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Escola Nacional de Administrao Pblica

Elaborao de
Indicadores de
Desempenho
Institucional Apostila
Diretoria de Desenvolvimento Gerencial
Programa Gesto Estratgica

Apostila

ENAP

Elaborao de Indicadores
de Desempenho Institucional

Braslia - 2013
1

ENAP

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica


Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Diretora de Formao Profissional
Maria Stela Reis
Diretora de Comunicao e Pesquisa
Enid Rocha Andrade da Silva
Diretora de Gesto Interna
Ala Vanessa de Oliveira Canado
Coordenadora-Geral de Programas de Capacitao: Marcia Seroa da Motta Brando
Editora: Enid Rocha; Coordenador-Geral de Comunicao e Editorao: Luis Fernando de
Lara Resende; Reviso: Renata Fernandes Mouro e Roberto Carlos R. Arajo; Capa: Ana
Carla Gualberto Cardoso; Editorao eletrnica: Alice Prina.

Ficha catalogrfica: Equipe da Biblioteca Graciliano Ramos/ENAP


U17e

Uchoa, Carlos Eduardo


Elaborao de indicadores de desempenho institucional / Carlos Eduardo
Uchoa; desenho e elaborao Coordenao Geral de Programas de Capacitao
/DDG. _ Braslia: ENAP/DDG, 2013.
36p.
Programa de Gesto Estratgica
1. Indicador de Desempenho. 2. Avaliao de Desempenho. 3. Desempenho
Organizacional. I. Ttulo.
CDU 65.012.2

ENAP, 2013
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa


SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178

Sumrio

ENAP

Apresentao ............................................................................................................................. 5
1- Introduo .............................................................................................................................. 6
2- Conceitos gerais ...................................................................................................................... 7
2.1 O que so indicadores? ......................................................................................................... 7
2.2 Para que servem indicadores de desempenho institucional? .............................................. 8
2.3 Outros contextos de uso de indicadores .............................................................................. 9
3- Principais atributos de um sistema de medio de desempenho institucional ................... 11
4- Classificao de indicadores de desempenho institucional ................................................. 14
4.1 Por nvel hierrquico ........................................................................................................... 14
4.2 Por tema.............................................................................................................................. 14
4.3 Por dimenses ou perspectivas .......................................................................................... 14
4.4 Pelo posicionamento na cadeia de valor ............................................................................ 16
5- Construo de um Sistema de Medio de Desempenho .................................................... 19
5.1 Limites quantidade de indicadores .................................................................................. 19
5.2 Estabelecendo indicadores de desempenho institucional .................................................. 19
5.3 Estabelecendo indicadores exerccio prtico .................................................................... 22
5.4 Sugestes para o estabelecimento de indicadores ............................................................ 24
5.5 Fatores no tcnicos que influenciam a escolha de indicadores ........................................ 27
5.6 O indicador deve mostrar a taxa de acertos ou a taxa de falhas? .................................... 28
5.7 Frequncia de mudanas dos indicadores .......................................................................... 28
6- Elementos complementares ................................................................................................. 30
6.1 Descrevendo Indicadores .................................................................................................... 30

ENAP

6.2 Como estabelecer metas ..................................................................................................... 30


6.3 Como interpretar os resultados dos indicadores ................................................................ 31
6.4 Comunicao ...................................................................................................................... 33
6.5 Informatizao ................................................................................................................... 33
6.6 Desdobramento do sistema de medio ............................................................................ 34
7- Bibliografia ........................................................................................................................... 36
Caderno de exerccios................................................................................................................ 38

Apresentao

ENAP

Elaborao do Texto Original:


Carlos Eduardo Penante DAvila Ucha

O Material do Aluno o instrumento didtico complementar s aulas presenciais do curso


que, juntamente s orientaes do professor e s prticas realizadas na sala de aula, possibilita
o aprendizado dos temas apresentados.
Este documento apresenta seguinte estrutura:
Captulo 1 Introduo: apresenta o contexto do curso de Elaborao de Indicadores de
Desempenho Institucional
Captulo 2 Conceitos Gerais: apresenta os conceitos que envolvem a melhor forma de
definio e seleo de indicadores
Captulo 3 So apresentados os principais atributos dos indicadores
Captulo 4 Classificao de indicadores de desempenho Institucional
Captulo 5 Estabelecimento de indicadores que iro compor um sistema de medio do
desempenho institucional
Captulo 6 Apresentao dos elementos complementares: descrio de indicadores,
interpretao de seus resultados, estabelecimento de metas, a informatizao, a comunicao
de seus resultados e o desdobramento do sistema de medio do foco estratgico para o
gerencial e o operacional
Captulo 7 Bibliografia
Este material tambm tem por finalidade servir de instrumento de consulta rpida para
esclarecer eventuais dvidas do aluno na aplicao dos conhecimentos adquiridos no exerccio
de seu trabalho.

ENAP

1- Introduo
Muito se discute sobre indicadores, em empresas privadas e tambm na administrao
pblica; sem dvida, trata-se de um tema recorrente e considerado fundamental. Mas quantas
organizaes aplicam de forma consistente uma gesto suportada por indicadores? Poucas,
no mesmo?
Eis o desafio. Muitos so os materiais escritos sobre indicadores, mas, convenhamos, quase
a totalidade trata to somente de teoria: o que so indicadores, como eles se classificam,
quais as suas propriedades, como eles precisam ser. Mas e da? Como que se estabelece um
indicador? H tcnicas para isso? Como avaliar se ele adequado para os propsitos
institucionais, considerando os contextos tcnico, tecnolgico, poltico e de maturidade da
gesto? Como pensar em um sistema de medio organizacional? E como interpretar os
resultados dos indicadores?
Tambm importante compreender o escopo deste curso. No se trata de um curso sobre
indicadores, mas sobre indicadores para medio do desempenho de instituies, dos pontos
de vista estratgico e gerencial. Sendo assim, o foco no se concentrar em indicadores de
processos, projetos, atividades, programas do Plano Plurianual (PPA) ou de polticas pblicas.
Muito embora os fundamentos da avaliao de todos esses elementos sejam os mesmos, h
significativas diferenas de metodologia e de abordagem para a definio de indicadores
medida que se alteram o objeto e o propsito da avaliao. Somente literaturas e cursos
especficos so capazes de contemplar a elaborao de indicadores para cada finalidade.
O objetivo geral do curso a apresentao e o exerccio de uma metodologia para o
estabelecimento de indicadores que iro compor um sistema de medio do desempenho
institucional (captulo 5). A metodologia alicerada em classificaes de indicadores (captulo
4) e, para que os melhores indicadores sejam definidos e selecionados, so apresentados
conceitos gerais (captulo 2) e os principais atributos dos indicadores (captulo 3). Elementos
complementares so apresentados no captulo 6, como a descrio de indicadores, a
interpretao de seus resultados, o estabelecimento de metas, a informatizao, a
comunicao de seus resultados e o desdobramento do sistema de medio do foco estratgico
para o gerencial e o operacional.
Diante disso, o curso possui como objetivos especficos:

analisar o que so indicadores, para que servem e seus diversos contextos de uso;
discutir os principais atributos de um sistema de medio de desempenho institucional;
capacitar os participantes a construrem sistemas de medio de desempenho
institucional, considerando fatores tcnicos e no tcnicos;

capacitar os participantes a descreverem indicadores, a fim de minimizar dvidas na sua


coleta e na interpretao dos resultados;

capacitar os participantes a estabelecerem metas e a interpretarem os resultados dos


indicadores.

2- Conceitos gerais

ENAP

2.1 O que so indicadores?


Se as despesas administrativas de uma unidade organizacional foram de R$ 80 mil, temos
um dado, uma informao ou um indicador?
A resposta ... depende.
Se a unidade estiver tentando, com todas as suas foras, reduzir ao mximo as despesas
administrativas, ento o monitoramento mensal absolutamente necessrio. Portanto, para
essa unidade administrativa, trata-se de um indicador.
Mas para voc, que trabalha em outro rgo, isso simplesmente uma informao. E o
nmero em si um dado.
Concluso:
Dado uma informao disponvel, mas ainda no organizada ou manipulada; no possui
foco na gesto. Pode ser um nmero, um texto, uma imagem, um som, um vdeo ou alguma
outra mdia.
Exemplo: dados constantes no SIAFI sobre pagamentos realizados.
Informao um dado que j passou por um primeiro nvel de organizao, de acordo com
um interesse especfico, como em um relatrio.
Exemplo: despesas realizadas por cada setor.
Indicador uma varivel crtica, que precisa ser controlada, mantida em determinados
patamares.
Exemplo: despesa mdia, por servidor e por ms, em dirias e passagens.
Mas precisamos tomar cuidado:
Se uma varivel no for crtica, ento, para voc no um indicador. Chega-se concluso
de que um mesmo dado pode ser considerado um indicador ou uma simples informao, a
depender de quem o v.
Vamos ento a definies mais formais.
Segundo Ferreira, Cassiolato e Gonzalez (2009):
O indicador uma medida, de ordem quantitativa ou qualitativa, dotada de significado
particular e utilizada para organizar e captar as informaes relevantes dos elementos que
compem o objeto da observao. um recurso metodolgico que informa empiricamente sobre a
evoluo do aspecto observado.

J a Fundao Nacional da Qualidade (FNQ)1 possui uma viso mais restrita sobre indicadores:
Sua caracterstica principal a existncia de frmulas mais complexas para seu clculo que
preconizam, no mnimo, uma razo (conta de dividir) entre duas informaes. Se no houver
diviso de duas informaes, ento no existe indicador genuno, apenas uma informao (ou um
nmero puro).
1

A Fundao Nacional da Qualidade a entidade responsvel pela organizao do Prmio Nacional da


Qualidade e, no Brasil, considerada referncia em estudos tericos e prticos relacionados gesto
organizacional e, em particular, indicadores organizacionais.

ENAP

A definio da FNQ pode parecer excessivamente rigorosa, mas informaes isoladas


provocam significativa quantidade de enganos, dificultam interpretaes. Um exemplo de
fcil compreenso a quantidade crescente de reclamaes de atendimento (o que, primeira
vista, demonstra deteriorao da qualidade). Mas, se for considerada a quantidade de
atendimentos, que pode ter se elevado em proporo maior que a de reclamaes, ento o
quadro passa a ser positivo. Ou seja, a taxa de reclamaes fornece sem dvidas mais elementos
para anlise e tomada de deciso que a quantidade de reclamaes. E se a quantidade de
reclamaes tem pouca possibilidade de indicar a real situao, ento no pode ser considerada
um bom indicador, ao contrrio da taxa de reclamaes, que indica fielmente o que est
ocorrendo.
Para os propsitos deste curso, informaes quantitativas tambm podero ser consideradas
indicadores, definio esta amplamente difundida na administrao pblica, mas que fique
registrada a concordncia com a FNQ no que tange inegvel vantagem de se desenvolver um
sistema de medio baseado em indicadores que contenham divises; o uso de informaes
(nmeros puros) como indicadores deve se restringir a situaes isoladas.

2.2 Para que servem indicadores de desempenho institucional?


Agora, vamos pensar um pouco. Para que uma organizao precisa de indicadores?
A maioria das pessoas responde que uma organizao precisa de indicadores para verificar
se as metas estabelecidas esto sendo alcanadas. Sim, isto verdade, mas podemos
aprofundar a discusso.
Qualquer ao no campo da gesto somente tem utilidade se servir para ajudar a organizao
a alcanar os resultados pretendidos. Pensando assim, vamos continuar as perguntas.
Por que verificar se as metas estabelecidas esto sendo alcanadas?
Para responder, vamos modificar nossa linguagem. Por alguns instantes, em vez de falar
em indicadores institucionais, vamos falar de sistema de medio de desempenho. Esta
pequena mudana traduz melhor o que realmente se deseja: no iremos simplesmente
escolher indicadores de forma aleatria; no cada um por si e a soma faz o todo. Este curso
ser dedicado ao estabelecimento de uma estrutura, ou melhor, um sistema capaz de medir o
desempenho de uma instituio.
Ento vamos voltar pergunta inicial. Para que serve um sistema de medio de
desempenho institucional?
H vrias respostas possveis. Se a organizao estiver alcanando seus objetivos, indicadores
podem confirmar que as estratgias esto adequadas, e se a organizao no estiver alcanando
seus objetivos, podem demonstrar que algo precisa ser feito para que os objetivos sejam
alcanados.
Mas para que precisamos dessas informaes?
Uma organizao que mede sistematicamente seu desempenho pode realizar rapidamente
intervenes, medida que ocorrem flutuaes de processo. Com base nas informaes
geradas, os usurios podem avaliar o desempenho de equipes, atividades, processos e gesto,
para tomar decises e executar aes que iro melhorar o desempenho da organizao.
Portanto, podemos concluir que com base nas informaes transmitidas por indicadores
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que dirigentes tomam decises (ou deveriam tomar). Ainda, com base em indicadores,
organizaes adquirem fundamentos para reorientar suas iniciativas e aes. Organizaes
aprendem o que gera resultados desejveis e onde os recursos so melhor ou pior investidos.
Tambm com base em indicadores, possvel identificar e, quem sabe, at reconhecer o bom
desempenho de unidades, departamentos, setores ou iniciativas. Por fim, a alta direo pode,
com base em indicadores, comunicar suas expectativas.

ENAP

Resumindo, um sistema de medio de desempenho tem como intuito servir de base para
(FNQ, 2012):

analisar problemas estratgicos de forma proativa, antes que desvios ocorram;


apoiar a busca de novos caminhos estratgicos para a organizao;
apoiar a tomada de deciso;
apoiar o aprendizado da organizao;
reconhecer a dedicao coletiva;
comunicar as estratgias e as prioridades da alta direo e dos gestores.
2.3 Outros contextos de uso de indicadores
Conforme comentado na introduo, neste curso o foco ser concentrado nos indicadores
institucionais. Contudo, na administrao pblica, indicadores podem tambm ser utilizados
para avaliar:

projetos;
atividades;
processos;
programas do PPA;
polticas pblicas.
Projetos e atividades precisam ser avaliados durante e aps sua execuo. Durante a
execuo muito comum o uso de indicadores de progresso, como o porcentual do projeto
executado2. J durante e aps sua execuo, pode-se avaliar a eficcia de atividades e projetos,
mediante indicadores tais como: porcentagem de funcionalidades plenamente atendidas,
porcentagem de aes implementadas conforme previsto, ou porcentagem de recursos
empenhados.
Projetos tambm podem ser avaliados por meio de informaes quantitativas, cuja escolha
especfica para o projeto. Como exemplo, em um projeto de desenvolvimento de um sistema
com vrios mdulos, a quantidade de mdulos concludos frequentemente escolhida como
indicador.
Conclui-se que a medio de projetos e atividades reveste-se de particularidades que fogem
ao escopo do presente curso, e demandaria captulos especficos dedicados ao seu estudo.

2
Uma tcnica bastante utilizada para a avaliao do progresso de projetos denomina-se poker planning,
muito utilizada nas chamadas metodologias geis de projetos. Tem como princpio o dimensionamento
comparativo do esforo necessrio para a concluso das diversas etapas do projeto.

ENAP

A avaliao de processos segue tambm uma sequncia de passos diferente da necessria


avaliao de instituies, uma vez que processos habitualmente possuem requisitos para
execuo e uma entre as formas mais importantes de avaliao de processos justamente
quanto ao atendimento desses requisitos (avaliao de eficcia). Processos tambm so
normalmente mensurados quanto sua eficincia e, modernamente, ainda em relao sua
adaptabilidade, isto , sua capacidade de adaptao a requisitos dinmicos.
Por fim, a avaliao de programas do Plano Plurianual (PPA) e de polticas pblicas tambm
contm aspectos especficos que escapam aos propsitos do presente curso. Indicadores para
polticas pblicas precisam ter um atributo adicional em relao aos indicadores institucionais,
a desagregabilidade, ou seja, a capacidade de representao regionalizada de grupos
sociodemogrficos, considerando que a dimenso territorial se apresenta como um
componente essencial na implementao de polticas pblicas.
Alm disso, polticas pblicas podem precisar ser avaliadas em relao aos seus resultados
(benefcios ao pblico-alvo decorrentes das aes empreendidas) ou em relao ao seu impacto
(efeitos das estratgias governamentais a mdio e longo prazos), dimenses especficas
relacionadas a polticas pblicas, sem um paralelo perfeito relacionado a instituies.
O presente curso prepara to somente para a definio de indicadores institucionais.
Embora a base seja a mesma, so necessrios estudos complementares e especficos para se
definir adequadamente indicadores para projetos, atividades, processos e polticas pblicas.
As abordagens so diferentes, os sistemas de medio possuem outras caractersticas, os
passos necessrios para definio so diferentes e a forma de avaliao de indicadores voltados
a cada um desses propsitos tambm diferente.

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3- Principais atributos de um sistema de medio de desempenho


institucional

ENAP

Vamos supor que o sistema de indicadores tenha sido brilhantemente concebido, mas os
indicadores somente possam ser coletados nos censos do IBGE, a cada dez anos. Ou que os
indicadores sejam coletados a partir de fontes no confiveis, ou que ningum sequer saiba
como os indicadores possam ser coletados. Imagine ainda a hiptese de uma organizao
manter um sistema com indicadores de apenas metade de suas unidades, ou de no haver
indicadores relacionados a boa parte das polticas pblicas sob sua responsabilidade. Essas
todas so situaes comuns. Ento vamos pensar em atributos que um sistema de medio de
desempenho precisa possuir.
Um sistema de medio de desempenho institucional precisa ser:
Abrangente: todas as unidades precisam ser direta ou indiretamente representadas por
um ou mais indicadores (o que no significa dizer que estamos avaliando o trabalho das
unidades, ou que cada unidade deva ter seu prprio indicador).
Balanceado: a organizao deve ser integralmente representada pelo sistema de medio,
de forma equilibrada.
E os indicadores institucionais, como eles precisam ser?
Por um lado, os indicadores funcionam como ferramentas que conduzem ao comportamento
desejado. Por outro, devem dar aos indivduos o direcionamento que precisam para atingir os
objetivos da organizao.
Para isso, um indicador institucional deve possuir os atributos contidos no Quadro 3.1 (vide
prxima pgina).
Vale ressaltar que estes so atributos de indicadores institucionais. Indicadores de polticas
pblicas e para outras finalidades possuem vrios atributos idnticos, mas tambm alguns
outros complementares.

Figura 3.1 Diferena entre preciso e exatido

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ENAP

Quadro 3.1 Atributos de indicadores institucionais

Fonte: Adaptado de Indicadores: orientaes bsicas aplicadas gesto pblica Ministrio do


Planejamento, Oramento e Gesto, 2012.

Agora que j definimos os objetivos de um sistema de medio de desempenho


organizacional, seus atributos e os atributos dos indicadores que formam o sistema, podemos
definir de forma clara o que um sistema de medio de desempenho.

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Segundo a FNQ, um sistema de medio de desempenho organizacional o conjunto de


indicadores estruturados, apoiados por prticas, mtodos e ferramentas visando coleta,
descrio e representao de dados voltados para a gerao de informaes de desempenho.

ENAP

Essa definio refora o conceito de que indicadores no podem ser escolhidos de forma
isolada, cada rea definindo os seus. E, igualmente importante, que os indicadores devem
fazer diferena na execuo de projetos e atividades, e na capacidade de gerar resultados e
alcanar objetivos decorrentes das prticas de gesto. Se no fizerem diferena, deve-se
analisar o sistema de medio para aprimor-lo. E, em caso extremo, se os tomadores de
deciso no se importarem com indicadores, o melhor a fazer perguntar-lhes como tomam
suas decises.
Mais uma vez: indicadores no existem apenas para mostrar se as metas esto sendo
atingidas. Servem para deixar claras as prioridades, gerar alinhamento, indicar se so
necessrios ajustes, apoiar a tomada de deciso e para motivar e reconhecer o desempenho.

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ENAP

4- Classificao de indicadores de desempenho institucional


H vrias formas de se classificarem os indicadores. Alis, mais formas que uso prtico
dessas classificaes. Vamos, ento, mostrar algumas classificaes, mas somente aquelas
teis para o propsito deste curso.

4.1 Por nvel hierrquico


Os indicadores podem ser:
operacionais;
gerenciais;
estratgicos.
No decorrer do curso, iremos abordar principalmente os indicadores estratgicos. Ao final,
ser apresentada uma forma de desdobramento dos indicadores para os nveis gerenciais,
devendo ser seguido raciocnio similar para os nveis operacionais.

4.2 Por tema


Nas organizaes que utilizam o Gerenciamento pelas Diretrizes (GPD), metodologia de
abordagem estratgica, comum a classificao dos indicadores por temas:
qualidade;
custo;
entrega;
moral;
segurana.
uma classificao que j foi muito adotada em organizaes privadas e pblicas, mas vem
caindo em desuso nos ltimos tempos, principalmente com a expanso do Balanced Scorecard
(BSC). A diviso por temas utilizada para assegurar o equilbrio do desempenho institucional
entre os temas definidos.

4.3 Por dimenses ou perspectivas


Segundo a Fundao Nacional da Qualidade (2012), a diviso do sistema de medio em
dimenses ou perspectivas necessria para explicitar as reas de prioridade e para assegurar
o equilbrio entre essas reas.

4.3.1 Perspectivas do Balanced Scorecard (BSC)


A forma mais comum de diviso dos indicadores por perspectivas relaciona-se com a implantao
do Balanced Scorecard (BSC). O BSC uma metodologia de gesto do desempenho desenvolvida
pelos professores da Harvard Business School, Robert Kaplan e David Norton, em 1992.
Para compreender o BSC, importante o conceito de estratgia. Segundo o glossrio dos
Critrios de Excelncia do Prmio Nacional da Qualidade, estratgia o caminho escolhido
para concentrar esforos no sentido de alcanar os objetivos da organizao e realizar sua
viso de futuro. (FNQ, 2012)
Toda organizao tem uma ou mais estratgias, que podem ou no estar formalizadas e
podem ou no ter sido desenvolvidas de forma estruturada.
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O BSC utiliza uma ferramenta denominada mapa estratgico para traduzir a estratgia de
uma organizao em termos simples, de modo que todas as pessoas possam entender. O mapa
estratgico formado por perspectivas encadeadas, de baixo para cima, com uma perspectiva
de sustentao na base e uma perspectiva de resultados no topo. Entre ambas h outras
perspectivas, sendo a mais comum a relacionada a processos internos.

ENAP

Figura 4.1 Mapa estratgico do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Fonte: Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Planejamento Estratgico 2012-2015 Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, MP, 2013.

Cada perspectiva formada por objetivos, de tal forma que o conjunto de seus objetivos
sempre impulsione os objetivos da perspectiva imediatamente acima.
A FNQ orienta que os mapas estratgicos no contenham excesso de perspectivas, mas, ao
mesmo tempo, que contemplem todas as perspectivas existentes em seus critrios de
excelncia, que so similares aos critrios do Gespblica, apresentados a seguir.
4.3.2 Perspectivas de Critrios de Excelncia
Outra forma vista em algumas organizaes a diviso dos indicadores conforme as
perspectivas dos critrios de excelncia do Gespblica:
No ciclo 2010, estes foram os critrios:

liderana;
estratgias e planos;
cidados;
sociedade;
15

ENAP

informaes e conhecimento;
pessoas;
processos.
Esta no a perspectiva mais comum, mas pode ser encontrada em vrias organizaes
pblicas, devendo-se lembrar que o importante o estabelecimento de reas de prioridade e
a busca do equilbrio entre elas.

4.4 Pelo posicionamento na cadeia de valor


O Ministrio do Planejamento conduziu, em 2009, extensa pesquisa sobre indicadores de
gesto3. Foram estudados modelos propostos por consultorias de renome, modelos utilizados
por rgos pblicos das trs esferas de governo (municipal, estadual e federal) e tambm por
rgos de diversos pases.
As concluses foram similares s obtidas nas reunies do Comit de Medio do
Desempenho da Fundao Nacional da Qualidade (FNQ): uma classificao muito til dos
indicadores da gesto se refere sua posio na etapa da cadeia de valor.

Figura 4.2 Classificao dos indicadores segundo o posicionamento na cadeia de valor


Quadro 4.1 Classificao de indicadores pelo posicionamento da cadeia de valor

3
Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. Melhoria da gesto pblica
por meio da definio de um guia referencial para medio do desempenho da gesto, e controle para o gerenciamento
dos indicadores de eficincia, eficcia e de resultados do Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao.
Produto 1: mapeamento bibliogrfico e do estado da arte sobre indicadores de gesto. Braslia: MP, 2009.

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Como decorrncia direta dessa classificao, os indicadores podem ainda ser classificados em:

ENAP

ndicadores de esforo
indicadores de resultado
Quadro 4.2 Indicadores de esforo e de resultado

Diversas literaturas adotam essa classificao, inclusive o Comit Temtico de Medio do


Desempenho da FNQ, havendo inmeras terminologias para designar o que neste curso iremos
chamar de indicadores de esforo e de resultados, forma mais presente no Brasil, cabendo
ressaltar que tambm muito utilizada uma denominao em lngua inglesa: drivers
(indicadores de esforo) e outcomes (indicadores de resultados).
importante observar, ainda, que o Mapeamento do Estado da Arte sobre Indicadores de
Gesto, desenvolvido pelo Ministrio do Planejamento em 2009, classifica a eficincia como
indicador de resultado, no como de esforo. Contudo, para fins de medio do desempenho
institucional, a eficincia (relao entre os produtos/servios entregues e os recursos
empregados) recebe forte influncia dos recursos despendidos, mais que a influncia da
qualidade dos produtos ou servios entregues, de forma que se encaixa melhor como indicador
de esforo. Com efeito, pois, se dizemos que o custo por aluno de R$ 300, o foco de interesse
no gasto, e no na qualidade do ensino.
Mas por que essa classificao, em indicadores de esforo e de resultado, interessante?
Porque, se um objetivo foi mensurado com indicadores de resultado e de esforo, caso os
resultados pretendidos tenham sido obtidos, possvel concluir se o foram como decorrncia
das prticas de gesto utilizadas. Trata-se de uma forma proativa de monitorar o desempenho,
pois no podem ser considerados resultados de fato aqueles que no foram alcanados como
decorrncia de prticas de gesto.
Agora vamos refletir o que ocorre se um sistema de medio no possuir indicadores de
ambos os tipos:

Um sistema de medio que possui apenas indicadores de esforo reflete falta de


objetividade, maior preocupao com os meios que com os resultados.

Um sistema de medio que possui apenas indicadores de resultados reflete falta de


conexo entre a estratgia, os meios e os resultados. Para deixar mais claro, a alta direo
ficar apenas na torcida para que os resultados aconteam.
Assim, podemos chegar a algumas concluses iniciais sobre como construir um sistema de
medio:

um sistema de medio deve ser formado por indicadores de resultado e de esforo;


a cada indicador de resultado, devem ser escolhidos um ou mais indicadores de esforo;
a mescla de indicadores de esforo com indicadores de resultado a chave para a
estruturao de um sistema balanceado.
17

ENAP

Por fim, vamos aos conceitos que sero utilizados durante o curso.
Quadro 4.3 Indicadores de esforo e de resultados - conceitos

Fonte: FUNDAO NACIONAL DA QUALIDADE. Indicadores de Desempenho Estruturao do Sistema de


Indicadores Organizacionais. 3. ed. So Paulo: Fundao Nacional da Qualidade, 2012.

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5- Construo de um Sistema de Medio de Desempenho

ENAP

5.1 Limites quantidade de indicadores


Antes de comear a estabelecer indicadores, devemos responder a uma pergunta: se cada
objetivo estratgico tiver pelo menos um indicador de esforo e um de resultado, no vai
haver excesso de indicadores no nvel estratgico?
Na prtica, devem-se filtrar quais objetivos seguiro essa lgica, porque ela no se constitui
em uma regra a ser seguida cegamente. Alguns objetivos podero ter apenas indicadores de
resultados, outros, apenas indicadores de esforo. Em um modelo de planejamento baseado
no BSC, as perspectivas localizadas na parte inferior do mapa estratgico (sustentao /
aprendizado / crescimento) devem concentrar maior quantidade de indicadores de esforo.
J as perspectivas localizadas na parte superior do mapa estratgico (sociedade / resultados)
devem concentrar mais indicadores de resultados. Mas devem existir indicadores de esforo
em todas as perspectivas.
Alm disso, para buscar limitar a quantidade de indicadores a serem monitorados, podemos
separ-los em nveis: estratgico, ttico e operacional. Com isso, cada nvel hierrquico dever
monitorar um conjunto diferente, e limitado, de indicadores, que devem integrar-se. Tratase, de certa forma, de um exerccio de pacincia, pois h uma tendncia natural de se
considerarem todos os objetivos e planos da organizao como sendo crticos para a estratgia
e para anlise pela alta direo. Na verdade todos so importantes, mas o grau de importncia
estratgica certamente varivel. Neste curso o foco se concentra no nvel estratgico.
Em um modelo de planejamento baseado no BSC, recomenda-se que a estratgia seja
traduzida em at 30 indicadores, sendo um nmero ideal uma mdia de 1,5 indicador por
objetivo. O mesmo raciocnio deve ser utilizado para os demais nveis hierrquicos: cada ator
dever monitorar uma quantidade limitada de indicadores.

5.2 Estabelecendo indicadores de desempenho institucional


Agora que j temos as bases para a construo de um sistema de medio de desempenho,
vamos ao corao do curso: como construir o sistema e como estabelecer indicadores
institucionais. Para isso, vamos utilizar o que se denomina de painel de bordo. O painel de
bordo uma ferramenta que auxilia a seleo de indicadores e a construo prtica de um
sistema de medio de desempenho.
Quadro 5.1 Formato de um Painel de Bordo

Segue abaixo uma sequncia de passos necessrios para a construo de um sistema de


medio, tendo como ferramenta o painel de bordo.

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ENAP

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Quadro 5.2 Passos para a construo de um sistema de medio

ENAP

Figura 5.1 Exemplo de Mapa Estratgico


Quadro 5.3 Exemplo de Painel de Bordo

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ENAP

5.3 Estabelecendo indicadores exerccio prtico


Vamos, ento, exemplificar o uso da metodologia, utilizando o mapa estratgico do quadro 5.3.
Quadro 5.4 Exerccio de construo de indicadores

22

Quadro 5.5 Exerccio Avaliao da qualidade do indicador de resultado selecionado.

ENAP

Concluso: o indicador adequado.


Observao: no presente exemplo, todos os atributos sinalizaram pela adequao do
indicador. Isso, porm, no obrigatrio, pois alguns atributos podem no ser eliminatrios.
Uma anlise global deve ser feita para que somente sejam definidos indicadores minimamente
razoveis.
Provavelmente a discusso mais comum e relevante diz respeito ao atributo de
representatividade. Se um indicador no for representativo do objetivo que est sendo
avaliado, deve-se, via de regra, rejeit-lo, embora haja excees, quando no houver opes
melhores. Como exemplo de indicador pouco representativo pode-se citar a taxa de
mortalidade, quando h disponveis apenas dados sobre mortalidade por doenas ou a
mortalidade apenas em uma determinada regio.
Ento como fao?
Se o indicador que voc consegue mensurar pouco representativo, tente pensar em
outro indicador. Uma alternativa utilizar mais de um indicador, a fim de que o objetivo seja
mais bem representado.

23

ENAP

Quadro 5.6 Exerccio avaliao da qualidade do indicador de esforo selecionado.

Concluso: o indicador adequado.

5.4 Sugestes para o estabelecimento de indicadores


O estabelecimento de bons indicadores exige percepo, objetividade e conhecimento da
realidade da organizao; um pouco de experincia com indicadores ajuda bastante tambm.
Mas voc deve ter observado que no exerccio do item anterior os indicadores saram da
cartola. H, porm, meios de se chegar a bons indicadores, sem a necessidade do uso de uma
cartola. Vamos, ento, ver dicas para a definio de indicadores de resultado e de esforo.

24

Quadro 5.7 Sugestes para o estabelecimento de indicadores de resultado

ENAP

Pesquisas objetivas com perguntas encadeadas ou objetivas mescladas com perguntas subjetivas so
relativamente simples de serem feitas, rpidas de serem respondidas, possuem custo baixo e so
altamente reveladoras. O encadeamento adequado das perguntas exclui das pesquisas as respostas
incoerentes ou simplesmente no as permitem.

25

ENAP

Definindo indicadores de esforo


A definio de indicadores de esforo normalmente mais simples. Como eles podem ser
classificados em indicadores de execuo, eficincia ou insumos, uma orientao til analisar
essas trs possibilidades e decidir pela que melhor se ajuste ao objetivo. Relembrando: o
importante medir e monitorar as variveis mais crticas. Portanto, entre as sugestes do
quadro a seguir, e outras que podem ser pensadas, a proposta mais adequada depender
fortemente do contexto.
Quadro 5.8 Sugestes para o estabelecimento de indicadores de esforo:

26

5.5 Fatores no tcnicos que influenciam a escolha de indicadores

ENAP

O sonho de todo gestor organizacional em relao a indicadores que:

os atores envolvidos tenham total governabilidade sobre as aes que iro impactar
diretamente os indicadores;

o sucesso ou insucesso de suas aes impactem rapidamente os indicadores


selecionados.
Esta uma situao ideal, mas que pouco ocorre e por isso possui fortes repercusses
prticas. Muitos rejeitam prontamente qualquer indicador que no atenda a esses dois critrios
e acabam preferindo os que contenham apenas informaes bsicas quantitativas, como as
relacionadas execuo de projetos e atividades. Como consequncia, monitoram projetos
(o esforo), mas deixam de lado o monitoramento dos resultados, sendo criados diversos
argumentos contrrios a esse monitoramento, sendo os mais comuns:

mais difcil estabelecer e coletar indicadores;


os resultados somente sero sentidos em longo prazo;
os indicadores sofrem influncias significativas de vrios outros rgos (no iremos
monitorar algo que apenas colaboramos, mas no determinamos);

no podemos mostrar resultados que nos sejam desfavorveis.


Os argumentos podem ser verdadeiros, mas existem exemplos que os rebatem. O Ministrio
da Educao (MEC) no administra as escolas do ensino fundamental, mas responsvel pelo
indicador de analfabetismo5. As aes para erradicao do analfabetismo somente so sentidas
no longo prazo e isso no retira nem reduz a responsabilidade do MEC em relao ao indicador.
Outro exemplo se refere ao Ministrio da Justia, que mantm o indicador taxa de
homicdios6. As aes para reduo da taxa de homicdios tambm s se refletem no longo
prazo, a segurana pblica assunto de competncia direta dos estados e sua reduo depende
de diversos fatores, como programas de educao e de reduo da pobreza. Mas tudo isso no
elimina ou sequer reduz a responsabilidade do Ministrio da Justia de monitorar o indicador
de homicdios.
Um exemplo de m escolha de indicadores o de uma unidade que possui como um de
seus objetivos a melhoria do atendimento e, em vez de realizar uma pesquisa, prefere utilizar
como indicador a quantidade de mdulos desenvolvidos de um sistema.
Ento, vamos relembrar: indicador uma varivel crtica, que precisa ser controlada, mantida
em determinados patamares. Sendo assim, o indicador deve mostrar a situao de um gargalo
central, que seja foco de ateno.
No caso mencionado acima, o foco da ateno a melhoria do atendimento e, por esse
motivo, medir o andamento de um projeto utilizar to somente um indicador de esforo,
quando funo do governo e das instituies avaliar seus resultados.
Ento qual a postura correta? O que fazer diante dessa situao?
Poderamos adotar uma postura irredutvel, mas h casos em que invivel tcnica ou
economicamente apurar determinados indicadores. O melhor a fazer, portanto, analisar
criteriosamente a situao e recorrer misso da instituio e aos seus objetivos declarados. Uma
vez estabelecido um objetivo, altamente recomendvel escolher ao menos um indicador de
27

ENAP

resultado para mensur-lo; esquivar-se utilizando qualquer argumento apresentado pode ser
interpretado como desejo intencional de no mensurao do cumprimento da misso institucional.
Quadro 5.9 Anlise trade-off de indicadores

5.6 O indicador deve mostrar a taxa de acertos ou a taxa de falhas?


H uma falcia em muitas organizaes, pblicas e privadas, de que os indicadores devem
ser mostrados sempre sob a forma positiva, ou seja, em vez de estabelecer como indicador a
porcentagem de falhas, preferir a porcentagem de acertos. O Comit de Medio de
Desempenho da FNQ concluiu o contrrio. Que se o propsito de um indicador mostrar uma
realidade e induzir algum a uma ao, ento, o indicador deve indicar a dor. Portanto, se
uma organizao desejar, de verdade, aprender com as informaes provenientes de
indicadores e atuar sobre o fato gerador de uma anomalia, ento deve preferir indicadores
que mostram o tamanho da anomalia. Agora, se a inteno for camuflar a realidade e o gargalo
central, varrer a sujeira para baixo do tapete...

5.7 Frequncia de mudanas dos indicadores


Indicadores institucionais no podem ser alterados a qualquer momento, ou sempre que
surgir a possibilidade de adoo de um indicador melhor. Mudanas frequentes no apenas
28

interrompem sries de monitoramentos, mas podem expressar falta de esmero na concepo


de um sistema. Por outro lado, por vezes ocorrem exageros. A fim de se manter uma base
histrica, indicadores antiquados so perpetuados. sempre necessrio avaliar o que ir trazer
a maior relao entre benefcios e prejuzos: alterar o indicador para um melhor e possivelmente
demonstrar fragilidade para a instituio e para o pblico externo, ou mant-lo, mesmo
contribuindo pouco com a gesto.

ENAP

J sob o ponto de vista tcnico, a melhoria contnua de indicadores mostra-se proveitosa e,


a fim de se incentivarem revises criteriosas, pode-se estabelecer uma anlise peridica, por
exemplo, anual, em toda a base de indicadores institucionais. Isso no significa que todos os
indicadores possam ser alterados anualmente, o que certamente demonstraria imaturidade,
mas uma alterao anual de 10% dos indicadores pode ser considerada salutar, mesmo porque
o que era uma varivel crtica durante um tempo, pode perfeitamente deixar de s-lo aps a
tomada de aes consistentes (afinal, para isso que servem os indicadores).

29

ENAP

6- Elementos complementares
6.1 Descrevendo Indicadores
Uma vez definido o indicador, o que precisa ficar claro? De preferncia por escrito, os
seguintes elementos devem ser identificados:
Quadro 6.1 Elementos de um indicador necessrios para sua apurao correta

6.2 Como estabelecer metas


As metas dos indicadores institucionais devem ser desafiadoras e interdependentes.
Desafiadoras a fim de impulsionar ao e interdependentes para contribuir com a lgica das
inter-relaes entre os diversos objetivos.
Isso significa que um resultado esperado para um objetivo somente ser considerado
alcanado se a meta do indicador de resultado for tambm alcanada, e esta depender dos
fatores crticos de sucesso, que somente sero considerados superados se as metas dos
indicadores de esforo forem atingidas. Para complementar, o alcance de um objetivo das
30

bases de sustentao estratgica deve sempre impulsionar o alcance de outros objetivos


estratgicos e alavancar os resultados da instituio.

ENAP

Mas muito comum a influncia de questes polticas na escolha de indicadores e metas,


para que fragilidades no sejam expostas. E, assim, acabam sendo escolhidos indicadores de
mais fcil coleta e metas cujo alcance totalmente esperado, mesmo sem qualquer aumento
de esforo ou interveno especial.
Outro fator importante para a definio das metas a motivao da equipe. H equipes
que se sentem mais motivadas com metas mais desafiadoras, outras nem tanto. Como j
exposto, um dos propsitos das metas impulsionar ao, o que ocorre mediante a motivao
das equipes. Portanto, deve-se buscar balancear as metas para que as pessoas no se sintam
amedrontadas pelo tamanho do desafio, nem excessivamente confortveis de modo a no
buscarem melhorias.
Importante, ainda, precauo quanto vinculao do alcance de metas com a avaliao
de desempenho das equipes, com reflexo na remunerao. Essa vinculao, quando existente,
quase sempre significa a reduo dos patamares exigidos s metas, para que ningum tenha
impacto negativo em sua remunerao. Reflexo disso na gesto? Bem, metas menos
desafiadoras... menos motivao ao. E, nesse caso, ser rigoroso nem sempre a melhor
soluo. A cultura organizacional de servidores pblicos, no Brasil, dificilmente aceita a
possibilidade de que uma gratificao baseada em uma avaliao de desempenho no seja
concedida em seu valor mximo. Por isso, uma meta alcanada no motiva - as equipes
simplesmente consideram que lhes foi feita justia. Por outro lado, uma meta no alcanada
provoca desmotivao e at revolta. Ento, se for possvel, no se recomenda vincular a
remunerao ao alcance de metas de indicadores institucionais.

6.3 Como interpretar os resultados dos indicadores


A interpretao dos indicadores merece ateno especial, dado que pode ser responsvel
pelo sucesso ou fracasso de toda a iniciativa relacionada ao planejamento e definio,
preparao, coleta e apresentao de indicadores. Importante a necessidade de mudana
de foco dos gestores: interpretar os resultados no deve servir para explicar o passado, mas
para aprender sobre o futuro.

6.3.1 Causalidade esforo x resultado


Sempre que um objetivo possuir indicadores de ambos os tipos (de esforo e de resultado),
deve-se criteriosamente analisar a relao de causa e efeito:

resultados dos indicadores de esforo em patamares muito superiores aos alcanados


pelos indicadores de resultado podem denotar esforo mal direcionado;

resultados dos indicadores de esforo em patamares muito inferiores aos alcanados


pelos indicadores de resultados podem advir de interferncias de outras variveis, de falhas
no estabelecimento das metas, na definio dos indicadores ou em sua apurao.
Essa anlise deve ser feita no apenas caso a caso, mas tambm de forma coletiva: em qual
perspectiva se concentram os indicadores de esforo com os melhores nveis? E indicadores
de resultados?
31

ENAP

Por fim, importante considerar que na maioria dos casos os indicadores sofrem mltiplas
influncias, de forma que nem sempre obrigatria a existncia de uma lgica.

6.3.2 Anlise vertical


Na anlise vertical, o foco a consistncia no alcance das metas estabelecidas. Essa anlise
sobremaneira facilitada quando h disponvel um mapa estratgico com perspectivas
encadeadas, como no BSC. Nesse caso, basta analisar o alcance das metas, da parte inferior do
mapa para sua parte superior:

base com nveis significativamente melhores de alcance de metas que o topo pode
significar incio de maturidade ou baixo impacto das aes (as aes no esto proporcionando
a melhoria dos resultados da instituio);

topo com nveis significativamente melhores de alcance de metas que a base pode
significar interferncias de outras variveis, falhas no estabelecimento das metas, na definio
dos indicadores ou em sua apurao.
Uma anlise especfica sempre necessria, para que as concluses corretas sejam obtidas
e as decises adequadas sejam tomadas.
E quais so essas decises?

excluso de um objetivo estratgico (caso um objetivo deixe de ser relevante, em razo


de mudana do contexto externo, do alcance sustentvel do prprio objetivo, que assim deixa
de ser crtico para os resultados institucionais);

incluso ou alterao de um objetivo estratgico (em razo de mudana do contexto


externo ou interno);

alteraes nos planos de ao (reforos de recursos, mudanas organizacionais, reviso


de prazos etc.);

alteraes nos indicadores ou mtodos de clculo;


alteraes nas metas.
6.3.3 Anlise cruzada
Trata-se de anlise de causalidade entre objetivos que se relacionem, conforme um fluxo
de causalidades. Tal fluxo deve ser feito de forma a identificar os relacionamentos de causa e
efeito entre objetivos estratgicos. Exemplificando e tomando-se como base o mapa
estratgico da figura 6.1:

Figura 7.2 Exemplo de Fluxo de Causalidades


Fonte: FUNDAO NACIONAL DA QUALIDADE. Indicadores de Desempenho Estruturao do Sistema de
Indicadores Organizacionais, 2012.

32

A anlise cruzada consiste em analisar o grau em que os resultados dos indicadores dos
objetivos estratgicos seguem uma lgica. E mais uma vez deve-se lembrar que mltiplas
influncias nos resultados dos indicadores so comuns, de forma que a existncia de uma
lgica deve ser estudada, mas nem sempre ser encontrada de forma clara.

ENAP

6.4 Comunicao
A fim de que os objetivos de um sistema de medio de desempenho sejam alcanados, a
comunicao essencial. Uma primeira comunicao deve ser feita logo aps a definio dos
indicadores institucionais, a fim de se divulgarem as estratgias e as prioridades da alta direo
e dos gestores. Para isso recomendam-se os seguintes meios:

evento com a participao da alta direo;


reunio da alta direo com os principais gestores do rgo / entidade;
reunies setoriais;
pgina institucional na internet;
quadros de divulgao;
jornal institucional.
Na sequncia, durante a rotina, novas comunicaes devem ser realizadas periodicamente,
de preferncia logo aps cada rodada de atualizao dos indicadores institucionais.
Recomenda-se que essa comunicao no tenha periodicidade superior a trs meses, pois
quanto maior o espaamento, maior a impresso de descolamento do sistema de medio
com a gesto da organizao.
Os meios sugeridos so os mesmos j listados acima, com as seguintes particularidades:

recomenda-se ao menos um evento anual com a participao da alta direo;


recomendam-se pelo menos duas reunies anuais da alta direo com os principais
gestores do rgo / entidade;

recomenda-se a realizao de reunies setoriais sempre que houver nova apurao dos
indicadores institucionais que estejam sob a respectiva responsabilidade, para divulgao e
debates sobre grau de alcance das metas;

manuteno atualizada da pgina institucional na internet;


quadros de divulgao geral em locais como o hall de entrada e quadros de divulgao
setoriais;

caso a instituio possua um jornal institucional, deve-se divulgar um texto-resumo dos


resultados.

6.5 Informatizao
Na administrao pblica, tem sido amplamente incentivado o uso da tecnologia para a coleta
e apresentao de resultados. Mas bom lembrar que o desenvolvimento de solues tecnolgicas
uma escolha que envolve custo e benefcio: solues automticas que consolidam dados de
sistemas e mostram os indicadores no formato desejado, em tempo real, com os mais diversos
tipos de grficos so, via de regra, caras, demoram significativo tempo para ficarem prontas e
rarssimas vezes podem ser evoludas na velocidade exigida pela governana institucional.
33

ENAP

Muitas vezes utiliza-se o argumento de que necessrio escolher indicadores slidos, a


fim de se obter uma soluo definitiva, para que no seja necessrio promover alteraes no
sistema. Ocorre, porm, que processos e instituies evoluem e, em um mundo de constantes
melhorias e inovaes, no se pode falar de indicadores definitivos, eternos. Mas a tendncia
que quanto mais estratgico o indicador, mais perene precisa ser.
Mesmo assim, a grande maioria das organizaes (pblicas e privadas) utiliza planilhas
eletrnicas para o armazenamento de dados que servem de fonte para o clculo de indicadores.
Em muitos casos, as informaes de base so espalhadas por diversos softwares, havendo
uma rea central com acesso aos sistemas ou que cobra periodicamente o envio dos indicadores
calculados. Em realidade, mesmo as organizaes mais avanadas (segundo a FNQ, mesmo as
ganhadoras do Prmio Nacional da Qualidade) possuem poucos indicadores totalmente
coletados e gerenciados eletronicamente.
Mas a massa de dados gerada diariamente pela administrao pblica em muitos casos
inviabiliza a contagem ou a medio manual ou com o uso de planilhas. Mas a situao que no
pode ocorrer diz respeito a uma espera indefinida por grandes sistemas, quando a apurao
de indicadores puder ser feita manualmente ou com o auxilio de planilhas eletrnicas, o que,
na grande maioria das empresas privadas, feito em larga escala, sem qualquer preconceito e
com elevado sucesso e integrao com a gesto. Enquanto isso, as organizaes pblicas ainda
penam, muitas vezes por manter modelos mentais excessivamente modernistas, segundo os
quais obrigao da administrao pblica obter dados de sistemas.
Portanto, sim, a informatizao traz benefcios operacionais, desde que adequadamente
concebida e implementada:

na organizao e no registro perene de dados, informaes e indicadores;


na economia do tempo necessrio coleta de dados e ao clculo de indicadores;
na reduo da margem de erro durante a coleta e o clculo de indicadores;
na forma de apresentao e na possibilidade de cruzamento de dados, o que amplia e,
s vezes, viabiliza anlises de causa e efeito e justificativas sobre o comportamento dos
indicadores;

nas possibilidades de disseminao e divulgao de dados, informaes e indicadores.


Por fim, no se pode esquecer que a informatizao no responsvel pela realizao da
atividade finalstica de um sistema de medio: a interpretao dos resultados dos indicadores.

6.6 Desdobramento do sistema de medio


At agora tivemos como principal perspectiva o foco estratgico. Mas cabe uma rpida
viso do desdobramento do sistema de medio nos nveis gerencial e operacional.
Em organizaes que adotam o BSC como metodologia de abordagem estratgica, comum
a elaborao de mapas estratgicos de unidades organizacionais, como secretarias ou
departamentos. Nesses casos, recomenda-se que:

o(s) objetivo(s) finalstico(s) da unidade, presente(s) no mapa estratgico institucional,


forme(m) a perspectiva superior do mapa da unidade;

34

os objetivos da perspectiva inferior do mapa estratgico institucional sejam considerados

ENAP

na elaborao do mapa da unidade, sendo includos ou adaptados conforme a aplicabilidade.


Em relao aos indicadores, deve-se considerar:

os no priorizados para acompanhamento pelo nvel estratgico;


os de esforo no nvel estratgico, que se relacionem com os objetivos da unidade,
podem ser adaptados e transformados em indicadores de resultados para os nveis gerenciais.
Mas cabem alertas com base na experincia de centenas de organizaes: no se recomenda
obsesso no preenchimento completo de cada painel de bordo de cada unidade da organizao,
pois nem sempre possvel identificar objetivos, fatores crticos de sucesso e indicadores
adequados, que contribuam com os resultados da prpria unidade e da instituio. H que se
considerar, tambm, o grau de maturidade de cada unidade organizacional. De nada adianta
definir timos painis de bordo, se eles no sero aplicados na prtica.

35

7- Bibliografia

ENAP

BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Planejamento Estratgico 2012-2015


Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, MP, 2013.
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Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. Melhoria da gesto
pblica por meio da definio de um guia referencial para medio do desempenho da gesto, e
controle para o gerenciamento dos indicadores de eficincia, eficcia e de resultados do Programa
Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao. Produto 1: mapeamento bibliogrfico e do estado
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Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento Federal. Secretaria
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pblica por meio da definio de um guia referencial para medio do desempenho da gesto, e
controle para o gerenciamento dos indicadores de eficincia, eficcia e de resultados do Programa
Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao. Produto 4: guia referencial para medio de
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1369. Braslia: IPEA, 2009.
FUNDAO NACIONAL DA QUALIDADE. Cadernos de Excelncia: Informaes e Conhecimento. So
Paulo: Fundao Nacional da Qualidade, 2008. (Srie Cadernos de Excelncia, n. 5).
FUNDAO NACIONAL DA QUALIDADE. Cadernos Compromisso com a Excelncia: Resultados. So
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SCHMIDT, Paulo; SANTOS, Jos Luiz; MARTINS, Marco Antonio. Avaliao de empresas: foco na anlise
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37

Caderno de Exerccios

Enap

Elaborao de Indicadores de
Desempenho Institucional

Estudo de Caso Secretaria de Sade


Os exemplos e exerccios do curso Elaborao de Indicadores de
Desempenho Institucional foram baseados em uma hipottica Secretaria
Estadual de Sade. A maior parte dos objetivos estratgicos desta
instituio so comuns ou similares aos da maior parte das organizaes
pblicas brasileiras, alm de serem de compreenso relativamente simples.
Cabem, porm, alguns esclarecimentos, para que o estudo de caso possa
ser integralmente abordado. Alis, esclarecimentos dessa natureza so
comuns e necessrios para o entendimento unvoco de objetivos
estratgicos e, consequentemente, para o adequado estabelecimento de
indicadores.
Rede de ateno sade
As Redes de Ateno Sade (RAS) so arranjos organizativos de aes e
servios de sade, de diferentes densidades tecnolgicas que, integradas
por meio de sistemas de apoio tcnico, logstico e de gesto, buscam
garantir a integralidade do cuidado (Ministrio da Sade, 2010 portaria n
4.279, de 30/12/2010). Envolve a promoo, preveno, diagnstico e
tratamento oportunos, reabilitao e cuidados paliativos, alm de servios
ambulatoriais. Envolve o atendimento adequado, no local correto, onde a
populao precisa, com os recursos humanos suficientes e competentes.
Ateno primria sade
Na esfera federal denominada de ateno bsica. Segundo o Ministrio da
Sade, a Ateno Bsica o primeiro nvel de ateno em sade e se
caracteriza por um conjunto de aes de sade, no mbito individual e
coletivo, que abrange a promoo e a proteo da sade, a preveno de
agravos, o diagnstico, o tratamento, a reabilitao, a reduo de danos e a
manuteno da sade com o objetivo de desenvolver uma ateno integral
que impacte positivamente na situao de sade das coletividades.

38

ELABORAO DE INDICADORES DE
DESEMPENHO ORGANIZACIONAL

39

ELABORAO DE INDICADORES DE
DESEMPENHO ORGANIZACIONAL
AVALIAO DE INDICADORES
Atributo

Detalhamento

Avaliao

O indicador comunica a inteno do


objetivo,
demonstra
o
que
a
Utilidade
organizao espera de sua fora de
trabalho e, ainda, til aos tomadores
de deciso?
O indicador representa fielmente o que
Representatividade
se deseja medir?
Confiabilidade
Os mtodos de coleta e processamento
metodolgica
do indicador so confiveis?
Confiabilidade da A fonte de dados fornece o indicador
fonte
com preciso e exatido?
possvel e fcil coletar os dados
Disponibilidade
necessrios para calcular o indicador?
Quanto custa obter o indicador? A
relao entre os custos de obteno e
Economicidade
os benefcios decorrentes do uso do
indicador deve ser favorvel.
Simplicidade de
O pblico que ir ver e utilizar o
comunicao
indicador o entender facilmente?
Uma srie de medies do indicador
permite
monitoramentos
e
Estabilidade
comparaes coerentes, com mnima
interferncia de variveis externas?
O indicador obtido decorrente de
informaes atuais? E mais: o indicador
Tempestividade
pode ser obtido em tempo para seu
uso?
Variaes no processo (decorrentes ou
Sensibilidade
no de intervenes intencionais)
refletem-se no resultado do indicador?

40

ELABORAO DE INDICADORES DE
DESEMPENHO ORGANIZACIONAL

Perspectiva

Objetivo

PAINEL DE BORDO
Indicador de
Resultado

Reduzir a mortalidade infantil


Resultados
para a
Sociedade

Processos
Internos

Aprendizado e
Crescimento

Fator Crtico de
Sucesso

Indicador de
Esforo

Melhorar a qualidade
das UTIs neonatais

Elevar a expectativa de vida


Melhorar a percepo sobre a
qualidade do atendimento em sade
Apoiar com excelncia as redes de
ateno
Aprimorar o monitoramento dos fatores
de riscos
Melhorar a qualidade dos hospitais
Universalizar o acesso ateno
primria sade
Desenvolver a comunicao interna
Aprimorar os processos de trabalho
Desenvolver as competncias da fora
de trabalho
Aperfeioar a gesto da informao
Desenvolver cultura orientada a
resultados
Melhorar a qualidade do gasto
Elevar o volume de recursos aplicados
sade

41

ELABORAO DE INDICADORES DE
DESEMPENHO ORGANIZACIONAL

Objetivo Estratgico

PLANO DE AO
Fator Crtico de Sucesso
(FCS)

Indicador de Resultado

12345678Indicador de Esforo:
Principais
aes
para
superar o
FCS e
alcanar
o objetivo

Objetivo Estratgico

PLANO DE AO
Fator Crtico de Sucesso
(FCS)

Indicador de Resultado

12345678Indicador de Esforo:
Principais
aes
para
superar o
FCS e
alcanar
o objetivo

Objetivo Estratgico

PLANO DE AO
Fator Crtico de Sucesso
(FCS)

Indicador de Resultado

12345678Indicador de Esforo:
Principais
aes
para
superar o
FCS e
alcanar
o objetivo

42

ELABORAO DE INDICADORES DE
DESEMPENHO ORGANIZACIONAL

ANLISE TRADE OFF DE INDICADORES


Proposta

Vantagem

Desvantagem

Parecer

43

ELABORAO DE INDICADORES DE
DESEMPENHO ORGANIZACIONAL

DESCRIO DE INDICADORES
Elemento

Descrio

Indicador
Meta
Periodicidade de
apurao
Prazo mximo para
apurao
Responsabilidade
pela apurao
Fonte de dados

Forma de coleta dos


dados

Como apurar o
indicador

O que o indicador
mostra

O que pode causar


um resultado aqum
da meta

Qual o impacto de
um resultado aqum
da meta

44

ELABORAO DE INDICADORES DE DESEMPENHO ORGANIZACIONAL

45

ELABORAO DE INDICADORES DE DESEMPENHO ORGANIZACIONAL


PAINEL DE RESULTADOS DE INDICADORES
Perspectiva

Resultados
para a
Sociedade

Processos
Internos

Aprendizado
e
Crescimento

Objetivo

Meta de Resultado

Resultad
o Obtido

Reduzir a mortalidade infantil

Taxa de mortalidade infantil: 15 por 1000

Elevar a expectativa de vida

Expectativa de vida ao nascer: 67 anos

Melhorar a percepo sobre a


qualidade do atendimento em
sade
Apoiar com excelncia as
redes de ateno

Taxa de satisfao com o atendimento:


85%

62%

Reduo de sequelas permanentes por


demora no atendimento em 10%

0,7%

Aprimorar o monitoramento
dos fatores de riscos
Melhorar a qualidade dos
hospitais
Universalizar o acesso
ateno primria sade

bitos por doenas cardacas de pacientes


no monitorados pela rede de sade: 10%
ndice de qualidade de recursos humanos e
materiais: 80%
5% da populao no atendida

32%

Desenvolver a comunicao
interna

Taxa de coincidncia da percepo sobre


os problemas alta direo da Secretaria/
Direo dos hospitais / corpo clnico: 70%
ndice consolidado do atendimento aos
prazos em atividades meio e fim: 80%
Competncias atuais / necessrias = 80%

52%

Emisso automatizada de relatrios de


gesto das unidades de sade: 70%
Resultado
da
avaliao
de
clima
organizacional: 80%
Aumento da relao satisfao com os
servios de terceiros/despesas com
terceiros: 10%
Taxa de oramento gasto em sade: 12%

10%

Aprimorar os processos de
trabalho
Desenvolver as competncias
da fora de trabalho
Aperfeioar a gesto da
informao
Desenvolver cultura orientada
a resultados
Melhorar a qualidade do gasto

Elevar o volume de recursos


aplicados sade

17 por
1000
72 anos

57%
10%

82%
75%

71%
9,1%

7%

Resultado
Obtido

Meta de Esforo
Ampliao de vagas nas UTIs
neonatais: 20%
Pesquisa sobre principais fatores de
bito de adultos: 100% concluda
ndice de eficcia da capacitao do
corpo clnico e de atendimento: 80%
Ampliao do nmero de unidades de
sade com servio de notificao de
violncia 20%
Concluir estudos sobre os fatores de
risco no estado: 100%
Ampliao da quantidade de leitos em
10%
Ampliao da quantidade de equipes
completas de ateno primria em
20%
Plano de ao de melhoria da
comunicao 100% concludo

1,2%
100%
85%

12%

100%
2%
21%

80%

Plano de ao de aprimoramento de
processos 100% concludo
Plano de capacitao cumprido em
80%
Hospitais, postos e Secretaria 100%
interligadas
95% do pessoal capacitado em cultura
de resultados
Reduo das despesas de custeio em
5%

100%

Plano
de
remanejamento
oramento 80% concludo

100%

do

92%
62%
72%
4,7%

46

Escola Nacional de Administrao Pblica


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