argentina. El comportamiento del
IPT en el tiempo muestra, adems, que, desde 1950, la
preponderancia demogrfica de las mayores ciudades de
cada pas ha ido en aumento en la mayora de los casos,
aunque hay indicios de estabilidad.

ndice de poblacin total

Grfico 1.12
Amrica Latina y el Caribe . Primaca urbana, 2010 (medido por el IPT)

0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
0.00

Fuente: elaborado con datos de CELADE, UNDESA y censos nacionales.

Grfico 1.13

ndice de primaca de

grandes ciudades seleccionadas, 1950-2010 (medidas por el IPT)


0.45
0.40
0.35

Gran Buenos Aires

0.30

Caracas

IPT

0.25

Lima

0.20
0.15

Panam

0.10

San Jos

0.05

Santo Domingo

0.00
1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

Tegucigalpa

Fuente: elaborado con datos de CELADE, UNDESA y censos nacionales.

Evidentemente, estos resultados estn muy influenciados


por la dimensin del pas que se considera, por lo que
puede resultar poco pertinente comparar pases de
escala tan distintas como Brasil y Uruguay. El
anlisis sera muy distinto si, en vez de considerar la
escala nacional, se contrastaran entidades territoriales
de tamao similar, como en el caso de Brasil los
Estados que conforman la federacin.
El ndice ICC33 permite tener una idea ms global de
la estructura urbana al valorar el tamao de las cuatro
ciudades ms grandes en cada pas. Segn este ndice,
Uruguay encabeza de nuevo la lista de primaca
urbana en la regin, pero es seguido muy de cerca por
Guatemala, pas que en la comparacin anterior
mostraba un ndice moderado, puesto que solo 1,5 de
cada 10 guatemaltecos vive en la capital. Eso significa
que Ciudad de Guatemala ejerce un gran poder
monoplico sobre el territorio del pas que no se
refleja en concentracin demogrfica debido a que an
cuenta con una elevada proporcin de poblacin rural.
Una situacin parecida se da en Per, con la
diferencia de que demogrficamente es mayor la
concentracin en Lima (2,9 de cada 10 peruanos)34.

tambin parece disminuir ligeramente en Mxico,


Paraguay e incluso Uruguay.
En el Caribe, mientras en Repblica Dominicana y
Hait la poblacin se ha concentrado cada vez ms en
sus capitales, Santo Domingo y Puerto Prncipe, otros
pases, como Granada, Jamaica, San Vicente y las
Granadinas, y Santa Luca, se han mantenido estables
en las ltimas dcadas.
Los clculos del IPT y del ICC de los pases de la
regin indican que, pese a que hay ciudades de tamao
intermedio que han
crecido en poblacin,
comienzan a destacar y alzarse como una alternativa a
las grandes aglomeraciones, an no tienen suficiente
fuerza como para ejercer un impacto notable en el
sistema de ciudades.

En la regin destaca el caso de Brasil, que presenta un


valor bajo en los dos indicadores, tanto por contar
con dos megaciudades como por existir un grupo de
ciudades grandes que hacen contrapeso, lo que implica
una red urbana ms diversa. Lo mismo se observa,
aunque en menor medida, en Colombia. En ambos, las
condiciones geogrficas, polticas y econmicas han
dado lugar a modelos ms policntricos.
Se observa, adems, una tendencia incipiente a un
mayor equilibrio en algunos pases. Caracas ha
perdido centralidad y Venezuela despunta como uno de
los pases con una malla urbana ms propensa al
equilibrio. Lo mismo ocurre en Bolivia, pero, a
diferencia del anterior, lo logra gracias al crecimiento de
Santa Cruz de la Sierra que, cada vez ms, se acerca en
tamao a La Paz, lo que se traduce en realidad en un
sistema biceflico. La primaca

Bogot, Colombia. Excavacin para mejora de las vas pblicas.


Victor Alfonso Gonzlez

Esmeraldas, Ecuador. La expansin fsica y el desarrollo econmico han propiciado nuevas expresiones urbanas. ONU-Habitat

El patrn urbano monoceflico o biceflico, afianzado


por el proceso de transicin urbana en Amrica Latina
y el Caribe, sigue siendo, por tanto, la nota dominante
en la regin, aunque la red de ciudades se ha vuelto
ms compleja y hay seales
de una cierta
desconcentracin demogrfica. Har
falta
que
transcurra ms tiempo para verificar si esa tendencia
incipiente se consolida y si la malla urbana de los
pases de la regin ofrecen un panorama ms
balanceado.
El tamao del pas, su orografa, el grado de
integracin territorial (determinado por condiciones de
infraestructura y geogrficas principalmente),
las
actividades econmicas y la madurez del proceso de
urbanizacin son determinantes en la formacin de
concentraciones de poblacin y econmicas y el nivel de
primaca35. Factores de este tipo pueden explicar, por
ejemplo, que una ciudad diferente de la capital del
pas sea la de mayor peso demogrfico o econmico,
como ocurre con Guayaquil, cuya localizacin y su
propia historia la han convertido en la capital comercial
de Ecuador.
En el caso de pases pequeos en territorio, la
conjuncin de los mltiples factores refuerza la capacidad
monopolista que ha tenido histricamente la ciudad
primada sobre la totalidad del territorio, como en
Ciudad de Panam, San Salvador o Kingston.

Nuevas oportunidades, nuevas


localizaciones

1.4 Patrn de
crecimiento urbano
El emplazamiento, la distribucin y el dinamismo de las
ciudades en la regin estn fuertemente determinados
por las condiciones geogrficas, polticas y econmicas.
Histricamente, las ciudades de Amrica Latina y el
Caribe se desarrollaron principalmente en una zona
costera y algunos lugares estratgicos del interior,
respondiendo a los objetivos polticos, militares y
comerciales de la potencia colonial. Son los casos de
Potos (Bolivia), Asuncin (Paraguay) o Crdoba
(Argentina). En ocasiones, las ciudades fueron creadas
sobre asentamientos precolombinos, de lo que son
ejemplos conocidos Ciudad de Mxico y Cuzco (Per).
En periodos ms recientes, la expansin fsica de las
ciudades y el desarrollo econmico han propiciado la
aparicin de nuevas expresiones urbanas sobre el
territorio y consolidado
fenmenos
como las
conurbaciones,
las reas metropolitanas,
las
megarregiones o los corredores urbanos.
Si las grandes conurbaciones plantean nuevos retos a la
gobernabilidad urbana, ha surgido un desafo adicional
de grandes dimensiones con la dispersin del espacio
construido. Las ciudades tienden a ocupar ms suelo del
necesario por crecimiento demogrfico y urbano, pese a
que existen herramientas para una mejor ocupacin del
territorio, el aprovechamiento de las redes infraestructura
y la ampliacin de los servicios bsicos, elementos que
garantizan mejor calidad de vida.
Actualmente, un 42% de la poblacin de Amrica
Latina y el Caribe vive en una franja terrestre a una
distancia mxima de 100 kilmetros de la costa. Sin

embargo, esa zona del litoral representa tan solo el 20%


del territorio de la regin36. En Sudamrica se observa,
adems de las ciudades costeras, un conjunto
relativamente disperso de ciudades atravesando el
sistema andino, varias de las cuales corresponden a
asentamientos
prehispnicos o ncleos
urbanos
creados por su favorable ubicacin productiva,
comercial o militar. Los contrastes orogrficos han
podido favorecer una organizacin ms bien linear en la
zona del Pacifico y ms policntrica en la del Atlntico,
donde el relieve es menos acentuado.
En la mayora de los casos, las ciudades creadas por la
potencia colonial, fuertemente concentradas en el rea
litoral por la importancia estratgica de las rutas
martimas, han prosperado durante el proceso de
industrializacin manteniendo las ventajas competitivas
de su localizacin.
Existen en la regin algunos ejemplos, aunque pocos, de
ciudades creadas artificialmente o planificadas con un
propsito especfico. Fue el caso de la capital brasilea,
Brasilia, que naci por una decisin polticoadministrativa y rpidamente desbord las expectativas
de crecimiento demogrfico de sus creadores; de la
venezolana Ciudad Guayana, fundada en 1961 a partir
de las comunidades de Puerto Ordaz y San Flix
como centro industrial y puerto fluvial, y de la
paraguaya Ciudad del Este, creada por decreto en 1957
en la zona de la Triple Frontera (Argentina, Brasil y
Paraguay), que se ha convertido en la segunda ciudad
del pas.
La globalizacin ha supuesto cambios importantes para
las ciudades
y abierto oportunidades
para
aglomeraciones intermedias y pequeas. Con el
incremento de los intercambios
comerciales
internacionales, se ha reforzado

la importancia de las condiciones legales, fiscales y


polticas ofrecidas por las ciudades. Asimismo, se han
desarrollado numerosas ciudades fronterizas una
categora en la que entran, entre otras, Ciudad Jurez,
Nogales, Nuevo Laredo y Tijuana, en el norte de
Mxico.
De la misma forma que la decadencia econmica puede
inducir a la poblacin a emigrar, nuevas oportunidades
econmicas, como la explotacin de recursos naturales o
tursticos, estimulan la formacin y crecimiento de reas
urbanas. A partir de 1950, hubo un proceso de
ocupacin progresiva de zonas vacas o tierras del
interior que estuvo en buena parte relacionado con el
avance de la frontera agrcola y con proyectos de
desarrollo econmico. Fue as como se expandieron
Manaus y Belm, en Brasil. Un caso emblemtico de
crecimiento urbano basado en el sector turstico es
Cancn (Mxico), un pueblo pesquero en los aos
cincuenta que, en los ochenta tena 30.000 habitantes y
ahora cuenta con 700.000.

Grandes conurbaciones
La expansin urbana ha hecho que muchas grandes
ciudades desborden los lmites administrativos de sus
municipios y terminen absorbiendo fsicamente otros
ncleos urbanos mediante un proceso de conurbacin.
El resultado ha sido la aparicin de reas urbanas de
grandes dimensiones territoriales, a veces formalizadas en
un rea metropolitana, integradas por mltiples
municipios y con una intensa actividad econmica. Es
lo que ha ocurrido con muchas de las capitales
latinoamericanas y algunas grandes aglomeraciones,
como Caracas, Fortaleza, Guayaquil o Medelln.
Un fenmeno propio de las ltimas dcadas del siglo
X X fue la conformacin de ciudades satlite y
ciudades dormitorio por el desarrollo o emergencia de
ncleos urbanos ubicados cerca de grandes ciudades y en
estrecha relacin con el desarrollo econmico de estas;
algunos son

Personas por hectrea

Grfico 1.14
Densidad demogrfica en ciudades seleccionadas, 2000

140
120
100
80
60
40
20
0

Fuente: elaborado con datos

e
B
Gu
R de i
el
aruj
oofr Urban Expansion,
i

delJan
Atlas
Lincoln Institute of
Land Policy.
o
m

Br
as
lia

Il
h

u
s

Grfico 1.15
Variacin de la densidad en ciudades seleccionadas, 1990-2000

Rio de
Janeiro

Porcentaje

10
-10

Br
as
lia

-30
-50
-70
-90

Fuente: elaboracin propia con datos del Atlas of Urban Expansion, Lincoln Institute of Land Policy.

totalmente dependientes y otros tienen cierta autonoma


funcional, pero la vida en ellas est estrechamente
vinculada a la de la ciudad principal.
Con la interaccin progresiva de diferentes reas
metropolitanas y ciudades prximas de menor tamao
(industriales, de servicios, comerciales o ciudades-satlite)
han comenzado a surgir megarregiones urbanas, tambin
conocidas como corredores urbanos cuando la
integracin econmica se articula en torno a una va de
comunicacin terrestre. Un ejemplo de megarregin es el
sistema formado por las regiones metropolitanas de So
Paulo, Campinas y la Baixada Santista, un rea que
representa 26 millones de habitantes y que se ha alzado
como el principal polo econmico, financiero e
industrial del pas.
reas metropolitanas, conurbaciones, ciudades-regin,
megarregiones y corredores urbanos son nuevas
expresiones territoriales del fenmeno urbano que
favorecen y se apoyan en el desarrollo econmico
regional. Son espacios que
ofrecen grandes
oportunidades
socioeconmicas, aunque tambin
conllevan retos de enormes proporciones desde el punto
de vista social, medioambiental y de gestin poltica e
institucional.

Tendencia a la dispersin y a la
periurbanizacin
Parecen ser muy escasos o muy puntuales los estudios
sobre la forma en la cual se materializa la expansin
de las ciudades en Amrica Latina y el Caribe. Hacer
anlisis comparativos resulta particularmente complejo
considerando la dificultad que existe para delimitar la
mancha urbana, o sea el territorio considerado como
urbano con base a sus caractersticas de ocupacin
del suelo y edificacin; pero se han identificado
patrones comunes que indican un crecimiento disperso
de baja densidad.

Las ciudades de Amrica Latina y del Caribe son


actualmente medianamente densas comparadas a las
de otras reas urbanas del mundo. Datos del ao 2000
indicaban que la densidad urbana promedio en la
regin
calculada sobre una base de 25 aglomeraciones elegidas
al azar era de 70 personas por hectrea 37. Las ciudades
de la regin presentaban una densidad similar a la
observada en Europa y en frica; eran mucho ms
densas que las principales ciudades norteamericanas
(menos de 25 hab/ ha) y mucho menos que las grandes
ciudades asiticas (200 a 400 hab/ha)38.
Evidentemente, esos datos no reflejan la variacin de
densidad demogrfica existente dentro de cada ciudad, en
los diferentes sectores o manzanas, elementos que tienen
mucho impacto sobre el modelo de ciudad, la
percepcin de densidad y su aceptacin social. En
muchas ciudades se observa una densidad elevada en el
centro, que disminuye rpidamente hacia la periferia.
El caso de la ciudad de Mxico es atpico, ya que solo
presenta densidades medio- altas, pero en un rea muy
extensa e incluso en barrios situados a 20km del centro
de la ciudad39.
Si bien no es posible sacar conclusiones de estudios
parci- ales, la desdensificacin aparece como una
tendencia en el conjunto de ciudades analizadas. En el
periodo 19902000, el nmero de habitantes por hectrea disminuy
en la mayora de las aglomeraciones incluidas en el
anlisis, lo que significa que la ciudad se expandi
territorialmente con nuevas reas menos densamente
pobladas que las existentes.
En promedio, cada habitante ocupaba en 2000 un rea
mayor del que utilizaba en 1990, o sea las ciudades se
expandieron espacialmente a un ritmo mayor que su
crecimiento demogrfico. Es algo que se puede ver, con
clculos ms recientes40, en Mxico, donde en promedio
las ciudades se han expandido territorialmente tres veces
ms que el crecimiento de su poblacin.

Recuadro 1.3
Tres dinmicas, una sola tendencia de expansin dispersa
En la ciudad de Buenos Aires existe una tendencia a la
expansin perifrica para el desarrollo de conjuntos cerrados
habitacionales de alta y media renta. Como se observa en la
imagen, estos barrios cerrados se localizan sobre las
grandes autopistas en el radio periurbano del Gran Buenos
Aires, con la consecuente dependencia del vehculo privado.
Desde una lgica completamente opuesta, caracterizada
por la dificultad econmica para acceder a condiciones
habitacionales formales y dentro de estndares adecuados,
Unidades de vivienda social construidas en la regin
metropolitana de Santiago
rea

rea
periurbana

rea
metropolitana

Total

1978-1983

3467

37908

41375

1984-1989

3575

68804

55268

1990-1995

10628

55268

65896

1996-2002

9076

37369

46445

Total

26746

199349

226095

Fuente: Hidalgo et al. (2008), publicado en CEPAL/Helmholtz


Association/GTZ (2010).

Mapa 1.4
Organizacin socioespacial de Buenos Aires

Fuente: Thuillier, Guy (2005).

La propensin a la expansin dispersa de la ciudad


tiene orgenes complejos, en los que se combinan
muchos factores, como el control urbanstico, la
planificacin urbana, la oferta de transporte, vivienda y

los asentamientos irregulares en la ciudad de Montevideo


(Uruguay) tambin muestran una importante tendencia a la
periurbanizacin.
En Santiago de Chile, los proyectos de vivienda social subsidiada
tienden a localizarse en las reas donde el suelo es mas barato,
es decir en las reas ms lejanas, mal conectadas y poco
servidas de la periferia, un fenmeno que tambin se observa
en Ciudad de Mxico.
Mapa 1.3
Asentamientos irregulares en Montevideo

Fuente: Intendencia Departamental de Montevideo.


En http:// sig.montevideo.gub.uy

Mapa 1.5
Evolucin de la mancha urbana de Mxico,1810-2000

Fuente: Elaborado con


datos del Lincoln Institute
of Land Policy, Atlas of
urban expansin.

comunicaciones, el precio del suelo, las oportunidades


laborales, la calidad de los servicios y hasta la
identidad y el estilo de vida. Es adems una expansin
que no se reduce a un grupo social o un tipo de

estructura urbana.
En la regin se encuentran ejemplos de expansin
dispersa por iniciativas tan diferentes como el
desarrollo de conjuntos habitacionales cerrados de alta
y media renta o la realizacin de proyectos de vivienda
social subsidiada por el Estado. Tambin se observa la
existencia de ciudades que se expandieron de forma
desordenada, con reas precarias e informales
carentes de infraestructura y servicios, transporte
pblico o accesos por carretera surgidas como
consecuencia de la pobreza y la urbanizacin
acelerada. Cada uno de estos ejemplos responde
a dinmicas propias, pero todos contribuyen a esa
tendencia general de dispersin espacial, con sus
consecuentes impactos y costos sociales, ambientales y
econmicos.

Densidad
urbana

expansin

La densidad demogrfica urbana es un elemento


decisivo para la provisin duradera de infraestructuras
y servicios pblicos y sociales. Es una de las
principales ventajas de la urbanizacin, ya que
reduce costos marginales e impactos ambientales, y
estimula la cultura y la creatividad. Sin embargo, la
ciudad densa no es el modelo mayoritariamente
deseado en la regin, al menos de forma consciente, ya
que, por el mal diseo y el dficit de gestin, no se
perciben sus ventajas en el corto plazo.
Son muchas las ciudades de Amrica Latina y el
Caribe que tienen como esquema de expansin de sus
periferias un modelo basado en la multiplicacin de
carreteras, centros
comerciales
y conjuntos
habitacionales cerrados. Es un modelo que responde
de manera puntual a las mltiples demandas de los
mercados inmobiliarios, sin que en ningn momento
parezca haber una intervencin consciente del poder
pblico para crear estructuras urbanas que
transciendan los proyectos inmobiliarios individuales.
De esta forma, las reas urbanas se expanden con
viviendas, en el mejor de los casos dotados de
infraestructuras y servicios, pero sin crear un
verdadero tejido urbano interconectado.
Al expandirse sin visin integradora, las periferias
pueden exacerbar la segregacin y estigmatizacin
socioespacial de las comunidades que las habitan.
Las periferias pueden convertirse en trampas de
pobreza para grupos de poblacin que no logran
aprovechar las ventajas que ofrece la urbanizacin.
El modelo de expansin tambin es influenciado por
el funcionamiento del mercado de suelo
e
inmobiliario.

Los mecanismos
de promocin inmobiliaria
determinan en gran medida la localizacin y las
caractersticas de los ensanches urbanos, mientras la
urbanizacin informal resulta de fallas en el
funcionamiento del mercado y la planificacin
territorial, as como del sistema de proteccin social.
En la regin es habitual la llamada especulacin
urbana. En su bsqueda por mayores ganancias,
propietarios
de
terrenos
y
desarrolladores
inmobiliarios incorporan con sus proyectos de
construccin nuevo suelo a la ciudad, aunque por su
lejana no cuenten con infraestructura y conectividad
adecuadas o no se necesiten por existir suelo libre,
mejor localizado, ya adecuado. Grandes terrenos
rodeados de inversiones pblicas en infraestructuras
y listos para su uso urbano permanecen sin
construccin o subutilizados a la espera de un mejor
precio, generando una falsa escasez de suelo y, con
ella, la necesidad de expandir la ciudad y extender
las redes e infraestructuras a reas cada vez ms
lejanas.
Con frecuencia, propietarios y desarrolladores tienen
el suficiente poder jurdico y poltico como para
obtener autorizaciones de usos de suelo segn su
discrecionalidad, mientras que los marcos jurdicos de
planeacin son, en ocasiones, muy dbiles, no
disponen de instrumentos de gestin de suelo o
adolecen de la falta de voluntad poltica para su
implementacin.
Una expansin urbana con mayores niveles de
calidad y sostenibilidad es posible si los gobiernos
locales se anticipan con polticas de planificacin,
diseo y regulacin que permitan no solamente
orientar la inversin, sino tambin potenciarla y
captar los beneficios de las plusvalas

Belo Horizonte, Brasil. Transicin hacia una ciudad ms vertical.

Gabriel de Sousa

derivadas de la urbanizacin para el financiamiento de


las infraestructuras y servicios. Tambin se puede lograr
con una actitud ms proactiva frente a los mercados
inmobiliarios, de modo que, en lugar de tratar de
corregir a posteriori las consecuencias de la urbanizacin
desordenada, permita impulsar visiones positivas, ms
sostenibles y equitativas del desarrollo urbano.

Notas
1.

No existe una definicin nica y mundialmente aceptada de rea


urbana. El concepto difiere considerablemente entre pases y ha
variado con el tiempo. El anexo 1 ofrece una lista con la definicin
de rea urbana en los pases de la regin.

2.

Por urbanizacin se entiende el crecimiento de la poblacin urbana


en relacin a la poblacin total de un pas, una regin o el mundo
en su conjunto.

3.

Las series histricas de datos estadsticos y las estimaciones futuras


sobre poblacin incluidas en este captulo se basan en los datos de
la Divisin de Poblacin del Departamento de Asuntos Econmicos
y Sociales de Naciones Unidas, UNDESA (2010). Consultados en
mayo de 2011.

4.

Eso se debe en gran medida a la alteracin que tuvo su pirmide


demogrfica como consecuencia del conflicto armado que dur
hasta finales de los aos ochenta

5.

Base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el


Caribe (CEPALSTATS). Consultado en mayo de 2011.

6.

Ver ms detalles en el anexo 1.

7.

El promedio mundial de densidad demogrfica es de 51 hab /km2.


UNDESA (2010).

8.

Banco Mundial (2011). Unidad de Migracin y Remesas del Banco


Mundial disponible en http :/ / ww w.worldbank.org /migration

9.

OIM (2010).

10. The World Banks Migration and Remittances Factbook 2011.


Disponible en lnea en http:// ww w.worldbank.org / prospect s /
migrationandremittances
11. Estimaciones para 2010. Base de datos de UNDESA. Divisin de
Poblacin. International Migration 2010.
12. OIM (2010).
13. UNDESA (2009).
14. Martnez, Jorge y Vono, Daniela (2005).
15. El CARICOM cuenta actualmente con 15 pases miembros plenos:
Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada,
Guyana, Hait, Jamaica, Montserrat, Saint Kitts y Nevis, Santa
Luca, San Vicente y las Granadinas, Suriname, Trinidad y Tobago.
Adems, Anguila, Bermudas, Islas Caimn, Islas Turcas y Caicos y
las Islas Vrgenes Britnicas son miembros asociados.

27. En Norteamrica, que es la segunda rea geogrfica con mayor


poblacin en megaciudades, representa el 11,55%.
28. Base de datos de la Divisin de Poblacin del CELADE sobre
Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica
Latina y el Caribe (DEPUALC). Los pases son: Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica
Dominicana y Venezuela.
29. Rodrguez, J. (2011).
30. En el Caribe hay una veintena de pases independientes y territorios
insulares. Algunos de estos territorios forman parte de otros
Estados (caso de Martinica o Guadalupe, que son departamentos
franceses de ultramar) y otros estn considerados por las Naciones
Unidas como territorios no autnomos (Islas Caimn, Islas Turcas
y Caicos, y Montserrat, en otros), por lo que tienen un alto grado
de autonoma, pero no gozan de una independencia total de su
antigua potencia colonial.
31. El captulo cuarto de este informe desarrolla los aspectos de
infraestructura, redes, servicios pblicos y hbitat urbano, y el
cuarto aborda los aspectos relacionados con las afectaciones de las
ciudades al medio ambiente.
32. El anlisis solo se realiza para los pases con ms de 2 millones de
habitantes en 2010, que poseen un sistema de ciudades y
disponen de datos para una serie temporal dada. En este anlisis
se han tomado los datos correspondientes al lmite funcional
de la aglomeracin como un todo (criterio de aglomeracin) y
no al lmite administrativo. Para un anlisis ms comprehensivo
sera necesario incluir un grupo de indicadores multidimensional
en el tiempo, pero actualmente no se cuenta con datos de
estas caractersticas. Para realizar un anlisis de causalidad de
la concentracin y la primaca urbana, se requerira de estudios
que incluyan condiciones econmicas y de poder poltico en
largos perodos de tiempo, lo que supera los objetivos de este
documento.
33. El ICC es el cociente resultante de dividir la poblacin de la ciudad
de mayor tamao entre la suma de las tres siguientes.

16. Martnez, Jorge y Vono, Daniela (2005).

34. Los datos nacionales ms recientes muestran que la concentracin


es algo mayor. Se pueden dar casos parecidos si se toman cifras
estadsticas nacionales. Para este estudio, se han tomado series
histricas comparables para todos los pases.

17. Banco Mundial (2011).

35. Cuervo Gonzlez, Luis Mauricio (2004).

18. CEPAL (2007).

36. Banco Mundial (2009).

19. CEPAL (2010d).

37. Estudio denominado Atlas of urban expansion realizado por el


Lincoln Institute of Land Policy. El estudio usa una metodologa
basada en pixeles, es decir, puntos de color en una imagen digital,
y analiza las manchas urbanas de las aglomeraciones seleccionadas
en funcin de la ocupacin efectiva del suelo, sin atender a sus
lmites poltico-administrativos. Tanto las cifras como los mapas
utilizados en adelante se encuentran disponibles en: http://www.
lincolninst.edu /subcenters /atlas-urban-expansion /global-samplecities.aspx

20. Ibdem.
21. Rodrguez Vignoli, J. (2011).
22. Rodrguez, J. (2007).
23. CEPAL (2010).
24. Los efectos de las migraciones han sido analizados en numerosos
estudios de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe, a partir de datos provenientes de los censos y estimaciones
indirectas, en los que se basa parte de las informaciones contenidas
en este epgrafe.
25. Rodrguez, J. (2007).
26. Clculos basados en datos censales para 20 pases. Rodrguez
(2011).

38. Vase ht tp :/ /sapiens.revues.org / 914


39. Berteau, Alain, Order without design, 2002.
40. Estimaciones para 2009. ONU-Habitat (2011e).

Contagem, Brasil.
Marcelo Samurai

CAPTULO 2

Desarrollo econmico y equidad


En pocas palabras
1. Las ciudades son verdaderos motores para la economa de los pases de Amrica
Latina y el Caribe. Las 40 ciudades principales producen anualmente un PIB de
ms de 842.000 millones de dlares. Se calcula que casi dos tercios del
producto interno bruto de la regin proceden de reas urbanas, donde se
concentran los servicios y la industria. Con el aumento de las migraciones, se ha
multiplicado el flujo de remesas, que llega a representar ms del 10% del PIB en
varios pases.
2. Desde 1970, el ingreso per cpita latinoamericano y caribeo casi se ha triplicado,
aunque con amplias disparidades. Muchas ciudades tienen una renta por
habitante mayor que el promedio de su respectivo pas. La progresin de las tasas
de urbanizacin ha sido constante en todos los pases mientras que la evolucin
del ingreso por habitante ha sido ms variable, pasando por ciclos y, en algn
caso, por retrocesos.
3. Los pases de Amrica Latina y el Caribe han logrado avances considerables en la
lucha contra la pobreza en los ltimos 10 aos. La proporcin de poblacin
urbana pobre se ha reducido, pero, en nmeros absolutos, las cifras siguen siendo
muy altas. Aproximadamente 124 millones de habitantes de ciudades viven en la
pobreza, o una de cada cuatro personas en reas urbanas.
4. Adems de la pobreza, la regin sufre de un problema de inequidad grave y
persistente. La desigualdad de ingreso es extremadamente elevada. Hay un
dficit considerable de empleo y una abundante informalidad laboral, que se
concentran en los jvenes y las mujeres. La desigualdad se manifiesta en ciudades
divididas social y espacialmente, pese a las mltiples oportunidades de desarrollo
econmico y social que ofrece la urbanizacin.
5. En trminos econmicos, el peso relativo de las megaciudades est disminuyendo
en beneficio de ciudades ms pequeas que ofrecen condiciones ms
competitivas. Resalta el dinamismo de ciudades fronterizas, ciudades que
se benefician de grandes inversiones industriales y ciudades localizadas en
corredores econmicos o en la periferia de grandes conurbaciones.

Claves para el cambio


6. Para superar progresivamente la fragmentacin social y urbana de las ciudades,
hace falta combinar estrategias de crecimiento econmico con polticas orientadas
a corregir la desigualdad de ingreso y de calidad de vida, as como medidas de
integracin territorial y social. Para ello, resulta fundamental la articulacin de
las polticas econmicas nacionales con las estrategias de desarrollo urbano
definidas en las ciudades y regiones.
7. La emergencia de nuevos polos econmicos y la consolidacin de nuevas
configuraciones urbanas, por la interconexin entre ciudades, amplan las
posibilidades de desarrollo socioeconmico, pero tambin conllevan el riesgo
de crear nuevas y mayores disparidades sociales y territoriales. Para mitigar ese
riesgo y mantener su competitividad, las grandes reas urbanas requieren definir
polticas ms inclusivas.
8. El crecimiento acelerado en los nuevos polos econmicos amerita una particular
atencin por la importancia de los desafos que plantea. Pocos gobiernos locales
estn preparados para asumir cambios de esta magnitud. Sin acompaamiento
tcnico y poltico, las ciudades se exponen a repetir los escenarios de crecimiento
desordenado y de asentamientos precarios con las consecuencias econmicas,
sociales y ambientales que se conocen.

CAPTULO 2

Desarrollo econmico y equidad

Amrica Latina y el Caribe pas, en el siglo X X,


por una serie de transformaciones en el modelo
econmico imperante que produjo, a su vez,
profundos cambios demogrficos y sociales. Esos
cambios se reflejan en la evolucin de sus ciudades
por la concentracin de poblacin en reas urbanas y
por el creciente papel que stas han ido desempeando
en la actividad econmica de los pases.
Las economas de la regin han crecido en las ltimas
dcadas, aunque en un contexto de volatilidad,
especialmente a finales del siglo1. La riqueza
generada y los modestos avances logrados en la lucha
contra la pobreza desde 1990 no han significado una
reduccin significativa
de
la
brecha de
desigualdad. Amplios sectores de poblacin urbana
viven atrapados en crculos viciosos de pobreza e
inequidad, cuyo resultado son ciudades divididas social
y espacialmente, pese a las mltiples oportunidades
de desarrollo econmico y social que ofrece la
urbanizacin.

Grfico 2.1
Amrica Latina y el Caribe . Participacin de
subregiones y pases de gran tamaoa en el PIB
regional, 1970 y 2009

1970

Caribe
Centroamrica
Cono Sur

2009

Mxico
Arco andinoecuatorial
Brasil

2 .1 Desempeo econmico
y pobreza
Desde una perspectiva global, la participacin de
Amrica Latina y el Caribe en la economa ha variado
poco en las ltimas dcadas. En 1970, su contribucin
en el valor agregado mundial era del 6,5%, una tasa que,
actualmente, se sita en el 7% para una regin que
representa el 8,5% de la poblacin mundial2.
La situacin econmica regional es heterognea, con
economas emergentes que han cobrado relevancia
mundial, con Brasil a la cabeza, y otras que avanzan
ms lentamente.
El producto interno bruto (PIB) de la regin se
reparte de manera irregular: el 32% corresponde a
Brasil, 25% a Mxico, 21% a los pases del Cono Sur,
16% a los pases del arco andino-ecuatorial, 5% a
Centroamrica y tan slo el 1% al Caribe3. La
contribucin econmica de Brasil es proporcional a su
peso demogrfico; Mxico y el Cono Sur aportan ms a
la produccin que su cuota en
40

La divisin en subregiones sigue los mismos criterios del captulo 1


(vase el recuadro 1.1).
a

Fuente: elaborado con datos del Banco Mundial. Consultados en julio


de 2011.

poblacin,
mientras
que los pases andinos,
Centroamrica y el Caribe tienen una participacin en
el producto bruto inferior a la de sus habitantes en el
conjunto regional.
Los principales cambios en el escenario econmico
regional entre 1970 y 2009 fueron el incremento del
aporte de Brasil en el PIB (en ocho puntos
porcentuales), un aumento modesto de Mxico y
Centroamrica, y la fuerte contraccin del Caribe. En
el caso del Cono Sur, la disminucin se debi, en
buena medida, a la menor participacin de Argentina.
Desde 1970, el ingreso per cpita latinoamericano y
caribeo casi se ha triplicado. Si bien el producto
interno
Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Grfico 2.2
Amrica Latina y el Caribe . PIB per cpita de los pases, 2010
12000
10000

USD

8000
6000
4000
2000
0

PIB per cap

Promedio

Fuente: elaborado con datos del Banco Mundial, datos de cuentas nacionales. Consultados en julio de 2011.

bruto por habitante es un indicador parcial, puesto


que no muestra la distribucin real del ingreso,
ofrece un panorama de la situacin regional y permite
una primera aproximacin al complejo problema de la
desigualdad de renta y de oportunidades entre diferentes
grupos de poblacin. En 2009, el ingreso per cpita
promedio se situaba en 4.823 dlares4, frente a una
media mundial de 5.868 dlares. Esta cifra oculta
amplias disparidades a todos los niveles, entre pases, en
su interior y en las mismas ciudades.
Los dos extremos de renta se encuentran en el Caribe.
En 2009, Antigua y Barbuda, un pas con muy poca
poblacin cuya economa descansa fundamentalmente
en el sector de servicios, tena un PIB per cpita 27
veces superior al de Hait, que presenta el PIB por
habitante ms bajo de toda la regin. En el Cono Sur,
Argentina tiene una renta promedio por habitante siete
veces ms alta que Paraguay. Entre los pases andinos,
Venezuela casi quintuplica el ingreso per cpita de
Bolivia. Y en Centroamrica, Panam obtiene seis
veces ms PIB por habitante que Nicaragua, cuya
economa todava sufre el peso de la deuda externa.

(22.600 millones de dlares en 2010), seguido de Brasil


y Guatemala (4.300 millones de dlares cada uno).
Pero, si se mide por la importancia de las transferencias
en el PIB del pas, los principales destinarios son
Honduras (19,3%), Guyana (17,3%), El Salvador
(15,7%), Hait (15,4%), Jamaica (13,8%) y Nicaragua
(10,3%)7.
Las remesas no solo tienen un peso considerable en las
economas
nacionales,
sino que, adems, se han
convertido en un componente bsico del ingreso de
muchas familias. En Mxico, ms del 60% de los
hogares que se declaran beneficiaros de remesas
pertenecen al grupo de poblacin con menos ingresos,
mientras que el 4% se clasifica en el quintil superior
de ingresos y lo mismo ocurre, con

Peso considerable de las remesas


Un fenmeno importante para la economa de muchos
pases, vinculado al aumento de las migraciones
transnacionales, es el flujo de remesas, que se han
multiplicado por diez en los veinte ltimos aos5.
Segn estimaciones del Fondo Multilateral de
Inversiones, las transferencias
de
dinero
de
emigrantes sumaron casi
56.900 millones de dlares de los Estados Unidos en
2009 y 58.100 millones en 2010, una cifra que sera
mayor si se tuvieran en cuenta las enviadas por canales
informales6.
En trminos absolutos, Mxico es, con diferencia, el
pas que ms cantidad de dinero recibe en remesas

Victoria, El Salvador. Las tasas de pobreza en la regin suelen ser mayores en


las zonas rurales que en las urbanas. Oscar Armando Pays

Recuadro 2.1
Mtodos de medicin de la pobreza y la desigualdad
Existen diferentes maneras de medir la pobreza, pero las ms
usuales se apoyan en el ingreso, un indicador vinculado a
factores econmicos
coyunturales,
y la satisfaccin de
necesidades bsicas, que se caracteriza por ser un proceso a
ms largo plazo. Ambos tratan de medir situaciones en las que
el nivel de vida de la poblacin no llega a un estndar aceptable;
la diferencia reside en que el primero valora si el ingreso per
cpita mensual de los hogares permite satisfacer las
necesidades bsicas de la familia, mientras que el segundo
evala si, en la prctica, se han cubierto o no esas necesidades8.
El Banco Mundial considera pobre a la poblacin que no tiene
un ingreso mnimo de 2 dlares por da, ajustados por paridad
de poder de compra, e indigente (o en pobreza extrema) a la
que vive con menos de 1 dlar diario.
La CEPAL aplica el mtodo del costo de las necesidades bsicas.
Para ello, usa las lneas de pobreza e indigencia, es decir, un
clculo del ingreso mnimo necesario para que los miembros de
un hogar puedan satisfacer sus necesidades esenciales teniendo
en cuenta el coste en moneda local de una canasta bsica de
alimentos (especfica para cada pas), los hbitos alimentarios,
la disponibilidad de alimentos y sus precios relativos (se toma en
consideracin la diferencia de precios entre reas rurales y
centros urbanos pequeos, y las reas metropolitanas). Por este
mtodo, se consideran indigentes los hogares con unos ingresos
de hasta

proporciones algo diferentes, en Paraguay. En otros


pases, esa relacin se invierte, como en Per y
Nicaragua, donde la proporcin de hogares con ingresos
superiores que recibe remesas es mayor que la de
familias de bajos ingresos9. Aunque la cantidad y el
perfil de beneficiarios difieren entre pases, las remesas
son un recurso indispensable para numerosos hogares, ya
que permiten cubrir necesidades de vivienda, salud,
alimentacin o educacin10.

Pobreza y desigualdad, la asignatura


pendiente
Desde la adopcin de la Declaracin del Milenio, en
el ao 2000, Amrica Latina y el Caribe ha logrado
algunos avances en la reduccin de la pobreza
(primero de los Objetivos fijados en ese documento),
pero han sido modestos si se comparan con otras regiones
en desarrollo11.

0,6 lneas de pobreza y pobre a los que perciben entre 0,61 y


1,2 lneas de pobreza.
Una limitacin de este tipo de indicadores es que no considera el
peso de los costos de habitacin, ni las diferencias entre
ciudades o en su interior.
Un concepto vinculado con la pobreza, que valora cobertura de
necesidades bsicas y complementarias, es el ndice de desarrollo
humano (IDH), elaborado desde 1990 por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Actualmente, su
clculo implica cuatro indicadores: el ingreso per cpita en paridad
de poder adquisitivo, el nivel educativo, la esperanza de vida y
el ndice de pobreza multidimensional. Este ltimo incorpora
variables sobre salud y calidad de vida, buscando aproximarse al
problema de una manera ms comprehensiva.
Existen tambin mediciones de los niveles de desigualdad, de las
cuales, la ms habitual es el coeficiente de Gini. Este coeficiente
valora la desigualdad en un pas o en una ciudad en funcin de
la distribucin individual del ingreso en una escala de 0 a 1, en
la que 0 equivale a una distribucin equitativa y 1 al mximo de
inequidad. La medicin de las desigualdades socioespaciales est
todava poco desarrollada.
En Amrica Latina, los avances para el cumplimiento de los
Objetivos del Milenio relativos a la pobreza se valoran en funcin
de las lneas de pobreza nacionales estimadas por la CEPAL.

la primera de las metas del milenio, aunque el nmero


absoluto de pobres no haya disminuido; por el
contrario, es mayor que el que haba en 1990.
De los datos estadsticos se desprenden grandes contrastes
en las condiciones de vida de la poblacin. Mientras
que pases como Argentina, Chile y Uruguay tienen
una incidencia de pobreza nacional baja (inferior al
12% de la poblacin), ms de la mitad de los
habitantes de Bolivia, Guatemala y Paraguay es pobre, y
en Nicaragua y Honduras la tasa supera el 60%. El caso
ms dramtico es Hait, donde, segn los estudios
de las Naciones Unidas realizados tras el terremoto
que devast parte del pas en 2010, la pobreza ha
aumentado hasta situarse
Grfico 2.3
Amrica Latina y el Caribe . Evolucin de la pobreza y la
indigencia, 1980-2009
60

50

Los principales avances en el combate a la pobreza en


la
regin se han logrado durante la ltima dcada13 y han
sido
resultado, en general, de la combinacin de un
crecimiento
Segn las mediciones de la CEPAL, la proporcin de
poblacin viviendo en la pobreza se ha reducido de 48

48.3
40.5

% Poblacin

33%) viven en condiciones de pobreza y, de ellos, 71


millones son indigentes (un 13%)12.

43.5

44.0

39.8
34.1

30

20

18.6

22.5

19.0

13.5

15.4

12.6

33.1

13.3

a
33% en el periodo 1990-2009. El descenso progresivo

de la tasa de pobreza coloca a la regin en vas de


cumplir

1980

1990

1997

2002

2005

Pobreza nacional
Fuente: Elaborado con datos de CEPAL (2010a).

2007

2009
Indigencia

Grfico 2.4
Amrica Latina y el Caribe . Tasas de pobreza urbanaa, 2009
Haiti* Honduras
Nicaragua Paraguay
Bolivia (Est. Plu.) El
Salvador
Guatemala
Ecuador
Colombia
Rep. Dominicana
Mxico
Venezuela (Rep.Bol.)
Brasil
Per
Costa Rica
Panam
Chile
Argentina
Uruguay
ALC
0

10

20

30

40

50

60

70

Indigencia

80

90

Pobreza

100

Resto poblacin

Los datos de Nicaragua corresponden al ao 2005, los de Guatemala a 2006; los de Bolivia y Honduras a 2007; y los de Mxico a 2008. Los datos
de Hait y Venezuela son los de pobreza e indigencia nacional.
a

Fuente: CEPAL (2010a).

Brasil

41

Chile

39

Colombia

40

52

54

34

34

36

34

19

11

42
33

30

27

23

14

22
12

45

45

51

49

46

45

40

40

39

Costa Rica

25

21

19

18

18

19

20

18

18

16

19

17

Ecuador

62

58

56

64

49

48

45

40

39

39

40

37

44

39

42

41

55

56

El Salvador

46

Guatemala
Honduras

70

75
37

Nicaragua

73
46

31

Paraguay

72

50

Per

23
46
34

67
32

64
24

41
45

39

66

Panam

42
63

59

32

33

26

22

22

58

53

37

37

31

42

52

45

42

64
20
49

50

36

42

Rep.
Dominicana
Uruguay

39

49

Mxico

47

2010

49

2008

21

2007

26

20

2003

29

21

2002
45

33

22

2001

2000

1999

1998

1997

31
27

53

1996

52

24

2009

52

2006

Bolivia (Est.
Plu.)

2005

16

2004

Argentina

1995

1994

1993

1992

1991

1990

Tabla 2 .1
Amrica Latina y el Caribe . Porcentaje de poblacin urbana en situacin de pobreza e indigencia, 1990-2010

29

57

27

29

32

54

60

20

19

17

16

15

54

50

48

47

26

24

21

19

43

42

39

40

18

10

10

15

21

19

18

14

11

Venezuela 39
(Rep. Bol.) a

47

48

49

49

45

37

30

29

28

27

28

ALC

39

36

37

38

34

31

29

27

27

26

41

A partir de 1997, los datos de Venezuela corresponden a pobreza nacional.

Fuente: CEPALSTAT. Sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. Para detalles sobre reas
incluidas y detalles metodolgicos, consultar: ht tp:// websie.eclac.cl /sisgen / ConsultaIntegrada.asp

Grfico 2.5
Evolucin del ndice de Gini en pases seleccionados, 1990 y 2009

Fuente: Elaboracin con datos de CEPALSTATS. Consultados en agosto de 2011.

en los niveles que tena una dcada antes, cuando los


pobres representaban ms del 70% y los indigentes la
mitad de la poblacin15. En trminos absolutos, de los
aproximadamente 124 millones de pobres en ciudades de
la regin, ms de la mitad viven en Brasil (37 millones)
y en Mxico (25 millones).
Las estadsticas muestran tambin que la pobreza
afecta especialmente a las mujeres jefas de hogar, entre
quienes se da una incidencia mayor que entre los
hombres que encabezan el hogar. Tambin existen
notables diferencias por origen tnico. Entre grupos
indgenas y afrodescendientes, la tasa de pobreza
puede llegar a representar entre 1,2 y 3,4 veces la del
resto de poblacin16.

Existen, igualmente, grandes diferencias en el interior


de los pases en funcin del rea de residencia. Las tasas
de pobreza en la regin suelen ser mayores en las zonas
rurales que en las urbanas (27,8%17 en promedio),
pero, debido a los altos ndices de urbanizacin, hay
muchos ms pobres en las ciudades que en el campo. En
trminos absolutos, el nmero de pobres en las ciudades
duplica al de pobres en reas rurales.
La comparacin de los niveles de pobreza relativa en reas
urbanas en 2009 con los de hace dos dcadas muestra
avances considerables en Chile, Ecuador y Brasil, y
bastante significativos, aunque inferiores, en Panam,
Colombia, Honduras y Mxico. En Paraguay el descenso

Mazatlan. Mexico. La pobreza afecta especialmente a las mujeres jefas de hogar. Luis Brito

Grfico 2.6
Comparacin del ndice de Gini de ciudades seleccionadas y sus pases respectivos, circa 2005 .

Coeficiente Gini

0.65
0.60
0.55
0.50
0.45
0.40
0.35

So
Paul
o

Ro de
Janeiro

Fuente: UN-Habitat: Global Urban Indicators y CEPALSTATS. Consultados en agosto de 2011.

es casi imperceptible, mientras que en Argentina, donde


la pobreza urbana aument considerablemente en los
primeros aos del decenio de 2000 debido a la crisis
econmica, tiene actualmente la mitad que en 1999
en trminos relativos.
Adems de la pobreza, el principal problema que
afronta Amrica Latina y el Caribe es la desigualdad.
La regin est considerada la ms desigual del
mundo18. Es una desigualdad patente principalmente
en la distribucin de la renta, pero tambin en el
hbitat, el acceso a bienes y servicios (de educacin,
salud,
financiamiento, etc.), a oportunidades de
empleo, al patrimonio, y al espacio pblico, entre otros
factores que determinan el bienestar del individuo.
En la regin, el 20% de poblacin ms rica tiene en
promedio un ingreso per cpita casi 20 veces superior
al ingreso del 20% ms pobre19. No obstante, las
diferencias son considerables y, mientras en Venezuela y
Uruguay, que son los menos inequitativos de la regin,
la diferencia de ingreso entre el quintil ms rico y el
ms pobre no supera las diez veces, en los pases con
mayor desigualdad puede exceder las 30.
El promedio del ndice de Gini20 correspondiente a
Amrica Latina y el Caribe ha estado por encima del
que han tenido las dems regiones del mundo desde,
por lo menos, 197021. En la regin, los pases ms
desiguales por la distribucin de la renta son (ordenados
de mayor a menor coeficiente) Guatemala, Honduras,
Colombia, Brasil, Repblica Dominicana y Bolivia,
todos ellos con un coeficiente por encima de 0,56. Por
debajo de 0,50 se encuentran Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Per y Uruguay. Venezuela, el pas con
menos inequidad de ingreso (0,41 de Gini), era, segn
clculos para 2009, ms desigual que Estados Unidos o
el pas ms inequitativo de la zona euro (Portugal),
ambos con un valor de 0,3822.

Br
asi
Gini ciudad
lia

Go
Gini Nacional
ian
ia

A grandes rasgos, al igual que ha disminuido la pobreza


en la regin en trminos relativos, se ha reducido
ligeramente la concentracin de la renta. La evolucin
ha sido positiva en diez pases, pero se ha deteriorado en
ocho, entre ellos, Costa Rica que histricamente
figuraba entre los que tenan un coeficiente ms bajo en
la regin23. Las mejoras registradas se atribuyen a los
mayores ingresos laborales, un descenso de la brecha
salarial y la expansin de los programas de transferencia
en varios pases24.
Son pocas las aglomeraciones para las que se conoce el
coeficiente de Gini de manera individual. En lneas
generales, se ven similitudes entre el coeficiente a nivel
de ciudad y el del pas respectivo y, aunque en algunos
casos puede haber diferencias entre uno y otro, la
realidad es que todos muestran niveles muy elevados de
desigualdad.

Predominio del sector de servicios


La industria y, sobre todo, el sector de servicios son, en
la actualidad, los motores econmicos de las ciudades. El
predominio de los servicios se refleja en la composicin
de su fuerza laboral. En promedio, un 70% de la
poblacin urbana ocupada de Amrica Latina y el
Caribe trabaja en este sector y el 24% lo hace en el
rea industrial 25. Guatemala es el pas con menos
porcentaje de poblacin ocupada en el rea de
servicios y, aun as, este grupo representa ms del
60% de los trabajadores urbanos.
El sector
manufacturero da trabajo, en el mejor de los casos, a
cerca del 30% de los habitantes urbanos, pero en algunos
pases es de tan solo el 20%.
La participacin de la poblacin urbana en actividades
agrcolas es del 6%. Ese nivel puede estar relacionado
con la participacin de este sector en ciudades de
tamao pequeo, especialmente las de menos de 20.000
habitantes, y el hecho de que muchos trabajadores del

campo tienen

Grfico 2.7
Poblacin urbana ocupada segn grandes sectores de actividad econmica en pases seleccionados, circa 2009a

Los datos de Nicaragua corresponden a 2005, los de Guatemala a 2006, los de Bolivia y Honduras 2007 y los de Mxico a 2008.

Fuente: Cepalstats. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas. Unidad de Estadsticas
Sociales. Consultado en julio de 2011.

Grfico 2.8
Amrica Latina y el Caribe . Evolucin de la tasa de
12

% Poblacin

11

como lugar de residencia la ciudad. En promedio, el


20,7% de los trabajadores agrcolas de 14 pases para los

11,2 11,2
10,3 10,2

10,3
9,1

10

8,6

8,1

7,9
7,3

8
7
6

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Ver notas tcnicas y especficas para cada pas en edicin 2010 del
Panorama Laboral de OIT. Fuente: Panorama laboral 2010, OIT.
a

activa (PEA) en Amrica Latina y el Caribe es el


reflejo de la urbanizacin y el envejecimiento de la
poblacin, fenmenos expuestos en el captulo primero.
En 2010, la PEA de Amrica Latina y el Caribe era de
276 millones de trabajadores y, de ellos, 223 millones
(81%) eran urbanos y 53 millones (19%) trabajadores
del campo.
En algunos pases con un avanzado proceso de urbanizacin, como Argentina, Venezuela y Uruguay, la
poblacin
activa del campo no ha crecido o incluso ha disminuido
en trminos absolutos desde 1990; en los que tienen una
tasa ms baja de poblacin urbana, la PEA rural ha ido
en

Grfico 2.9
Amrica Latina y el Caribe . Tasa de desempleo urbano, 2009

Fuente: Panorama laboral 2010, OIT.

Recuadro 2.2
Repunte de la industria de la construccin
La industria de la construccin ha estado siempre considerada
como un sector clave en el apoyo al crecimiento y la generacin
de empleo. En Amrica Latina y el Caribe, el sector se caracteriza
por ser una actividad cclica y voltil, que, en las dos ltimas
dcadas, ha reflejado el desempeo econmico regional. Es
tambin un sector muy fragmentado, con numerosas pequeas
y medianas empresas.
Desde 1997, esta industria ha representado entre el 5 y el 6%
del PIB de la regin, con variaciones importantes segn los
pases, que van desde el 2,7% de Bolivia hasta el 13,2% de
Saint Kitts y Nevis.
Adems, emplea un porcentaje significativo de trabajadores
urbanos, con tasas especialmente elevadas en Panam y
Nicaragua, donde superan el 10 y el 33% de la poblacin
ocupada respectivamente.
El sector se ha beneficiado del impulso dado por los Gobiernos de
la regin a grandes proyectos, que incluyen redes de carreteras y
ferrocarril, aeropuertos, hidrovas y puertos, para afrontar la crisis
financiera internacional, segn la Federacin Interamericana de
la Industrial de la Construccin (FIIC). En Chile, por ejemplo,
la cartera de proyectos previstos hasta 2014 asciende a 11.700
millones de dlares y la de Per a 5.600 millones. En Brasil, la
actividad est siendo estimulada por el Programa de Aceleracin
del Crecimiento, la celebracin de la Copa del Mundo de Ftbol
y los Juegos Olmpicos, as como por un boom inmobiliario y el
desarrollo de la industria petrolera.

La FIIC prev que el repunte del sector continuar en los prximos


aos, influenciado por el entorno econmico favorable, la presin
cada vez mayor para mejorar la infraestructura existente y los
nuevos modelos de financiacin adoptados desde los aos
noventa, con una mayor participacin del sector privado y otros
mecanismos, como el uso de capital de fondos de pensiones.
Adems, se espera que se beneficie de la integracin de las
obras de infraestructura como herramienta en la lucha contra la
pobreza.
Grfico 2.10
Tasa de crecimiento del PIB regional y del PIB de la
construccin

Fuente: Cepalstat. Consulta de mayo de 2012.

Grfico 2.11
Participacin de la industria de la construccin en el producto interno bruto, 2010

Fuente: Cepalstat. Consulta de mayo de 2012.

aumento en trminos absolutos y relativos, pero siempre


menos que la PEA urbana.
Los datos estadsticos disponibles en 2011 indicaban
que ms de 17 millones de personas de zonas urbanas
de la regin no tenan trabajo pese a que, a grandes
rasgos, la situacin del mercado laboral ha mejorado en
la ltima dcada.

El dficit de empleo es especialmente preocupante


entre los jvenes. No solo es el grupo de poblacin con
mayores tasas de desempleo, sino que, adems, es el ms
afectado por la precariedad en el empleo y la
informalidad laboral. Incluso en el sector formal, las
condiciones de trabajo para los jvenes no son adecuadas
si se tiene en cuenta que seis de cada diez no estn
cubiertos por la seguridad social 27.

Grfico 2.12
Tasa de participacin de hombres y mujeres en la actividad econmica urbana en pases seleccionados,
circa 2009a
90

% participacin

80
70
60
50
40
30
20
10
0

Participacin hombres
a

Participacin Mujeres

Datos para Nicaragua, 2005; para Guatemala, 2006; para Honduras y Bolivia, 2007; Cuba y Mxico, 2008; el resto de pases, datos de 2009.

Fuente: CEPAL (2010c), sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de los respectivos pases.

Participacin de la mujer
El proceso de urbanizacin de los pases ha estado
acompaado de un incremento importante de la
participacin de la mujer en el mercado laboral. Entre
los trabajadores urbanos, 128 millones son hombres
(57%) y 95 millones mujeres (43%)28, lo que representa
un incremento de la fuerza laboral femenina de 7
puntos porcentuales respecto a 1990, una tendencia que
debera continuar en las prximas dcadas.

Los pases que estadsticamente presentan mayores


diferencias entre la tasa de participacin de hombres y
mujeres en el mercado laboral de reas urbanas son
Mxico, Guatemala y Repblica Dominicana (con una
diferencia entre ambos sexos de al menos 30 puntos
porcentuales)29. Una mayor igualdad en cuanto a
participacin se observa en Uruguay y Per, con una
separacin de 20 puntos porcentuales, seguidos por
Brasil y Bolivia, donde es ligeramente superior30.

Grfico 2.13
Tasa de participacin femenina urbana y rural en la fuerza laboral en pases seleccionados, circa 2009

% participacin

80
70
60
50
40
30
20

Urbano
Fuente: CEPAL (2010c), sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de los respectivos pases..

Rural

Recuadro 2.3
Maneras de definir el sector informal
Como en otras regiones del mundo en desarrollo, la
informalidad econmica tiene un peso considerable en el
mercado laboral de Amrica Latina y el Caribe. Las definiciones
de actividad econmica informal son diversas, lo que dificulta
una recopilacin de datos homogneos para analizar mejor la
temtica.
Los organismos internacionales han optado por definiciones
amplias que permiten abarcar las diferentes manifestaciones de
la informalidad laboral. Estos datos se obtienen, principalmente,
de los censos y encuestas de hogares, pero dependen de la
medicin de cada pas, lo que plantea limitaciones en los
anlisis.

San Salvador, El Salvador. Comercio informal en el Centro Histrico.


Astrid Alexia Garca

En general, las zonas urbanas presentan una participacin


femenina en la fuerza laboral mayor que el campo31. En
Colombia y El Salvador, la participacin de las mujeres
en reas urbanas es 18 puntos porcentuales superior a
las reas rurales. Brasil se distingue porque la diferencia
de participacin se ha reducido en la ltima dcada y
actualmente es casi nula.
Si bien se han logrado avances en trminos de participacin
femenina, la brecha entre sexos y edades est lejos de
cerrarse y es, sobre todo, salarial. En todos los pases, la
proporcin del sueldo promedio de las mujeres asalariadas
urbanas de 20 a 49 aos de edad que trabajan 35 horas
y ms por semana es bastante inferior al salario de los
hombres en condiciones similares de edad y categora
profesional32. Segn datos estadsticos disponibles para 17
pases, el mayor grado de igualdad existe en Venezuela,
donde el salario de las mujeres es el 94,8% del salario de
los hombres. Per, Repblica Dominicana y Brasil son
los pases con la mayor diferencia, puesto que el salario
femenino es en promedio ms de un 20% inferior al
masculino.

La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) considera el


empleo informal urbano como el integrado por los trabajadores
por cuenta propia (excluidas las profesiones liberales), los
ocupados en microempresas de cinco o menos personas, los
trabajadores miembros de la familia no remunerados y el
servicio domstico. El empleo formal urbano es el compuesto
por profesionales y afines, y todos los ocupados en empresas
de ms de 5 empleados.
La CEPAL diferencia en sus estadsticas a la poblacin urbana
ocupada en empleos que presentan condiciones poco favorables
desde el punto de vista de los salarios, la duracin en el tiempo
y la seguridad social, entre otras caractersticas. Se entiende
como poblacin ocupada en el sector de baja productividad
(informal) aquella persona que es empleador o asalariado (con
o sin calificacin profesional y tcnica) que trabaja en empresas
con un mximo de 5 empleados (microempresas), en el empleo
domstico o que es trabajador independiente no calificado (por
cuenta propia y familiares no remunerados, sin calificacin
profesional o tcnica).
La mayora de definiciones asocia el fenmeno con la
precariedad de las condiciones de trabajo y el desarrollo
de actividades que proporcionan bajos salarios casi a un
nivel de mera supervivencia sin proteccin social, de baja
productividad y en situacin de mayor riesgo laboral que en la
economa formal.

Importancia de la informalidad laboral


El sector informal, que existe de una u otra forma en
todo el mundo, desempea un papel fundamental en
las economas de Amrica Latina y el Caribe y preocupa
por su impacto en las condiciones del empleo. Resulta
difcil obtener una medicin precisa del fenmeno, pero
el Banco Mundial estima que, en trminos generales, el
sector informal representa un 40% de las economas de la
regin. En cuanto a la participacin de esta actividad en
el empleo, se calcula que es del 50 al 70%, dependiendo
de las fuentes33.

Cali, Colombia. Vendedora de fruta en el Barrio San Fernando


Paola Andrea Mazuera

% participacin ocupada

Grfico 2.14
Informalidad urbana en pases seleccionados, 2009 (% poblacin ocupada total, masculina y femenina)
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20

Total

Hombres

Mujeres

Fuente: CEPALSTATS. Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe. Consultado en julio de 2011.

La informalidad es un fenmeno de larga data que se


agudiz en las dcadas de los ochenta y los noventa,
cuando la apertura comercial, la reduccin del tamao
del Estado y otras reformas de inspiracin neoliberal
llevaron a una contraccin dramtica del mercado de
trabajo formal, altos ndices de desempleo y la
precarizacin laboral.
En general, la formalidad laboral aumenta en periodos
de crecimiento econmico, pero no es una regla,
como demuestran casos como el de Colombia, donde ha
habido un aumento de la informalidad en un periodo
de buen desempeo econmico. Para los pequeos
negocios, la informalidad es muchas veces la nica
opcin disponible considerando los costos laborales y la
carga tributaria que la actividad formal representa.
Las estadsticas disponibles para doce pases de la
regin muestran variaciones notables en los niveles
de informalidad. En Chile, representa el 30% de la
poblacin ocupada, pero en Colombia la cifra asciende
al 60%. La informalidad laboral es una situacin que
afecta especialmente a las mujeres, puesto que, en todos
los pases incluidos en el anlisis, la tasa es ms elevada
en este grupo de poblacin que la de los hombres34.
Lograr un empleo pleno y productivo, y trabajo
decente35 para todos es una de las metas marcadas para
la erradicacin de la pobreza. La informalidad no
siempre conlleva pobreza, pero, en general, los datos
estadsticos muestran un mayor riesgo de vivir en la
pobreza entre los trabajadores del sector informal,
quienes, adems, tienden a sufrir mayor desigualdad de
ingresos.

2.2 Ciudades, motor


econmico y espacio de

Segregacin en la ciudad
La pobreza y la desigualdad son dos fenmenos complejos,
con mltiples causas. En una regin tan urbanizada
como Amrica Latina y el Caribe, la concentracin de
poblacin significa tambin concentracin de pobreza.
En la regin, se estn dando iniciativas para atacar
la pobreza, pero la realidad es que las ciudades estn
profundamente divididas, social y espacialmente. La
desigualdad es persistente, est acompaada de escasa
movilidad social y tiende a transmitirse de una
generacin a otra, creando trampas de pobreza. Las
diferencias de ingreso no son las nicas causas de la
desigualdad en la regin. Tambin influyen factores
como la brecha educativa, la debilidad de los sistemas de
proteccin social, el desempleo y el mayor tamao de los
hogares pobres.
Existe adems una fuerte relacin, aunque poco
sistematizada, entre desigualdad de ingreso y
fragmentacin espacial. Son fenmenos que se refuerzan
mutuamente y representan un desafo para los gobiernos
y la sociedad. Al vivir en un barrio precario o de
alta concentracin de pobres, se reducen el acceso y
las oportunidades de empleo, educacin y servicios,
mientras aumentan la exposicin a la violencia urbana y
la vulnerabilidad a los desastres naturales, aspectos que
sern estudiados en captulos posteriores y para los cuales
la accin de los gobiernos locales es determinante.
Si bien las zonas urbanas concentran la generacin de
la riqueza, como se expone en la prxima seccin, el
crculo vicioso de la desigualdad parece ms fuerte que
los beneficios de la urbanizacin. Asimismo, el mayor
ingreso per cpita en las principales ciudades de la
regin
no
necesariamente
significa
menores
desigualdades.

oportunidades

Valor n ndice

El papel econmico que desempean las ciudades de


Amrica Latina y el Caribe est estrechamente
relacionado con la estructura productiva del pas al que
pertenecen36. Esa estructura ha cambiado con el tiempo
en funcin de las transformaciones econmicas y
tecnolgicas, y de la poltica econmica adoptada por el
Gobierno de cada pas.

Grfico 2.15
Amrica Latina y el Caribe . Tendencias de crecimiento
econmico y urbanizacin medidas en nmeros
ndicesa, 1970-2009
180
170
160

La revolucin industrial y la modernizacin del sector


agrcola conllevaron un gran salto cualitativo en el
protagonismo econmico de las reas urbanas. Las

150
140
130
120
110

inversiones en el sector manufacturero, demandante de


abundante mano de obra, fomentaron una
concentracin de personas y actividades, creando una
espiral de crecimiento demogrfico y econmico. En
Amrica Latina, este movimiento arranc con fuerza a
mediados del siglo X X, aunque en algunos pases, como
Argentina, los procesos de industrializacin y
urbanizacin son anteriores. Al mismo tiempo, la
liberalizacin econmica y del comercio operada a
partir de los aos noventa ha supuesto cambios del
modelo econmico que han repercutido en las
actividades y el desempeo de las ciudades.

100 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009 2020 2030
PBI per cap.

% de urbanizacin

Dado que son variables distintas, se han usado nmeros ndices para
la comparacin histrica entre crecimiento y urbanizacin
a

Fuente: Datos de urbanizacin de UNDESA (2010) y de PIB per cpita


del Banco Mundial. Consultados en julio de 2011.

La urbanizacin, sin embargo, ha sido un proceso de


tal fuerza que ha tenido una evolucin positiva con
independencia de las etapas atravesadas en el plano
econmico. El ritmo de crecimiento urbano fue

Actualmente, las ciudades son el motor de las


economas en la regin. La produccin anual de las
40 ciudades principales de la regin supera los 842.000
millones de dlares (aproximadamente un tercio del PIB
regional).
El peso individual de una ciudad en la actividad
econmica de su pas depende de una variedad de
factores. Aunque las grandes ciudades desempean
todava un rol econmico esencial en la regin, ha
surgido una base de ciudades intermedias dinmicas, a
las que se augura una participacin creciente en la
generacin nacional de riqueza.

Urbanizacin
econmico

crecimiento

Estudios realizados por ONU-Habitat muestran que, en


general, las regiones
con mayor crecimiento
econmico tienden a experimentar una urbanizacin
ms rpida, y viceversa37. No obstante, si bien el lazo
entre ambos factores parece bastante claro en Asia, el
anlisis realizado en Amrica Latina y el Caribe deja
abierto el debate sobre la influencia que ejerce uno sobre
otro.
En las ltimas dcadas, la economa de Amrica Latina y
el Caribe ha mantenido tasas quinquenales
de
crecimiento, pero no han faltado las dificultades
econmicas
coyunturales.
El
comportamiento
econmico de la regin ha sido voltil, con etapas de
expansin, estancamiento y contraccin.

Buenos Aires, Argentina. Personas desplazndose al trabajo en hora punta.


Guillermo Gallego Gonzlez

Recuadro 2.4
Urbanizacin y PIB per cpita de pases seleccionados medidos en nmeros ndice, 1970-2010

Valor n ndice

170

Argentina

La urbanizacin en Argentina, histricamente uno de los pases


con mayor porcentaje de poblacin urbana, muestra desde hace
varias dcadas una tendencia a la estabilidad. Al mismo tiempo,
su comportamiento econmico ha sido muy variable, marcado por
una fuerte cada de su renta por habitante en los aos 80 y 90.
Desde entonces, la tendencia quinquenal ha sido de crecimiento
y hoy se mantiene entre los pases con mayor PIB per cpita de
la regin.

160
150
140
130
120
110
100
90
80

Valor n ndice

260

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Brasil

240

Un escenario completamente diferente se presenta en Hait,


pas del que se tienen pocas estadsticas y cuyo PIB per cpita
es hoy menor que hace veinte aos. Pese a este continuo declive
econmico, su proceso de urbanizacin no ha dejado de avanzar
a ritmo positivo. Si bien sigue siendo un pas mayoritariamente
rural, la poblacin urbana ha pasado del 19% al 45% en los
ltimos 40 aos y se espera que contine aumentando en las
prximas dcadas.

220
200
180
160
140
120
100

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Honduras

Finalmente, Honduras sigue la tendencia econmica regional,


aunque con menor fuerza y, estando en plena transicin ruralurbana, presenta un crecimiento progresivo y constante de la
urbanizacin a lo largo del tiempo.

170

250

160

Valor n ndice

Valor n ndice

180

Brasil alcanz el 65% de poblacin urbana en 1980. En los


ltimos treinta aos, este pas ha vivido uno de los procesos
de urbanizacin ms acelerados de toda la regin, hasta
llegar al 85% de poblacin urbana. En materia econmica, el
comportamiento ha sido menos estable, con una aceleracin a
partir de 2003.

150
140
130
120
110
100

Hait

200

150

100

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010


PIB per cp

Urbanizacin

50
1970

1975

1980

1985

1990

1995

PIB per cp

2000

2005

2010

Urbanizacin

Nota: Para Hait, se ha mantenido un valor de PIB constante entre 1970 y 1990
dada la falta de datos estadsticos comparables antes de ese ao.
Fuente: datos de PIB per cpita del Banco Mundial y de urbanizacin de UNDESA (2010).

especialmente fuerte entre 1970 y 1990; despus de ese


ltimo ao, perdi vigor a medida que la
urbanizacin alcanzaba niveles ms altos; para el ao
2030, est previsto llegar al 85% de poblacin urbana en
la regin y, como se expuso en el captulo primero, se
tender a la estabilidad.
La dificultad de establecer si crecimiento econmico
y urbanizacin se estimulan mutuamente aparece
igualmente a escala nacional y tambin en este caso se
observa una evolucin positiva de ambos fenmenos en
el largo plazo, como se ilustra en el recuadro con los
ejemplos de Argentina, Brasil, Honduras y Hait.

Potencial econmico, productividad y


competitividad
En la actualidad, entre un 60% y un 70% del producto
interno bruto (PIB) regional se genera en el conjunto de
reas urbanas38. Esa produccin est, adems,
concentrada en unas pocas ciudades. Esto se debe, entre
otras causas, a que la regin adopt durante dcadas un
modelo de gestin econmica muy centralizado, que
propici su concentracin cerca de los centros de
poder poltico39. El anlisis de datos realizado para este
informe muestra que las 40 principales ciudades de
Amrica Latina y el

Grfico 2.16
Participacin del PIB de ciudades principales en el PIB nacional y peso demogrfico de la ciudad en su pas,
circa 2008
60
Porcentaje

50
40
30
20
10
0

So
Paul
% PIB dela ciudad en el PIB nacional
o

% poblacin de la ciudad sobre poblacin nacional

Fuente: elaboracin propia (Para metodologa, fuentes de datos y detalles estadsticos, vase anexo 4).

Caribe producen ms del 30% de la renta regional40. De


ese porcentaje, prcticamente la mitad procede de cuatro
ciudades (So Paulo, Mxico, Buenos Aires y Ro de
Janeiro).
Amrica Latina y el Caribe, con su avanzado proceso de
urbanizacin, provee un marco idneo para la
produccin industrial y la oferta de servicios. El
crecimiento de grandes centros urbanos ayuda a
reducir las barreras fsicas, abaratar costes y agilizar la
produccin y distribucin de bienes y servicios,
fomentando la productividad41. Son externalidades
positivas que se conocen como economas de
aglomeracin, que determinan la localizacin de
empresas en reas densamente pobladas y estimulan el
crecimiento econmico.
En las ltimas dcadas, la baja y lenta productividad
de los pases de la regin ha sido una de las razones de
que su crecimiento econmico fuera inferior al de otras
economas emergentes42. La productividad de los pases
de la regin ha aumentado en promedio un 1,4% en los
ltimos veinte aos, mientras que en otras economas
emergentes, como la de India ha crecido el 4,7% y la
de China el 8,4%43. Diferentes factores motivan esa
situacin, pero, entre ellos, figuran los altos ndices de
informalidad, la falta de acceso al crdito, la volatilidad
macroeconmica, el coste del transporte y la poca
innovacin44.
A escala local, la productividad de una ciudad y su
relacin con la produccin nacional puede ser valorada
mediante el PIB per cpita. Un inconveniente es que
esta variable no distingue la contribucin de actividades
desarrolladas en el exterior y el interior de las ciudades.
No hay que olvidar que grandes corporaciones de
explotacin minera o de hidrocarburos operan con
frecuencia en reas distantes de los centros urbanos, pero
el valor agregado producido es contabilizado en las
ciudades donde tienen su sede.

Muchas de las principales ciudades de la regin tienen


una renta por habitante mayor que la media de sus
respectivos pases y, hoy por hoy, protagonizan buena
parte del dinamismo econmico regional. La
participacin de estas ciudades en la economa nacional
puede ser superior a su peso demogrfico, como se
ilustra en el grafico con los casos de Ciudad de Panam
(39% de la poblacin total de pas genera 61% del PIB
nacional) y Lima (29% de la poblacin produce 52%
del PIB).
Estudios del Banco Mundial han mostrado que las
mayores rentas per cpita se concentran en lugares que,
adems de densidad demogrfica y concentracin
econmica,

Recuadro 2.5
Las ciudades ms competitivas
Instituciones de ndole diversa han comenzado a hacer
estudios sistemticos sobre el atractivo de las ciudades. Uno
de los ms conocidos es el de la revista Amrica Economa,
que cada ao clasifica a un conjunto de 45 ciudades en base
a un ndice de competitividad urbana (ICUR). Esta medicin
abarca 8 dimensiones con diversas variables, como el PIB y el
desempleo, y mediciones sobre aspectos como la seguridad, el
precio de alquiler de espacio para oficina, la infraestructura y
la conectividad fsica45.
El Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas (CEPEC)
de la Universidad del Rosario (Colombia) y la firma chilena
Inteligencia de Negocios (IdN) han creado tambin un ranking
de las 48 ciudades ms atractivas para las inversiones utilizando
un ndice de atractividad de inversiones urbanas elaborado
con ms de 36 indicadores nacionales y metropolitanos.
Una iniciativa novedosa es la del McKinsey Global Institute 46,
que ha calculado un ndice de desempeo de las ciudades
teniendo en cuenta cien indicadores en el rea econmica,
social, ambiental, y de financiacin y gestin de gobierno, que
ha aplicado a una muestra de ocho grandes ciudades.

Ciudad Jurez, Mxico. Industria maquiladora. Veronica Suchil

no sufren profundas divisiones, ya sean sociales, tnicas,


lingsticas o polticas (guerras o conflictos armados) y
que han superado el factor que la distancia representa
para los intercambios econmicos47.
Hay pocos estudios de competitividad referidos a
ciudades de la regin. La mayor parte de los existentes
se centran, sobre todo, en pases y empresas48. En
general, esos estudios analizan el grado de adecuacin
que ofrece una ciudad para atraer inversiones o
realizar negocios. Para ello, utilizan indicadores
econmicos, demogrficos, sociolgicos,
polticos,
institucionales, tecnolgicos y mediciones de aspectos
relacionados con el entorno.
El dinamismo econmico de una ciudad, y su
participacin en la economa, depende de su grado de
competitividad. Esta, a su vez, depende de un
conjunto de factores diversos49. Una ciudad puede
superar los inconvenientes que implica la falta de una o
varias de esas caractersticas con estrategias que ofrezcan
otras ventajas comparativas.
Monterrey, por ejemplo, ha sufrido un deterioro en los
indicadores de violencia en los ltimos aos50 y
carece de una planificacin urbana para el largo
plazo, pero se beneficia de la colaboracin entre el
sector pblico y privado en educacin superior y
desarrollo tecnolgico, as como de lazos estrechos
entre su sistema educativo y el mundo empresarial;
adems, su productividad es alta comparada con otras
ciudades de la regin. Un caso parecido es el de
Guadalajara (Mxico), una ciudad cuyo grado de
competitividad51 podra ser inferior si no fuera por sus
infraestructuras y la conectividad fsica52, un aspecto
en el que supera a muchas ciudades ms grandes. La
situacin contraria se da en Valparaso (Chile), que
sufre de un dficit de infraestructuras, pero dispone de
una alta sostenibilidad ambiental.

Recuadro 2.6
Apuesta de Curitiba por la alta tecnologa
La capital del Estado brasileo de Paran ha hecho una
apuesta fuerte por la alta tecnologa y la innovacin con el
objetivo de convertirse en un centro regional para empresas
especializadas y estimular su crecimiento econmico53.
En 2008, la ciudad puso en marcha Tecnoparque, un
programa que conecta a entidades educativas, compaas
del sector informtico y tecnolgico e instituciones de
investigacin y desarrollo pblicas y privadas para estimular
la actividad y los intercambios en estos sectores.
La ciudad ofrece incentivos a las grandes compaas, como un
impuesto sobre servicios limitado al 2% y exenciones fiscales
de impuestos municipales y estatales de diez aos. Gracias al
programa y a otras ventajas comparativas, como una amplia
infraestructura de comunicaciones, una poltica de desarrollo
urbano sostenible, bajos salarios y un coste de vida inferior al
de las mayores ciudades de Brasil, Curitiba ha logrado atraer a
compaas extranjeras, incluidas grandes multinacionales.
El programa incluye ms de 150 empresas que representan
16.000 empleos directos, mientras que las instituciones
educativas participantes renen a 46.000 estudiantes, 3.300
profesores y 500 grupos de investigacin acadmica.
El Tecnoparque est especialmente dirigido a los sectores
de telecomunicaciones, informtica, desarrollo de software,
gestin de datos y distribucin de informaciones electrnicas,
diseo, control de calidad, instrumentos de precisin y
automocin industrial, biotecnologa, microtecnologa y salud,
todos ellos considerados sectores estratgicos.
La ciudad, reconocida internacionalmente por sus iniciativas
innovadoras
y su gestin ambiental, afronta algunas
externalidades negativas que pesan sobre otras ciudades,
como la congestin. Al mismo tiempo, tiene por delante el
reto de mantener un suficiente ritmo de formacin de personal
especializado, o su capacidad para atraerlo, a fin de responder
a la creciente demanda de las empresas.

En general, las ciudades de la regin adolecen de


poca iniciativa investigadora.
En
el rea de
innovacin, en Santiago se
registran
2.373
investigaciones
cientficas por cada milln de
habitantes, una cifra inferior a la de Valparaso (2.681)
o Porto Alegre (3.515), aunque son ciudades de menor
tamao.
Otra dimensin importante est conformada por el
marco poltico y social. Este indicador, que normalmente
incluye variables de
gobernabilidad poltica,
institucionalidad, seguridad,
desarrollo social y
seguridad jurdica, influye en el hecho de que Santa
Cruz, Caracas, La Paz y Tegucigalpa tengan menos
atractivo54 que muchas otras ciudades latinoamericanas.

Nuevos
urbanos

polos

econmicos

Los estudios mencionados reconocen que las grandes


aglomeraciones urbanas seguirn siendo centrales para
el crecimiento econmico de los pases, pero la evolucin
de las ltimas dcadas indica tambin que el peso
relativo de las ciudades ms grandes en trminos
econmicos est disminuyendo.

Tasa de crecimiento del PIB p/hab.

Por un lado, algunas grandes ciudades han


comenzado a dar seales de perder las ventajas
competitivas
que impulsaron sus economas. La
comparacin del PIB per cpita de determinadas
ciudades y sus pases respectivos en dos periodos
diferentes55, realizada para este informe, muestra que la
renta por habitante en varias megaciudades est
aumentando menos que la del pas. Es, por ejemplo, el
caso de So Paulo, Ro de Janeiro y Ciudad de Mxico.
Esto no significa que se haya agotado el dinamismo de
las megaciudades, pero puede reflejar las limitaciones
que encuentran grandes conglomerados urbanos que se
han expandido rpidamente.

Recuadro 2.7
La transformacin econmica de Mxico
El impacto de los cambios econmicos nacionales en la
estructura y la economa de las ciudades fue evidente en
Mxico, donde los procesos de apertura e integracin
econmica favorecieron la localizacin de industrias
manufactureras en ciudades mexicanas prximas a la frontera
con Estados Unidos. En 1980, haba un total de 620
maquiladoras en el pas, nmero que, para el ao 2000,
haba aumentado a 3.55056. En ese intervalo, la cantidad de
trabajadores en las maquilas se multiplic prcticamente por
diez, para llegar a 1,2 millones.
Durante ese perodo, se dieron dos tendencias contrarias: la
desconcentracin de la industria hacia ciudades intermedias,
principalmente dentro de la regin central del valle de Mxico
y la concentracin de actividades terciarias en la propia Ciudad
de Mxico57. Al mismo tiempo, ciudades del norte del pas,
como Mexicali, Tijuana, Torren, Ciudad Jurez, Hermosillo,
Saltillo y Monterrey, se beneficiaron de la desconcentracin y
sus ventajas de localizacin con EEUU, presentando un rpido
crecimiento.
Otra consecuencia fue una modificacin del peso relativo que
las ciudades tenan en la economa nacional y del peso de
cada sector en la economa local. La Ciudad de Mxico
redujo su importancia relativa en la industria manufacturera
nacional, pero mantuvo su papel preponderante en el
conjunto de la economa del pas.
El proceso descrito favoreci, adems, la aparicin de
corredores urbanos en el centro y norte del pas. Se calcula
que un 60% del producto bruto de Mxico es generado por
las actividades econmicas de esos corredores58. Estas
arterias contribuyen al dinamismo econmico de las
ciudades conectadas, pero pueden ser igualmente fuente de
nuevas desigualdades entre regiones, lo que pone de relieve la
necesidad de una planeacin que fomente el crecimiento local
en todo el territorio.

Grfico 2.17
Amrica Latina y el Caribe . Crecimiento del PIB per cpita de la ciudad y nacional, 2010

70
60
50
40
30
20
10
0

So
Paul
o

Crecimiento PIB ciudad


Fuente: Elaboracin propia. Para metodologa, fuentes de datos y detalles estadsticos, vase anexo 4.

crecimiento PIB pas

Canal de Panam, Panam. La regin vive un momento propicio para la inversin y el desarrollo. Mariana Nissen

Por otro lado, ciudades como Arequipa, Barranquilla


o Cartagena ofrecen algunas ventajas que no siempre
tienen las capitales de sus pases y, aunque su
competitividad es inferior, gozan de un potencial
importante para mejorar. Adems,
tienen la
oportunidad de adoptar estrategias que eviten las
externalidades negativas que experimentan actualmente
las ciudades de mayor tamao.
En algunos pases, se observa un crecimiento del PIB y
del PIB per cpita bastante superior al promedio
nacional en aglomeraciones importantes del sistema
urbano diferentes de la ciudad primada. As, entre 2003
y 2008, el PIB de Puebla creci un 48%, frente al
promedio mexicano del
18%. Lo mismo ocurri, con porcentajes y aos
diferentes, en Belo Horizonte (Brasil), Medelln
(Colombia) y Valparaso (Chile), por citar algunos
ejemplos.
El proceso de liberalizacin econmica y la mayor
apertura a las inversiones extranjeras y al comercio
internacional de las tres ltimas
dcadas han
ampliado el abanico de posibilidades de desarrollo
para un buen nmero de ciudades que tenan escaso
protagonismo en la economa, entre ellas, aquellas que
ofrecen claras ventajas de localizacin o un clima muy
favorable para la iniciativa empresarial y que estn
aplicando polticas y sistemas de gobierno innovadores59.

La proximidad a la frontera, a la costa, a un centro


urbano importante, a un mercado, a recursos hdricos,
minerales o
a
yacimientos
de
petrleo es
determinante para la competitividad de cada ciudad,
pero hay otros factores. El impulso a vas de
comunicacin (puertos, aeropuertos, carreteras), la
creacin de zonas francas, la inversin en sectores
relacionados con las tecnologas de la informacin y los
servicios financieros se han revelado como elementos
cruciales para atraer nuevas inversiones y trabajadores. As
ocurri con el establecimiento en 1967 de la zona
franca de Manaos para estimular la implantacin
industrial y promover la integracin productiva de
esta regin brasilea.
El dinamismo de algunas de esas ciudades intermedias
est vinculado al de grandes centros urbanos, que
actan como polos de atraccin de capital humano y
financiero. El crecimiento de la oferta de mano de obra
con calificacin suficiente para atender muchos de los
requerimientos de la industria, sumado a precios de suelo
inferiores a los de ciudades grandes, y, en algunos casos,
mejoras de infraestructura y conectividad propician
una descentralizacin espacial de empresas hacia estas
aglomeraciones.

El desarrollo de una gran ciudad tambin influye


positivamente en la actividad de ciudades perifricas
de menor tamao con las que progresivamente forman
un rea de intercambios de bienes y personas,
creando un crculo virtuoso entre aglomeracin,
produccin, demanda y rendimientos, del que hay
numerosos ejemplos en reas metropolitanas. Esto se
observa an ms en megarregiones como la de So
Paulo. No hay duda de que la proximidad entre esta
megaciudad y las ciudades de Campinas y Santos,
separadas por distancias inferiores a los 100 kilmetros,
crea un rea privilegiada de intercambios de todo tipo.
Otra expresin del mismo fenmeno son los corredores
urbanos, es decir, la emergencia de importantes ejes de
comunicacin entre diferentes ciudades con economas
interligadas y actividades que se retroalimentan.
La evolucin que muestran las ciudades de mayor
tamao es una llamada de alerta sobre la necesidad de
adoptar medidas de fortalecimiento institucional, social
y ambiental que mitiguen las deseconomas de escala
que limitan su competitividad y frenan la
productividad. La experiencia de las megaciudades
debera servir para evitar que otras ciudades grandes y
algunas intermedias pasen por los mismos problemas y
adopten modelos de desarrollo urbanos que amenazan
su dinamismo futuro.
Las ciudades
intermedias
no solo ofrecen un
ambiente propicio para impulsar el crecimiento
econmico y social, sino que, adems, tienen la
posibilidad de asumir un patrn de desarrollo urbano
mejor planeado y sostenible con una gestin
innovadora.

Desafo del crecimiento econmico


acelerado
La inversin en actividades productivas en reas urbanas
poco desarrolladas tiene un impacto favorable en la
desconcentracin de la estructura econmica de los
pases y la formacin de nuevos polos de generacin de
riqueza. Sin embargo, tambin pueden traer
transformaciones profundas y negativas del espacio,
produciendo una urbanizacin caracterizada por ser
perifrica,
repentina, precaria, contaminante,
depredadora, sin oferta de servicios y con exclusin
social y econmica, tanto de la poblacin local como
de los migrantes atrados por las oportunidades de
empleo y de negocios.
Estas transformaciones suelen ser consecuencia de un
incremento de poblacin que, por su velocidad, desborda
la capacidad de respuesta de los gobiernos locales, y
de
la
falta
de
planificacin, apoyo
y
acompaamiento al territorio en el que se inserta. Es
un problema estrechamente vinculado con la
gobernabilidad, un tema que se aborda en profundidad
en el captulo sexto de este informe.

Cambios como los generados por el desarrollo industrial


del norte de Mxico se tradujeron, en muchas ciudades
fronterizas, en escenarios de caos urbano y precariedad.
En Brasil, la extraccin de petrleo ha significado un
incremento considerable del ingreso per cpita en reas
productoras, sin llegar a propiciar una menor
desigualdad en el espacio. Las inversiones han
conllevado algunas mejoras en las condiciones de vida,
pero no para todos, y ha sido fuente frecuente de
problemticas ambientales y sociales.
Los impactos negativos de experiencias de desarrollo
urbano desordenado, como la de Maca, en Brasil, han
servido para concientizar a los gobiernos nacionales y
las administraciones pblicas locales, las empresas, la
sociedad civil y otros sectores de la necesidad de adoptar
medidas preventivas y anticiparse a los problemas con
polticas y metas orientadas a promover un desarrollo
sustentable y con planes concretos para implementarlas.
Cada vez son ms las empresas que reconocen la
necesidad de implementar una poltica corporativa que
vaya ms all de las exigencias ambientales y laborales
de la ley, y que asegure que los mercados, el comercio
y las finanzas avanzan de tal forma que no slo
ofrezcan rentabilidad econmica, sino que tambin
favorezcan a las sociedades donde desarrollan su
actividad. De ah que haya sido creciente la participacin
en el Pacto Mundial60 y el nmero de empresas que
adopta la responsabilidad social corporativa como lnea
de actuacin en su rea de negocios.
Es una estrategia que, si bien algunos asumen para
mejorar la imagen o por presiones externas (de
asociaciones de consumidores, sindicatos u otros), gana
adeptos, convencidos
de que ofrece ventajas
competitivas
y del necesario equilibrio entre el
rendimiento financiero y el desempeo social y
ambiental.
Amrica Latina y el Caribe vive un momento
propicio para la inversin y el desarrollo
socioeconmico
de sus ciudades. La coyuntura
econmica, el bono demogrfico, la fuerza de las grandes
ciudades y la creciente capacidad productiva de ciudades
intermedias ofrecen la posibilidad de lograr un mayor
equilibrio econmico de la red urbana y multiplicar los
efectos benficos de la urbanizacin.
El gran reto que tienen por delante los pases es mejorar
su productividad y aprovechar las oportunidades que
ofrece este nuevo dinamismo
para romper
definitivamente con el crculo vicioso de la desigualdad,
mejorando las condiciones de vida de los grupos ms
desfavorecidos. En ese sentido, resulta particularmente
importante acompaar los grandes proyectos de inversin
y desarrollo econmico, que, por sus dimensiones,
pueden derivar en un crecimiento demogrfico
acelerado, y tomar medidas que propicien la
participacin laboral y la integracin social de la
poblacin local y los migrantes atrados por la ciudad.

Recuadro 2.8
El crecimiento y desarrollo de Maca e Itabora en Brasil
La ciudad de Maca, en el Estado de Ro de Janeiro, pas de
ser un pequeo municipio agrcola a convertirse en una base
de operaciones petroleras. Su nueva vocacin econmica y la
inmensa inversin asociada significaron un incremento enorme del
PIB per cpita (casi 27.000 dlares), pero tambin una compleja
transformacin socio-espacial. Entre 1980 y 2010, la poblacin
creci el 170% (de 75.863 habitantes a 206.728). La ciudad ha
tenido que atender una creciente demanda de servicios pblicos
e infraestructura y necesita responder a las carencias de diversos
asentamientos precarios, algunos de los cuales estn ubicados
en reas de riesgo o de preservacin ambiental. Si bien la oferta
de empleo formal es ampla, exige cualificacin, de manera que
muchos habitantes e inmigrantes no han podido obtener empleos
en el sector.

Universidad Federal Fluminense (UFF), han formado una alianza


para apoyar al consorcio intermunicipal de desarrollo del este
fluminense (Conleste), formado por los 11 municipios: Itabora,
Niteri, So Gonalo, Cachoeiras de Macacu, Casimiro de Abreu,
Guapimirim, Mag, Maric, Ro Bonito, Silva Jardim y Tangu.

La experiencia de Maca alent un abordaje completamente


diferente para un nuevo emprendimiento anunciado en 2006, el
Complejo Petroqumico de Ro de Janeiro (COMPERJ). El proyecto
se centra en Itabora, aunque su rea de influencia incluye otros
10 municipios, que suman ms de 2 millones de habitantes,
18% de los cuales viven en reas precarias. Este proyecto, que
iniciar operaciones en 2014, tiene una inversin estimada de
8.400 millones de dlares, crear unos 200.000 empleos
directos e indirectos e, indudablemente, alentar la instalacin
de otras industrias y servicios asociados a los productos
petroqumicos, lo que puede tener un enorme impacto social,
econmico y ambiental en la regin.

A los ocho objetivos que contempla la Declaracin del Milenio,


relativos a la reduccin de la pobreza y el hambre, las metas
en educacin bsica, en igualdad entre gneros, reduccin
de la mortalidad infantil, mejora de la salud materna, lucha
contra el SIDA, promocin de la sostenibilidad ambiental y
fomento de una asociacin mundial, las comunidades del este
fluminense aadieron uno ms. Ese noveno objetivo consiste
en acelerar el proceso de desarrollo local con una reduccin de
las desigualdades en el Conleste. Esto implica hacer viable un
crecimiento econmico en la regin superior al del Estado de
Ro de Janeiro y el del pas. Se pretende tambin atraer hacia la
regin mano de obra cualificada, mejorar las tasas de ocupacin
y participacin laboral, dinamizar el modelo de especializacin
productiva de la regin y fortalecer la capacidad emprendedora.

Su implantacin supondr un incremento de la recaudacin de


impuestos y una transformacin del perfil social, econmico y
medioambiental del territorio afectado. Un riesgo asociado a este
tipo de proyecto es que desborde las capacidades institucionales
y que aumente la poblacin en condiciones de exclusin si no se
toman medidas para el fortalecimiento de la gobernabilidad
local.
Para mitigar ese riesgo, la empresa petrolera, la Oficina Regional
para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat) y la

Esta alianza busca promover el desarrollo sostenible e incluyente


mediante el monitoreo del impacto que la instalacin de este
complejo petroqumico tiene en el cumplimiento de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM) entre las comunidades de
esa regin. Ese seguimiento ayudar a elaborar e implementar
polticas pblicas en materia econmica, social y ambiental, y a
fortalecer las competencias y capacitacin de los responsables
locales en el proceso de toma de decisiones.

El proceso de desarrollo requiere adecuar al crecimiento de la


regin la oferta de vivienda, el suministro de energa, la red de
transporte, de telecomunicaciones y la infraestructura de salud,
reducir los indicadores de violencia y mejorar las condiciones
fsicas y la capacidad de inversin de los municipios. Cada una de
las metas tiene indicadores propios para ver si las comunidades
avanzan en la buena direccin.

Notas
1.

De Gregorio, Jos (2008). El crecimiento econmico de Amrica


Latina. Del desencanto del siglo XX a los desafos del siglo XXI.
Revista El trimestre econmico, vol. LXXV (1), nm. 297,
enero- marzo de 2008.

31. CEPAL (2010c). Incluye datos de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,


Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica
Dominicana, Uruguay y Venezuela.

2.

Las estadsticas mundiales sobre produccin corresponden al ao


2009. Los clculos sobre PIB se basan en informacin del banco de
datos del Banco Mundial, consultados el 19 de julio de 2011.

32. CEPALSTATS.

3.

La divisin en subregiones y pases de gran tamao se han


realizado de manera similar al captulo primero en base a criterios
geogrficos y de peso demogrfico (Vase recuadro 1.1).

4.

Datos del Banco Mundial en dlares constantes del ao 2000.

5.

BIRF/ Banco Mundial (2007).

6.

La cifra de 2009 representa el 1,5% del PIB regional de ese ao.


Banco Mundial (2011).

33. La estimacin ms baja corresponde a CEPALSTATS. El clculo ms


alto aparece en Loayza, N.V., Servn, L. y Sugawara, N. (2009).
34. CEPALSTATS. Sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, El Salvador, Panam, Paraguay, Per, Repblica
Dominicana y Uruguay.

7.

Banco Mundial (2011).

8.

En este se tienen en cuenta aspectos como la adecuacin de la


vivienda y espacio disponible segn el nmero de ocupantes, el
acceso a servicios de agua potable, saneamiento, electricidad, etc.

35. El trabajo decente, segn el concepto acuado por la OIT, es un


trabajo productivo para todos, hombres y mujeres, en condiciones
de libertad, equidad, seguridad y dignidad. Eso significa un
empleo productivo, que proporcione un ingreso adecuado
y justo, seguridad en el lugar de trabajo y proteccin social,
mejores perspectivas para el desarrollo personal y que propicie
la integracin social; adems, debe garantizar la igualdad de
oportunidades y de trato, y permitir el dilogo social.

9.

BIRF/ Banco Mundial (2007).

36. Ferrari, C. (2010).

10. Maldonado, R., Bajuk, N., Hayem, M. (2012).

37. ONU-Habitat (2008).

11. Asia oriental, por ejemplo, ha reducido la pobreza al 16% de la


poblacin, un logro mucho ms mayor que el objetivo previsto
para 2015, y Asia sudoriental al 19%, justo por debajo de la meta
marcada. Naciones Unidas (2011).

38. BID (2011b).

12. CEPAL (2010c).

41. McKinsey Global Institute (2011), p.9.

13. Para un anlisis ms detallado de la evolucin de la pobreza y los


avances en la regin, ver Naciones Unidas (2010).

42. BID (2010b).

14. CEPAL (2011b).

44. BID (2010b).

15. Gobierno de Hait. Haiti Earthquake PDNA: Assessment of damage,


losses, general and sectorial needs. Documento de trabajo del
Gobierno de Hait con apoyo tcnico de Naciones Unidas, el BID, la
CEPAL, el Banco Mundial y la Comisin Europea. 2010.

45. Revista Amrica Economa. Disponible en ht tp :/ / rankings.


americaeconomia.com /2011/ciudades /ranking.php

16. CEPAL (2010g).


17. Promedio de pobreza urbana para 2009 de 18 pases de la regin
con cifras disponibles y comparables: Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica
Dominicana, Uruguay y Venezuela.
18. PNUD (2010).
19. CEPAL (2010c).
20. Ver recuadro 2.1 sobre medicin de la pobreza y la desigualdad.
21. Ver Medina, Fernando y Marco Galvn (2008) y PNUD (2010).
22. OCDE (2009).
23. Comparacin basada en los datos de CEPALSTATS. Disponible en
lnea: ht tp:/ / websie.eclac.cl /sisgen / ConsultaIntegrada.asp?
idAplica cion =1&idTema =363&idioma =
24. CEPAL (2011b) y Naciones Unidas (2012).
25. OIT (2010). En esta divisin, el sector industrial agrupa electricidad,
gas y agua, industria manufacturera y construccin; el sector
servicios incluye servicios comunales, sociales y personales,
transporte, almacenamiento y comunicaciones, comercio,
establecimientos financieros y actividades no especificadas.
26. CEPAL (2005b).
27. OIT (2011).

39. McKinsey Global Institute (2011).


40. Vase anexo 4 para ms detalles.

43. McKinsey Global Institute (2011).

46. Se trata de la unidad de investigacin econmica y de negocios de


la consultora del mismo nombre.
47. Banco Mundial (2009).
48. Uno de ellos, es el informe del Banco Mundial Doing Business,
que clasifica a los pases por la facilidad para hacer negocios.
49. Manzano, N. (2009)
50. McKinsey Global Institute (2011).
51. Segn el ndice de competitividad urbana (ICUR) aplicado por la
revista America Economa.
52. El ndice de conectividad combina variables relativas a la magnitud
y a la calidad de la movilidad terrestre, martima y area de las
personas y de la carga comercial, tanto al interior de los pases
como hacia el exterior, as como indicadores complejos de
inversin y de desarrollo de las infraestructuras pblica y privada.
Ver metodologa en ht tp:/ /rankings.americaeconomia.com / 2011/
ciudades /metodologia.php
53. Para ms informacin, vase Agencia de Desarrollo de Curitiba:
http :/ / ww w.agencia.curitiba.pr.gov.br /publico / conteudo. aspx?
codigo =10
54. Ranking de la revista Amrica Economa.
55. El ao de los datos para cada pas difieren en funcin de la
disponibilidad. Ms detalles en anexo 4.
56. Datos publicados por Garca de Fuentes, A.; Morales, J. y Prez
Medina, S. (s /d)

28. Datos basados en estadsticas y proyecciones de CEPAL (2010a) y


CEPAL (2006).

57. Aguilar, Adrin G. (2002).

29. Venezuela parece presentar tambin una importante diferencia


de participacin entre hombres y mujeres, pero este pas ha sido
excluido del cuadro comparativo dado que los ltimos datos
disponibles se remontan a 1994 (en ese momento haba una
distancia de 40 puntos porcentuales entre hombres y mujeres).

59. McKinsey Global Institute (2011).

30. Los clculos se basan en datos de CEPAL (2010c). La CEPAL


advierte de que la actividad femenina no siempre ha estado
completamente reflejada en las encuestas, especialmente en las
zonas rurales, y que algunas variaciones pueden responder a una
mejor captacin de datos.

58. ONU-Habitat (2011e).


60. El Pacto Mundial es una iniciativa de las Naciones Unidas para
conciliar los intereses de las empresas con las demandas de la
sociedad civil mediante un conjunto de principios basados en la
derechos humanos, laborales, medioambientes y de lucha contra la
corrupcin.

Valparaiso, Chile.
Juan Baialardo

60

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

CAPTULO 3

Vivienda, espacios pblicos


y convivencia
En pocas palabras
1. La inequidad y la pobreza se expresan en la importancia de los tugurios en las
ciudades de la regin. En general, se ha logrado disminuir la proporcin de
habitantes que vive en tugurios, pero la poblacin actual en esas reas es
todava de 111 millones de personas, una cifra mayor que hace veinte aos.
2. El alquiler y el mercado del suelo estn poco desarrollados y reglamentados,
pese a su participacin decisiva en la problemtica habitacional. En general,
ha aumentado la seguridad en la tenencia en los barrios informales, aunque el
proceso de integracin es incompleto.
3. La cantidad y calidad de viviendas disponibles no es suficiente para garantizar
condiciones mnimas a todos los hogares. Varios pases apoyan financieramente
a las familias que lo necesitan para la compra o la mejora de viviendas. Los
mecanismos adoptados han demostrado su eficacia, pero no son siempre
accesibles a los ms pobres y plantean desafos importantes para la calidad y
localizacin de las viviendas que se construyen, la oferta de servicios y el modelo
de ciudad que genera.
4. Los centros comerciales se estn convirtiendo en la principal oferta de
espacio de socializacin. Los gobiernos prestan poca atencin a la creacin
y el mantenimiento de espacios pblicos formales, que son ms escasos y
frecuentemente de menor calidad en los barrios perifricos o marginales. Las
ciudades de la regin presentan altos niveles de violencia e inseguridad, un
problema con importantes consecuencias sociales y econmicas, que tambin
tiene impacto sobre la organizacin y el diseo de las ciudades.

Claves para el cambio


5. La regin tiene una reconocida experiencia en trminos de polticas pblicas
de vivienda y de mejoramiento de barrios. Sin embargo, el volumen del
dficit habitacional es tan elevado que pocos pases podran aspirar a una
universalizacin de la vivienda digna en el corto o mediano plazo. Frente a
las limitaciones presupuestarias, es fundamental generalizar las polticas de
planificacin y gestin del suelo que permitan aprovechar el valor que genera
la inversin pblica, as como asignar mayor apoyo a la mejora de viviendas
existentes y la incorporacin de reas segregadas.
6. Las polticas habitacionales siempre deberan incluir una dimensin urbana, con
medidas especficas para el acceso a servicios bsicos, la movilidad y los espacios
pblicos. Existen en la regin experiencias de revitalizacin de centros histricos y
de mejoramiento integral de barrios que podran ser replicadas.
7. La inseguridad en las ciudades es un problema de gran alcance que requiere
una accin coordinada de las diferentes instituciones del Estado, incluidas las
autoridades locales. Estas pueden, adems, contribuir con acciones de pequea
escala, en las que participen las comunidades, que incentiven la convivencia y
la cohesin social.
8. Los datos e indicadores que permiten evaluar las condiciones habitacionales son
muy parciales. Mejorar los sistemas de medicin del dficit cuantitativo y
cualitativo de la vivienda y de los espacios pblicos permitira conocer mejor la
problemtica, focalizar las polticas y hacer los ajustes presupuestarios que sean
necesarios.

CAPTULO 3

Vivienda, espacios pblicos y convivencia

En los ltimos veinte aos, ha mejorado la situacin


habitacional de la poblacin de Amrica Latina y el
Caribe. Los gobiernos han dado pasos importantes para
materializar el derecho a una vivienda digna, pero
todava hay graves deficiencias que impiden garantizar a
todos un hbitat adecuado.
La vivienda no es solo un techo para abrigarse, tambin
es un lugar para vivir y reunir a la familia. Para
muchos, es el patrimonio ms importante en trminos
monetarios y, a veces, afectivo; la mayor inversin de
una vida y, frecuentemente, el lugar donde se generan
los recursos que sustentan el hogar. La vivienda es,
adems, la unidad bsica del crecimiento urbano.
Define los barrios, las demandas de movilidad, de
servicios y gran parte de nuestra relacin con la ciudad
y el entorno ambiental.
Para abordar las necesidades habitacionales en las
ciudades,
es
preciso
adoptar
un
enfoque
multidisciplinario debido a la fuerte vinculacin del
tema de la vivienda con diferentes aspectos de las
ciencias sociales, econmicas y del entorno. Si bien los
lmites de esta publicacin no permiten abarcar todas
estas facetas, las secciones de este captulo son una
aproximacin a algunas de ellas, con un intencional
enfoque en la situacin de la poblacin ms vulnerable.

N de viviendas/1000 hab.

Grfico 3.1
Vivienda existente por cada 1 .000 habitantes

3.1 Vivienda
Tres aspectos bsicos definen la situacin de la vivienda:
la cantidad de viviendas existentes (stock habitacional),
la cantidad que hace falta en funcin del nmero de
hogares (dficit cuantitativo) y cuntas incumplen
estndares mnimos de habitabilidad que permitan una
calidad de vida digna y adecuada (dficit cualitativo).
Las mediciones actuales sobre vivienda presentan
importantes limitaciones ya que se centran en los
aspectos ms fciles de cuantificar. No incluyen
criterios ms subjetivos, como la habitabilidad, la
privacidad y todo lo que tiene que ver con el diseo
de la vivienda1, y desatienden problemas del entorno
determinantes para la calidad de vida.

Dficit cuantitativo
El stock de viviendas en la regin muestra un rezago
importante respecto al tamao de la poblacin en cada
pas, que impacta las condiciones habitacionales y su
precio2. Segn las cifras derivadas de la ronda de censos
del 2000, las ms recientes disponibles a nivel
comparativo sobre este tema3, los pases de la regin
disponan de 200 a
300 viviendas por cada mil habitantes.

300
250
200
150
100
50
0

Fuente: Elaborado con datos de CELADE. Base de datos de Censos de Poblacin y Vivienda (ltimos censos disponibles). Consultado en julio de 2011.

62

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Mazatlan, Mexico. El problema de vivienda incluye el acceso a servicios bsicos. Luis Brito

Resulta difcil determinar con exactitud cuntas


viviendas seran precisas para atender las necesidades de
la poblacin, pues supone la definicin de estndares
de habitabilidad culturalmente variables. La cantidad
no depende nicamente del nmero de unidades
existente y de habitantes. Tambin est ligada al
crecimiento demogrfico, al avance de la transicin
urbana, a la reduccin del tamao de las familias, a
prcticas de retencin de viviendas por los mercados
y a polticas de acceso al suelo y a la vivienda para los
pobres. Para determinar el dficit cuantitativo, es
necesario conocer el nmero de hogares secundarios
que cohabitan en una misma vivienda y cuntas son tan
precarias que es preciso sustituirlas.
No existen cifras oficiales sobre el dficit cuantitativo
de viviendas para el conjunto de Amrica Latina y el
Caribe. En algunos casos, los censos ofrecen
informacin insuficiente y an no est disponible la
actualizacin, de forma comparada, de los datos de
hogares basados en los censos del 2010. Sin
embargo, estudios realizados para varios pases de la
regin muestran que el dficit cuantitativo de vivienda
supera el 50% del total de hogares en Honduras y
Nicaragua, y es cercano o superior al 30% en Argentina,
Bolivia, El Salvador, Paraguay, Repblica Dominicana
y Venezuela4. Las cifras evidencian una cohabitacin
que, en la regin, tiene races culturales, pero tambin
responde a una estrategia de supervivencia econmica
ante la inestabilidad laboral, la pobreza y el gasto que
significa una vivienda, principalmente para las mujeres y
los jvenes5.
Ms all del stock actual, preocupa la evolucin del
dficit, que ha aumentado de los 38 millones de
viviendas calculados para 1990 a un cifra de entre 42 y
51 millones

en 20116. Sin un cambio de tendencia profundo, la


escasez de vivienda va a seguir siendo uno de los mayores
desafos en Amrica Latina y el Caribe en los prximos
aos.

Importantes carencias habitacionales


El problema de la vivienda no es slo la insuficiente
cantidad, sino tambin las condiciones en las que se
encuentra una alta proporcin de ellas en acceso a
servicios pblicos, espacio y materiales de construccin7.
Muchas se concentran en reas segregadas social y
espacialmente, que reciben denominaciones diversas
segn los pases, como tugurios, ranchos, villas, favelas
o cinturones miseria.
Evaluar las carencias habitacionales resulta an ms
difcil que estimar el dficit cuantitativo puesto que se
trata de un fenmeno amplio, con mltiples causas y
manifestaciones. Si bien en muchos pases se ha
mejorado el sistema de recopilacin de datos y unificado
algunos criterios, el tipo de informacin recabada todava
est lejos de permitir un anlisis comparado y aceptado
del fenmeno8.
Un hogar de tugurio es, de acuerdo con ONU-Habitat9,
un grupo de individuos que vive bajo un mismo techo
en un rea urbana, privado de una o varias de las
condiciones detalladas en el recuadro 3.1, entre ellas,
disponer de una vivienda de materiales duraderos, con
suficiente espacio, acceso a fuentes mejoradas de agua y
a instalaciones de saneamiento, y sin riesgo de desalojo.
Esta definicin ha sido el marco de la meta 7D de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio, que se propone
mejorar considerablemente, para el ao 2020, la vida de
por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios10.

Porcentaje de poblacin

Grfico 3.2
Amrica Latina y el Caribe . Poblacin urbana viviendo en tugurios, circa 2005a
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Fuera de tugurios

En tugurios

ALC

El promedio para Amrica Latina y el Caribe incluye 27 pases y territorios. Datos de 2005, con excepcin de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia y
Guatemala, que corresponden a 2007.
a

Fuente: ONU-Hbitat. Global indicators database. Procesamientos especiales de encuestas de hogares utilizando los 4 componentes de tugurio
(agua mejorada, saneamiento mejorado, vivienda durable y rea habitable suficiente).

Recuadro 3.1
Asentamiento
Definicin

precario:

ONU-Habitat define hogar de asentamiento precario como


un grupo de personas que vive bajo el mismo techo en una
zona urbana que carece de una o ms de las siguientes
condiciones:
1. Una vivienda durable de naturaleza permanente que
proteja contra condiciones climticas adversas.
2. Un espacio vital suficiente, lo que significa que no ms de
tres personas compartan una habitacin.
3. Acceso fcil a agua potable en cantidad suficiente y a un
precio razonable.
4. Acceso a saneamiento adecuado: letrina privada o pblica
compartida con una cantidad razonable de personas.
5. Tenencia segura para evitar los desalojos forzados.
No todos los asentamientos son homogneos y no todos los
habitantes de los asentamientos precarios sufren el mismo
grado de privacin. Este depende de cuntas de las cinco
condiciones mencionadas anteriormente se dan en el hogar.
Ante la dificultad de encontrar palabras que satisfagan
las diversas sensibilidades culturales, los organismos
internacionales usan de forma indiscriminada los trminos
asentamientos
precarios,
tugurios
y
barrios
marginales.
Fuente: ONU-Habitat ht tp : / / ww w.unhabitat.org / documents / media _centre /
sowcr2006/SOWC%204%20Slum%20Definitions%20and%20DeprivationsEspa%C3%B1ol.pdf

se analizar en las secciones y captulos siguientes.

En virtud de esa definicin, uno de cada cuatro


habitantes de la regin vive en condiciones de
tugurio11, una manifestacin fsica y espacial de la
pobreza y la desigualdad que, como se vio en el
captulo segundo, son fenmenos persistentes en la
regin.
La situacin regional es heterognea. La proporcin de
poblacin urbana viviendo en tugurios vara entre el casi
5% de Suriname hasta el 70% de Hait12. Adems de
este pas, destacan por sus elevados ndices (ordenados
de mayor a menor) Jamaica, Bolivia,
Belice,
Nicaragua y Guatemala. En general, los pases con
menor oferta y/o mayor dficit cuantitativo de
viviendas, presentan las peores condiciones fsicas y de
acceso a servicios bsicos.
Muchas deficiencias habitacionales tienen su origen en
opciones temporales de vivienda que se convirtieron
en permanentes ante la falta de otras alternativas.
La produccin social de vivienda en condiciones de
informalidad sigue siendo la nica o la mejor opcin
objetiva para quienes viven en la pobreza o excluidos del
mercado formal.
Son viviendas ubicadas en asentamientos precarios,
generalmente en reas periurbanas, reas centrales
deterioradas y reas de riesgo ambiental, dentro y fuera
de los lmites urbanos. Los grados de consolidacin, tipo
de carencias y problemticas que presentan son diversos,
pero suelen estar privadas total o parcialmente de
servicios bsicos, accesos adecuados a espacios pblicos y
sistemas de transporte, y estn particularmente expuestas
al fenmeno de la violencia urbana y las amenazas
ambientales, como
La precariedad habitacional afecta con mayor fuerza a

las mujeres y a los jvenes, en especial por fenmenos


como el hacinamiento y la falta de seguridad y de
oportunidades.
Para evaluar las condiciones habitacionales en toda su
complejidad, seria necesario considerar la vivienda, no de
forma aislada, sino en relacin con el entorno y la
ciudad, aspectos que an no estn contemplados en las
mediciones internacionales.
En la regin existen algunas experiencias interesantes
en este campo, como las realizadas durante los aos
noventa en Venezuela y Chile con mediciones basadas
en fotografas areas13. Si bien estas experiencias en su
momento no fueron replicadas, el aumento de la
capacidad computacional, el abaratamiento de las
imgenes satelitales y la georreferenciacin de censos
un procedimiento que ya ha sido empelado en los
ltimos censos de Brasil y Chile abren una nueva
oportunidad para incluir la dimensin espacial en los
anlisis habitacionales.
Los avances tecnolgicos
tambin permiten realizar clculos ms complejos y
procesar un volumen de informacin mayor, incluso
proveniente de los propios habitantes y usuarios de los
servicios.

de

A partir de los censos de 1992 y 2002, se realiz un anlisis


para precisar la situacin real del parque habitacional y estimar
el dficit cuantitativo y cualitativo. Se construy un ndice de
calidad global de las viviendas a partir de tres indicadores
(materiales, saneamiento y tipologas habitacionales) y se
clasific a las viviendas en funcin del hacinamiento y del
agrupamiento (ncleos familiares que convivan bajo el mismo
techo y dependiendo de si tenan presupuestos comunes o
independientes).
El anlisis mostr un dficit oficial de viviendas urbanas de
cerca del 58% del stock actual. Se requera de unas 72.000
unidades nuevas para cubrir el dficit cuantitativo y mejorar las
condiciones de 327.000 de las viviendas existentes para
acabar con el dficit cualitativo.
Informacin adicional disponible en ww w.senavitat.gov.py / pdf / deficit.pdf

los

En los ltimos veinte aos, se han mejorado considerablemente las condiciones de acceso a los servicios bsicos
para los hogares de la regin. Actualmente, la
electricidad en reas urbanas es un servicio casi
universal (entre el
97% y el 100% de cobertura). El 97% de la
poblacin urbana tiene acceso a agua mejorada y el
86% dispone de saneamiento, pero esas tasas no
tienen en cuentan las condiciones de provisin del
servicio, ni su precio o calidad14.
Durante ese mismo
perodo, la proporcin de
poblacin urbana viviendo en condiciones de tugurio
disminuy en
9 puntos porcentuales (pasando de 33% a 24%)15. Los
esfuerzos realizados no fueron suficientes para reducir la
cantidad absoluta de personas en estas condiciones, que
aument de 106 a 111 millones.
A nivel de pas, destacan los avances en Colombia,
Nicaragua y Per, donde el nmero de personas sin
condiciones habitacionales adecuadas se redujo en una
cuarta parte entre 1990 y 2007; tambin logr avances
Mxico, mientras que la situacin se ha estabilizado
en Argentina y Repblica Dominicana. En Brasil, se
estima que, a pesar del descenso en trminos relativos, la
poblacin viviendo en asentamientos
precarios
aument en ms de 5 millones de personas en el mismo
periodo16 ; y lo mismo ocurre en Hait, donde la cifra
absoluta casi se
ha duplicado en las dos ltimos dcadas, una estimacin
que, sin duda, ha empeorado como consecuencia del

La interpretacin de los datos anteriores debe tener en


cuenta las limitaciones de la medicin, ya que depende
mucho de los criterios empleados. Adems del indicador
de ONU-Habitat, se dispone de datos producidos con
otras metodologas, como el ndice de tenencia segura
de CELADE17. El diagnostico sobre la situacin
habitacional puede diferir considerablemente segn el
indicador que se considere, como ilustra el caso de
Paraguay.
Grfico 3.3
Amrica Latina y el Caribe . Tendencia de poblacin
urbana que vive en tugurios, 1990-2010

116
114
112
110
108
106
104
102
100

1990

1995

2000

2005

2010

Total Poblacin urbana en


tugurios
% Poblacin urbana en tugurios

terremoto de 2010.

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

% de poblacin urbana

relativas

En 2011, el Gobierno de Paraguay decret oficialmente la


emergencia habitacional en el pas y propuso un plan de
choque para ampliar la oferta de vivienda para familias
pobres, incluyendo el esquema de subsidios inspirado en el
modelo chileno, y una modificacin importante a la
tradicionalmente baja inversin pblica en vivienda.

Millones de personas

Mejoras
tugurios

Recuadro 3.2
Emergencia habitacional en Paraguay

Fuente: Elaborado con datos de ONU-Hbitat (2009). Base de datos

Global Urban Indicators.

Predominio de los propietarios


Las encuestas realizadas peridicamente a los hogares
de la regin muestran que la vivienda en
propiedad es la principal forma jurdica de tenencia en
la regin, independientemente del tamao de la
ciudad. Pese a las grandes diferencias econmicas
existentes en la regin, no se ha detectado una
relacin clara entre el nivel econmico de un pas y la
distribucin de la tenencia entre propietarios,
arrendatarios y otros moradores.
En todos los pases con disponibilidad de datos, ms de
la mitad de los hogares
urbanos
se declara
propietario del lugar donde vive. Sin embargo, esto no
significa que posean un ttulo de propiedad conforme a
la legislacin vigente. En muchos pases, entre ellos
Argentina y Brasil, el trmino se identifica con la
propiedad de la estructura fsica, es decir, la propia
vivienda, no con la propiedad del suelo, ni con la
existencia o no de un ttulo de propiedad. Tampoco
hace referencia a si la vivienda o el barrio tiene
reconocimiento urbanstico o cumple con los
requisitos jurdicos exigidos para tener condicin
urbana segn las normas de planeacin de la ciudad.
La tenencia en alquiler presenta variaciones, entre
el
5% de hogares en el caso de Nicaragua y 9% de Per
al
34% de Repblica Dominicana o el 38% de
Colombia18. Se estima que, en general, el mercado de
alquiler es proporcionalmente mayor en reas formales
debido a que en stas existen mecanismos jurdicos de
proteccin ms eficaces19.

Morelia, Mexico. La vivienda en propiedad es la principal forma jurdica de


tenencia en la regin. Jorge Adrin Ortiz

10 y el 20% de los hogares. Es una categora que puede


concentrar altas carencias habitacionales. Estas cifras
podran ser superiores en pases de tradicin anglosajona
del Caribe debido a sus sistemas tradicionales o
colectivos de la propiedad (actualmente en un proceso de
transicin hacia regmenes privados), las herencias de
los sistemas coloniales y la debilidad en los sistemas
de registro y propiedad, pero resulta difcil de estimar a
falta de datos oficiales.
Pese a su importancia econmica y social, las polticas
enfocadas al alquiler estn poco desarrolladas en la
regin. Los grupos de bajos ingresos podran encontrar
alternativas

En cuanto a las figuras incluidas como otras formas de


tenencia, el porcentaje difiere segn el pas, pero
siempre representa un nmero significativo, que oscila
entre el
Grfico 3.4
Distribucin de hogares urbanos por condicin jurdica de la tenencia de la vivienda. Circa 2007
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Inquilino

Otras modalidades

Propietario

Fuente: Elaboracin con datos de la CEPAL, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas, sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares de los respectivos pases. Pases seleccionados para esta ilustracin grfica.

Tabla 3.1
Tendencias recientes en la condicin jurdica de la tenencia. reas urbanas
Pases

Periodo comparado

Variacin en el porcentaje de hogares


Propietario

Arrendatario

Otras modalidades

Venezuela (Rep. Bol.)

1990-2007

7,3

-7,7

0,4

Per

1997-2003

6,9

-4,6

-2,3

Brasil

1990-2007

6,5

-2,7

-3,8

El Salvador

1990-2006

6,3

-8,3

Chile

1990-2006

5,3

-1,9

-3,4

Honduras

1990-2007

4,3

2,3

-6,7

Bolivia (Est. Plu.)

1990-2007

3,9

2,6

-6,4

Guatemala

1998-2004

2,6

-1,7

-0,9

Paraguay

1990-2007

1,7

-5,0

3,4

Uruguay

1990-2007

-0,3

-2,7

Costa Rica

2000-2007

-4,9

4,5

0,3

Nicaragua

1993-2006

-4,9

0,2

4,8

Argentina

1991-2006

-5,6

2,2

3,4

Mxico

1992-2006

-7,2

3,3

3,8

R. Dominicana

1995-2006

-7,8

6,5

1,4

Colombia

1990-2007

-12,5

3,6

8,8

Fuente: Elaboracin con datos de CEPAL, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas, sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares en reas urbanas seleccionadas de los respectivos pases.

de vivienda en reas urbanas consolidadas si se


adoptaran programas de subsidio para el alquiler
focalizados en ellos. Esto tendra una incidencia
positiva sobre su nivel de ingresos reales, sus
condiciones habitacionales y la calidad de vida de las
familias, mientras que evitara a la ciudad gastos
pblicos asociados a la urbanizacin ilegal20.
Una tarea pendiente en Amrica Latina es la
proteccin de la seguridad jurdica de la tenencia de los
arrendatarios. Buena parte de los hogares no dispone
de un contrato escrito o, incluso cuando lo tiene,
desconoce la legislacin; tambin se dan casos en que,
aun conocindola, no se aplica.
Respecto a la tenencia de los asentamientos de origen
irregular, cabe destacar que la regin cuenta con ms
de cuarenta aos de experiencias de redefinicin de los
derechos de propiedad en estos contextos. Numerosas
ciudades han procedido a lo que genricamente se
conoce como titulacin, es decir legalizar la tenencia
de lotes individuales a favor de las familias que los
ocupan21. Con diferentes focos y alcances, se han
identificado este tipo de polticas en al menos 17 pases
de Amrica Latina y el Caribe22.

Subsidios a la construccin y mejora


de viviendas
Amrica Latina y el Caribe destacan en el escenario

Recuadro 3.3
Regularizacin de ttulos en Per y Brasil
Un caso especialmente conocido es el de Per, donde se han
desarrollado ampliamente programas masivos de titulacin
individual. Entre 1996 y 2006, fueron entregados ms de
un milln y medio de ttulos, de los cuales ms de un tercio
correspondieron a Lima23. Este esquema, sin inversiones
ni mejoras en la redes de servicios bsicos, vas o plazas
pblicas, no ha dado todos los resultados esperados puesto
que su impacto sobre el alivio de la pobreza es muy discutible.
Contrariamente a las expectativas creadas, no se ha
observado un cambio importante en el acceso al crdito
formal para las familias ya tituladas24.
En Brasil, un caso representativo ha sido el de Recife, donde
buena parte de los asentamientos informales ms antiguos
estaban localizados en terrenos de propiedad pblica. La
propia legislacin impeda el reconocimiento de derechos para
los habitantes de estos barrios. Para superar este obstculo se
cre la figura de Concesin del Derecho Real de Uso, que
contribuy a establecer un nuevo paradigma sobre la funcin
social de la propiedad pblica y privada. La concesin fue un
primer paso para la regularizacin de los barrios y su mejora
urbanstica mediante intervenciones e inversiones pblicas.
Este caso es de especial relevancia pues la figura jurdica
fue posteriormente incorporada al Estatuto de la Ciudad
(legislacin federal aprobada en 2001), convirtindose as en
una herramienta al alcance de todos los municipios brasileos.

internacional por la calidad y diversidad de sus


programas de subsidio a la vivienda. Los subsidios,
recursos pblicos no reembolsables, en general en
dinero, pero tambin en materiales, facilidades de

crdito, reduccin de costos asociados a la vivienda y


otros complementos, han sido utilizados en la regin
como un importante instrumento de las polticas
pblicas de vivienda y hbitat.
Desde la dcada de 1980, varios pases de la
regin han adoptado progresivamente polticas de
vivienda de inters social orientadas al mercado
mediante el llamado subsidio a la demanda. Por
este mecanismo, el Estado concede directamente al
hogar o persona de bajos ingresos un dinero o bono
para complementar su capacidad econmica y facilitar
su acceso a una vivienda social producida por el
mercado. Adems de ayudar a las familias, este tipo de
poltica busca incrementar el stock de viviendas
mediante la produccin privada e incentivar el sector
de la construccin y, con ello, la dinmica
econmica del pas.
Siguiendo el modelo chileno, pionero en la regin,
pases como Colombia, Costa Rica, Mxico y Brasil
han adoptado esquemas de subsidios similares para la
construccin, adquisicin o mejora de las viviendas.
Segn el pas y la poblacin beneficiaria, el esquema
de subsidios a la demanda, se completa con crditos
hipotecarios ms favorables y otros subsidios directos
o indirectos para la produccin de vivienda. Son
los subsidios a la oferta, que apoyan a empresas
y prestadores de servicios para la adquisicin de terrenos,
la produccin de materiales, la construccin de
viviendas e infraestructuras, la disponibilidad de
servicios bancarios y crditos. Tambin incluyen
descuentos en pagos asociados a los trmites, la
escrituracin y el registro de la propiedad para las
viviendas de inters social.
En el pasado, las tentativas de subsidio masivo a la
oferta de vivienda no fueron muy exitosas ya que no
permitan optimizar los costos. Sin embargo, vale la
pena destacar el inters de este mecanismo para
facilitar o acelerar la adaptacin de la oferta de
viviendas y servicios hacia tipologas y productos de
inters social, que no se generan espontneamente por
no tener suficiente rentabilidad inmediata.
Tambin existen programas de subsidios directos de
pequeas cuantas para la mejora de las condiciones
fsicas de las
viviendas
con altas
carencias
habitacionales, en especial para la cocina y los baos.
Generalmente,
llegan a un mayor nmero de
beneficiarios al no estar vinculados a condiciones
jurdicas de propiedad o reconocimiento formal del
asentamiento. Son programas que tienen una
visibilidad poltica importante al permitir mejoras

Una debilidad de los esquemas de subsidios est


ligada a la localizacin, el diseo y la calidad de las

Recuadro 3.4
El modelo chileno y sus lmites
Considerado como un paradigma regional, el modelo
desarrollado por el Gobierno chileno logr reducir a mnimos el
dficit cuantitativo de viviendas y prcticamente universalizar
la cobertura de servicios bsicos en reas urbanas. Con una
orientacin de mercado, el Estado se vali de subsidios
directos a los hogares para que pudieran adquirir una
vivienda social nueva producida por el sector privado, un
mecanismo que en los aos ochenta fue innovador. Este
esquema incorpor la desregulacin sobre localizacin,
diseo y estndares de las viviendas, y la liberalizacin
normativa del suelo.
Hoy, si bien el stock habitacional ha aumentado ampliamente
y el dficit cuantitativo ha disminuido a mnimos, problemas
de calidad, segregacin, fragmentacin, inseguridad, violencia
urbana y hacinamiento, principalmente en barrios y reas
donde se localiza la vivienda social subsidiada, ocupan un
espacio importante en las preocupaciones pblicas.
Investigaciones acadmicas como Los con techo25 y Crimen
y violencia urbana26 hablan del impacto del diseo y ubicacin
de las viviendas subsidiadas en estos problemas sociales. La
calidad y localizacin de la vivienda y su entorno destacan
como elementos centrales a ser considerados en las polticas
habitacionales.
El gran dinamismo y construccin de viviendas sociales junto
con la desregulacin de las reas de expansin urbana y la
falta de una poltica de suelo coordinada con la poltica de
vivienda, contribuy, al menos en el caso de Santiago, al
incremento desproporcionado de los precios de los terrenos en
la periferia de la ciudad. La consecuencia ha sido un peso
cada vez mayor del suelo en el costo total de la vivienda y
crecientes distancias al centro y los subcentros de la ciudad.
Este efecto dificulta el acceso de los pobres a una vivienda,
al tiempo que reduce la calidad de las viviendas ofrecidas27.

concretas de la vivienda, pero no resuelven problemas de


fondo, como la falta de acceso a agua entubada, a una
red de recoleccin de excretas y de aguas residuales.
Las ventajas e inconvenientes de los mecanismos de
subsidios descritos han sido objeto de numerosos
debates. Los subsidios son herramientas poderosas pero,
al introducir distorsiones en el mercado, requieren ser
utilizados con cuidado y transparencia para no generar
costos sociales, econmicos o ambientales que puedan
comprometer el alcance de sus objetivos y su
sostenibilidad.
El subsidio debera beneficiar a quien ms lo necesita.
La lgica del mercado tiende a excluir a sectores muy
vulnerables que no ofrecen el perfil econmico, de
ahorro y cofinanciacin exigidos. Esta exclusin se
refuerza por la ineficiencia y bajo desarrollo de los
mercados de suelo urbanizado, financiero y de crdito
en la regin. La solucin pasa por incluir criterios de
seleccin acordes con las realidades socioeconmicas de
las familias pobres. Adems, debe reconocerse que no
siempre es viable una vivienda en propiedad y un
crdito bancario, y que, en estos casos, hay que buscar
otras alternativas, como los subsidios para el alquiler.
viviendas subsidiadas.
Cuando
estos
dos
componentes
son determinados por el

mercado, la presin por rebajar los costos lleva a elegir


terrenos extremadamente
perifricos y generar
condiciones habitacionales y de servicios insuficientes.
Por ello, es necesario articular los subsidios con
estndares mnimos de calidad o, de lo contrario, se
termina creando nuevas trampas de pobreza. Sin
orientacin del poder pblico, el mercado sigue su
lgica econmica, y reproduce espacialmente el
patrn de segregacin social que predomina en la
regin.
Si bien no se ha identificado una solucin universal
para todos los contextos, es razonable afirmar que los
programas ms efectivos son los que logran combinar las
ventajas de las modalidades de oferta y demanda, la
actuacin pblica en la regulacin de estndares y el
dinamismo de los mercados de suelo.
Un factor relevante a tener en cuenta es que buena
parte de las necesidades habitacionales de los hogares
pueden ser satisfechas con el stock de vivienda. Por ello,
es importante atender tambin la calidad de las
unidades
existentes mediante programas
de
mejoramiento de viviendas y barrios, intervenciones
para reducir su
vulnerabilidad estructural y la
renovacin de reas urbanas.

Polticas de suelo y
planificacin urbana
En la mayora de las economas de la regin, se
iniciaron en las ltimas dcadas procesos de
liberalizacin del mercado de suelo urbano que,
unidos a otros factores, han sido caldo de cultivo de
fenmenos especulativos. El mercado del suelo tiene la
particularidad de no ser elstico. Es un recurso natural,
disponible en cantidad limitada y altamente
determinado por criterios de localizacin y de
infraestructura, que no son transferibles.
El problema es que la tierra no solo tiene una funcin
econmica, tambin tiene un fin social inherente. La
adquisicin de suelo, ya sea en el mercado formal o
informal, es uno de los vehculos principales de acceso
a la vivienda. Tambin determina las formas y
condiciones de la expansin urbana. Las polticas de
vivienda, las polticas urbanas y las polticas de
reduccin de la pobreza no pueden abordarse ignorando
las condiciones del mercado de la tierra, incluyendo su
componente informal.
Paradjicamente, el suelo urbano raramente ha sido
objeto de una poltica de Estado y, en la mayora de
los pases, solo se han tomado medidas a posteriori con el
objetivo de regularizar situaciones de ilegalidad o
informalidad. Salvo algunas excepciones, en las
ciudades de Amrica Latina y el Caribe, el mercado de
suelo est poco reglamentado y no existen polticas
pblicas
claramente orientadas a favorecer su
distribucin ms equitativa.
Recuadro 3.6

La concentracin de recursos econmicos en la ciudad


y el incremento sostenido del precio del suelo urbano
hacen que la fiscalidad del suelo sea un instrumento
clave para la financiacin de proyectos y del proprio
gobierno local. Frente a la tradicin regional de baja
tributacin inmobiliaria, varias ciudades, como So
Paulo y Bogot, cuentan con experiencias importantes
de obtencin de recursos a partir del beneficio
econmico que los propios gobiernos generan cuando
otorgan usos y densidades de suelo, y cuando realizan
inversiones pblicas en un rea de la ciudad.

Recuadro 3.5
Subsidios a la vivienda en Colombia y Brasil
En Colombia, desde 1991, existe un sistema institucional
y financiero para el desarrollo de subsidios pblicos a los
hogares, principalmente para la compra de vivienda nueva. El
dispositivo distingue dos grandes grupos: viviendas de inters
prioritario, para las familias ms pobres, y viviendas de inters
social, para hogares con recursos limitados. El monto del
subsidio es progresivo en funcin de la capacidad econmica
y la puntuacin que reciben las familias en el sistema nacional
de identificacin de potenciales beneficiarios de programas
sociales (SIBEN).
Segn una reciente evaluacin del BID28, solo un 15% de los
hogares colombianos tiene capacidad econmica para cubrir
los costos de una hipoteca. Una consecuencia importante
es que la efectiva utilizacin de los subsidios asignados es
bastante inconstante, pues los hogares no siempre renen
las exigencias de ahorro o de perfil bancario. La evaluacin
mostr, tambin, que el costo de la vivienda en propiedad y
el crdito bancario llegan a comprometer la canasta bsica de
consumo de un 25% de los hogares beneficiados, es decir,
para estos hogares la vivienda opera como un inductor de
pobreza.
En 2009, el Gobierno de Brasil lanz un programa nacional
para crear un milln de viviendas en dos aos, Mi casa, mi
vida. El programa comprende varias modalidades
estructuradas en funcin del nivel de renta de los hogares.
Para las familias que ganan hasta 3 salarios mnimos, el
programa opera con organizaciones de base y alianzas
pblico-privadas. Para los otros grupos el mecanismo est
ms alineado con los enfoques tradicionales del sector
privado.
El programa combina subsidios a la demanda y financiamiento
de vivienda asequible mediante prestamos rembolsables. En
los dos primeros aos, se han construido y entregado ms de
338.000 viviendas, y contratado ms de un milln. Adems,
fueron invertidos 53.140 millones de reales (28.000 millones
de dlares) y creado 665.000 nuevos empleos.
Por su envergadura y las cantidades de dinero que implica,
est considerado un hito en la consolidacin de una poltica de
vivienda en Brasil. Entre los desafos que enfrenta el
programa figura el de contribuir a crear ciudades ms
compactas, integradas y sostenibles, incluyendo la prestacin
de servicios, un aspecto que se prev reforzar en la segunda
fase.
Informacin disponible en:
ht tp : / / ww w1.c aixa.gov.br / gov / gov_ social / municipal / programas _ habitacao /
pmcmv/

La fiscalidad del suelo como recurso para


financiar infraestructuras

Las contrapartidas que puede obtener el gobierno local de


los usos y aprovechamientos urbansticos, cuando estn
articulados a mecanismos de planificacin y gestin del suelo,
ha quedado patente en Bogot y So Paulo29.
En Bogot, la implementacin de la Participacin en
Plusvalas permiti
recaudar entre 2009 y
2011
aproximadamente 38 millones de dlares30
con una
finalidad de redistribucin, principalmente mediante el
financiamiento de vivienda social y el mejoramiento de
asentamientos precarios.
En So Paulo, se han realizado importantes recaudos para
cubrir costos de infraestructura y garantizar viviendas para los
residentes de bajos ingresos por medio de los Certificados
de Edificabilidad Potencial Adicional Constructiva (CEPAC).
Se trata de un tipo de venta en subasta pblica de superficie
construible adicional a la prevista dentro de operaciones
urbanas. A modo de ejemplo, en la Operacin Urbana Faria
Lima, entre 1995 y 2004 fueron comprados por los
promotores inmobiliarios cerca de 1 milln de metros
cuadrados adicionales de construccin para ser utilizados
dentro del permetro de la operacin, con un recaudo de ms
de 150 millones de dlares31.
Existen experiencias en otras ciudades, con instrumentos
adaptados a su propia dinmica urbana, capacidad tcnica
y marco jurdico. Las herramientas pueden ser tributarias,
como en el caso de Bogot, u obligaciones no tributarias
asociadas al planeamiento, tales como las cuotas de suelo
para la construccin de infraestructuras, las cuotas de
vivienda social dentro de los proyectos inmobiliarios, etc. Estas
medidas aumentan la oferta de suelo urbanizable disponible,
permiten el financiamiento urbano de infraestructuras y
desincentivan las prcticas de retencin especulativa del
suelo32.

3.2 Espacios pblicos


La evaluacin de las condiciones habitacionales es
inseparable de la oferta, disponibilidad, calidad y
seguridad del espacio pblico. Los espacios pblicos son
lugares de convivencia e interaccin social por
excelencia. Constituyen los ejes articuladores de las
ciudades y sus servicios, y desempean funciones sociales,
institucionales, ambientales, de movilidad y recreacin.
El espacio pblico urbano y los espacios de propiedad
privada, pero de uso pblico, como los centros
comerciales, tienen tambin un papel importante como
extensin de la casa, particularmente cuando sta es
de dimensin reducida. La disponibilidad de espacios
pblicos en cantidad y calidad ocupa un papel central
en el poder de atraccin de las ciudades y la
aceptacin social de la densidad urbana, tan necesaria
para la sostenibilidad.

Escasa medicin y regulacin


En la regin hay estudios sobre el espacio pblico desde
un punto de vista funcional, legal o social. Sin
embargo, las mediciones cualitativas y cuantitativas
del espacio pblico urbano, su
disponibilidad,
aprovechamiento y acondicionamiento
son casi
inexistentes y muy parciales.
Medir la oferta de espacios pblicos plantea desafos
similares a los analizados en el caso de la vivienda. Las
mediciones cuantitativas cambian segn la definicin
de espacio pblico. La medicin puede estar limitada
a los espacios pblicos tradicionales, constituidos por
las plazas y parques, o, en el otro extremo, abarcar
todo el rea no edificada incluyendo calzadas, aceras,

So Paulo, Brasil. Existe una escasa medicin de los espacios pblicos disponibles en la regin. Dannielle Moody

espacios peatonales, zonas verdes de separadores viales,

zonas deportivas, alamedas, jardines, zonas de reserva

forestal o de proteccin ambiental, playas y terrenos no


construidos que informalmente se usan como campo
de ftbol e incluso el centro comercial. Existe adems
una ambigedad entre la medicin de espacios pblicos
y de reas verdes de la ciudad, las cuales no siempre son
espacio accesible o de aprovechamiento pblico33.

Recuadro 3.7
Cmo vamos?

La cantidad de reas verdes es una de las mediciones


ms frecuentes de espacio pblico34, junto con la de
calles peatonales, vas exclusivas para el transporte
pblico y la bicicleta, plazas y equipamientos
pblicos,
pero seran necesarias investigaciones
complementarias para sistematizar la informacin y
permitir la realizacin de sntesis a nivel nacional y
regional.

Como parte de esas acciones, han surgido, en ciudades como


Bogot36, Guadalajara37, Lima38 o La Paz39, observatorios
ciudadanos para el control de la gestin municipal y la
generacin de conocimiento que ayude a la toma de
decisiones. Estos organismos se han unido en la Red
Latinoamericana de Ciudades Justas y Sostenibles. Dicha red
agrupa ya a ms de
37 observatorios o entes locales en nueve pases (Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per y
Uruguay).

La experiencia realizada en Mxico por el Instituto


Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) en el
censo de 2010 para medir las condiciones de la
vialidad, sealizacin, alumbrado pblico, accesos
peatonales
y vehiculares, alcantarillado, rampas y
arborizacin en reas urbanas ha establecido un primer
referente de medicin del entorno urbano35. Otra
iniciativa de inters es la medicin mediante encuestas
de satisfaccin, como la realizada por la red
Ciudad, Cmo Vamos?. Sin embargo, la
complejidad de la tarea, su carcter necesariamente
subjetivo y la importancia del contexto especfico de
cada situacin representan limitaciones estructurales
para la bsqueda de respuestas al desafo de la
medicin de la calidad de los espacios pblicos.

Frontera difusa entre espacio pblico


y privado
En una regin con altos ndices de desigualdad de
ingreso y oportunidades, el acceso real a las ofertas
urbanas est estrechamente
ligado al estatus
socioeconmico del ciudadano. En las ciudades de
Amrica Latina y el Caribe, el espacio pblico se
presenta fragmentado tanto en la oferta como en sus
condiciones de diseo, mantenimiento, acceso,
seguridad,
localizacin y
animacin. Es una fragmentacin relacionada con la
segregacin social y espacial40, mecanismos que tienden
a reforzarse mutuamente.
El dficit y la inequidad en el acceso a espacios
pblicos no se han solucionado con la expansin de las
ciudades, ms bien al contrario. Como consecuencia de
la dbil regulacin del mercado de suelo, las cesiones de
suelo para espacio pblico en el marco de proyectos de
desarrollo urbano, cuando existen, no siempre son
adecuadas, ni en proporcin, ni en calidad o
localizacin.
En las reas precarias, una cancha de ftbol y un saln
comunitario constituyen, en el mejor de los casos, la
nica oferta de espacio pblico al margen de las calles.
El crecimiento urbano no planificado ha producido
reas

En la regin, diversas iniciativas de la sociedad civil buscan


medir la calidad de vida en el entorno urbano y contribuir
al debate sobre espacio pblico y su inclusin en la agenda
poltica.

Con una mezcla de indicadores cuantitativos y de percepcin


ciudadana, estos observatorios evalan y monitorean diversos
componentes bajo la pregunta comn Cmo vamos?
En el caso de Bogot, cmo vamos, pionero en la
regin, la condicin y calidad del espacio pblico se mide,
desde una visin que prioriza lo colectivo y al peatn, a partir
de:

Cambios, condiciones y cobertura de la malla vial que


sirve al Transmilenio y a las ciclorutas.

Cantidad de espacio pblico por habitante.

Condiciones de los andenes y separadores segn los


usuarios.

Calificacin ciudadana a parques y zonas verdes, vas


de acceso barriales, iluminacin de espacios pblicos,
transporte pblico, estado de la malla vial y
administracin del trnsito.

con vas muy estrechas, sin pavimento ni desages, en


las que los terrenos que podan servir para actividades
comunitarias han sido ocupados para usos privados.
Es particularmente preocupante considerando que los
impactos negativos de la falta de espacio pblico
aumentan cuando la superficie interior de la vivienda
por persona tambin es reducida, creando una doble
reclusin urbana.
Sin embargo, sera un error no valorar los espacios
pblicos que resultan de la ocupacin orgnica o
informal del terreno, especialmente considerando el
carcter de las actividades y eventos que acogen41. En
general, los espacios pblicos existentes en los barrios
precarios tienen un significado
particular para
quienes los habitan42 y presentan el potencial de
transformarse
en espacios pblicos totalmente
consolidados y con altos grados de sostenibilidad
econmica y social mediante intervenciones fsicas de
alcance relativamente reducido.
Por otra parte, los proyectos inmobiliarios de barrios
cerrados destinados a un pblico de poder adquisitivo
medio y alto tienden a incluir espacios de recreo cuyo
acceso est restringido a los habitantes del condominio,
y con un tamao y un diseo generalmente limitado o,
en todo caso, muy lejos de lo que se podra alcanzar con
una debida planificacin y aprovechamiento colectivo
de los esfuerzos de inversin.

Al mismo tiempo, han surgido los centros comerciales


como lugares de encuentro comn, en sustitucin
de los espacios pblicos tradicionales, pero con una
diferencia fundamental:
son espacios privados,
orientados exclusivamente al consumo, con reglas de
acceso que dependen de la apariencia y del poder
adquisitivo de las personas.
Muchas ciudades de la regin estn tambin
confrontadas con la problemtica de la ocupacin de
sus espacios pblicos
tradicionales
por
actividades
econmicas
formales
o
informales. Este fenmeno es consecuencia, en gran
medida, de la falta de reglamentacin y control por
parte de las autoridades locales. Frente a los
inconvenientes que puede generar, es importante tener
en cuenta que el comercio informal en la va pblica
es una fuente de ingresos indispensable para sectores
importantes
de la poblacin que viven de esa
actividad. Las operaciones policiales de desalojo y
confiscacin de la mercanca un recurso frecuente en la
regin no resuelven el problema, especialmente si no se
acompaan de alternativas que sean econmica y
socialmente viables.
Con tasas de motorizacin en constante aumento43, las
ciudades han visto sus calles cada vez ms invadidas
por los automviles. Existen iniciativas recientes en la
regin de reapropiacin del espacio vial por otros
usuarios, mediante la apertura de ciclovas en fin de
semana o la peatonalizacin temporal o definitiva de
algunas calles. Son iniciativas que, en general, tienen un
amplio grado de apropiacin social.

Arequipa, Per. Las calles de las ciudades estn invadidas de automviles.


Claudia Luca Palacios

Recuadro 3.8
El espacio pblico en la Carta por el Derecho
a la Ciudad
Movimientos de la sociedad civil iniciaron en los aos
noventa un proceso, impulsado en el espacio del Foro Social
Mundial, que tuvo como resultado la Carta por el Derecho a la
Ciudad44, un instrumento para luchar contra la exclusin y
establecer compromisos y medidas en favor de una vida
digna en la ciudad.
En relacin al espacio pblico, la Carta afirma que el derecho a
la ciudad se define como el disfrute equitativo de las ciudades
dentro de los principios de sustentabilidad y justicia social
(Prembulo).
La formulacin e implementacin de polticas urbanas
deben promover el uso socialmente justo y ambientalmente
equilibrado del espacio y el suelo urbano, en condiciones
dignas y seguras, y con equidad entre los gneros (Artculo II).
Para garantizar el derecho a un desarrollo urbano equitativo
y sustentable, la planificacin de la ciudad y los programas y
proyectos sectoriales debern integrar el tema de la seguridad
urbana como un atributo del espacio pblico (Artculo V).
Las ciudades deben disponer y garantizar el derecho de
asociacin, reunin, manifestacin y uso democrtico de los
espacios pblicos (Artculo IX).
El derecho a un disfrute pleno de la ciudad y sus espacios
pblicos han tenido un reconocimiento singular en Ecuador,
donde fue incluido en la Constitucin de 2008 (Artculo 31) 45.
En Mxico, el gobierno del Distrito Federal firm la Carta de
la Ciudad de Mxico por el Derecho a la Ciudad en julio de
2010 46 .

un estado de derecho mediante una presencia policial


reforzada.

Iniciativas a escala urbana


Los pases de la regin han desarrollado en los ltimos
aos proyectos integrales o multipropsito para atender
asentamientos precarios y reas deterioradas de la
ciudad. Estas iniciativas pretenden, en general,
superar
las lgicas
sectoriales
a favor de
intervenciones integrales, que incluyen la realizacin
de importantes inversiones pblicas orientadas a la
apertura o recalificacin de espacios pblicos, vas,
reas verdes e infraestructuras, y a la ampliacin de
la oferta de servicios sociales, restableciendo incluso

Trabajando simultneamente en varios aspectos de la


precariedad del barrio que es objeto de la intervencin,
se pretende crear una masa crtica y dinmica positiva
que pueda autoalimentarse y anclarse en espacios
pblicos capaces de funcionar como ejes articuladores
de los nuevos servicios educativos, sociales, culturales y
comunitarios. Son intervenciones que han demostrado su
xito, pero que, al requerir una fuerte inversin, tienen
posibilidades de rplica limitadas. Este tipo de iniciativas
tendran mayor financiacin si se aplicaran instrumentos
de captura de plusvalas y contribucin por obras.

Recuadro 3.9
Ro de Janeiro: integracin de las favelas a la ciudad formal
En 1994, el gobierno del Municipio de Ro de Janeiro inici el
Programa Favela-Barrio47, una iniciativa novedosa para la
mejora fsica de asentamientos informales precarios (favelas)
en diversas reas de la ciudad. Favela- Barrio buscaba la
integracin fsica y social de esos barrios a la ciudad formal,
por medio de mejoras en la infraestructura, servicios pblicos,
y espacios de uso colectivo, y no solo mediante la mejora de las
viviendas.
La iniciativa adquiri una nueva dimensin en 2010 con el
lanzamiento de un nuevo programa, Morar Carioca, con igual
foco de inclusin fsica y social, y la ambicin de realizar una
integracin urbana y social completa y definitiva de todas las
favelas de Ro de Janeiro para el ao 2020. El programa
pretende profundizar las fases anteriores, adoptando un
enfoque ms integral, con mayor nfasis en la planificacin
urbana de largo plazo, la sostenibilidad ambiental y las
condiciones de acceso a las favelas. Asimismo, el gobierno
municipal pretende instaurar un sistema de mantenimiento de
las obras realizadas y de control

En los centros histricos, la falta de inversin pblica y


el abandono progresivo han resultado frecuentemente en
procesos de deterioro y transformacin en tugurios. En
la regin se han dado iniciativas diversas de desarrollo
integral, recuperacin y renovacin de centros
histricos, particularmente en las capitales, como en
La Habana, Quito o Ciudad de Mxico. Ms all
de
su
xito, mundialmente reconocido,
estas
intervenciones no dejan de plantear desafos
importantes, particularmente para evitar, o por lo
menos frenar, el fenmeno de elitizacin urbana que
los acompaa. Sin medidas
preventivas, la
recuperacin de centros histricos tiende a desplazar a la
poblacin ms vulnerable hacia zonas perifricas
precarias, que pueden convertirse en trampas de
pobreza.
Las intervenciones sobre los espacios pblicos resultan
particularmente complejas teniendo en cuenta la
cantidad de entidades e interlocutores que deben estar

y ordenamiento de la ocupacin y usos del suelo, como ocurre en


las reas formales de la ciudad48.
Para ampliar y consolidar la accin, el programa busca
alianzas con los gobiernos federal y estatal, organizaciones no
gubernamentales y representantes de la sociedad civil. Mediante
un concurso realizado en colaboracin con el Instituto de
Arquitectos de Brasil (IAB-RJ), se seleccionaron 40 proyectos que
tratan fundamentalmente de introducir ms calidad en los
espacios pblicos de las favelas, ayudando a su plena
integracin49.
Es demasiado temprano para evaluar la contribucin especfica
de Morar Carioca, pero no cabe duda de que la integracin
de las favelas de Ro de Janeiro a la ciudad formal est en
marcha, por lo menos en la zona sur de la ciudad. Iniciativas
paralelas como la organizacin de carreras atlticas, la
publicacin de guas gastronmicas, la realizacin de visitas
tursticas y la apertura de restaurantes y hoteles en las favelas
son indicaciones claras de las transformaciones en curso.

Quito, Ecuador. En la regin se promueve la recuperacin de Centros Histricos.


Aitor Pena Bilbao

Recuadro 3.10
Programa Piloto de Reasentamiento en sitio propio: Viviendas con corazn en la quebrada Juan
Bobo (Medelln, Colombia)
En 2004, el gobierno del municipio de Medelln escogi un
asentamiento informal en la quebrada Juan Bobo para un
programa piloto de mejoramiento e integracin social y espacial
in situ, es decir, sin desplazar a la poblacin a otros lugares.
La parte baja de la quebrada, por la que transcurren
principalmente aguas residuales, estaba ocupada por 1.260
personas, en su mayora mujeres, ancianos y nios, en extrema
precariedad habitacional, con altos dficits de espacio pblico y
accesibilidad, condiciones sociales crticas y un 35% de ellas en
reas de riesgo ambiental.
Entre las prioridades de la intervencin estaban la concertacin
con la comunidad, la gestin del proyecto desde el gobierno y
la proteccin contra desalojos, expropiaciones y expulsiones.

Para su financiamiento se movilizaron recursos nacionales,


municipales y la contribucin de la propia poblacin. El respeto
por el componente ambiental, para evitar nuevas ocupaciones
en las reas de riesgo, y el trabajo con la comunidad para el
establecimiento de nuevos cdigos sociales de convivencia,
respeto y uso de reas comunes y pblicas, fueron aspectos
claves del proyecto.
Entre los resultados obtenidos estn el acceso a servicios de
acueducto, alcantarillado, recoleccin de basuras, un sistema de
movilidad y espacios pblicos. Se ha logrado la titulacin para
las familias y el llamado pacto urbano, entre las autoridades
y grupos que ejercan el control del territorio, que hizo posible el
acceso al asentamiento en condiciones de seguridad50.

Fuente: Programa de Buenas Prcticas, Ciudades para un futuro sostenible. ht tp : / / habitat.aq.upm.es / lb bpp.html

Recuadro 3.11
La recuperacin del casco histrico de La Habana y Quito
El centro histrico de La Habana (Cuba), catalogado como patrimonio cultural e histrico de la Humanidad y caracterizado por
una alta densidad de poblacin de bajos ingresos, fue declarado
en 1993 como zona prioritaria para intervenciones orientadas
a su conservacin, debido a su avanzado estado de deterioro.
La medida conllev la adopcin de un plan de rehabilitacin
para la restauracin de ms de 300 edificaciones hasta
2005. Las prioridades eran la mejora para uso habitacional, la
accesibilidad y el equipamiento
sanitario, educativo y
comunitario.
Para financiarlo, se usaron recursos provenientes de fuentes tan
diversas como el Gobierno, el sector hotelero, el inmobiliario,
donaciones, la cooperacin internacional y el aporte de
trabajadores.
La restauracin incluy la mejora de instalaciones para usos
sociales, culturales y la oferta de servicios asociados al turismo.
El proyecto, que permiti recuperar el patrimonio histrico sin
perder su carcter residencial, favoreci el desarrollo de nuevas
actividades econmicas y ha inspirado iniciativas similares en
otras ciudades del pas51.
El centro histrico de Quito (Ecuador), patrimonio de la
Humanidad desde 1979, es uno de los ms grandes de la
regin, con 376 hectreas. Como en muchas otras ciudades,
sufri un vaciamiento de poblacin con capacidad econmica a
partir de la

involucrados, tanto del sector pblico, como privado y


comunitario. Ante este desafo, es alentadora
la
adopcin de polticas nacionales en algunos pases,
como Mxico53 y Colombia54, que centran su atencin en
la preservacin y recuperacin del espacio pblico como
instrumento para mejorar la calidad de vida.

dcada de 1980 y ha experimentado muchos cambios, tanto en


uso, como densidad y poblacin.
El rea central alojaba instituciones y comercios, mientras que las
reas adyacentes se convirtieron en inquilinatos, habitaciones
mucho ms asequibles, pero con serias deficiencias, hacinamiento
y altos riesgos, como incendios por sobrecarga en el uso de
las redes elctricas. Este panorama dio lugar a un proyecto de
vivienda del centro histrico, de relocalizacin de vendedores
ambulantes en centros comerciales y organizacin del trnsito
vehicular (1994-2004).
Con financiamiento local e internacional y el apoyo del sector
privado, el proyecto se centr en la recuperacin de las
edificaciones desocupadas para crear vivienda social y para la
venta de vivienda sin subvenciones pblicas. Entre los objetivos,
figuraba lograr una ocupacin heterognea, con presencia de
diferentes grupos sociales.
El patrimonio arquitectnico ha sido rehabilitado, se ha
mejorado la infraestructura bsica de agua y saneamiento y,
con ello, las condiciones de vida de sus habitantes. La
iniciativa, replicada en Cuenca (Ecuador), tiene el desafo de
mantener la diversidad socioeconmica y la viabilidad financiera
de la zona52.
Fuente: Programa de Buenas Prcticas, Ciudades para un futuro sostenible.
ht tp : / / habitat.aq.upm.es / lb bpp.html

Si bien, la conservacin del espacio pblico es


responsabilidad de todos los ciudadanos, la regulacin
del uso de los diferentes espacios, su planeacin,
recuperacin, gestin y financiacin son competencias
que incumben principalmente a las autoridades locales.
Las caractersticas

Recuadro 3.12
Programa de rescate de espacios pblicos en Mxico
El gobierno de Mxico inici en el 2007 un Programa de Rescate
de Espacios Pblicos, cuyas evaluaciones recientes ponen
de relieve planteamientos interesantes y aspectos positivos
relacionados con las cuestiones de la pobreza y la inseguridad,
y con las dificultades inherentes a su aplicacin, en un pas de
grandes dimensiones y en un contexto de profundos problemas
por el gran avance del crimen organizado.
Algunas encuestas realizadas en 2006 y 2008 en Mxico
mostraban que los espacios pblicos eran percibidos como
lugares inseguros, adems de estar subutilizados, deteriorados
y mal mantenidos, que no respondan a las necesidades de la
poblacin y presentaban una oferta insuficiente de actividades
recreativas, lo que los transformaban en escenarios propicios
para conductas delictivas y de riesgo.
El Programa de rescate est dirigido a zonas marginadas de
ciudades y zonas metropolitanas de al menos 50.000 habitantes,
apoyando, por un lado, el mejoramiento fsico de los espacios
(parques, plazas, unidades deportivas, jardines) y un abanico
de acciones sociales dirigidas a promover la organizacin
comunitaria, la participacin social y la prevencin de la
inseguridad y de las conductas de riesgo. As, trata de impulsar
la participacin de los beneficiarios en las distintas etapas de los
proyectos de rescate. Las unidades de atencin no son hogares
ni viviendas, sino territorios definidos con base en condiciones

especficas, como espacios pblicos deteriorados, abandonados


e inseguros.
La Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) es la instancia
ejecutora del programa desde su inicio, as como los gobiernos
estatales y municipales. Los recursos de los tres niveles de
gobierno para financiar los proyectos provienen mayoritariamente
de la federacin y de los municipios. Los proyectos apoyados son
presentados por los municipios, lo cual da lugar, conforme a sus
necesidades, a registrar un proceso de cancelacin o modificacin,
as como de reintegro de subsidios no ejercidos. En ocasiones,
algunos municipios deciden no participar en el Programa, o no
continuar con el mismo, al no contar con los recursos financieros
para aportar al menos el equivalente al 50% del costo total del
proyecto integral, tal como se estipula en las reglas de operacin
y lineamientos especficos del Programa.
El nmero de espacios pblicos intervenidos en los 32 estados de
la Repblica fue de 1620 en el 2010. En cada espacio, alrededor
de
5000 personas se benefician de las obras realizadas (colocacin
de luminarias, instalacin de juegos infantiles, rehabilitacin o
habilitacin de espacios, construccin de canchas deportivas,
entre otras) y de las acciones llevadas a cabo (como cursos,
talleres, actividades deportivas, eventos artstico-culturales,
campaas de sensibilizacin, etc.) 55.
Fuente: Martha Schteingart. El Colegio de Mxico, 2012.

del espacio pblico y las actuaciones que se realizan en


l son determinantes en el modelo de ciudad, las
condiciones de vida de la poblacin y la capacidad de
tener ciudades ms inclusivas.

3.3 Convivencia y seguridad


El espacio pblico desempea un papel central en la
convivencia social. De la misma manera que espacios
pblicos deteriorados, mal planeados o la falta de
espacios influyen en la aparicin de conductas
antisociales y violentas, su disponibilidad, calidad y
libre acceso incitan a la integracin social y la ruptura
de las barreras fsicas y sociales de la inequidad.
La convivencia en los espacios pblicos
de
Amrica Latina y el Caribe est
seriamente
comprometida por la inseguridad. La violencia y la
delincuencia se han convertido, segn las encuestas de
opinin, en la principal preocupacin de los ciudadanos
de la regin, junto con el desempleo, la corrupcin y
la pobreza56. Los costes econmicos vinculados a la
inseguridad son elevados, de lo cual es una muestra el
clculo realizado por el Banco Mundial en
Centroamrica57, donde representan casi el
8% de su PIB58. El coste en vidas humanas queda
reflejado en las estadsticas: tan solo en 2008, en Amrica
Latina y el Caribe murieron ms de 130.000 personas
por arma de fuego59.

Grfico 3.5

Preocupante
violencia

ndice

de

En el mundo, los niveles ms altos de homicidios


aparecen asociados a un bajo desarrollo humano y
econmico, y a grandes disparidades de ingreso entre la
poblacin60. En su conjunto, Amrica Latina y el
Caribe es la regin que presenta la tasa de homicidios
ms elevada del mundo (ms de 20 por cada 100.000
habitantes) 61, situndose muy por encima del promedio
mundial (7 por cada 100.000 habitantes). En El
Salvador, Guatemala, Honduras y Jamaica, la violencia
urbana alcanza grandes proporciones y est causando un
nmero de vctimas mortales superior al de los conflictos
armados clsicos62.
La violencia no afecta de la misma manera a todas las
zonas de la ciudad, ni a todas las ciudades. Si se
compara la exposicin a la violencia entre una ciudad y
su pas, no es posible identificar patrones generales.
Existen ciudades que presentan una alta concentracin
de homicidios en relacin a sus pases, como ocurre en
Caracas, Ciudad de Guatemala o Ciudad de Belice, y
otras que tienen la situacin opuesta, aunque con
mucha menos diferencia entre la tasa nacional y local.
Un tipo de violencia especialmente preocupante por su
intensidad, frecuencia y escasa visibilidad, es la violencia
de gnero63, que se manifiesta de diferentes formas.
Muchos actos violentos contra la mujer estn
relacionados con los espacios pblicos, pero tambin se
dan en el transporte, en el lugar de trabajo y en el
hogar64. La falta de seguridad en los espacios pblicos
induce a su abandono por las mujeres, provocando a su
vez el debilitamiento del tejido social y la reclusin
femenina en los espacios privados65.
Entre 2004 y 2009, de los 25 pases con mayores tasas
de feminicidio en el mundo 13 estaban en la regin.
El Salvador se ubicaba en primer lugar, seguido, en

Tasa de homicidios en ciudades seleccionadas y en su pas, circa 2009


120

Tasa/100.000 hab.

100
80
60
40
20
0

Tasa ciudad

Tasa nacional

Fuente: Elaboracin con datos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). Consultado en noviembre de 2011.

orden descendente, por Jamaica, Guatemala, Guyana,


Honduras, Colombia, Bolivia, Bahamas, Venezuela,
Belice, Brasil, Ecuador, y Repblica Dominicana66.
Un caso particularmente conocido por su gravedad es
el de Ciudad Jurez (Mxico), que ha recibido especial
atencin de organizaciones internacionales y medios de
comunicacin por la duracin, frecuencia y brutalidad
de la violencia, as como por la lentitud en la respuesta
de la justicia67.

Agenda pendiente
En la regin, el aumento de la criminalidad y la
violencia ha respondido a elementos materiales e
inmateriales, entre los cuales el principal es, sin duda,
la ausencia de soluciones a los problemas de inequidad
socioeconmica68. La inseguridad urbana tambin se
nutre del deterioro y mal diseo de los espacios
pblicos. Estrategias de localizacin, accesibilidad,
iluminacin y calidad del mobiliario urbano, que
respondan a las demandas sociales y garanticen la
igualdad, son determinantes para la apropiacin y la
convivencia social en el espacio urbano y el acceso a
otros elementos y servicios.
La inseguridad obliga a mayores inversiones por parte
de la sociedad para disminuir el riesgo de victimizacin,
lo que supone un sobrecosto adicional al
funcionamiento de la economa. Tambin repercute
fuertemente sobre los valores en el mercado
inmobiliario.
La violencia tiene un costo social muy alto al disminuir
las opciones de interaccin, generar desconfianza tanto
entre personas como hacia las instituciones69 y,
finalmente, perdida de cohesin, lo que tiende a su vez a
alimentar el problema. Los habitantes de barrios pobres
y segregados social y espacialmente sufren altos niveles
de violencia y coercin, especialmente cuando estn
expuestos a la presencia de grupos del crimen
organizado.
Ms all de la violencia objetiva, el temor tiene
consecuencias importantes sobre el modo de
organizacin de la ciudad y el diseo de espacios pblicos
y privados. La inseguridad repercute negativamente en la
disponibilidad fsica y temporal de espacios urbanos, en
la medida en que el ciudadano tiende a evitar reas
consideradas peligrosas
o
frecuentarlas
en
determinados
horarios. En casos extremos, puede
conducir a una prdida de la nocin y prctica de la
vida en comunidad, al inducir a los individuos a aislarse
en casa o en condominios cerrados.
El crimen y la inseguridad parecen hoy superar la
capacidad de respuesta de varios gobiernos70 de la
regin, representando un elemento desestabilizador
para las instituciones y hasta la existencia del Estado de
derecho. El reto para la regin es doble: disminuir los
ndices de violencia en general y aumentar los niveles de
confianza interpersonal71.

Recuadro
3.13
Ro de Janeiro: de la coercin a la confianza
El trfico de drogas es la fuente de buena parte de la
violencia organizada de Ro de Janeiro, la segunda ciudad
ms grande de Brasil. Los grupos delictivos han actuado bajo
el esquema de clulas autnomas que se aprovechan de la
geografa de exclusin de la ciudad: reas ocupadas por
comunidades pobres, muchas de ellas en cerros, con psimas
condiciones de acceso y sin oferta adecuada de servicios
sociales y de seguridad pblicos. Son las llamadas favelas,
donde nios y jvenes sin oportunidades son cooptados por
los narcotraficantes.
Durante dcadas, las favelas han estado bajo el control
de bandas criminales que han usado estas reas para sus
actividades econmicas ilegales y que gradualmente se han
apoderado de los territorios hasta proporcionar determinados
servicios, como la venta de bombonas de gas o la televisin
por cable, administrar la justicia penal y cobrar tasas
por transacciones inmobiliarias. Estas estructuras se han
beneficiado de la connivencia y corrupcin de grupos de
policas. Los habitantes de estas comunidades han quedado
expuestos a un altsimo grado de inseguridad y violencia,
excluidos de las ventajas que proporciona la ciudad y de los
servicios del Estado.
En 2008, el nivel de violencia y criminalidad convirti esta
situacin en una prioridad en la agenda gubernamental y, en
diciembre de ese ao, el Gobierno del Estado de Ro de Janeiro
comenz el despliegue de las llamadas Unidades de Polica
Pacificadora (UPP) para retomar los territorios sin violencia.
En enero de 2011, la municipalidad de Ro de Janeiro dio el

segundo paso de esta estrategia: la introduccin de las UPP


Sociales72 en las reas ya pacificadas. Este nuevo programa
aspira a consolidar la paz y el control de las reas combinando
los esfuerzos del sector pblico, privado y de los propios
ciudadanos.
Hasta mayo del 2012, se haba logrado la pacificacin en
87 favelas repartidas en la ciudad, beneficiando a cerca de
300.000 habitantes con libertad de movimientos y acceso
regular a los servicios. Estas unidades, que cuentan con un alto
grado de aceptacin social, han ayudado a construir una
ciudad ms segura.
Esta apuesta pblica y social busca revertir el legado de
violencia y exclusin socio-territorial, y consolidar la paz y
la seguridad en la ciudad promoviendo el desarrollo social,
fomentando la ciudadana y la integracin plena de estas
reas en el resto de la ciudad.

Para ello, es necesaria la accin decidida del Estado


en contra de las estructuras criminales. Al mismo
tiempo, la cohesin social es la principal herramienta
de proteccin social y pblica futura contra grupos
criminales organizados. Para mantener la cohesin, son
imprescindibles acciones propositivas por parte del Estado
y la sociedad orientadas a proteger a las comunidades y
favorecer la creacin de oportunidades y capacidades, no
solo para la recuperacin y control de las reas afectadas,
sino tambin para superar las barreras de la exclusin
social.

Notas
1.
2.
3.

4.
5.
6.
7.
8.

9.
10.
11.

12.
13.

14.

15.
16.
17.

18.

19.
20.
21.

22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.

31.
32.
33.
34.

Torres, Jorge (2010a)


Ibdem.
La ronda de censos del 2000 incluye, en realidad, aos diversos
segn los pases (desde 2000 a 2007). Si bien algunos pases han
publicado informacin correspondiente a la primera dcada del
siglo XXI, como Brasil y Mxico, cada uno utiliza criterios propios
para sus mediciones que luego son estandarizados por organismos
internacionales como CEPAL.
Torres, Jorge (2010a)
Arriaga Luco, C. (2003).
Gilbert, Alan (2012).
Torres (2010a).
Aun cuando a nivel acadmico y para polticas pblicas se suele
hacer esta diferenciacin, muy pocos pases en la regin miden
ambos dficits a nivel general; lo ms frecuente es la medicin del
dficit cuantitativo.
ht tp:/ / ww w.unhabitat.org / documents / media _ centre
/sowcr200 6 / SOWCR%205.pdf
ht tp:/ / ww w.un.org /spanish / millenniumgoals /pdf / MDG _
Report_2010_SP.pdf#page = 64
Global Indicators Database. Procesamientos especiales de
encuestas de hogares utilizando los 4 componentes de tugurio
(carencia de agua mejorada, saneamiento mejorado, vivienda
durable y rea habitable suficiente).
El clculo corresponde a la situacin anterior al terremoto de 2010.
En Chile, se aplica una medicin del dficit habitacional que
incorpora el potencial de recuperacin de las viviendas (aceptable,
reparable, irreparable). MINVU (2004).
La provisin de servicios de agua y saneamiento se analizan en
profundidad, junto con otros aspectos del hbitat urbano, en el
captulo 4.
Global Urban Indicators (2009).
Estos datos no incluyen los resultados que parecen haber sido
obtenidos en los ltimos periodos de gobierno.
Indicador que combina cuatro aspectos de la habitabilidad: acceso
a servicios de electricidad, agua entubada, saneamiento conectado
a un sistema de excretas y tenencia en propiedad o arrendamiento.
La fuente de datos para este ndice es el censo de cada pas.
En algunos pases, las cifras oficiales pueden presentar variaciones
entre la medicin realizada por las encuestas de hogares y los
resultados que arrojan los censos. Un ejemplo es Per, donde el
censo del mismo ao (2007) muestra que 15% de los hogares eran
inquilinos, lo que sugerira importantes diferencias en la medicin y
en la aproximacin conceptual a la condicin de tenencia, as como
a los servicios y mercados habitacionales.
Lanjouw y Levy (2002).
Torres (2010b).
Fernandes, Edesio (2011). El autor seala que las primeras
experiencias son los casos de Per (1961) con la ley de
regularizacin y Mxico (1974) con el programa CORETT.
Angel et al. (2006)
Fernandes (2011), citando a Julio Caldern.
Fernandes (2011).
ww w.scielo.cl /scielo.php?pid =S025071612004009100004&script=sci_arttext
ww w.seguridadenbarrios.cl
CEPAL (2000).
BID-OVE (2011).
Furtado et al (2012)
Estas cifras han sido tomadas directamente de la Secretaria Distrital
de Hacienda de Bogot, Direccin Distrital de Tesorera, de la
ejecucin del presupuesto de rentas e ingresos a diciembre de cada
ao para el perodo de 2009 a 2011.
Todtmann Montandon, 2007
Smolka y Biderman (2011), captulo 35.
El captulo 5 analiza la situacin e importancia de las reas verdes
en las ciudades de la regin.
Es el caso de la medicin realizada por el PNUMA en 2010 sobre
reas verdes en ciudades seleccionadas de la regin, que ofrece
variaciones que van desde los 30 metros cuadrados por habitante
(m2/hab) en Ro de Janeiro y 20 m2/hab en Bogot, hasta 2 m2/
hab en ciudades como Chiclayo, San Jos de Costa Rica, Santiago y
Buenos Aires, y 0,5 m2/hab en Esmeralda. Fuente: PNUMA (2010).

35. Se puede ver informacin adicional en el sitio web http://www.


inegi.org.mx
36. Para ms informacin, vase ht tp:/ / ww w.bogota.gov.co / por tel
/ libreria /php / 01.27090901.html y
ht tp:/ / ww w.bogotacomovamos .org
37. http :/ / ww w.jaliscocomovamos.org
38. http :/ / ww w.limacomovamos .org /
39. ht tp:/ / lapazcomovamos.org /
40. Segovia, Olga y Jordn, Ricardo (2005).
41. ONU-Habitat (2012).
42. En ingls se dice que han logrado un sense of place, o
sentimiento de pertenencia, un concepto relacionado con las
teoras de Christian Norbert Schultz sobre el Genius loci.
43. El captulo cuarto ofrece informacin detallada sobre la movilidad
en las ciudades.
44. ww w.lapetus.uchile.cl / lapetus /archivos /1239291239Car ta _
mundial_derecho_ciudad.pdf
45. ww w.asambleanacional.gov.ec / documentos / constitucion _ de_
bolsillo.pdf
46. ww w.hic-al.org ; ht tp:/ /derechoalaciudaddf.blogspot.com
47. Programa Favela Barrio. Disponible en: ww w.fau.ufrj.br/ prourb
/ cidades /favela /favelabairroES.rtf y BID (2010) Panorama de la
efectividad en el desarrollo, 2010, disponible en ht tp :/ / idbdocs.
iadb.org /wsdocs /getdocument.aspx?docnum =35804529.
48. Informacin basada en datos de la Alcalda de Ro de
Janeiro. Disponible en ht tp:/ / ww w.rio.rj.gov.br / web /smh
/ exibeconteudo?article-id =1451251
49. Fernandes (2011), citando a Abramo (2009).
50. Con base a informacin publicada en el sitio sobre Buenas Prcticas
ht tp:/ / habitat.a q.upm.es / bpal / onu0 8 / bp1982.html
51. Con base en la informacin ofrecida en: ht tp :/ / habitat.aq.upm.es /
dubai / 06/bp1315.html
52. Con base en la experiencia documentada en ht tp:/ / habitat.
aq.upm.es /bpal /onu00 /bp517.html y el libro Best practice on
social sustainability in historic districs, publicado en 2008 por ONUHabitat y UNESCO, disponible en: ht tp :/ / unesdoc.unesco.org /
images / 0017/ 001784/178405e.pdf
53. Poltica de rescate de Espacios Pblicos. Secretara de Desarrollo
Social. ht tp :/ /14 8. 245.120.155 / index / index.php?sec=31 y Plan
Nacional de Desarrollo ht tp :/ / pnd.calderon.presidencia.go b.mx /
index.php?page = documentos-pdf
54. Ver la Poltica Nacional de Espacio Pblicos adoptada por la
Repblica de Colombia, documento 3718 del Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social, 31 enero del 2012.
55. El sitio web ht tp:/ / ww w.sedesol.gob.mx / es / SEDESOL / Programa _
Rescate_de_Espacios_Publicos ofrece una evaluacin del programa.
56. Latinobarmetro 2011. http :/ / ww w.latinobarometro.org / latino /
latinobarometro.jsp
57. El estudio no incluye a Panam. Banco Mundial (2011b).
58. Banco Mundial (2011b).
59. La cifra incluye datos para 31 pases y territorios. Se tom 2008
como referencia, por ser el ltimo ao para el que se dispone de
estimaciones completas para la regin. UNODC (2011).
60. UNODC (2011).
61. La tasa promedio para todos los pases del continente americano
es de 16 por 100.000 habitantes, solo superada por frica (17
por cada 100.000 habitantes). Si se excluye a los Estados Unidos
y Canad, la tasa es mayor al promedio continental en las tres
subregiones: Centroamrica, Suramrica y el Caribe. UNODC
(2011).
62. Geneva Declaration on Armed violence and development (2011).
63. Massolo, Alejandra (2005).
64. La violencia domstica afecta a todas las sociedades y se traduce
en violencia social. PNUD (2008).
65. Vargas, V. (2008).
66. Geneva Declaration on Armed Violence and Development (2011).
67. CIDH (2003).
68. ONU-Habitat (2007).
69. Beltran y Velasquez (2011).
70. Banco Mundial (2011b).
71. Beltrn y Velasquez (2011).
72. ww w.uppsocial.com.br

Lima, Per.
Pedro Chincoa Rodrguez

78

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

CAPTULO 4

Servicios bsicos urbanos


En pocas palabras
1. Amrica Latina y el Caribe ya ha alcanzado los Objetivos del Milenio en materia de
abastecimiento de agua. Actualmente, el 92% de la poblacin urbana dispone de
agua por tubera y la cifra se eleva al 98% si se incluyen otras fuentes mejoradas
de agua. Sin embargo existen carencias importantes en la calidad del servicio. Se
estima que el 40% del agua tratada se pierde por un mal funcionamiento de la
infraestructura, fugas y usos inadecuados, mientras que las polticas tarifarias no
siempre cubren los costes de operacin y raramente benefician a los ms pobres.
2.

Los avances en los servicios de saneamiento han sido menos espectaculares En las
ciudades, 74 millones de personas (16%) todava carecen de saneamiento
adecuado.
En general, la situacin es un poco mejor en las grandes ciudades que en las
pequeas, pero en todos los casos menos del 20% de las aguas residuales son
tratadas antes de su vertido, con el consiguiente peligro sanitario y ambiental.

3. Cada habitante urbano de la regin genera casi un kilogramo diario de residuos


slidos, una cantidad que ha ido en aumento. Si bien las ciudades han mejorado los
servicios de recoleccin y disposicin de basuras, extender el servicio a los barrios
precarios sigue siendo un desafo. Fuera del sector informal, las actividades de
reciclaje, reutilizacin y aprovechamiento son incipientes y se est muy lejos de
utilizar todo el potencial que ofrecen.
4. Las ciudades de la regin se destacan por la importante participacin del
transporte pblico (43%), la caminata y la bicicleta (28%) en los desplazamientos,
as como
por el desarrollo de sistemas de transporte colectivo integrados (BRT). Sin embargo,
debido a la proliferacin reciente de los vehculos individuales (su nmero se ha ms
que duplicado en 10 aos) y la expansin de la mancha urbana, muchas ciudades
sufren altos niveles de congestin, e incluso paralizacin, con importantes costos
econmicos, sociales y ambientales.

Claves para el cambio


5. La gestin de los servicios bsicos urbanos se ha vuelto ms compleja con las
tendencias a la dispersin urbana y la conurbacin. Se requieren enfoques integrales
que vayan ms all de los lmites administrativos tradicionales, que promuevan la
ciudad compacta y tengan una mejor articulacin con la planificacin urbana y la
gestin del suelo.
6. Garantizar el derecho al agua y al saneamiento no se limita a ofrecer infraestructuras.
Los pases han avanzado en la descentralizacin, regulacin y control de ambos
servicios, pero subsisten desafos importantes en trminos de eficiencia, disponibilidad, calidad, asequibilidad y continuidad. Superarlos requiere la revisin y el
perfeccionamiento de los modelos de gobernanza, gestin y financiacin.
7. El uso del automvil particular determina el modelo de crecimiento urbano en la
regin, a pesar de su carcter insostenible. Existe la alternativa de consolidar el actual
predominio de los desplazamientos activos y del transporte colectivo, abordando las
polticas de incentivos y desincentivos de forma ms integral, desde una perspectiva
socioespacial y fomentando, donde sea necesario, soluciones conjuntas para varios
municipios.
8. La definicin de polticas de gestin de los servicios bsicos urbanos requiere un
monitoreo tcnico relativamente avanzado. En la regin, no existe un registro exacto
de la calidad del agua, de las redes de alcantarillado, del tratamiento de las aguas
servidas ni de los residuos slidos. Tampoco se logra evaluar con precisin la oferta y
demanda de movilidad. En general, los datos provienen de los propios proveedores,
por lo que resulta fundamental definir indicadores precisos, completos y comparables
que permitan adoptar las estrategias ms adaptadas a cada escenario.

CAPTULO 4

Servicios bsicos urbanos

El acceso al agua potable y al saneamiento fue


proclamado, en 2010, por las Naciones Unidas
como un derecho humano esencial para garantizar el
pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos,
entre ellos, el de vivir en condiciones dignas y adecuadas1.
Es una aspiracin que va ms all de la consecucin de
la meta 7C establecida en los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM): reducir a la mitad, para el ao
2015, la proporcin de personas sin acceso sostenible a
agua potable y a servicios bsicos de saneamiento.

mayor generacin de residuos3.

En los ltimos aos, los pases de Amrica Latina y


el Caribe han desarrollado esfuerzos significativos para
avanzar hacia la universalizacin de ambos servicios.
Tambin se han dado pasos importantes para mejorar
la gestin de residuos slidos urbanos y facilitar la
movilidad de la poblacin, pero persisten graves
deficiencias en la calidad, eficiencia y continuidad de los
servicios, as como en las condiciones de acceso que
afectan particularmente a la poblacin ms pobre.

4.1 Agua y Saneamiento


En todo el mundo, la demanda creciente de agua,
especialmente para uso agrcola, unida a la
contaminacin y la destruccin de cuencas y reas de
recarga ejercen una presin
sobre los recursos
hdricos
que afectan el suministro, el desarrollo
socioeconmico y la sostenibilidad de los asentamientos
humanos.
Amrica Latina y el Caribe es una regin rica en
fuentes renovables de agua dulce. Sin embargo,
algunas reas, especialmente zonas ridas y semiridas
de Mxico, Centroamrica y de los pases andinos,
sufren una escasez natural o estacional que se ve
acentuada por los efectos del cambio climtico, como
las sequas prolongadas y las bajas precipitaciones de
lluvia 2.
En el Caribe, a los problemas mencionados, se suman
la fuerte dependencia del agua de lluvia y los desafos
derivados del turismo, un sector que representa en
promedio el 40% del Producto Interno Bruto de los
pases, pero tambin conlleva un consumo de agua
entre
5 y 10 veces ms alto que el consumo domstico y una
80

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

En toda la regin, la falta de acceso a agua potable


y saneamiento
est asociada, sobre todo, a
problemas de infraestructura, eficiencia y gestin del
servicio, as como a la desigualdad en el suministro.
Las deficiencias existentes y la insuficiente atencin
que recibe el sector en las agendas pblicas hacen que
grandes cantidades de residuos lquidos sean vertidos sin
tratamiento en cuerpos de agua y en el suelo, con la
consiguiente contaminacin de las fuentes, un grave
dao medioambiental y un alto coste social.

compartidos y una carencia completa de instalaciones,


llegaba al 84% 6.

La brecha existente en cobertura de agua y saneamiento


est relacionada con la urbanizacin acelerada de las
ltimas dcadas, la situacin socioeconmica de la
poblacin, la falta de oferta de vivienda formal para
familias pobres y de polticas adecuadas para lograr el
financiamiento urbano4.
Segn los datos recabados por el Programa Conjunto
de Monitoreo del Abastecimiento
de Agua y
Saneamiento (JMP, por sus siglas en ingls)5, la
provisin de agua, medida bsicamente en funcin
de la infraestructura que lleva el recurso a los
usuarios, cubra al 98% de la poblacin urbana de
Amrica Latina y el Caribe y el saneamiento
adecuado, calculado por oposicin a sanitarios
Grfico 4.1
Amrica Latina y el Caribe . Evolucin de la poblacin
urbana con acceso a agua y saneamiento, 1990-2008

% de poblacin

100
90
80

82

80

98

97

96

95

95

84

83

84

70
60
50
1990

1995

2000

2005

2010

Acceso a fuentes mejoradas de agua


Acceso a instalaciones mejoradas de saneamiento
Fuente: Elaborado con datos de OMS/UNICEF Joint Monitoring
Programme (JMP) for water supply and sanitation. Consultados
en abril de 2012.

Segn ese balance, las zonas urbanas de Amrica Latina


y el Caribe ya han alcanzado la meta implcita en los
ODM en materia de abastecimiento de agua (97,5%) y
estn muy cerca de la universalizacin. Sin embargo, si
no hay cambios en el ritmo de avance, la cobertura en
saneamiento en reas urbanas ser inferior a la
establecida en los ODM (91%) para el ao 2015 y
estar lejos de llegar a toda la poblacin7.

Puerto Prncipe, Haiti. Existe una brecha en cobertura de agua y saneamiento.


Mariana Nissen

Cobertura y acceso al servicio de agua


De acuerdo con el JMP, el acceso a fuentes mejoradas
de agua implica que el recurso llegue al hogar mediante
una conexin domiciliaria (en la vivienda, el patio o el
solar) o por otras fuentes, incluidas grifos pblicos, pozos
entubados o de sondeo, pozos excavados y manantiales
protegidos, y la recoleccin de agua de lluvia. Esta
definicin es til para establecer si se tiene acceso a agua
en un sentido bsico, pero omite las condiciones de ese
acceso.
En la regin, el principal logro de los ltimos veinte
aos ha sido la reduccin del nmero de personas que
consumen agua de superficie y se abastecen de fuentes no
mejoradas
de agua y
74 millones no contaban con instalaciones mejoradas de
saneamiento. La situacin presenta matices importantes.
La estimacin del rezago en saneamiento sera mayor si se
incluyeran otros criterios importantes, entre ellos, si estas
instalaciones tienen conexin a una red o si los residuos
son tratados antes de volver a la naturaleza. En el caso
del agua, la cifra aumentara significativamente si se
midieran la calidad del agua, la asequibilidad para los
usuarios o la
continuidad del servicio.

Pese a lo anterior, en 2010, ms de 10 millones de


habitantes urbanos de Amrica Latina y el Caribe
todava estaban privados de acceso a fuentes mejoradas
Servicios bsicos urbanos

81

El panorama al interior de la regin no es homogneo.


La cobertura de agua de fuentes mejoradas es universal
en las reas urbanas de Barbados y Costa Rica, as
como en algunos territorios de ultramar, y casi total en
Chile y Uruguay. El mayor atraso lo registran Hait,
cuya situacin es excepcional en la regin, y Repblica
Dominicana, donde la cobertura disminuy del 98% al
87% entre 1990 y 2010, un perodo con un importante
crecimiento demogrfico. Otros casos de retroceso son
Panam y Suriname, aunque en ambos pases la
Al margen de estos datos, solo existen informaciones
aisladas sobre las condiciones en que son prestados estos
servicios y quienes las proporcionan son los operadores,
sean estos pblicos o privados. Se estima que del total
de cobertura de agua, aproximadamente el 25% la
obtiene por medios precarios y, en ocasiones, informales
o clandestinos, mientras que en saneamiento, un 35% de
la cobertura corresponde a servicios con esas
caractersticas8.
El tipo y calidad de los datos estn directamente
relacionados con la existencia de entes reguladores, de un
marco jurdico para la regulacin y de las exigencias
que ste contempla9. Por lo general, son todava
demasiado
incompletos e inexactos, y excluyen los servicios
prestados por pequeos operadores, cooperativas y
grupos asociativos y vecinales.

82

cobertura es mayor (97% recibe el servicio).


Los datos son menos alentadores si se observa la
cobertura de agua entubada. Al menos once pases de
la regin se encuentran an por debajo del 90%:
Belice, Cuba, El Salvador, Guyana, Nicaragua,
Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Santa Luca,
Suriname, y Trinidad y Tobago.
Grfico 4.2
Amrica Latina y el Caribe . Evolucin en el acceso a
fuentes de agua en reas urbanas, 1990-2010
100
% de poblacin

de agua en un 4% (aproximadamente siete millones de


personas), as como el incremento del porcentaje que la
reciben por tubera.

90

87

89

90

91

92

1990

1995

2000

2005

2010

2
1

80
70
60

50

Sin servicios mejorados

Otras fuentes de agua potable

Agua de superficie

Agua potable entubada

Fuente: Elaboracin con datos de OMS/UNICEF Joint Monitoring


Programme (JMP) for water supply and sanitation. Consultados
en abril de 2012.

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Entre 60-80%
Menos de 60%

% de poblacin urbana

Mas de 80%

Grfico 4.3
Amrica Latina y el Caribe . Grado de urbanizacin y proporcin de poblacin urbana con agua entubada, 2010a
Chile
Uruguay
Brasil
Islas Caimn
Venezuela (Rep. Bol.)
Argentina
Costa Rica
Ecuador
Bolivia (Est. Plu.)
Panam
Mxico
Colombia
Paraguay
Per
Cuba
Rep. Dominicana
El Salvador
Suriname
Barbados
Guatemala
Honduras
Jamaica
Nicaragua
Trinidad y Tobago
Belice
Guyana
Hait
0

10

20

30

40

50

60

% Poblacin con acceso a agua entubada


a

70

80

90

100
Promedio

Datos de Argentina y Venezuela corresponden a 2007. Para el resto de pases, 2010.

Fuente: Elaborado con datos de UNDESA (2010) y del JMP ( ht tp:// ww w.wssinfo.org ) Consultados en septiembre de 2011 y abril de 2012.

Algunos pases todava necesitan mejorar para


lograr la universalizacin del servicio, pero han dado
pasos importantes en los ltimos veinte aos para
proporcionar agua por caera a la poblacin, entre
ellos, las Islas Caimn, donde el acceso aument en 58
puntos porcentuales; Bolivia, con un incremento de 17
puntos; Ecuador, Guatemala y Paraguay, con mejoras
en torno a
27 puntos porcentuales en cada
uno10.

disponibles para un anlisis de ese tipo corresponden a


los censos de la ronda del ao 2000 y, aunque algunos
tienen fechas posteriores, no son comparables con la
medicin del JMP. No obstante, la lectura de los datos
de los censos considerando el tamao relativo de las
ciudades (siguiendo la metodologa expuesta en el
captulo uno)13 arroja hallazgos interesantes,
que
permitirn identificar tendencias cuando se procesen los
datos de los censos de
2010 para uso comparativo.

En el caso de Hait11, el 85% de la poblacin urbana


contaba con algn tipo de acceso a agua, pero solo el
15% la reciba por tubera, 70% la obtena de otras
fuentes y un 15% de la poblacin simplemente careca
de acceso a fuentes mejoradas.

Los promedios regionales indican que el tamao de la


ciudad tiene escasa incidencia en el acceso a los servicios.
Las urbes ms grandes eran las que presentaban mayor
acceso a fuentes mejoradas de agua (90%) seguidas de
las pequeas (88%). Las aglomeraciones intermedias
aparecan como las peor dotadas (85%), posiblemente
porque su mayor tasa de crecimiento demogrfico en
las dcadas anteriores al censo14 conllev un rezago ms
significativo. En esos promedios influye la abundancia
de ciudades en Mxico y Brasil. En el anlisis
individual, destacaba el retraso de las ciudades pequeas
de Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Paraguay y
Repblica Dominicana respecto a las ciudades mayores,
lo que se explicara por su menor capacidad financiera,
tcnica e institucional.

El acceso a fuentes mejoradas de agua en zonas urbanas


es especialmente importante porque casi el 80% de
la poblacin de Amrica Latina y el Caribe vive en
ciudades12. Si bien la velocidad de la transicin
urbana signific mayor presin sobre la provisin del
servicio, en la actualidad no se perciben diferencias
significativas entre pases vinculadas a su grado de
urbanizacin.
No existen datos estadsticos recientes a escala regional
que permitan ver eventuales diferencias de cobertura
segn el tamao de ciudad. Las ltimas informaciones

Cobertura y acceso al servicio de

saneamiento

El saneamiento constituye un pilar fundamental de las


polticas de salud pblica y de la mejora de la calidad
de vida. La ausencia de instalaciones bsicas de
saneamiento crea las condiciones propicias para la
propagacin de enfermedades diarreicas e infecciosas,
entre cuyas consecuencias estn la alta morbilidad y
mortalidad. Pese a la importancia de la disposicin
final de los residuos lquidos, las mediciones generales
sobre saneamiento se focalizan en la infraestructura
privada por oposicin a la carencia completa de
instalaciones sanitarias y al acceso a servicios
compartidos con un nmero excesivo de personas.
De acuerdo con el JMP, las reas urbanas de Amrica
Latina y el Caribe han presentado en promedio una
evolucin positiva en los ltimos 20 aos (la cobertura
ha pasado del
80 al 84%). En ese perodo se ha reducido en seis
puntos porcentuales la cantidad de poblacin privada
de todo tipo de instalaciones sanitarias, aunque no en
todos los casos se ha debido a un acceso a saneamiento
mejorado, sino a un mayor uso de instalaciones
compartidas y sino tecnologas mejoradas.
En trminos absolutos, el nmero de personas que
carecen de saneamiento mejorado en reas urbanas ha
aumentado de los 68 millones de 1990 a 74 millones en
2010 pese a la mayor cobertura en trminos relativos.
Los casos ms visibles de rezago son Hait, Bolivia y
Nicaragua, pases donde solo dispone de sistemas
mejorados de saneamiento el 24%, el 35% y el 63%
de la poblacin urbana, respectivamente15.

San Lorenzo, Ecuador. Los contrastes en la cobertura y acceso se dan tanto


entre ciudades como al interior deestas. ONU-Habitat

de hogares realizadas en 2004, segn las cuales, ocho


de cada diez latinoamericanos y caribeos privados de
saneamiento adecuado se situaban en los dos quintiles de
poblacin con ingresos ms bajos16.
Los censos nacionales proporcionan una perspectiva
complementaria al restringir los criterios a la
disponibilidad de un inodoro con descarga y desage a
una red pblica o a una cmara sptica, y por ofrecer
informacin para ciudades especficas, aunque, como se
ha expuesto en el caso del agua, no son comparables
con los del JMP por tener criterios diferentes y por la
separacin temporal entre ambos.
El anlisis realizado para 16 pases de la regin17 mostr
diferencias significativas, que permiten identificar
necesidades de polticas diferenciadas segn el tamao
de las ciudades. En promedio, el 66% de la poblacin
de ciudades pequeas tena acceso a servicios de
saneamiento mejorados; en ciudades intermedias, la cifra
suba al 69% y en ciudades grandes al 76%18, segn
datos censales.
Varios casos destacan dentro de ese esquema general.
Uno es el de Brasil, por ser las ciudades intermedias
las que

Los contrastes se dan igualmente entre ciudades y al


interior de estas, y se acentan en las zonas pobres y
marginales, una situacin reflejada por las encuestas

% de poblacin

Grfico 4.4
Amrica Latina y el Caribe . Evolucin en el acceso a
servicios mejorados de saneamiento en reas urbanas,
1990-2010

100
90

80
50
70
60

7
5
4
3
1
15
13
13
13

84

84

1990

1995

2000

2005

2008

Defecacin a cielo abierto


13 o
Sistemas no mejorados
compartidos
Sistemas mejorados de saneamiento

80
82
83
Fuente: Elaborado con datos del JMP. Consultado en abril de
2012.

presentan una situacin menos favorable; otro, Panam,


donde el mayor retraso se da en la mayor ciudad,
mientras que en Argentina las menores tienen un muy
ligero avance sobre el resto.
Adems, en Nicaragua, Paraguay y Repblica
Dominicana las diferencias de acceso en funcin del
tamao son notables19, llegando, en el caso de los dos
primeros pases, a ofrecer en sus ciudades grandes el doble
de acceso que en las ms pequeas.
Lo anterior pone de relieve la necesidad
implementar acciones para cerrar la brecha regional
universalizacin, que es superior a la del agua, y dar
apoyo directo a los municipios pequeos, pues,
general, son los ms rezagados, posiblemente por
menor capacidad financiera
y tecnolgica y por su reducida escala poblacional.

de
de
un
en
su

Menos de 60%

Entre 60-80%

% de poblacin urbana

Mas de 80%

Grfico 4.5
Amrica Latina y el Caribe . Grado de urbanizacin y proporcin de poblacin urbana con saneamiento mejorado,
2010a
Uruguay
Chile
Islas Caimn
Venezuela (Rep. Bol.)
Argentina
Brasil
Ecuador
Costa Rica
Cuba
Paraguay
Suriname
El Salvador
Mxico
Rep. Dominicana
Colombia
Per
Panam
Bolivia (Est. Plu.)
Barbados
Belice
Trinidad y Tobago
Guyana
Guatemala
Honduras
Jamaica
Nicaragua
Hait

10

20

30

40

50

60

70

80

90

% Poblacin con acceso a agua entubada


a

Datos de Argentina y Venezuela corresponden a 2007, los de Panam a 2009. Para el resto de pases, 2010.

Fuente: Elaborado con datos de UNDESA (2010) y del JMP ( ht tp:// ww w.wssinfo.org ) Consultados en septiembre de 2011 y abril de 2012.

Grfico 4.6
Acceso a saneamiento por tamao de ciudad en pases seleccionadosa

Para ms informacin sobre el tamao relativo de las ciudades, vase anexo 3.

Fuente: Elaborado con base de datos DEPUALC. Consultado en julio de 2011 (ltimos censos disponibles).

100
Promedio

Mapa 4.1
Amrica Latina y el Caribe . Hogares con acceso a saneamiento en municipios urbanosa

Kilmetros
Los municipios de la regin fueron divididos en: 1) rurales (menos del 50% de poblacin urbana) y 2) urbanos (al menos 50% de poblacin
urbana). La condicin de los hogares en acceso a saneamiento se desglosa para el segundo grupo. Para fecha de los censos en cada pas, vase
anexo 4.
a

Fuente: Elaborado con datos de CELADE y los ltimos censos nacionales disponibles para cada pas (ronda de 2000).

Condiciones de acceso a los


servicios de agua y saneamiento
Un diagnstico completo de la situacin de los
servicios de agua y saneamiento necesita considerar,
adems de la infraestructura, otros elementos que

actan como barreras para el acceso. Esto es


especialmente importante en una regin marcada por
la inequidad en los ingresos, la segregacin social en
el espacio y grandes diferencias en la capacidad
institucional y econmica entre ciudades y pases.

Conocer las condiciones del servicio de agua


depende de la informacin que recaban y suministran
los propios operadores. No existe un registro exacto
sobre su calidad, y la oferta abarca desde agua
realmente potable (o apta para el consumo
humano) hasta agua contaminada, con residuos
minerales
txicos o entubada, pero sin el
tratamiento
previo que
posibilita
alcanzar
estndares mnimos de calidad.
En saneamiento, el indicador del JMP20 se centra en
las condiciones higinicas de la instalacin para los
usuarios, relegando a un segundo plano el destino de los
residuos, un aspecto central para la sostenibilidad de
los asentamientos humanos y la salud pblica.
No existen datos exactos sobre cobertura de redes
de recoleccin de las aguas servidas. En cuanto al
tratamiento, las pocas informaciones disponibles
muestran
cifras que oscilan, dependiendo de la
fuente de informacin, entre el 15% y el 28%21 del
total de aguas residuales domsticas procedentes de
viviendas conectadas a redes de alcantarillado. Para
algunos operadores de Argentina, Brasil, Colombia,
Costa Rica, Ecuador, Honduras,

Mxico, Panam, Per y Uruguay, la cifra podra


subir a cerca del 40% con variaciones amplias entre
ciudades: desde el 100% en Mar del Plata (Argentina) y
Guanajuato (Mxico), a cifras cercanas al 10% en
Barranquilla (Colombia) y Santa Fe (Argentina)22.
La escasez de tratamiento es particularmente crtica
en el Caribe. Estimaciones
de organismos
internacionales indican que el 85% de las aguas
residuales vertidas al mar no han sido tratadas y solo
el 17% de los hogares tienen alguna conexin a un
sistema de recogida y tratamiento de aguas negras23.
Entre los pequeos Estados insulares del Caribe,
menos del 2% de los residuos del alcantarillado es
sometido a tratamiento.
Se estn dando iniciativas en la regin para mejorar
los niveles de tratamiento, como las emprendidas en So
Paulo para limpiar el ro Tiet o los ros MatanzasRiachuelo y Reconquista en Buenos Aires. En
Santiago de Chile, se ha construido un colector
subterrneo de 28,5 kilmetros para interceptar la
descarga de aguas servidas, que antes eran vertidas al
ro Mapocho, y llevarlas a las plantas de tratamiento.
Normalmente, son obras de carcter aislado, que
carecen del enfoque global que requiere una gestin
de las aguas residuales24.

Tarifas
de
alcantarillado

agua

En muchas ciudades coexisten reas que concentran


soportes urbanos, inversiones pblicas,
capacidad econmica y poblacin de alta renta, con
una situacin privilegiada en provisin y continuidad
del servicio de agua, y reas pobres, alejadas y
precarias, objeto de cortes e interrupciones. Esta
brecha en la oferta del servicio se mantiene, en
buena parte, por la segregacin social en el espacio y
la discriminacin en la inversin para la extensin y
manutencin de redes.

Curitiba, Brasil. Esta ciudad cuenta con un programa de mejoramiento en la


red de alcantarillado. Sergio
Amaral

Desde el lado del usuario, el consumo de agua en la


regin muestra dos escenarios extremos: mientras
en algunas ciudades
se llegara a niveles de
derroche asociado generalmente a
tarifas
homogneas y problemas de medicin, en otras
habra consumos exiguos explicados por problemas
en la continuidad del servicio, ya sea por escasez real
del recurso, dificultades operacionales o condiciones
econmicas.
La capacidad del hogar para pagar los costos de
conexin y suministro de agua sin que comprometa
otras necesidades bsicas de la familia es,
frecuentemente, el taln de Aquiles del servicio. Segn
datos obtenidos en las encuestas de hogares, de cada
diez personas sin acceso a agua potable en la regin,
siete pertenecan a los dos quintiles ms bajos de
ingresos25. Estos son obstculos que se pueden vencer
con mecanismos de precios progresivos, de manera
que quienes consumen ms, o incluso desperdician,

paguen ms, contribuyendo as a financiar el agua para

los sectores con menos recursos.

Recuadro 4.1
Costos de conexin: una barrera al acceso para los pobres
En Bolivia, el costo de la conexin domiciliaria del servicio de
agua entubada puede ser el principal obstculo para el acceso
al agua. Los precios para tres ciudades muestran el peso que
representa para un hogar pobre el simple acceso al servicio.

Operador / Ciudad

Conexin agua Potablea


Factura Resid. tpica (20m3 mensuales) b

Al compararlo con el precio tpico de una factura mensual


resulta ms que alarmante la importancia de esta barrera, que
podra llevar a una segregacin socioespacial en el acceso y la
falta de extensin de redes en reas pobres, con la
consecuente vulneracin del derecho por no ser asequible.

SEMAPA (Cochabamba)

EPSAS (La Paz y El Alto)

SAGUAPAC (Santa Cruz)

BS

USD

BS

USD

BS

USD

1.689,50

246,29

1.018,08

148,41

800

116,62

6,55

4,5

12

Pgina web SEMAPA, Pgina web EPSAS y atencin al cliente SAGUAPAC. El costo de conexin es calculado sin reposicin de
pavimento en los tres casos.
a

Aderasa (2005). Consultado en septiembre de 2011. Las tasas de cambio se han calculado con la Informacin Estadstica de Anlisis y
Gestin de la Base de Datos del Banco Mundial.
b

El precio del servicio suele estar directamente asociado a


los costos del proceso de suministro y vara mucho segn
el pas y ciudad de residencia. En 2005, el consumo
tpico de 20 metros cbicos de agua en Latinoamrica
costaba en promedio 11 dlares, pero el precio poda
variar entre 5 y
15 dlares. Bogot apareca como la ciudad ms cara,
con precios que quintuplicaban los de Arequipa o La
Paz26.
De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para
el
Desarrollo (PNUD), para garantizar el derecho al
agua,

el coste de las instalaciones y el servicio no debera exceder


el 3% de los ingresos del hogar27. En 2005, el pago por
agua representaba para un hogar pobre bogotano (los
dos primeros quintiles de poblacin) cerca del 14% de su
ingreso si no tena acceso a tarifa social y superar el 8%
para quien la tena. Dentro del contexto regional, este caso
resalta por sus contradicciones,
pues ofrece una
cobertura prcticamente universal con altos estndares
de calidad de agua potable, pero a precios
proporcionalmente muy elevados para la poblacin ms
pobre28.

Grfico 4.7
Factura residencial tpica de agua en ciudades seleccionadas, 2005 (US$/20m3 /mensual) a
25

Dlares al mes

20

15

10

Las tasas de cambio se han calculado en base a la Informacin Estadstica de Anlisis y Gestin de la Base de Datos del Banco Mundial.

Fuente: Aderasa (2005).

Agua, s pero con interrupciones


Otro problema asociado al servicio es la falta de
continuidad. Muchas reas urbanas solo disponen de
agua durante unas horas al da y la frecuencia del
suministro suele estar relacionada con las condiciones
econmicas de las familias. Un ejemplo se da en
Honduras, un pas en el que la mitad de la poblacin es
pobre; en Tegucigalpa casi el 80% de los hogares ms
ricos disponen del servicio ms de 8 horas diarias, una
continuidad que se da solo en la mitad de los hogares
pobres29.

aunque el proveedor del servicio es casi siempre el


mismo que el de agua. Adems, el sistema tarifario
de este servicio est menos avanzado, lo que tiene un
impacto real en el financiamiento. La factura no siempre
separa ambos servicios y se calcula muchas veces como
un sobrecargo porcentual respecto a la tarifa de agua
y no por los costos reales de la prestacin. El cobro por
alcantarillado imputado en 2005 a los usuarios poda ser
muy bajo, como en Costa Rica (23% de la factura de
agua) o representar un monto similar o superior al del
agua, como en So Paulo y Concepcin30.

Es evidente que, mientras los problemas de calidad


suelen afectar de manera homognea a todos
independientemente de su condicin econmica, los
cortes de suministro y la escasez por falta de capacidad
de pago estn asociados a la desigualdad de ingreso, y
perjudican fundamentalmente a la poblacin pobre y en
asentamientos precarios.

El componente socioespacial tambin desempea un rol


central en este problema. El modelo de urbanizacin
perifrica de la regin se caracteriza por la extensin
territorial de la ciudad de baja densidad, con vacos
urbanos y falta de conectividad entre las distintas zonas.
Esto propicia carencias, rupturas espaciales y
precariedad en los sistemas de agua y saneamiento,
especialmente en las reas perifricas pobres.

Quien carece de acceso a agua de fuentes mejoradas


consume mucho menos y paga ms por cada metro
cbico que aquellos que viven en zonas de altos
ingresos de la misma ciudad. Las importantes carencias
han propiciado el uso de sistemas de provisin precarios o
alternativos, como los carros cisterna, las conexiones
ilegales y los pequeos operadores, generalmente con
costos mayores. En el caso de Bolivia, por ejemplo, el
usuario de Cochabamba que recibe agua por la red paga
3,72 bolivianos por cada metro cbico (0,54 dlares), y
quien la compra al carro cisterna abona 25 bolivianos
por la misma cantidad (3,64 dlares).

Adems, el paradigma dominante en tratamiento de


agua sigue siendo la solucin nica centralizada, que
implica grandes complejidades institucionales, polticas
y financieras, puesto que las instalaciones tienen un alto
costo. Esto explica que la recoleccin y el tratamiento de
las aguas residuales no ocupen un lugar suficientemente
predominante en las agendas gubernamentales de la
regin. Otra razn es que, para obtener resultados,
requieren compromisos que superan generalmente un
periodo de gobierno, de manera que son poco visibles o
redituables en trminos polticos.

En materia de saneamiento, la situacin de la


infraestructura y la gestin son an ms heterogneas,

Porcentaje sobre precio del agua

Grfico 4.8
Precio del servicio de alcantarillado en relacin al del agua en ciudades y pases seleccionados, 2005

100

80

60

40

20

Fuente: Elaborado con datos de Aderasa (2005).

Al mismo tiempo, se ha dado el caso de pases, como


Argentina, Brasil, Ecuador, Mxico y Venezuela,
donde los beneficiarios han rehusado la conexin
domiciliaria de la red de saneamiento, pese a estar
disponible, porque no vean beneficios inmediatos
que compensaran el incremento del coste del servicio31.
Lograr mayores avances en saneamiento depende de la
inclusin del tema en las prioridades y presupuestos de
los Gobiernos, contar con la participacin de las propias
comunidades y utilizar tecnologa adaptada a las
realidades fsicas, sociales, culturales y econmicas de
cada lugar.
La desigualdad en los servicios de saneamiento se puede
reducir propiciando la densificacin urbana y evitando
la dispersin de los asentamientos que dificulta la
extensin de las redes. Para ello, se pueden aplicar medidas
de control del desarrollo urbano, al igual que es posible
implementar mecanismos tributarios y no tributarios
para financiar la urbanizacin. Adems, se puede
dotar a las reas perifricas existentes de sistemas de
saneamiento sostenible descentralizados basados en
nuevas tecnologas de bajo costo, fcil y rpida
operatividad, como el implementado en 2010 en la
periferia de Cochabamba. Dichos sistemas se perfilan
como una alternativa viable y ms eficiente desde el
punto de vista energtico, contribuyen al bienestar
de la poblacin y a la equidad social reduciendo, al
mismo tiempo el impacto ecolgico. No obstante, para
ser implementados, deben superar barreras ideolgicas,
normativas y de los propios financiadores.

Recuadro 4.2
Saneamiento sostenible descentralizado
en Cochabamba
La ciudad de Cochabamba, con 618.000 habitantes, ha estado
sujeta a una presin migratoria reciente que se manifiesta en
nuevos asentamientos humanos en las zonas periurbanas. La
capacidad de la planta centralizada de tratamiento de aguas
residuales Alba Rancho es insuficiente para atender la
demanda; adems, existen dificultades para ampliar la red de
alcantarillado a los nuevos asentamientos por las condiciones
topogrficas y las grandes distancias.
En el barrio Lomas del Pagador, localizado en el Distrito 14 de
Cochabamba, a 40 minutos del centro, 150 familias defecaban
al aire libre en una quebrada o, en el mejor de los casos,
utilizaban pozos ciegos (letrinas). La mayora de las familias
vertan las aguas grises directamente a la calle, contaminando
los suelos y creando riesgos para su propia salud.
Un proyecto municipala, que ha contado con la participacin
de la comunidad y apoyado por ONU-Habitat, permiti la
construccin de una red de alcantarillado sanitario y la
primera Planta de Tratamiento de Aguas Residuales
Descentralizada (PTAR-D), que presta servicios a 220 familias.
La planta, que utiliza humedales artificiales, no slo ofrece
un servicio antes inexistente, sino que tambin ha aliviado
la presin sobre la planta central de la ciudad. Se trata de un
sistema fcil de implementar, que ofrece un acceso rpido al
saneamiento, elimina la contaminacin y los malos olores. Este
modelo es una opcin viable para reas periurbanas, donde
puede ser gestionado por los propios vecinos, reduciendo las
barreras sociales a la localizacin de este tipo de instalaciones.
Las aguas tratadas son aprovechadas para el riego de reas
verdes y la reforestacin del barrio.
La ficha tcnica y fotos de este proyecto pueden ser consultados en
ht tp : / / ww w.aguatuya.wat san.net / page / 556
a

Gestin del agua y el saneamiento


Los datos de los proveedores indican que, en general, la
eficiencia en el sector es baja. En promedio, se estima
que un 40% del agua tratada en la regin se pierde por
ineficiencias, mal funcionamiento de los equipos, fallos
sistmicos, fugas y derroches. Esa cantidad est veinte
puntos porcentuales por encima de la prdida
considerada como aceptable en pases en desarrollo32.
En el caso de las redes de alcantarillado, los datos sobre
fugas son casi inexistentes. De 28 operadores consultados
en 2009 por la Asociacin de entes reguladores de
agua potable y saneamiento de las Amricas (Aderasa),
casi la mitad no ofrecieron informacin sobre este
punto. La escasez de datos fiables y completos lleva al
desconocimiento del nivel de agresin al medio
ambiente y su evolucin.
El sector de agua y saneamiento de Amrica Latina y
el Caribe ha experimentado en las dos ltimas dcadas
una serie de reformas institucionales que buscaban una
mayor eficiencia de los servicios mediante la separacin
de las funciones (direccin, regulacin, supervisin y
operacin), la descentralizacin, la apertura a la empresa
privada y la promocin de polticas ambientales.

La prestacin de servicios de agua y saneamiento es, por


su naturaleza, una actividad monopolstica. Esta
caracterstica dificulta la creacin de incentivos que
acarreen mejoras de los servicios algo que, en otros
mercados, se logra gracias a la competencia. De ah la
importancia de los esfuerzos regulatorios,
la
participacin social y el conocimiento pblico de
indicadores de eficiencia como herramientas para
avanzar sustancialmente en cobertura, calidad del
servicio y equidad en el acceso.
La existencia de un ente regulador facilita la
formulacin de exigencias a los operadores, una mayor
claridad y una mejor distribucin de las competencias
entre niveles e instancias sectoriales. Obligar a los
operadores a informar sobre indicadores definidos y
precisos es bsico para garantizar el control por parte
de las comunidades.
En muchas ciudades, la discusin abarca solamente
las tarifas y la viabilidad financiera de las empresas,
sin importar las condiciones ni el grado de eficiencia
econmica, social y ambiental en el que operan. Para

Tabla 4.1
Caractersticas del marco legal e institucional de los servicios de agua potable y saneamiento (APyS) en pases
seleccionados
Pas

Ente
Regulador

Marco
Regulatorio

Principal tipo de
prestador

Situacin

Argentina

Empresas pblicas

Principales servicios del pas prestados nuevamente


por el sector pblico. Litigios internacionales con ex
operadores.

Bolivia (Est. Plu.)

Empresas pblicas
locales

Se anunci la terminacin amistosa del concesionario


de La Paz (Aguas de Illimani).

Brasil

Empresas pblicas
estaduales

Se espera una mayor municipalizacin de los servicios


en los prximos aos.

Chile

Empresas privadas
regionales

Participacin privada por medio de venta de acciones


y concesiones. Caractersticas nicas en regulacin y
sistemas de subsidios.

Colombia

Empresas pblicas
municipales

Divisin institucional del control y la regulacin del


sector.

Ecuador

Se hicieron avances en la descentralizacin de la


prestacin y est pendiente un proyecto de ley marco.

El Salvador
*

Ente autnomo
nacional

Se cre con apoyo del BID una unidad de


descentralizacin.

Empresa pblica
nacional

Instauracin de la regulacin e inicio de un proceso de


descentralizacin a partir de la ley sectorial de 2003.

Honduras

Jamaica

Ente nacional

Regulador multisectorial creado en 1994 y con


actuacin en AP y S desde 2002.

Mxico

Entes pblicos
municipales

Dispar adhesin de los estados a los principios


sugeridos a nivel nacional.

Nicaragua

Empresa pblica
nacional

Cada una de las funciones sectoriales han sido


asumidas por distintos entes autnomos.

Panam

Empresa pblica
nacional

Reorganizacin reciente y proceso de modernizacin del


ente prestador.

Paraguay

Empresa pblica
nacional

Se espera un mayor desarrollo regulatorio a partir de la


reciente consolidacin organizativa del regulador.

Per

Empresas pblicas
municipales

En diciembre de 2006 se aprob la ley que otorga


mayores potestades y libertad de accin a los
prestadores para optimizacin de su gestin.

Empresas pblicas
metropolitanas

Participacin del sector privado (PSP) en la gestin


comercial del principal prestador y proyectos para otras
empresas pblicas.

Ente pblico
autnomo nacional

Salida de concesionarias privadas en Maldonado luego


de la prohibicin constitucional de la PSP en APyS.

Empresas pblicas
regionales

Transicin hacia una prestacin descentralizada a nivel


de municipios

Rep. Dominicana

Uruguay

Venezuela (Rep. Bol.)

* Indica que existe un ente regulador y un marco regulatorio en el pas.


Fuente: BID (2007).

mejorar esta situacin y establecer tarifas justas, son


fundamentales un papel ms activo y autnomo de los
reguladores, e iniciativas sociales y ambientales.
La descentralizacin del sector es una tendencia
generalizada en la regin, pero es un proceso que
necesita

ser completado. En nueve pases, la provisin del servicio


se ha convertido en una competencia subnacional por
mandato legal. En otros 18, se ha avanzado en mayor o
menor medida en el proceso33, lo que se ha traducido en
un traspaso de competencias, que no siempre ha estado
acompaado de una descentralizacin financiera.

Los operadores
90

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

En los aos noventa, los pases de la regin impulsaron


la entrada de operadores privados internacionales, con
la expectativa de atraer financiacin y mejoras en los
servicios. Sin embargo, a partir del ao 2000, muchos se
retiraron por razones estratgicas, financieras, por
cambios en la poltica del pas donde operaban o
conflictos sociales asociados a problemas de regulacin y
tarifas. La mayora de los servicios han vuelto bajo la
tutela de entidades pblicas, en muchos casos, sin tener
una clara viabilidad econmica y con tarifas que no
responden a una poltica de precios adecuada.
En el Caribe, la participacin del sector privado estuvo
favorecida por la necesidad de mejorar el suministro
en un contexto de mayor demanda por el aumento de
la urbanizacin y el crecimiento econmico. Algunos
ejemplos de estas experiencias son los casos de Puerto
Rico, Cuba, Trinidad y Tobago e Islas Caimn, que
han tenido resultados mixtos34.
Actualmente, un 90% de la poblacin de Amrica
Latina y el Caribe recibe el servicio de agua y
saneamiento de operadores pblicos. La excepcin
ms notable es Chile, donde la apertura al sector
privado comenz con concesiones antes de proceder a
la desinversin pblica. Si bien es un modelo exitoso
desde la gestin, plantea el problema de la
asequibilidad.
En la regin, se estn implementando nuevas formas
de asociacin
pblico-privada, en las
que el
gobierno mantiene el control y la regulacin, mientras
que una empresa
privada se
encarga de la
administracin y la operacin, reduciendo el riesgo
poltico y comercial. Los casos de Saltillo en Mxico y
Agua de Puerto Corts en Honduras son una
muestra. Otra alternativa reside en las cooperativas de
agua y alcantarillado, como la SAGUAPAC, que
administra ambos servicios en la ciudad de Santa Cruz,
en Bolivia.
Junto a las grandes empresas, estn los operadores de
pequea escala. Estos operadores incluyen desde empresas
con nimo de lucro hasta proveedores independientes de
carcter pblico, comunal o comunitario y cooperativas
de agua. Son operadores con instalaciones fijas o
mviles (generalmente camiones
cisterna),
que
llenan vacos dejados por los grandes operadores.
Un ejemplo de pequeos operadores son los
aguateros de Paraguay, que ofrecen servicio de agua
en barrios perifricos de las ciudades ms importantes,
incluidas Asuncin, Ciudad del Este y Encarnacin.
Un estudio realizado en nueve pases35 mostr que, en
2005, los operadores locales de pequea escala daban
servicio a
40 millones de personas en reas rurales, periurbanas y
ciudades de hasta 30.000 habitantes36 de Centroamrica
y de los pases andinos (30% de la poblacin).
Las nuevas tecnologas, a las que son ms abiertos los
pequeos operadores, no siempre se ajustan a parmetros
Servicios bsicos urbanos

Cochabamba, Bolivia. Operadores de agua. ONU-Habitat / Watsan-LAC

La regulacin, al igual que la estadstica, se focaliza en


los grandes operadores, lo que significa una seria
debilidad tanto para el servicio como para los
consumidores, pues las pequeas empresas terminan
marginadas de las aproximaciones a la problemtica y su
solucin37.
Recuadro 4.3
Competencia en el servicio de agua de
Paraguay
La provisin de servicios de agua en Paraguay constituye un
caso excepcional de competencia en el sector. Los llamados
aguateros comenzaron la actividad con camiones cisterna,
pero terminaron creando sistemas de abastecimiento,
aprovechando la abundancia de agua subterrnea e
insuficiente cobertura de la red pblica.
El sistema consiste en la perforacin de pozos profundos (de
100 a 180m) y la distribucin de agua mediante sistemas de
bombeo o con tanques de elevacin por redes de
acueductos formando anillos.
Los aguateros asumen la inversin y el riesgo que conlleva la
instalacin. Sus principales ingresos proceden de la conexin,
pagada por los usuarios. Cuando estos no tienen suficiente
dinero para pagar, el empresario ofrece un sistema de pago
a plazos con altos intereses. El precio del agua consumida es
inferior al de la empresa pblica y el operador muestra mayor
flexibilidad cuando el usuario tiene dificultades de pago.
Si bien esta solucin no es replicable en todos los lugares,
puesto que requiere ciertas condiciones del suelo y cierto
contexto institucional, la experiencia demuestra que es posible
encontrar soluciones tcnicas y financieras para suministrar
agua de calidad, a precios asequibles, a los grupos de
poblacin disponiendo de pocos recursos. Adems, invita a
una reflexin sobre la necesidad de buscar polticas tarifarias
y opciones tecnolgicas ms innovadoras y flexibles.
Fuente: ONU-Habitat (2004) y
ht tp : / / habitat.aq.upm.es / dubai / 00 / bp561.html

clsicos normalizados. Esta circunstancia y el escaso


inters que en ellas tienen las grandes empresas del sector
91

suponen un serio obstculo para la extensin y mejora


de los servicios de agua y saneamiento. Parte de las
carencias en esta rea, especialmente en zonas precarias y
perifricas de difcil conectividad a las redes
centrales, podran reducirse con una mayor presencia de
pequeas empresas y con buenos marcos regulatorios y
apoyo tcnico y legal para el desarrollo de sus
actividades.

Costo,
financiacin
sostenibilidad

Uno de los problemas para introducir los servicios es el


elevado costo que tiene extender las redes para llegar a
reas distantes. Paralelamente, las inversiones pblicas
suelen concentrarse en las zonas que ya estn mejor
dotadas. Se refuerza as la brecha fsica entre la
ciudad servida y la ciudad precaria, y la inequidad en el
acceso a los beneficios de la ciudad.
En la regin, el sector de agua y saneamiento se
financia principalmente con recursos
directos
asignados por el Gobierno nacional a los municipios
o canalizados a travs de los Ministerios o Secretaras,
la asistencia y la cooperacin internacional y, en alguna
medida, el recaudo por el sistema de tarifas.
Pocas empresas tienen un buen desempeo y la gran
mayora depende de los recursos
fiscales para
financiar las inversiones
e, incluso,
los costos
operacionales. Hay un desajuste claro entre el cobro
del servicio y el coste real. Con frecuencia, los precios
responden a motivaciones polticas y no siempre son
realistas, diferenciados, asequibles y justos, de manera
que incentiven el consumo responsable y eficiente.
Muchos sistemas de subvencin benefician a familias
con alto poder adquisitivo en detrimento de hogares
con bajos ingresos. Adems, hay problemas de
morosidad en el pago de facturas.
El coeficiente de cobertura de costes de explotacin
puede llegar a ser muy bajo, como en la ciudad
mexicana de Oaxaca (inferior al 15%), o superarlo
ampliamente, como en la boliviana Santa Cruz de la
Sierra (142%)38. Tambin vara enormemente la tasa de
cobro de las facturas de agua, que pueden ir del 50%
de la ciudad colombiana de Los Patios y el 57% en
Catamarca (Argentina), al 99% de Monterrey (Mxico)
y Cartagena (Colombia)39.
En los ltimos aos, ha habido una tendencia a
incrementar las tarifas para reducir la brecha entre
ingresos y costos. Aunque es una opcin para mejorar
la cobertura y la sostenibilidad financiera,, es una
medida que conviene aplicar con claros criterios de
equidad social y asequibilidad para los pobres.

92

Para avanzar hacia la universalizacin del derecho al


agua y al saneamiento, es importante un anlisis costobeneficio ms comprehensivo. Adems de los costos
econmicos directamente contables, se deben tener en
cuenta otras ventajas importantes, como sus efectos
positivos para las ciudades y los sistemas de salud. El
acceso universal a ambos servicios se traduce tambin en
ahorros econmicos indirectos, por reduccin de
ausencias laborales y escolares, una disminucin de la
morbilidad y la mortalidad, y mejoras en la calidad de
vida.
Estudios recientes muestran que la regin podra cubrir
la brecha de infraestructura existente en las ciudades con
una inversin total de 250.000 millones de dlares hasta
el ao 203040. Eso representa 12.500 millones anuales,
una cifra equivalente al 0,3% del PIB regional de 2010.
Si bien ese monto implicara triplicar las inversiones
actuales en el sector, estudios de la CAF aseguran que
es factible teniendo en cuenta el contexto actual en la
regin41. Para obtenerlo, hara falta, entre otras
medidas, implementar mejoras de eficiencia, una
revisin focalizada de las polticas de tarifas y cobros,
manejar con un sentido de equidad los aportes fiscales
y el apoyo de crditos multilaterales.
Recuadro 4.4
Mecanismos financieros de acceso para los
pobres
Existen diversos mecanismos que contribuyen a facilitar el
acceso a los servicios de agua y saneamiento. Entre ellos, est
el subsidio que cruza las capacidades de pago de diferentes
grupos de poblacin, cobrando por encima del costo a quin
tiene ms ingresos y utilizando ese dinero para compensar las
bajas tarifas aplicadas a sectores pobres. Este instrumento
tiene un impacto favorable en la lucha contra la desigualdad
de renta y ayuda al financiamiento del sector.
Adems, se pueden aplicar contribuciones de mejoras, obra
pblica o valorizacin mediante sistemas generales de reparto.
Este mecanismo tributario posibilita financiar parte de la
extensin de redes e infraestructuras de los servicios de agua y
saneamiento, as como grandes obras requeridas por la ciudad.
Tambin suele tener un efecto redistributivo y evita que los
pobres que viven en las zonas beneficiadas se vean forzados
a abandonarlas, pues reduce el impacto de las mejoras en el
incremento del precio del suelo. Ejemplos de su aplicacin se
observan en Colombia, Ecuador y Venezuela.
La aplicacin del principio el urbanizador urbaniza es otro
recurso posible. Mediante diferentes mecanismos tributarios,
urbansticos y financieros, los constructores inmobiliarios
cubren los costos de sus proyectos, de infraestructura y de
extensin de redes requerido por los propios proyectos. El
reparto equitativo de cargas y beneficios incorporado en las
normas urbansticas de Colombia y Brasil se basa en este
principio.
Otros esquemas clsicos de financiamiento son los fondos
revolventes para financiamiento a partir de microcrditos; los
fondos de donantes contra mejora de indicadores y los crditos
de la banca comercial y de desarrollo para la inversin en
zonas precarias.

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Tabla 4.2
Amrica Latina y el Caribe. Estimaciones de ahorro por incremento en cobertura de agua y saneamiento, 2007
(millones de USD)
Fuentes de ahorro

Escenario de cumplimiento de los


Objetivos de Desarrollo del Milenio

Escenario de cobertura universal

Agua

Saneamiento

Agua

Saneamiento

Sistema de Salud

79

17

65

Otros costes de salud para el paciente

Das de trabajo

272

161

784

Vidas salvadas

18

226

231

775

Valor econmico del tiempo

76

7.707

1.086

27.155

Fuente: Elaboracin con base a OMS (2007).

Lograr el derecho al agua y al


saneamiento
El agua y el saneamiento son un derecho humano
reconocido. Por ello, las condiciones de los servicios
deben propender a un acceso suficiente, saludable,
aceptable, fsicamente accesible y asequible para un uso
personal y domstico42.
Afrontar los problemas descritos en las secciones
anteriores y alcanzar la universalizacin de los servicios
de agua y saneamiento est al alcance de la regin,
pero requerira mayor compromiso de los gobiernos.
Los pases que ms lentamente avanzan en la
consecucin de las metas sobre agua y saneamiento
necesitarn aumentar la inversin y racionalizar el
reparto de recursos
Tabla 4.3
Costos y metas propuestas para el sector de agua
potable y saneamiento 2010-2030
Servicio
Millardos Millardos de USD Meta para el
de USD
Promedio/ao
2030

a
b

Agua potablea

45,4

2,27

100%
cobertura

Alcantarilladoa

79,4

3,97

94%
cobertura

Tratamiento de
aguas residualesa

33,2

1,66

64%
depuracin

Drenajea

33,6

1,68

85% rea
urbana

Fuentes de aguab

27,1

1,35

100%
demanda
incremental

Formalizacin de
conexiones AP y S

30,5

1,52

50%
reduccin

Total

249,2

12,45

Expansin, rehabilitacin y renovacin.


Nuevas fuentes de agua.

Fuente: CAF (2012).

en ambos sectores. La escasez de fondos y las


limitaciones del gasto pblico exigen buscar nuevos
actores y mecanismos de financiacin, lo que, a su
vez, requiere un entorno favorable a la inversin,
garantas jurdicas y medidas
que apoyen la
viabilidad econmica de las empresas operadoras.
Superar el atraso en saneamiento, sobre todo, el de las
ciudades pequeas, necesita de polticas diferenciadas.
Se requiere con urgencia el desarrollo de estrategias a
pequea y gran escala e invertir en infraestructura, en
soluciones descentralizadas y capacidades humanas.
En los estados insulares del Caribe, son necesarias
medidas adicionales por la escasez de recursos en agua
dulce, el tamao de estos pases, su modelo de desarrollo
econmico y su vulnerabilidad ambiental, a los efectos
del cambio climtico y a desastres naturales.
Los gobiernos de la subregin precisan encontrar un
equilibrio entre la necesidad de proteger los recursos
en agua, y ofrecer una cantidad suficiente y a precios
asequibles para asegurar el desarrollo socioeconmico y
la calidad de vida de la poblacin. Dada la
dependencia de varios pases del agua de lluvia,
parece ineludible
mejorar los sistemas de almacenaje, proteger las fuentes
de agua dulce y mejorar la eficiencia de los sistemas de
distribucin.
En los pequeos estados insulares existe tambin una
necesidad urgente de aumentar la cobertura de tratamiento
de aguas residuales. La reciente creacin de un Fondo
Regional para la Gestin de Aguas Residuales, apoyado
por el BID y el PNUMA, es una iniciativa importante
para establecer mecanismos de financiacin e impulsar la
reforma legal y poltica.
A ello se agrega la necesidad de paliar la falta de mano
de obra calificada y la prdida de la existente por la
migracin del personal de mejor perfil; reducir la
presin del consumo, el aumento de residuos (slidos y
lquidos) y la contaminacin ligados al turismo.

4.2 Residuos Slidos Urbanos


El Plan de Accin adoptado en 1992 por todos los pases
del mundo en Ro de Janeiro43, conocido como
Agenda
21, consider el adecuado manejo de los residuos slidos
como un elemento central para mejorar la calidad de
vida de los habitantes de las ciudades y preservar el
medio ambiente, es decir, para la sostenibilidad urbana.
Veinte aos despus, se observan una mayor
concienciacin de la importancia del buen manejo de
los residuos y avances en la cobertura de los servicios de
limpieza, recoleccin y disposicin
final. Sin
embargo, las actividades de reduccin, recuperacin,
reciclaje y aprovechamiento todava son incipientes en
Amrica Latina y el Caribe. Adems, persisten amplias
diferencias entre pases, ciudades de diferentes tamaos
y reas de una misma ciudad, una situacin que
perjudica sobre todo a la poblacin pobre.
Santa Marta, Colombia. El adecuado manejo de los residuos slidos mejora la
calidad de vida. Camilo Mosquera Meja

En general, para la extensin de redes, plantas y


la implementacin de nuevas tecnologas resulta
imprescindible el apoyo de las instituciones centrales o
federales. Otras acciones, como mejorar la eficiencia de
las redes y operaciones, y una mayor apertura a
tecnologas modernas y soluciones a pequea escala,
no dependen necesariamente de ellas. Para desarrollar
esquemas de financiacin, tarifas justas y subsidios
focalizados
es preciso
fortalecer el
marco
institucional y regulador, mayores controles de las
redes de suministro y de su financiamiento, y una
mayor transparencia en la gestin.
Los operadores pequeos y las nuevas tecnologas
ofrecen la posibilidad de ampliar la provisin de
servicios, ya sea por cuestiones de escala, de
localizacin (zonas marginales y perifricas) o costos,
siempre que se adapten a las necesidades concretas de la
comunidad beneficiaria y se ajusten a una normativa y a
los controles que garantizan la fiabilidad del servicio.
Adems,
es importante el fortalecimiento del
asociativismo para asegurar la continuidad y mejora
de estos servicios y avanzar en la universalizacin del
derecho.
Un factor determinante para la definicin de polticas
adecuadas es la disponibilidad de indicadores completos
y comparables, as como tener en cuenta las
implicaciones sociales y ambientales del sector. Para
implementar esas polticas, es importante una mayor
coordinacin entre sectores y niveles de gobierno que
tienen competencias en el sector. Y para lograr mayor
transparencia
en la gestin, tambin es posible
desarrollar la participacin de la sociedad civil en el
control de los servicios pblicos de agua y saneamiento,
una tendencia an incipiente en la regin.

La escasez de recursos financieros, humanos y tecnolgicos


son un obstculo frecuente para la buena gestin de los
desechos. No obstante, se puede mejorar notablemente
esta actividad y contribuir a ciudades ms limpias,
saludables y sostenibles ambientalmente con una mayor
planificacin y con estrategias encaminadas a cubrir
todos los aspectos del ciclo de los residuos.

Panorama general de los residuos


slidos
En todos los pases de la regin, la gestin de los
residuos slidos es uno de los temas ms importantes que
enfrentan las reas urbanas por sus efectos adversos para
la calidad de vida, la salud humana, los recursos
naturales y las actividades econmicas.
Las denominaciones y definiciones de residuos slidos
varan de un pas a otro, e incluso dentro de los propios
pases. No todos los municipios distinguen entre residuos
urbanos y domsticos, ni coinciden en el tipo de
materiales que corresponde a cada uno. En el contexto de
este informe, el trmino residuos slidos urbanos (RSU)
designa a los desechos procedentes de los hogares en
reas urbanas, de establecimientos comerciales,
industriales y edificios de instituciones pblicas que
tienen carcter domiciliario y de la limpieza de espacios
pblicos urbanos44.
En Amrica Latina y el Caribe, se generan a diario
436.000 toneladas de residuos slidos urbanos45 (0,93
kilogramos per cpita), casi un 60% ms que en 1995,
cuando la cantidad de RSU era de 275.000 toneladas
diarias (aproximadamente 0,75 kilogramos per cpita)46.
La situacin vara entre el medio kilogramo por
habitante diario (kg/hab/da) estimado en Bolivia y
1,25 kg calculado en Chile. Esa cifra es ampliamente
superada en varios pases del Caribe, que por el turismo
reciben una

Tabla 4.4
Generacin per cpita de residuos slidos municipales en pases seleccionados y territorios del Caribe

Pas

Poblacin

Anguila
Antigua y Barbuda
Dominica
Granada
Islas Vrgenes Britnicas
San Kitts
Nevis
Santa Luca
San Vicente
Islas Granadinas
Trinidad y Tobago

12.768
75.078
71.242
10.477
20.647
34.930
11.181
159.133
106.916
9.896
1.266.797

Poblacin transitoria
(%)
10,0
7,5
2,2
2,7
38,0
4,1
4,0
1,2
41,6
23,7

Generacin per
cpitaa (kg /hab/da)
1,22
1,75
0,91
0,85
2,65
2,08
1,52
1,18
0,79
0,79
1,59

Produccin RSU
(T/dia)
17,1
141,2
66,2
91,4
75,5
75,6
17,7
195,2
85,5
11,1
2,0

El dato tiene en cuenta la influencia del turismo a largo plazo. Fuente: OPS (2005).

Tabla 4.5
Generacin estimada de residuos slidos en ciudades seleccionadas

Bogot
Buenos Aires
Lima
Mxico
Santiago
So Paulo

Domstica
(kg /cap/ao)

Total
(kg /cap/ao)

Eliminacin de
desechos slidos
(toneladas /ao)

267
281
246
210
462
380

442
606
310
438
949
726

1.792.211
5.300.000
2.164.893
6.518.900
2.578.697
5.235.195

No recolectados/
incorrectamente
eliminados
(porcentaje estimado)
2-40
10-27
14-30
23
Aprox. 0
10

Emisiones de los
vertederos (CH4)
(toneladas/ao)
25.200

168.240
60.000
176.000

Fuente: CEPAL/Helmholtz Association/GTZ (2010).

poblacin flotante importante. En general, los turistas


generan un mayor volumen de residuos per cpita que
la poblacin fija. En Barbados, por ejemplo, la
poblacin residente es inferior a 300.000 personas,
pero cada ao recibe 800.000 turistas, adems de los
500.000 que llegan en crucero.
La cantidad de residuos slidos producidos depende de
varios factores. En general, las ciudades mayores
producen ms residuos slidos por persona que las
ciudades ms pequeas. Tambin se da una correlacin
entre la cantidad de desechos generados, el nivel de
desarrollo del pas y

el nivel de ingresos de las familias47. Un bajo ndice de


desarrollo humano (IDH) suele ir aparejado con menos
cantidades de residuos urbanos48. Las diferencias dentro
de una misma ciudad han sido observadas en grandes
reas metropolitanas como Buenos Aires, donde el
grupo de poblacin con mayores ingresos produce 0,96
kg por da de residuos, cantidad que va descendiendo a
medida que baja la renta del hogar49.
El aumento de residuos slidos desde 1995 est muy
relacionado con el crecimiento demogrfico, pero
tambin obedece a cambios en las actividades
econmicas, nuevas

Tabla 4.6
Composicin de los residuos slidos municipalesa generados en pases y ciudades seleccionadas (porcentajes)
Pas/Ciudad
Barbados
Belice
Costa Rica
Ecuador
Guatemala
Per
Mxico D.F
Caracas (rea metro.)
Asuncin

Cartn y papel
20,0
5,0
20,7
9,6
13,9
7,5
20,9
22,3
10,2

Metal

5,0
2,1
0,7
1,8
2,3
3,1
2,9
1,3

Vidrio

5,0
2,3
3,7
3,2
3,4
7,6
4,5
3,5

Textiles

4,1

0,9
1,5
4,5
4,1
1,2

Plsticos
9,0
5,0
17,7
4,5
8,1
4,3
8,4
11,7
4,2

Orgnicos putrescibles
59,0
60,0
49,8
71,4
63,3
54,5
44,0
41,3
58,2

Otros inerte
12,0
20,0
3,3

8,8
25,9
11,5
11,2
19,9

Incluyen residuos residenciales, comerciales, institucionales, de construccin y demolicin, servicio de barrido municipal, restos de incineracin y
residuos industriales no peligrosos. Fuente: OPS (2005).
a

prcticas de produccin y comercializacin, un creciente


poder adquisitivo de las familias, variaciones en el estilo

de vida y los patrones


productos empaquetados,

de consumo, con ms
as como la escasez de

programas y campaas educativas


comportamientos ms ecolgicos.

para promover

Los factores anteriores influyen tambin en un progresivo


cambio en la composicin de los residuos slidos. Como
en otras regiones en desarrollo, los desechos generados
en Amrica Latina y el Caribe son predominantemente
orgnicos (56%), segn los datos disponibles de 200550,
pero se detecta una creciente presencia de papel, vidrio,
plsticos y otros materiales reciclables o reutilizables51.

Recoleccin y disposicin
Una gestin que aborde el ciclo completo de los residuos
slidos, desde la recoleccin y transporte hasta la
disposicin final, el tratamiento y su eventual reutilizacin
y aprovechamiento, conlleva claros beneficios para la
salud humana, ya que reduce el riesgo de enfermedades
transmisibles por agua contaminada, animales e insectos,
y para el medio ambiente.
La regin presenta una alta cobertura de recoleccin de
desechos (el 93% de la poblacin urbana dispone del
servicio), aunque se dan variaciones entre pases, como se
puede ver en el grafico.
Existen diferencias en la cobertura que afectan
negativamente ciertas reas, sobre todo las ms pobres,
lo que aumenta la vulnerabilidad de esta poblacin a
enfermedades y desastres. La desigualdad del servicio
puede ser extrema, como ocurre en Hait y Guatemala,

Recuadro 4.5
Servicios de limpieza con base comunitaria en
Puerto Lempira (Honduras)
Puerto Lempira es una comunidad urbana de 15.000 habitantes
en la ribera de la Laguna Caratasca, que forma parte de un
sistema de humedales costeros declarado Reserva Biolgica.
La comunidad, integrada por indgenas miskitas y ladinos, ha
experimentado un crecimiento urbano desordenado importante y
la cantidad de residuos domsticos, comerciales y sanitarios
generados ha ido en aumento.
Los desechos eran quemados o vertidos en el campo o
en el lago, que tambin reciba residuos de la navegacin
(carburantes, aceites y plsticos).
Ante la gravedad del problema, la Asociacin de Mujeres
Indgenas Miskitas en la Costa Atlntica hondurea (MIMAT)
propuso a la municipalidad la creacin de un servicio de
transporte y clasificacin de desechos a fin de limpiar el ncleo
urbano y la laguna. La iniciativa permita, adems, crear
empleos para las mujeres indgenas y reducir la incidencia
de enfermedades como la malaria y el dengue hemorrgico
entre la poblacin. Desde que comenz su trabajo, en 2006,
la asociacin ha ampliado sus actividades al reciclaje y
realizado campaas de concienciacin, y ofrece un ejemplo de
los resultados que se pueden obtener con un trabajo de base
comunitaria.
El proyecto, que cuenta con apoyo financiero de donantes
multilaterales y bilaterales, ha logrado la colaboracin de
la comunidad y de instituciones pblicas. La MIMAT, cuya
iniciativa ha sido reconocida a nivel internacional, prevea
extender el servicio a todos los barrios de la comunidad entre
2011 y 2013.
Fuente: Programa de Pequeas Donaciones:
ht tp : / / sgp.undp.org / web / projec t s /12611/ % E2% 80 %9Csistema _ karataska_
tawahka_klin_munankaisa_manejo_de_desechos_toxicos_en_el_sistema_
lagunario_de_kar.html

Grfico 4.9
Cobertura del servicio de recoleccin de residuos slidos urbanos en pases seleccionados, 2008
100
90
80

Porcentaje

70
60
50
40
30
20
10
0

Con servicio de recoleccin

Sin servicio de recoleccin

Fuente: Elaboracin con base a datos de OPS-AIDIS -BID. Consultados en octubre de 2011.

o reducida, como en Colombia52. Ante la ausencia total


o parcial del servicio pblico, se recurre a esquemas
informales privados, que operan sin instalaciones
adecuadas y, en muchos casos, con gran vulnerabilidad
social y econmica, con participacin de mujeres y

nios.
Para alcanzar una cobertura total de recoleccin en la
regin hace falta ampliar el servicio en las reas urbanas
precarias, en las ciudades con poca capacidad financiera

y en los pases ms rezagados. Para ello, hay que partir


del anlisis de las condiciones locales y considerar
esquemas innovadores de pequea escala donde sea
necesario. Esto involucra ajustes en los equipamientos de
recoleccin (por ejemplo, camiones de menor tamao o
mecanismos no motorizados y manuales para reas de
difcil acceso), plantas de transferencia descentralizadas
y sistemas asociativos basados en el reconocimiento e
integracin de quienes ya estn desarrollando esta
actividad en los territorios sin tener un reconocimiento
oficial.
Experiencias novedosas, con las que se incrementa la
cobertura y se protege la salud pblica, se observan
en ciudades como Managua (Nicaragua), con el
establecimiento de cooperativas de recoleccin y
estaciones de transferencia en la ciudad, y en pequeas
localidades, como Puerto Lempira (Honduras).
Una etapa importante en el proceso, es la separacin de
los residuos antes de su disposicin para su
aprovechamiento, pero ste es un aspecto de la gestin
escasamente desarrollado.
En la regin, los residuos generados por un 54% de la
poblacin urbana son depositados en un relleno sanitario,
la tcnica ms sostenible ambiental y sanitariamente;

los desechos de un 18% de los ciudadanos terminan en


vertederos controlados, una opcin que, sin ser ideal,
evita los botaderos clandestinos. Los vertederos a cielo
abierto reciben los residuos del 25% de la poblacin, lo
que deriva en enormes riesgos sanitarios e impactos
ambientales. Adems, en algunos pases todava se
practica la combustin a cielo abierto53.
Colombia y Chile son los pases que ofrecen un mejor
panorama, ya que el 80% de los residuos slidos
recolectados son confinados en rellenos sanitarios. En
pases con transiciones urbanas ms recientes, como
Belice, Honduras y Repblica Dominicana, se observan
porcentajes nada despreciables de quema a cielo abierto,
una prctica muy daina para el ambiente. Por su parte,
Jamaica no parece contar con rellenos sanitarios, pero
todas sus basuras son enviadas a vertederos controlados.
Esas cifras reflejan el importante dficit de infraestructura
y la falta de control en la disposicin.
Cambios en los marcos institucionales,
legales y
financieros tienen un impacto directo en la mejora de la
disposicin final. En El Salvador, por ejemplo, el gran
avance en disposicin en rellenos sanitarios obedeci a
una combinacin de instrumentos legales y medidas de
estricto cumplimiento, incluido el desarrollo de
mancomunidades para la regionalizacin de la
infraestructura. La cooperacin entre municipalidades es
fundamental si se consideran las economas de escala, los
patrones de expansin urbana y las tendencias a la
conurbacin. Es una va emprendida en Guatemala,
Repblica Dominicana, Venezuela y Mxico. En este
ltimo pas, por ejemplo, ocho municipios en el norte
del Estado de Guerrero se unieron para desarrollar
infraestructura y reducir costos de inversin y operacin.

Grfico 4.10
Amrica Latina y el Caribe . Formas de disposicin final de residuos slidos urbanos (% disposicin total)
Colombia
Chile
El Salvador
Costa Rica
Mxico
Argentina
Brasil
Bolivia
Per
Panam
Paraguay
Rep. Dominicana
Ecuador
Guatemala
Venezuela
Honduras
Uruguay
Nicaragua
Belice
Jamaica

Relleno
sanitario
Vertedero
controlado
Otras formas
Quema a
cielo abierto
Vertedero a
cielo abierto
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Fuente: Elaborado con base a datos de AIDIS-OPS-BID 2010. Consultados en octubre de 2011.

Reciclaje y aprovechamiento
Los pases de Amrica Latina y el Caribe an no han

superado la visin tradicional de recolectar, transportar y


disponer los residuos en el exterior del casco urbano. Las
acciones dirigidas a reducir, reutilizar y reciclar estn

poco integradas en los procesos. Reducir la cantidad de


residuos slidos generados requiere un cambio de
comportamiento de todos los implicados, que se puede
lograr con polticas impositivas, de incentivos y de
fomento del consumo responsable, una agenda
pendiente en la regin.
Muy pocos pases tienen plantas formales para la
segregacin y reciclado de los residuos. El reciclaje
formal representa poco ms del 2% de los residuos
municipales54. La actividad est estrechamente ligada a la
informalidad y la inseguridad sanitaria, y est basada
fundamentalmente en el valor econmico de materiales
que ya tienen demanda en el mercado (papel, cartn,
latas y vidrio).
Segn estimaciones de la Organizacin Panamericana de
la Salud (OPS), aproximadamente 400.000 habitantes
de la regin trabajan en el sector informal de los
residuos55
en su gran mayora, poblacin que vive en extrema
pobreza. En algunos pases, se observan iniciativas de
inclusin del sector informal, como en Colombia,
Brasil, Per y de forma incipiente en Costa Rica y
Nicaragua. Tambin existen proyectos de asociacin
pblico-privada para la recuperacin y reciclaje, como en
los casos de Belo Horizonte (Brasil), Lima (Per) y
Cuenca (Ecuador),
Recuadro 4.6
El valor de la basura en Curitiba (Brasil)
Curitiba es citada frecuentemente por su modelo de gestin
de residuos slidosa. La ciudad fue una de las primeras en
implantar un sistema de recoleccin segregada de desechos
para reciclaje (en 1990). Desde entonces, se han desarrollado
campaas educativas para estimular a las familias y las
empresas a la separacin de los residuos. La autoridades
establecieron, adems, convenios con supermercados y
grandes productores de desechos para reducir las cantidades
generadas y concientizar a sus clientes y proveedores.
Posteriormente, la municipalidad cre el programa de Compra
de Basurab para atender las necesidades de sectores
pobres. Por cada saco de 8 a 10 kg de residuos entregado, el
ciudadano recibe un vale de transporte. El mecanismo prev
tambin el pago de un porcentaje del valor de los productos
recolectados a la asociacin de vecinos del barrio para
invertirlo en obras o servicios de inters comn.
Ms recientemente, se completaron ambos mecanismos con
el programa Cambio Verdec, en asociacin con
productores rurales, por el que familias de baja renta reciben
productos alimentarios a cambio de residuos reciclables.
Ms informacin disponible en
ht tp : / / geocoletalixo.curitiba.pr.gov.br / reciclavel.aspx
a

ht tp : / / ww w.curitib a. pr.gov.br/ conteudo / c amb io -verde-smab -secretariamunicipal-do-abastecimento/246


b

ht tp : / / ww w.curitiba.pr.gov.br / conteudo / compra-de-lixo -smma-secretariamunicipal-do-meio-ambiente/343


c

pero hacen falta ms iniciativas que tengan en cuenta la


necesidad de incluir a los actores informales y el
potencial econmico de la actividad.
En Centroamrica, entre el 40 y el 70% de los residuos
es material orgnico biodegradable y entre el 20 y el
40% productos inorgnicos y orgnicos secos reciclables.
Eso significa que el 88% de los residuos domsticos de
esos pases pueden ser recuperados mediante el reciclaje,
el compostaje y otras tecnologas de tratamiento56. Un
aprovechamiento en funcin del tipo de residuos
fortalece la cadena de valor agrcola, ya que los desechos
putrescibles son fuente de nutrientes para el suelo, y es
importante para la seguridad alimentaria.

Marco institucional, prestacin del


servicio y sostenibilidad financiera
Desde el ao 2000, la regin ha logrado avances
considerables en polticas y normativas relativas a la
gestin de los residuos slidos. En numerosos pases, se
han adoptado leyes o planes nacionales sobre residuos
slidos que incluyen criterios de sostenibilidad financiera
y ambiental. Sin embargo, la planificacin y los sistemas
de control todava muestran debilidades y el
cumplimiento de la normativa tropieza frecuentemente
con la escasez de recursos57.
La gestin de los RSU esta normalmente a cargo de los
municipios la principal excepcin es el Caribe, donde
es una responsabilidad nacional, pero diversas entidades
en distintos niveles de gobierno tienen competencias
relacionadas con el sector. La falta de claridad en las
responsabilidades de ministerios y otras instituciones
es frecuente y se traduce en perspectivas y prioridades
divergentes.
Una evaluacin regional sobre el manejo de residuos
slidos en ciudades de la regin llevada a cabo en 201058
mostr que solo el 20% de los municipios contaba con
un plan de gestin de residuos slidos. Las carencias
ms fuertes se observaron en los municipios con menos
de 15.000 habitantes. Un problema adicional es que la
existencia de un plan no siempre significa una mejora
notable del sector si el municipio no tiene suficiente
capacidad para implementar lo establecido.
Las frmulas para la prestacin del servicio en las
ciudades de la regin son variadas y suelen depender
de la actividad. En general, el barrido de las calles, la
recoleccin y transporte de desechos, que no requieren
una alta especializacin, son realizadas por los
municipios,
mientras
que
la
disposicin
y
aprovechamiento, que exigen maquinaria y tecnologas
modernas, tienden a estar a cargo de empresas
privadas.
Pocos pases disponen de informacin sistemtica que
posibilite un anlisis financiero del servicio. El costo
promedio de la recoleccin, traslado y tratamiento de

basura en la regin ha sido estimado en casi 67 dlares


por tonelada59. Ese promedio esconde situaciones
heterogneas, con valores muy bajos en el caso de
Guatemala o Paraguay y altos para Argentina y Brasil.
Se calcula que la limpieza urbana consume entre el 15
y el 20% de los presupuestos municipales en la regin60.
Un problema es que la cultura de cobro es muy dbil,
puesto que el nmero de municipios que lo factura no
llega al 65% 61. Las municipalidades recuperan entre el
40 y el 50% de los costos62 y cubren el resto con ingresos
por otros conceptos, como el impuesto predial, y con las
transferencias
de los gobiernos
nacionales
o
63
subnacionales . Tampoco suele haber una partida
presupuestaria claramente asignada al sector ni un
control sobre el uso de lo recaudado, como s ocurre
en Per, donde por ley, los ingresos por este servicio
estn exclusivamente destinados a cubrir los gastos del
rubro.
En esas condiciones, estimar tarifas, planificar el
servicio, asignar recursos o establecer un punto de
equilibrio financiero es tarea casi imposible. Una de las
prioridades debera ser, por tanto, el desarrollo de
sistemas de tarifas adecuados y el fomento de una
cultura de cobro y pago. Los servicios de recoleccin,
transferencia
y
transporte, la
creacin de
infraestructuras, la operacin de rellenos sanitarios y
el aprovechamiento de los residuos son actividades
que normalmente requieren economas de escala para
ser financieramente viables. Existen frmulas para
incrementar la viabilidad, como la asociacin entre
municipios, las asociaciones pblico-privadas y la
aplicacin de proyectos de mecanismos de desarrollo
limpio64.
La participacin social es central para mejorar la
gestin y se puede ampliar con un adecuado marco legal
nacional y local. Los servicios de residuos slidos
se apoyan actualmente en actores que operan en el
sector formal e informal; algunos estn organizados y
otros
actan de manera individual. Por sus
condiciones de extrema

Brasilia, Brasil. Resduos slidos. Joo Guilherme Barbosa

vulnerabilidad, es fundamental la integracin de los


trabajadores informales, con criterios de inclusin social
y econmica.

La movilidad urbana es esencial para el desarrollo social


y econmico en tanto permite a las personas
acceder a servicios, oportunidades laborales, educativas,
de relaciones sociales y disfrutar plenamente de la
ciudad.

Para una gestin adecuada, es necesario, adems,


adoptar un enfoque integral y adaptar los actuales
modelos
administrativos,
tecnolgicos
y
de
aprovechamiento econmico a las circunstancias de
cada contexto local. Para ello, es fundamental un
conocimiento ms profundo de la situacin en los
municipios mediante un mayor desarrollo de los
sistemas de indicadores.

Dos rasgos definen la movilidad urbana de Amrica


Latina y el Caribe: en primer lugar, la importancia del
transporte pblico colectivo y de los viajes a pie y en
bicicleta; en segundo lugar, el hecho de que la regin
no escapa a las tendencias mundiales de un aumento
significativo de la motorizacin y el problema de la
congestin.

4.3 Movilidad en el espacio


urbano

Como en otros aspectos del desarrollo urbano, los


sistemas de movilidad en la regin presentan cierto
grado de madurez en materia de organizacin,
infraestructura bsica, cobertura y calidad del servicio.
No obstante, los desafos son todava relevantes.
La regin est lejos de contar con un sistema de
movilidad eficiente que contribuya a promover un
modelo de ciudad ms sostenible.

% del total de desplazamientos

Grfico 4.11
Distribucin de los desplazamientos urbanos segn medio de transporte, 2007
100
90
80
70
66

60

68

70

70

73

71

73

73

74

75

79

77

81

82
71

Automvil Taxi y
otros

50
40

49

Motocicleta

30

Bicicleta y a pie

20
Pblico colectivo

10
0

Suma transporte
colectivo, bicicleta
y a pie

Fuente: CAF, Observatorio de la Movilidad Urbana. Consultado en septiembre de 2011.

Predominan los peatones, ciclistas y


usuarios del transporte colectivo

de la Movilidad65 (OMU) apunta claramente a algunos


problemticas y desafos.

Cada da millones de personas se mueven en las


ciudades. Se desplazan de forma activa (a pie o en
bicicleta), en transporte motorizado colectivo
(autobuses, trenes, etc.) y en vehculos individuales
(automvil o motocicleta). El entendimiento y la gestin
de la movilidad urbana es un desafo para las
autoridades, particularmente considerando que la
mayora de las ciudades no cuentan con datos
estadsticos sistematizados. A pesar del alcance limitado
de cualquier anlisis basado en las pocas informaciones
disponibles, el trabajo desarrollado por el Observatorio

Segn un estudio realizado en 2007 en quince ciudades


de nueve pases latinoamericanos, que representan un
total de 113 millones de habitantes66, ms de dos tercios
de los viajes (71%) realizados por esa poblacin fueron
en transporte pblico colectivo, caminando o en
bicicleta. Esta distribucin difiere de otras regiones
del mundo con mayores niveles de desarrollo, donde la
proporcin de viajes a travs de estos modos es bastante
inferior (se reduce al 50% en Europa occidental y al
14% en Estados Unidos) 67.

Grfico 4.12
Cambios en la participacin del transporte pblico
colectivo en ciudades seleccionadas
90

80

80

Porcentaje

70
60

67

66
55

54
46

50
40

33

33

30
20
10
0
Montevideo

Quita o *

Santiago

So Paulo
Ao 1

Ao 2

Se trata del porcentaje de viajes en transporte colectivo sobre el


total
de viajes motorizados.
a

100

Transporte
informalidad

colectivo

Los autobuses y microbuses constituyen el principal


medio de transporte colectivo en las ciudades de la
regin, representando un 85% del total68. Estos medios
utilizan principalmente el diesel como combustible,
mientras
que los trayectos cubiertos con medios alimentados por
energa elctrica (metros o trenes) son minoritarios.
Pese a la importancia del transporte colectivo en la
regin, en las ltimas dcadas se ha observado una
disminucin de su participacin relativa en algunas de
las ciudades estudiadas (Montevideo, Quito, Santiago o
So Paulo).
Los sistemas de transporte pblico colectivo en la regin
presentan diferentes configuraciones organizativas y
regulatorias. En la mayora de las ciudades estudiadas
por el OMU69, la red de transporte pblico est a
cargo de operadores privados que explotan recorridos
asignados mediante concesiones y permisos emitidos por
Fuentes: Urse y Mrquez 2009; Municipio del Distrito Metropolitano de
Quito et al. 2008, y CAF, Observatorio de la Movilidad Urbana.

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

las autoridades. Tambin existen operadores pblicos,


principalmente concentrados en la gestin de

Servicios bsicos urbanos

ferrocarriles y metros. En otros aspectos, relacionados


con el nivel

101

Grfico 4.13 Recaudacin y subsidios para la operacin del transporte pblico en ciudades seleccionadas, 2007
100
90
80

36

40

Porcentaje

70

76

60

88

89

96

97

50

100

100

100

100

100

100

100

100

40
30
20
10

64

60
24

12

11

Fuente: CAF, Observatorio de la Movilidad Urbana. Consultado en septiembre de 2011.

de servicio, la modalidad de operacin y la cantidad de


operadores, la diversidad es mayor. As, mientras que en
Buenos Aires hay 231 empresas, en Montevideo y
Santiago son apenas 5 y 6 respectivamente.
En general, la inversin en la infraestructura inicial de
transporte se beneficia de subsidios pblicos, a veces
muy elevados, mientras que las operaciones suelen ser
financiadas mediante la recaudacin tarifaria.
Otra caracterstica del sector de la movilidad en
Amrica Latina y el Caribe es la importancia de
ofertas de transporte colectivo de carcter informal.
Esta oferta se distingue por escapar totalmente o
parcialmente de la rbita de la autoridad regulatoria,
por lo que la organizacin del servicio, las
caractersticas
y estndares de calidad dependen
bsicamente del criterio y capacidad de los operadores.
En muchas ciudades, existe una oferta de transporte
informal por autobuses, microbuses, taxis y moto-taxis.
Una de las principales
ventajas del transporte
informal es su capacidad para adaptarse a la demanda y
llenar los vacos dejados
por el transporte
organizado desde el poder pblico70. El transporte
informal es, muchas veces, la nica opcin disponible
para residentes de zonas de desarrollo urbano no
planificado, reas apartadas o de difcil acceso71. En
este sentido, es importante reconocer su utilidad social,
ya que aportan una solucin pragmtica a numerosas
demandas de movilidad que no estn atendidas por
los operadores pblicos tradicionales.
Sin embargo, la informalidad tambin conlleva
efectos negativos, como la sobreoferta de servicios, su
contribucin a la congestin y la posible carencia de
condiciones mnimas de seguridad y comodidad para
los pasajeros72 . Ms importante an es que la
informalidad no permite la realizacin de esquemas
de subsidios cruzados, en los cuales las rutas o los
horarios ms rentables contribuyen a financiar las que lo
son menos73.

Subsidios

Recaudacin

Recuadro 4.7
Los robots de Kingston
El rea metropolitana de Kingston constituye un caso claro
de informalidad en el servicio de transporte. La crisis en el
transporte pblico urbano favoreci la irrupcin de
operadores ilegales, conocidos como robots, que
terminaron ocupando una posicin dominante en el sector.
En los aos 1950, los usuarios pudieron contar con un
servicio organizado, gestionado de forma centralizada,
decente y a precios razonables operado por una empresa
privada, la Jamaica Omnibus Services (JOS). Una dcada
despus, la cada de usuarios y de ingresos, sumado a la
negativa del Gobierno de aumentar las tarifas, llev a recortes
en las prestaciones y un deterioro rpido de la flota. En 1974,
las autoridades tomaron el control del servicio, pero no
lograron suficientes mejoras.
Desde entonces, las autoridades han intentado diversas
reformas para regularizar el transporte urbano, usando
franquicias, licitaciones e incluso la legitimizacin de los
operadores informales. La oferta de un servicio de buena
calidad a tarifa razonable permiti reducir inicialmente el
nmero de robots. Sin embargo, el problema resurgi por
el incumplimiento de acuerdos (sobre rutas y horarios, por
ejemplo), la escasa capacidad institucional y financiera de los
operadoresa.
En 2008, haba casi 2.500 operadores ilegales en el rea
metropolitana de Kinsgton, que suponan una prdida de
unos 150.000 pasajeros diarios para la compaa pblica de
transportes (JUTC) b. La ciudad sufre todava los problemas
asociados a los operadores informales y una competencia
excesiva, tales como la congestin y la inseguridad en los
desplazamientos.
Cervero (2000), pp.
121.
a

Informe del Comit de Administracin Pblica y Asignaciones de la


Cmara de Representantes sobre deliberaciones del 27 de marzo de
2008 relativas a la Compaa de Trnsito Urbano de
Jamaica.
b

La presencia de actores que no responden a la


normativa oficial ejerce una presin econmica sobre el
sector formal y dificulta la implementacin de polticas
tarifarias y reformas orientadas a la eficiencia, como la

introduccin
de tecnologa limpia, la organizacin de corredores y
la creacin de dispositivos de integracin multimodal.
En general, la inversin en la infraestructura inicial de
transporte se beneficia de subsidios pblicos, a veces
muy elevados, mientras que las operaciones suelen ser
financiadas mediante la recaudacin tarifaria.
Lograr sistemas de movilidad ms eficientes, ms
inclusivos y sustentables, requiere una mayor
integracin de todas aquellas modalidades que puedan
aportar verdaderas soluciones para la accesibilidad de las
personas. Para ello, es necesario que las autoridades
asuman un rol protagnico y proactivo en la
organizacin del sistema de la movilidad, algo que en
muchas ciudades supera las capacidades actuales. A
nivel metropolitano el desafo de la coordinacin es
an mayor y requiere estructuras institucionales
adaptadas, capaces de incidir en varios aspectos de la
movilidad y de la vida urbana en general sobre
territorios muy extensos.
Dentro de las medidas que han buscado la
mejora de los sistemas de transporte masivo, se
encuentra la construccin de nuevas lneas de metro y
la ampliacin de las redes existentes, como en Buenos
Aires y Santiago. La que ms destaca por su difusin es
la implementacin de sistemas de transporte neumticos
de alta capacidad, conocidos como Bus Rapid Transit
(BRT). Aunque varan en trminos de estaciones,
integracin y forma de pago, tienen en comn la
racionalizacin del espacio vial urbano, reservando
carriles de circulacin en los ejes principales74. Esto
permite la descongestin del transporte pblico,
mejorando sustancialmente su velocidad y capacidad
de carga, al estilo de la red subterrnea (metro), pero con
costos mucho ms bajos.
Los sistemas de BRT existen desde la dcada de 1970,
con la primera implementacin en la ciudad de Curitiba.
En la dcada del 2000, se ha dado una explosin de
sistemas de este tipo, especialmente en ciudades
latinoamericanas75. Una clave de las experiencias
exitosas es que su implementacin ha ido de la mano
de medidas globales de planeamiento territorial que
buscaron densificar a lo largo de estos corredores y
generar espacios ms propicios para la movilidad activa.
La ciudad de Curitiba aparece como un caso exitoso de
densificacin urbana planificada a partir de la red de
transporte pblico76.
Con diferente cobertura y extensin, son varias las
ciudades que han implementado modalidades de
transporte masivo inspiradas en el BRT o, al menos,
con algunas caractersticas de estos sistemas. Entre ellas,
figuran Bogot (Transmilenio),
Buenos Aires
(Metrobus por Juan B. Justo), Ciudad de Guatemala
(Transmetro), Ciudad
de Mxico (Metrobus),
Montevideo (Plan de Movilidad en ejecucin), Quito
(Trole), Guayaquil (Metrova), Santiago de Chile
(Transantiago), So Paulo (Interligado) y Mrida
(Trolmerida)77. Al igual que ocurre con otros medios de

transporte, la heterogeneidad en la

Ro de Janeiro, Brasil. Campaa Im a City Changerde ONU-Habitat.


Mariana Nissen

regin es inmensa y su clasificacin dentro de una u


otra modalidad no es tarea sencilla.

Iniciativas a
peatones

favor

de

los ciclistas y

No cabe duda de que los modos activos constituyen


opciones muy valiosas en trminos de salud pblica,
prevencin de la contaminacin y uso eficiente de los
recursos. Desde estas perspectivas, caminar o andar de
bicicleta son claramente las opciones
de
desplazamiento ms sostenibles, aunque no siempre se
desarrollan en las mejores condiciones.

n de autos/persona

Para la gran mayora de los ciudadanos, la decisin de


usar un modo de transporte u otro no responde tanto a

una eleccin ideolgica como, simplemente, a la presin


econmica. Por esta razn, los sectores populares son los
que ms dependen de los modos activos. Como ilustra el
caso de Santiago de Chile (representado en la siguiente
seccin ), los modos activos pueden representar ms de la
mitad de los desplazamientos realizados por este grupo
de poblacin.
En la regin predomina una cultura del trnsito que
privilegia a los vehculos motorizados en detrimento de
los peatones y ciclistas, aunque estos son ms numerosos
y ms vulnerables en lo que a seguridad viaria se refiere.
En general, las ciudades carecen de infraestructura
adecuada para las bicicletas y de aceras suficientemente
amplias y adaptadas a todo tipo de viandantes. De las
15 ciudades estudiadas por el OMU, slo cinco
contaban con una extensin de vas para la bicicleta
equivalente o superior
0.19
0.18
0.17
0.16

En paralelo, se observa la emergencia de iniciativas


orientadas a promover el desarrollo de los modos activos.
Ciudades como Bogot y Santiago de Chile tienen
planeada la construccin de centenas de kilmetros de
ciclovas78. En Buenos Aires, Ro de Janeiro y Ciudad
de Mxico por citar algunos ejemplos se han
creado espacios seguros en estaciones de metro para dejar
bicicletas y sistemas de alquiler o prstamo de bicicletas
pblicas. Adems, se estn implementando medidas de
moderacin de la circulacin en las zonas centrales y
liberando grandes vas urbanas durante los fines de
semana.
Sin embargo, los avances no deben ocultar los
obstculos culturales, en un contexto donde an se
tiende a concebir los medios activos como una simple
actividad de ocio, sin considerar su potencial para
desplazamientos obligados (trabajo, escuela o compras)
ni el peso social y econmico que tiene, incluso para las
entregas a domicilio y transporte de pequeas cargas.
Iniciativas como la creacin de ciclovas en
detrimento del espacio para el peatn, como ha
ocurrido en Ro de Janeiro, son medidas que no
resultan en ninguna redistribucin del espacio entre
medios motorizados y no-motorizados, y, por lo tanto,
de alcance muy limitado.
En algunas ciudades, como en Bogot, se han impulsado
programas de concienciacin y educacin vial, para
reducir la velocidad de los vehculos a motor, ofrecer
ms espacio a los usuarios no motorizados y alentar
actitudes ms respetuosas en el uso colectivo del espacio
pblico. Tambin existen movimientos de la sociedad
civil, todava muy incipientes, que reclaman un reparto
ms equitativo
Grfico 4.14
Evolucin de la tasa de motorizacin
(autos por persona), 1990-2008a
0.20

N autos/persona

al 1% de la longitud total de las vas metropolitanas.


Los mayores porcentajes se detectaron en Bogot
(3,8%), Len (2,1%) y Curitiba (1,8%).

0.14
0.13
0.12
0.11
0.10
0.09
0.08

Promedio ponderado para nueve pases: Bolivia, Brasil, Chile,


Colombia, Guatemala, Mxico, Panam, Per, Repblica Dominicana y
Venezuela.
a

Fuente: CEPAL, Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe


(2009c).

Grfico 4.15 Evolucin de la tasa de motorizacin en


pases de Amrica Latina y el Caribe, 2001 y 2007

ciclistas.

0.25

Motorizacin
vehicular

0.20
0.15
0.10
0.05
0.00

2001

2007

Fuente: CEPAL, Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe


(2009c).

del espacio de las calles. Son iniciativas prometedoras,


pero que, hasta la fecha, han tenido poco impacto.
La promocin de los medios activos de transporte
implica una inversin en infraestructura, una mejor
articulacin con otros modos de desplazamiento,
especialmente el transporte pblico, el desarrollo de
servicios especficos, la adaptacin de las leyes del
trnsito y cambios de actitud, tanto por los conductores
como por los propios peatones y ciclistas. Tambin
supone una forma de urbanizacin basada sobre un
modelo de la ciudad compacta, con una combinacin
adecuada de funciones en cada sector, condicin
necesaria para reducir la distancia de la mayora de
desplazamientos y hacerlos accesibles a peatones y

congestin

Las tasas de motorizacin en la regin han crecido de


manera rampante como fruto del crecimiento
econmico y del progreso social. De un promedio de
0,09 vehculos a motor por persona que haba en 1990, se
pas a 0,20 en el ao 2008. Si se limita este anlisis a los
aos posteriores al
2000, es posible observar que esta tendencia est presente,
con mayor o menor intensidad, en todos los pases con
informacin disponible.
Un factor novedoso, que influye en la creciente tasa
de motorizacin, es la multiplicacin de las motocicletas
y su accesibilidad para importantes sectores de la
poblacin. Segn datos del OMU, las motocicletas
representaban aproximadamente la cuarta parte del
parque automotor de las ciudades de Montevideo y San
Jos; y en otras seis de las quince ciudades estudiadas, se
ubicaban entre el 10 y el 16%; en Repblica
Dominicana, se calculaba que en
2011 dicha cifra llegaba al 49% del
total79.
La opcin de la motocicleta responde a una demanda de
movilidad motorizada eficiente y flexible, pero conlleva
nuevos desafos en trminos de salud pblica. La
siniestralidad de este modo de transporte es significativa

Bogot, Colombia. El uso de automviles en la ciudad. Carlos Andrs Yepes Rodriguez

en cuanto a las lesiones recibidas por sus usuarios, algo


que, en parte, se explica por la aplicacin muy
parcial de las normas de seguridad sobre vehculos,
conductores y pasajeros. A modo de ejemplo, para 10
ciudades
del
continente,
las
motocicletas
contribuyeron con el 42% de los muertos
en
accidentes viales protagonizados
por automviles,
motocicletas o autobuses80.
La tenencia de un vehculo propio presenta ventajas
objetivas innegables tales como mayor flexibilidad
de recorridos, comodidad, seguridad y velocidad.
Tambin entraa aspectos simblicos y de estatus social,
especialmente en el caso del automvil. De mantenerse
los actuales modelos de desarrollo urbano y las ofertas
de transporte publico, es bastante probable que la tasa
de motorizacin siga aumentando hasta los niveles que
existen actualmente en pases ms desarrollados.
Entre los efectos asociados al aumento del uso intensivo
del automvil
se cuenta el agravamiento de la
congestin vehicular, un problema importante en la
regin. En efecto, se estima que cada ocupante de un
automvil produce en horas punta once veces la
cantidad de congestin atribuible a un pasajero de
autobs81.
El fenmeno de la congestin tiene costos econmicos,
sociales y ambientales, que paga el conjunto de la
sociedad independientemente de quien los genera. Vas
conges- tionadas significan mayores emisiones de gases
nocivos, ms ruido y ms tiempo destinado al
desplazamiento en detrimento de otras actividades. En
trminos econmicos, se calcula que el tiempo de
transporte urbano representa en la regin el 3% del
PBI de las ciudades de ms de
100.000 habitantes82. La congestin vehicular afecta
tambin al sistema de transporte pblico, reduciendo as
su atractivo y rentabilidad. En la ciudad de So Paulo,
se
calcul por ejemplo que la congestin
vehicular ocasionaba para el transporte pblico un
coste operativo adicional del 15,8% 83.

Sin embargo, hay que distinguir entre el fenmeno de


la motorizacin y la efectiva utilizacin de este medio.
Un transporte colectivo eficiente, predecible y de
calidad puede incitar a un menor uso del vehculo
privado, en particular para los viajes programados
(trabajo, escuela). De la misma manera, una ciudad
compacta, con condiciones adecuadas para la
movilidad peatonal y en bicicleta, y con espacios
urbanos multifuncionales, que no demande grandes
traslados, tambin ayuda a desalentar el uso del
automvil.
La cantidad de vehculos no solo es un desafo cuando
circulan en la ciudad; tambin lo es cuando estn
parados. Frecuentemente, ms de la mitad del espacio
disponible en las calles est ocupado por vehculos
estacionados,
reduciendo el espacio
para la
circulacin y otras actividades productivas. Sin
embargo, como indic Enrique Pealosa, ex-alcalde
de Bogot, en el Foro Internacional del Transporte
celebrado en mayo de
2011, ninguna Constitucin prev el derecho a
estacionar el automvil y no es obligacin de las
ciudades poner a disposicin del usuario el espacio
correspondiente.
Ampliar la oferta de espacios no es la respuesta
ideal a los problemas vinculados al estacionamiento.
Independientemente de cul sea el nivel de comodidad
del transporte pblico, no puede competir con la del
vehculo individual cuando es gratuito, o casi gratuito,
aparcar en los lugares de origen y destino. A medio o
largo plazo, la creacin de espacios de estacionamiento
incentiva el uso del automvil y la expansin urbana,
lo que, a su vez, incrementa tanto la congestin como la
propia demanda de estacionamiento. Al contrario,
limitar la oferta de estacionamiento permite controlar la
presin vehicular, lo que tambin posibilita dedicar mas
espacio al transporte pblico, incrementar su cobertura,
frecuencia y accesibilidad, para el beneficio de todos.

Lo anterior pone de relieve la necesidad de abordar de


forma integral las polticas de incentivos y desincentivos
en materia de transporte. Aquellas ciudades que han
tomado decisiones de gran alcance en relacin a la
movilidad han tratado de abarcar simultneamente la
ampliacin de la capacidad para el trnsito de
automviles y la mejora de los sistemas de transporte
masivo84. Sin embargo, es necesario analizar estas
inversiones con mucho cuidado, pues los efectos de
polticas contradictorias pueden neutralizarse.
Los
desafos de la motorizacin justifican abordar el tema
de forma amplia, desde una perspectiva de movilidad
sostenible.

Desigualdad en la movilidad
En Amrica Latina y el Caribe, la desigualdad entre
los distintos grupos sociales se refleja igualmente en
la capacidad para desplazarse de un lugar a otro.
Como ilustran los ejemplos de Bogot y Santiago de
Chile, los sectores sociales ms populares usan de forma
ms intensiva el transporte pblico que los de nivel
socioeconmico ms alto. De hecho, los sectores
populares dependen de forma prcticamente exclusiva del
transporte colectivo para sus viajes motorizados85.
Adems, los asentamientos perifricos no siempre
cuentan con vas bsicas de acceso, por lo que sus
residentes encuentran

Grfico 4.17
Costo del sistema de autobuses para los usuarios en
ciudades seleccionadasa, 2007
Montevideo
Guadalajara
Santiago
Curitiba
Porto Alegre
Belo Horizonte
Ro de Janeiro
So Paulo
Len
Bogot
Lima
Ciudad de Mxico
Caracas
Buenos Aires
San Jos

20
18
13

Porcentaje de salario mnimo

Una opcin es la creacin de estacionamientos


disuasorios en puntos estratgicos. Es una medida que ha
comenzado a concretarse en Buenos Aires, donde se ha
adoptado un plan urbano de largo plazo que contempla
la construccin de estacionamientos en zonas alejadas
del centro, junto a estaciones de transporte pblico
colectivo. El objetivo es agilizar el trnsito y reducir
los efectos nocivos del transporte privado, alentando el
transporte pblico. En Rosario (Argentina), se trabaja
en un plan con igual objetivo y se proyectan
remodelaciones para crear espacios para guardar,
estacionar y alquilar bicicletas, junto con medidas de
restriccin de la velocidad de los automviles.

12
12
12
12
12
11
11
8
7
6
5
3
0

10

15

20

25

En las ciudades brasileas se toma el porcentaje de 50 vales transporte


que es la tarifa aplicada a quienes ganan menos de 2 salarios mnimos.
a

Fuente: CAF, Observatorio de la Movilidad Urbana. Consultado en


septiembre de 2011.

obstculos tanto para llegar a la red de transporte como


en su opcin ms bsica de movilidad, que es la
caminata. Vivir en reas perifricas de la ciudad
impone para los sectores ms pobres costos muy
excesivos en trminos monetarios, de tiempo y energa.
El uso del transporte pblico puede llegar a representar
un rubro importante en la economa familiar. A modo
de ejemplo, en Bogot, el gasto en transporte urbano
constitua en 2009 entre el 11% y el 16% de los
ingresos de los hogares con menos renta86. Esa cifra se
ubicaba en el 8% de los ingresos del quintil ms pobre
en la ciudad de Montevideo87. Adquirir una cantidad
bsica de billetes implica erogar hasta el 20% de los
ingresos de un hogar que percibe el salario mnimo.
El nivel socioeconmico tambin influye en el costo
de la movilidad en tiempo. El grupo de poblacin con
menos ingresos tarda en promedio ms tiempo en sus

Grfico 4.16
Distribucin de modos de transporte segn los grupos socioeconmicos en Bogot y Santiago de Chile (%) a

Bogot

Santiago

Bajo
Modos activos
Pblico

Medio

Otros
Alto

Bajo

Medio
Alto

Privado
0

20

40

60

80

100

20

40

60

80

100

La distincin por estrato socioeconmico responde a la clasificacin realizada en los informes locales de las encuestas origen destino que dan lugar
a la informacin.
a

Fuentes: Bogot en 2005 (Alcalda de Bogot 2009); Santiago en 2007, con datos de SECTRA.

Recuadro 4.8
Hombres y mujeres: prioridades diferentes
Las condiciones de movilidad tampoco son las mismas para
hombres y mujeres. Como resultado de los patrones de
distribucin de tareas, las mujeres tienden a realizar viajes
mucho ms fragmentados y menos pendulares, lo que implica
cumplir varias etapas entre el origen y el destino final, por
ejemplo, para acompaar a los nios a la escuela antes de ir
a trabajar.
La movilidad de las mujeres tambin est pautada por
aspectos de seguridad personal, que las afectan en mayor
medida que a los hombres. Tanto durante el trayecto en
el transporte pblico como en sus desplazamientos en la
calle, las mujeres estn ms expuestas a las agresiones. Un
caso tpico es el de Ciudad de Mxico, donde el 39,4% de
las usuarias del metro declararon haber sido sometidas a
tocamientosa. En varias ciudades, esto ha motivado la
implementacin de programas de espacios exclusivos para
mujeres en la red de autobuses y en los convoyes del metrob,
aunque son medidas que atacan la manifestacin puntual del
problema sin abordar sus races.
a

desplazamientos que el estrato ms rico. A modo de


ejemplo, los estudios realizados en Bogot,
Montevideo, Rosario y So Paulo muestran diferencias
en el tiempo de viaje segn el grupo social que varan
desde el 17% hasta el 58% 88.
Un tiempo excesivo dedicado a la movilidad deteriora
la calidad de vida y reduce las oportunidades. Un
ejemplo es Ciudad de Mxico, donde el 20% de los
trabajadores invierte ms de 3 horas para ir y volver al
trabajo cada da89. Tambin puede implicar la supresin
de desplazamientos no productivos, como visitas a
familiares o actividades deportivas, lo que les ocurre a
habitantes de la periferia sur de Santiago de Chile90, y la
cancelacin (y consecuente prdida de turno) de
exmenes mdicos, un problema que afecta a familias
pobres de asentamientos irregulares de Montevideo91.

De Almeida Lobo (2010).

Como Ciudad de Mxico o Ciudad de


Guatemala.
b

Bogot, Colombia. Sistema de transporte TransMilenio. Fernando Jaramillo Vlez

Ro de Janeiro, Brasil. Sistema telefrico de la favela Complexo do Alemo. Cuizinaud Philippe

Movilidad, expansin urbana y


urbanismo
Las aglomeraciones urbanas de la regin han experimentado, como se vio en el captulo primero, una
expansin territorial superior al ritmo de crecimiento
demogrfico, lo que significa que se ha registrado un
crecimiento de baja densidad. Este tipo de expansin
origina crecientes demandas de transporte, que
comprometen significativamente la sostenibilidad del
modelo de desarrollo urbano92.
La expansin de zonas residenciales suburbanas, lejos
del trabajo, sin servicios prximos ni infraestructura de
ocio, implica grandes distancias que no permiten
rentabilizar un esquema de transporte pblico. Al
reforzar el modelo de ciudad para el automvil, se
profundiza la dependencia de los hogares de este medio
de transporte y la exclusin de quienes no cuentan con
l.
Determinadas inversiones, como la ampliacin de las
vas existentes o las autopistas urbanas, que podran
aparecer como una solucin sencilla al problema de la
congestin, con frecuencia tienen efectos indeseables,
que van ms all de la propia inversin o la
capacidad adicional de circulacin que genere a corto
plazo.
Buenos Aires, Mxico D.F., So Paulo y Santiago
consti- tuyeron casos regionales emblemticos de
expansin y modernizacin vial, cuyo efecto no fue
duradero en el tiempo93. Su experiencia pone de
relieve que la construccin de infraestructura, sin
criterios claros de desarrollo urbanstico armnico,
puede llegar a ser contraproducente en el mediano o
largo plazo y agravar la congestin94.
Por estas razones, cualquier planteamiento sobre
movilidad no puede estar ajeno al debate sobre
planificacin urbana, el urbanismo y la dinmica del
mercado del suelo urbano. No basta con proyectar
recorridos o vas, es necesario atender aspectos como
la forma en que

crece la ciudad, la configuracin del uso del suelo o la


localizacin de las oportunidades laborales. A pesar de
su aparente simplicidad, la complejidad del desafo de
movilidad requiere de polticas integrales que respondan
a la realidad de cada ciudad. Esto implica evaluar las
inversiones y las iniciativas de acuerdo al modelo de
desarrollo urbanstico que busca favorecer, y establecer
los mecanismos legales, fiscales y administrativos que
permitan lograrlo. En algunas ciudades, eso puede
exigir un fortalecimiento de la coordinacin entre
municipios y una integracin municipal que garantice la
eficacia y el ptimo funcionamiento del servicio.
Las inversiones en infraestructura de movilidad, sea de
transporte pblico o infraestructura vial, pueden tener
un impacto importante sobre los mercados de suelo, en
particular en los alrededores de las estaciones y puntos
de acceso. En Bogot, diferentes estudios95 indican que
el precio de las propiedades ha variado en funcin de
la distancia de las estaciones del Transmilenio, de
manera que los precios han aumentado en las reas
situadas a corta distancia de las estaciones.
Si bien las infraestructuras
son financiadas
principalmente con recursos pblicos, la valorizacin
de los terrenos
e inmuebles
beneficia
mayoritariamente a propietarios privados. Ms all de
encontrar soluciones concretas a problemas puntuales
de movilidad, el desafo del poder pblico es, por lo
tanto, encontrar mecanismos para prever y captar la
valorizacin de los suelos a fin de permitir nuevas
inversiones en beneficio de toda la ciudadana.
El actual uso masivo del transporte pblico y los modos
activos constituye una ventana de oportunidad que no se
debe perder. Parece fundamental la mejora y dignificacin
de los servicios de transporte pblico, la inversin en
los medios activos y el equilibro en la distribucin de
actividades en las ciudades. No solo es relevante para
disminuir la congestin y la contaminacin, sino que,
adems, constituye un factor de equidad e integracin
social.

NOTAS
1.

La Asamblea General de las Naciones Unidas reconoci el derecho


humano al agua y al saneamiento el 28 de Julio de 2010 mediante
la Resolucin No. 64/292 disponible en: ht tp :/ / ww w.un.org /ga /
search /view_doc.asp?symbol = A / RES/ 64/292& Lang =S

21. BID (2007), P.1. Consulta en septiembre de 2011,


disponible en ht tp :/ / idbdocs.iadb.org / wsdocs
/getdocument. aspx?docnum =1090009 y Fundacin Canal
(2011).

2.

La disponibilidad de agua, las presiones medioambientales que


ejercen los servicios de agua y saneamiento y su vinculacin con el
cambio climtico sern estudiados en profundidad en el captulo
quinto de este documento.

22. ADERASA (2005).

3.

El problema de los residuos es expuesto de forma ms amplia en el


apartado 4.2 de este captulo.

25. Fundacin Canal (2011).

4.

El proceso de urbanizacin es analizado en el primer captulo de


esta publicacin. Para ms detalles sobre las polticas pblicas de
vivienda, vase el captulo 3.

27. Informacin consultada en septiembre de 2011 y disponible en:


http :/ / ww w.un.org /spanish / water forlifedecade
/ human _ right _to _ water.shtml

5.

El JMP es un programa conjunto de la Organizacin Mundial de


la Salud (OMS) y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF).

28. Datos de Aderasa (2005) y Banco Mundial, 2005.

6.

7.

Las ltimas estimaciones disponibles del JMP corresponden a 2010,


con excepcin de Argentina y Venezuela, que datan de 2007,
mientras que en Panam son del 2009.
El escaso avance en saneamiento en la regin sigue la tendencia
mundial. Segn el informe del JMP de 2012, al ritmo actual de
progreso, en 2015, el mundo estar 8 puntos porcentuales por
debajo de la meta de saneamiento fijada en los ODM.

8.

CAF (2012).

9.

Muchos de los datos que han permitido ilustrar aspectos


importantes de este captulo tienen como fuente la Asociacin de
entes reguladores de agua potable y saneamiento de las Amricas
(ADERASA), la primera iniciativa de este tipo en la regin. La
asociacin realiza estudios de seguimiento a la prestacin de los
servicios por algunos operadores pblicos y privados, generalmente
grandes empresas. Informacin disponible en ww w.aderasa.org

10. Las estimaciones del JMP usadas en este anlisis por su


comparabilidad entre pases pueden no coincidir con las
estadsticas oficiales de cada uno de ellos, ya que aplican
criterios diferentes de los utilizados por los gobiernos y entidades
nacionales. En el caso de Bolivia, por ejemplo, de acuerdo con
el Plan Nacional de Saneamiento Bsico 2008-2015 (actualizado
en 2009), la cobertura nacional de agua en reas urbanas era de
87,5%, es decir, 6 puntos porcentuales por debajo de la estimacin
del JMP para ese ao y, por lo tanto, los desafos pueden ser
mayores. Consulta realizada en septiembre de 2011, disponible en:
ht tp :/ / ww w.mmaya.gob.bo /documentos /pnsb_final.pdf
11. La situacin se ha deteriorado, sin duda, como consecuencia del
terremoto de enero de 2010.
12. UNDESA (2010).
13. El clculo se basa en el procesamiento de los datos censales de
16 pases realizado por la Divisin de Poblacin del Centro
Latinoamericano de Demografa, de la CEPAL. Para ms detalles
sobre la clasificacin de las ciudades, vase anexo 3.
14. El crecimiento de las ciudades es analizado en el captulo primero
de este informe.
15. Al igual que en el caso del agua, los datos estadsticos de entidades
nacionales pueden diferir de las publicadas por el JMP ya que este
programa realiza estimaciones orientadas a la comparabilidad entre
pases y los criterios pueden no coincidir con los utilizados por las
instituciones de cada pas.
16. Fundacin Canal (2011).
17. Las mismas limitaciones mencionadas en el anlisis por tamao
de ciudad en el tema de agua se aplican a saneamiento. Para
identificar tendencias regionales, ser necesario esperar el
procesamiento de los censos de 2010 para uso comparativo.
18. Los rangos de ciudades (menores o pequeas, intermedias y
grandes o mayores) son los establecidos en el captulo 1 y estn
determinados en relacin a la poblacin total de cada pas.

23. PNUMA-CEP (2010).


24. CAF (2012).
26. ADERASA (2005).

29. Datos sobre provisin de agua tomados de Fundacin Canal (2011).


Datos sobre pobreza tomados de CEPAL, Divisin de estadstica y
proyecciones econmicas, 2009.
30. ADERASA (2005).
31. CAF 2012.
32. ADERASA (2011).
33. Fundacin Canal (2011).
34. Schouten, M.A.C., Brdjanovic, D. y van Dijk, M.P. (2008).
35. Los pases son Bolivia, Chile, Colombia, Guatemala, Ecuador, El
Salvador, Honduras, Nicaragua y Per. WSP (2008).
36. A fin de fortalecer estos procesos e intercambiar experiencias, en
2011, naci la Confederacin Latinoamericana de Organizaciones
Comunitarias de Servicios de Agua y Saneamiento (CLOCSAS).
37. Pastore, Cesar (2009).
38. OCDE (2008).Para evaluar bien la eficacia hara falta contar con
otros datos financieros.
39. OCDE (2008).
40. CAF (2012).
41. CAF (2011) y CAF (2012).
42. Estas caractersticas fueron establecidas en la Observacin General
No. 15 sobre derecho al agua y saneamiento (2002) que desarrolla
los artculos 11 y 12 del Pacto Internacional de los Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
43. El Plan de Accin, adoptado durante la Cumbre de la Tierra,
buscaba promover un nuevo modelo de desarrollo que tuviera
en cuenta la limitacin de los recursos naturales y el requisito de
satisfacer las necesidades actuales sin comprometer las del futuro.
En el captulo 5 de este informe se abordan ms en profundidad
aspectos de la vida en las ciudades relacionadas con el medio
ambiente.
44. ONU-Habitat (2010b).
45. OPS-AIDIS-BID (2011). La OPS ha realizado, individualmente y en
colaboracin con otras entidades, evaluaciones sobre la gestin de
los residuos slidos desde 2002. Sus resultados han sido divulgados
en una serie de informes que constituyen una base importante para
este captulo.
46. OPS (2005).
47. OPS-AIDIS-BID (2010) y CEPAL / Helmholtz Association /GTZ (2010).
48. El ndice de desarrollo humano es calculado mediante tres
componentes: esperanza de vida, nivel educativo y estndar de
vida. OPS (2005).
49. Dato correspondiente a 2003. CEPAL / Helmholtz Association
/GTZ (2010).
50. OPS (2005).
51. BID (2009).
52. ONU-Habitat (2010b).

19. El anlisis se basa en los censos de la llamada ronda del 2000, que,
en realidad, incluye consultas con fechas posteriores, pero pueden
haberse producido cambios desde entonces que solo se conocern
cuando se hayan procesado los censos del ao 2010.

53. La quema a cielo abierto contamina el aire, el agua y el suelo,


adems de incrementar los riesgos para la salud de la poblacin
que la realiza y de quienes viven cerca. En mayor o menor medida,
los vertederos a cielo abierto producen impactos similares.

20. El JMP utiliza criterios amplios, que intentan abarcar la


heterogeneidad internacional y especialmente la situacin en
los pases menos desarrollados, mientras que los baremos de los
organismos regionales o nacionales pueden ajustarse a exigencias
superiores.

54. OPS (2005) y OPS-AIDIS-BID (2011).


55. OPS-AIDIS-BID (2011).
56. En el captulo 5 se exponen algunos ejemplos de aprovechamiento
de desechos con fines energticos.
57. OPS-AIDIS-BID (2011).

58. Ibdem.
59. Ibdem. Los datos de Brasil, cuya moneda se ha revalorizado en los
ltimos aos frente al dlar, influyen en ese elevado promedio.
60. ONU-Habitat (2010).
61. OPS-AIDIS-BID (2011).
62. BID (2009) y OPS-AIDIS-BID (2011).
63. BID (2009).
64. Se puede ver ms informacin sobre los Mecanismos de Desarrollo
Limpio aplicados al sector de residuos en el captulo 5 de esta
publicacin.
65. El Observatorio de la Movilidad Urbana (OMU) es una iniciativa de la
Corporacin Andina de Fomento (CAF), que constituye un
interesante punto de partida hacia un sistema de informacin sobre
transporte y movilidad.
66. CAF, OMU. Incluye Buenos Aires, Belo Horizonte, Bogot, Caracas,
Ciudad de Mxico, Curitiba, Guadalajara, Len, Lima, Montevideo,
Porto Alegre, Ro de Janeiro, San Jos, Santiago y So Paulo.
67. Lupano y Snchez (2009).
68. Para ser precisos, la cifra se refiere a transporte colectivo por
vehculos con neumticos, OMU (2007)
69. Buenos Aires, Belo Horizonte, Bogot, Caracas, Ciudad de Mxico,
Curitiba, Guadalajara, Len, Lima, Montevideo, Porto Alegre, Ro
de Janeiro, San Jos, Santiago y So Paulo
70. Cervero (2000).
71. Figueroa (2005).
72. Cervero (2000).
73. Las prdidas generadas por un servicio subsidiado son
financiadas con los ingresos generados por otro sin subsidio.
74. Lupano y Snchez (2009).
75. CEPAL (2008).
76. UITP (2009).
77. Pardo (2009) y ONU-Habitat (2011).
78. Ejemplos: 700 km en Santiago de Chile en el Plan Maestro de
CicloRutas del Bicentenario; 1000 km en Ro de Janeiro en el marco
del programa Ro Estado de la bicicleta ( ht tp :/ / ww w.rj.gov.br)
79. Oficina Nacional de Estadsticas de Repblica Dominicana (2011).
80. Vasconcellos (2010).
81. Bull (2003).
82. Ibdem.
83. Vasconcellos (2010).
84. CEPAL (2010b).
85. A modo de ejemplo, en Inglaterra casi 4 de cada 10 hogares del
quintil ms pobre de poblacin cuenta con un automvil y en Pars
un 33% de los viajes del quintil ms pobre de ingresos se realiza
en auto. Gobierno de Reino Unido, Social Exclusion Unit (2003), y
Bureau y Glachant (2011).
86. Alcalda de Bogot (2009).
87. Hernndez (2011).
88. Vasconcellos (2010), Proyecto de Transporte Urbano de Buenos
Aires 2011, Kaztman (2009).
89. ONU-Habitat (2008).
90. Durn y Hernndez (2008).
91. Hernndez (2011).
92. CEPAL (2010b).
93. Lupano y Snchez (2009).
94. Bull (2003).
95. Lincoln Institute. https:// ww w.lincolninst.edu / pubs /dl /
1359_ 680 _ Bus%20Bogota.pdf

Tacagua, Venezuela.
Salomn Lerner

110

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

CAPTULO 5

Medio ambiente y gestin del riesgo


En pocas palabras
1. En Amrica Latina existe una baja ocupacin de grandes territorios y una alta concentracin de habitantes en las ciudades. Esta situacin plantea desafos para la
proteccin del entorno inmediato de las ciudades, pero tambin presenta ventajas,
ya que la concentracin de personas permite aplicar soluciones tcnicas duraderas a
menor costo.
2. El estilo de vida urbano est relacionado con el consumo de bienes y servicios
produ- cidos en el campo, en otras ciudades o en otros pases, por lo que resulta
muy difcil medir la contribucin especfica de las ciudades al fenmeno del cambio
climtico. Las principales emisiones de gases de efecto invernadero asociadas
directamente al
mbito urbano derivan de la quema de combustibles fsiles para el transporte (38%),
la produccin de electricidad (21%) y la industria (17%).
3. En la regin, la ocurrencia y distribucin geogrfica de los eventos meteorolgicos
extremos han empezado a cambiar como consecuencia del cambio climtico global.
Ya se ha podido constatar una alteracin de los patrones de lluvias, la desaparicin
progresiva de los glaciares y la subida del nivel del mar. Las previsiones indican que
estos fenmenos aumentarn en el futuro, amplificando los riesgos de desastres
naturales en toda la regin.
4. La vulnerabilidad de las ciudades frente a las amenazas del clima, de las epidemias y
de la actividad geolgica depende tanto de factores externos como de la preparacin
para afrontarlas. En general, los asentamientos precarios son particularmente
vulnerables por su localizacin, deficiencia de infraestructura y servicios, as
como por el perfil socioeconmico y cultural de sus habitantes.

Claves para el cambio


5. El crecimiento urbano incontrolado puede degradar los ecosistemas de manera
estructural. Los estrechos lazos existentes entre los aspectos sociales, econmicos y
ambientales, requieren la adopcin de polticas integrales, algo que se ha
comenzado a hacer en algunas ciudades de la regin. El enfoque territorial y espacial
en las intervenciones es prometedor para avanzar hacia la integracin de los pilares
del desarrollo y promover modelos de crecimiento urbano ms sostenibles.
6. Algunas ciudades cuentan ya con planes explcitos contra el cambio climtico,
inventarios de gases de efecto invernadero, mapas de amenaza y
vulnerabilidad, y tienen programas de accin aprobados institucionalmente. A
nivel local, los
departamentos de urbanismo, planificacin fsica y transporte desempean un rol
particularmente importante porque tienen una gran capacidad de influencia sobre
la localizacin de las viviendas, la demanda de movilidad, de consumo de energa
y en la prevencin de los desastres.
7. Para los pases menos desarrollados, la ocurrencia de desastres tiene un impacto
particular pues son los menos preparados para afrontarlos y el apoyo humanitario
absorbe grandes cantidades de recursos que podran ser dedicados al desarrollo.
Hait, el pas que presenta muchos de los indicadores ms bajos en la regin, sufri
especialmente las consecuencias del terremoto ocurrido en 2010.
8. Veinte aos despus de la Cumbre de la Tierra, en Ro de Janeiro, la conciencia de
Amrica Latina y el Caribe sobre los problemas del entorno urbano es mayor que en el
pasado, pero la adopcin de medidas ambiciosas a escala local es todava incipiente
aunque las ciudades estn asumiendo un papel internacional ms importante.
Fortalecer la coordinacin entre entidades de un mismo gobierno, entre niveles de
gobierno y con los sectores privados y de la sociedad civil es una condicin para
alcanzar resultados a la altura del dinamismo econmico de la regin.

CAPTULO 5

Medio ambiente y gestin del riesgo

La percepcin popular suele asociar la naturaleza con


el campo y las ciudades con la contaminacin, pero la
realidad es ms sutil. Por un lado, las ciudades
dependen estrechamente de la naturaleza para su
integridad fsica y el abastecimiento de agua, alimentos,
materia prima y energa, de manera que ejercen una
presin importante sobre los recursos naturales. Por otro
lado, la concentracin de poblacin ofrece la
oportunidad de aplicar soluciones tcnicas menos
agresivas y a menores costos que si la misma
poblacin estuviera dispersa.
La demanda de recursos naturales, los patrones de
consumo, la preparacin de las ciudades ante eventos de
origen natural y el impacto que las actividades urbanas
tienen sobre el medio ambiente ms cercano y el clima
son algunos de los factores que determinan la
sostenibilidad de las reas urbanas. No todos los
ciudadanos exigen lo mismo de su entorno inmediato
ni ejercen las mismas presiones. Estas dependen, en
gran medida, del nivel de ingreso y de desarrollo.
Sin embargo, los efectos negativos del deterioro
ambiental, las amenazas naturales y el cambio climtico
repercuten en mayor medida en los grupos de poblacin
vulnerables y frecuentemente los ms desfavorecidos.

5.1 Ciudades y su entorno


ambiental
Amrica Latina y el Caribe presenta los niveles de
urbanizacin ms altos del planeta, pero tambin una
baja ocupacin de grandes territorios. El continente
ms urbanizado es tambin el ms verde, gracias,
entre otros factores, a la presencia de los bosques de la
cuenca amaznica, que constituyen el mayor sumidero
de carbono, y alberga una proporcin significativa de
la biodiversidad mundial.
Existen pocas mediciones que permitan evaluar la
interaccin entre las ciudades de la regin y su entorno
ms inmediato. A nivel nacional, se dispone de algunos
clculos, como la cantidad de bosques o el consumo de
agua, pero, en la mayora de los casos, no dejan de ser
una aproximacin a la problemtica. No se realizan casi
estimaciones a escala de ciudad, pese a que cerca del
80% de la poblacin de la regin vive en reas urbanas.

Recuadro 5.1
Objetivos de Desarrollo y medio ambiente en la ciudad
Los objetivos de Desarrollo del Milenio, fijados en el ao 2000
para alcanzar mejores condiciones de vida, incluyeron metas
especficas para garantizar la sostenibilidad ambiental. Con ello,
se buscaba satisfacer las necesidades humanas actuales sin
comprometer la
Meta
7A Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las
polticas y los programas nacionales y reducir la prdida
de recursos del medio ambiente

7B Reducir la prdida de biodiversidad, alcanzando,


para el ao 2010, una disminucin significativa
de la tasa de prdida

capacidad del medio ambiente de atender a las necesidades futuras.


Adems, se establecieron indicadores que permitieran valorar los
avances en el logro de las metas. Varios de esos indicadores estn
directamente relacionados con la vida en las ciudades.

Indicadores
7.1 Proporcin de la superficie cubierta por bosques
7.2 Emisiones de dixido de carbono (total, per cpita y por cada dlar
PPA del PIB)
7.3 Consumo de sustancias que agotan la capa de ozono
7.4 Proporcin de poblaciones de peces que estn dentro de lmites
biolgicos seguros
7.5 Proporcin del total de recursos hdricos utilizados
7.6 Proporcin de las reas terrestres y marinas protegidas
7.7 Proporcin de especies en peligro de extincin

Fuente: Naciones Unidas, Indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio [en lnea] ht tp:/ / mdgs.un.org / unsd / mdg / Host.aspx?Content= I
ndicators%2fOfficialList.htm

112

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Grfico 5.1
Amrica Latina y el Caribe . Extraccin de recursos hdricos por sector econmicoa
100
90

% agua extrada

80
70
60
50
40
30
20
10
0

Uso agrcola
a

Uso industrial

Uso domstico

Dato corresponde al ltimo ao disponible entre 1998-2002.

Fuente: Elaborado con datos de CEPAL. Cuaderno estadstico. Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009.

Consumo y contaminacin del agua


dulce
Amrica Latina y el Caribe, en su conjunto, dispone de
agua dulce en abundancia. La regin posee el 39% del
total de recursos hdricos renovables de la Tierra1, pero
la disponibilidad2 del agua es profundamente desigual
dentro de la regin. La cmoda situacin de Brasil,
con volmenes superiores a los 40.000 m3 de agua por
habitante y por ao3, contrasta con la del Caribe, donde
la ausencia de ros y la infiltracin salina en buena
parte de sus acuferos hacen que estos pases dependan
enormemente del agua de lluvia. La situacin ms
crtica se da en Estados insulares como Antigua y
Barbuda, Barbados y San Kitts y Nevis, donde solo se
dispone de
300 a 600 m3 /hab/ao4.
Aunque en la mayora de los pases la extraccin de
agua dulce est destinada principalmente a la
agricultura, las ciudades pueden ser grandes
demandantes para usos residenciales, comerciales e
industriales. En algunos pases, como Panam o
Trinidad y Tobago, el uso domstico representa el
sector de mayor consumo5.
En la regin, la demanda de agua en las reas urbanas
tiende a crecer como resultado del aumento de
poblacin y, especialmente, de un mayor consumo per
cpita. Se calcula que la demanda de agua se
increment el 76% en un periodo de 15 aos6.
Frecuentemente, las ciudades sobreexplotan los recursos
hdricos al punto de generar un desequilibro localizado
entre disponibilidad y demanda de agua.
En algunos casos, la situacin alcanza niveles crticos y
es necesario recolectar el agua de zonas ms lejanas,
con mayores costos econmicos y ambientales. Esta
situacin

es corriente
en varias ciudades de Mxico y
Centroamrica, en el litoral de Per, el nordeste de
Brasil, el altiplano de Bolivia, el sector de Cuyo y el
sur de Argentina, entre otras regiones. El problema es
especialmente agudo en las grandes reas urbanas, como
en la Ciudad de Mxico o en Lima.
A la explotacin excesiva del agua disponible, se suma
la contaminacin del recurso por vertimiento de aguas
residuales, que, como se expone en el captulo cuarto de
esta publicacin, reciben poco tratamiento. Muchos de
los ros urbanos se han convertido en alcantarillado a
cielo abierto, un problema que ha ganado
reconocimiento y que algunas ciudades comienzan a
afrontar con proyectos integrales de recuperacin.

Prdida de calidad del aire


La calidad del aire en las grandes aglomeraciones es motivo
de preocupacin. Muchas ciudades sufren por la presencia
excesiva en su atmsfera de minsculas partculas, como
polen, cenizas, polvo de minerales, cemento y metal.
La presencia de estas partculas, denominadas por los
especialistas PM10 en referencia a su tamao de hasta
10 micrometros7, tiene impactos nocivos sobre la salud.
Los cientficos han asociado la alta concentracin de
PM10 con enfermedades cardiovasculares y respiratorias
y con una mayor morbilidad y mortalidad8.
Los datos disponibles para un conjunto de ciudades de
la regin indican que, entre 2000 y 2004, el promedio
anual de PM10 super en todas, excepto en Belo
Horizonte, el
nivel recomendado por
la
Organizacin
Mundial
de
la
Salud
(20
microgramos/m3) y, en la mayora, la

Grfico 5.2
Concentraciones de material particulado (PM10 ) en el ambiente en ciudades seleccionadas, promedio 2000-2004
100
90
80

g/m

70
60
50
40
30
20
10
0

Ro de
Janeiro

Promedio 2000-2004 (g/m)

Recomendacin OMS anual (g/m)

Norma ciudad anual (g/m)

Fuente: CEPAL. Cuaderno estadstico. Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009.

concentracin sobrepasaba la norma establecida en la


propia ciudad (entre 50 y 65 microgramos/m3) 9.
Un estudio ms reciente del Programa de Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)10 en ocho
ciudades de la regin ratific las conclusiones anteriores,
aunque con una ligera tendencia positiva, ya que, en
todas, el nivel de PM10 en 2007 era inferior al del ao
2000.
El mayor responsable de la contaminacin atmosfrica
en las urbes de Amrica Latina y el Caribe es el
transporte terrestre11, pero no es el nico. Otras
actividades que contribuyen a la contaminacin son
la generacin de energa elctrica, especialmente a base
de carbn o aceite pesado y la produccin industrial12.
Un caso particular
Grfico 5.3
Tendencia de concentracin de material particulado
(PM10 ) en ciudades seleccionadas y recomendacin
OMS, 2000-2007
100

Los avances tecnolgicos y el perfeccionamiento de


la meteorologa ofrecen la posibilidad de contar con
pronsticos precisos sobre la calidad del aire, lo que
permite adoptar estrategias para reducir puntualmente
las emisiones de contaminantes y la exposicin de la
poblacin. Un ejemplo concreto se encuentra en
Santiago de Chile, donde el intendente tiene el poder
de decretar restricciones a la circulacin de vehculos
motorizados si se prev un deterioro excesivo de la
calidad del aire13. Para obtener esos anlisis, es
necesario disponer de un inventario detallado de las
emisiones, una condicin que actualmente supera la
capacidad financiera y tcnica de muchas ciudades.

reas verdes, reas costeras y


biodiversidad bajo presin
Los suelos de Amrica Latina y el Caribe, si bien solo
representan el 15% de la superficie terrestre, acogen el
23% del rea de bosques existente en el mundo, sobre
todo gracias a la Amazonia. Sin embargo, esta favorable
situacin podra perderse, ya que la regin registra una
de las tasas de deforestacin ms elevadas del mundo14.
El crecimiento de las ciudades contribuye
a la
deforestacin, pero su participacin es insignificante
comparada con la expansin de la frontera agrcola y
ganadera.

90
80
70
g/m

es el de las ciudades mineras, que con frecuencia estn


particularmente expuestas a un deterioro de la calidad
del aire por las propias actividades extractivas.

60
50
40
30
20
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Lima Norte
Santiago
Recomendacin OMS

Fuente: Elaborado con datos de PNUMA (2010).

Ciudad de Mxico
So Paulo

Como se vio en el captulo primero de este informe,


las ciudades en la regin tienden a la expansin en el
territorio, con un crecimiento fsico mayor del necesario
por crecimiento demogrfico. A nivel local, los
patrones de ocupacin y desarrollo urbanos estn
lejos de ser sostenibles. El crecimiento fsico de la
ciudad provoca

una
prdida de cobertura vegetal y la
fragmentacin de los ecosistemas, lo que, sumado a la
contaminacin por residuos, llega a causar daos
irreparables a su biodiversidad.
Desde el punto de vista ambiental, el tipo de suelo que
se ocupa y la forma de hacerlo es tan importante como
la cantidad de suelo ocupado. Una configuracin
urbana que preserve y extienda la estructura ecolgica,
tejiendo corredores biolgicos a lo largo de su
territorio, reduce el impacto negativo del desarrollo
urbano sobre los ecosistemas y ayuda a preservar la
biodiversidad15. Con la creciente conciencia ambiental,
numerosas ciudades han adoptado programas de
conservacin, educacin o reforestacin, aunque no
siempre con el mismo alcance. Entre los planes
innovadores
figura el de corredores biolgicos
urbanos, como el establecido en Cali16, donde se han
creado puentes naturales entre ocho parques del sur de la
ciudad para preservar la fauna y la flora del medio
ambiente urbano, y reforzar las funciones ecolgicas
que cumplen.
La Organizacin Mundial de la Salud recomienda que
las ciudades dispongan como mnimo entre 9 y 11m2 de
rea verde por habitante17. Los datos recabados entre
2003 y
2008 para 16 ciudades de la regin muestran que casi
la mitad de ellas superaba la recomendacin. Sin
embargo, la variedad de criterios existentes para definir
reas verdes y su irregular distribucin en las ciudades
complica el clculo del promedio real. Muchas ciudades
han crecido desordenadamente, sin adoptar criterios
ambientales. Con frecuencia, se suman al indicador reas
verdes localizadas en la periferia, que no forman parte
de la inmediatez ambiental y mucho menos de la vida
urbana cotidiana.
Los ecosistemas urbanos y su periferia tambin sufren
de la disposicin inadecuada de desechos urbanos18.
La descomposicin de los residuos slidos produce
lixiviados que contaminan fuentes de agua superficiales

Ro de Janeiro, Brasil. El tipo de suelo que se ocupa es importante


ambientalmente. Wolfram Lange

y subterrneas, y emisiones de metano que deterioran la


calidad del aire. Los vertederos no controlados son fuente
de propagacin de enfermedades trasmisibles por
insectos, roedores y aves; adems, pueden causar
inundaciones, ya que los desechos bloquean, con
frecuencia, vas fluviales y canales de desage. En las
ciudades,
tambin representa una preocupacin
importante el volumen de escombros generado.
En las costas, el desarrollo de grandes complejos tursticos
ha conllevado la destruccin de grandes extensiones
de ecosistemas, como manglares, dunas y lagunas, y el
vertido incontrolado de aguas negras y residuos slidos
directamente al mar. Es, por ejemplo, el caso de Cancn,
una ciudad que, como se mencion en el captulo
primero, ha experimentado un crecimiento demogrfico
acelerado y cada ao recibe millones de turistas.

Vista area de Cancn (Mxico) en 1979 y 2009. Atlas of our changing environment. Cathalac. PNUMA.

5.2 Cambio climtico

Recuadro 5.2
Huella ecolgica urbana
Se puede obtener una medicin aproximada de las presiones
que se ejercen sobre los ecosistemas comparando la huella
ecolgica y la capacidad biolgica. De acuerdo con el Global
Footprint Network, el consumo anual per cpita para Amrica
Latina equivala, en 2007, a 2,6 hectreas globales (hag),
mientras se estimaba su capacidad biolgica en 5,5 haga. En
otras palabras, la regin ejerce menos presin sobre su
medio ambiente que lo que este ltimo puede soportar. Sin
embargo, las divergencias al interior de la regin eran
notables. La mitad de los 22 pases para los que existe el
clculo demandaban a sus ecosistemas mayores recursos
que los que estos podan proveer.
Son pocas las ciudades de la regin que han tentado medir su
huella ecolgica. El clculo de este indicador, de por s muy
complejo, tiene otros lmites a nivel de ciudad puesto que
puede tener interpretaciones distintas segn los mtodos de
anlisis. Para evaluar la situacin de las ciudades con
precisin, no parece suficiente calcular los bienes que la
ciudad genera, tambin sera necesario analizar los productos
que consume, puesto que muchos de ellos proceden del
campo o de otras ciudades, a veces muy lejanas y con
condiciones de produccin muy distintas.
En 2002, Bogot public una evaluacin que estimaba la
huella ecolgica promedio de un bogotano en 2,8 hag en
1999. Quito oficializ en 2011 la estimacin de su huella
ecolgica correspondiente a 2006, que era de 2,4 hag por
habitante. Las cifras indican claramente un dficit de
biocapacidad en ambas ciudades y una huella superior a la del
propio pasb.
a

Global Footprint Network (2010)

Contralora de Bogot (2002), Moore, D. y Stechbart,


(2011).
b

M.

La contribucin de las reas urbanas a la alteracin de


las condiciones climticas globales resulta de factores
mltiples que incluyen la situacin geogrfica y
demogrfica, el tejido econmico de la ciudad, su diseo
y densidad poblacional, su tipologa constructiva, su
modo de organizacin del transporte, sus opciones para
la produccin de electricidad y el modo de climatizacin
de sus edificios, adems de los patrones de consumo de
sus habitantes, un aspecto con alta variacin social y
cultural.
En la prctica, resulta sumamente difcil determinar
la contribucin exacta de las ciudades al fenmeno del
cambio climtico porque, como en otros aspectos, las
mediciones disponibles se realizan a escala nacional y
los anlisis urbanos son an incipientes19. Adems,
vara la definicin de lo que se considera rea urbana 20
y no existe una metodologa internacionalmente
consensuada para registrar las emisiones de gases
invernaderos a escala subnacional.
Las aproximaciones que existen difieren mucho en
funcin de que se considere el lugar de produccin o el de
consumo de los bienes y servicios. El clculo a escala
nacional suele basarse en la produccin. Al aplicar la
misma metodologa al entorno urbano aparecen cifras
muy bajas, puesto que casi el 70% de las emisiones
regionales de GEI provienen de la agricultura y la
silvicultura, un rubro que no se contabiliza en las
ciudades.
No obstante, una aproximacin de ese tipo a nivel
urbano es discutible21.
Las ciudades se nutren
principalmente de productos originados fuera de sus
lmites polticos y administrativos. En una lgica de
sistema, las emisiones de gases de efecto invernadero
generadas en zonas rurales o en otros pases no son del
todo ajenas a las zonas urbanas ya que estn
ntimamente vinculadas al estilo de vida de la ciudad.
Analizando el problema desde el consumo de bienes y

servicios, y considerando que el 80% de la poblacin


vive

Porcentaje de cada sector en el total de emisiones de


CO2 por quema de combustibles fsiles
18%

Grfico 5.4

38%

Transporte

6%
Generacin de
electricidad
Industria
17%
Residencial
21%
Maa, Brasil. Son escasos los indicadores para calcular las emisiones de GEI
en las ciudades Carlos Csar Fracasso

Otros

Fuente: Centro GRID-Arendal. Mapas y grficos. http:// ww w.grida.no /


publications/vg/lac/page /2736.aspx

Recuadro 5.3
El cambio climtico global
El clima de cada rea geogrfica depende de factores globales y
locales. A nivel del planeta, resulta de particular importancia la
composicin de la atmsfera, por el efecto de invernadero que
crea, sin el cual la temperatura de la Tierra sera excesivamente

Grfico 5.5
Mundo y Amrica Latina y el Caribe . Emisiones de
Gases de Efecto Invernadero (GEI) por sector .
100
Porcentaje de emisiones totales

baja.
Al liberar gases como el dixido de carbono (CO2), las
actividades humanas alteran la concentracin natural de gases
de efecto invernadero (GEI) en la atmsfera, lo que provoca el
aumento de la temperatura global y la modificacin de otras
variables climticas.
Se estima que la participacin de Amrica Latina y el Caribe a las
emisiones mundiales de gases de efecto invernadero es del 12%
, una cifra moderada comparada con otras reas geogrficasa.
Sin embargo, las emisiones de GEI de la regin son mayores
al promedio mundial en trminos per cpita y de unidad del

Los efectos del cambio climtico global toman, y tomarn,


formas muy variadas. Cambian los patrones de temperatura y
de precipitaciones, con regiones que se tornan ms hmedas
y otras ms secas, regiones ms calientes y otras ms fras.

en la ciudad, tambin parece razonable afirmar que la


poblacin
urbana
sera
responsable
de
aproximadamente
80% de las emisiones de GEI en la
regin.

por

Se considera que las principales emisiones de GEI en


reas urbanas estn relacionadas con el consumo de
combustibles fsiles, empleados fundamentalmente en
el transporte (38%), la produccin de electricidad
(21%) y la industria (17%).
Ante la escasez de indicadores ms precisos para
calcular las emisiones de GEI procedentes de las
ciudades, y considerando la elevada tasa de
urbanizacin, es posible evaluar la distribucin de las
emisiones de GEI urbano entre los pases de la
regin sumando los indicadores nacionales para la
quema de combustibles fsiles y la produccin de
cemento.
Actualmente, Brasil y Mxico son responsables de la
mitad de las emisiones regionales de GEI generados por
esas dos actividades22. Esa cantidad, sumada a las de
Argentina, Venezuela, Chile y Colombia, representa el

49

Agricultura

50
30

Procesos
industriales

20

40
64

20

Residuos

27
Energa

0
Mundo

La distribucin sectorial de las emisiones de GEI en la regin


tiene un perfil muy diferente de la media mundial. Casi la mitad
de las emisiones de Amrica Latina y el Caribe provienen de la
silvicultura y de los cambios en el uso de la tierra (USCUTS),
principalmente la deforestacin para crear tierras agrcolas. La
agricultura y la ganadera contribuyen con un 20% c, mientras
que el sector energtico es responsable del 27%. El aporte de
los residuos slidos y la industria es muy poco significativo.

sectorial

60

15

10

Producto Interno Brutob.

Distribucin
pases

80
70

USCUTS*

13

90

ALC

* USCUTS: uso de la tierra, cambio en el uso de la tierra y silvicultura


Fuente: De la Torre, A., Fajnzylber, P. y Nash, J. (2009)

Dado el ritmo acelerado de estos cambios, los expertos


anticipan una ruptura de equilibrios que necesitaron milenios
para establecerse, con consecuencias sobre los ecosistemas que
prometen ser devastadoras.
La participacin ha disminuido ligeramente desde 1990 por el creciente aporte
de otros pases, en especial de China e India.
a

Promedio de energa consumida por cada unidad de PIB producida.

De la Torre, A., Fajnzylber, P. y Nash, J. (2009).

84% del total

Recuadro 5.4
El desafo de las mediciones a nivel urbano

Toneladas de CO2 equivalente al ao y por habitante para la


primera (medicin para 2003) y 3,6 toneladas para la segunda
(2006) b.

Pocas ciudades de la regin han realizado inventarios de gases de


efecto invernadero (GEI urbano). Las que cuentan con uno o
varios inventarios presentan diferencias en el alcance, la
frecuencia, profundidad y rigurosidad de las medicionesa, lo que
imposibilita un anlisis comparativo regional a escala urbana.

Un mejor conocimiento de la evolucin de las emisiones de


GEI, la participacin sectorial y sus caractersticas puede
indicar reas de posible incidencia de las autoridades locales,
pero, para adoptar medidas
y desarrollar
proyectos
concretos de reduccin de las emisiones, como el plan
adoptado en So Paulo, es urgente avanzar en la captacin y
procesamiento de datos fiables y comparables.

Con las anteriores precauciones, cabe destacar los esfuerzos


realizados por varias ciudades de la regin para calcular el
volumen de sus emisiones de GEI. Entre ellas, se encuentran So
Paulo y Ciudad de Mxico. Las estimaciones eran de 1,5
Grfico
5.6
Participacin de los pases en las emisiones
regionales de
Gases
de
Efecto Invernadero
provenientes de reas urbanas (GEI urbano) a, 2007
Arco
andinoecuatorial
20%

Cono Sur
17%
Centroamrica
3%

Resto 1%
Jamaica
1% Rep.
Dominicana 1%

Caribe

7%

Cuba 2%
Trinidad y
Tobago 2%

Brasi
l
23%

Mxico
30%

Es una aproximacin que resulta de la suma de las


contribuciones
de la quema de combustibles fsiles y la produccin de cemento,
dos actividades muy vinculadas a las reas urbanas. Para la
composicin exacta de cada grupo, vase captulo primero.
a

ONU-Habitat (2011).

Dubeux, C. y La Rovere, E. (2011) y ONU-Habitat (2011c).

En muchos pases, el incremento ha sido drstico,


especialmente
en
Estados
insulares
y
centroamericanos (en Saint Kitts y Nevis crecieron
ms del 200%, y en Dominica, El Salvador,
Honduras, San Vicente y las
Granadinas, y Trinidad y Tobago el aumento super
el
100%). Las emisiones de CO2 urbano han disminuido
solo en cinco pases.
No cabe duda de que, dentro de cada ciudad, la
contribu- cin de distintos grupos sociales al cambio
climtico difiere considerablemente,
pues
est
relacionada con los comportamientos de consumo
de cada uno. Con
la variacin del ingreso familiar vara el tamao de
la vivienda, el tipo de material que usa en su
construccin, su demanda de calefaccin o de
refrigeracin, entre otros factores. Al utilizar ms el
transporte comn y no motorizado, los sectores ms
pobres suelen generar menos emisiones per cpita
porque su nivel de consumo y la cantidad de
emisiones producidas con ese consumo son
inferiores al correspondiente a sectores ricos, usuarios
habituales de los vehculos privados.

Fuente: Elaborado con datos de CEPAL. Indicadores ambientales


de
Amrica Latina y el Caribe, 2009. Consultado en octubre de
2011.

Reduccin de las emisiones en


el sector del transporte

regional. Algunos
pases del Caribe muestran
tambin niveles de emisin elevados. En Trinidad y
Tobago, est relacionado con la produccin de petrleo
y gas, mientras que en otros estados insulares con
menor poblacin sera atribuible a la industria
turstica 23.

Las ciudades de la regin presentan, en materia de


movilidad y en comparacin con otras zonas
geogrficas del mundo, un patrn relativamente
favorable, marcado por una participacin elevada de los
medios de transporte no motorizados y del pblico
colectivo. Sin embargo, como se expuso en el captulo
cuarto, la tasa de motorizacin tiende a aumentar
drsticamente24.

Ms preocupante que el volumen actual, es la


evolucin en los ltimos aos. Entre 1990 y 2007, las
ciudades han aumentado un 18% sus emisiones per
cpita de CO2, el ms importante de los gases de
efecto invernadero urbanos.
Grfico
5.7
Variacin de las emisiones de CO2
urbano
225

Esa evolucin augura un aumento veloz de las


emisiones de gases de efecto invernadero provenientes
de este sector debido a la expansin urbana y el mayor
uso del automvil.

en pases seleccionados, 1990-2007 (Porcentaje)

% Variacin de emisiones

175
125
75
25
-25

Clculos realizados en base a estimaciones de emisiones (toneladas por habitante) provenientes de la quema de combustibles fsiles y
la produccin de cemento.
a

Fuente: Elaborado con datos de CEPAL. Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009. Consultado en octubre de 2011.

Grfico 5.8
Consumo diario de energa por habitante para el transporte, 2007 (gramos equivalentes de petrleo /hab /da)
900

GEP/hab/da

800
700
600
500
400
300
200
100
0

Fuente: Informe Observatorio de Movilidad Urbana CAF, 2009.

De hecho, la escasa disminucin de las emisiones totales


de GEI lograda en la regin es atribuida al mayor
consumo de carburantes25.
Los datos disponibles para quince ciudades de la regin
indican grandes variaciones en el consumo promedio de
energa por habitante para el transporte.
Esas
variaciones estn relacionadas con el mayor o menor uso
de vehculos privados, la eficiencia energtica de
cada tipo de transporte y las distancias recorridas.
Tambin influyen las condiciones geogrficas y, sobre
todo, la configuracin espacial de la ciudad.
Aglomeraciones compactas, con menos dispersin de
reas de actividad (menos distancia entre la vivienda,
el trabajo, la escuela, el comercio, los servicios y las
zonas de ocio), y con redes de transporte pblico
eficientes tienen

demandas de transporte individual mucho ms reducidas


que las ciudades menos extensas y con especializacin
zonal en el uso del suelo, que incrementan el nmero y
distancia de los viajes.
Otro factor a tener en cuenta es la densidad
poblacional. Las investigaciones realizadas en varias
ciudades del mundo muestran un predominio del uso del
automvil en las ciudades menos densas, que
normalmente cuentan con una red de transporte pblico
ms deficitaria, y un mayor equilibrio entre los
diferentes tipos de transporte en las ciudades que
presentan una alta densidad demogrfica 26.
En este marco, Buenos Aires, por su mayor extensin,
menor densidad y su uso predominante del automvil,
posea en 2007 el ndice de consumo de energa per
cpita ms elevado, y Montevideo, ms pequea y
compacta, y

Grfico 5.9
Emisiones de CO2 del transporte individual y colectivo, 2007 (porcentaje de toneladas al da)
Ciudad de Mxico
San Jos
Buenos Aires
So Paulo
Guadalajara
Caracas
Bogot
Len
Porto Alegre
Santiago
Lima
Ro de Janeiro
Curitiba
Montevideo
Belo Horizonte
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Transporte individual
Fuente: Informe Observatorio de Movilidad Urbana CAF, 2009.

90%

100%

Transporte colectivo

Parece evidente que el transporte colectivo, por su


menor consumo proporcional de energa, es ms
beneficioso que el privado para el medio ambiente. Pese
a su baja participacin relativa en los desplazamientos,
los automviles individuales representaban
en
promedio el 72% de las emisiones de CO2 derivadas del
sector del transporte en 200727, mientras que los modos
colectivos contribuan en un 28%.
Existen otros factores que influyen en la cantidad y
composicin de los gases emitidos, entre ellos el tipo de
energa empleada, y las caractersticas de los vehculos en
circulacin. Hay, por ejemplo, diferencias significativas
entre el transporte en ferrocarril y metro, que se
alimenta principalmente de energa elctrica, y los
vehculos de ruedas, movidos comnmente con diesel28.
En la regin, estos ltimos representan el 85% del total
de los viajes en transporte en comn.

Grfico 5.10
Amrica Latina y el Caribe . Consumo total de energa
por subregiones y pases de gran tamao, 1970-19902008 (miles de barriles equivalentes de petrleo)
Millones de barriles equivalentes

con el indicador ms bajo de participacin del


vehculo particular, se situaba con el menor consumo.

1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0

bienes y servicios, descendi ligeramente entre 1990 y


2008, de

Aunque las grandes infraestructuras y las regulaciones


dependen generalmente del gobierno central, las
autoridades
locales
tienen
un
papel
preponderante29 en la organizacin y gestin del
transporte urbano. Los departamentos de planeacin y
urbanismo desempean un papel particularmente
importante en la reduccin de las emisiones de GEI
vinculadas con el rea del transporte, puesto que
pueden influir sobre las demandas de movilidad
motorizada e individual.
Como se ha visto en el capitulo cuarto, un nmero
significativo de ciudades de la regin estn, de hecho,
dando prioridad a la extensin de corredores exclusivos
para transporte pblico y sistemas integrados de
transporte. Tambin existen avances e iniciativas en la
formulacin de estndares de eficiencia y en el
mantenimiento, control y renovacin de la flota de
transporte pblico y del parque automotor privado.

Control del consumo de energa


La produccin de energa elctrica y la industria
representan el segundo y tercer sector responsable de las
emisiones de gases de efecto invernadero en las ciudades.
Los datos estadsticos muestran que, entre 1970 y 2008,
se triplic el consumo total de energa de Amrica Latina
y el Caribe30, siendo Brasil, Mxico y el Cono Sur las
reas de mayor crecimiento31. En trminos per cpita, el
promedio de consumo de energa elctrica, entre
1970 y 2006, se multiplic por cuatro en la regin
(de 427 a 1.688 kilovatios hora por habitante). Cabe
mencionar que, en la regin, la participacin de las
fuentes renovables es significativa y llega a 23% del total
de la oferta de energa.
Sin embargo, la intensidad energtica, es decir, la
cantidad de energa consumida para la produccin de
122

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

1970

1990

Centroamrica
Cono Sur
Mxico

2008
Caribe
Arco andino-ecuatorial
Brasil

Fuente: Elaborado con datos de CEPAL. Indicadores ambientales de


Amrica Latina y el Caribe, 2009. Consultado en octubre de
2011.

Recuadro 5.5
Hipotecas verdes para viviendas ecolgicas
Mxico lanz en 2010 una iniciativa pionera para promover
la eficiencia energtica mediante la aplicacin de criterios
ambientales en los proyectos de inversin. El esquema,
conocido como hipoteca verde, comenz como un
programa piloto para vivienda nueva para familias de
bajos ingresos. La utilizacin de ecotecnologas en la
construccin era un requisito para acceder al programa
federal de subsidios sta es Tu Casa, operado por la
Comisin Nacional de Vivienda (CONAVI).
Actualmente, el Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores (Infonavit), institucin que provee el 60% de
los prstamos hipotecarios en Mxico, condiciona al uso de
tecnologas limpias todos los crditos destinados a la compra,
construccin, reparacin, ampliacin o reforma de viviendas. El

pueden tener incidencia, adems de ser un indicador


relativamente fcil de monitorear. Para controlar o
disminuir el consumo de energa, e indirectamente,
las emisiones de GEI que generan, se han adoptado en
la regin programas de modernizacin tecnolgica,
promocin de las energas renovables, incentivos a la
eficiencia y hasta cambios de comportamiento y
medidas organizativas. Cuba es ilustrativo de este ltimo
caso: para limitar el consumo de electricidad, las
administraciones pblicas deben apagar el aire
acondicionado en ciertos horarios para aprovechar la
inercia trmica de los edificios y no gastar en
refrigeracin cuando ya no es necesario.
El diseo de los edificios es igualmente importante. La
aplicacin de criterios solar pasivos, que optimizan
el uso de la luz natural y del calor solar (o su
proteccin, segn los climas), mediante la adecuada
orientacin de los edificios, el diseo de sus ventanas o
sistemas de ventilacin, entre otros aspectos, reduce el
coste de la factura energtica.
Son medidas que comienzan a ser incorporadas en
el mbito normativo, institucional y financiero. En
Ciudad de Mxico, por ejemplo, la Secretara del
Medio Ambiente cre en 2008 un Programa de
Certificacin de Edificaciones Sustentables33,
que
prev incentivos econmicos para edificaciones nuevas
y en operacin basadas en criterios de sostenibilidad.
Los Estados de Jalisco, Nuevo Len y Guanajuato
tambin preparan o tienen en marcha iniciativas para la
adopcin de normas de construccin sostenibles. Otra
iniciativa innovadora, en el sector habitacional, ha sido
la creacin de un sistema de crdito para viviendas que
usan tecnologas ecolgicas.

Medio ambiente y gestin del riesgo

mecanismo prev la concesin de un monto adicional al


mximo del crdito original para la adquisicin de las
tecnologas que permiten reducir el consumo de agua, gas y
energa elctrica, lo que conlleva un ahorro en el gasto familiar
y, al mismo tiempo, contribuye a un uso eficiente de los
recursos naturales y una reduccin de las emisiones de gases
de efecto invernadero.
Si bien el mecanismo supone un mayor coste de la vivienda,
los ahorros que genera, evaluados en el 48% en el consumo
de electricidad y gas, facilitan la amortizacin del crdito.
El nmero de hipotecas verdes concedidas ha pasado de
las 121.000 de 2009 a ms de 376.000 en 2011. En los
tres primeros aos de funcionamiento,
el nmero
acumulado supera las 667.000.
Fuente: Conavi (ww w.conavi.gob.mx ) e
infonavit (ww w.infonavit.org.mx ).

1,59 a 1,44 miles de barriles equivalentes de petrleo


por cada milln de dlares del PIB32.
Las grandes opciones de produccin de energa suelen
decidirse a escala nacional, pero el consumo de energa
en las ciudades es un rea sobre la cual los gobiernos
locales
Recuadro 5.6
Desechos que producen electricidad
El inventario de GEI realizado en So Paulo en 2005 mostr
que algo ms de dos tercios de los GEI liberados en la ciudad
procedan del consumo de energa y casi todo el resto de la
disposicin final de residuos slidosa.
Si bien las emisiones correspondientes a residuos parecen
proporcionalmente altas, hay que destacar que la ciudad
cuenta con dos rellenos sanitarios (Bandeirantes y So
Joao) con capacidad de generar electricidad para abastecer a
una ciudad de ms de 200.000 habitantes, usando el metano
producido en la descomposicin de los residuos. Son dos
proyectos que se inscriben en el Mecanismo de Desarrollo
Limpio con los que se esperaba reducir las emisiones de
carbono en aproximadamente
11 millones de toneladas hasta el
2012b.
a

Dubeux, C. y La Rovere, E. (2011).

Siemens (2010). ndice de ciudades verdes. Una evaluacin comparativa del


impacto ecolgico de las principales ciudades de Amrica Latina. Munich,
Alemania.
b

En las ciudades de la regin, el impulso de la energa


renovable se ha centrado en el aprovechamiento de la
energa solar, sobre todo para calentar agua e
iluminar, como ya se hace en las estaciones de
transporte pblico en Quito, y de la energa elica,
una opcin adoptada en Buenos Aires y Porto Alegre.
A estas, se suman las iniciativas de captura y
almacenamiento del metano y su conversin en biogs
en rellenos sanitarios. Es una tecnologa usada
principalmente en
aglomeraciones grandes de
Argentina, Brasil34, Mxico y Uruguay, pero muy rara
en ciudades de menor tamao (la argentina Olavarra
y la uruguaya Maldonado son una excepcin).

123

Ro de Janeiro, Brasil. Los gobiernos locales pueden tener incidencia sobre el consumo de energa en las ciudades. Alain Grimard

124

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Aquidauana, Brasil. Los desastres naturales afectan millones de personas en la regin. Marcos Luiz Martines

5.3 Amenazas naturales


y gestin del riesgo
Las ciudades de la regin estn expuestas a toda una
variedad de amenazas naturales35, que van desde
ciclones, tormentas, sequas, inundaciones, olas de
fro y calor, y
epidemias,
hasta
terremotos,
erupciones volcnicas y tsunamis. En trminos
generales, se suele dividir las amenazas naturales
entre las que tienen origen meteorolgico,
epidemiolgico y geofsico.
Todos los pases de la regin estn sometidos en
mayor o menor medida a la ocurrencia de eventos
climticos extraordinarios, incluyendo precipitaciones
no rutinarias o pocas de sequa. Son fenmenos que se
asocian con la recurrencia de El Nio y de La Nia, y
que se explican por el desplazamiento de las mareas del
hemisferio norte al hemisferio sur en la zona
intertropical.
Como consecuencia del cambio climtico global, la
ocurrencia y distribucin geogrfica de los fenmenos
climticos extremos est cambiando. Las estadsticas sobre
desastres muestran un aumento del nmero de eventos
climticos en la regin en las ltimas dcadas36. Las
tormentas tropicales y los huracanes son ms recurrentes
e intensos que en el pasado37. Desde 1990, los
fenmenos de este tipo han tenido lugar, en promedio,
cada tres aos,
que puede conllevar mayores filtraciones salinas en

mientras que, si se consideran los registrados desde 1950,


la frecuencia era de uno cada cuatro aos. Adems, se
han producido fenmenos naturales extremos en zonas
donde nunca haban ocurrido con anterioridad. Fue el
caso del cicln Catarina, el primer sistema huracanado
registrado en el Atlntico Sur, que azot las costas de
Brasil en marzo de 2004.
El rgimen de precipitaciones se ha alterado en la regin,
con un aumento de las lluvias en algunas zonas (sur de
Brasil, Paraguay, Uruguay, nordeste de Argentina y
noroeste de Per) y una reduccin de las mismas en
otras reas (sur de Chile, suroeste de Argentina y el
sur de Per)38. La consecuencia es un mayor riesgo de
inundaciones y de perodos de sequa, problemas que se
pueden agudizar en el norte de Mxico y el nordeste de
Brasil, entre otras reas.
El aumento de la temperatura global tambin est
afectando a los glaciares39. La desaparicin de los glaciares
en los Andes, estimada para los prximos diez a veinte
aos, repercutir sobre la disponibilidad de agua y tendr
consecuencias negativas para la poblacin de ciudades
como Arequipa, La Paz o Quito, que dependen del
deshielo y los pramos para su suministro en agua
dulce40.
Los expertos calculan que, en Amrica Latina y el
Caribe, el nivel del mar ha subido entre 2 y 3
milmetros por ao desde la dcada de 1980 y
continuar subiendo, lo
los acuferos, especialmente en las islas del Caribe, y

provocar inundaciones ms frecuentes en reas de baja


elevacin.

Recuadro 5.7
Lluvias extremas en Trinidad, Quito y Bogot

No hay que olvidar que 60 de las 77 ciudades ms


densamente pobladas de Amrica Latina y el Caribe
estn situadas cerca de la costa41. En Guyana, ms del
90% de la poblacin y las actividades econmicas ms
importantes estn localizadas en zonas del litoral, que
puede retroceder con la subida del nivel del mar.
Cartagena, Guayaquil y La Habana tambin son
ciudades vulnerables. En Esmeraldas (Ecuador) se
estima que entre el 3 y el 6% de la infraestructura
construida quedara bajo el agua para finales de siglo si
no se toman medidas, afectando a ms del 8% de la
poblacin de la ciudad (calculado en base a datos
demogrficos en 2001)42.

La ciudad de Trinidad, capital del departamento boliviano de


Beni, ha sufrido en los ltimos aos los fenmenos de El Nio y
La Nia. Su ubicacin en un terreno llano arcilloso, el
asfaltado, la construccin de viviendas sin planificacin en el
cauce de un arroyo, un deficiente sistema de saneamiento y la
obstruccin del desage natural de aguas pluviales
convirtieron a la ciudad en una presa fcil para las
inundaciones.

Por su ubicacin sobre placas tectnicas activas,


Mxico, Centroamrica, pases
del Caribe, el
noroeste y oeste de Suramrica corren el riesgo de
sufrir terremotos. Los ocurridos en Hait y Chile en
2010 fueron un ejemplo de la devastacin que, en
determinadas circunstancias, llega a causar este
fenmeno en las ciudades. Un problema adicional en la
regin son los maremotos, un fenmeno que afecta
sobre todo a la costa del Pacfico, aunque el riesgo
exista tambin en el Atlntico.

La ausencia de alcantarillado y la fragilidad de los pozos


spticos provocaron en diciembre de 2007 y marzo de 2008 el
rebalse de las aguas servidas, exponiendo a la poblacin a
posibles epidemias. La situacin forz a unos 20.000
habitantes, de los 100.000 que tiene Trinidad, a vivir
durante varios das en campamentos construidos en las
afueras de la ciudad. Otros miles de personas sufrieron
dificultades para acceder a agua potable y alimentos.
En Quito, el invierno de 2010 fue el ms intenso en casi
cuatro dcadas, con un 200% ms de lluvia que el promedio
mensual histrico en algunas zonas de la ciudada. La
saturacin del suelo, inestable por su pendiente y origen
volcnico, y la deforestacin, entre otros factores, provocaron
el derrumbe de cerca de 2000 m2 de tierra de un rea
marginal, ocasionando la muerte de cinco personas y la
reubicacin obligada de al menos
130 familiasb.
Entre 2010 y 2011, Colombia se vio afectada por un intenso
fenmeno de la Nia, que se tradujo en lluvias muy
abundantes. A nivel nacional, la llamada ola invernal caus
la muerte de
447 personas y afect a ms de 2,3 millones de individuos.
En
Bogot, donde en febrero de 2011 las precipitaciones fueron
un
300% superiores a lo normal, la ola invernal desencaden la
evacuacin de 711 predios. En reas urbanas del
departamento de
Atlntico,
incluida
su capital,
Barranquilla, casi 18.000 predios fueron afectados. Las
lluvias y sus consecuencias tuvieron especial impacto entre
la poblacin ubicada en zonas de alto riesgo, generalmente
personas de bajos recursos localizadas en asentamientos
precarios.
a

Alcalda del Distrito Metropolitano de Quito (2011).

Lozada, T. (2011).

El riesgo vinculado a la actividad volcnica, causante de


gases txicos y la eyeccin de materiales slidos y lodo,
afecta a los pases andinos, Mxico y Centroamrica.
Solo en esta subregin existen 27 volcanes muy activos.
En 2011, por ejemplo, la erupcin del volcn chileno
Puyehue mantuvo durante semanas en estado de alerta
a ciudades como Bariloche y Villa La Angostura por la
nube de cenizas, que lleg hasta Brasil y, un ao antes,
la actividad eruptiva del Pacaya produjo una lluvia de
arena y ceniza sobre la Ciudad de Guatemala,
obligando a decretar el estado de calamidad en dos
departamentos guatemaltecos.
Comunidad Tutunichapa, El Salvador. Existen diferencias en la vulnerabilidad al
riesgo de desastres segn el barrio. Oscar Armando Pays

Tanto los eventos de origen geolgico como los


meteorolgicos pueden causar deslizamientos de terreno,
con frecuencia favorecidos por la actividades humanas,
como los ocurridos en 2010 en ciudades serranas del
Estado de Ro de Janeiro, entre ellas Petrpolis,

Terespolis, Nueva Friburgo e Itaipava.

Santa Luca, la ubicacin de las viviendas puede aumentar la vulnerabilidad ante desastres. Alain Grimard

Vulnerabilidad e impacto de los


desastres
Los eventos climticos y geolgicos no siempre se
traducen en desastres. De hecho, un terremoto en zonas
inhabitadas o en ciudades muy preparadas puede
producir pocos o ningn dao. Lo que convierte un
evento natural en un desastre es el grado de
vulnerabilidad, es decir, en qu medida un rea
geogrfica, una comunidad o una estructura es capaz
de afrontar los efectos negativos del evento.
Los desastres causados por fenmenos naturales han
afectado a aproximadamente 160 millones de habitantes
de Amrica Latina y el Caribe en las tres ltimas
dcadas43. Entre 1970 y 2009, casi 130.000 personas
fallecieron como consecuencia de desastres en doce
pases de la regin44. Los daos econmicos fueron de
356.000 millones de dlares, y de ellos, el 60%
correspondan a eventos climticos45.
La situacin puede presentar variaciones importantes
de un ao a otro. En 2010, por ejemplo, la regin sufri
98 desastres como consecuencia de eventos naturales, de
los cuales el 81% eran de origen climtico y el 13% de
carcter

epidemiolgico46. Los eventos geofsicos constituyeron


solo el 6% de los eventos de ese ao, afectaron a menos
personas, pero fueron los ms graves por la cantidad de
vctimas mortales y en trminos monetarios.
El grado de vulnerabilidad de cada ciudad depende de
factores fsicos, sociales, econmicos y ambientales que
son especficos a cada lugar47. La vulnerabilidad
aumenta cuando se combinan varios de esos factores,
entre los que se cuentan la ubicacin de las viviendas, la
mala gestin de cuencas hidrogrficas o la naturaleza del
suelo. As, el impacto de un sesmo es mayor cuando la
aglomeracin est construida sobre suelos con profundas
capas de arcilla, arena y grava, que amplifican las ondas
ssmicas48, como ocurre en Ciudad de Mxico.
El desarrollo urbano mal planificado y mal gestionado es
un factor importante de riesgo de desastres. En Amrica
Latina, ms del 80% de los registros por prdidas
relacionados con desastres se dieron en zonas urbanas
y, si bien existen variaciones segn los pases, entre
el 40 y 70% fueron en ciudades de menos de 100.000
habitantes49. Los datos estadsticos apuntan a que el
riesgo es mayor en centros urbanos pequeos y
medianos que crecen rpidamente que en las ciudades de
mayor tamao

Tabla 5.1
Impacto acumulado de desastres en Amrica Latina y el Caribe, segn tipo de desastres y sectores afectados,
1970-2009

Climatolgico
Geofsico
Geofsico
Climatolgico
Total
Porcentaje

Econmicos

Sociales

Infraestructura

Medio
ambiente

Otros

Gastos
emergencia

Total

1.916
2.526
52

Remocin
escombros y
limpieza
649
2.587
0

137.064
34.363
3.105

22.829
59.551
1.133

49.361
33.899
2.996

1.582
257
44

1.460
1.289
0,9

214.863
134.475
7.332

174.534
48,9%

83.514
23,4%

86.257
24,2%

1.884
0,5%

4.494
1,3%

3.236
0,9%

2,751
0,8%

356.672
100%

Fuente: Evaluaciones de Impacto de desastres realizadas por la Unidad de Evaluacin Econmica y Social de Desastres CEPAL entre 1972 y 2009.
Publicado en Zapata, R. (2010).

Tabla 5.2
Prdidas asociadas a desastres (nmero de personas y hogares), 1970-2009

Argentina
Bolivia (Est. Plu.)
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Mxico
Panam
Per
Venezuela (Re. Bol)

Muertos

Heridos

3.377
1.190
3.184
35.898
516
3.019
4.541
1.953
31.442
339
40.994
3.015

22.470
1.133
6.811
26.447
51
2.535
15.087
2.789
2.882.359
1.292
65.675
379

Desaparecidos
810
254
640
2.812
62
1.228
535
1.113
9.273
39
9.136
1.059

Hogares
destruidos
53.973
6.249
101.877
183.106
8.796
12.074
180.227
20.941
432.812
13.534
438.376
56.285

Hogares
daados
141.381
8.200
278.087
681.404
50.800
58.875
202.701
105.985
2.781.635
70.678
398.237
158.288

Personas Poblacin en
afectadas
2009
23.271.305
40.164.56
110.187.06
832.980
7
8.052.836
19.983.720
22.688.062
45.103.268
32.405
4.509.290
1.293.799
14.032.233
343.817
7.124.37
4
3.339.301
14.009.13
3
59.882.327 106.116.96
345.782 9 3.304.461
2.218.035
29.330.481
2.932.101
28.143.584

Fuente: EIRD (2011).

Mapa 5.1
Vulnerabilidad de grandes ciudades a amenazas del clima, 2010

Aglomeraciones urbanas

Monterrey

(ms de 3 millones de habitantes)


Millones de habitantes
19

Guadalajara

8
3

Caracas

Ciudade de
Mxico

Medelln
Bogot
Fortaleza
Recife

Nivel de riesgo

Lima
Salvador

Muy bajo

Belo Horizonte
Ro de Janeiro
So Paulo
Curitiba

Bajo
Medio

Alto

Santiago

Muy alto

Porto Alegre

Buenos Aires

Notas: El nivel de riesgo representa una escala acumulativa basada


en el riesgo a ciclones, inundaciones, sesmos y sequas. Una
aglomeracin urbana contiene la poblacin del territorio contiguo
habitado a niveles urbanos de densidad residencial sin tener en
cuenta los confines administrativos.
Fuente: Nieves Lpez Izquierdo, Consultora asociada de PNUMA /GRID-Arendal. Disponible en lnea.
http:// ww w.grida.no / graphicslib / detail / vulnerabilit y- of-large - cities-to - climate -hazards_ cb5f

Recuadro 5.8
Movilizacin contra el riesgo a desastres en Cuba
Al igual que otros pases del Caribe, Cuba esta expuesta a
importantes amenazas de tipo climatolgico. Entre 1998 y 2008,
el pas sufri los efectos de 20 ciclones tropicales, de los cuales
14 tuvieron categora
de
huracn.
Sin embargo, las medidas adoptadas desde los aos setenta
han permitido reducir considerablemente el impacto de esos
fenmenos. Entre las acciones que han contribuido a este logro
figura su sistema de defensa civil, en el que participan todos los
actores sociales (militares, funcionarios del Gobierno,
empresas, cooperativas y los propios ciudadanos).
La activacin del sistema de alerta temprana y los preparativos
realizados antes de que el huracn Michelle azotara la isla, en
2004, es lo que permiti limitar el nmero de vctimas. Nada
ms conocerse la amenaza, se puso en marcha un plan de
evacuacin en 12 sedes provinciales y 150 sedes municipales
de la defensa civil. El plan moviliz a 87.000 personas y 5.000
vehculos. En total, fueron evacuadas 700.000 personas, de las
cuales 270.000 recibieron abrigo temporal. La operacin
incluy 777.000 animales, llevados a reas ms seguras.

Vientos de 220 kilmetros por hora azotaron Cuba entre el 4 y 5


de noviembre, con un balance final de cinco muertos y 12
heridos. Los daos materiales fueron cuantiosos, especialmente
por los estragos causados a la infraestructura y la agricultura,
pero el balance habra sido mucho peor de no haber sido por las
medidas adoptadas.
Cuba ha seguido mejorando los mecanismos disponibles para
reducir el riesgo de desastres. En 2005, comenz a instaurar
Centros de Gestin para la Reduccin de Riesgo (CGRR), una
importante herramienta de prevencin y toma de decisiones para
los gobiernos locales con mayor exposicin a los peligros, que
permiten una mayor eficacia en la planificacin y adopcin de
medidas de proteccin.
Un balance de las operaciones preventivas mostr que, entre
1998 y 2008, ms de un milln de viviendas cubanas fueron
afectadas por ciclones, causantes tambin de prdidas valoradas
en 18.000 millones de dlares. En ese periodo, fueron evacuadas
un total de
11 millones de personas, lo que ha permitido limitar el nmero
de vctimas mortales a 35.

Fuente: PNUD (2010). EIRD/ONU (2004).

o en zonas rurales. Esto puede estar relacionado con


la capacidad de gestin del riesgo y de inversin, que
suele ser dbil en las ciudades ms pequeas.
Entre ciudades, y en su interior, existen diferencias
importantes en la vulnerabilidad de los distintos barrios.
Influyen factores sociales y caractersticas fsico-espaciales.
Una buena proporcin de los asentamientos de la
regin, muchos de ellos surgidos de manera informal
en etapas de fuerte crecimiento urbano en reas
perifricas, estn ubicados en zonas de riesgo, ya sea
por su proximidad a un volcn, su inestabilidad por la
pendiente o el tipo de suelo, su cercana al mar y escasa
altura o por encontrarse en zonas inundables.
Las poblaciones ms pobres tienden a ser ms vulnerables
a las consecuencias de la degradacin del ambiente y a
las amenazas naturales. Altos porcentajes de poblacin
pobre habita en zonas con una infraestructura
residencial y social precaria, y en entornos ambientales
degradados50, lo que se traduce en un impacto
desmedido de las amenazas y en una cuota
desproporcionada de los desastres. Una situacin de estas
caractersticas se dio en Hait en 2010, donde la
conjugacin de amenaza y vulnerabilidad causaron
una tragedia de grandes proporciones. El gnero, la edad
y la etnia tambin influyen en la vulnerabilidad,
combinndose en muchos casos51.
La concentracin demogrfica, de industrias e
infraestructura en las ciudades hace que estas sufran
especialmente el impacto de los fenmenos naturales,
pero esa misma concentracin tambin ofrece la
oportunidad de desarrollar estrategias adecuadas para
prevenir sus efectos, mitigarlos y adaptarse. Las
autoridades locales, la
eficiencia de las actividades econmicas.

No solo

poblacin urbana y los actores econmicos de las


ciudades tienen un papel fundamental en su aplicacin.
De la misma manera que la accin del hombre puede
exacerbar los efectos de los fenmenos naturales, tambin
puede mitigarlos. Se puede reducir la vulnerabilidad
con un adecuado ordenamiento del territorio, con
sistemas de alerta temprana, infraestructura adecuada e
instituciones ms fuertes. La construccin con medidas
adecuadas a las caractersticas de cada terreno o un
mejor diseo de los edificios, como ya se hace en
Ciudad de Mxico, pueden amortiguar el impacto de
un terremoto. La difusin de informacin a la
poblacin y el reconocimiento oficial del riesgo ayudan
tambin a preparar a las comunidades a prevenir
prdidas humanas y materiales.
La preservacin de los ecosistemas contribuye,
igualmente, a reducir los efectos de esos eventos. Por
ejemplo, un uso ms adecuado de la tierra y la
conservacin de la foresta favorece la absorcin de las
aguas,
reduciendo el riesgo a inundaciones y
deslizamientos; la conservacin de los manglares ofrece
una barrera natural frente a los vientos tropicales y los
oleajes. En contraste, prcticas como la deforestacin,
la sobreexplotacin de recursos naturales y
la
urbanizacin inadecuada aumentan el riesgo de
desastres.
La vulnerabilidad al desastre es mayor en los pases con
bajo desarrollo52. Lo que es peor, los pases en desarrollo
son, precisamente, los que tienen menos recursos
humanos, financieros y tcnicos para atender situaciones
de emergencia y la reconstruccin de la zona devastada.
Los eventos extremos en zonas vulnerables suelen causar
la interrupcin de servicios bsicos y la continuidad y
reducen la capacidad de generar riqueza, sino que

tambin obligan a destinar


recursos
para la
reconstruccin. Asimismo, una secuencia de desastres
puede afectar la senda del desarrollo53.

Ayuda humanitaria y
desarrollo sostenible
Tras un desastre, la reconstruccin representa una
oportunidad para revertir la herencia histrica y evitar
los errores del pasado, pero, en muchas ocasiones, los
procesos
son
incompletos,
generando
una
vulnerabilidad adicional que puede conducir a daos y
prdidas mayores ante el siguiente evento.
En los pases pobres, son las comunidades quienes
aportan los esfuerzos esenciales para la reconstruccin.
Por lo general, el Estado y los municipios no tienen
la capacidad para financiar, orientar y coordinar
eficazmente la reconstruccin y suelen limitarse a las
infraestructuras principales.
La respuesta inmediata a desastres de grandes
dimensiones suele incluir la instalacin de refugios
transitorios, algo que absorbe recursos importantes sin
necesariamente contribuir a la reactivacin de la
economa local. Desafortunadamente,
los refugios
raramente estn

destinados a una consolidacin progresiva y segura, y los


beneficiarios quedan, a veces, confinados durante aos a
un hbitat muy vulnerable.
Un problema adicional se produce cuando hay una
distribucin desigual de los recursos existentes para la
reconstruccin. Los pobres no solo sufren ms el
impacto, sino que pueden llegar a beneficiarse mucho
menos de las ayudas. Un ejemplo se vio en Honduras,
donde la proporcin de bienes perdidos debido al
huracn Mitch, en 1998, super el 31% entre el 25%
de poblacin ms pobre, en tanto que entre el cuartil
ms rico fue del 7%54. Para la reconstruccin, este
ltimo grupo de poblacin recibi una ayuda
promedio de 320 dlares por hogar, mientras que el
ms pobre recibi menos de la mitad. En ausencia de
polticas apropiadas, la ocurrencia de un desastre tiende
a activar un crculo vicioso55 en el que se profundizan
las brechas sociales y socioespaciales.
Una forma de combatir ese proceso es incorporar de
manera sistemtica criterios de reduccin de riesgos en
el diseo y la ejecucin de los programas de
preparacin para las situaciones de emergencia, de
respuesta y de recuperacin. Los pases han invertido
sumas importantes en la gestin de desastres,
concentrndose en la respuesta de emergencia, pero la
factura de la reconstruccin podra disminuir
significativamente si parte de esa inversin estuviera
dedicada a la prevencin.

Verapaz, El Salvador. Trabajos de reconstruccin luego de la tormenta tropical Ida en el ao 2009. Iliana Lemus

Recuadro 5.9
El desafo de la reconstruccin en Hait
La situacin en Hait tras el terremoto del 12 de
enero de 2010 es un doloroso ejemplo de las
consecuencias que puede tener un evento de origen
natural sobre ciudades vulnerables debido a la pobreza
y a polticas de ordenamiento territorial y de
urbanismo inapropiadas. En este caso, se dieron en un
contexto de disfunciones polticas e institucionales que
perduran desde hace dcadas.
Hait es un pas fuertemente marcado por la desigualdad.
La carencia de una gestin del territorio que permitiera
desarrollar servicios bsicos y frenar la degradacin
del medio ambiente rural produjo un xodo desde el
campo y un crecimiento urbano sin precedentes. En 15
aos, la poblacin de Puerto Prncipe se duplic y hoy
representa aproximadamente 3 millones habitantes (el
30% de la poblacin total) a.
La dbil capacidad para planificar el fuerte
crecimiento urbano y la inadaptacin de las normas de
urbanismo dio lugar a una ciudad con numerosos
asentamientos informales, a menudo muy densos,
enclavados en terrenos inadecuados
por sus
caractersticas fsicas, costosos de

urbanizar y con servicios bsicos insuficientes y de mala


calidad. Estas reas representan tan slo el 20% del
territorio de la ciudad, pero en ellas vive el 80% de su
poblacin.
Las prcticas de construccin populares, sin direccin,
con obreros poco cualificados y materiales de
construccin inapropiados, condujeron a graves defectos
estructurales que amplificaron la vulnerabilidad del
hbitat y las consecuencias del sesmo: 220.000
muertos, 300.000 heridos, 1,3 millones de personas sin
hogar y un 15% de la poblacin del pas siniestrada.
Hacia una reconstruccin y un desarrollo urbano
duradero

Del total de poblacin afectada por el terremoto, solo


una parte podr regresar a sus lugares de origen debido
al riesgo a desastres al que todava estn expuestas
algunas zonas y la densidad de los barrios. Adems,
har falta tiempo para recuperar la oferta de vivienda
de alquiler popular, que representaba entre el 60% y el
70%.

Bristout-Bobin, Hait. Proyecto de reconstruccin de ONU-Habitat en colaboracin con Fondation Architectes de lUrgence. ONU-Habitat / FAU

128

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

proporcionndoles
La Agencia de Reconstruccin de Hait ha adoptado una
estrategia destinada a reducir la vulnerabilidad de
Puerto Prncipe y las otras ciudades afectadas,
especialmente de las zonas de vivienda popular, y
detener la expansin constante de los asentamientos
precarios.
Con el apoyo de la comunidad internacional, uno de
los objetivos del gobierno es formular y poner en
marcha planes estratgicos para Puerto Prncipe y las
ciudades secundarias afectadas, que involucren a los
diferentes actores haitianos (moradores y siniestrados,
especialmente a las mujeres, organizaciones no
gubernamentales, instituciones y entidades locales y
nacionales) y que tengan una visin de largo plazo.
Con ese respaldo, se trata de impulsar la reconstruccin
y reordenamiento de los barrios, planificar las
infraestructuras,
desarrollar progresivamente
el
equipamiento en zonas periurbanas que son propicias
a la urbanizacin y mejorar el tejido urbano, creando
centros de servicios y empleo, esenciales para organizar
la movilidad. Adems, se busca reubicar a las familias que
no pueden retornar a sus hogares y proteger las reas de
riesgo o que tienen un valor ambiental y agrcola
importante.
En paralelo al enfoque para la planificacin territorial
y urbana, la estrategia de la Agencia consiste en
acompaar a las familias y a los actores del sector
privado para la
reconstruccin de viviendas,
Medio ambiente y gestin del riesgo

129

Logne, Hait. El desafo de la reconstruccin en Hait. Alain Grimard

El proceso de reconstruccin en Hait es un ejemplo


concreto de lo que se puede conseguir con soluciones
locales adaptadas, asequibles y articuladas entre s, que
sean resultado de un proceso de planificacin estratgica
y de la gestin del territorio.
A largo plazo, ser necesario ampliar el marco de la
descentralizacin y acelerar la formulacin de un
plan de ordenamiento y desarrollo del territorio
nacional que contemple la emergencia de polos
secundarios para equilibrar el poder de atraccin de
Puerto Prncipe, y que incluya la mejora del acceso a los
servicios bsicos en los pueblos y pequeas ciudades
para hacer el espacio rural ms atractivo.
informacin, apoyo tcnico y
capacitacin.

Papel de los gobiernos locales


Se observa en la regin un creciente reconocimiento de la
importancia de los temas ambientales para la
sostenibilidad econmica y social, que se refleja en un
mayor desarrollo institucional, de marcos normativos y
herramientas de gestin ambiental urbana56. Ha
aumentado el nmero de iniciativas pblicas y privadas,
y cada vez hay una mayor participacin del sector
empresarial y de la sociedad civil. Los gobiernos locales
tambin estn tomando mayores responsabilidades en la
conservacin del medio ambiente, la respuesta al
cambio climtico y la prevencin de los desastres.
Los estrechos lazos entre los aspectos ambientales y
sociales obligan a buscar polticas integrales para
afrontar los desafos planteados por la pobreza y la
desigualdad, la degradacin del medio ambiente, el
cambio climtico, la vulnerabilidad y la gestin de
los
desastres.
Es particularmente importante
considerando
que,
como se
ha visto,
las
consecuencias
del cambio climtico y de la
degradacin ambiental afecta ms a los grupos de
poblacin pobre. Si bien todos los estratos de la
sociedad dependen de los bienes y servicios que provee el
ambiente, estos son particularmente importantes para las
poblaciones de menores ingresos y las que dependen
directamente de los ecosistemas para su sustento
econmico.
Existen numerosas experiencias en la regin que
combinan los objetivos de sostenibilidad ambiental
con los de reduccin de la pobreza, la inclusin social y
la creacin de empleos y actividades productivas.
Medelln (Colombia) es internacionalmente reconocida
por sus estrategias de redensificacin planificada; en
algunas ciudades se apuesta por los biocombustibles
(maz o caa de azcar para el etanol y varios cultivos
oleaginosos, como la palma, para el biodiesel), aunque
no es evidente que sus ventajas sean mayores a sus
inconvenientes57; Cartagena de Indias, en el mismo pas,
es objeto de un proyecto piloto de adaptacin al cambio
Medio ambiente y gestin del riesgo
130

No obstante, ser una estrategia frgil si no cuenta con


una suficiente movilizacin de recursos, especialmente
teniendo en cuenta el coste de la asistencia humanitaria
en los campos. De ah la importancia de reforzar las
capacidades de todos los actores, a todos los niveles.
El desafo de la reconstruccin en Hait es inmenso y
los atrasos acumulados importantes. Sin embargo, es
tambin enorme la esperanza de reconstruir ciudades
ms equitativas, y por tanto menos vulnerables, que
contribuyan de manera duradera al desarrollo
econmico y social de todo el pas.
Instituto Haitiano de Estadstica e Informtica.
Consultado en octubre de 2011.
a

ht tp : / / ww w.ihsi.ht

Fuente: ONU-Habitat, Hait.

climtico con nfasis en el aumento del nivel del mar,


que incluye estudios de microzonificacin de riesgos
previos a la construccin de viviendas y equipamientos,
y la inclusin de acciones de mitigacin dentro del
programa de Mejoramiento Integral de Barrios.
Entre las ciudades que han aprobado formalmente
programas de accin especficos para la mitigacin y
adaptacin al cambio climtico estn Ciudad de
Mxico, So Paulo, Buenos Aires, Quito y Montera, en
Colombia, que ya cuentan con inventarios de gases de
efecto invernadero, mapas de amenaza y vulnerabilidad.
Ciudad de Mxico se fij como objetivo disminuir sus
emisiones en un 14% (de 2008 a 2012), mientras que
Buenos Aires busca reducirlas en casi un 33% (entre
2008 y 2030) y Montera en un 20% (entre 2009 y
2019). En Ciudad de Mxico las acciones de mitigacin
necesarias para lograr la meta establecida ascienden a
casi 4.300 millones de dlares58.

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012


129

La cooperacin internacional est apoyando el


desarrollo de iniciativas de mitigacin y adaptacin
al
cambio climtico en aglomeraciones como
Esmeraldas (Ecuador), ciudad piloto de la Iniciativa
Ciudades y Cambio Climtico de ONU-Habitat en
Amrica Latina y el Caribe59. Otros proyectos son los
de Bogot y su regin, con el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), Trujillo (Per),
con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y
Santiago de Chile, con apoyo de la cooperacin
alemana.
Para reducir su vulnerabilidad frente a las amenazas
naturales y al cambio climtico, varias ciudades de la
regin han puesto en marcha sistemas de monitoreo y
pronstico hidrometeorolgicos que les permitan
identificar las amenazas y detectar los riesgos de
deslizamiento o inundacin60. A partir de las
informaciones obtenidas, se est trabajando en la
implementacin de medidas correctivas, sobre todo a
travs de la reubicacin de las poblaciones que viven en
zonas de alto riesgo, y preventivas, evitando la
localizacin de nuevas infraestructuras en estos

Medio ambiente y gestin del riesgo

terrenos. En Quito, por ejemplo, el Plan de Accin


frente al cambio climtico planeaba relocalizar a ms de
1.500 familias entre 2011 y
2012.
Las autoridades locales y, en particular, los
departamentos de planificacin, pueden influir en los
comportamientos y la orientacin de los patrones de
consumo energtico mediante la regulacin y manejo
del desarrollo urbano. Esto es especialmente evidente en
el sector del transporte, pero tambin se aplica a otros
sectores.
Las medidas para preservar el medio ambiente,
controlar las emisiones de gases de efecto invernadero
o reducir la vulnerabilidad a los desastres superan con
frecuencia el mbito municipal y requieren acciones
coordinadas de los gobiernos a diferentes niveles,
as como de actores no estatales. Para alcanzar
buenos resultados, es particularmente importante
fortalecer las relaciones institucionales y construir
consensos sobre los objetivos, desarrollando
la
participacin y coordinacin de los diferentes actores.

131

Notas
1.

PNUMA (2010), p. 107.

30. PNUMA (2010).

2.

En el captulo 4, este informe se analiz el agua como servicio


pblico. En este captulo se estudia como recurso, abordando su
disponibilidad, consumo y contaminacin.

31. CEPAL. Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe,


2009.

3.

Sistema de Informacin de la FAO sobre Agua y Agricultura


(FAOSTATS). Estimaciones correspondientes a 2009. http://www.
fao.org /nr/water/aquastat /main /index.stm

33. Publicado en la Gazeta Oficial del Distrito Federal, el 25 de


noviembre de 2008.

4.

FAOSTATS.

5.

PNUMA (2010), p. 113.

6.

Entre 1990 y 2004. PNUMA (2010), p. 28.

7.

Son partculas gruesas con dimetro aerodinmico de 10


microgramos o menos por metro cbico (ug /m3)

8.

PNUMA (2010).

9.

No se dispone de informacin sobre la norma para La Paz, Ciudad


de Guatemala, La Habana, Santiago ni Cochabamba. Fuente:
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, sobre la base
de Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), Evaluacin de
los efectos de la contaminacin del aire en salud en Amrica Latina
y el Caribe, Washington, D.C., 2005.

10. Resultados publicados en PNUMA (2010).


11. PNUMA (2010).
12. Ibdem.
13. Ibdem.
14. CEPAL (2010e).
15. En la regin se encuentran 6 de los 17 pases con mayor diversidad
biolgica del mundo. PNUMA (2010).
16. Para ms informacin, vase ht tp :/ / fundacionplanetaazul.org /
index.php?option = com_content&view =section&layout= blog&id
=
6& Itemid =29&limitstart= 8
17. PNUMA (2010).
18. Para mayores detalles sobre generacin y disposicin de residuos,
vase la seccin 4.2 del captulo 4.
19. Los inventarios son indispensables para conocer la situacin,
definir estrategias prioritarias, atribuir responsabilidades y realizar
comparaciones interurbanas que incentiven la competencia y la
cooperacin. ONU-Habitat (2011c).
20. Ver anexo 1.
21. ONU-Habitat (2011c).
22. Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009.
23. PNUD (2004).
24. Para ms detalles sobre la evolucin del parque automvil en la
regin y los desplazamientos segn el tipo de transporte, vase el
apartado sobre movilidad del captulo 3 de esta publicacin.
25. CEPAL (2010e).
26. Lefvrre, Benoit (2009).
27. La combustin de carburantes que mueven los vehculos producen
gases contaminantes. Los principales son el dixido de carbono
(CO2), el monxido de carbono (CO), los hidrocarburos (HC), los
xidos de nitrgeno (NOx) y partculas materiales (PM). De ellos,
hay que diferenciar el primero, que es un gas de efecto invernadero
con un impacto mundial, puesto que su impacto no se limita al
rea de emisin, de los dems, cuyos efectos son ms locales.
28. CAF (2010)

32. CEPAL (2010f).

34. Vase recuadro sobre la experiencia de So Paulo.


35. Tambin existen amenazas derivadas de la presencia de industrias,
pero no son analizadas en el marco de este informe.
36. Zapata, R. y Madrigal, B. (2009).
37. De la Torre, A., Fajnzylber, P. y Nash, J. (2009).
38. Ibdem.
39. CEPAL (2012).
40. CEPAL (2009).
41. Ibdem.
42. Sierra, R., Flores, S. y Zamora (2009).
43. Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres (EIRD).
ht tp:/ / ww w.eird.org /esp /acerca - eird
/unidad _ regional _ esp.htm
44. EIRD.
45. Zapata, R. (2010).
46. CEPAL (2010f).
47. BENDER, S. (2009).
48. OPS (1994).
49. EIRD/ONU (2011).
50. PNUD (2011), p. 6.
51. ONU-Habitat (2011c), p. 4.
52. PNUD, hoja informativa del Bur de Prevencin de Crisis y
Recuperacin. Reduccin del riesgo de desastres y Recuperacin.
ht tp:/ / ww w.undp.org /content / dam / undp / librar y /crisis%20
prevention /disaster/ Reducci%C3%B3n%20del%20Riesgo%20
de%20Desastres%20y%20Recuperaci%C3%B3n%20-%20
Introducci%C3%B3n.pdf
53. En el Caribe hay evidencia de que los desastres agravan problemas
macroeconmicos, afectando el volumen de la deuda externa, el
equilibrio fiscal, la balanza de pagos y el tipo de cambio. Zapata, R.
y Madrigal, B. (2009), pp. 7-8, 18. CEPAL (2009c), p. 5.
54. PNUD (2007).
55. Zapata, R. y Madrigal, B. (2009).
56. PNUMA (2010).
57. De la TORRE, A., FAJNZYLBER, P. y NASH, J.
58. Secretara de Medio Ambiente (2008).
59. Esmeraldas es la ciudad piloto. Las estrategias construidas de
manera participativa se estn traduciendo en la actualidad en
instrumentos de poltica pblica. Lozada, T. (2011). Sierra, R.,
Flores, S. y Zamora, G. (2009). Lozada, T. (2011).
60. La regin cuenta con diversos organismos intergubernamentales
para la cooperacin y el anlisis en esta rea, entre ellos, la
Agencia Caribea de Respuesta a Emergencias por Desastres
(CDERA, sigla en ingls), el Comit Andino para la Prevencin y
Atencin de Desastres (CAPRADE) y el Centro de Coordinacin
para la prevencin de los desastres naturales en Amrica Central
(CEPREDENAC).

29. En el captulo sexto, se analizan las competencias municipales en la


provisin de servicios.

Medio ambiente y gestin del riesgo

131

Puerto Prncipe, Hait.


Mariana Nissen

132

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

CAPTULO 6

La Gobernabilidad urbana
En pocas palabras
1. En la regin existen unas 16.000 entidades de gobierno local, que han adoptado
variados enfoques de planificacin y gestin urbana. Muchos de estos gobiernos
se vieron desbordados por la urbanizacin acelerada ocurrida en la segunda
mitad del siglo XX, una situacin que hoy se refleja en las desigualdades y
segregaciones sociales y espaciales de las ciudades.
2. La gobernabilidad ha logrado avances significativos, fundamentalmente en
trminos de democratizacin y descentralizacin. La eleccin de alcaldes
mediante sufragio universal se ha generalizado y se han reforzado los mecanismos
e iniciativas para asegurar la participacin ciudadana en los asuntos de gobierno,
incluyendo la revocacin del mandato, el presupuesto participativo y las juntas
vecinales. Adems, se ha alcanzado una mayor responsabilidad en el manejo de
los recursos, tanto por parte de las autoridades locales como de los ciudadanos
que contribuyen.
3. La participacin femenina en la poltica ha ganado espacio, pero, como en otras
instancias, an se est muy lejos de cerrar la brecha de gnero. A nivel de los
rganos legislativos locales, el nmero de concejalas ha aumentado al 22%
de los cargos electos, mientras que en las alcaldas, las mujeres
representan apenas un 10%.
4. En los ltimos aos se ha observado un aumento de la actividad normativa para
la revisin de las leyes vinculadas con el ordenamiento territorial y la gestin de la
ciudad, algo que parece indicar un renovado inters poltico en estas cuestiones.

Claves para el cambio


5. La descentralizacin de competencias no siempre se ha acompaado de las
necesarias transferencias de recursos y capacidades. Solo los municipios ms
poblados logran autofinanciarse, mientras que los otros son muy dependientes
de los gobiernos centrales. Los avances tambin han sido limitados en el
fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales, una asignatura
pendiente en la regin.
6. La fiscalidad asociada al suelo y los inmuebles esta poco desarrollada. Existen
experiencias de captacin de las plusvalas generadas por decisiones de
planeamiento o inversiones pblicas, mecanismos que presentan un enorme
potencial para la financiacin municipal y podran ser sistematizados.
7. Resulta preocupante la existencia de grupos ilegales que, con medios violentos y
coercitivos, controlan territorios y poblaciones, y tienen una creciente influencia
en el funcionamiento de las instituciones. La corrupcin tradicional y la captura
del Estado por esos grupos constituyen una amenaza para la consolidacin
democrtica y requieren de una accin coordinada de todos los niveles de
gobierno.
8. En la regin, todava est abierto el debate sobre las funciones devolutivas y
redistributivas de las transferencias econmicas y de capacidades entre niveles
de gobierno. Considerando la heterogeneidad que existe entre los pases y en su
interior, parece muy necesario promover polticas de armonizacin y cohesin
territorial que garanticen el desarrollo equitativo de todas las ciudades.
9. Las nuevas configuraciones urbanas, como las zonas metropolitanas y los
corredores urbanos, plantean nuevos desafos de gobernabilidad y requieren una
adaptacin de las instituciones a la realidad de los territorios. Las ciudades de
la regin tambin estn reforzando su protagonismo internacional, lo que, bien
orientado, puede contribuir a la prosperidad de sus pases.

La Gobernabilidad urbana

133

CAPTULO 6

La Gobernabilidad urbana

En la regin, existen ms de 16.000 municipios,


distritos, cantones y comunas1, muchos de ellos
eminentemente rurales
y
muchos
otros
mayoritariamente
urbanos. Al mismo tiempo,
numerosas ciudades comprenden territorios de mltiples
municipios o unidades poltico- administrativas.
Contar o no con viviendas sociales, servicios de
agua, saneamiento, gestin de los residuos slidos y
transporte, con vas de acceso, espacios pblicos,
seguridad, condiciones de convivencia y otros
componentes de la vida en la ciudad depende en buena
medida de la gestin de las autoridades locales.
Las condiciones de gobierno local han cambiado
significativamente en las tres ltimas dcadas como
consecuencia del proceso de democratizacin y
descentralizacin. Este proceso, que comenz en la
dcada de 1980, incluye reformas en las estructuras,
los principios, las finanzas y la participacin a nivel
local. Con grandes
diferencias en orientacin,
profundidad y complejidad entre los pases, esas
reformas abarcan las relaciones entre gobernantes y
gobernados, y entre niveles de gobierno.
El llamado proceso descentralizador se basa en el
principio de subsidiariedad, segn el cual las decisiones
deben tomarse en el nivel ms prximo a los
ciudadanos2, y ha trado consigo espacios para la
democracia local y la centralidad del municipio en el
gobierno a nivel territorial urbano. No obstante, ha
significado tambin, en muchos escenarios locales,
nuevas responsabilidades que no se acompaan de la
capacidad econmica o decisoria necesaria, ya sea desde
el punto de vista poltico, administrativo o fiscal.
Las demandas sociales estn cambiando en todos los
pases de la regin y, con ellas, los desafos de la gestin
y el gobierno de la ciudad. No existen frmulas
homogneas para garantizar el buen gobierno, pero, para
lograrlo, son determinantes las condiciones legales,
administrativas, polticas y financieras, as como el
ejercicio del control y participacin ciudadanos y el
modo de liderazgo aplicado por el proprio gobierno en
sus varios niveles.

6.1
Consolidacin
democrtica
En las ltimas dcadas, se han producido cambios en
algunos pases, en los cuales las ciudades han dejado de
ser los escenarios donde los gobiernos centrales
ejercan el poder que les era conferido para convertirse
en espacios de dilogo democrtico y de propuestas de
gobierno y gestin innovadoras.
La gobernabilidad local ha logrado avances significativos
gracias a la democratizacin de sus instituciones, la
formacin de comits y agrupaciones de carcter
municipal y vecinal. Paralelamente a estos cambios en
el gobierno local, han surgido en las Constituciones y las
legislaciones de los pases de la regin mecanismos para
mejorar los niveles de participacin ciudadana, la
transparencia y el control a los representantes elegidos
por voto popular.

Eleccin de los alcaldes, plan de metas


y revocatoria de mandato
La autonoma poltica de los municipios
se ha
consolidado progresivamente. La eleccin de los
alcaldes, si bien exista en muchos pases de la regin,
en algunos casos incluso desde los tiempos de la
Independencia, estuvo durante mucho tiempo restricta y
condicionada. Desde la dcada de 1980, la eleccin
popular de alcaldes mediante sufragio universal y
directo se ha generalizado como un derecho ciudadano
en prcticamente todas las ciudades y, actualmente, se
considera como uno de los aspectos de la
descentralizacin ms acabado en la regin3.
Entre los mecanismos creados como una medida de
control a los abusos y faltas en el ejercicio del poder
figura la revocatoria del mandato de cargos de eleccin
popular. La revocatoria est prevista legalmente en
algunos de los pases de la regin. No obstante, solo en
unos pocos son los propios electores quienes deciden
mediante voto si revocan o no el mandato concedido a
la autoridad cuestionada, facultad contemplada por
ejemplo en las Constituciones de Bolivia, Colombia,
Ecuador, Per y Venezuela4.
La revocatoria del mandato es un mecanismo de control

134

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

y participacin al alcance de los ciudadanos que


invierte la relacin tradicional en la regin entre

La Gobernabilidad urbana

gobernantes y gobernados al permitir a los electores


exigir y vigilar que

135

Tabla 6.1
Pases que contemplan la revocacin del mandato por los electores
Pas

Reconocimiento Constitucional

Cargos revocables

Bolivia (2009)

Art. 240

Todos los cargos electos excepto el poder judicial

Colombia
(1991)

Art. 103 y Art. 259

Gobernadores y alcaldes

Ecuador (2008)

Art. 105

Todas las autoridades de eleccin popular sin distincin alguna,


incluyendo alcaldes, diputados, miembros de juntas parroquiales

Per (1993)

Art. 31

Presidente, vicepresidente, consejeros regionales, alcaldes, regidores y


jueces de paz no letrados

Venezuela (2009)

Art. 72

Todos los cargos y magistraturas de eleccin popular

Fuente: Constituciones nacionales.

el elegido acte con responsabilidad poltica. Esta


figura opera principalmente en dos esferas de poder: el
legislativo y los funcionarios elegidos a nivel local.
An con diferencias culturales, polticas y de procedimientos, la revocatoria de cargos de eleccin popular ha
pasado en varios pases de la teora a la prctica.
Ejemplos de ello se encuentran en Per, donde, en
noviembre de
2009, se celebr una consulta popular con dos objetivos:
elegir nuevamente a un tercio de los miembros de
concejos municipales de 88 distritos cuyo mandato
haba sido revocado un ao antes y, al mismo tiempo,
decidir sobre la revocacin de 67 alcaldes y 271
regidores5.
En Ecuador, a partir de la Constitucin de 2008, la
revocatoria del mandato ha sido tambin utilizada
efectivamente por los electores. Entre 2010 y agosto
de
2011, fueron presentadas ms de 250 solicitudes contra
autoridades locales, principalmente de jurisdicciones
locales pequeas, una vez transcurrido un ao de
mandato. El Tribunal Contencioso Electoral tramit 78
procesos6. De todas las solicitudes dirigidas contra
alcaldes, concejales municipales y vocales de Juntas
Parroquiales sometidas a votacin hasta esa fecha, la
poblacin se pronunci a favor de la revocatoria en el
28% de los casos7.
La corta existencia del fenmeno en Ecuador impide,
por ahora, establecer la efectividad de la figura en la
mejora de las condiciones para el ejercicio real de la
democracia, el control a los gobernantes por los
ciudadanos
y el cumplimiento de los programas
polticos propuestos por parte de sus representantes. Sin
embargo, no cabe duda de que este mecanismo est
cambiando las relaciones y exigencias entre gobernantes
y gobernados.
Gobernantes jurdicamente vinculados con un
programa y polticamente responsables
de su
cumplimiento ante los electores son
elementos
fundamentales para que el ejercicio democrtico no
se reduzca al momento del voto y el clientelismo. La
formalizacin de un plan de gobierno con metas
especficas es central tambin para que los ciudadanos
ejerzan el control ciudadano. En pases donde no

existen obligaciones concretas para los gobernantes


derivadas del voto programtico, han surgido ejercicios
ciudadanos orientados a lograr ese objetivo. En

Recuadro 6.1
Los ciudadanos controlan la gestin
y el cumplimiento de metas de los
gobiernos municipales
En la ltima dcada, han surgido movimientos ciudadanos
en favor del derecho al voto programtico, el control y la
medicin del avance en los objetivos fijados para la ciudad. En
varios casos, esos movimientos han tenido como resultado el
compromiso poltico de establecer planes de metas como una
herramienta para una mayor transparencia y eficacia en la
gestin pblica.
En Argentina, Crdoba, Maip, Mendozaa y San Martn de
los Andes, se cuentan ya con ordenanzas de Plan de Metas,
una herramienta de planificacin, programacin, monitoreo
y evaluacin. Mediante estas ordenanzas, los programas y
plataformas presentadas durante la campaa electoral se
convierten en planes concretos, con metas cuantitativas y
cualitativas medibles y comprobables.
En Brasil, los ciudadanos de So Paulo marcaron en 2008
una victoria histrica, al lograr la aprobacin, en el Consejo
Municipal (Vereadores, en portugus), de una enmienda
legislativa que obliga a los alcaldes a presentar un programa

A pesar de lo anterior, la regin se encuentra an muy


lejos de contar con una cultura y un sistema electoral,
en el que el programa de gobierno ocupe un lugar central
en las campaas y en las urnas, y el voto programtico
sea una realidad en el mbito local.

Participacin ciudadana y
responsabilidad
Ms all de las complejidades, matices y procesos
incompletos, la descentralizacin ha promovido en la
regin espacios favorables a la participacin ciudadana y
el surgimiento de lderes en los niveles locales.
Brasil es quiz el pas que ms ha avanzado en el terreno
de la participacin social con la figura del presupuesto
participativo, que se ha conocido en todo el mundo, sobre
todo, por la experiencia de Porto Alegre. Mediante este
mecanismo, se involucra a la ciudadana en las decisiones
sobre inversin del municipio.
Otra forma de participacin ciudadana es la organizacin
de juntas vecinales o comits sectoriales para la
formulacin de peticiones, realizar proyectos y proveer
servicios. En Ecuador, un caso paradigmtico de
participacin ciudadana en la gestin municipal es el de
Cotacachi, una ciudad de 7.300 habitantes, a los que se
suman 5.000 de la periferia. En ella, se ha impulsado un
proceso de democratizacin y desarrollo sostenible basado
en mecanismos que tienen en cuenta a los diferentes
grupos sociales (el 60% de los habitantes del cantn es
indgena) 8.
La descentralizacin ha propiciado tambin el desarrollo
de polticas ms focalizadas en grupos desfavorecidos y
minoras, que sufren discriminacin o han sido ignoradas
tradicionalmente9. Adems, la participacin local se ha
visto favorecida por reformas legales que contemplan

de metas cuantitativas y cualitativas especfica para cada rea


de la administracin municipal, que se monitorean
peridicamenteb. Desde entonces, la formulacin de un
Programa de Metas se ha hecho realidad en diversas
ciudades, incluyendo Ro de Janeiro y Belo Horizontec, y se
espera que lo sea en muchas otras que elegirn alcaldes a
finales de 2012.
Se espera que, en el futuro, esta iniciativa, por ahora sujeta
a la aprobacin del legislativo municipal de cada ciudad, se
convierta en parte de la Constitucin poltica federal (fue
presentada una iniciativa en el Congreso Nacional con el
respaldo de 174 parlamentarios y 83 organizaciones sociales
en octubre de 2011). La red Nossa So Paulo y la Red social
brasilea por ciudades justas y sustentables, entre otras
organizaciones, apoyan esta iniciativad.
a

ht tp : / / ww w.nuestramendoza.org.ar/ index .php

ht tp : / / ww w.nossasaopaulo.org.br/ por tal

ht tp : / / ww w.bhmetaseresultados.com.br/ content / bh-metas-e-resultados

ht tp : / / rededecidades.ning.com / page / programa-de-metas

poca de campaa electoral, se exige de los candidatos


un documento formal y pblico con metas especficas y
se organiza la medicin peridica del avance para poder
contrastarlo con las promesas electorales.
nuevas herramientas de control social y organizacin
a escala local y vecinal; facilitan discusiones
presupuestarias y ejercicios de planeacin y favorecen
un mayor pluralismo poltico10.
Pese a esos avances, la experiencia muestra que el
proceso
tiene
limitaciones
derivadas
fundamentalmente de los desajustes
con las
polticas nacionales, la insuficiencia de recursos y el
distanciamiento entre los fundamentos tericos y su
aplicacin prctica.
El buen gobierno requiere de las autoridades locales
que ejerzan sus funciones con eficiencia, equidad y
eficacia, as como responsabilidad y transparencia en
el manejo de las finanzas pblicas. Pero, para lograr
esos objetivos, es necesario tambin establecer una
cultura tributaria y que el ciudadano asuma sus
responsabilidades contribuyendo conforme a sus
posibilidades a la financiacin del sector pblico.

Recuadro 6.2
Presupuesto participativo y la experiencia de
Porto Alegre (Brasil)
El presupuesto participativo, proceso mediante el cual los
ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil participan
directamente en diversas fases de la preparacin y monitoreo del
presupuesto pblico, ofrece a los ciudadanos una oportunidad de
ejercer la democracia de forma directa y aprender sobre el
funcionamiento de lo pblico y sus complejidades.
Estos efectos redundan en demandas de mayor calidad por parte
de la sociedad al Gobierno, la reduccin de prcticas clientelistas,
de patronato y corrupcin y, por ende, llevan a una mejor
administracin pblica local. No obstante, si carece de mecanismos
de proteccin adecuada, el presupuesto participativo puede
convertirse en un espacio de legitimacin de intereses de grupos
especficos (en general elites), refuerzo de las desigualdades y,
paradjicamente, reduccin de los espacios de discusin de los
presupuestos pblicos.
Una limitacin importante
de los
presupuestos participativos es que necesariamente solo se aplican
sobre una proporcin muy reducida del presupuesto municipal. Es un
proceso mediante el cual se logra una mayor capacidad ciudadana,
en beneficio de la transparencia y eficacia, pero no constituye en s
mismo una herramienta de gestin de los recursos locales.
El presupuesto participativo de Porto Alegre (Brasil) es el
ejercicio ciudadano de este tipo ms conocido. Implementado desde
finales de la dcada de 1980 por el Partido de los Trabajadores
en el escenario de cambio constitucional (1998) y apertura a la
democracia, el presupuesto participativo constituye uno de los
casos donde se ha dado mayor espacio a la participacin y
deliberacin directa de los ciudadanos.

En Brasil, el fenmeno del presupuesto participativo ha crecido


de manera muy importante, pasando de ser aplicado en 13
municipalidades en el perodo de 1989-92, a 177 entre 2001
y 2004. Para este grupo de municipios, los observadores
reportan una clara mejora en la eficiencia del servicio de
educacin pblica.
Existen otras experiencias de presupuesto participativo en
pases como Bolivia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua y Per.
La apertura en la cultura poltica a este mecanismo ha tenido
diversos obstculos, como marcos jurdicos creados con
objetivos diferentes, renuencia de los propios gobernantes y
partidos polticos, baja capacidad administrativa y fiscal, y una
sociedad civil fragmentada y en conflicto.
Fuentes: Banco Mundial (2007 y 2008) y Biderman, Ciro (2007).

Porto Alegre, Brasil. Oramento Participativo (OP) /


Presupuesto Participativo. Ricardo Stricher PMPA

Ro de Janeiro, Brasil. La lucha contra la violencia requiere de redes comunitarias organizadas y cohesin social Domingos Peixoto

Recuadro 6.3
Violencia y captura del estado
En la regin, no es solo la falta de recursos, la capacidad tcnica
o el liderazgo lo que entorpece el buen gobierno. Existe un
proceso de captura de territorios
y de la propia
institucionalidad que genera una de las principales
vulnerabilidades para el desarrollo local. Se trata de la
cooptacin de las propias instituciones del Estado por grupos de
inters particulares y del crimen organizado.
La corrupcin, un mal histrico en la regin (bsicamente a
partir del soborno), ha sido utilizada tradicionalmente por
agentes privados para manipular las decisiones pblicas a
favor de sus propios intereses y beneficios particulares. Grupos
legales con intereses econmicos influyen en el Estado a fin de
obtener regulaciones convenientes a sus intereses, generalmente
contrarios al inters general. Regulaciones pblicas que favorecen
los monopolios comerciales y la competencia desleal, en lugar de
combatirlos por su impacto negativo para las mayoras, son un
ejemplo clsico de los efectos dainos de la corrupcin.
Pero, adems de la corrupcin tradicional, los pases de
Amrica Latina y el Caribe enfrentan otra lacra que afecta a sus
decisiones de regulacin y, en casos extremos, al propio
proceso democrtico, conocida como captura del Estado. El
fenmeno surge principalmente de grupos para los que resulta
fundamental el control de rutas y territorios relacionados con el
trfico en sus diversas variantes, incluyendo en particular el de
drogas, armas y personas. Estos grupos ocupan de hecho el lugar
que corresponde al Estado, detentando poder territorial y
ejerciendo violencia sobre la poblacin.
Bandas delictivas asociadas a esos comercios ilcitos, en especial
las del trfico de drogas, y pandillas juveniles, como las Maras
Salvatrucha, protagonizan guerras urbanas. Por cuenta de estas
ltimas, la poblacin de ciudades como San Salvador, Ciudad
de Guatemala y Tegucigalpa, en especial en reas pobres,
han experimentado terror urbano, que incluyen violaciones,
ejecuciones directas y secuestrosa.
Un triste ejemplo del extremo al que pueden llegar los actos
de violencia por captura de territorios urbanos y actividades
econmicas por grupos ilegales ocurri en El Salvador. En junio
de 2010, en Mejicanos, localidad pobre ubicada en la periferia
del norte de San Salvador, una de las varias acciones violentas

Recuadro 6.4
Campaa del 110% con Bogot, un ejercicio

de presin a los empresarios del transporte ocasion la muerte


de varios pasajeros que viajaban en un microbs, incendiado sin
dar oportunidad a sus ocupantes de salir. Esta reprochable accin
fue atribuida a jvenes menores de edad, miembros de pandillas
Maras, en disputa por territorios y sus rentasb.
Para estos grupos, la captura del Estado constituye el mejor
medio para alcanzar ventajas sociales y tratamiento judicial
favorable, as como beneficios econmicos. Con esa estrategia, el
Estado, no solo deja de representar una amenaza, sino que
adems termina sirviendo de soporte a sus actividadesc.
En la regin, estos actores pueden acumular tanto o ms poder
que el propio Estado a nivel local y no dudan en recurrir a
prcticas violentas y de coercin sustentadas en el control
territorial que ya detentan. Son prcticas que, junto con el
soborno, recaen sobre funcionarios pblicos con capacidad
decisoria, pero que tambin se van institucionalizando, hasta
el punto de que personas vinculadas a los grupos ilegales
pueden detentar cargos de eleccin popular y actuar como
agentes legtimos para defender intereses ilegtimosd.
Los pases han enfrentado estos desafos de diferentes formas.
En todos los casos, se requieren acciones coordinadas desde
varios sectores, sobre territorios relativamente amplios y con
continuidad en el tiempo. Aisladas, las intervenciones policiales
o hasta militares no son suficientes para contener el problema,
especialmente cuando las propias instituciones presentan
una vulnerabilidad a su captura. A los ciudadanos les quedan
pocas opciones al margen de condenar socialmente estos actos
y velar para que sean perseguidos y sancionados judicial y
econmicamente, algo que solo es posible contando con redes
comunitarias, una sociedad civil organizada y una fuerte cohesin
social.
a

Irazbal, 2009.

Informaciones publicadas en El nuevo Diario, edicin on-line de 21 de junio


de 2010 y edicin on-line de 23 de junio de 2010; BBC edicin on-line de 21
de junio de 2010.
b

Garay et al. (2008).

Ibdem.

de cultura ciudadana, responsabilidad


tributaria y orientacin poltica

En 2002, el entonces alcalde de Bogot, Antanas Mockus,


propuso a los habitantes de la ciudad un tipo de participacin
opuesto a la tradicin poltica de la regin: un aporte
voluntario adicional del 10% sobre el monto de su impuesto
(predial, para la industria, el comercio y los vehculos)
destinado a la priorizacin de un proyecto de inversin social
elegido por los propios contribuyentes llamada 110% con
Bogot.

La participacin ciudadana es necesaria para desarrollar


y fortalecer procesos de gobierno mejor informados,
ms transparentes y ms legtimos, pero tambin es
insuficiente para alcanzar un buen resultado de
gobierno. Otro componente clave para que la gestin de
una ciudad mejore es tener un liderazgo que la conduzca
a decisiones apropiadas.

La campaa del 110% con Bogot tuvo dos antecedentes


importantes. En la dcada de 1990, dentro del proceso de
descentralizacin, se haba aprobado un Estatuto tributario
para la ciudad que permita el fortalecimiento fiscal a partir
de los recursos propios. En 1993, los propios
contribuyentes haban actualizado la base catastral de valores
de inmuebles mediante la autodeclaracin de los precios. Esto
signific tanto un impresionante incremento en la recaudacin
como el primer voto de confianza de la ciudadana y la
seal de que crean posible un cambio para la ciudad, hasta
entonces sumida en el caos.

Una evaluacin de las estrategias de desarrollo urbano


realizada por Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
(CGLU)11, una organizacin mundial de gobiernos
locales y regionales, ha mostrado que existen semejanzas
en materia de planificacin estratgica urbana en las
diferentes regiones del mundo, y una de ellas es que el
liderazgo, ya sea de un alcalde o de su equipo de
gobierno, es clave para el xito de la planificacin
urbana.

En la campaa electoral, el todava entonces candidato a


alcalde haba defendido la necesidad de incrementar los
ingresos tributarios para mantener las inversiones que la
ciudad necesitaba; tras asumir el cargo, propuso al Concejo la
aprobacin de la tributacin voluntaria y de la reforma
tributaria que, a su juicio, requera la ciudad. Ante el
rechazo a ambas iniciativas, propuso a los ciudadanos el
aporte voluntario, a lo que respondieron favorablemente.

La experiencia demuestra que la eficacia de una


estrategia local depende de la cooperacin entre los
distintos interesados, de promover la accin ciudadana,
centrarse en los objetivos y obtener los recursos
necesarios, componentes en los que tiene un gran peso
la capacidad de visin, el estilo y calidad del liderazgo
poltico local.

En su primera llamada, cerca de 66.000 ciudadanos


abonaron de forma voluntaria y sin la presin clsica de
los tributos (multa o castigo) un 10% ms que el impuesto
que les era exigido. Despus de tres administraciones, el
110% con Bogot sigue existiendo y, si bien ha perdido su
fuerza inicial, refleja cambios en la percepcin ciudadana
sobre el gobierno en el mbito local en un escenario de
tributacin actualizada y cobro de obras pblicas por medio
de la contribucin de valorizacin.
Fuente:
(2011).

Pinilla

Florian

Mujeres y poder local


De la misma forma que la participacin femenina en
el mercado laboral ha sido creciente en las ltimas
dcadas, las mujeres han ganado progresivamente
espacio en los rganos de gobierno nacionales,
regionales y locales. El hecho de que en la actualidad
pases como Argentina, Brasil y Costa Rica tengan por
Jefe de Estado a una mujer es un indicio claro y positivo
del avance en relacin a la participacin de la mujer en
los espacios polticos.
Pese a esa mejora, la brecha de participacin en la
vida poltica existente entre hombres y mujeres sigue
siendo enorme y con grandes divergencias entre los
pases, lo que se explica principalmente por diferencias
en sus procesos

Niteri, Brasil. Mujeres lderes representantes de los municpios de CONLESTE. Guina Ramos

Grfico 6.1
Amrica Latina y el Caribe . Porcentaje de mujeres alcaldesas, 2009 .

Fuente: Elaborado con datos de CEPAL. Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas, 2010. Consultado en octubre de 2011.

polticos y culturales12. Existe un cambio progresivo


desde hace tres lustros que parece sostenerse
principalmente en los pases que abrieron un espacio
para la participacin de la mujer por medio de acciones
afirmativas, como las leyes de cuotas. Sin embargo,
aquellos pases en los que no se dio este proceso de
marcos normativos de paridad de gnero en la poltica
parecen rezagados desde entonces.
Las denominadas leyes de cuotas surgieron en medio de
discusiones y suscitaron polmicas. En los pases donde
incluyeron medidas concretas para hacerlas efectivas,
el impacto positivo ha superado ampliamente la
oposicin inicial, de manera que hoy se las reconoce como
necesarias. Prejuicios como la inferioridad de las mujeres,
su carencia de mritos o el temor a una confrontacin
con los hombres parecen superados entre las elites y los
lderes de opinin de la regin. Es ms, se considera que
la paridad fortalece la democracia13.
Los rganos legislativos locales (en general, denominados
concejos municipales) aparecen como el espacio
poltico con mejor balance en lo que respecta a
participacin femenina. Las mujeres
concejalas
representaban el 14% de los plenos en 1999 y diez aos
despus eran el 22%. En
2009, Costa Rica se destacaba como el pas de la regin
con un mayor porcentaje de concejalas (43%), mientras
que en Trinidad y Tobago representaban el 31% y en
Per casi el
30%. Belice, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador,
Mxico, Nicaragua,
Paraguay y
Repblica
Dominicana tenan ms del 20% de mujeres en los
concejos municipales.
Sin embargo, en las alcaldas, la representacin es
todava muy baja, con un promedio en la regin inferior
al 10% en
200914. En ese ao, los mejores escenarios se presentaban
en Belice, donde el 22% de las alcaldas estaban
ocupadas por mujeres, Cuba, con el 20%, y Venezuela,
con el 18%.

En materia de paridad en la arena poltica, ha sido y


sigue siendo fundamental para el debate la existencia y
partici- pacin de movimientos y organizaciones de
mujeres que

han logrado cambios sociales e institucionales, inclusive


a nivel constitucional15. Las mujeres presidentas y
ministras tambin han abierto un espacio importante
en las elites polticas para la mayor participacin
femenina en todos los niveles de decisin, de tal modo
que, hoy, los propios lderes polticos perciben el avance
como irreversible16.

6 .2 Descentralizacin fiscal
y administrativa
En coherencia con el principio de subsidiaridad y la
idea de que cada decisin se tome en el nivel donde es
ms eficiente, las competencias locales han aumentado.
Tradicionalmente, servicios como la gestin de los
residuos slidos, la limpieza de calles, la dotacin y

mantenimiento de los espacios pblicos y vas han estado


a cargo de entidades municipales. Adicionalmente,
muchos municipios se encargan de facultades de gran
importancia en la gestin urbana, como la provisin
de agua y saneamiento, el transporte, el alumbrado
pblico, el control urbanstico, la autorizacin de usos
del suelo, la apertura y construccin de obras viales y
otras competencias relacionadas con la malla urbana y su
expansin17.
Recientemente, ha recado tambin en los gobiernos
locales el cumplimiento de las responsabilidades ligadas
a exigencias sociales y ambientales, aunque estas ltimas
requieren de escalas, capacidad tcnica y financiera
superiores a las del municipio, en especial para aquellos
de tamao pequeo.
En algunos pases, como Brasil y Chile, se han
transferido a los municipios responsabilidades en
materia de salud o educacin. Tambin se dan casos
de competencias

Tabla 6.2
Estructura del financiamiento municipal en pases seleccionados
Pas

Ao de la
informacin

Estructura de los ingresos municipales (porcentaje)


Tributarios
propios

Transferencias
recibidas

Resto

Total

Total en% de PIB


nacional

Mxico

2000

59,5

27,3

13,2

100

1,4

Honduras

2002

59,0

20,7

20,3

100

2,1

Chile

2004

50,2

31,6

18,3

100

2,8

Uruguay

2003

45,0

24,2

30,8

100

3,8

Nicaragua

2004

44,5

38,9

16,6

100

3,7

Colombia

2002

24,7

48,0

27,3

100

7,1

Brasil

1998

21,0

65,0

13,9

100

5,9

Per

2004

12,6

56,9

30,5

100

2,3

Guatemala

1999

6,7

56,8

36,5

100

1,8

Argentina

2004

2,0

56,8

41,2

100

2,5

Fuente: Centrgolo, Oscar (2007) con datos del FMI y estudios de caso.

compartidas entre los diferentes niveles de gobierno,


entre ellos, la cultura y el deporte18, lo que requiere una
coordinacin fuerte y claridad en las responsabilidades.
Sin embargo, frente a la heterogeneidad de situaciones en
la asignacin de competencias, un rasgo comn en los
pases de la regin ha sido que el incremento de
competencias no ha significado el ajuste correspondiente
en los recursos, ni reformas adecuadas en la
administracin pblica entre los diferentes niveles de
gobierno, generando, a veces, una duplicacin de
funciones que termina por entorpecer la eficiencia19.
De la mano de las responsabilidades municipales, vienen
los gastos que el cumplimiento de estos mandatos
conlleva. En general, en la regin, los municipios cubren
sus gastos con cargo a tres fuentes de financiamiento:
las transferencias provenientes de niveles de gobierno
superiores, los crditos y los recaudos
propios.
Normalmente, los municipios grandes y municipios
intermedios de perfil econmico industrial o de
servicios muy dinmicos son los que cuentan con
recursos propios importantes;
los dems suelen
presentar una alta dependencia de los recursos
transferidos por otros niveles de gobierno.
La dependencia econmica y la falta de recursos y de
un esfuerzo fiscal propios condicionan la capacidad
de los gobiernos municipales de decidir la mejor
asignacin del gasto, postergando el cierre del proceso
de descentralizacin20. Una vez ms, las diferencias
intrarregionales e intermunicipales marcan grandes
contrastes en las condiciones para gobernar.
Hay localidades con economas dbiles, dinmicas
urbanas asociadas a la pobreza, dificultades para cubrir
los gastos pblicos y que requieren un importante
apoyo de otros niveles de gobierno para alcanzar
mejores condiciones para sus habitantes; y, al mismo
tiempo, existen municipios pujantes, beneficiados por la
localizacin, los
140

recursos naturales o condiciones


facilitan su dinmica econmica.

especficas que

Estos escenarios resultan determinantes a la hora de


evaluar el verdadero alcance de la descentralizacin en
lo que respecta al fortalecimiento de la capacidad de
respuesta de los municipios a las demandas sociales.

Transferencias entre instancias


de gobierno
Las transferencias, o traspaso de recursos sin
contrapresta- cin, provienen de los fondos generales
pblicos (federales o nacionales) y se dirigen a los
niveles subnacionales de gobierno. Constituyen en
general una fuente importante de recursos para los
municipios. Dependiendo del sistema de la hacienda
pblica y de los arreglos polticos de cada pas, las
transferencias,
por disposicin legal, pueden ser
directas o estar condicionadas al cumplimiento de
determinados objetivos, as como estar definidas en
funcin de diferentes criterios, que, habitualmente,
incluyen como mnimo el tamao poblacional.
En general, las trasferencias pretenden compensar
el desequilibrio vertical y horizontal de los niveles
subnacionales. El desequilibrio vertical se produce
cuando se traspasan responsabilidades de instancias
superiores a gobiernos subnacionales que no tienen
capacidad de recaudacin para financiar las nuevas
obligaciones. El horizontal es el que se produce entre
municipios. Por lo general, los municipios con ms
poblacin se financian principalmente con recursos
propios mientras que los dems tienen una alta
dependencia de los fondos intergubernamentales. Las
transferencias
pueden
funcionar como una herramienta de redistribucin para
armonizar las diferencias econmicas entre municipios
ricos y pobres, lo que explica que se introduzcan
criterios de distribucin tales como indicadores de
Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

pobreza y de eficiencia en la gestin pblica.


La dependencia de las transferencias vara mucho entre
los municipios de un mismo pas en funcin de su
tamao. En el caso de Bolivia, por ejemplo, 4 de los 327
municipios cuentan con 37% de la poblacin total y
recaudan 72% del ingreso municipal del pas21. En
Ecuador, las 4 mayores municipalidades (con ms que
300.000 habitantes) suman el 38% de la poblacin y el
34% de sus ingresos proceden de las transferencias del
Estado central. Simultneamente, las transferencias
representan en promedio el 94% de los ingresos22 en las
101 municipalidades ms pequeas (con una poblacin
inferior a 20.000 habitantes).
La distribucin tiene efectos econmicos importantes en
la regin. En muchos casos, son las propias
transferencias las que originan esos desequilibrios
horizontales debido a fallas en su diseo institucional.
En el caso del Per, la transferencia de ingresos
generados por el canon, el sobrecanon y las regalas
obtenidos de la explotacin de recursos naturales se
distribuye entre los municipios de las regiones donde se
ubica la industria. Este sistema genera una desigualdad
significativa entre las regiones

con recursos naturales y las que no los poseen. El Estado


peruano ha intentado responder al problema por medio
del sistema de compensacin a nivel regional
FONCOR, de manera que la distribucin se realiza
proporcionalmente teniendo en cuenta la necesidad de
gasto regional, restando la cantidad recibida por el
canon, el sobrecanon y las regalas. Sin embargo,
todava no existe un sistema de compensacin a nivel
municipal23.
Debido a la descentralizacin de responsabilidades
a los gobiernos subnacionales, las transferencias han
crecido en tamao e importancia en los ltimos 30 aos.
Como consecuencia de ello, el gasto subnacional como
porcentaje del gasto pblico total ha aumentado en la
regin, pasando de un promedio regional de cerca de 11
% hacia 1980 al 19% entre 2002 y 200524. No
obstante, es importante tener presente que la
denominacin gastos subnacionales incluye tanto los
municipales como los de entidades de nivel intermedio,
de manera que un mayor porcentaje conjunto no
significa siempre ms capacidad de gasto municipal.

Tabla 6.3
Principales sistemas de transferencia del Estado a los gobiernos subnacionales
Pas

Circunscripcin

Sistema

Distribucin

Argentina

Provincias

Poblacin y, en menor medida, pobreza No condicionada

0%

Brasil

Municipios

Rgimen de
Coparticipacin
Federal
Fondo de
Participacin de
los Municipios

Poblacin (86,4% a mayores de


Mximo 50% para personal, 25%
156.000 hab., 13,6% a menores), 10% para educacin y 15% para
salud*
a capitales de los Estados

40% a

Bolivia (Est.
Plu.)

Municipios

Coparticipacin
Tributaria

Poblacin

Mximo 25% para funcionamiento, 32,5%


7,5% para salud (85% es
para inversin)

Colombia

Departamentos y Sistema
Municipios
General de
Participaciones
Regiones
Fondo Nacional
para el Desarrollo
Regional

40% Poblacin, 40% NBI, 10%


recaudacin propia, 10% eficiencia
administrativa

41% agua y saneamiento, 7%


deporte, 3% cultura, 49% otros
conceptos determinados

100%

90% condiciones socioeconmicas


y territoriales, 5% eficiencia y 5%
emergencia
Poblacin, NBI, desempeo e ingreso
del canon, sobrecanon y regalas
(compensar desequilibrio fiscal
horizontal)

Semicondicionada; inversin
pblica

ND

Proyectos de inversin regional

ND

No condicionada

0%

Chile

Condiciones

Nivel de
condicionamiento

Per

Departamentos

FONCOR

Per

Municipios y
Departamentos

FONCOMUN

20% al municipio provincial, 80%


(85% pobreza [ruralidad y NBI] ,
10% Gestin Municipal y 5%
extensin territorial)

Per

Municipios y
Departamentos

Canon,
sobrecanon y
regala

10% a la municipalidad de la industria Inversin regional


(distr. igual), 25% a las mun. de la
provincia de la ind. (pop. y NBI), 40%
a las mun. de la reg. de la ind. (pop. y
NBI), 25% (80% al gob. reg. y 20% a
las uni. de la reg.)

ND

Ecuador

Provincias y
Municipios

Ley de
Distribucin

50% Poblacin, 50% NBI

100%

La Gobernabilidad urbana

Condicionada, inversin pblica y


no a gasto corriente

141

Gasto subnacional limitado segn la Constitucin y no corresponde solamente al sistema de transferencia. ND: No disponible
Fuente: Elaboracin propia con datos de FINOT, (2005); UCLG, (2008); BID, (2012); Barros, (1997); Ministerio de Economa y Finanzas del
Per, (2012).
a

142

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Santo Andre, Brasil. Un obstculo para el uso del impuesto predial es la deficiencia en los sistemas de informacin. Edinilson Ferreira dos Santos

Las diferencias administrativo-territoriales entre pases


de la regin hacen que la comparacin de la
descentralizacin fiscal, medida en funcin de las
transferencias, resulte compleja, cuando no engaosa.
El tamao del pas, que vara enormemente dentro de
la regin, es un factor importante en la distribucin
de los recursos pblicos. En los ms pequeos, por
ejemplo, los Estados del Caribe, como Jamaica o Santa
Luca, por cuestiones prcticas y de escala, resulta
menos necesaria la descentralizacin de competencias y
su consecuente distribucin de recursos.
Finalmente, la naturaleza de este recurso es objeto de
discusin poltica, es decir, si las transferencias son una
forma de devolucin o de redistribucin. Las serias
disparidades existentes entre regiones y municipios al
interior de los Estados25, as como entre ciudadanos,

requieren una revisin de los criterios y objetivos de esta


importante fuente de ingresos municipales.

Financiamiento municipal y fiscalidad


Despus de no pocas experiencias amargas de administracin irresponsable, la regin ha comprendido que
es necesario controlar la capacidad de endeudamiento
pblico, incluyendo obviamente el nivel municipal. La
salud fiscal viene ganando espacio, ya sea por va del
control social o por el desarrollo de marcos regulatorios
y condicionamientos de transferencias desde el nivel
nacional o federal. Uno de los casos ms famosos y
exitosos de regulacin en esta materia es la Ley de
Responsabilidad fiscal promulgada en el ao 2000 en
Brasil, que impone un control a la capacidad de
endeudamiento en los

Grfico 6.2
Amrica Latina y el Caribe . Evolucin de la descentralizacin, 1980-2005 (% Gasto de gobiernos intermedios y
locales en gasto gubernamental total) a

Los gastos subnacionales como indicador de descentralizacin combinan gastos municipales con los de entes federativos.
Fuente: Elaborado con base en CGLU (2008), Rosales, M. con datos de Finance Yearbook FMI, Banco Mundial, Bancos Centrales, Fichas Nacionales.
a

diferentes niveles de gobierno y el equilibrio en las

cuentas pblicas al prohibir la acumulacin de dficits

pblicos de un periodo de gobierno a otro. No obstante,


an son muchos los espacios en los que se requiere
del control social y poltico para que los gobiernos
mantengan el debido equilibrio fiscal en el ejercicio de
sus funciones.
Respecto a los recaudos o rentas propias municipales,
puede decirse que, si bien prcticamente todos los
municipios de la regin poseen constitucional y
legalmente fuentes propias de financiamiento, este es un
aspecto
escasamente
avanzado
del
proceso
descentralizador.
Las diferencias en las potestades tributarias y de acceso
al crdito muestran claramente que en la regin la
descentralizacin de gastos no se ha acompaado de la
descentralizacin poltico-administrativa. En pases
como Bolivia, Colombia y Per, con un alto grado
de gasto descentralizado, los gobiernos subnacionales no
poseen la potestad de introducir nuevos impuestos de
nivel local.
Ya sea por complejidades tcnicas, polticas, de gestin y
por la propia dependencia de las transferencias del nivel
nacional o federal, la tributacin o fiscalidad territorial,
es decir, la asociada al suelo, est poco desarrollada.
La fiscalidad asociada a la propiedad inmueble es, desde
el punto de vista econmico, la principal fuente
tributaria propia de los municipios26. La fiscalidad
inmobiliaria incluye impuestos, en especial el
llamado
impuesto predial, contribuciones a la
infraestructura pblica y tasas por prestacin de
servicios, adems de otras obligaciones que pueden ser
asociadas a la realizacin de proyectos inmobiliarios.

El impuesto predial, de naturaleza notablemente local,


suele estar descentralizado en su cobro, recaudacin y
utilizacin en buena parte de la regin, pero es bastante
restringido en sus criterios de clculo. Esos criterios
son, generalmente, establecidos por el rgano legislativo
nacional. Un obstculo importante para el uso del
impuesto predial son las deficiencias en los sistemas de
informacin. En general, los municipios de la regin
carecen de un sistema de catastro actualizado basado
en los valores comerciales de los inmuebles, confiable y
transparente. Esta carencia crea un crculo vicioso, pues
en la medida en que no se cuenta con la base actualizada
no se hace un cobro adecuado y, al carecer de recursos,
no se tiene capacidad para pagar por una actualizacin
de los valores de todos los terrenos.
A pesar de su legitimidad y antigedad como tributo, la
tradicin de baja recaudacin representa un obstculo
importante para la utilizacin del impuesto predial
como
fuente
de
financiamiento
municipal.
Considerando las exenciones, amnistas, descuentos y
otras ineficiencias, el impuesto predial representa en
promedio anual menos de
14 dlares (USD) por habitante, y el 1% del total de la
carga tributaria en la regin27.
Otra importante fuente de financiamiento municipal se
encuentra en las decisiones sobre el uso y
aprovechamiento del suelo y las inversiones de obra
pblica e infraestructura. Cuando estn debidamente
planificadas y realizadas, estas decisiones e inversiones
generan en los terrenos e inmuebles localizados en el rea
de intervencin una valorizacin que puede ser captada,
al menos parcialmente, por el poder pblico para la
realizacin de otras inversiones.

Tabla 6.4
Municipios: capacidad tributaria y crediticia en la regin

Argentina
Bolivia (Est. Plu.)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
R. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Uruguay
Venezuela (Rep. Bol.)

Potestades tributarias y acceso al crdito de los gobiernos locales en


Amrica Latina

Responsabilidad para colectar

Potestad para introducir


nuevos impuestos
Si
No
Si
No
No
No
No
Si
Si
No
No
No
No
No
No
No
Si
Si

Tasas

Impuestos

Local
Central /Regional
Local
Local
Local
ND*
Central
Local
Local
Local
Local
Local
Local
Local
Local
Local
Local
Local

Local
Central
Local
Central/Local
Central
ND*
Central
Local
Local
Central /Local
Local
Local
Local
Central /Local
Central /Local
Local
Local
Local

Potestad para definir nivel de impuestos


y tasas, segn lmites legales
Si
No
Si
Si
Si
No
No
Si
Si
Si
Si
No
Si
Si
No
No
Si
Si

*ND No disponible. Fuente: Martnez-Vzquez, J. Informe Mundial GOLD 2, CGLU, en Rosales, M., (2012),

Tabla 6.5
Distribucin de los ingresos del impuesto predial
Pas
Argentina
Bolivia (Est. Plu.)
Brasil (Urbano)
Colombia
social
Costa Rica
Chile

Ecuador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Paraguay
Per
Repblica
Dominicana
Uruguay
Venezuel (Rep.
Bol.)

Distribucin de los ingresos


No existe regla nica en el pas. En general, el impuesto es incorporado a la lnea de coparticipacin entre las provincias
y las municipalidades
Municipalidades
Municipalidades
Municipalidades, excepto un 10% que es dedicado al fondo de vivienda de inters
Municipalidades, excepto 1% para el rgano de Normalizacin Tcnica (ONT), 3% para el catastro nacional y 10% para
las Juntas de Educacin
Municipalidades. 40% para la comarca donde se ha generado el impuesto y 60% para el Fondo Comn Municipal a
travs del cual el ingreso es redistribuido a los municipios de acuerdo con un factor que considera exencin y niveles de
pobreza
Municipalidades
Municipalidades y Estado. Para la municipalidades responsables de la administracin y cobranza del impuesto, se destina
el ingreso total
Municipalidades
Municipalidades
Municipalidades
Municipalidades y Departamentos: 70% para las municipalidades que generan el ingreso, 15% para el Departamento y
15% es distribuido entre las municipalidades que tienen menos recursos
Municipalidades, excepto el 5% que se destina al mantenimiento del catastro distrital y 0,3% que es trasferido al Consejo
Nacional de Tasaciones para la determinacin del valor del suelo y de las edificaciones
80% del ingreso se destina a los Estados para financiar programas de vivienda y para hacer ms eficiente las funciones de
la Direccin General de Catastro. El restante es destinado a las municipalidades
Departamentos
Municipalidades

Fuente: De Cesare, Claudia (2012) Panorama del Impuesto Predial en Amrica Latina.

En la regin, se observan algunas experiencias en las que


los propios beneficiarios de una obra contribuyen a
cubrir los costos de la misma. El pas con mayor
tradicin en su uso es Colombia, donde el instrumento
tiene bastante aceptacin poltica y social, pues viabiliza
obras pblicas necesarias en las ciudades. Otros pases
donde se ha utilizado son Brasil, Ecuador, Per y
Venezuela.
Ms all de la financiacin de obras por beneficiarios
directos, las plusvalas poseen un enorme potencial para
financiar la expansin urbana y la provisin de servicios
en todo el territorio urbano. Cuando las valorizaciones
son manejadas desde el poder pblico, permiten establecer
esquemas de armonizacin territorial mediante los cuales
las valorizaciones ms rentables (en principio en las reas
ms ricas) contribuyen a financiar las infraestructuras en
las reas menos dotadas y cuya poblacin tiene menos
capacidad contributiva.
Ciudad Bolivar, Colombia. No todas las ciudades son planificadas de la
misma manera. Fernando
Jaramillo Vlez

Otros tributos, tales como el cobro de la valorizacin o


plusvala generada por decisiones pblicas de planeacin,
y las cargas urbansticas, como las cesiones de suelo para
vas y equipamientos pblicos, son poco aplicados en la
regin, con algunas excepciones en Brasil, Colombia y
Recuadro 6.5
Contribucin al financiamiento de las
inversiones en Colombia
En Colombia, la falta de recursos directos para los municipios
ha fortalecido una saludable tradicin de uso de la contribucin
de valorizacin para financiar obras centrales para el desarrollo
municipal. Utilizada desde la dcada de 1930a, esta contribucin
puede ser cobrada por diferentes niveles y rganos de gobierno
que adelanten obras, incluyendo los municipios, y recaudarse
por anticipado, algo fundamental para el financiamiento de las
inversiones. Esta tradicin incluye tanto a grandes ciudades,
como Bogot y Medelln, como a ciudades intermedias e incluso
pequeas. El xito local depende tanto de factores tcnicos, en
especial contar con una base de valores catastrales actualizada
y confiable, como de la seriedad de los gobiernos en su uso y el
cumplimiento de las obras.
Este instrumento es de vital importancia para los gobiernos
locales, como lo demuestra el hecho de que los ltimos siete
alcaldes de Bogot lo hayan utilizado; o que en Barranquilla, el
equipo de gobierno en el periodo 2006-2010 hubiera logrado
financiar muchas de sus obras centrales y ahora rinda cuentas
pblicamente y presente en vdeo la entrega de las obras a la
ciudadanab. Su uso contina y se prev, por ejemplo que, entre
2012 y 2014, ocho ciudades colombianas financien
aproximadamente 2400 millones de dlares en obras utilizando
la contribucin de valorizacin para el desarrollo urbanoc.
El cobro de contribuciones basado en el beneficio econmico que
las obras generan a los propietarios de inmuebles no es solo una
opcin tributaria; es tambin un requisito para la sostenibilidad, la
mejora y el financiamiento de la ciudad con equidad, y
desincentiva la especulacin con el suelo urbano.
a

Hernndez, 2007

Vase en: ht tp : / / ww w.b arranquilla.gov.co.

Consulta directa a Oscar Borrero, experto en el tema en Colombia.

Finalmente, si bien los esquemas descentralizados de


financiamiento
favorecen
el
fortalecimiento
municipal, las decisiones municipales de inversin
constituyen un punto crtico en la lucha contra la
desigualdad. No debe olvidarse que las enormes
disparidades entre municipios
particularmente en recursos humanos, tecnolgicos
y financieros constituyen un serio obstculo para la
implementacin de polticas orientadas a mejorar la
distribucin de bienes pblicos y oportunidades29.

Tendencias en la gestin y
planificacin
No todas las ciudades estn siendo planificadas y gestionadas de la misma manera. En cada ciudad existe una
cultura administrativa propia, que es el resultado de
procesos histricos, en los cuales inciden las condiciones
sociales, polticas, econmicas, el ritmo del proceso de
urbanizacin y las demandas provenientes de la

Mxico. En muchas ocasiones, estos tributos presentan


limitaciones legales, tcnicas e incluso de conveniencia
poltica por clientelas de votos, a pesar de su
potencialidad financiadora y sus impactos favorables
en el propio mercado de suelo28.
sociedad. Es posible, sin embargo, identificar algunas
tendencias en los modos de gestin de lo pblico.

En un escenario de rigidez, baja capacidad para


competir, poca organizacin, dbiles recursos humanos
e insuficiencia de recursos econmicos, el incremento de
las demandas sociales y de servicios desbord la
capacidad de los gobiernos locales. Las vas,
infraestructuras,
viviendas, equipamientos y otros
servicios se produjeron en cantidad muy inferior a los
requerimientos
y dejando de lado una visin de
conjunto, dando lugar al surgimiento de ciudades
altamente divididas social y espacialmente.
Esta dualidad se ha convertido en uno de los rasgos ms
conocidos de las ciudades latinoamericanas y del Caribe.
La dualidad resalta la caracterstica oposicin entre
barrios formales e informales, construcciones legales e
ilegales, la segregacin entre ricos y pobres, el privilegio
de lo privado sobre lo pblico y el sacrificio de bienes
colectivos como la movilidad, el espacio pblico y los
propios elementos ambientales.
En ese proceso de divisin, la ciudad dej de ser objeto
del quehacer pblico, y el ejercicio de gobierno urbano se
redujo a la gestin del dficit. Sin embargo, las nuevas
realidades demogrficas,
sociales y econmicas
demandan cada vez ms cambios en las formas de
gestin de lo pblico. En la regin se observan hoy
diversas tendencias de gobierno urbano con mayor o
menor prevalencia de lo pblico y lo privado en los
modelos de planificacin y gestin.

Enfoques de planificacin
En lnea con las tendencias observadas a nivel mundial,
el modelo predominante hasta finales de la dcada de
los ochenta fue el de planificacin fsica. Era un modelo
basado en la idea del orden territorial e implementado
en la regin por medio de tres instrumentos bsicos: la
zonificacin de usos del suelo, el control de las
densidades y la extensin de redes de servicios bsicos.
El objetivo de ordenar fue aplicado de forma rgida y
casi ajena a las realidades de la ocupacin territorial, en
particular en lo que concierne a la ocupacin popular,
tendiendo a reproducir la lgica del mercado
inmobiliario y su patrn segregador e inequitativo.
Desde el Gobierno, se ignor a la parte informal de la
ciudad, excluyendo a sus habitantes de los beneficios de
la inversin pblica y la provisin de servicios bsicos, e
incluso de aparecer en los mapas y planos de la ciudad.
Este modelo entr en crisis a partir de la dcada de
1990, debido al dficit acumulado de servicios e
infraestructuras urbanas. Su abandono obedeci,
asimismo, a lineamientos de poltica que abogaban por la
reduccin de la intervencin pblica en todas las reas,
incluyendo el territorio y el mercado de suelo urbano.
A partir de entonces, y de la mano del proceso
descentralizador, la planificacin deriv en varios
ejercicios, algunos de los cuales todava estn ligados a
la corriente de planificacin fsica, otros a una
planificacin ms estratgica, proveniente del mbito

Antigua y Barbuda. La corriente de gestin pblica da mayor nfasis al ciudadano como sujeto de derechos. Alain Grimard

empresarial, y un tercer grupo a proyectos urbanos


especficos para reas puntuales de la ciudad30.
Brasil y Colombia aparecen como los pases que
lideran una segunda apuesta por la planificacin
fsica desde una mirada local. Estos pases cuentan
con los marcos jurdicos ms desarrollados de la
regin, en Colombia por iniciativa del propio
gobierno central y en Brasil mucho ms asociado a las
presiones de los movimientos sociales31. Con mltiples
experiencias de implementacin, algunas ms exitosas
que otras, movimientos sociales, tecnocrticos y
polticos han devuelto a la arena poltica la discusin
local sobre el gobierno del territorio y reclamado la
atencin del Estado con polticas propositivas para los
asentamientos precarios. Algunas ciudades, como
Bogot, Medelln y Bucaramanga en Colombia, y
Curitiba, Porto Alegre y Diadema en Brasil, se destacan
por ejercicios de planificacin del territorio con fuerte
enfoque en la mejora de las condiciones de vida de sus
asentamientos precarios.
Dentro del modelo ms orientado a la planificacin
estratgica, el desarrollo urbano se basa en lneas
centrales consensuadas por los agentes sociales y
econmicos de la ciudad, en dilogo con el sector
pblico. Se han mencionado como ilustrativos de este
modelo los casos de Rosario (Argentina), Santiago
(Chile), Puebla (Mxico) y Ciudad de Guatemala 32.
En este caso, el objetivo era recuperar la ribera del ro

Se observan tambin proyectos puntuales de gran


dimen- sin, asociados a la planificacin de reas
especficas33. Con un impacto delimitado espacialmente,
estos proyectos son manejados por las autoridades locales,
pero se desarrollan con apoyo de la inversin privada.
Generalmente, el Estado aporta recursos (el suelo o la
infraestructura
de
movilidad),
flexibilizaciones
normativas y un marco operacional en reas con gran
inters o potencial inmobiliario. En casos exitosos, estos
proyectos suelen tener un rpido efecto, a veces de
carcter estructural, sobre la dinmica del desarrollo
urbano. Sin embargo, estas intervenciones no suelen
tener un impacto amplio en redistribucin social de la
riqueza e incluso pueden ser negativos para la poblacin
vulnerable que ocupaba el rea antes de la intervencin,
a no ser que la dimensin social est fuertemente
definida como un objetivo desde los inicios.
Un proyecto emblemtico de este tipo es el de Puerto
Madero34, en Buenos Aires, una zona de infraestructura
portuaria que estaba abandonada y ha sido convertida
en un rea de intensa actividad del sector terciario,
aglutinando empresas, restaurantes, hoteles, reas para
congresos y ferias, y zonas de paseo. El proyecto tena un
foco importante en la gestin del suelo, al igual que lo
ha tenido el Programa de Regeneracin urbana de la
Ribera Norte del ro Biobo, en la ciudad chilena de
Concepcin35.
para integrarla a la ciudad y resolver problemas sociales

que databan de varias dcadas mediante un proyecto que


buscaba compatibilizar el desarrollo y rehabilitacin de
infraestructura (autovas, ferrocarril e instalaciones para
servicios) con la construccin de vivienda.

con mayor delegacin de la ejecucin al sector privado.


Dentro de esta tendencia, se ha identificado en periodos
recientes a las ciudades de Guayaquil, Monterrey,
Santiago y Lima36.

Al margen de los matices e hbridos de las tendencias


actuales, un desafo comn de los ejercicios de
planeacin es establecer normas
generales y
regulatorias para el sector inmobiliario. La articulacin
con el financiamiento urbano y la aplicacin de
mecanismos tributarios
y normativos son aspectos
insuficientemente explorados en la regin.

En la corriente identificada como de gestin


pblica, se observa
un mayor nfasis en el
ciudadano como sujeto de derechos, menores enfoques
sectoriales y ms ejercicios de participacin social. En
estos esquemas se suelen fortalecer las instituciones y
competencias pblicas, pero sin renunciar a
herramientas provenientes de la tendencia ms
empresarial, como la delegacin de determinadas
actividades al sector privado y la asociacin pblicoprivada. Han sido o son casos representativos de esta
tendencia Ciudad de Mxico, Porto Alegre, Bogot y
Montevideo37. Esta forma de gestin tambin ha
abierto el espacio para la discusin social de los llamados
intereses pblicos que, en algunos casos, pueden generar
verdaderas oposiciones entre gobernantes y gobernados,
principalmente cuando un proyecto urbano involucra
grandes recursos, significa el desplazamiento de
poblacin o la afectacin de los componentes
ambientales.

La baja capacidad municipal para planificar, regular


el desarrollo urbano y su financiamiento est tambin
vinculada a la falta de herramientas normativas
actualizadas. No son pocos los pases que cuentan con
una legislacin sobre asentamientos humanos que tiene
30 o 40 aos de antigedad. Sin embargo, parece existir
un renovado inters por actualizar las legislaciones,
directamente o a partir de cambios constitucionales.
Entre 2006 y 2009, El Salvador, Honduras, Panam y
Uruguay aprobaron una nueva legislacin urbanstica
nacional. En Bolivia, Ecuador y Repblica Dominicana,
recientes cambios constitucionales incluyeron el
tema urbano y la funcin social de la propiedad. Hay
discusiones para modificar la ley urbanstica en Costa
Rica, Guatemala, Per y Venezuela. En Mxico ha
habido cambios
en las legislaciones
estatales
(Quertaro, por ejemplo). Si bien la regulacin no
garantiza resultados, la reciente actividad normativa
muestra que el tema ha vuelto a las agendas polticas y
sociales en la regin.
En ltima instancia, el desafo reside en adoptar una
planificacin que promueva un modelo de
urbanizacin sostenible, que favorezca la densificacin,
con espacios de calidad y que tenga un enfoque integral,
abarcando todas las reas urbanas y todos los sectores.

Enfoques de gestin
En la regin, es amplio el abanico de experiencias de
gestin urbana. Los gobiernos locales estn aplicando
una gran variedad de soluciones, que pueden
interpretarse como variaciones entre dos modelos, de
un lado, la gestin empresarial del municipio y, del
otro, el modelo de gestin pblica.
El esquema ms empresarial se caracteriza por una mayor
apuesta por el mercado y el consumidor para alcanzar
el desarrollo, as como la interiorizacin de principios y
prcticas derivados del sector privado. En l, se privilegia
el enfoque de servicios y con ello una estructura de
financiamiento a partir de tasas ms que de impuestos.
Con diferentes grados, este tipo de gestin se identifica
con
escenarios
locales
ms
dinmicos
econmicamente,

Recuadro 6.6
Asociacin pblico-privada
Los esquemas de asociacin pblica privada para la gestin de
servicios bsicos son diversos en la regin y abarcan diferentes
reas.
En Per, la creacin de mercados de servicios de saneamiento
en los que el sector privado participa activamente de la creacin
de oportunidades de negocio ha sido el mecanismo utilizado a
partir de la experiencia piloto en las reas periurbanas de
Lima, desarrollada desde 2003.
Las empresas privadas crean modelos de negocio y participan,
junto con las instituciones pblicas, en la bsqueda de socios
pblicos y privados para expandir soluciones integradas de
saneamiento (incluyen bienes, servicios, financiamiento e
informacin) desde y con visin de mercado. Este mercado es
ampliamente dominado y operado por microempresasa.
En Chile, las autopistas urbanas de la regin metropolitana
de Santiago, aeropuertos, centros penitenciarios, edificios
pblicos, espacios de recreacin y cultura, estacionamientos
pblicos e infraestructura de transporte pblico han sido
construidos gracias a un modelo de participacin pblicoprivado desarrollado desde 1993 mediante un esquema de
concesiones.
La creacin de infraestructura es un negocio para el sector
privado (incluyendo capital extranjero), un requisito para
la competitividad, elemento central para el desarrollo. Este
sistema permite liberar recursos fiscales para otros objetivos
del sector pblico. Este caso se considera paradigmtico en
Amrica Latina y el Caribe por su xito y posibilidades de
rplica, principalmente en transporte e infraestructurab.
a

International Finance Corporation (2011).

Gobierno de Chile, Ministerio de Obras Pblicas (2009); Vieitez Martnez,


Daniel (2010).
b

Recuadro 6.7
Defensores y detractores de la superva en la Ciudad de Mxico
En la Ciudad de Mxico se est llevando a cabo un conjunto
de obras viales que tiene la finalidad de otorgar mayor
movilidad a la poblacin y accesibilidad a zonas mal
comunicadas. En algunos de estos proyectos, se ha producido
un enfrentamiento entre el Gobierno del Distrito Federal y la
poblacin afectada, como en el caso de la vialidad urbana
de peaje denominada Superva Poniente. El proyecto trata
de conectar la zona oeste de Santa Fe, que aloja un
importante desarrollo inmobiliario y las principales oficinas
de corporaciones nacionales e internacionales, con la parte
sur de la ciudad.

toda la comunidad urbana, argumentando que este proyecto dar


movilidad a 4 millones de personas, reducir tiempos de traslado y
niveles de contaminacin, y crear 65.000 nuevos empleos.

El conflicto se debe a que el trazado de la Superva atraviesa


territorio de dos delegaciones, pasando por reas urbanas
residenciales, barrios populares y una parte del denominado
Suelo de Conservacin, el cual tiene un papel importante en la
recarga de los acuferos del Valle de Mxico.

Para hacerse or y presentar proyectos alternativos, el movimiento


opositor ha utilizado un repertorio completo de acciones, tanto
institucionales como no institucionales: alianzas, movilizaciones
callejeras, formacin de una Comisin Civil de Acompaamiento
(CCA), plantn permanente en el barrio popular de la Malinche,
asambleas populares, queja ante la Comisin de Derechos Humanos
del Distrito Federal y carta a la Oficina del Alto Comisionado para
los Derechos Humanos de la ONU, entre otros.

La accin gubernamental se ha centrado en el cumplimiento


de la normativa vigente para ejecutar proyectos urbanos de
esta importancia: justificacin de la utilidad pblica de la
Superva Sur-Poniente; publicacin del decreto expropiatorio
de 33,6 hectreas y pago de la indemnizacin a la poblacin
afectada. Adems, ha puesto en marcha una campaa de
difusin de las ventajas del proyecto, para que la sociedad
capitalina asuma la construccin de la Superva como una
necesidad y un bien para

Una parte de la poblacin afectada por el trazado del proyecto


se ha organizado para exigir la cancelacin definitiva de lo que
consideran una obra vial innecesaria. Este movimiento declara que
el proyecto atenta contra el patrimonio ambiental, ya que producir
una catstrofe ecolgica en la ciudad, acabar con reas verdes,
evitar la captacin pluvial para la recarga de los mantos acuferos
y propiciar el exterminio del nico ro vivo de la ciudad.

Este ejemplo es ilustrativo de las tensiones que pueden existir entre


comunidades e intereses locales y la visin gubernamental de las
grandes necesidades del desarrollo urbano.

Fuente: Luis Patio. Doctorando del Doctorado en Estudios Urbanos y Ambientales de El Colegio de Mxico, 2012.

6.3 Nuevas formas de


gobernanza urbana
La tendencia a la estabilidad demogrfica y las nuevas
configuraciones econmicas y territoriales estn desplazando las demandas ciudadanas y el gobierno urbano
hacia nuevas reas y desafos. La demanda ya no es solo
de mayor cantidad de servicios e infraestructura, sino
tambin la mejora en la calidad de vida urbana y la
garanta de derechos vinculados a la seguridad, la
movilidad, la proteccin ambiental y la superacin de
las inequidades sociales.
La diversificacin del sistema urbano y la creciente
importancia de ciudades intermedias han cambiado
las relaciones y jerarquas entre ciudades dentro de los
pases, en relacin al poder nacional y en el escenario
internacional. El proceso descentralizador38
ha
provocado un movimiento de distribucin de
competencias y poderes hacia autoridades subnacionales,
que tienden a ocupar espacios cada vez ms
estratgicos. Esta reconfiguracin ha dado lugar a una
nueva forma de relacionamiento para las ciudades que,
en paralelo, ha abierto un debate sobre la relativizacin
de los poderes nacionales39.

Cooperacin intermunicipal
y gobernabilidad de las reas
metropolitanas
Para superar la complejidad de la gestin y provisin de
servicios, han
surgido
vas de
cooperacin
intermunicipal, integracin
supramunicipal
y
asociativismo, ya sea por iniciativa local o por
incentivo desde los niveles nacionales40. En muchos
casos, la asociacin es promovida por la limitada
capacidad presupuestaria de pequeos municipios para
la prestacin de servicios, la ejecucin de obras y el
ejercicio de determinadas funciones, para las cuales las
economas de escala son la solucin. La cooperacin
intermunicipal es muy comn en las reas de los residuos
slidos y la gestin de las bases catastrales.
Argentina cuenta con 72 entes intermunicipales, Bolivia
cuenta con ms de 70 mancomunidades y Ecuador con
20, Chile tiene ms de 60 asociaciones y Colombia 44
asociaciones de municipios41.
La diversificacin del sistema urbano, ms policntrico
y diverso que en el pasado, abre nuevas relaciones y
confrontaciones entre la gobernanza tradicional y los
nuevos protagonismos. Las relaciones, la forma de
control y gobierno del territorio estn sufriendo una
profunda transformacin. Esos cambios obligan a
articular lo local alrededor de ejes estructuradores
supramunicipales, ya sean ambientales, econmicos o

culturales.
La regin enfrenta nuevos retos de gran dimensin para
la gestin de los nuevos entramados urbanos,
conurbaciones, corredores urbanos, ciudades-regin,
megarregiones y reas metropolitanas. Las nuevas
expresiones territorial- urbanas no obedecen a las
lgicas tradicionales de divisiones de poder municipal
y exigen nuevas relaciones y actores para el
cumplimiento de las funciones a cargo de los gobiernos
locales, particularmente en la provisin de servicios de
agua y saneamiento, la gestin de los residuos slidos,
la proteccin de cuencas hidrogrficas y la movilidad,
sectores que requieren de una intensa coordinacin
supramunicipal.
Sin adecuada planificacin urbana, la gestin del
territorio puede convertirse en un gran problema
cuando el rea formada por un continuo urbano es
gobernada de manera fraccionada. Sin coordinacin
supramunicipal, resulta imposible asegurar un mnimo
de equilibro en la localizacin de equipamientos, la
prestacin de servicios y la distribucin de riqueza, con
el riesgo de contribuir a una alta polarizacin fsica y
social en el interior del conglomerado urbano.
Los grandes conglomerados de la regin ejemplifican
bien las complejidades de administracin. Estas ciudades
comprenden generalmente varias unidades
de
gobierno local y en algunos casos, como en la Ciudad
de Mxico y Buenos Aires, a ms de una entidad de
gobierno del nivel intermedio42. Como ejemplos de
autoridades
metropo- litanas constituidas
se
encuentran, entre otros, los casos de Lima, Quito y
Caracas.

Si bien a nivel nacional o federal se observan iniciativas


en algunos pases para impulsar el ejercicio de gobierno
desde un foco metropolitano, uno de los aspectos ms
complejos es, precisamente,
la definicin de los
criterios para la conformacin y delimitacin espacial de
las reas metropolitanas. Por ejemplo, en Brasil, a
iniciativa del Ministerio de las Ciudades, el gobierno
federal cre un fondo especial para apoyar el
financiamiento de inversiones comunes en regiones
metropolitanas. La ausencia de criterios para definir el
fenmeno metropolitano desde el nivel federal, junto
con el atractivo que, al menos tericamente,
representa
este
fondo de financiamiento para
municipios perifricos de regiones metropolitanas, ha
llevado en algunos casos al crecimiento horizontal de
las mismas, incorporando municipios muy lejanos del
rea conurbada.
Por otro lado, el corazn del problema de
gobernabilidad en los continuos urbanos es la nueva
distribucin de poder y autonoma que un verdadero
ajuste puede significar para los
gobernantes
municipales individualmente considerados.
Esto explica en parte que la coordinacin en reas
metropolitanas, cuando existe, opere generalmente con
poca incidencia y restringida a asuntos especficos43. Son
los casos de la Corporacin del rea Metropolitana de
San Salvador (COAMSS)
y la Federacin
Metropolitana de Municipalidades
de San Jos
(FEMETROM),
que operan circunscritas a la
coordinacin de la planificacin y el ordenamiento
territorial.

Aatuya, Argentina. El hermanamiento de ciudades de pases diferentes se ha convertido en una prctica corriente para reforzar lazos de todo tipo. Roxana Rihos

Un caso interesante es la iniciativa en el rea


metropolitana constituida en torno a Medelln, en
Colombia. Denomi- nada como rea metropolitana del
Valle de Aburr, esta entidad, creada hace treinta aos,
integra nueve de los diez municipios del valle.
Actualmente,
cumple funciones de planificacin
territorial, autoridad ambiental en la zona urbana de
los municipios que la conforman, autoridad en el tema
de transporte masivo y metropolitano, y ejecutora de
obras de inters metropolitano. La entidad cuenta con
un marco jurdico propio, planes de trabajo,
presupuesto, metas e indicadores,
as como una
presencia
activa y dinamizadora en el rea
metropolitana
que
incluye
un
Observatorio
metropolitano de informacin44.

(Per), Leticia (Colombia) y Nueva Loja (Ecuador),


hermanadas para enfrentar el complejo problema del
narcotrfico y apoyarse mutuamente en temas de
infraestructura.

Si bien se ha avanzado en el conocimiento del desafo


que representa la gestin integrada del continuo
urbano, las articulaciones entre gobiernos locales
siguen figurando en la agenda pendiente de la regin.
En el caso especfico de las reas metropolitanas, el
desafo est en buscar una gestin integrada basada en
dos lgicas: intermunicipal y supramunicipal, lo que
incluye el establecimiento y el manejo de vnculos con
niveles de gobierno superiores, ya sea provincial, estatal
o nacional. El peso demogrfico e econmico de las
grandes conurbaciones
tambin las convierte en
entidades polticas con una potencial capacidad de
oposicin al gobierno central45.

Proyeccin de las ciudades en el


mbito internacional
El contexto actual de creciente conectividad, la
competitividad y las tendencias
globalizadoras
influyen y consolidan la importancia de las relaciones
que las ciudades establecen entre s y con el resto del
mundo.
A partir del proceso de descentralizacin, han surgido
en la regin instituciones que agrupan gobiernos
municipales y que han tomado varias formas, cuya
representatividad y capacidad institucional es desigual46.
Hay asociaciones subregionales, como la Federacin
de Municipios del Istmo Centroamericano o la Red
de Mercociudades (que une 181 asociaciones de los
pases del Mercosur) y asociaciones de carcter
regional que renen entidades nacionales (FLACMA).
A estas se suman otras, como las asociaciones de mujeres
e indgenas de carcter municipal, que tienen una
lgica ms de gremio y defensa de la autonoma local
en relacin a los gobiernos nacionales que de articulacin
interurbana.
El hermanamiento de ciudades de pases diferentes se
ha convertido en una
prctica corriente para
reforzar lazos de todo tipo (comerciales, culturales y
polticos, principalmente), cooperar en reas de inters
comn y facilitar los intercambios. Esta es la va elegida
por cuatro ciudades fronterizas: Manaos (Brasil), Iquitos
La Gobernabilidad urbana

153

En algunos casos, la continuidad territorial lleva a


situaciones que requieren superar las diferencias nacionales
y adoptar modalidades de gobierno que son, al mismo
tiempo, intermunicipales e internacionales. Es lo que
ocurre cuando municipios de distintos pases establecen
mancomunidades como mejor respuesta a la necesidad
de prestar servicios bsicos, una situacin de la que son
ejemplo Tulcn (Ecuador) e Ipiales (Colombia),
asociadas para la gestin de residuos slidos y la
proteccin del medio ambiente47.
Adems de los cambios en la relacin entre gobiernos
locales, se detecta una tendencia nueva y diferenciada:
la proyeccin directa de la ciudad en el mbito
internacional como un actor con espacio propio. Esta
proyeccin se articula en torno a asociaciones
mundiales de ciudades, como Metrpolis, que incluye
en su misin representar y defender los intereses y
preocupaciones
metropolitanas
en
los
foros
internacionales48,
especialmente ante organizaciones
como las Naciones Unidas e instituciones de diferente
naturaleza, incluidas Cities Alliance, el Banco
Mundial y la Conferencia de Alcaldes de los Estados
Unidos. El grupo C40 de Ciudades y Liderazgo contra

154

el Cambio Climtico, en el que participan algunas de las


grandes metrpolis de la regin, es otro ejemplo de
entidad constituida directamente por las ciudades para
promover acciones relacionadas con un problema
mundial y cuyos compromisos van, en algunos casos,
ms all de los asumidos por los gobiernos centrales de
sus pases.
Con la globalizacin, los Estados estn perdiendo un
poco de su influencia internacional en beneficio de las
grandes ciudades. Es particularmente evidente en las
discusiones relativas al cambio climtico, para el cual
muchas medidas requieren decisiones de nivel local.
Sin embargo, esta tendencia a una mayor presencia de
los gobiernos locales an no se ha traducido en una
implicacin directa y activa de las autoridades
subnacionales en las negociaciones de acuerdos y
convenios internacionales que les afectan.
Los pases estn atravesando una revolucin social,
econmica y poltica que deberan ser tenidos en cuenta
en los arreglos institucionales. Esta realidad cambiante
requiere una mayor articulacin entre los diferentes
niveles de gobierno y una adaptacin permanente a las
nuevas problemticas de la gobernanza.

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Notas
1.

CGLU (2008). Las denominaciones de las divisiones administrativas


difieren entre pases.

2.

CGLU (2008).

3.

Vega, N. y Pea, D. (2010)

4.

La posibilidad de revocar un representante electo est sujeta a


condiciones especficas propias de cada pas, por ejemplo, que
haya transcurrido un periodo mnimo desde la eleccin o que la
propuesta est apoyada por una cantidad mnima de electores en
la circunscripcin.

5.

6.

Para informacin sobre resultados, se puede consultar la pgina de


la Oficina Nacional de Procesos Electorales de Per http://www.
web.onpe.gob.pe /modElecciones /elecciones /resultados2009 /
indexrev.php.
Pez Moreno, Amanda (2011).

7.

Ibdem.

8.

Para ms informacin, vase ht tp:/ / habitat.aq.upm.es /dubai / 0 0


/ bp763.html y ht tp :/ / ww w.asambleacotacachi.org /pagina.
php?varmenu =127

9.

CGLU (2008).

21. Teran C., (2007).


22. Ojeda Segovia (2004).
23. Canavire-Bacarreza, y. al. (2012).
24. CGLU (2008).
25. Cetrngolo (2007).
26. Ibdem.
27. De Cesare (2010).
28. Clichevsky, N. (2006).
29. Cetrngolo (2007).
30. Carrin, F. (2011).
31. La Ley de Desarrollo Territorial de Colombia fue promulgada a
partir de la iniciativa del rgano ejecutivo nacional en 1997 el
Estatuto de la Ciudad de Brasil fue impulsado por el rgano
legislativo nacional, pero a instancias de movimientos sociales.
32. Carrin, F. (2011).
33. Ibdem.
34. ht tp:/ / ww w.puer tomadero.com /

10. Ibdem.

35. http :/ / ww w.minvu.cl / opensite_ 20 070307160114.aspx

11. CGLU (2010).

36. Carrin, F. (2001).

12. La paridad ha sido objeto de un estudio en profundidad de


CEPAL en el que tambin se analizan la ley de cuotas, las medidas
afirmativas y los cambios culturales que se comentan en los
prrafos siguientes. CEPAL, (2011c).

37. Ibdem.

13. CEPAL (2011c).


14. Datos del Observatorio para la Igualdad de Gnero de la CEPAL.
Consulta de diciembre de 2011.

38. Captulo 1 de este informe.


39. Carrin, F. (2011).
40. CGLU (2008).
41. Ibdem.
42. Ibdem.

15. CEPAL (2011c) y Guzmn (2003).

43. Ibdem.

16. Observatorio de igualdad de gnero de Amrica Latina y el Caribe


(2011).

44. Informacin sobre el rea metropolitana del Valle de Aburr


disponible en: http :/ / ww w.areadigital.gov.co / Pages /
Inicio.aspx

17. Vega, N. y Pea, D. (2010).


18. CGLU (2008).
19. Vega, N. y Pea, D. (2010).
20. Cetrngolo (2007).

45. Carrin, F. (2011).


46. CGLU (2008).
47. Carrin, F. (2011).
48. Para ms informacin sobre estas asociaciones, vanse sitios web:
ht tp :/ / ww w.metropolis.org / es / mision

Abreviaciones

ADERASA

Asociacin de entes reguladores de agua potable y saneamiento de las Amricas

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

BIRF

Banco Internacional de Reconstruccin y Comercio

BRT

Autobs de Trnsito Rpido

CAF

Corporacin Andina de Fomento

CAPRADE

Comit Andino para la Prevencin de Desastres

CARICOM

Comunidad del Caribe

CELADE

Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa

CEPAL

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

CEPALSTATS

Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas. Unidad de Estadsticas Sociales.

CEPREDENAC Centro de Coordinacin para la Prevencin de Desastres Naturales en Amrica Central


CGLU

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

DEPUALC

Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe

FIIC

Federacin Interamericana de la Industria de la Construccin

GEI

Gases de Efecto Invernadero

GIRS

Gestin Integrada de Residuos Slidos

ICC

ndice de Cuatro Ciudades

IDH

ndice de Desarrollo Humano

IPCC

Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (siglas en ingls)

IPT

ndice de Poblacin Total

JMP

Programa Conjunto de Monitoreo del Abastecimiento de Agua y Saneamiento

MDL

Mecanismo de Desarrollo Limpio

OCDE

Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico

ODM

Objetivos de Desarrollo del Milenio

OIM

Organizacin Internacional de las Migraciones

OIT

Organizacin Internacional del Trabajo

OMS

Organizacin Mundial de la Salud

OMU

Observatorio de la Movilidad Urbana

OPS

Organizacin Panamericana de la Salud

PEA

Poblacin Econmicamente Activa

PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PNUMA

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

RSU

Residuos Slidos Urbanos

SAO

Sustancias que Agotan la Capa de Ozono

SEDESOL

Secretara de Desarrollo Social (Mxico)

UNDESA

Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de Naciones Unidas

UNICEF

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

UPP

Unidades de Polica Pacificadora

UPPs

Unidades de Polica Pacificadora Sociales

NDICE

Grficos, Recuadros, Tablas, Mapas y Anexos

Grficos

Amrica Latina y el Caribe. Participacin de subregiones y


pases de gran tamao en el PIB regional, 1970 y 2009. . . 40

Grfico 1.1
Amrica Latina y el Caribe. Distribucin demogrfica por
subregiones y pases de gran tamao, 2010 . . . . . . . . . . . 18
Grfico 1.2
Amrica Latina y el Caribe. Estructura de la poblacin por
sexo y grupo etario, 1970 y 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
20
Grfico 1.3
Amrica Latina y el Caribe. Evolucin y proyeccin
de la tasa de urbanizacin, 1970-2050 . . . . . . . . . . . . . . 20
Grfico 1.4
Amrica Latina y el Caribe. Poblacin urbana y rural por
subregiones y pases de gran tamao, 2010 . . . . . . . . . . . 20
Grfico 1.5
Emigrantes e inmigrantes en los principales pases receptores
de la regin
(en miles y como porcentaje de la poblacin total) . . . . . . 23
Grfico 1.6
Emigrantes e inmigrantes en pases del Caribe seleccionados
(en miles y como porcentaje de la poblacin total) . . . . . . 24
Grfico 1.7
Contribucin de la migracin campo-ciudad al crecimiento
de la poblacin urbana en pases seleccionados
(1980-1990 y 1990-2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
24
Grfico 1.8
Mundo, Amrica Latina y el Caribe y reas geogrficas.
Poblacin urbana por tamao de aglomeracin, 2010 . . . 25
Grfico 1.9
Crecimiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe
en funcin de su tamao absoluto, 1950-2010 . . . . . . . . .
28
Grfico 1.10
Crecimiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe
en funcin de su tamao relativo, 1950-2010 . . . . . . . . . .
28
Grfico 1.11
Crecimiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe
por tamao relativo y reas geogrficas, 1950-2010 (%). .
29
Grfico 1.12
Amrica Latina y el Caribe. Primaca urbana, 2010 (medido
por el IPT) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Grfico 1.13
ndice de primaca de grandes ciudades seleccionadas, 19502010 (medidas por el IPT) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Grfico 1.14
Densidad demogrfica en ciudades seleccionadas, 2000. . 33
Grfico 1.15
Variacin de la densidad en ciudades seleccionadas, 19902000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Grfico 2.1
Anexos

153

Grfico 2.2
Amrica Latina y el Caribe. PIB per cpita de los pases,
2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Grfico 2.3
Amrica Latina y el Caribe. Evolucin de la pobreza y la
indigencia, 1980-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Tasa de crecimiento del PIB regional y del PIB de la


construccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Grfico 2.11
Participacin de la industria de la construccin en el
producto interno bruto, 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Grfico 2.4
Amrica Latina y el Caribe. Tasas de pobreza urbana,
2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Grfico 2.12
Tasa de participacin de hombres y mujeres en la actividad
econmica urbana en pases seleccionados,
circa 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Grfico 2.5
Evolucin del ndice de Gini en pases seleccionados, 1990 y
2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Grfico 2.13
Tasa de participacin femenina urbana y rural en la fuerza
laboral en pases seleccionados, circa 2009. . . . . . . . . . . . 48

Grfico 2.6
Comparacin del ndice de Gini de ciudades seleccionadas y
sus pases respectivos, circa 2005. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Grfico 2.14
Informalidad urbana en pases seleccionados, 2009
(% poblacin ocupada total, masculina y femenina) . . . . . 50

Grfico 2.7
Poblacin urbana ocupada segn grandes sectores de
actividad econmica en pases seleccionados, circa 2009.. 46

Grfico 2.15
Amrica Latina y el Caribe. Tendencias de crecimiento
econmico y urbanizacin medidas en nmeros ndices,
1970-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Grfico 2.8
Amrica Latina y el Caribe. Evolucin de la tasa de
desempleo urbano, 2000-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
Grfico 2.9
Amrica Latina y el Caribe. Tasa de desempleo urbano,
2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
Grfico 2.10
Grfico 3.1
Vivienda existente por cada 1.000 habitantes . . . . . . . . . 62
Grfico 3.2
Amrica Latina y el Caribe. Poblacin urbana viviendo en
tugurios, circa 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Grfico 3.3
Amrica Latina y el Caribe. Tendencia de poblacin urbana
que vive en tugurios, 1990-2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Grfico 3.4
Distribucin de hogares urbanos por condicin jurdica de la
tenencia de la vivienda. Circa 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
Grfico 3.5
Tasa de homicidios en ciudades seleccionadas y en su pas,
circa 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Grfico 4.1
Amrica Latina y el Caribe. Evolucin de la poblacin urbana
con acceso a agua y saneamiento, 1990-2008 . . . . . . . . . 81

Grfico 2.16
Participacin del PIB de ciudades principales en el PIB
nacional y peso demogrfico de la ciudad en su pas,
circa 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Grfico 2.17
Amrica Latina y el Caribe. Crecimiento del PIB per cpita de
la ciudad y nacional, 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Grfico 4.8
Precio del servicio de alcantarillado en relacin al del agua
en ciudades y pases seleccionados, 2005 . . . . . . . . . . . . 88
Grfico 4.9
Cobertura del servicio de recoleccin en pases
seleccionados, 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
Grfico 4.10
Amrica Latina y el Caribe. Formas de disposicin final de
residuos slidos urbanos (% disposicin total) . . . . . . . . . 97
Grfico 4.11
Distribucin de los desplazamientos urbanos segn medio
de transporte, 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Grfico 4.12
Cambios en la participacin del transporte pblico colectivo
en ciudades seleccionadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Grfico 4.13 Recaudacin y subsidios para la operacin del
transporte pblico en ciudades seleccionadas, 2007 . . . . 101

Grfico 4.2
Amrica Latina y el Caribe. Evolucin en el acceso a fuentes
de agua en reas urbanas, 1990-2010 . . . . . . . . . . . . . . . 81

Grfico 4.14
Evolucin de la tasa de motorizacin
(autos por persona), 1990-2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

Grfico 4.3
Amrica Latina y el Caribe. Grado de urbanizacin y
proporcin de poblacin urbana con agua entubada,
2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Grfico 4.15 Evolucin de la tasa de motorizacin en pases


de Amrica Latina y el Caribe, 2001 y 2007 . . . . . . . . . . 103

Grfico 4.4
Amrica Latina y el Caribe. Evolucin en el acceso a servicios
mejorados de saneamiento en reas urbanas, 1990-2010 .
83

Grfico 4.16
Distribucin de modos de transporte segn los grupos
socioeconmicos en Bogot y Santiago de Chile (%) . . . 105

Grfico 4.5
Amrica Latina y el Caribe. Grado de urbanizacin y
proporcin de poblacin urbana con saneamiento mejorado,
2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Grfico 4.6
Acceso a saneamiento por tamao de ciudad en pases
seleccionados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Grfico 4.7
Factura residencial tpica de agua en ciudades seleccionadas,
2005 (US$/20m3 /mensual) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

154

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Grfico 4.17
Costo del sistema de autobuses para los usuarios en
ciudades seleccionadas, 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Grfico 5.1
Amrica Latina y el Caribe. Extraccin de recursos hdricos
por sector econmico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
113
Grfico 5.2
Concentraciones de material particulado (PM10 ) en el
ambiente en ciudades seleccionadas, promedio 20002004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
Grfico 5.3
Tendencia de concentracin de material particulado
(PM10 ) en ciudades seleccionadas y recomendacin
OMS, 2000-2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
Grfico 5.4
Porcentaje de cada sector en el total de emisiones de
CO2 por quema de combustibles fsiles . . . . . . . . . . . . . 116

Grfico 5.9
Emisiones de CO2 del transporte individual y colectivo,
2007 (porcentaje de toneladas al da) . . . . . . . . . . . . . . . 119
Grfico 5.10
Amrica Latina y el Caribe. Consumo total de energa
por subregiones y pases de gran tamao, 1970-19902008 (miles de barriles equivalentes de petrleo) . . . . . . 120
Grfico 6.1
Amrica Latina y el Caribe. Porcentaje de mujeres
alcaldesas, 2009. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Grfico 6.2
Amrica Latina y el Caribe. Evolucin de la descentralizacin,
1980-2005 (% Gasto de gobiernos intermedios y locales en
gasto gubernamental total). . . . 142

Recuadros

Grfico 5.5
Mundo y Amrica Latina y el Caribe. Emisiones de
Gases de Efecto Invernadero (GEI) por sector. . . . . . . . . 117

Recuadro 1.1
Amrica Latina y el Caribe, una regin y muchas
realidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Grfico 5.6
Participacin de los pases en las emisiones regionales de
Gases de Efecto Invernadero provenientes de reas urbanas
(GEI urbano), 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Recuadro 2.1
Mtodos de medicin de la pobreza y la desigualdad . . . 42
Recuadro 2.2
Repunte de la industria de la construccin . . . . . . . . . . . . 47

Grfico 5.7
Variacin de las emisiones de CO2 urbano en pases
seleccionados, 1990-2007 (Porcentaje) . . . . . . . . . . . . . . 118
Grfico 5.8
Consumo diario de energa por habitante para el
transporte, 2007 (gramos equivalentes de
petrleo /hab /da) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Recuadro 2.3
Maneras de definir el sector informal . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Recuadro 2.6
Apuesta de Curitiba por la alta tecnologa . . . . . . . . . . . . 54
Recuadro 2.7
La transformacin econmica de Mxico . . . . . . . . . . . . . 55
Recuadro 2.8
El crecimiento y desarrollo de Maca e Itabora en
Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
Recuadro 3.1
Asentamiento precario: Definicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Recuadro 3.2
Emergencia habitacional en Paraguay . . . . . . . . . . . . . . . 65
Recuadro 3.3
Regularizacin de ttulos en Per y Brasil . . . . . . . . . . . . . 67
Recuadro 3.4
El modelo chileno y sus lmites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
Recuadro 3.5
Subsidios a la vivienda en Colombia y Brasil . . . . . . . . . . . 69
Recuadro 3.6
La fiscalidad del suelo como recurso para financiar
infraestructuras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Recuadro 3.7
Cmo vamos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Recuadro 3.8
El espacio pblico en la Carta por el Derecho a la
Ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
Recuadro 3.9
Ro de Janeiro: integracin de las favelas a la ciudad
formal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Recuadro 3.10
Programa Piloto de Reasentamiento en sitio propio:
Viviendas con corazn en la quebrada Juan Bobo
Anexos

Recuadro 2.4
Urbanizacin y PIB per cpita de pases seleccionados
medidos en nmeros ndice, 1970-2010 . . . . . . . . . . . . . . 52
Recuadro 2.5
Las ciudades ms competitivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
(Medelln, Colombia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Recuadro 3.11
La recuperacin del casco histrico de La Habana y
Quito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
Recuadro 3.12
Programa de rescate de espacios pblicos en Mxico . . . . 74
Recuadro 3.13
Ro de Janeiro: de la coercin a la confianza . . . . . . . . . . . 76
Recuadro 4.1
Costos de conexin: una barrera al acceso para los
pobres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Recuadro 4.2
Saneamiento sostenible descentralizado
en Cochabamba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Recuadro 4.3
Competencia en el servicio de agua de Paraguay . . . . . . . 91
Recuadro 4.4
Mecanismos financieros de acceso para los pobres . . . . . . 92
Recuadro 4.5
Servicios de limpieza con base comunitaria en Puerto
Lempira (Honduras) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
Recuadro 4.6
El valor de la basura en Curitiba (Brasil) . . . . . . . . . . . . . . . 98
Recuadro 4.7
Los robots de Kingston . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Recuadro 4.8
Hombres y mujeres: prioridades diferentes . . . . . . . . . . . 106
Recuadro 5.1
Objetivos de Desarrollo y medio ambiente en la
ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

155

Recuadro 5.2
Huella ecolgica urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

Recuadro 6.6
Asociacin pblico-privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Recuadro 5.3
El cambio climtico global. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

Recuadro 6.7
Defensores y detractores de la superva en la Ciudad
de Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

Recuadro 5.4
El desafo de las mediciones a nivel urbano . . . . . . . . . . 117
Recuadro 5.5
Hipotecas verdes para viviendas ecolgicas . . . . . . . . . 120
Recuadro 5.6
Desechos que producen electricidad . . . . . . . . . . . . . . . . 121
Recuadro 5.7
Lluvias extremas en Trinidad, Quito y Bogot . . . . . . . . . 124
Recuadro 5.8
Movilizacin contra el riesgo a desastres en Cuba . . . . . . 126
Recuadro 6.1
Los ciudadanos controlan la gestin
y el cumplimiento de metas de los
gobiernos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
Recuadro 6.2
Presupuesto participativo y la experiencia de Porto
Alegre (Brasil) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
Recuadro 6.3
Violencia y captura del estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
Recuadro 6.4
Campaa del 110% con Bogot, un ejercicio de
cultura ciudadana, responsabilidad tributaria y
orientacin poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
Recuadro 6.5
Contribucin al financiamiento de las inversiones en
Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Tablas
Tabla 2.1
Amrica Latina y el Caribe. Porcentaje de poblacin
urbana en situacin de pobreza e indigencia,
1990-2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Tabla 3.1
Tendencias recientes en la condicin jurdica de la
tenencia. reas urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Tabla 4.1
Caractersticas del marco legal e institucional de los
servicios de agua potable y saneamiento (APyS) en
pases seleccionados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
Tabla 4.2
Amrica Latina y el Caribe. Estimaciones de ahorro
por incremento en cobertura de agua y saneamiento,
2007 (millones de USD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
Tabla 4.3
Costos y metas propuestas para el sector de agua
potable y saneamiento 2010-2030 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
Tabla 4.4
Generacin per cpita de residuos slidos municipales
en pases seleccionados y territorios del Caribe . . . . . . . . . 95
Tabla 4.5
Generacin estimada de residuos slidos en ciudades

seleccionadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

1950 y 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Tabla 4.6
Composicin de los residuos slidos municipalesa
generados en pases y ciudades seleccionadas
(porcentajes). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Mapa 1.2
Amrica Latina y el Caribe. Ciudades de ms de
20.000 habitantes, 1950 y 2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Tabla 5.1
Impacto acumulado de desastres en Amrica Latina y
el Caribe, segn tipo de desastres y sectores afectados,
1970-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Tabla 5.2
Prdidas asociadas a desastres (nmero de personas
y hogares), 1970-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Tabla 6.1
Pases que contemplan la revocacin del mandato
por los electores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
Tabla 6.2
Estructura del financiamiento municipal en pases
seleccionados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

Mapa 1.3
Asentamientos irregulares en Montevideo . . . . . . . . . . . . 35
Mapa 1.4
Organizacin socioespacial de Buenos Aires . . . . . . . . . . . 35
Mapa 1.5
Evolucin de la mancha urbana de Mxico,1810-2000 . . . 35
Mapa 4.1
Amrica Latina y el Caribe. Hogares con acceso a
saneamiento en municipios urbanos . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Mapa 5.1
Vulnerabilidad de grandes ciudades a amenazas del
clima, 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Tabla 6.3
Principales sistemas de transferencia del Estado a
los gobiernos subnacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
Tabla 6.4
Municipios: capacidad tributaria y crediticia en la
regin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Tabla 6.5
Distribucin de los ingresos del impuesto predial . . . . . . 144

Mapas
Mapa 1.1
Amrica Latina y el Caribe. Tasa de urbanizacin,

156

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Anexos

territorio, 1970-2020 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

Anexo 1
Amrica Latina y el Caribe. Definicin de reas
urbanas en los censos nacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Anexo 7
Poblacin de aglomeraciones urbanas iguales o mayores
de 750.000 habitantes, en 2009, por pas. 1970-2020
(miles de habitantes). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

Anexo 2
Metodologa para la clasificacin de ciudades
intermedias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Anexo 3
Poblacin y tasas de crecimiento de las aglomeraciones
grandes, medianas y pequeas segn el tamao de los
pases, 1950-2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
162
Anexo 4
Metodologa para el clculo del PIB de las principales
ciudades de la regin y PIB estimado de las ciudades . . . 163
Anexo 5
Poblacin total de los pases de Amrica Latina y
el Caribe, proporcin de poblacin urbana . . . . . . . . . . . 172
Anexo 6
Variacin promedio anual de poblacin urbana por pas o

Anexo 8
Poblacin en situacin de pobreza e indigencia por
rea geogrfica (Porcentaje del total de la poblacin
en cada rea geogrfica) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
Anexo 9
Poblacin urbana total y relativa en reas precarias
por pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
Anexo 10
Unidades de viviendas ocupadas segn tipo de
tenencia en reas urbanas (Nmero de viviendas) . . . . . . 181
Anexo 11
Poblacin urbana con acceso a servicios mejorados
de agua y saneamiento (% poblacin urbana) . . . . . . . . 182
Anexo 12
Gestin de la informacin urbana: hacia una
plataforma de informacin sobre ciudades . . . . . . . . . . . 183

157

Anexos

Anexo 1
Amrica Latina y el Caribe .
Definicin de reas urbanas
en los censos nacionales
En Amrica Latina y el Caribe, la calificacin de una
zona como urbana ha evolucionado con el paso del
tiempo y actualmente presenta variaciones considerables
entre pases.
La delimitacin de un rea urbana puede depender de
consideraciones polticas, administrativas, numricas o
una combinacin de varias de ellas; puede tener en
cuenta factores como la densidad de ocupacin del
suelo, la cantidad de viviendas o la infraestructura
fsica; o estar ligada a criterios funcionales, aspectos
legales o sobre el entorno. As, los censos de 1950 y 1960
realizados en Brasil consideraban poblacin urbana la que
viva en ciudades (en el sentido de sedes municipales) y
villas (sedes distritales), mientras que en el censo de
2000 era aquella poblacin inscrita en ciudades, villas y
reas urbanas conforme a la delimitacin de las
respectivas municipalidades vigente a
1 de septiembre de
1991.

Una de las definiciones ms sencillas, constantes y


directas es la de Bolivia, donde poblacin urbana es la
censada en localidades con al menos 2.000 habitantes,
una cifra que Mxico eleva a 2.500 y Panam reduce a
1.500, aunque en este pas se vincula la condicin de
urbano a que tengan ciertos servicios, como luz elctrica,
alcantarillado,
acueducto,
calles
pavimentadas,
comercios,
escuela secundaria y facilidades de
comunicacin, entre otros.
La tabla ofrece las definiciones de rea urbana segn
los censos de cada pas, que constituye la base de los
datos estadsticos presentados en este informe. Debe
tenerse en cuenta que este listado reviste un carcter
ilustrativo y puede no reflejar de forma estricta los
criterios efectivamente utilizados en la construccin de
la informacin analizada en el informe. Esto se debe a
que buena parte de ella surge de estudios comparados
que requieren esfuerzos de armonizacin en el tiempo
(entre distintos relevamientos para el mismo pas) y el
espacio (entre pases).

Pas

Ao de la
definicin

Definicin de rea urbana

Cuba

2002

Poblacin residente dentro de los lmites de un asentamiento humano urbano, que se define con
las siguientes caractersticas: a) todos los asentamientos poblacionales declarados como tales en
el Censo de Poblacin y Viviendas de 1981; b) todos los asentamientos que cumplan una funcin
poltico-administrativa, es decir, que fueran cabecera municipal, y c) los asentamientos poblacionales
que tuvieran 2.000 o ms residentes permanentes, siempre que cumplieran con las siguientes nueve
caractersticas que identificaban las condiciones de vida urbana: i) trazado de calle y ordenamiento
de las edificaciones en correspondencia con las caractersticas propias del asentamiento; ii)
existencia de espacios pblicos representados por parques, plazas, paseos peatonales con
posibilidades para el descanso, el esparcimiento y el intercambio social permanente; iii) alumbrado
pblico representado por un sistema de luminarias que den servicio como mnimo a las vas y
espacios pblicos principales del asentamiento; iv) existencia de un acueducto para suministro
interno o extra domiciliario a las viviendas; v) sistema de tratamiento de residuos mediante
alcantarillado o fosas que permitan la evacuacin de los desechos; vi) servicio mdico asistencial
representado por hospitales, policlnicos o cobertura brindada por la institucin del mdico de la
familia; vii) servicio de educacin mediante los centros educacionales que se correspondan con la
dimensin poblacional del asentamiento y la poltica del Ministerio de Educacin para la poblacin
en edad escolar; viii) servicios gastronmicos y comerciales en correspondencia con la magnitud
poblacional del asentamiento, y ix) presencia de servicios de telefona pblica, correos y telgrafos,
as como seales de radio y televisin.

Argentina

2001

Poblacin empadronada el da del censo en centros poblados de 2.000 habitantes y ms.

Bolivia (Est. Plurinacional)

2001

Poblacin censada en localidades con 2.000 habitantes y ms.

Brasil

2000

Poblacin censada en las ciudades, villas y reas urbanas aisladas conforme a la delimitacin de las
respectivas municipalidades vigente al 1 de agosto de 1996.

Anexos

157

Chile

2002

Colombia

2005

Costa Rica

2000

Poblacin que vive en los centros administrativos de los cantones del pas, es decir, parte o todo
del distrito primero y otras reas adyacentes. Estas reas fueron demarcadas s/c con criterio fsico y
funcional, tomando en cuenta elementos tangibles como los cuadrantes, las calles, las aceras, la luz
elctrica, los servicios urbanos y otros.

Ecuador

2001

Poblacin que vive en las capitales provinciales y cabeceras cantonales (ncleos concentrados),
definidos previamente como reas urbanas para fines censales. Se excluye, por lo tanto, a
la poblacin de la periferia (poblacin dispersa dentro de los lmites legales de las capitales
provinciales y cabeceras cantonales).

El Salvador

2007

Poblacin que habita en las cabeceras municipales, donde se encuentran las autoridades civiles,
religiosas y militares, y aquellas reas que cumplan las siguientes caractersticas: i) que tengan
como mnimo 500 viviendas agrupadas continuamente y ii) que cuenten con servicio de alumbrado
pblico, un centro educativo a nivel de educacin bsica, servicio regular de transporte, calles
pavimentadas, adoquinadas o empedradas y servicio de telfono pblico.

Guatemala

2002

Poblacin que reside en ciudades, villas y pueblos (cabeceras departamentales y municipales), as


como en aquellos otros lugares poblados que tienen la categora de colonia o condominio y que
cuentan con ms de 2.000 habitantes, siempre que en dichos lugares poblados el 51% o ms de los
hogares dispongan de alumbrado con energa elctrica y servicios de agua por tubera.

Guyana1

2002

Regiones administrativas que cuentan con centros urbanos ms la ciudad capital (Georgetown).

Hait

2003

Poblacin que vive en las ciudades propiamente dichas y en las cabeceras administrativas de las
comunas de la Repblica, adems de la residente en las aglomeraciones de cierta importancia en
que existen unidades habitacionales semejantes a las que se encuentran en las ciudades, aunque
tengan apenas algunas centenas de habitantes.

Honduras

2001

Poblacin que habita en centros poblados de 2.000 y ms habitantes y que cuenta, adems, con
las siguientes caractersticas: i) servicio de agua por caera; ii) comunicacin terrestre (carretera
o ferrocarril) o servicio regular areo o martimo; iii) escuela primaria completa (seis grados); iv)
correo o telgrafo y al menos uno de los siguientes servicios: alumbrado elctrico, alcantarillado o
centro de salud.

Jamaica1

2000

Los lugares con una poblacin de 2.000 o ms habitantes y que cuentan con equipamiento que, en
Jamaica, indique un modo de vida moderno. Adems, deben satisfacer criterios relacionados con el
uso del suelo y la existencia de reas comerciales, industriales y residenciales.

Mxico

2000

Poblacin que habita en localidades con ms de 2.500 habitantes. Se consideran las cabeceras
municipales y las localidades con 2.500 habitantes o ms.

Nicaragua

2005

Poblacin que reside en las localidades urbanas, es decir, en las cabeceras departamentales,
regionales y municipales, y las concentraciones de poblacin de 1.000 habitantes o ms que
contaran con caractersticas como: trazado de calles, servicio de luz elctrica, establecimientos
comerciales o industriales, entre otras.

Panam

2000

Poblacin que vive en localidades con 1.500 habitantes y ms, con caractersticas urbanas como
servicio de luz elctrica, acueductos y alcantarillados, calles pavimentadas, establecimientos
comerciales, facilidades de comunicacin, escuela secundaria y otras.

Paraguay

2002

Poblacin que vive en las cabeceras de los distritos oficiales del pas, sin considerarse ninguna otra
caracterstica especial.

Per

2007

Poblacin que vive en la zona de un distrito conformada por centros poblados urbanos (centros
poblados con un mnimo de 100 viviendas agrupadas contiguamente) .

Repblica Dominicana

2002

Poblacin residente en la cabecera de los municipios y distritos municipales del pas.

Trinidad y Tobago

2000

reas en las que la densidad de poblacin es de 200 personas o ms por kilmetro cuadrado.

2000

Conjunto de centros poblados con 2.500 o ms habitantes definida en cualquier nivel de la divisin
poltico-territorial del pas.

Venezuela (Rep. Boliv.)

Poblacin que vive en conjuntos de viviendas concentradas con ms de 2.000 habitantes, o


entre
1.001 y 2.000 habitantes con un 50% o ms de su poblacin econmicamente activa dedicada
a actividades secundarias, terciarias o ambas. Excepcionalmente, se consideran urbanos los
centros de turismo y recreacin que cuentan con ms de 250 viviendas concentradas y no
cumplen
requisito
poblacin.
Poblacincon
queelvive
en lasdecabeceras
municipales (centro poblado donde se localiza la sede de la
alcalda).

Fuente: cuando no se indica lo contrario, CELADE-CEPAL (2009), Observatorio Demogrfico N8: Urbanizacin en perspectiva.
Fuente: 2000 Round of Population and Housing Census Data Analysis Sub-project. Caricom Capacity Development Programme CCDP. National
Census Report de Jamaica, Trinidad y Tobago y Guyana. Disponible en http:// ww w.caricomstats.org / census200 0_V BT& NCR_ repor ts.htm (ltimo
acceso octubre 2011).
1

Anexo 2
Metodologa para la
clasificacin de ciudades
intermedias

Las ciudades intermedias, desde la perspectiva de


los sistemas o redes de ciudades, corresponden a
aglomeraciones urbanas que, como su nombre indica,
realizan funciones intermedias entre los ncleos urbanos

ms pequeos y las grandes reas metropolitanas.


Una ciudad intermedia latinoamericana tiene algunas
caractersticas sociales, productivas e histricas de las
aglomeraciones urbanas principales, que la convierten
en un punto de acceso a servicios pblicos y privados
(culturales, de salud y educacin, comerciales), pero
se distingue por su subcentralidad en el territorio. Su
rol no est vinculado a su tamao demogrfico en
trminos absolutos, sino al tamao demogrfico del
total de las aglomeraciones urbanas de un pas. Dada la
heterogeneidad en tamao poblacional y en territorio de
los pases de la regin, la calificacin de una
aglomeracin como intermedia depende del tamao del
pas y del peso demogrfico de sus poblaciones. As,
por ejemplo, una ciudad intermedia de un pas
centroamericano presta dentro de dicho territorio
funciones similares a las de ciudades intermedias de
pases como Mxico o Brasil, aunque el tamao
demogrfico de la primera sea mucho menor que el de
las segundas. Estas diferencias de escala son definitivas a
la hora de comparar ciudades.

1. Se clasificaron los pases de Amrica Latina y del


Caribe, as como algunos departamentos de ultramar
y territorios dependientes de pases ajenos a la
regin, de acuerdo al tamao de su poblacin
segn los censos del ao 2000 o, en su defecto, el
ms prximo temporalmente.

Con el propsito de establecer comparaciones adecuadas


entre ciudades, se determin el rango de tamao de sus
ciudades intermedias. Para ello, se dieron los siguientes
pasos:

4. Se realiz una aproximacin grfica (grficos 1, 2, 3 y


4) para la identificacin de los parmetros utilizados.

2.

Se analiz la distribucin estadstica de la


poblacin de las aglomeraciones urbanas de ms
de 20 mil habitantes en cada pas (siguiendo la
definicin de CELADE) en cada grupo de pases.

3. A partir del patrn de distribucin de las


aglomeraciones observado en cada grupo, se estableci
un mximo y mnimo de poblacin para
identificar las aglomeraciones intermedias. Por
ejemplo, el comportamiento de los pases con
poblacin de 2 a 10 millones de habitantes explica
que para dicho grupo se haya definido como ciudad
intermedia aquella entre
50.000 y 250.000 habitantes.

La tabla resume la clasificacin de los pases en grupos


definidos por su tamao en poblacin. El anlisis
comprende pases a partir de 2 millones de habitantes,
distinguiendo los siguientes rangos:
a) Pases de 2 a 10 millones de habitantes.
b) Pases de 10 a 20 millones de
habitantes.
c) Pases entre 20 y 50 millones de habitantes.
d) Pases con ms de 50 millones de habitantes.

Aglomerado
mayor

Poblacin Total (miles)


Pas/Poblacin
en 2010

(UNDESA 2009)

Criterio de
tamao para
ciudad inter-

Poblacin Aglomerado mayor


(DEPUALC/CARIBE) (miles)

1980

1990

2000

2010

1980

1990

2000

2010

2.614

2.792

3.037

3.268

...

...

...

...

11

13 The Valley

...

...

63

63

76

87 Saint John's

...

23

24

...

174

191

181

199 Willemstad

...

...

...

123

61

64

90

103 Oranjestad

...

20

26

Bahamas

210

255

301

135

172

211

Barbados

249

257

266

273 Bridgetown

Belice

144

186

242

296 Belice City

...

...

47

Bermuda

56

60

63

65 Hamilton

12

12

11

...

Dominica

74

72

78

83 Roseau

...

16

17

17

Granada

90

96

102

110 St. George

29

32

37

...

Guyana

761

729

744

751 Georgetown

126

130

134

...

Pases con
2 millones de hab.
o menos
Anguila
Antigua y Barbuda
Antillas
Neerlandesas
Aruba

344 Nassau

media

Pases con baja


extensin
249 territorial sin un
... sistema urbano de
ciudades
54
...

Aglomerado
mayor

Poblacin Total (miles)


Pas/Poblacin
en 2010

(UNDESA 2009)

1980

1990

2000

2010

Criterio de
tamao para
ciudad inter-

Poblacin Aglomerado mayor


(DEPUALC/CARIBE) (miles)

1980

1990

2000

2010

Islas Caimn

17

26

40

49 George Town

...

...

21

28

Islas Vrgenes
britnicas

11

17

21

23 Road Town

...

Islas Vrgenes de
los EEUU

...

...

21

19

98

103

110

Saint Kitts y Nevis

43

41

40

45 Basseterre

...

11

12

13

San Vicente y las


Granadinas

100

109

116

122 Kingstown

17

16

14

Santa Luca

118

138

154

168 Castrie

11

13

18

Suriname

356

402

434

462 Paramaribo

168

208

236

259

1.082

1.215

1.285

1.324 Chaguanas

...

...

62

...

12

19

26 Grand Turk

...

...

...

7.778 10.223

13.473

Trinidad y Tobago
Turcos y Caicos
Pases con ms de
2 millones de hab.
a 10 millones

38.526

111

47.145 57.084

67.519

Charlotte
Amalie

5.627

media

Pases con

baja extensin
territorial sin un
... sistema urbano de
ciudades
...

Costa Rica

2.347

3.076

3.925

4.695 San Jos

534

766

1.032

1.350

El Salvador

4.586

5.110

6.276

7.441 San Salvador

769

997

1.062

1.359

Hait

5.454

6.942

8.357

9.994 Puerto Prncipe

683

1.178

1.746

2.484

Honduras

3.569

4.879

6.485

8.203 Tegucigalpa

388

586

798

1.198

Jamaica

2.133

2.369

2.585

2.703 Kingston

...

...

...

...

Nicaragua

3.067

3.960

4.957

6.050 Managua

612

764

827

1.031

Panam

1.949

2.411

2.948

3.504 Ciudad de
Panam

610

845

1.212

1.506 50.000 a 250.000


habitantes*

3.114

4.219

5.496

6.980 Asuncin

777

1.106

1.517

2.207

Puerto Rico

3.197

3.528

3.834

4.056 San Juan

...

...

...

...

Repblica
Dominicana

5.697

7.066

8.396

9.791 Santo Domingo

1.255

1.536

2.029

2.338

Uruguay

2.914

3.106

3.337

3.566 Montevideo

...

...

...

...

Pases de 10 a 20
millones hab.

41.213

49.656

58.549

8.209

10.275

Bolivia (Est. Plu.)

5.355

6.669

8.428

809

1.062

1.390

1.642

Guatemala

7.013

8.908

11.225

14.362 Ciudad de
Guatemala

1.148

1.454

2.007

2.427

Ecuador

7.961

10.272

12.299

14.205 Quito

600

1.101

1.101

Cuba

9.710

10.628

11.199

11.514 La Habana

1.916

2.046

2.163

1.882 70.000 a 300.000


habitantes*
2.223

Chile

11.174 13.179

15.398

17.094 Santiago

3.735

4.612

5.255

6.084

12.564 15.087

14.748

15.913

Paraguay

67.601
10.426 La Paz

Pases de 20 a 50
millones hab.

88.956 109.039 129.355 148.976

Argentina

28.094
12.784

32.581

36.784

40.519 Buenos Aires

Colombia

28.447

34.970

42.321

Per

17.324

21.753

Venezuela
(Rep. Bol. de)

15.091

19.735

Pas/Poblacin
en 2010

160

11.915 14.258

9.970

12.316

11.967

49.665 Bogot

...

...

...

...

25.939

29.958 Lima

...

...

...

...

24.311

28.834 Caracas

2.772

2.781

3.129

2.594

Aglomeraciones de

Aglomerado mayor
(UNDESA 2009)

Aglomeraciones de

Poblacin
Aglomerado
mayor

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

(DEPUALC/CAR
IBE) (miles)

Criterio de tamao para ciudad inter1980

2010

1980

Pases de 50
millones hab. o
ms

449.580 550.306 649.408 746.064

26.202
39.370

Brasil

121.672 149.690 174.719 200.019 So Paulo

12.184 14.624

Mxico

67.570

1990
2010

83.226

2000

98.881 112.891 Ciudad Mxico

1990

2000

media

29.738 34.664

14.018

17.076 19.286

15.113 17.589 20.083

*Conforme al ltimo registro censal de la poblacin.


Fuente: Elaboracin propia con datos de UNDESA (2009) y CELADE, Censos nacionales de poblacin, Base de datos, Distribucin Espacial,
DEPUALC. Disponible en ht tp:// ww w.eclac.cl / celade / depualc/ default_ 2011.asp para pases de Amrica Latina y Hait.

Pases con poblacin de 2 a 10


millones de habitantes

Grfico 2

250

Pases con poblacin de 10 a 20


millones de habitantes

400

Poblacin (miles)

Poblacin (miles)

Grfico 1

200
150

350
300
250
200
150

100

100
50

50

0 0

10

15

20

25

30

Cantidad de ciudades

20

Costa Rica
Honduras Nicaragua
Repblica Dominicana
Jamaica

1.600

600

1.400

Poblacin (miles)

Poblacin (miles)

Grfico 4

700

500
400
300

600

200

100

150

Cantidad de ciudades
Argentina
Venezuela

Peru

Pases con poblacin de 50 millones


de habitantes y ms

800

100
0

Chile
Guatemala

1.000

400

50

80

1.200

200

60

Bolivia
Ecuador

Panam
Hait
Uruguay

Pases con poblacin de 20 a


50 millones de habitantes

Grfico 3

40

Cantidad de ciudades

100

200

300

400

500

600

700

800

Cantidad de ciudades
Brasil

Mxico

Colombia
Fuente: Elaboracin propia con datos de CELADE, Censos nacionales de poblacin, Base de datos, Distribucin Espacial, DEPUALC.

Anexos

161

Anexo 3
Poblacin y tasas de crecimiento de las aglomeraciones
grandes, medianas y pequeas segn el tamao de los pases,
1950-2010
Tamao
pases

Tipo de
ciudades
Grande

1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

13.732.738

22.709.736

38.547.054

59.853.625

73.560.863

90.633.959

105.980.127

2.879.430

5.044.464

8.442.528

13.245.247

17.790.941

22.554.639

26.782.953

7.510.345

12.386.964

19.380.382

30.283.246

42.709.702

55.083.780

62.686.684

Grande

24.122.513

40.141.164

66.369.964

103.382.118 134.061.506 168.272.378 195.449.764

Intermedia

11.483.845

17.241.317

25.203.280

33.368.983

41.023.711

48.827.360

56.301.011

Menor

1.465.146

2.259.527

3.361.648

4.845.139

6.278.992

7.940.530

9.560.469

Grande

4.705.277

7.128.578

10.602.511

15.489.770

20.825.283

26.588.970

31.124.385

17.654.268

26.629.422

39.167.439

53.703.893

68.127.986

83.356.859

96.985.865

Menor

4.040.420

5.736.250

7.499.801

9.672.426

12.033.454

14.466.084

16.952.130

Grande

1.629.258

2.261.340

3.082.270

4.059.587

5.321.890

6.550.164

7.532.328

Intermedia

1.075.676

1.469.460

1.890.893

2.426.394

3.169.335

4.319.510

5.528.884

Menor

6.745.354

9.467.050

12.472.963

16.158.408

20.524.679

25.335.758

30.013.342

Grande

1.106.911

3.627.220

5.138.942

7.149.550

9.910.551

12.694.068

Intermedia

494.338

1.054.307

1.492.646

2.240.497

3.562.793

4.975.936

16.196.82
1
6.844.344

Menor

315.273

872.525

1.142.973

1.612.154

2.191.565

3.220.544

3.515.559

Tipo de
ciudades
Grande

1950-1960

1960-1970

1970-1980

1980-1990

1990-2000

2000-2010

5,0

5,3

4,4

2,1

2,1

1,6

5,6

5,1

4,5

3,0

2,4

1,7

5,0

4,5

4,5

3,4

2,5

1,3

Grande

5,1

5,0

4,4

2,6

2,3

1,5

Intermedia

4,1

3,8

2,8

2,1

1,7

1,4

Menor

4,3

4,0

3,7

2,6

2,3

1,9

Grande

4,2

4,0

3,8

3,0

2,4

1,6

Intermedia

4,1

3,9

3,2

2,4

2,0

1,5

Menor

3,5

2,7

2,5

2,2

1,8

1,6

3,3

3,1

2,8

2,7

2,1

1,4

3,1

2,5

50 millones Intermedia
de habitantes
o ms
Menor

20 a 50
millones de
habitantes

10 a 20
millones de
habitantes

2 a 10
millones de
habitantes

Total

Tamao
pases

Intermedia

50 millones Intermedia
de habitantes
o ms
Menor

20 a 50
millones de
habitantes

10 a 20
millones de
habitantes

Grande
2 a 10
Anexo
4
millones
de
Intermedia
habitantes
Metodologa
Menor

para el clculo
3,4
del PIB de las principales
Grande
11,9
ciudades de la regin y PIB
Total
Intermedia
7,6
estimado
de las ciudades
Menor

10,2

2,8
3,5
3,5
2,7

Introduccin
El producto interno bruto (PIB) es el valor monetario
de los bienes y servicios finales producidos por una

economa
2,5 en un perodo
2,7 determinado
3,1 (generalmente
2,5un
ao) y se obtiene a partir de la suma de todos los valores
2,6 sectoriales que
2,4 el pas produce.
2,1
1,7un
agregados
El PIB es
indicador
ampliamente
utilizado
como
indicador
3,3
3,3
2,5
2,4 de
crecimiento econmico y de competitividad de la
4,1
4,6
3,3
3,2
actividad
econmica de
un pas.
3,4

3,1

3,8

0,9

La magnitud del PIB y su crecimiento anual permiten


deducir si realmente la economa puede satisfacer las
necesidades de la poblacin y beneficiar a los
empresarios, obteniendo estos mayores ganancias, a la
vez que generan ms empleos, aspectos que influyen en
una mejora en la produccin de un pas.

El PIB se calcula usualmente a nivel nacional, sin


embargo en algunos pases se obtiene a niveles
subnacionales, como por ejemplo a nivel de estados,
departamentos o incluso municipios. Para el clculo
del PIB existen diferentes enfoques: el mtodo del gasto,
el mtodo de la produccin y el mtodo del pago de
los factores. El primero es utilizado para estimar el
PIB a nivel nacional, mientras que a niveles
subnacionales
se utilizan los otros dos, bien
individualmente o bien una combinacin de ambos.
1. El mtodo del gasto se basa en la demanda de
bienes y servicios de utilizacin final a precios
del comprador (mercado). Los componentes
de la demanda que utiliza este mtodo son: el
consumo final de los hogares, el consumo del
gobierno, la variacin de existencias,
la
formacin bruta
de capital fijo y las
exportaciones netas. Su frmula de clculo se
expresa de la siguiente manera:
PIB = CP + CG + FBKF + E+ (X_M)
Donde:
CP= Consumo de los Hogares
CG = Consumo del Gobierno
FBKF= Formacin Bruta de Capital Fijo
E= Variacin de Existencias
M = Importacin
X= Exportacin

2. El mtodo de la Produccin consiste en deducir


al valor bruto de la produccin el consumo
intermedio, los clculos de valor bruto de la
produccin, se realizan a precios bsicos y el
consumo intermedio se valora a precios
comprador. La frmula del PIB para este mtodo
es:
PIB = VBP + CI
Donde:
PIB = Producto Interno Bruto
CI = Consumo Intermedio
VBP = Valor Bruto de la Produccin

3.

El mtodo del pago a los factores consiste en


calcular y sumar los componentes del valor
agregado: las remuneraciones, el consumo de
capital fijo y el excedente neto de operacin, que
incluye el ingreso de los trabajadores por cuenta
propia, los intereses, las regalas, las utilidades y
las remuneraciones a los empresarios, entre otros
conceptos. La frmula para el clculo del PIB en
valores bsicos, por este mtodo es:
PIB = Rs + EBO + otros impuestos
a la produccin
Donde:
PIB = Producto Interno bruto
Rs = Remuneraciones
EBO = Excedente bruto de operacin

Unidades monetarias. El PIB se expresa en valores


monetarios de precios corrientes o a precios constantes
tomando un ao base. La expresin de PIB en valores
constantes es necesaria para conseguir comparaciones en
el tiempo.
Indicadores derivados. A partir del PIB se derivan otros
indicadores, tal como el PIB per cpita y el PIB por
persona ocupada. El PIB por ocupado est considerado
como un indicador de la productividad econmica
promedio de una economa, de manera que, si un pas
tiene un indicador de productividad de 0,01 millones de
dlares, el aporte promedio al producto interno bruto
de cada persona ocupada en esa economa ( asalariado o
cuenta propia) es de 0,01 millones de dlares.

Para aplicar esta metodologa es necesario que tanto


las entidades geogrficas superiores (departamentos,
regiones, etc.) como las entidades objeto del estudio

Se puede estimar el valor del PIB de unidades


subnacionales para las que no existe este clculo, pero
que s ofrecen estimaciones de poblacin ocupada, a
partir de la relacin entre ambas variables. La
metodologa supone que la productividad promedio de
la entidad geogrfica, en este caso la ciudad, tiene una
productividad similar a la entidad geogrfica superior a
la que pertenece.
(ciudades) dispongan de estimaciones de la poblacin
econmicamente activa y de la poblacin ocupada. Se
pueden obtener estos datos de las encuestas de hogares o,

en su defecto, de los censos de poblacin y vivienda.


Para estimar los PIB de las principales ciudades de
Amrica Latina y el Caribe se han utilizado las
encuestas
de hogares de los pases de la regin
disponibles en el sistema de informacin BADEHOG de
uso interno de la CEPAL y datos de los Censos de
poblacin y vivienda en lnea en el sitio web de la
Divisin de Poblacin de la CEPAL.

4.

Descripcin de la metodologa

Es importante destacar que los aos base de las unidades


monetarias de los PIB en los pases varan de un pas a
otro, por lo que, para comparar las estimaciones
obtenidas, es necesario unificar la unidad monetaria de
las estimaciones del PIB (PIBcst). El procedimiento que
se ha utilizado para ello es el siguiente:

El mtodo de estimacin conlleva los siguientes


pasos:
1.

2.

Reunir datos de PIB en valores constantes (en


moneda nacional o en dlares) para las entidades
subnacionales (PIBst) de inters, es decir, aquellas que
incluyen en su territorio ciudades, para las que se
desea aproximar el PIB.
A partir del Producto Interno Bruto (PIBst) en
moneda nacional constante, obtenido para unidades
territoriales subnacionales de un pas (Estados,
provincias, departamentos, etc.) y la poblacin
ocupada (Ots) para la misma unidad subnacional (s)
en diferentes momentos del tiempo (t), se calcula la
productividad media por persona ocupada
(PRODMst), relacin que se expresa como el cociente
entre tales componentes, es decir:

A partir de las estimaciones de la poblacin


ocupada para el nivel subnacional (Ost) para la que
se dispone de estimaciones del PIB (PIBst) y la de las
respectivas ciudades (Ocst) se estima el PIB (PIBcst),
como sigue:
PIBcst = (PRODMst * Ocst)

a. Elegir una serie de datos del PIB a nivel nacional


uniforme para todos los pases, en dlares
constantes (PIBt USD).
b. Elegir la serie de datos del PIB a nivel nacional en
la misma moneda ( o en dlares) y ao base
(PIBt) para la cual se han obtenido las
estimaciones a nivel de ciudad
c. Se obtiene la importancia relativa del PIB estimado
(RPIBct) para cada ciudad (PIBcst) a partir del
PIB de la ciudad en la moneda y base disponible
(PIBcst) respecto al PIB total en la misma
moneda y base (PIBt).

PRODMst= PIBst/ Ost .


RPIBct = PIBcst/ PIBt

3. El paso siguiente consiste en estimar la poblacin


ocupada (Ocst) para la ciudad de la unidad
geogrfica subnacional para la que se dispone de
estimaciones anuales del PIB. Para esto, es necesario
identificar las variables de la encuesta de hogares que
corresponden geogrficamente a la ciudad de inters.
Las encuestas de hogares de casi todos los pases
de
Amrica Latina permiten obtener buenas
estimaciones de sus principales reas metropolitanas;
no obstante, para su identificacin es tambin
recomendable utilizar la identificacin espacial de las
principales aglomeraciones urbanas de los pases
realizada por la Divisin de Poblacin y Desarrollo
de CEPAL (CELADE) en base a los Censos de
Poblacin y Vivienda, la cual identifica las unidades
geogrficas menores, que conforman las principales
ciudades de los pases con datos censales en la dcada
del 2000.

Las estimaciones de PIBs se han obtenido para dos aos,


con el fin de realizar comparaciones en dos momentos
diferentes, uno cercano al ao 2000 y otro cercano al
2010. Una limitacin importante para esta
comparacin es que, de un periodo a otro, las encuestas
de hogares de algunos pases varan en sus diseos

d. Calculada la importancia relativa del PIB de


cada ciudad respecto al total nacional (RPIBct),
se asume que la distribucin relativa del PIB en
dlares constantes
es equivalente a la
importancia relativa del PIB de cada ciudad
respecto al PIB en moneda nacional en valores
constantes.

Aplicacin de la metodologa
En la Tabla 1, se presentan las estimaciones del PIB
obtenidas para las principales ciudades de cada pas y en
la Tabla 2 se detallan para cada pas los criterios y
fuentes de datos utilizados para su clculo.
Las estimaciones del PIBs ciudad en los pases que
cuentan con PIBs subnacionales permiten calcular este
indicador para un mayor nmero de ciudades. En los
pases para los que no se dispone de PIBs subnacionales,
la estimacin solo es posible para la principal rea
metropolitana.
muestrales y en la representatividad que ofrecen para
las estimaciones de la poblacin ocupada de las
ciudades. Con el propsito de corregir este sesgo, se
consider el nmero de ocupados promedio de las
estimaciones muestrales de los dos ltimos aos
disponibles.
Se destaca
esta
incoherencia,

principalmente, en los pases que no cuentan con


estimaciones de PIBs subnacionales y para algunas
ciudades de Bolivia y Brasil.

En algunos pases, las estimaciones de las encuestas


de hogares, si bien ofrecen la posibilidad de obtener
estimaciones de las principales aglomeraciones del
pas, no permiten obtener estimaciones de la poblacin
ocupada para la entidad geogrfica objeto del anlisis.
En tales casos se recurri a los datos censales ms
cercanos al ao de estimacin para estimar la poblacin
ocupada. El mtodo utilizado fue aproximar la
poblacin ocupada para la entidad administrativa y
para la aglomeracin a partir de la proporcin censal de
ocupados de cada unidad respecto a la poblacin
econmicamente activa (PEA) de acuerdo a los datos
censales y expandir estas proporciones, tomando como
referencia las Proyecciones de la PEA obtenidas por
el
CELADE
(http: //ww w.eclac.cl /celade /
proyecciones/basedatos_BD.htm).

Tabla 1
Producto interno bruto estimado total y por habitante para las principales ciudades de Amrica Latina y el
Caribe, circa 2000
Pas

Segundo nivel
(Depto,
Provincia, ect)

Aglomeracin

1999

286.607

36.500.000

7.852

Buenos Aires

Ciudad de Buenos
Aires

1999

73.751

25,7

11.884.875

6.205

Crdoba

Gran Crdoba

1999

8.976

3,1

1.337.954

6.709

Mendoza

Gran Mendoza

1999

6.428

2,2

832.929

7.718

Tucumn

S. Miguel de
Tucumn

1999

2.486

0,9

715.289

3.475

1999

8.192

8.147.000

1.006

Santa Cruz

Santa Cruz

1999

688

8,4

1.024.789

671

La Paz

La Paz y el Alto

1999

520

6,3

1.355.169

383

Cochabamba

Cochabamba

1999

340

4,1

492.647

689

Oruro

Oruro

1999

130

1,6

196.928

661

2002

670.559

179.110.000

3.744

Argentina1

Bolivia2

Brasil

Ao

PIB (Millones
de USD
constantes
2000)3

% PIB Ciudad
relacin PIB
nacional

Poblacin

PIB/ Poblacin
(USD constantes
2000)

So Paulo

So Paulo

2002

110.108

16,4

17.792.606

6.188

Ro de Janeiro

Ro de Janeiro

2002

56.967

8,5

11.466.290

4.968

Minas Gerais

Belo Horizonte

2002

13.768

2,1

4.141.139

3.325

Ro Grande
do Sul

Porto Alegre

2002

16.247

2,4

3.471.604

4.680

Bahia

El Salvador

2002

6.543

1,0

3.025.983

2.162

Pernambuco

Recife

2002

6.230

0,9

3.282.434

1.898

Cear

Fortaleza

2002

4.921

0,7

2003

82.873

Chile

2.814.053

1.749

15.951.000

5.195

Regin
metropolitana

Santiago

2003

34.228

41,3

5.531.296

6.188

V Regin de
Valparaso

Valparaso

2003

2.811

3,4

836.316

3.362

Pas

Segundo nivel
(Depto,
Provincia, ect)

Aglomeracin

Ao

Colombia

% PIB Ciudad
relacin PIB
nacional

99.876

PIB/ Poblacin
(USD constantes
2000)

39.763.000

2.512

Bogot

2000

25.979

26

6.423.939

4.044

Antioqua

Medelln

2000

9.814

9,8

2.773.155

3.539

Valle Co

Cali

2000

9.268

9,3

1.943.170

4.770

Atlntico

Barranquilla

2000

4.024

4,0

1.524.476

2.639

1999

15.665

3.841.000

4.078

San Jos

San Jos

Ecuador1

1999

4.192

2001

17.057
2.338

13,7
11,4

Guayas

Guayaquil

2001

Pichincha

Quito

2001

1.947

1999

12.857

1999

4.139

1998

15.982

1998

4.045

1999

6.797

1999

1.007

2003

650.353
98.572

El Salvador2
San Salvador

San Salvador

Guatemala

Guatemala

Guatemala
2

Francisco
Morazn

Tegucigalpa

Mxico

26,3

1.005.190

4.170

12.466.000

1.368

2.132.487

1.097

1.391.247

1.400

5.908.000

2.176

1.042.274

3.971

10.715.000

1.492

1.896.504

2.133

6.104.000

1.113

776.747

1.296

102.672.000

6.334

15,2

18.692.789

5.273

32,2
25,3
14,8

Distrito Federal

Ciudad de Mxico

2003

Nuevo Len

Monterrey

2003

39.761

6,1

3.344.282

11.889

Jalisco

Guadalajara

2003

29.978

4,6

3.725.078

8.048

Puebla

Puebla de
Zaragoza, Heroica

2003

6.984

1,1

1.636.375

4.268

2001

4.055

5.177.000

783

2001

926

942.334

983

2000

11.621

2000

6.649

2000

7.095

2000

697

2001

53.450

Nicaragua
Managua

Managua

Ciudad de
Panam

Panam

Asuncin

Asuncin

Panam

Paraguay2
Per

Repblica
Dominicana

Poblacin

Distrito Federal

Costa Rica

Honduras

PIB (Millones
de USD
constantes
2000)3

22,8
57,2

9,8

2.950.000

3.939

1.212.435

5.484

5.349.000

1.326

1.517.181

460

26.382.000

2.026

Lima

Lima

2001

27.105

50,7

7.524.957

3.602

Arequipa

Arequipa

2001

2.027

3,8

726.104

2.792

La Libertad

Trujillo

2001

993

1,9

633.947

1.566

2002

25.477

8.831.000

2.885

2002

7.603

1.979.422

3.841

1999

20.901

3.304.000

6.326

Distrito
Nacional

Santo Domingo

Uruguay2
Montevideo

Montevideo

Venezuela2
Distrito Federal

rea Metr. de
Caracas

1999

10.228

1999

110.863

1999

11.444

29,8

48,8
10,3

1.561.742

6.549

23.937.000

4.631

2.857.712

4.005

Tabla 1
Producto interno bruto estimado total y por habitante para las principales ciudades de Amrica Latina y el
Caribe, circa 2008
Pas

Segundo nivel
(Depto,
Provincia, ect)

Aglomeracin

Argentina1

313.783

Poblacin PIB/Poblacin
(USD constantes
2000)
38.747.000

8.098

2005

84.632

27,0

12.859.882

6.581

Crdoba

Gran Crdoba

2005

11.021

3,5

1.456.843

7.565

Mendoza

Gran Mendoza

2005

7.663

2,4

912.135

8.401

Tucumn

S. Miguel de
Tucumn

2005

3.024

768.980

3.933

2007

10.715

9.524.000

1.125

Santa Cruz

Santa Cruz

2007

899

8,4

1.079.459

833

La Paz

La Paz y el Alto

2007

680

6,3

1.468.299

463

Cochabamba

Cochabamba

2007

444

4,1

534.298

831

Oruro

Oruro

2007

170

1,6

2008

858.286

217.202

784

192.004.000

4.470
6.977

So Paulo

So Paulo

2008

139.130

16,2

19.942.617

Ro de Janeiro

Ro de Janeiro

2008

72.043

8,4

12.693.752

5.675

Minas Gerais

Belo Horizonte

2008

20.358

2,4

4.523.868

4.500

Ro Grande
do Sul

Porto Alegre

2008

19.643

2,3

3.799.260

5.170

Bahia

El Salvador

2008

8.831

1,0

3.274.335

2.697

Pernambuco

Recife

2008

8.177

1,0

3.584.065

2.282

Cear

Fortaleza

2008

6.813

0,8

3.051.513

2.233

2009

103.620

16.970.000

6.106

Regin
metropolitana

Santiago

2009

43.555

42,0

6.055.671

7.192

V Regin de
Valparaso

Valparaso

2009

4.469

4,3

904.142

4.943

2008

139.795

45.011.000

3.106

Chile

Colombia
Distrito Federal

Bogot

2008

36.624

26,2

7.107.431

5.153

Antioqua

Medelln

2008

15.875

11,4

3.103.977

5.114

Valle Co

Cali

2008

12.325

8,8

2.206.119

5.587

Atlntico

Barranquilla

2008

5.471

3,9

2005

19.483

2005

6.013

Costa Rica

3.215
4.503

1.081.662

5.559

San Jos

2007

22.410

13.345.000

1.679

Guayas

Guayaquil

2007

3.272

14,9

2.302.683

1.421

Pichincha

Quito

2007

2.569

11,7

1.524.305

1.686

2009

15.812

6.162.000

2.566

San Salvador

San Salvador

Guatemala
Guatemala

Guatemala

Francisco
Morazn

Tegucigalpa

2009

5.091

2006

21.034

2006

5.237

2007

10.221

2007

1.514,00

30,9

1.701.780
4.327.000

San Jos
1

Honduras

2005

% PIB Ciudad
relacin PIB
nacional

Ciudad de Buenos
Aires

Brasil2

El Salvador

PIB (Millones de
USD constantes
2000 )

Buenos Aires

Bolivia2

Ecuador

Ao

32,2

1.279.614

3.978

13.028.000

1.615

24,9

2.111.575

2.480

7.181.000

1.423

14,8

892.647,70

1.696

Pas

Segundo nivel
(Depto,
Provincia, ect)

Aglomeracin

2008

770.643

108.468.000

7.105

Distrito Federal

Ciudad de Mxico

2008

116.872

15,2

20.533.181

5.692

Nuevo Len

Monterrey

2008

48.373

6,3

3.606.940

13.411

Jalisco

Guadalajara

2008

39.483

5,1

4.030.009

9.797

Puebla

Puebla de
Zaragoza, Heroica

2008

10.331

1,3

1.735.199

5.954

2005

4.600

5.455.000

843

Mxico

Nicaragua
Managua

Managua

Panam
Ciudad de
Panam

Panam

Paraguay2

2005

1.041

2005

14.349

2005

8.726

2009

9.126

2009

897

% PIB Ciudad
relacin PIB
nacional

22,6
60,8

1.005.929

1.035

3.231.000

4.441

1.255.543

6.950

6.349.000

1.437

1.621.261

553

2009

85.030

29.163.000

2.916

Lima

Lima

2009

44.340

52,1

8.349.996

5.310

Arequipa

Arequipa

2009

3.393

4,0

810.230

4.187

La Libertad

Trujillo

2009

1.583

1,9

2009

36.774

2009

11.181

2009

27.689

2009

13.550

2008

162.356

2008

16.760

Distrito
Nacional

Santo Domingo

Montevideo

Montevideo

Uruguay2
2

Distrito Federal

rea Metr. de
Caracas

9,8

Poblacin PIB/Poblacin
(USD constantes
2000)

Asuncin

Per

Venezuela

PIB (Millones de
USD constantes
2000 )

Asuncin
1

Repblica
Dominicana

Ao

30,4

48,9
10,3

703.966

2.249

9.770.000

3.764

2.173.497

5.144

3.361.000

8.238

1.637.892

8.273

28.121.000

5.773

3.473.176

4.825

Se estima la poblacin ocupada de las aglomeraciones y entidad superior para la que se dispone de estimaciones de PIB, en base a los datos del
Censo de Poblacin y Vivienda.
1

Se estima la poblacin ocupada de las aglomeraciones a partir del promedio de las dos ultimas encuestas disponibles.

Estimaciones del PIB por pas USD constantes obtenidos de CEPALSTAT-CEPAL


( ht tp:/ / websie.eclac.cl / infest /ajax /cepalstat.asp?carpeta = estadisticas).
3

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos de Cuentas Econmicas Nacionales y Subnacionales, poblacin econmicamente activa y
poblacin ocupada (Encuestas de Hogares y de los Censos de Poblacin y Vivienda) datos obtenidos de CEPALSTAT y BADEHOG, CEPAL.

Tabla 2
Criterios utilizados para estimar el Producto Interno Bruto para las principales ciudades de Amrica Latina y
el Caribe
Pas

Segundo nivel Aglomeracin


(Departam,
Provincia, etc.)

Argentina

Buenos Aires

Ciudad de
Buenos Aires

Crdoba

Gran Crdoba

Mendoza

Gran Mendoza

Tucumn

San Miguel de
Tucumn y Tafi
Viejo

Santa Cruz

Santa Cruz

Bolivia

(Estado Pluri- La Paz


nacional)

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

La Paz y el
Alto

Ao

Mtodo de estimacin

1999 y Para estimar el nmero de ocupados de las aglomeraciones y de los


2005 departamentos de Crdoba, Mendoza, Tucumn y la ciudad de Buenos
Aires se tomaron como referencia las proyecciones de poblacin
econmicamente activa (PEA del CELADE). En base a stas, se estim la
poblacin ocupada, asumiendo la importancia relativa de la poblacin
ocupada obtenida en el Censo del 2001.
Las estimaciones del PIB a nivel subnacional se tomaron de CEPALSTATCuentas subnacionales y PIB nacional en valores constantes del 2000.
El PIB de la ciudad de Buenos Aires, fue tomado directamente de las
cuentas subnacionales de CEPAL.
1999 y Las estimaciones del PIB a nivel subnacional se tomaron de CEPALSTAT2007

Cochabamba

Oruro

Oruro

So Paulo

So Paulo

2002 y Se estim la poblacin ocupada de las aglomeraciones y la de las UF

Ro de Janeiro

Ro de Janeiro

2008

Minas Gerais

Belo
Horizonte

Ro Grande
do Sul

Porto Alegre

Baha

El Salvador

Pernambuco

Recife

Cear

Fortaleza

Regin
metropolitana

Santiago

V Regin de
Valparaso

Valparaso

Distrito
Federal

Bogot

Antioquia

Medelln

Valle

Cali

Atlntico

Barranquilla
San Jos

Cuentas subnacionales y PIB nacional en valores constantes del 2000.


Se estim la poblacin ocupada de las aglomeraciones y la de los
departamentos para los que se conoce el PIB en base a las Encuestas de
Hogares (EH).
Para 1999, las aglomeraciones se identificaron en la EH en base a la
variable Contexto. En el ao 2007, las aglomeraciones se
identificaron en base a la variable Dominio.

Cochabamba

San Jos

Fuente
de
datos
1

para los que se conoce el PIB con base en las Encuestas de Hogares.
Las estimaciones del PIB son una aproximacin con base en las
estimaciones del PIB por UF del IBGE.
Para 2002 y 2007, las aglomeraciones se identificaron en la EH en base
a la variable Contexto.

2003 y Se estim la poblacin ocupada de las aglomeraciones (Santiago


2009 y Valparaso) y la respectiva a las regiones con estimaciones del
PIB con base en Encuesta de Hogares (CASEN). Para identificar,
las aglomeraciones se utilizaron las variables Regin Areageo
(rea geogrfica) y la variable Municipio. No se estima el nmero
de ocupados para la aglomeracin Concepcin, debido a su baja
representatividad en la CASEN del 2003.
Las estimaciones del PIB a nivel subnacional se tomaron de CEPALSTATCuentas subnacionales y PIB nacional en valores constantes del 2000.

2000 Las estimaciones del PIB a nivel subnacional se tomaron de CEPALSTATy 2008 Cuentas subnacionales y PIB nacional en valores constantes del 2000.

Se estim la poblacin ocupada de las aglomeraciones y la de los


departamentos para los que se conoce el PIB a partir de las Encuestas
de Hogares.
Para identificar las aglomeraciones en las encuestas se utilizaron las
variables Cabeceras y Departamento.
1999 y No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un
2005
pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana se estim
el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las
Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin
ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la
Ciudad de San Jos. Las estimaciones de PIB a nivel nacional (USD
constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT-Cuentas.

Pas

Segundo nivel Aglomeracin


(Departam,
Provincia, etc.)

Ao

Mtodo de estimacin

Fuente
de
datos

Ecuador

Guayas

Guayaquil

Pichincha

Quito

2001 y Para estimar el nmero de ocupados de las aglomeraciones de Guayaquil 1


2007 y Quito se tomaron como referencia las proyecciones de poblacin
econmicamente activa (PEA del CELADE). A partir de stas, se estim
la poblacin ocupada, asumiendo la importancia relativa poblacin
ocupada obtenida en el Censo del 2001.
Las estimaciones del PIB a nivel subnacional se tomaron de CEPALSTATCuentas subnacionales y PIB nacional en valores constantes del 2000.

El Salvador

San Salvador

San Salvador

1999 y No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un


2009 pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana se estim
el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las
Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin
ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la
Ciudad de San Salvador. Las estimaciones de PIB a nivel nacional ( $US
constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT- Cuentas

Guatemala

Guatemala

Guatemala

1998 y No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un


2006 pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana, se estim
el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las
Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin
ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la
Ciudad de Guatemala. Las estimaciones de PIB a nivel nacional (USD
constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT- Cuentas.

Honduras

Francisco
Morazn

Tegucigalpa

1999 y No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un


2007 pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana, se estim
el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las
Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin
ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la
Ciudad de Tegucigalpa. Las estimaciones de PIB a nivel nacional ($US
constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT- Cuentas.

Mxico

Distrito
Federal

Ciudad de
Mxico

2003 y Para estimar el nmero de ocupados de las aglomeraciones, se tomaron


2008 como referencia las proyecciones de poblacin econmicamente activa
(PEA del CELADE). A partir de stas, se estim la poblacin ocupada,
asumiendo la importancia relativa de la poblacin ocupada obtenida de
las Encuestas de Hogares.
Las estimaciones del PIB a nivel subnacional se tomaron de CEPALSTATCuentas subnacionales y PIB nacional en valores constantes del 2000.

Nuevo Len

Monterrey

Puebla

Puebla de
Zaragoza

Nicaragua

Managua

Managua

2001 y No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un


2005 pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana, se estim
el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las
Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin
ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la
Ciudad de Managua. Las estimaciones de PIB a nivel nacional ($US
constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT-Cuentas.

Panam

Ciudad
Panam

Panam

2000 y Las estimaciones del PIB a nivel subnacional corresponden a datos en


2005 lnea de Ministerio de Economa y Finanzas, Contralora General de la
Repblica. Las estimaciones de la poblacin ocupada corresponden a
estimaciones obtenidas de las Encuestas de Hogares.

Paraguay

Asuncin

Asuncin

2000 No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un


y 2009 pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana, se estim
el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las
Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin
ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la
Ciudad de Asuncin. Las estimaciones de PIB a nivel nacional ($US
constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT-Cuentas.

Per

Lima

Lima

170

Arequipa
y

Arequipa

2001 y Para estimar el nmero de ocupados de las aglomeraciones, se tomaron


2009 como referencia las proyecciones de poblacin econmicamente activa
2001 (PEA del CELADE). A partir de stas, se estim la poblacin ocupada,

La Libertad

Trujillo

2009

Distrito
Nacional

Santo
Domingo

asumiendo la importancia relativa de la poblacin ocupada obtenida en


el ltimo Censo de Poblacin y Vivienda.
Las estimaciones del PIB a nivel subnacional se tomaron de CEPALSTATCuentas subnacionales y PIB nacional en valores constantes del 2000.

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Pas

Segundo nivel Aglomeracin


(Departam,
Provincia, etc.)

Ao

Mtodo de estimacin

Fuente
de
datos

Uruguay

Montevideo

Montevideo

1999 y No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un


2009 pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana, se estim
el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las
Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin
ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la
Ciudad de Montevideo. Las estimaciones de PIB a nivel nacional
(USD constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT-Cuentas.

Venezuela
(Rep.
Bolivariana)

Distrito
Federal

rea
1999 y No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un
Metropolitana 2008 pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana, se estim
de Caracas
el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las
Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin
ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la
Ciudad de Caracas. Las estimaciones de PIB a nivel nacional ( $US
constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT-Cuentas.

Fuentes:
1.

Censo Nacional de Poblacin y Viviendas. Proyecciones de la Poblacin Econmicamente Activa (CELADE). Producto Interno Bruto Nacional y
subnacional, CEPALSTAT; CEPAL.

2.

Encuestas de Hogares de los pases de Amrica Latina y el Caribe, BADEHOG, CEPAL. Producto Interno Bruto Nacional y subnacional,
CEPALSTAT; CEPAL.

3.

Ministerio de Economa y Finanzas, Contralora General de la Repblica. Encuestas de Hogares de los pases de Amrica Latina y el Caribe,
BADEHOG, CEPAL. Producto Interno Bruto Nacional y subnacional, CEPALSTAT; CEPAL.

Anexo 5
Poblacin total de los pases de Amrica Latina y el Caribe,
proporcin de poblacin urbana y total de poblacin
urbana
Pas, territorio
Anguila
Antigua y Barbuda
Antillas Neerlandesas
Argentina
Aruba
Bahamas
Barbados
Belice
Bolivia (Estado Plurinac.)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Dominica
Ecuador
El Salvador
Granada
Guadalupe
Guatemala
Guyana
Guyana Francesa
Hait
Honduras
Islas Caimn
Islas Malvinas
Islas Turcos y Caicos
Islas Vrgenes Britnicas
Islas Vrgenes de EEUU
Jamaica
Martinica
Mxico
Montserrat
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Puerto Rico
Repblica Dominicana
San Kitts y Nevis
S. Vicente y Granadinas
Santa Luca
Suriname
Trinidad y Tobago
Uruguay
Venezuela (Rep. Bol.)
ALC
Caribe
Suramrica
Centroamrica

172

Poblacin Total (miles)


1970
6
69
159
24003
57
170
239
123
4212
95991
9574
21333
1822
8715
65
5972
3742
94
320
5420
709
48
4713
2691
10
2
6
10
64
1869
325
51910
12
2400
1507
2485
13195
2716
4597
45
90
104
372
971
2810
10724
286472
25426
191430
69615

1980
7
72
174
28154
61
210
249
144
5356
121618
11181
26891
2349
9835
73
7964
4663
89
327
7016
776
68
5691
3634
17
2
8
11
98
2133
326
68872
12
3250
1951
3199
17328
3197
5927
43
100
118
366
1082
2916
15096

1990
8
62
191
32498
63
256
260
190
6671
149570
13191
33204
3078
10587
69
10278
5330
96
386
8910
749
116
7108
4901
26
2
12
17
103
2364
359
83404
11
4138
2413
4250
21776
3528
7374
41
107
138
407
1219
3110
19741

2000
11
77
181
36939
91
305
252
252
8317
174174
15419
39773
3931
11087
68
12310
5945
101
429
11231
756
165
8648
6230
40
3
19
21
109
2568
385
99531
5
5101
2951
5350
26004
3819
8830
46
108
157
467
1295
3321
24408

2010
15
89
201
40666
107
346
257
313
10031
195423
17135
46300
4640
11204
67
13775
6194
104
467
14377
761
231
10188
7616
57
3
33
23
109
2730
406
110645
6
5822
3508
6460
29496
3998
10225
52
109
174
524
1344
3372
29044

2020
18
97
210
44304
111
384
262
375
11638
209051
18639
52278
5250
11193
67
15376
6618
108
484
18091
745
292
11722
9136
61
3
36
25
106
2834
415
119682
6
6682
4027
7533
32881
4135
11451
59
110
190
568
1384
3493
33412

362655
29860
240916
91878

442310
34384
295562
112363

521228
38650
347407
135171

588649
42312
393221
153115

645543
45470
430212
169861

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Pas, territorio
Anguila
Antigua y Barbuda
Antillas Neerlandesas
Argentina
Aruba
Bahamas
Barbados
Belice
Bolivia (Estado Plurinac.)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Dominica
Ecuador
El Salvador
Granada
Guadalupe
Guatemala
Guyana
Guyana Francesa
Hait
Honduras
Islas Caimn
Islas Malvinas
Islas Turcos y Caicos
Islas Vrgenes Britnicas
Islas Vrgenes de EEUU
Jamaica
Martinica
Mxico
Montserrat
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Puerto Rico
Repblica Dominicana
San Kitts y Nevis
S. Vicente y Granadinas
Santa Luca
Suriname
Trinidad y Tobago
Uruguay
Venezuela (Rep. Bol.)
ALC
Caribe
Suramrica
Centroamrica

Porcentaje de poblacin urbana


1970
1980
100
100
33,82
34,62
75,94
81,24
78,88
82,89
50,62
50,47
66,73
73,10
37,54
39,58
50,96
49,37
39,78
45,45
55,91
65,47
75,23
81,24
54,82
62,12
38,83
43,10
60,27
68,11
46,89
63,41
39,28
46,96
39,40
44,06
32,21
32,92
95,07
97,98
35,55
37,40
29,43
30,49
67,43
70,76
19,76
20,54
28,90
34,87
100
100
54,04
58,70
51,11
55,26
16,64
22,74
69,59
80,15
41,32
46,74
61,02
79,61
59,02
66,34
11,43
12,55
47,03
49,94
33,82
34,62
75,94
81,24
78,88
82,89
50,62
50,47
66,73
73,10
37,54
39,58
50,96
49,37
39,78
45,45
55,91
65,47
75,23
81,24
54,82
62,12
38,83
43,10
60,27
46,89
59,79
53,77

68,11
63,41
67,40
60,22

1990
100
35,43
85,60
86,98
50,32
79,84
32,72
47,47
55,58
73,92
83,27
68,28
50,68
73,36
67,72
55,09
49,23
33,43
98,59
41,12
29,58
74,52
28,51
40,46
100
74,15
74,34
37,81
87,69
49,44
86,28
71,42
12,55
52,34
35,43
85,60
86,98
50,32
79,84
32,72
47,47
55,58
73,92
83,27
68,28
50,68

2000
100
32,13
90,17
90,13
46,70
82,04
38,35
47,77
61,83
81,19
85,95
72,08
59,04
75,60
67,18
60,30
58,91
35,87
98,40
45,13
28,69
75,08
35,60
45,46
100
67,61
84,55
39,44
92,63
51,81
89,71
74,72
11,02
54,74
32,13
90,17
90,13
46,70
82,04
38,35
47,77
61,83
81,19
85,95
72,08
59,04

2010
100
30,34
93,18
92,39
46,87
84,10
44,47
52,25
66,55
86,53
89,00
75,07
64,42
75,23
67,24
66,95
64,31
39,29
98,41
49,46
28,60
76,35
52,09
51,60
100
73,64
93,26
41,00
95,27
52,01
89,05
77,83
14,25
57,32
30,34
93,18
92,39
46,87
84,10
44,47
52,25
66,55
86,53
89,00
75,07
64,42

2020
100
32,51
94,73
93,79
48,78
86,06
51,07
56,92
71,02
89,50
90,98
78,04
69,40
75,60
69,39
72,53
69,25
44,46
98,48
54,68
31,32
78,61
64,37
57,60
100
78,23
96,45
45,22
96,45
53,67
89,10
80,68
16,90
61,01
32,51
94,73
93,79
48,78
86,06
51,07
56,92
71,02
89,50
90,98
78,04
69,40

73,36
67,72
74,06
64,93

75,60
67,18
79,67
68,76

75,23
67,24
83,98
72,00

75,60
69,39
86,74
75,04

Pas, territorio
Anguila
Antigua y Barbuda
Antillas Neerlandesas
Argentina
Aruba
Bahamas
Barbados
Belice
Bolivia (Estado Plurinac.)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Dominica
Ecuador
El Salvador
Granada
Guadalupe
Guatemala
Guyana
Guyana Francesa
Hait
Honduras
Islas Caimn
Islas Malvinas
Islas Turcos y Caicos
Islas Vrgenes Britnicas
Islas Vrgenes de EEUU
Jamaica
Martinica
Mxico
Montserrat
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Puerto Rico
Repblica Dominicana
San Kitts y Nevis
S. Vicente y Granadinas
Santa Luca
Suriname
Trinidad y Tobago
Uruguay
Venezuela (Rep. Bol.)
ALC
Caribe
11.578
Suramrica
Centroamrica

Poblacin urbana
1970
6
23
121
18.933
29
113
90
63
1.675
53.667
7.202
11.694
707
5.252
30
2.346
1.474
30
304
1.927
209
32
931
778
10
1
3
2
45
772
199
30.638
1
1.129
718
921
7.574
1.584
1.848
15
28
25
171
115
2.315
7.706
163.459
114.448
37.433

1980
7
25
141
23.336
31
154
99
71
2.434
79.621
9.084
16.705
1.012
6.698
46
3.740
2.054
29
320
2.624
237
48
1.169
1.267
17
1
4
3
79
997
260
45.689
1
1.623
984
1.334
11.190
2.139
3.039
15
36
31
201
118
2.490
11.954

1990
8
22
163
28.268
32
204
85
90
3.707
110.565
10.984
22.670
1.560
7.767
47
5.662
2.624
32
381
3.664
222
87
2.026
1.983
26
2
9
6
91
1.169
310
59.566
1
2.166
1.300
2.069
15.004
2.546
4.072
14
44
41
244
104
2.767
16.638

2000
11
25
163
33.291
42
250
97
120
5.143
141.416
13.252
28.666
2.321
8.382
46
7.423
3.503
37
422
5.068
217
124
3.079
2.832
40
2
16
8
101
1.330
345
74.372
1
2.792
1.941
2.960
18.994
3.614
5.452
15
49
44
303
140
3.033
21.940

2010
15
27
187
37.572
50
291
114
164
6.675
169.098
15.251
34.758
2.989
8.429
45
9.222
3.983
41
460
7.111
218
177
5.307
3.930
57
2
31
10
104
1.420
362
86.113
1
3.337
2.624
3.972
22.688
3.949
7.074
17
54
49
364
186
3.119
27.113

2020
18
32
199
41.554
54
331
134
213
8.265
187.104
16.958
40.800
3.643
8.462
47
11.152
4.583
48
476
9.893
233
229
7.546
5.263
61
2
35
11
102
1.521
370
96.558
1
4.077
3.233
5.051
26.389
4.112
8.560
21
60
58
418
250
3.264
31.755

233.158
15.459
162.374
55.325

311.042
19.201
218.889
72.952

393.420
23.708
276.764
92.948

468.757
28.278
330.228
110.251

533.147
32.510
373.175
127.463

Fuente: Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Divisin de Poblacin. World Urbanization Prospects : The 2009
Revision. Disponible en http:// esa.un.org / unpd /wup / inde x.htm

Anexo 6
Variacin promedio anual de poblacin urbana por pas o territorio,
1970-2020
Pas/Territorio
Anguila
Antigua y Barbuda
Antillas Neerlandesas
Argentina
Aruba
Bahamas
Barbados
Belice
Bolivia (Estado Plurinacional)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Dominica
Ecuador
El Salvador
Granada
Guadalupe
Guatemala
Guyana
Guyana Francesa
Hait
Honduras
Islas Caimn
Islas Malvinas
Islas Turcos y Caicos
Islas Vrgenes Britnicas
Islas Vrgenes de EEUU
Jamaica
Martinica
Mxico
Montserrat
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Puerto Rico
Repblica Dominicana
San Kitts y Nevis
San Vicente y las Granadinas
Santa Luca
Suriname
Trinidad y Tobago
Uruguay
Venezuela (Rep. Bolivariana)
ALC
Caribe
Suramrica
Centroamrica

19701975
0,68
2,19
1,59
2,13
0,73
3,09
1,13
1,41
3,20
4,05
2,51
3,64
3,64
2,87
4,28
4,43
3,52
-0,21
0,72
3,36
1,04
3,55
2,39
4,98
5,39
0,09
3,75
4,48
7,40
2,74
3,27
4,27
1,21
3,78
3,27
3,43
4,15
3,04
5,25
0,25
2,69
2,10
1,05
-0,04
0,39
4,51

19751980
0,18
-0,86
1,51
2,05
0,54
3,00
0,77
1,13
4,27
3,83
2,13
3,49
3,53
2,00
4,19
4,90
3,11
-0,46
0,31
2,82
1,46
4,44
2,16
4,79
5,55
0,17
3,59
4,47
4,01
2,36
2,09
3,72
1,16
3,48
3,03
3,97
3,66
2,96
4,69
-0,03
2,52
2,49
2,19
0,42
1,07
4,27

19801985
-0,10
-1,07
1,47
1,93
1,14
3,08
-1,48
2,37
4,27
3,56
1,93
3,27
3,89
1,31
0,43
4,41
2,53
2,38
1,75
3,38
-0,44
5,61
4,79
4,64
3,46
1,84
8,05
8,79
2,24
2,18
1,89
2,68
-1,02
3,12
2,84
4,45
3,08
1,76
3,25
-0,91
2,24
2,40
1,45
-0,81
1,07
3,43

19851990
4,49
-1,56
1,43
1,90
-0,38
2,61
-1,49
2,39
4,14
3,01
1,86
2,84
4,76
1,65
-0,30
3,89
2,37
-0,59
1,72
3,29
-0,87
6,09
6,22
4,31
4,68
4,51
6,46
9,08
0,52
1,00
1,64
2,62
-1,07
2,65
2,72
4,34
2,78
1,72
2,60
-0,98
1,98
2,78
2,42
-1,64
1,04
3,18

19901995
3,25
1,07
0,55
1,73
4,16
2,19
1,49
2,98
3,63
2,53
2,03
2,52
4,36
0,85
-0,06
3,03
3,28
1,47
0,90
3,27
-0,05
3,59
4,69
3,81
4,61
1,58
7,12
3,04
1,34
1,31
1,09
2,42
-0,47
2,83
4,20
3,81
2,48
4,73
2,78
0,62
1,05
1,41
2,18
3,14
1,07
2,96

19952000
2,42
1,36
-0,58
1,54
1,55
1,87
1,06
2,77
2,91
2,39
1,72
2,18
3,58
0,67
-0,32
2,38
2,50
1,11
1,16
3,22
-0,37
3,57
3,68
3,31
4,10
3,78
5,28
2,16
0,76
1,28
1,09
2,02
17,59
2,25
3,83
3,35
2,23
2,28
3,06
0,76
0,78
0,16
2,14
2,85
0,76
2,57

20002005
4,06
0,71
1,02
1,23
2,12
1,57
1,63
3,30
2,73
2,06
1,50
2,00
2,83
0,19
-0,25
2,26
1,29
0,92
1,19
3,37
-0,05
4,16
5,97
3,38
5,27
1,45
10,80
1,63
0,55
0,85
0,58
1,55
6,61
1,78
3,29
3,08
1,90
1,11
2,77
0,93
0,99
0,74
2,05
2,78
0,16
2,26

20052010
2,47
0,91
1,75
1,19
1,33
1,45
1,72
2,86
2,48
1,52
1,31
1,86
2,23
-0,08
-0,19
2,08
1,29
1,36
0,51
3,41
0,12
2,91
4,92
3,17
1,48
1,19
2,34
1,66
0,15
0,45
0,33
1,38
2,24
1,79
2,74
2,80
1,66
0,66
2,44
1,41
1,02
1,30
1,61
2,91
0,40
1,97

20102015
1,67
1,39
0,81
1,07
0,64
1,35
1,65
2,73
2,25
1,14
1,15
1,68
2,10
0,01
0,31
2,03
1,37
1,59
0,39
3,41
0,49
2,68
3,91
3,06
0,89
0,93
1,57
1,75
-0,11
0,61
0,24
1,23
2,37
2,05
2,27
2,54
1,57
0,47
2,07
1,85
1,03
1,64
1,45
2,97
0,45
1,70

20152020
1,16
1,90
0,39
0,94
0,77
1,23
1,51
2,58
2,02
0,88
0,97
1,52
1,86
0,07
0,50
1,78
1,43
1,65
0,32
3,20
0,89
2,54
3,13
2,78
0,74
0,69
1,08
1,87
-0,31
0,77
0,22
1,05
2,58
1,95
1,90
2,27
1,45
0,33
1,74
2,19
1,17
1,97
1,30
2,93
0,47
1,46

3,67
3,16
4,16
3,56

3,43
2,62
3,65
3,43

3,01
2,12
2,79
3,17

2,75
2,22
2,74
2,81

2,49
2,32
2,63
2,46

2,21
1,90
2,22
2,23

1,90
1,90
1,78
1,94

1,60
1,63
1,63
1,59

1,38
1,48
1,53
1,33

1,19
1,31
1,37
1,12

Fuente: Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Divisin de Poblacin. World Urbanization Prospects: The 2009 Revision.
Disponible en ht tp:// esa.un.org / unpd /wup / inde x.htm

Anexo 7
Poblacin de aglomeraciones urbanas iguales o mayores de 750 .
000 habitantes, en 2009, por pas . 1970-2020 (miles de habitantes)
Pas

Aglomeracin urbana

1970

1980

1990

2000

2010

2020

Argentina

Buenos Aires
Crdoba
Mendoza
Rosario
San Miguel de Tucumn
La Paz
Santa Cruz
Aracaju
Baixada Santista1
Belm
Belo Horizonte
Brasilia
Campinas
Cuiab
Curitiba
Florianpolis
Fortaleza
Goinia
Grande So Lus
Grande Vitria
Joo Pessoa
Londrina
Macei
Manaos
Natal
Norte/Nordeste Catarinense2
Prto Alegre
Recife
Ro de Janeiro
Salvador
So Paulo
Teresina
Santiago
Valparaso
Barranquilla
Bogot
Bucaramanga
Cali
Cartagena
Ccuta
Medelln
San Jos
La Habana
Santo Domingo
Guayaquil
Quito
San Salvador
Ciudad de Guatemala
Puerto Prncipe
Tegucigalpa

8.105
810
473
816
365
600
166
183
625
601
1.485
525
540
100
651
150
867
375
263
339
289
200
278
281
288
205
1.398
1.638
6.637
1.069
7.620
195
2.647
532
691
2.383
325
851
274
206
1.260
359
1.779
687
719
501
500
660
460
223

9.422
1.010
608
953
494
809
324
293
949
827
2.441
1.293
1.109
264
1.310
326
1.488
737
445
716
453
345
420
604
467
378
2.133
2.122
8.583
1.683
12.089
390
3.721
635
961
3.525
473
1.192
402
342
1.731
526
1.913
1.210
1.120
780
701
749
701
371

10.513
1.200
759
1.084
611
1.062
616
453
1.184
1.129
3.548
1.863
1.693
510
1.829
503
2.226
1.132
672
1.052
652
491
660
955
692
603
2.934
2.690
9.595
2.331
14.776
614
4.616
733
1.229
4.740
650
1.552
561
506
2.135
737
2.108
1.522
1.572
1.088
970
803
1.134
578

11.847
1.348
838
1.152
722
1.390
1.054
606
1.468
1.748
4.659
2.746
2.264
686
2.494
734
2.875
1.635
1.066
1.398
827
613
952
1.392
910
815
3.505
3.230
10.803
2.968
17.099
789
5.275
803
1.531
6.356
855
1.950
737
632
2.724
1.032
2.187
1.813
2.077
1.357
1.248
908
1.693
793

13.074
1.493
917
1.231
831
1.673
1.649
782
1.819
2.191
5.852
3.905
2.818
772
3.462
1.049
3.719
2.146
1.283
1.848
1.015
814
1.192
1.775
1.316
1.069
4.092
3.871
11.950
3.918
20.262
900
5.952
873
1.867
8.500
1.092
2.401
962
774
3.594
1.461
2.130
2.180
2.690
1.846
1.565
1.104
2.143
1.028

13.606
1.601
990
1.322
899
2.005
2.103
883
2.014
2.427
6.420
4.433
3.109
843
3.913
1.210
4.130
2.405
1.415
2.078
1.129
925
1.329
1.979
1.519
1.207
4.428
4.219
12.617
4.370
21.628
984
6.408
946
2.145
10.129
1.303
2.800
1.158
910
4.294
1.799
2.095
2.552
3.153
2.188
1.789
1.481
2.868
1.339

Bolivia (Estado Plur. de)


Brasil

Chile
Colombia

Costa Rica
Cuba
Repblica Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras

Mxico

Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Puerto Rico
Uruguay
Venezuela (Rep. Bolivariana)

Aguascalientes
Chihuahua
Ciudad de Mxico
Ciudad Jurez
Culiacn
Guadalajara
Hermosillo
Len de los Aldamas
Mrida
Mexicali
Monterrey
Puebla
Quertaro
Saltillo
San Luis Potos
Tampico
Tijuana
Toluca de Lerdo
Torren
Managua
Ciudad de Panam
Asuncin
Arequipa
Lima
San Juan
Montevideo
Barquisimeto
Caracas
Maracaibo
Maracay
Valencia

185
287
8.769
412
172
1.506
180
479
269
266
1.267
645
116
165
303
304
289
158
447
366
455
552
274
2.980
915
1.362
384
2.060
670
246
412

295
413
13.010
546
306
2.269
298
724
456
343
1.992
1.140
218
286
472
470
437
599
690
525
613
770
428
4.438
1.244
1.454
583
2.575
923
456
709

552
539
15.312
809
606
3.011
454
961
664
607
2.594
1.686
561
491
665
563
760
835
882
735
847
1.091
564
5.837
1.539
1.546
742
2.767
1.303
760
1.053

734
683
18.022
1.225
749
3.703
616
1.290
848
770
3.266
1.907
795
643
858
659
1.287
1.417
1.014
887
1.072
1.507
678
7.294
2.237
1.605
946
2.864
1.724
898
1.392

926
840
19.460
1.394
836
4.402
781
1.571
1.015
934
3.896
2.315
1.031
801
1.049
761
1.664
1.582
1.199
944
1.378
2.030
789
8.941
2.743
1.635
1.180
3.090
2.192
1.057
1.770

1.039
939
20.476
1.528
918
4.796
878
1.739
1.127
1.040
4.253
2.551
1.160
897
1.168
842
1.861
1.725
1.325
1.103
1.652
2.505
903
10.145
2.763
1.653
1.350
3.467
2.488
1.208
2.014

Notas:
(1) Incluido Santos.
(2) Incluido Joinville.
Los aos se refieren al dato a 1 de julio.
Fuente: Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Divisin de Poblacin. World Urbanization Prospects :
The 2009 Revision. Accesible en ht tp:/ / esa.un.org / unpd / wup / index.htm

Anexos

177

Anexo 8
Poblacin en situacin de pobreza e indigencia por rea geogrfica
(Porcentaje del total de la poblacin en cada rea geogrfica)
Pas

Ao circa 1990

Pobreza nacional

Pobreza urbana

Indigencia nacional

Indigencia urbana

Argentinaa, b, c

1994

16,1

3,4

Bolivia

1989

52,6

23,0

Brasil

1990

48,0

41,2

23,4

16,7

Chile

1990

38,6

38,5

13,0

12,5

1991

56,1

52,7

26,1

20,0

Costa Rica

1990

26,3

24,9

10,1

6,9

Ecuador

1990

62,1

26,2

El Salvador

1995

54,2

45,8

21,7

14,9

Guatemala

1989

69,4

53,6

42,0

26,4

Honduras

1990

80,8

70,4

60,9

43,6

Mxico

1989

47,7

42,1

18,7

13,1

Nicaragua

1993

73,6

66,3

48,4

36,8

31,0

Colombia

Panam

1991

Paraguay

1994

Pere,f

Rep. Dominicana

Uruguay

1990

17,9

3,4

Venezuelag

1990

39,8

38,6

14,4

13,1

48,3

41,4

22,5

15,3

Pobreza nacional

Pobreza urbana

Indigencia nacional

Indigencia urbana

1999

23,7

6,6

Bolivia

1999

60,6

48,7

36,4

19,8

Brasil

2001

37,5

34,1

13,2

10,4

2000

20,2

19,7

5,6

5,1

Amrica Latina

Pas

Ao circa 1999

Argentina

a, b, c

Chile
Colombia

49,9

10,8
18,8

1999

54,9

50,6

26,8

21,9

Costa Rica

1999

20,3

18,1

7,8

5,4

Ecuador

1999

63,5

31,3

El Salvador

2002

48,9

39,4

22,1

14,3

Guatemala

1999

60,2

45,3

30,9

18,1

Honduras

1999

79,7

71,7

56,8

42,9

Mxico

2000

41,1

32,3

15,2

6,6

Nicaragua

2001

69,4

63,9

42,5

33,5

Panam

1999

19,5

5,5

Paraguay

2001

59,7

50,1

31,3

18,3

Pere,f

2001

54,7

42,0

24,4

9,9

Rep. Dominicana

2002

47,1

42,4

20,7

16,5

Uruguay

1999

9,4

1,8

Venezuelag

1999

49,4

21,7

43,9

37,2

18,7

12,1

Amrica Latina

Pas

Ao circa 2009

Pobreza nacional

Pobreza urbana

Indigencia nacional

Indigencia urbana

2009

...

11,3

...

3,8

Bolivia

2007

54,0

42,4

31,2

16,2

Brasil

2009

24,9

22,1

7,0

5,5

2009

11,5

11,7

3,6

3,5

Argentina

a, b, c

Chile
Colombia

2009

45,7

39,7

16,5

12,4

Costa Rica

2009

18,9

18,5

6,9

5,4

Ecuador

2009

42,2

40,2

18,1

15,5

El Salvador

2009

47,9

42,3

17,3

12,8

Guatemala

2006

54,8

42,0

29,1

14,8

Honduras

2007

68,9

56,9

45,6

26,2

Mxico

2008

34,8

29,2

11,2

6,4

Nicaragua

2005

61,9

54,4

31,9

20,8

Panam

2009

26,4

16,3

11,1

4,6

Paraguay

2009

56,0

48,2

30,4

19,0

Pere,f

2009

34,8

21,1

11,5

2,8

Rep. Dominicana

2009

41,1

39,3

21,0

19,4

Uruguay

2009

10,4

10,7

1,9

2,0

Venezuelag

2008

27,6

...

9,9

...

33,1

27,8

13,3

8,8

Amrica Latina

Dato 1994, veinte Aglomeraciones urbanas.


Dato 199, veintiocho aglomeraciones urbanas.
Dato 2009, treinta y una aglomeraciones urbanas.
d
A partir de 2002 el diseo muestral de la encuesta hace que las cifras para las zonas urbanas y rurales no sean estrictamente comparables con las
de aos anteriores.
e
Cifras del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) del Per.
f
Las cifras desde 2004 en adelante no son estrictamente comparables con las anteriores, debido a cambios metodolgicos efectuados por el INEI.
g
A partir de 1997 el diseo muestral de la encuesta no permite el desglose urbano-rural. Por lo tanto, las cifras corresponden al total nacional.
a

b
c

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas. Unidad de Estadsticas
Sociales, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

Anexo 9
Poblacin urbana total y relativa en reas precarias por pases
Pases
Argentina

Poblacin urbana en reas precarias (Miles)


1990

1995

2000

2005

2007

1990

1995

2000

2005

2007

8.644

9.790

10.940

9.278

8.530

30,5

31,7

32,9

26,2

23,5

Belice
Bolivia (Est. Plu.)
Brasil

65
2.304

2.589

2.794

2.972

3.030

62,2

58,2

54,3

50,4

48,8

44.601

45.613

45.708

36,7

34,1

31,5

29,0

28,0

1.285
7.433

7.224

6.711

Costa Rica
Repblica Dominicana

47,3

40.998 42.856

Chile
Colombia

Poblacin urbana en reas precarias (%)

5.920

9,0
5.520

31,2

26,8

22,3

291
1.123

1.131

1146

1110

17,9

1079

27,9

24,4

21,0

17,6

Ecuador

1.786

21,5

El Salvador

1.152

28,9

15

10,5

6,0

23

5,4

Guyana francesa
Grenada
Guadalupe
Guatemala

2.145

2.300

2.438

2.572

1.893

2.385

2.851

2.786

Guyana
Hait

Nicaragua

58,6

53,3

48,1

3.065

93,4

93,4

93,4

1.931

1.861

70,1
60,5

11.457

11.801

23,1

21,5

19,9

14,4

14,4

1.678

1.390

1.439

89,1

74,5

60,0

45,5

45,5

526

23,0

Paraguay

608

17,6

Santa Luca

9.958

9.439

8.382

7.001

7.180

66,4

56,3

46,2

36,1

11,9

Suriname

13

3,9

Trinidad y Tobago

40

24,7

7896

32,0

Venezuela (Rep. Bol.)

70,1

14.830

Panam
Per

40,8

34,9

855
13.859 14.484

42,9

16,2

33,7

1.109

Jamaica
Mxico

2.619

70

Honduras

16,1

10,9

36,1

Fuente: ONU-Habitat, clculos a partir de los datos sobre hogares en los pases incluyendo los cuatro componentes de reas precarias
(agua mejorada, saneamiento mejorado, vivienda duradera y suficiente espacio para vivir).

180

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Anexo 10
Unidades de viviendas ocupadas segn tipo de tenencia en reas urbanas
(Nmero de viviendas)
Pases

Argentinaa, b, c
Belice

Bolivia
Brasil
Chile

Propietarios

Inquilinos

9.099.596

6.927.543

1.086.000

1.086.053

25.909

13.726

8.992

3.191

1.210.962

656.636

295.691

258.635

5.209

37.515.563 28.138.866

6.105.911

3.270.786

141.837

664.213

251.399

13.130

256

3.359.734

Costa Rica
Ecuador
Hait (2003)
Honduras

Total

b,f

Mxico (2000)
Nicaragua

2.444.122

Otras Poblacin
formas en miles
(2000)

Total
cada
1000
hab.

Propia
(cada
1000
hab.)

Inquilinos
(cada
1000
hab.)

Otras
formas
(cada
1000
hab.)

32.963

276

210

33

33

120

216

114

75

27

232

126

57

50

264

198

43

23

186

51

19

566.019

400.610

121.165

44.244

2.303

246

174

53

19

1.819.389

1.096.119

581.851

141.419

7.426

245

148

78

19

74.390

39.026

17.776

17.588

3.258

23

12

597.117

406.533

154.670

35.914

2.820

212

144

55

13

16.615.929

12.063.978

2.791.357

1.760.594

74.553

223

162

37

24

560.025

476.291

41.226

42.508

2.834

198

168

15

15

Panam (2000)

442.893

254.015

86.722

102.156

1.835

241

138

47

56

Paraguaye

643.920

473.863

103.427

66.630

2.960

218

160

35

23

Per

4.789.588

3.243.530

905.363

640.695

18.439

260

176

49

35

Rep. Dominicana

1.398.614

782.755

512.577

103.282

5.392

259

145

95

19

13.414

7.996

4.586

832

44

305

182

104

19

4.669.961

3.629.989

631.476

408.496

22.072

212

164

29

19

Santa Luca
Venezuela

Notas:
a
Se excluyen los hogares censados que viven en la calle.
b
Nmero total de hogares.
c
Corresponde a la poblacin urbana de 2000 personas y ms.
d
Nmero total de viviendas.
e
Incluye categora no responde.
f
No incluye categora N.A..
Fuentes: CELADE: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa, Divisin de Poblacin de la CEPAL: Base de datos de Censos de Poblacin y
Vivienda. Para Argentina, INDEC-Argentina, Instituto Nacional de Estadstica y Censos de Argentina: Base de datos censales en lnea.

Anexo 11
Poblacin urbana con acceso a servicios mejorados de agua y saneamiento
(% poblacin urbana)
Pases

Agua

Saneamiento
No mejorada

Mejorada

Total
Mejorada (%)
Antigua y Barbuda

95

73

22

Argentina

98

83

15

100

100

Aruba

No mejorada

(%) Mejorado

Mejorada

98
0

91

Bahamas

98

Barbados

100

100

Belice

98

87

11

93

Bolivia (Est. Plu.)

96

95

35

46

11

100

96

85

13

Islas Caimn

96

95

Chile

99

99

98

Colombia

99

92

82

15

Costa Rica

Brasil

100
100

96
0

100

100

95

Cuba

96

82

14

94

Dominica

96

78

18

Rep. Dominicana

87

80

13

87

10

Ecuador

96

93

96

El Salvador

94

80

14

89

80

18

Granada

97

Guatemala

98

96

96
87

10

Guyana

98

79

19

88

Hait

85

15

70

11

24

24

43

Honduras

95

95

85

Jamaica

98

91

78

20

Mxico

97

93

87

11

Nicaragua

98

89

63

24

Panam

97

93

75

11

Paraguay

99

85

14

90

Per

91

83

81

Saint Kitts y Nevis

99

Santa Luca

98

85

13

Suriname

97

78

19

Trinidad y Tobago

98

88

10

96
0

71

17

90

92

7
0

Islas Turcos y Caicos

100

Uruguay

100

98

100

98

Venezuela (Rep.
Boliv.)

94

90

94

Total

98

92

84

Fuente: Joint Monitoring Programme for Water Supply and Sanitation.

5
7

Anexo 12
Gestin de la informacin urbana: hacia una plataforma de
informacin sobre ciudades
La elaboracin del Informe del Estado de las Ciudades
de Amrica Latina y el Caribe 2012 implic un intenso
trabajo de recoleccin, procesamiento y consolidacin
de datos obtenidos de fuentes de diversa naturaleza, con
frecuencia dispersos y fragmentados. La experiencia
revel varias limitaciones (p.ej., en materia de cobertura
o niveles de desagregacin) y puso de manifiesto
necesidades de informacin de cara al futuro.

Algunos de los datos recabados fueron utilizados en su


formato original, otros debieron ser reprocesados y otros
sirvieron para un procesamiento primario por parte del
equipo investigador.
La tabla 1 presenta un listado de los organismos y
entidades consultadas,
que
ofrecen informacin
comparable de mltiples temticas, mientras que la
tabla 2 rene las fuentes con mayor especializacin.

Tabla 1
Fuentes multitemticas de datos
Fuente

Institucin

Nivel de desagregacin, fuentes primarias,


periodicidad y cobertura

Utilizacin en informe

Plataforma CEPALSTATS / Anuario CEPAL


Estadstico

Urbano. Varias fuentes

Uso intensivo en varias secciones


del informe

Base de datos DEPUALC y base


cartogrfica asociada

CELADE-CEPAL

Aglomeraciones, datos censales

Poblacin, servicios bsicos,


procesamiento directo sobre
microdatos y georreferenciacin

Global Urban Indicators

ONU-Habitat

Urbano y aglomeraciones (ms de 750.000 Desigualdad (GINI) y


hab.). Varias fuentes, incluye relevamientos asentamientos irregulares
primarios

Word Urbanization Prospects

UNDESA

World Development Indicators

Banco Mundial

Urbano y aglomeraciones (ms de 750.000 Poblacin y urbanizacin


hab.). Censos y proyecciones
Urbano. Varias fuentes
Datos econmicos

Caricom Capacity Development


Programme CCDP

CARICOM

SEDLAC, Base de datos


socioeconmicos para ALC

CEDLAS, Uni. de La
Principalmente nacionales. Encuestas de
Plata Y Banco Mundial hogares

Validacin

Panorama Social de Amrica


Latina (CEPAL)

CEPAL

Urbano. Censos, encuestas de hogares,


datos de gasto

Indicadores laborales, pobreza e


indigencia

Sitio oficial ODM


bsicos

UN

Nacional y excepcionalmente urbano

Medio ambiente, servicios

Apoyo a realizacin de censos nacionales y


difusin resultados

Definicin rea urbana

(validacin)
Boletn Estadstico

CENAC

Aglomeraciones

Stock de vivienda (validacin)

Tabla 1
Fuentes multitemticas de datos
Utilizacin en informe

Fuente

Institucin

Nivel de desagregacin, fuentes primarias,


periodicidad y cobertura

Observatorio de Movilidad Urbana

CAF

Ciudades / Informes oficinas locales

Movilidad urbana, medio ambiente


y espacio pblico

Atlas of Urban Expansion

LINCOLN
INSTITUTE

Aglomeraciones seleccionadas. Produccin


primaria de informacin

Densidad, extensin de la ciudad

Joint Monitoring Programme (JMP) for


Water Supply and Sanitation

OMS UNICEF

Urbano Censos, encuestas de hogares,


otras encuestas (DHS, etc.)

Agua y saneamiento

Evaluacin Regional del Manejo de


Residuos Slidos ALC

OPS, AIDIS, BID

Ciudades / Relevamiento propio


Residuos slidos

Residuos slidos

Perspectivas del Medio Ambiente, GEO


ALC

PNUMA

Observatorio mercado laboral

OIT

Ciudades
Informes nacionales, produccin propia
Censos, encuestas de hogares

Residuos slidos, medio ambiente


(validacin)
Validacin, estadsticas laborales

UNODC Statistics

UNODC

Nacional y ciudad ms habitada.


Sistemas judiciales nacionales

Seguridad y convivencia

Datos del Grupo de Trabajo Tarifas,

Subsidios y Contabilidad Regulatoria

Fuente: elaboracin propia.

ADERASA

Centralizacin de informacin de
operadores

Los contenidos pueden ser clasificados en los siguientes


tipos:
a) informacin estandarizada y comparable para temas
especficos, generalmente procedentes de sistemas de
estadsticas continuas, que ya han sido publicados
por diversos organismos y utilizadas en este informe
con el mismo nivel de desagregacin (p.ej., el
porcentaje de personas con acceso a saneamiento en
las zonas urbanas de cada pas);
b) informacin de estudios especficos no continuos,
normalmente datos publicados en informes puntuales
y cuya cobertura puede ser limitada (como en los
datos sobre costos de conexin a redes de agua y
saneamiento que surgen de una publicacin
especfica);
c) nuevos indicadores y clculos propios de algunas
categoras con informacin secundaria con
suficiente nivel de desagregacin (ejemplo de ello
es la construccin de un PIB para algunas ciudades
seleccionadas o la clasificacin de las ciudades por su
tamao desde una perspectiva funcional), e
d) informacin generada a partir del procesamiento
propio de microdatos, un caso relativamente similar
al anterior, aunque con la diferencia de que se trata
de un nmero mayor de casos organizado en el
formato clsico de base de datos que demanda la
utilizacin de un procesador estadstico.

Servicios bsicos

Dentro de este ltimo tipo de informacin, destaca


la base de datos DEPUALC (Distribucin Espacial
de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el
Caribe) de la CEPAL. Esta base almacena
informacin de los censos de poblacin de la ronda
del ao 2000 para cada aglomeracin urbana. La base
incluye 1735 aglomeraciones de ms de 20.000
habitantes en 16 pases y ofrece datos para 68 variables
para cada ciudad. Los temas
que incluye son
poblacin, indicadores sociodemogrficos, indicadores
relacionados con las metas del milenio (educacin,
empleo, acceso a servicios de electricidad, agua,
saneamiento, condiciones de la vivienda), acceso a
tecnologa, migracin y distancia a la costa. Las
principales limitaciones que presenta son la periodicidad
de los censos, el hecho de que no dispone de datos para
todas las variables en todos los pases incluidos y la
notable ausencia de informacin sobre el Caribe, con la
excepcin de Cuba y Repblica Dominicana.
Para dar cuenta del universo de aglomeraciones de al
menos 20.000 habitantes, sera necesario disponer de
datos censales con mayor frecuencia, lo que
naturalmente es poco plausible. No obstante, se
podra contar con informacin para un conjunto de
ciudades para las que las encuestas de hogares que en
muchos
casos se realizan anualmente tuvieran
representatividad estadstica e ir actualizando la base a
medida que se hicieran censos o levantamientos de
datos especficos.
Muestra de mapas que representan
geogrficamente fenmenos urbanos

Ao 2000

Otro punto importante a la hora de considerar la


informacin sobre ciudades es la posibilidad
de
representar espacialmente algunos fenmenos y su
evolucin, lo que se puede lograr mediante un sistema
de coordinadas (x e y) que permiten localizar
espacialmente las aglomeraciones.

Eso posibilita dos tipos de imgenes (mostradas en la


ilustracin). En el primer caso, cada aglomeracin es
representada con un punto en el espacio, escalado de
acuerdo a un atributo (en este caso, la poblacin). Un
inconveniente de este tipo de representacin es que no

da cuenta precisa de la extensin de la aglomeracin en


el espacio. Es una limitacin que no encuentra el mapa
de polgonos, un mtodo en el que las aglomeraciones
resultan de la suma de los polgonos menores y que
enfrenta el problema de la definicin de urbano o rural
de alguno de los polgonos de los niveles locales.
Lo importante de ambos mtodos es la posibilidad de
representar en el espacio buena parte de los fenmenos
que se pretenden describir y el hecho de que, en
Amrica Latina y el Caribe, hay capacidad para realizar
este tipo de georreferenciacin.

Lmites de los datos y obstculos de


investigacin
La gestin de la informacin para la elaboracin de este
informe fue desvelando un conjunto importante de
limitaciones y obstculos que vale la pena destacar. El
listado que sigue dista de ser exhaustivo, pero demarca
reas en las que probablemente la informacin disponible
est por debajo de la que se necesitara para reflejar
algunos fenmenos urbanos.
Una primera restriccin es de carcter conceptual y
metodolgico-operativo. Se trata de la aglomeracin
urbana como unidad de anlisis. La delimitacin fsica
de la aglomeracin puede implicar transcender registros
administrativos que no necesariamente se han adaptado
a procesos de expansin territorial y metropolizacin.
Muchas veces, se dispone de datos de la ciudad que
responden a unidades jurisdiccionales originales,
dejando fuera conurbaciones y reas metropolitanas.
Adems, es preciso contar con informacin especfica
sobre cada aglomeracin y no, por ejemplo, del nivel
urbano del pas.
Otro obstculo est relacionado con la potencialidad
para extraer datos propios generados a nivel
nacional o municipal (p.ej., sitios web de institutos
nacionales de estadstica o de municipalidades
concretas) y no de entidades de consolidacin de
informacin comparada. Buena parte de la
informacin necesaria podra llegar a ser recolectada de
fuentes nacionales o locales, pero esto requiere tiempo
y recursos considerables
para procesar grandes
volmenes de informacin. Adems, la ausencia de
estandarizacin de la informacin genera serias dudas
sobre la comparabilidad, cobertura y otros aspectos

relevantes. Algo similar ocurre con la literatura de


referencia, utilizada no con fines argumentales, sino
como forma de ilustracin emprica.
Otra limitacin impacta directamente al corazn
conceptual de este tipo de investigaciones. Los estudios
urbanos son un campo ms que frtil en materia de
reflexin conceptual y presentan una efervescencia
reflexiva con los fenmenos registrados en los ltimos
aos. Pero, en un informe de esta naturaleza, las
definiciones y categoras conceptuales y de variables
tienden a difuminarse. En muchos casos, la forma de
medir los fenmenos depende de la metodologa
utilizada para hacerlas comparables y de los objetivos
que se buscaban. En otros, desarrollos conceptuales
muy ricos naufragan en ilustraciones empricas debido a
la insuficiente disponibilidad de datos. Adicionalmente,
debe tenerse en cuenta que, para un conjunto de
pases, el grado de detalle de una variable (por ejemplo,
la cantidad de sectores econmicos sobre los que se
reporta la poblacin ocupada) est condicionada al que
presentan los pases incluidos en el anlisis (siempre
tendr que ajustarse al que presenta el menor nivel de
desagregacin).
Otras limitaciones, naturales en cualquier investigacin,
surgen del tema y el instrumento. Las primeras estn
relacionadas con la forma de medir algn tema
particular, o de preguntar y observar en las encuestas.
Por ejemplo, la variable acceso a agua potable deja
entrever que no necesariamente se est conociendo la
calidad del agua. En el tema de la tenencia segura de la
vivienda, dependiendo del pas, el hecho de que una
persona declare no tener documentos de propiedad del
terreno no significa necesariamente que no tenga
tenencia segura.
En cuanto a las segundas, existen limitaciones ligadas
al tipo de relevamiento, que se podran calificar de ms
clsicas y proceden de las tensiones propias entre censos,
encuestas de hogar y levantamientos especficos.
Mientras que los censos tienen la enorme ventaja de
abarcar el universo nacional, en general, abordan menos
cantidad de temas, con menor profundidad y
periodicidad (cada 10 aos). Por otro lado, las encuestas
de hogares presentan mayor frecuencia, tratamiento de
ms temas y algo ms de profundidad, aunque con una
capacidad de desagregacin mucho ms baja
(especialmente entre aglomeraciones). En cuanto a los
estudios especficos que aportan informacin ms precisa
sobre algunos temas, aunque sean peridicos,
generalmente cubren un universo muy parcial no
siempre estable en cuanto a la composicin de la
muestra- y con escasa capacidad de desagregacin.
Finalmente, existe una limitacin de carcter geogrfico
que es la muy baja disponibilidad de informacin para
el Caribe. Esto indudablemente maximiza todas las
debilidades implicadas en los obstculos mencionados a
la hora de llegar a conclusiones sobre el conjunto de
la regin.

Hacia una plataforma de datos


La redaccin de un informe regional con cierta
periodicidad podra convertirse en un elemento
vertebrador de un sistema de informacin continua
sobre ciudades en Amrica Latina y el Caribe. Instancias
como estas permiten conocer las limitaciones
y
necesidades de informacin y comenzar a corregirlas, al
menos parcialmente. Al mismo tiempo, contar con
sistemas robustos de informacin tiene un impacto
positivo sobre la calidad de este tipo de publicaciones en
tanto permitira concentrar esfuerzos en aspectos
analticos y en profundizar en temas para los que ya se
conoce la informacin bsica.
Una de las constataciones
realizadas durante la
redaccin de este informe es que el grado de
acumulacin de datos es muy significativo. ONUHabitat registra varios esfuerzos dirigidos a sistematizar
informacin, que han dejado, entre otras cosas, un
enorme arsenal conceptual y metodolgico en materia
de indicadores urbanos y sistemas de informacin. Por
tanto, el punto de partida para una plataforma de
informacin sobre ciudades debera ser la acumulacin
lograda desde ONU-Habitat y otras instituciones
regionales, entre las que se destaca la CEPAL, por su
nfasis en el tratamiento de las ciudades como unidad
de anlisis. Otras instituciones, como la CAF o
PNUMA se han interesado en las ciudades desde
temticas especficas.
En el mediano y largo plazo seria necesario definir
aquellos temas que se consideran prioritarios para el
anlisis. Si bien en un principio las posibilidades estaran
limitadas bsicamente a datos censales y de encuestas
de hogares y los derivados de la localizacin geogrfica,
existen varios temas candidatos a ser incluidos. Entre
ellos se podran contar: agua y saneamiento con mayor
detalle, movilidad, mercado de suelos, dficit de vivienda
y calidad de la vivienda en general, espacios pblicos,
gasto pblico sectorial a nivel de ciudad, tugurios e
informalidad y competitividad, capital humano y
creacin de riqueza.

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

ESTADO DE LAS CIUDADES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE 2012


Rumbo a una nueva transicin urbana
Con un 80% de su poblacin residiendo en
ciudades, Amrica Latina y el Caribe es la
regin ms urbanizada del planeta. En ella
se encuentran algunas de las ciudades ms
grandes y conocidas, como Ciudad de Mxico,
So Paulo, Buenos Aires, Ro de Janeiro,
Bogot, Lima o Santiago, pero la regin
tambin cuenta con centenas de ciudades de
menor tamao que despuntan por
su
dinamismo y creatividad.
Esta edicin del Estado de las Ciudades
de Amrica Latina y el Caribe presenta un
panorama actual del mundo urbano en la
regin, incluyendo las condiciones demogrficas, econmicas, sociales, ambientales,
urbansticas e institucionales en las que se
desarrollan las ciudades.
Despus de dcadas en las que los gobiernos
parecan no poder responder a los desafos de
crecimiento urbano acelerado, la regin se
encuentra en una encrucijada. En principio,
estn reunidas las condiciones que pudieran
permitir la transformacin de las ciudades
latinoamericanas y caribeas hacia un modelo
ms equitativo, ms prspero y ms
sostenible.

Programa de las Naciones Unidas


para los Asentamientos Humanos
Oficina Regional para Amrica Latina y el
Caribe

Sin embargo, la velocidad de la urbanizacin


ha tenido un alto costo social, econmico y
ambiental. En su conjunto, las ciudades de
Amrica Latina y del Caribe siguen siendo
las ms inequitativas del planeta. Tambin
enfrentan desafos vinculados con la velocidad
de la urbanizacin y los modelos de expansin
territorial que han adoptado, as como los
derivados de la poca experiencia que existe en
el manejo de las megaciudades y su relacin
con el resto del territorio.
La transicin urbana, en su concepcin
tradicional, est prcticamente culminada
en casi todos los pases de la regin. Las
ciudades deben ahora prepararse para una
segunda transicin urbana que garantice una
distribucin ms equitativa del bienestar y
la prosperidad entre todos sus ciudadanos.
No hay recetas nicas ni solucin milagro, pero
no cabe duda de que las ciudades de la regin
t i e n e n e xp er i en ci a , c o n o c i mi en to s y
determinacin suficientes para responder a los
desafos del desarrollo urbano con la
creatividad que caracteriza a esta parte del
mundo.

Rua Rumnia, 20. Rio de Janeiro, Brasil.


CEP: 22240140
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